ALGUAZIL Thomas

BONNIN Aurlie
COUTET Charlne
PARIAUD Rudy

LE NEW PUBLIC MANAGEMENT EN

QUESTION

Problmatique : Lapplication du New Public Management est-elle adapte

aux organisations publiques franaises daujourdhui ?

Enseignant : Benjamin DREVETON

Contrle de gestion des administrations publiques Anne universitaire 2009-2010

SOMMAIRE
Introduction ......4
I/ Prsentation du New Public Management ........................................................................................... 5
A) Naissance et dfinition du New Public Management .................................................................... 5
1) Naissance du New Public Management .5
2) La dfinition du New Public Management .7
B) Mesures dapplication du New Public Management dans les administrations publiques .............. 8
1) Fonction stratgique ...8
a) Le retrait progressif de l'Etat ..9
b) Dcentralisation et dconcentration : processus de dlgation de pouvoir .......9
c) Autres changements de la fonction stratgique 10
2) La fonction finance ..10
3) La fonction marketing ..11
4) La fonction ressources humaines ..12
II/ Le NPM en question ......................................................................................................................... 13
A) Les limites relatives au NPM ....................................................................................................... 13
1) Limites quant aux principes du NPM ...13
2) Limites dans l'application du NPM ..15
a) Limites structurelles .15
b) Limites en terme de ressources humaines ....16
c) Les limites en matire de communication.17
B) Les avantages lis l'application du NPM................................................................................... 17
1) Avantages en terme de finances publiques ...18
2) Avantages quant l'aspect humain des changements ...18
a) Les salaris du public ...18
b) Les citoyens .....19
c) En terme de communication 19
2

C) Rponse la problmatique et prise de position .......................................................................... 20

1) Rponse la problmatique ..20
a) Au niveau des principes ...20
b) Au niveau de l'application ...21
2) Formulation de notre avis .....23
Conclusion ....24
Bibliographie .25

THE NEW PUBLIC MANAGEMENT

La gestion des administrations publiques est une question pineuse car elle implique
lutilisation de fonds provenant des citoyens. Ces derniers semblent donc tre en droit dattendre un
service public de qualit en retour de leur contribution. Ainsi, les mthodes de management public
doivent-elles aller dans ce sens. Nous constatons cependant depuis une dcennie des changements
importants quant aux mthodes de management du secteur public franais. Alors que lon parlait de
satisfaction des citoyens, une nouvelle philosophie est apparue. En effet, la minimisation des cots est
devenue lune des priorits des gouvernements successifs. Ce dsir de diminution des dpenses
sexplique notamment par une dette et un dficit publics trop importants. Cette nouvelle gestion
publique est une application dun courant de pense apparu en Angleterre au dbut des annes 1980
appel le New Public Management (NPM). Formalis Par Erwan FERLIE dans son ouvrage The New
Public Management in action, il explique que lapplication de mthodes managriales du secteur priv
permettrait aux administrations publiques de devenir plus comptitives tout en garantissant un service
public de qualit.
Les principes de cette Ecole du NPM furent donc mis en application dans les administrations
franaises. Si ces principes ont t appliqus cest parce quils taient considrs comme bnfiques et
efficace tant pour lAdministration elle-mme que pour les citoyens. Cest lide que nous remettrons
en question dans cet crit, cherchant rpondre ensemble la problmatique suivante : lapplication
du NPM est-elle adapte aux administrations publiques franaises ?
Afin de rpondre cette interrogation, nous tenterons dabord de faire une prsentation gnrale de ce
New Public Management en expliquant dans quel contexte il est apparu et quelles furent ses mises en
application en France. Nous prsenterons ensuite les avantages et les limites de cette mthode de
gestion. Enfin, nous rpondrons notre problmatique au vu des lments tudis dans ce document,
suite quoi nous formulerons un avis quand lapplication du NPM en France.

I/ Prsentation du New Public Management

Avant dtudier plus prcisment le NPM, il est important de cibler lide quenglobe la notion
de management public. Romain LAUFER, dans son article Ou est pass le management public ?
indique quil est trs difficile de trouver une dfinition, car il y en a plthore. Pour certains, ce dernier
reprsente une mthode de laction administrative , tandis que pour dautres il sagit dun
langage administratif . LAUFER, quant lui, va jusqu dire quil sagit dune nigme
rsoudre , alors que Patrick GIBERT, dans son article Un ou quatre management public ? qualifie
lexpression de management public doxymore. Ces deux auteurs montrent toute la difficult qui
entoure la notion de management public. Par consquent, ltude du NPM, considr comme un
nouveau management public, est, elle aussi, dlicate mener.
Nous considrerons ainsi, lors de notre tude, le management public comme une mthode de gestion
de lensemble des tablissements publics. Nous pouvons dsormais, nous attarder sur le NPM. Dans
cet objectif, nous verrons premirement dans quel contexte il est n, suite quoi nous tenterons de
donner une dfinition de ce type de gestion publique. Enfin, nous expliquerons quelles sont les
mesures qui ont t prises pour lappliquer concrtement dans les administrations.

A) Naissance et dfinition du New Public Management

1) Naissance du New Public Management

Le management public se doit dtre adapt la conjoncture et aux multiples volutions sociales afin
que lEtat soit efficace et fournisse un service public adapt aux attentes des citoyens. Le NPM fait
partie de ses adaptations du management public au contexte conomique. Il ne fut cependant pas la
premire tentative de modernisation de la gestion publique. En effet, dans les annes 1960, une
rforme appele Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB) a t instaure en France, afin de faire
un meilleur usage des fonds publics. Cette rforme apparat cependant comme un chec car trop
complexe mettre en application et incomprise par les acteurs. Dans les annes 1980, divers
vnements rendent impratif une nouvelle rforme de la gestion publique, ce dans divers pays du
monde tels que, entre autres, le Royaume-Uni, la Nouvelle Zlande, le Japon, le Canada et la France.
Cependant, les vnements lorigine dune telle modernisation restent multiples et spcifiques
chaque pays. Cest pour cela que la dfinition du NPM ne peut tre la mme pour chaque pays dans
5

lequel il a t appliqu. De plus, lurgence et la diversit de ces vnements ont eu une influence sur la
rapidit de mise en place du NPM dans ces diffrents pays. De fait, sa mise en place au Royaume-Uni
a t trs rapide, tandis quen France celle-ci stale sur plus de 20 ans, des rformes ayant encore lieu
actuellement.
Par souci de simplification, nous nous limiterons donc ici au cas franais bien que lhistoire du NPM
prenne source au Royaume-Uni.
Llment dclencheur est la crise financire qui svit au dbut des annes 1980 en Europe. Cette crise
pousse lEtat sendetter davantage et ralentit lconomie franaise. Cela mne les citoyens
sinterroger sur lutilisation qui est faite de leur contribution. Les problmes touchant la gestion
publique, qui tait jusqualors cachs apparaissent au grand jour : manque defficacit du secteur
public, lourdeur bureaucratique, manque de transparence, manque de coordination entre services
administratifs, gestion incohrente et manque de flexibilit de ladministration. Anne AMAR et
Ludovic BERTHIER dans leur article Le nouveau management public : avantages et limites
prcisent qu aucune de ces raisons nexpliquent elle seule la mise en place du NPM, mme si les
crises financires sont souvent apparues comme les principaux facteurs dclenchant. En effet, le NPM
a pour origine des pressions tant internes quexternes au secteur public, pressions qui se compltent et
se renforcent plus ou moins selon les configurations . Il devient alors impossible de rendre lEtat plus
efficace sans changer les rouages de la gestion administrative.
Sajoutent cela deux lments majeurs. Premirement la monte en puissance de la culture daudit
qui remet en question la mesure de la performance et fait natre de nouvelles faons de contrler les
bureaucraties. Le deuxime lment est ce que LAUFER appelle une crise de lgitimit , crise qui
pousse lEtat mettre en place un systme de justification de ses actes auprs de lopinion publique.
Ainsi, le NPM remet en cause non seulement la gestion des administrations publiques proprement
parler, mais pousse aussi lEtat sinterroger sur son rle et ses missions : cest la finalit de lEtat qui
est mise lpreuve. Et qui dit changement de finalit dit changement de stratgie. Le NPM est donc
une redfinition de la stratgie de lEtat. Une telle rorientation implique donc un changement dans les
moyens datteindre ces objectifs. Ainsi, outre, la finalit et outre la stratgie, cest lorganisation
Wbrienne de lEtat qui est remise en question.
Maintenant que nous connaissons mieux le contexte dans lequel est n le NPM et lenjeu global qui
lentoure, nous tenterons de dfinir plus prcisment cette notion.

2) La dfinition du New Public Management

Comme nous lavons dit prcdemment, en appliquant les principes du NPM, lEtat montre que ses
objectifs ont changs. Mais quels sont donc ses objectifs ? Dans sa thse, intitule Les trajectoires
dquit : les stratgies de gestion de lquit des organisations publiques , Olivier KERAMIDAS,
explique que lEtat considre dsormais lefficacit comme un impratif, le but final tant de rtablir
lquilibre budgtaire et dassurer la qualit des services publics.
Le NPM est donc un nouveau systme de gouvernance, qui suit une approche noclassique de lEtat.
Lconomie doit donc tre rgule, selon les rgles du march, et non pas par lEtat. En dcoule une
application des mthodes du management priv, qui rendent les entreprises efficaces sur le march, au
secteur public. Globalement, le NPM nest que lapplication des techniques managriales du priv au
secteur public.
Philippe BEZES, dans son article Le renouveau du contrle des bureaucraties , prcise cependant,
que le statut du NPM est ambigu. Pour lui il sagit dun ensemble htrogne daxiomes tirs de
thories conomiques, de prescriptions issues de savoir de management, de description de pratiques
exprimentes dans des rformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de rationalisation
doctrinales ralises par des organisations transnationales (OCDE, banque mondiale). Il ajoute que
le NPM est une sorte de puzzle doctrinal vocation gnrique , pouvant tre appliqu tous les
services administratifs quels quils soient . GIBERT complte cette vision en qualifiant le NPM de
management public orient business . Cette approche serait fonde sur le triangle de la performance
reliant Economie, Efficacit, et Efficience trinme tant la base du management priv et qui pose
la problmatique de la mesure de la performance. De fait, ladministration publique a adopt les
mmes critres de mesure de la performance que les entreprises prives. Ces critres, principalement
financiers, peuvent exister qu partir de la mise en place dun contrle de gestion adapt dans les
organisations publiques. Lapplication concrte du NPM passe donc par un ensemble dactions dont
linstauration dun systme de contrle de gestion.
Etudions ds prsent quel est lensemble des actions qui ont permis lapplication du NPM dans les
administrations publiques.

B) Mesures

dapplication

du

New

Public

Management

dans

les

administrations publiques

La mise en application du NPM implique de nombreuses actions. Trois auteurs ont tents de
catgoriser lensemble de ces actions. Selon Christopher HOOD, le NPM se caractrise en sept points,
savoir :
-

La dsagrgation des organisations publiques en units entrepreneuriales ,

Favoriser une plus grande comptition au sein de lorganisation publique, comme avec le
priv,

Lutilisation des mthodes managriales prives, comme nous lavons dj dit prcdemment,

La recherche mthodique du moindre cot,

La dcentralisation du pouvoir,

Limportance accrue accorde aux standards de mesure de la performance,

Le contrle des organisations partir de la mesure dobjectifs de production.

Anne AMAR et Ludovic BERTHIER, auteurs que nous avons dj cits prcdemment, proposent une
autre classification des actions mener pour appliquer les principes du NPM. Ils rpartissent ces
actions selon quatre fonctions comme sil sagissait dune organisation. Cette approche trs business
est reprsentative du NPM, raison pour laquelle nous lavons prfre la vision de HOOD.
Dveloppons maintenant ces quatre fonctions et les actions qui leur sont associes.

1) Fonction stratgique

Ce que AMAR et BERTHIER appellent ici actions stratgiques pourraient plus prcisment tre
nomms changements organisationnels. De fait, comme nous lavons dit dans la premire partie, la
mise en place du NPM implique un changement dans la structure mme des organisations publiques.
Cette structure peut tre interne (hirarchie, organigramme) et externe (organisation gnrale des
administrations publiques). Cest donc sur ces deux types de structures que des actions correctives ont
t menes.
Regardons plus concrtement quelles ont t ces corrections .
8

a) Le retrait progressif de lEtat

Rappelons-le, linstauration du NPM a pouss lEtat remettre en question ses rles. Ainsi, certaines
missions de services publics quil assurait auparavant ont t externalises. Cette action a pour objectif
principal de rduire les cots en dlgant des missions considres comme annexes aux organisations
prives.
A lexternalisation de certaines missions de services publics, sajoute la privatisation dentreprises
autrefois publiques afin dune part, damliorer leur productivit, de rduire les cots de
fonctionnement et dautre part, de les mettre en concurrence. Se fut le cas, par exemple, de France
Tlcom, EDF-GDF, la SNCF ou encore des autoroutes,
De plus, ont t mis en place des partenariats entre le secteur public et le secteur priv afin damliorer
la qualit du service public grce, notamment une plus grande comptence des acteurs.
Le retrait de lEtat nest cependant pas le seul moyen de dlguer du pouvoir. Etudions maintenant un
autre moyen pour y parvenir.

b) Dcentralisation et dconcentration : processus de dlgation de pouvoir

Lclatement du pouvoir est un lment phare de la mise en application du NPM. Cette dlgation
sest manifeste de deux manires :
-

A lintrieur mme des administrations publiques. On constate en effet, un clatement des

organigrammes en units indpendantes et autonomes ayant leur tte un responsable
hirarchique qui rend directement des comptes une personne rfrente mais galement
aux citoyens.

Cela a fait natre ce que Philippe BEZES appelle limpratif de

redevabilit : chaque service est redevable un suprieur hirarchique et aux usagers

quil sert. Il existe ainsi une sorte de double contrle. Une telle action suppose, bien sr,
une explicitation des objectifs et des engagements des fonctionnaires, ce qui impliqua un
renforcement significatif des procdures de travail et de contrle.
Ce phnomne est appel dconcentration du pouvoir.
-

Au sein mme de lEtat en tant quautorit globale. Ce fut concrtis en donnant

davantage de pouvoir aux collectivits territoriales. Les principaux avantages sont : une
baisse des cots ainsi quune meilleure gestion du fait de la proximit entre gestionnaires

et missions accomplir. Lexemple type est lindpendance des universits franaises

depuis 2007. Ce phnomne sappelle dcentralisation du pouvoir.

c) Autres changements de la fonction stratgique

En plus de ces changements que lon pourrait qualifier de volontaires, la mise en application du NPM
intgre des volutions dans lair du temps , volutions qui, sans doute, auraient eu lieu mme en
labsence dune modification de la gestion publique.
Il sagit par exemple de lutilisation des nouvelles technologies de linformation et de la
communication qui ont rendu le dcloisonnement des services plus ais grce linstauration dun
rseau intranet. Sajoute cela la dmatrialisation des informations du fait de ces nouvelles
technologies. Ce qui permet non seulement un gain de temps, donc dargent, mais galement garanti
une certaine fiabilit de linformation ainsi quun archivage moins volumineux, ce qui facilite
galement la mise en place dun contrle de gestion. Les TIC constituent ainsi lune des pierres
angulaires de linstauration du NPM dans les administrations publiques franaises.
La culture de la performance fait, elle aussi partie de ces volutions conjoncturelles qui
simmiscent dans le management public presque malgr lui. Cette culture se manifeste notamment
par une multiplication des procdures dvaluation et de contrle des acteurs, ce qui rejoint une des
ides nonces dans la partie prcdente.

2) La fonction finance

Tout comme nous lavons vu dans la premire partie, la rduction du dficit et de la dette publique
sont des lments qui ont pouss rformer la gestion publique. Cette proccupation financire, qui
induit la recherche du moindre cot, est donc un des objectifs premiers que lEtat souhaite atteindre
grce lapplication des principes du NPM. Le trait de Maastricht, instaur en 1992, illustre
dailleurs trs bien cette proccupation au niveau europen. Il fixe en effet des seuils limitatifs dits
critres de convergence, respectivement 3% du PIB pour le dficit public et 60% du PIB pour la dette.
Afin datteindre ces objectifs, une nouvelle fonction fut intgre dans les administrations publiques : la
fonction contrle de gestion. Cette dernire met en place des outils daide la dcision en rendant
systmatiquement compte de lefficacit de ladministration (en comparant, notamment les budgets
aux ralisations). Cest plus concrtement la LOLF (la Loi Organique Relative aux Lois de Finances)
qui officialisa en 2001 la fonction contrle de gestion dans la fonction publique.
10

Lun des outils mis en place, le Balanced Scorecard (tableau de bord prospectif), est particulirement
utilis. Ce tableau de bord particulier (dun nouveau genre) cre par KAPLAN et NORTON prend en
compte lensemble des parties prenantes entourant lentit utilisatrice. Plus concrtement, lutilisation
de Balanced Scorecard dans les administrations publiques mne un contrle de la performance bas
non plus sur des critres strictement financiers (respect des budgets, minimisation des cots ), mais
aussi sur des indicateurs non financiers tels que, par exemple, la qualit du service public ou la
satisfaction des citoyens. Ainsi, cette mthode, assimile les citoyens des clients quil est ncessaire
de satisfaire. Un lment trs intressant ressort donc ici : la mise en place du NPM na pas
uniquement pour but lamlioration du service public et la rduction du dficit public, elle a surtout
pour objectif la justification des actions de lEtat auprs de lopinion public, de la mme faon quune
entreprise justifie ses prix auprs de ses clients. Apparat donc un paradoxe : dune part lEtat met en
place du contrle de gestion pour justifier ses actes auprs des citoyens (augmenter la transparence),
mais dautre part, ce sont ces-derniers qui dfinissent la pertinence du contrle de gestion. En effet, les
outils de justification des actions de lEtat auprs de lopinion publique doivent eux-mmes recevoir
laval de cette dernire. Ce sont ainsi les outils accepts par lensemble des citoyens qui valident
lactivit tatique auprs deux-mmes ! Cela confirme lide de Romain LAUFER savoir que le
NPM ne fait quexprimer une crise de lgitimit des organisations publiques .

3) Fonction marketing

Suite ce que nous venons de dire, une question se pose : comment faire part lopinion publique les
rsultats du contrle de gestion men par ladministration afin quil lgitime cette action ? En
communiquant. La fonction marketing apparat donc aussi comme un lment essentiel pour appliquer
comme il se doit les prescriptions de lcole du NPM.
Quels sont donc les changements qui ont t apports en terme de communication ?
Une nouvelle fois, lutilisation des technologies de linformation et de la communication apparat
comme lun des piliers de la politique de communication mene par les administrations. Elles
permettent aux citoyens davoir accs une grande partie des informations relatives la gestion de
lEtat principalement via internet, mais aussi via les autres mdias.
Cependant, les informations transmises par lEtat ne concernent pas uniquement la gestion publique.
De fait, lEtat dveloppe depuis le dbut des annes 2000, ce que Anne AMAR et Ludovic
BERTHIER appellent Le marketing public . Il sagit de multiplier les consultations auprs
dorganismes indpendants, les enqutes, les sondages auprs de la population, etc. Si ces lments ont
pour objectif de transmettre de linformation, ils sont surtout l pour sduire lopinion publique : le

11

citoyen lambda doit tre convaincu que sa contribution sera utilise au mieux renforant ainsi la
lgitimit de lEtat.
La qualit de la communication apparat donc presque aussi importante que la pertinence des outils de
gestion ! L est une des grandes nouveauts qua apport lapplication des principes du NPM dans les
organisations publiques.

4) Fonction ressources humaines

En terme de gestion des ressources humaines les apports du NPM sont doubles. Premirement, un
dsir de rduction des effectifs, et deuximement, une volont de motiver lensemble des acteurs.
La rduction des effectifs fait rfrence lobjectif de la recherche des moindres cots. Prcisons
toutefois que cette rduction des effectifs se fait par le non renouvellement de postes et par la
rduction du nombre dadmis aux divers concours permettant laccs la fonction publique.
Cette volont de rduire les cots sallie un dsir de productivit accrue. Pour que la productivit des
fonctionnaires augmente, divers lments visant les motiver ont t mis en place. Citons par
exemple, lindividualisation des rmunrations, pratique trs courante dans le secteur priv, les primes
au rendement, ainsi que le renforcement des responsabilits pour chaque acteur. Sajoute cela une
autonomie accrue qui rejoint lide de la sparation de ladministration en petites units
indpendantes. Philippe BEZES parle dun phnomne de dbureaucratisation , phnomne qui fait
participer lensemble des acteurs et tient compte de leur avis dans la prise de dcision.

Nous avons vu que le NPM est un mouvement de pense philosophico-conomique dont les principes
remettent en question les fondements mme de la gestion dautrefois prnant notamment lapplication
des mthodes de management du secteur priv au secteur public. Les objectifs et les rles de lEtat
sont remis en question ainsi que les moyens pour atteindre ses objectifs. Nous avons cependant signal
que tous ces changements ne sont pas dus au hasard, mais bel et bien une volont tatique de changer
la gestion publique. Cette volont arrivait en rponse tant des volutions conjoncturelles
(augmentation du dficit public) qua une modification de lattitude des citoyens (demande de
comptes). Ces volutions peuvent tre considres comme une crise affectant lEtat. Cette crise
pourrait tre qualifie dconomique et de crise de lgitimit. Ce dernier point apparat dailleurs
comme llment cl qui poussa lEtat changer son mode de gestion.
Ainsi, les principes du NPM sont appliqus dans les administrations franaises. De nombreuses
actions furent ainsi mises en uvre, tentant chaque fois de rpondre aux proccupations financires
de lEtat tout en cherchant satisfaire lensemble des citoyens. Les applications impliqurent de
12

nombreux changements notamment en ce qui concerne le rle mme de lEtat. Ainsi, la stratgie de
celui-ci fut change ; bien que le but atteindre reste le mme : satisfaire les citoyens.
Ces changements en termes de stratgie, de structure, de ressources humaines et de communication
furent nombreux et transformrent le fonctionnement gnral des administrations.
Etudions prsent en quoi ces applications posent des limites et en quoi elles ont avantageuses.

II/ Le NPM en question

Dans cette partie, nous regrouperons divers avis que nous avons collects dans des ouvrages.
Certains auteurs dfendent en effet les principes du NPM, tandis que dautres lui sont fortement
opposs. Ainsi, nous verrons dabord quelles sont les limites que lon impute au NPM, suite quoi
nous dvelopperons les arguments en sa faveur. Enfin, nous tenterons de prendre parti sur le sujet.

A) Les limites relatives au NPM

Nous tudierons les limites du NPM selon deux angles dapproche :

-

Les limites lies aux principes mme du NPM

Les limites dans la mise en application du NPM en France

1) Limites quant aux principes du NPM

Deux des sept principes du NPM que nous avons nonc dans notre premire partie explicative sont
limportance accrue donne aux standards de mesure de la performance ainsi que lapplication
des mthodes managriales du secteur priv . Une question se pose donc : quels sont les critres de
performance des entreprises prives ? De fait, la performance est souvent juge en termes defficacit,
defficience ou encore de productivit. Les critres de mesure de la performance utiliss par le priv
intgrent donc cette optique. Le NPM considre donc que, limage des entreprises prives, la
productivit et lefficacit refltent la performance de ladministration publique. Le dsir de
performance est dailleurs tellement fort que, limage des entreprises, il est presque considr
comme un objectif en soi.
Apparait ainsi une premire limite : que deviennent les objectifs initiaux que lEtat, travers
ladministration, doit chercher atteindre, savoir : rendre un service public de qualit, promouvoir la
13

justice sociale et favoriser lgalit et lquit entre les citoyens. Les principes du NPM apparaissent
donc comme contraires lessence mme de lEtat. Olivier KERAMIDAS prcise dailleurs dans sa
thse que, dans les entreprises, les notions de service public ou de justice sont souvent considres
comme des freins la productivit.
Une autre notion qui est au centre du management des entreprises prives est en contradiction avec les
prrogatives de lEtat : on cherche satisfaire le besoin du client. Une entreprise est donc efficace si le
besoin du client est satisfait car cette satisfaction implique du profit. Par application de ce principe aux
administrations publiques, le citoyen est assimil un consommateur. Cette constatation pose alors
une seconde limite : sil est facile de cibler les besoins dun segment de march, il lest beaucoup
moins lorsque le march regroupe lensemble des citoyens dun pays. En effet, la demande dun pays
est collective, ce qui signifie que satisfaire les besoins dune partie de la population peut tre en
contradiction avec les attentes dune autre partie de celle-ci. Se fixer comme objectif lefficacit
apparait donc comme illogique. De fait, il est impossible de satisfaire les besoins de tous les citoyens :
il est donc impossible pour lEtat dtre efficace. Les principes du NPM rencontrent donc une
troisime lacune. Cette dernire est nonce par GOODSELL, politologue mrite, qui indique que le
NPM accorde trop dimportance la faon dont est mesure la performance (outils de management
priv) et pas assez au concept lui-mme. Utiliser des outils de gestion construits spcialement dans un
objectif defficacit est donc inadapt aux administrations publiques, en plus de crer davantage
dingalit entre les citoyens.
Enfin, la quatrime limite lie aux principes qui dfinissent le NPM, est laspect quantifiable
de la performance. La performance de lEtat ne peut cependant tre mesure par des critres de
quantit (quils soient financiers ou non). De fait, mme les critres qualitatifs sont quantifiables
(enqutes de satisfaction, sondages). Le schma suivant explicite cette ide.

Critres

Mesurables
Quantifiables

Rsultats

Productivit
Efficacit
Efficience

Objectif

Performance

Qualit dun service public

difficilement mesurable

Pas de rsultats fiables

Performance biaise

14

Lecture du schma : Daprs le NPM, ladministration est performante si elle est efficace et/ou efficiente et/ou
productive. Cependant les notions de productivit, defficience et de productivit sont des rsultats mesurs
grce des critres quantifiables. De fait, sans quantits, sans mesures, un critre na pas lieu dtre.
La qualit du service public tant difficilement mesurable (la qualit dun enseignement, la qualit dun soin, la
qualit du travail dune secrtaire administrative), aucun critre nest justifi, donc aucun rsultat fiable ne peut
tre atteint donc, il ne peut y avoir de relle performance.
Conclusion : Lobjectif de performance encourag par le NPM nest pas pertinent dans une administration
publique.

Ainsi, en raison de la complexit de la demande publique, il est impossible de juger de la performance

de lEtat au mme titre quune entreprise. Lapplication des techniques de management priv bien
quelle soit comprhensible apparait donc comme inadapte au regard des prrogatives classiques de
lEtat.
Outre ces limites lies aux principes mme du NPM, certains auteurs ont fait ressortir des limites lies
lapplication concrte de ces principes.

2) Limites dans lapplication du NPM

Comme nous lavons vu dans la premire partie, bien que les principes du NPM soient les mmes,
lapplication fut trs diffrente dun pays lautre. Les limites que nous noncerons sont propres la
France, il est donc possible quelles ne soient pas constates dans dautres pays concerns par cette
nouvelle gestion publique.

Nous verrons trois types de limites :

-

Limites structurelles

Limites en termes de ressources humaines

Limites en matire de communication.

a) Limites structurelles

Ces limites font suite aux nombreuses restructurations, qui ont eu lieu dans les administrations
publiques (dcentralisation, dconcentration, petites units autonomes ) en application des
principes noncs par Christopher HOOD : la dsagrgation des organisations publiques en units
entrepreneuriales et la dcentralisation du pouvoir .
Trois limites sont donc constater ; les deux premires ont t nonces par Olivier KERAMIDAS
dans sa thse. Pour lui :
15

Le cloisonnement des services implique une perte de cohrence densemble. De fait

chaque responsable de service gre son service comme il le souhaite, ce qui peut
engendrer une divergence quant aux mthodes de travail et latteinte des objectifs
globaux de ladministration publique.

Lmiettement des centres de pouvoirs (ie : dcentralisation) engendre une augmentation

dune part des cots de transaction et dautre part des cots dagence (cot daudit).

Ces limites semblent tre en contradiction totale avec la recherche systmatique du moindre cot qui
est un des principes du NPM.
La troisime limite structurelle, quant elle, est nonce par Anne AMAR et Ludovic BERTHIER. Ils
considrent que lapplication du NPM ne fut pas assez participative. En effet, les acteurs qui allaient
subir les modifications dues au NPM nont pas t consults.
Cette dernire ide a ainsi un impact fort sur la gestion des ressources humaines dans la gestion
publique. Cest dailleurs ce qui fera lobjet de la partie suivante.

b) Limites en terme de ressources humaines

Pour faire suite lide dveloppe plus haut, lapplication des principes du NPM a rencontr une
rsistance aux changements forte de la part des fonctionnaires. Ce pour deux raisons :
-

Ils ne furent pas consults quant aux changements.

Les principes appliqus ainsi que les outils utiliss pour cette application ne leur furent pas
expliqus.

Cela entrana une non reconnaissance des principes par les acteurs, ce qui ne fit que crer une
apprhension gnrale quant aux rmunrations et la reconnaissance du travail. Anne AMAR et
Ludovic BERTHIER prcise que le niveau de rsistance dpend du rle que chacun pense avoir dans
lorganisation publique ainsi que de la conception quon a de cette organisation. Dans la mme
logique, Olivier KERAMIDAS ajoute que de ne pas tenir compte du dsir des salaris (le besoin de
communication en fait partie) est un frein lpanouissement personnel et donc la productivit des
salaris.
Consquemment un accroissement des relations conflictuelles a t constat. Sajoute cela, toujours
selon ces auteurs, une augmentation du stress et de la pression dus laccroissement de lautonomie
des acteurs. Cela a un effet nfaste sur la performance des ces derniers et sur latteinte de ces objectifs.
Ainsi les actions qui avaient pour buts initiaux daugmenter la motivation et la productivit des acteurs
semblent ne pas tre efficaces. De fait, lautonomie a cre du stress et freine la dlgation de pouvoir
16

car elle est mal encadre et laisse les dcideurs livrs eux-mmes quant la gestion de leur unit.
Dautre part, les motivations financires semblent tre moins importantes quun besoin de
reconnaissance du travail et apparaissent donc davantage comme un facteur dapprhension que de
motivation.
Enfin, une autre limite apparait dans lapplication du NPM quant aux ressources humaines. Il sagit du
manque de flexibilit dans les recrutements. En effet, le recrutement des fonctionnaires se fait toujours
par concours et non par lintermdiaire dun directeur des ressources humaines, ce qui ne permet pas
dadapter le recrutement aux comptences requises pour telle ou telle fonction. Ainsi, en toute logique,
le personnel recrut doit tre form ce qui reprsente un cot, il est moins motiv car sa mission ne
correspond pas forcment ses comptences. Le risque de rsistance au changement est donc plus fort
tandis que la productivit nest pas encourage.
Lapplication du NPM semble ainsi rencontrer de nombreuses limites en ce qui concerne les
fonctionnaires. Cela est principalement du un manque dencadrement et de communication en
interne. Voyons prsent, si cette communication fait galement dfaut dun point de vue externe.

c) Les limites en matire de communication

Nous avons dit dans la premire partie que si lEtat appliquait les principes du NPM, ctait non
seulement pour rduire les cots mais galement pour lgitimer son action auprs des citoyens.
Comme nous lavions prcis, cela implique une politique de communication trs forte. Nous avions
galement voqu que les outils de communication utiliss doivent galement obtenir ladhsion de
lopinion publique.
Une limite se prsente donc : un outil de mesure de la performance pertinent peut ne pas tre approuv
par lopinion publique. Ladministration publique peut donc se retrouver coince dans le choix de
ces critres de mesure de la performance. Cette ide ainsi nonce est dveloppe par LAUFER et
GIBERT dans leurs articles respectifs.

B) Les avantages lis l'application du NPM

Tout comme les limites, les avantages lis mise en place du NPM sont multiples. Nous ne donnerons
donc ici que les avantages significatifs. Une fois encore, nous nous ferons rfrence des auteurs afin
d'appuyer nos ides.
Nous regrouperons nos ides en trois catgories, savoir : les avantages en terme de finances
17

publiques, en terme humain et en terme de communication.

1) Avantages en terme de finances publiques

La mise en pratique des principes du NPM a d'abord permis une rationalisation des dpenses publiques
grce, notamment l'introduction du contrle de gestion dans les administrations. Cette rationalisation
fut l'origine d'une nouvelle et meilleure affectation des recettes publiques. De nombreux gaspillages
sont ainsi vits. Bien qu'il ne soit pas probant de dire que l'application des principes du NPM ait
rduit tant la dette publique que le dficit public, il est indniables de dire que la chasse au moindre
cots porte ses fruits. Afin d'illustrer notre propos citons deux exemples :
- Le recours accru l'intrim qui permet l'administration une meilleure flexibilit, soit une matrise
plus prcise des couts lis au personnel.
- La privatisation qui, par des politiques de "recherche absolue du moindre cot" et une mise en
concurrence, a russi accroitre la rentabilit d'entreprises tout en rduisant les prix, ce qui constitue
un point trs positif en terme de service public.
Etudions maintenant ensemble quelques avantages lis la mise en place du NPM en terme de gestion
du personnel dans la fonction publique.

2) Avantages quant l'aspect humain des changements

L'aspect humain de notre tude peut s'analyser du point de vue des salaris du public et du point de
vue des citoyens dans leur ensemble.

a)

Les salaris du public

L'accroissement d'autonomie donne aux acteurs est un lment majeur de la mise en place du NPM.
De fait, allie la mise en concurrence des services, cette autonomie est facteur de motivation. Anne
AMAR et Ludovic BERTHIER parlent d'une meilleure implication des managers , due tant ce
regain de pouvoir qu' la reconnaissance du travail qui en dcoule.
Les restructurations, ont, quant elles, apport davantage de clart, la fois dans les organigrammes
que dans le partage des missions. Ainsi, les acteurs savent ce qu'ils ont faire, qui il rendent des
comptes et quels objectifs ils doivent atteindre. Cet lment participe grandement la reconnaissance
du travail des salaris, soit par consquent leur motivation.
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Enfin, Anne AMAR et Ludovic BERTHIER prcisent dans leur article que l'application des principes
du NPM rpond aux attentes des fonctionnaires. De fait, en 2005, 59% des salaris du secteur public
[estimaient] urgente une rforme du fonctionnement de l'Etat et du service public , ce notamment en
terme d'intrt du travail, d'volutions technologiques et, plus globalement quant la situation des
fonctionnaires.
b)

Les citoyens

Les deux auteurs susmentionns font ressortir dautres avantages relatifs laspect humain, cette fois
ils concernent cependant les citoyens, non plus les fonctionnaires.
Pour eux, lapplication des pratiques du NPM participe sans conteste lamlioration de la qualit des
services publics. De fait, les conomies de cot ainsi que les nouvelles affectations des recettes
publiques semblent avoir permis la mise en place de nouveaux services (mise en place de mesures
suite la loi sur lgalit des chances).
Ces auteurs affirment galement quelle (la LOLF) participera allger la pression fiscale en
compressant les dpenses de lEtat . Cela constitue indniablement un avantage non pas en terme de
service public proprement parler mais quant la satisfaction des citoyens qui tiennent maintenir
leur pouvoir dachat.
Enfin, la dernire ide est un des points positifs de la dcentralisation du pouvoir des administrations
publiques, savoir que lEtat est plus proche des citoyens. Prcisons toutefois que le service public
rendu reste le mme, seul les dmarches suivre tant simplifies (exemple : cartes didentits
commandes la mairie et non plus la prfecture).
Outre les avantages concernant laspect humain, il existe dautres points positifs notamment en
matire de communication.

c)

En terme de communication

La communication avec les citoyens fut amliore suite la mise en place du NPM. Plusieurs constats
sont faire :
-

Les changements faisant suite cette mise en place furent concrtiss par de nombreuses
lois, faisant elle-mme lobjet dune communication publique. Cette dernire eut pour
effet de transmettre lopinion une ide de modernisation, mme si parfois, les
informations transmises ntaient pas forcment comprises ou avres. Ainsi, limage

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dune fonction publique contre-productive et vieillissante semble tre attnue aux yeux
de la population.
-

Est mis alors en place, une politique de communication visant sduire lopinion
publique pour, comme nous lavons dit prcdemment, que les actes de lEtat soient
lgitims auprs des citoyens. On constate ainsi une sparation plus profonde entre la
fonction administrative et la fonction politique, la premire tant directement impacte par
les principes du NPM et la seconde stant recentre sur laspect communication avec la
population.

Enfin, cela a accru la transparence quant aux actions de lEtat. En effet, lensemble des
budgets est consultable en ligne, ce qui augmente la confiance des citoyens envers le
gouvernement mis en place.

C) Rponse la problmatique et prise de position

1) Rponse la problmatique

Rappelons que notre problmatique est la suivante : Lapplication du NPM est-elle adapte aux
administrations publiques daujourdhui ? Compte tenu de la dfinition que nous avons prsente
dans une premire partie, des avantages et limites que prsentent les thoriciens, nous tenterons de
rpondre celle-ci ds prsent.

a) Au niveau des principes

Nous reprendrons premirement les propos de Olivier KERAMIDAS qui prcise que le priv et le
public nont pas les mmes enjeux. Selon notre conception des choses, lEtat ne peut avoir un objectif
en terme de profit, sa priorit devant tre la satisfaction du citoyen en dispensant des services publics
de qualit. La politique du moindre cot, bien que ncessaire entre en contradiction avec ce but. De
fait, si la production dun service public implique de plus en plus de dpenses, cest la qualit du
premier qui doit tre prioritaire, non pas ces dernires. Notre conception du service public implique ici
tant les fonctions rgaliennes de lEtat que les services qui ne seraient pas rentables sils taient
dispenss par des entreprises prives. De fait, donc, la recherche du moindre cot remet en question les
devoirs de lEtat, la dispense de services publics tant considre comme tel.

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Ainsi, les buts du priv et du public tant diffrents et le management tant un moyen datteindre un
but (via la stratgie), les techniques de management priv ne peuvent en aucun cas tre efficacement
appliques aux administrations publiques.
Ajoutons cela, les arguments que nous avons nonc dans notre paragraphe relatif aux limites,
arguments que nous cautionnons et qui renforce le fait que les principes du NPM sont inadapts pour
une gestion publique ayant pour but un service public de qualit.

b) Au niveau de lapplication

Dun point de vue plus concret, lapplication du NPM nous pousse galement formuler quelques
remarques.
La premire ide est que le service public na pas t amlior suite lapplication des principes du
NPM. De fait, la dette publique qui devait tre rduite est toujours plus grande tout comme le dficit
public. Dautres exemples appuient ce constat :
-

La baisse de la qualit de lenseignement dans les tablissements scolaires. En effet mme

si les statistiques affichent des taux de russite aux examens stables, le niveau gnral des
tudiants sortants semble tre de plus en plus bas, ce daprs les employeurs ou les
professeurs duniversit. Bien que nos propos soient orients et subjectifs, ils sappuient
sur un constat global quexplicite, par exemple, le bouleversement des programmes (on
repousse lassimilation dune notion dune anne sur lautre). Dautre part, le non
renouvellement de postes denseignants (toujours dans lobjectif de faire des conomies)
pousse vers des extrmes tels que des professeurs devant enseigner dautres matires que
leur spcialit ou encore des tudiants duniversit allant remplacer des professeurs au
collge.

Toujours dans le domaine de lenseignement nous pouvons galement citer lexemple du

principe dindpendance des universits, appliqu depuis la loi de 2007. Une telle rforme
a, elle aussi des effets pervers. Il sagit notamment de la rduction du nombre de formation
dans les universits ce qui participe la rduction de lgalit des chances. Sajoute cela
la ncessit dun sponsoring de la part dentreprises prives qui mnera vers des drives
telles quune rduction significative des travaux relatifs la recherche fondamentale.

Enfin, citons lexemple des hpitaux o les infirmires sont sous-payes et surmenes
(malgr la mise en place dun contrle de gestion dans les hpitaux, T2A).

Ces quelques exemples montrent lvidence que les pratiques encourages par le NPM rduisent
certes les cots, mais namliorent pas, de manire globale, la qualit du service public.
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La seconde application des principes du NPM qui est discutable est la trop grande importance que lon
accorde des critres financiers pour mesurer la performance de la fonction publique. En effet, on ne
peut pas juger de la qualit dun service travers des critres purement financier. De plus, la lecture de
tels critres permet de tirer des conclusions en terme montaire ce qui naide pas prendre des
dcisions visant amliorer la qualit du service public. Illustrons notre propos par un exemple : une
pidmie peut faire augmenter les dpenses de sant dune administration publique, ce nest pas pour
autant que le service public ce niveau sera de meilleure qualit. Comme nous lavions prcis dans
notre partie sur les limites, la performance de la fonction publique est trs difficilement mesurable, la
qualit des services publiques ne pouvant tout bonnement pas tre quantifis. Utiliser des critres
financiers (comme des non financiers dailleurs) est donc, selon nous, dune part non pertinent, et
dautre part facteur derreurs quant la mise en uvre de la stratgie publique.
Le troisime point discutable est la non amlioration de la situation des fonctionnaires. En effet, le
nombre de grves a augment depuis la mise en place de la LOLF en 2001, ce qui montre leur
mcontentement. Sajoute cela linconfort de ceux-ci li aux nombreuses restructurations et la
comptition qui se cre entre les travailleurs du public. Ces deux lments impliquent une baisse de la
productivit, un accroissement de lincomprhension et du stress, ce qui a pour rsultat non seulement
laugmentation de la possibilit de conflits internes, mais galement la grave dtrioration dune
culture de classe .
Enfin, nous aborderons un dernier point qui est trs bien mit en valeur dans la thse de Olivier
KERAMIDAS savoir que la mise en application du NPM dans ladministration publique ne sert qu
solutionner la crise de lgitimit dont lEtat est victime. Pour nous, les rformes mises en place par le
gouvernement par application des principes du NPM ont pour objectif prioritaire la justification de ses
actes, plus quune meilleure gestion. Les critres de performance servent ainsi, non seulement aux
dirigeants politiques qui fondent leurs dcisions sur ces indicateurs, mais galement communiquer
savamment pour contrler lopinion publique. Ce fait peut dailleurs aisment tre rapproch de la
sphre priv (et ce nest pas un hasard !). De fait, la politique de communication financire quun
dirigeant met en place a pour unique but de faire ragir les cours en bourse de ses actions afin que
lentreprise quil dirige crer toujours plus de valeur pour ces investisseurs et renforce sa crdibilit
auprs des acteurs. De la mme manire, les politiques utilisent la communication pour faire varier
lopinion public et amliorer leur crdibilit quant la gestion publique, transmettant des informations
relatives cette gestion de lEtat, informations qui, en plus dtre invrifiables (pour preuve, la
difficult que nous avons rencontre pour trouver des chiffres utiles sur les sites Internet de lEtat)
sont, la plupart du temps non pertinentes. Lide de transparence vante par les reprsentants du
peuple lors de la mise en uvre de la LOLF nous parait donc invrifie jusqualors.
Ainsi, pour rpondre plus clairement notre problmatique, lapplication du NPM nest, selon nous,
pas adapte la gestion dadministrations publiques. Le principal lment venant argumenter notre
22

rponse est que les principes du NPM remettent en causes les buts mmes quun Etat se doit de
chercher atteindre, savoir amliorer le bien tre de ses citoyens. En effet, les techniques de
management priv que lEcole du NPM prconise dappliquer la gestion publique confre lEtat un
objectif en terme financier (rduire les dficits) et en terme de communication, ce qui ne contribue pas
lamlioration de la qualit du service public.
Malgr tout ce que nous venons de dire, des lments conjoncturels significatifs font que notre avis ne
suivra pas la rponse que nous avons formul la problmatique pose.

2) Formulation de notre avis

Ainsi, malgr le fait que lapplication des principes du NPM tout comme les principes eux-mmes
nous semblent inadapts aux administrations publiques franaises, nous sommes POUR cette
application.
Expliquons nous. Tout comme un mdicament servant gurir une grave maladie peut provoquer de
nombreux effets pervers sur lorganisme, lapplication des principes du NPM est un mal ncessaire
pour la gurison budgtaire de lEtat. Pour nous, lEtat doit faire face une situation durgence, de
surcrot aprs la crise financire et conomique de 2008-2009, qui rend absolument impratif une
rationalisation des dpenses via lutilisation des mthodes managriales du priv. La non amlioration,
voire la dgradation de la qualit du service public semble tre le prix payer par lensemble de la
communaut pour redresser les finances publiques. Le devoir de lEtat en terme de service public
passe donc au second plan. Nous sommes, bien sr, conscients quavoir un tel point de vue suppose de
croire que le redressement des finances publiques est possible, sans quoi lamlioration de la qualit
du service public et la satisfaction des citoyens ne sera plus jamais le but premier de lEtat.

Nous sommes donc dfinitivement pour les mesures instaures par la LOLF visant rformer le
fonctionnement de lEtat, et pour la communication outrance ci celle-ci pour objectif la paix
sociale.

Les crateurs du NPM semblent ainsi avoir cr non pas une nouvelle gestion publique mais une
gestion publique : en cas durgence .

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CONCLUSION
Apparu dans les annes 1980 en Angleterre le NPM est un mouvement de pense visant rformer la
gestion dans les organisations publiques. Il sagit ici dappliquer les mthodes utilises dans le secteur
priv au secteur public. Lapparition de ce concept a t plus tardive en France et sest manifest dans
les annes 1990. En effet, sa naissance est due des vnements multiples tels que la crise financire,
la lourdeur du systme Wbrien et la demande de justification des actions de lEtat par les citoyens.
Certains auteurs considrent cette gestion publique comme limite tandis que dautres la considre
comme efficace. Quoi quil en soit, de notre point de vue les principes du NPM tout comme la manire
dont ils ont t appliqus dans les administrations franaises nous semblent inadapte. A cela,
plusieurs raisons. La premire est que la notion de performance est place comme objectif de la
gestion publique, ce qui, en plus de rduire la qualit des services publics semble trs limite quant
la faon dont elle est mesure. De fait, mesurer la qualit dun service public est trs complexe, ce qui
rend lventuelle performance de lEtat fausse, voire inutile.
Malgr cela, remplacer les principes du NPM par dautres principes semble extrmement difficile car
ce courant est trs ancr dans la gestion publique actuelle. De plus, la situation financire de lEtat
franais rend urgente la chasse aux cots prne par le NPM. Cette dernire ide justifie notre
point de vue, savoir quil faut maintenir lapplication des principes du NPM dans les administrations
mme au dtriment de la qualit de certains services publics.
Le NPM est ainsi bien plus quune mthode de gestion ; il remet profondment en question les rles
que doit tenir lEtat, remplaant une volont damlioration du service public par un impratif de
rduction des cots. Mais, lEtat dans sa conception philosophique peut-il vraiment relguer au second
plan le bien-tre de ses citoyens ? Cette question rappelle ce que LYNN a dit : Le NPM est un
paradigme de questions plutt que de rponses . La question finale sera donc : existe-t-il un mode de
gestion vraiment adapt aux administrations publiques ?

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BIBLIOGRAPHIE
Articles
AMAR Anne et BERTHIER Ludovic, Le nouveau management public : avantages et limites, Revue
du RECEMAP, Dcembre 2007.
BEZES Philippe, Le renouveau du contrle des bureaucraties. Limpact du New Public Management,
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KERAMIDAS Olivier, Les trajectoires de lquit : les stratgies de gestion de lquit dans les
organisations publiques, Thse pour lobtention du doctorat en sciences de gestion, 2005.
FINGER Mathias, Le New Public Management - reflet et initiateur d'un changement dans la gestion
des affaires publiques, Nouvelle gestion publique : chances et limites dune rforme de
ladministration, Travaux du Centre d'tude, de technique et d'valuation lgislatives, N 48 - Fvrier
1997.
GIBERT Patrick, Un ou quatre managements publics, Politiques et Management Publics, Volume 26,
2008.
LAUFER Romain, O est pass le management public ?, Politiques et Management Publics, Volume
26, 2008.
HOOD Christopher, A Public Management for All Seasons, Public Administration, 1991

Ouvrages
BARTOLI Annie, Le management dans les organisations publiques (2005), Dunod.
FERLIE Ewan, The New Public Management in action (1997), Oxford University Pres.

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