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A INTERAO ENTRE A POLTICA INTERNA E A POLTICA EXTERNA:

A TEORIA DOS JOGOS DE DOIS NVEIS E OS
TEMAS SOCIAIS NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

ALEXANDRE DE OLIVEIRA KAPPAUN

Mestrando em Relaes Internacionais
PPGRI-UERJ
Bolsista Capes
VANESSA CRISTINA DOS SANTOS
Mestre em Teoria Econmica
UEM
Professora e Coordenadora do Curso de Economia
CCSA-UCP

RESUMO
O trabalho aqui proposto pretende discutir a interao entre a poltica interna e a
poltica externa, a partir da teoria dos jogos de dois nveis, formulada por Robert
Putnam. Para tal fim, junto com uma discusso de ordem mais terica sobre a
relao entre as polticas externa e interna, ser analisada a incluso dos temas
sociais, na poltica externa brasileira, durante a dcada de 1990, tambm conhecida
como dcada das conferncias, em funo das diversas conferncias e cpulas
sobre temas globais, que aconteceram, na ocasio, sob a gide da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Na primeira parte, ser discutido o contexto geral das
relaes internacionais e do debate sobre poltica externa, sobretudo depois das
transformaes no contexto internacional causadas pelo fenmeno da globalizao
e o fim da Guerra Fria. Em seguida, a discusso se voltar para a teoria dos jogos
de dois nveis de Putnam, seus pressupostos tericos e sua inovao metodolgica.
Por fim, examinar-se- a interao entre as polticas interna e externa brasileiras,
durante a dcada das conferncias da ONU.

Palavras-chaves: Poltica Externa Brasileira; Temas Sociais; PUTNAM, Robert

Contexto Geral e Debates

Na apresentao do livro Temas de Poltica Externa Brasileira, Gelson
Fonseca (1989) afirma que haveria trs principais diretrizes gerais da poltica
externa brasileira, desde os tempos do Baro do Rio Branco: as relaes com os
Estados Unidos e com a Amrica Latina e o papel que o Brasil viria a representar,
num futuro prximo, dentro do cenrio internacional (FONSECA, 1989, p. 277). Em
termos prticos, talvez possa se dizer que os dois primeiros o relacionamento com
os EUA e a Amrica Latina tomaram conta do debate a respeito de poltica
externa, no Brasil, durante a maior parte do sculo XX. A terceira diretriz acerca do
futuro papel do Brasil no mundo s passa a merecer um destaque mais efetivo, a
partir do incio dos anos 1990, com o final da Guerra Fria, sobretudo, mais
recentemente, com o reconhecimento internacional da ascenso do Brasil ao
patamar de potncia mdia.
Na verdade, tal ascenso se d em um momento de profundas
transformaes e grandes potencialidades, tanto no contexto internacional, quanto
no quadro da poltica interna brasileira. Externamente, tem-se, no apenas o fim da
Guerra Fria, com o fim do socialismo real e o colapso da antiga Unio Sovitica, mas
tambm os avanos tecnolgicos, sobretudo nos meios de comunicao e
transporte, que tem caracterizado a atual fase do processo de globalizao.
Internamente, o Brasil vivenciou o fim de sua ditadura militar e o processo de
abertura democrtica. importante notar que houve um entrelaamento entre o
externo e o interno. O fim da Guerra Fria e do socialismo real, por exemplo,
propiciaram um ambiente mais favorvel ao fim das ditaduras militares e adoo
de regimes democrticos liberais, por quase toda a Amrica Latina, incluindo o Brasil
e em muitas outras partes do mundo, em um processo que o cientista poltico norteamericano, Francis Fukuyama (1992), chamou de o Fim da Histria. A globalizao
cientfico-tecnolgica, por sua vez, tornou vivel o surgimento de uma incipiente
sociedade civil planetria, dando origem ao debate acerca de uma possvel
cidadania mundial, que estaria surgindo, atualmente, para ampliar o conceito
tradicional de cidadania estatal (HEATER, 2002).
A expanso dos regimes democrticos liberais pelo mundo afora reavivou o
interesse pelo debate a respeito da relao entre democracia e poltica externa.
Realistas e neorrealistas defendem a tese do Estado como ator unitrio no cenrio
internacional e, portanto, no mnimo avesso s implicaes que a ideia democrtica

acarreta para as relaes internacionais. Para esses autores haveria uma distino
qualitativa fundamental entre estas duas esferas da poltica, a interna e a externa.
Uma estaria sujeita aos ditames democrticos, a outra, no. Esta linha de
pensamento teria origem na tese defendida por Tocqueville, em A democracia na
Amrica, de que, em poltica externa, as democracias seriam mais propensas a agir
por impulso, ao invs de prudncia, do que os regimes mais centralizados, devido
contnua invaso da poltica interna, na externa e da necessidade de se responder
aos anseios da opinio pblica (EVANS; NEWHAM, 1998, p. 119). Tal viso de
mundo fez com que, at bem recentemente:

[...] na maioria das democracias ocidentais, incluindo Estados Unidos

e Reino Unido, arranjos constitucionais virtualmente sempre
alocassem maior peso, na balana da conduta da poltica externa, ao
executivo, em detrimento de outros ramos do governo, precisamente
devido a um reconhecimento do problema enunciado por Tocqueville.
Dessa forma, nos Estados Unidos, a presidncia quase sempre
imperial e no Reino Unido, o parlamento tem um papel
decididamente menor do que o do gabinete e o do Foreign and
Commonwealth Office. (EVANS; NEWHAN, 1998, p. 120, traduo
nossa).i

O mesmo acontecia no caso brasileiro, onde, durante a maior parte do sculo XX, a
poltica externa do pas ficou confinada ao poder executivo, mais especificamente
aos quadros do Itamaraty, sem que houvesse o hbito de que a mesma fosse
debatida, nem pela sociedade, nem pelas outras esferas do poder poltico. Tudo
isso, ao menos durante o perodo da Guerra Fria, tornou a hiptese de Tocqueville
quase que uma profecia auto-realizvel.
O outro lado deste debate sobre poltica externa e democracia ocupado
pelos defensores da tese kantiana da paz democrtica. Segundo esta, as
democracias liberais seriam mais amantes da paz do que os outros tipos de
sistemas e polticos e raramente, quando muito, guerreiam entre si ii (EVANS;
NEWHAM, 1998, p. 119, traduo nossa). Na atualidade, o argumento da paz
democrtica aparece defendido exemplarmente no trabalho de Michael Doyle
(1983a, 1983b), onde o autor no apenas desenvolve o seu argumento acerca da
importncia do Tratado da paz perptua, de Kant, para a teoria das Relaes
Internacionais, como tambm apresenta e analisa dados que comprovariam,
empiricamente, a tese kantiana (DOYLE, 1983a, 1983b). Diferentemente dos
realistas e neorrealistas, os defensores da posio kantiana

[...] avanaram no sentido da derrubada de barreiras e do abandono

do que podia subsistir do dogma hobbesiano segundo o qual teria
havido uma diferena de natureza entre os assuntos de fora e os de
dentro. (MILZA, 1996, p. 367).

O que, principalmente no caso dos regimes democrticos liberais, tornaria mais

complexo o enquadramento terico, deslegitimando a tese do Estado como ator
unitrio, devido interao e ao embate entre os diversos interesses e opinies
representados no processo democrtico. No caso do Brasil, como em muitos outros
pases, diversos atores, tanto no mbito governamental, quanto no da sociedade
civil de maneira geral, tem se somado aos tradicionais presidncia da repblica e
Itamaraty nos debates acerca dos rumos da poltica externa brasileira.
Tudo isso acarreta profundas implicaes terico-metodolgicas para as
anlises de poltica externa. Em primeiro lugar, a derrubada de barreiras entre os
assuntos de fora e os de dentro, conforme enunciado acima, abala
profundamente a hiptese realista e neorrealista de que, em questes de poltica
externa e de relaes internacionais, as diferenas de sistema poltico interno no
teriam tanta importncia na discusso sobre poltica externa, j que a lgica da
interao entre os Estados, internacionalmente, estaria ligada s caractersticas
anrquicas do sistema internacional. De acordo com Pierre Milza (1996, p. 367), os

[...] julgamentos diversos segundo a natureza das sociedades e dos

regimes polticos interessados, j que a estanqueidade das barreiras
entre o interior e o exterior por menos que essas noes ainda
tenham um sentido no momento atual no a mesma numa
democracia parlamentar e pluralista, sujeita s flutuaes do
sentimento pblico, e num Estado autoritrio ou totalitrio.

Dentre os enfoques tericos desenvolvidos para lidar com as interaes entre

o externo e o interno, no interior dos regimes democrticos liberais, uma das
formulaes mais elegantes e com o potencial de melhores resultados analticos a
teoria dos jogos de dois nveis, do cientista poltico norte-americano, Robert Putnam.

Teoria dos Jogos de Dois Nveis

A teoria em questo debrua-se sobre o emaranhamentoiii entre as polticas
interna e externa, procurando explic-lo. A preocupao bsica no debater se a
poltica interna que influencia as relaes internacionais ou o inverso. Na verdade, o

que realmente ocorre, segundo Putnam, que ambas se constituem mutuamente,

uma determinando a outra e vice-versa. O importante seria determinar quando e
como isso acontece.
A pesquisa do cientista poltico sugere que, nos processos de negociaes
internacionais: primeiro, comumente so adotadas polticas diferentes daquelas que
os governos chaves teriam adotado isoladamente; e, segundos, os acordos s so
possveis porque uma minoria poderosa, dentro de cada governo, defende,
internamente, a poltica sendo demandada externamente (PUTNAM, 1988, p. 428).
Restaria, ento, saber como e quando funcionaria esse processo. importante
ressaltar que, ao contrrio da anlise de autores realistas e neorrealistas, que
acabam desenvolvendo um argumento apoltico, onde os sistemas e os processos
polticos no tm tanta importncia, Putnam (1988, p. 432, traduo nossa) defende
que:

Uma apreciao mais adequada dos determinantes internos da

poltica externa e das relaes internacionais deve enfatizar a
poltica: partidos, classes sociais, grupos de interesse (tanto
econmico como no-econmico), legisladores e, at mesmo, a
opinio pblica e as eleies, e no apenas os funcionrios
executivos e os arranjos institucionais.iv

O autor defende que se abra e se examine aquilo que os tericos realistas e neorealistas chamam de caixa-preta do Estado. Ou seja, que se olhe o Estado a partir
de suas foras constitutivas e no como se ele fosse um ator unitrio, agindo apenas
a partir de uma racionalidade econmica de anlise de custos e benefcios. Deve-se
tratar o Estado como um nome plural: no o Estado, ele/ela..., mas o Estado,
eles/elas... (PUTNAM, 1988, p. 432, traduo nossa).v
Tendo em vista toda essa complexificao das polticas interna e
internacional, deve-se ir alm da simples constatao que a poltica interna
influencia a poltica externa e vice-versa, em busca de formulaes tericas que
integrem essas duas esferas e expliquem o emaranhamento entre elas. Em muitas
negociaes internacionais, ento, a poltica pode ser definida como um jogo de dois
nveis (PUTNAM, 1988, p. 434). Internamente, h, de um lado, diversos grupos de
interesse que lutam para ver suas demandas atendidas e, de outro, os polticos, que
procuram o poder, construindo coalizes e tentando atender alguns desses
interesses. Externamente, os governos buscam aumentar suas capacidades de

atender s presses domsticas, ao mesmo tempo em que tentam minimizar os

efeitos danosos do quadro internacional. Vale a pena transcrever a explicao de
Putnam (1988, p. 434, traduo nossa) em toda sua extenso:

Cada lder poltico nacional aparece nos dois tabuleiros. Do outro

lado da mesa internacional, sentam os seus equivalentes
estrangeiros e, ao seu lado, seus diplomatas e conselheiros
internacionais. Em volta do tabuleiro interno, atrs dele, sentam o
partido e seus parlamentares, porta-vozes das agncias domsticas,
representantes de grupos de interesse chaves e os conselheiros
polticos do prprio lder. A complexidade inusitada deste jogo de
dois nveis que os movimentos que so racionais para um jogador
em um tabuleiro (como aumentar as tarifas energticas, conceder
territrio ou limitar a importao de automveis) podem ser
imprudentes para o mesmo jogador, no outro tabuleiro. Apesar disso,
h grandes incentivos para que haja consistncia entre os dois
jogos.vi

O objetivo, ento, seria o de encontrar uma mesma jogada que pudesse

satisfazer a racionalidade de ambos os tabuleiros, o interno e o externo,
maximizando as capacidades e minimizando os prejuzos. Para poder analisar os
jogos de dois nveis, Putnam formula um mtodo de anlise baseado em teoria dos
jogos. Contudo, no estudo de caso a seguir, discutido de forma preliminar, utilizarse- apenas a lgica descritiva da teoria dos dois jogos de Putnam, sem que se
chegue a uma utilizao mais elaborada dos modelos de teoria de jogos discutidos
pelo autor, o que demandaria um estudo mais avanado sobre o assunto, ficando
muito alm dos objetivos aqui propostos.

Estudo de Caso
A assim chamada dcada das conferncias da ONU foi impulsionada, ainda
em meados dos anos 1980, pelas mudanas provocadas no Bloco do Leste, durante
o perodo Gorbachev. Na ocasio, j se apontava no horizonte imediato a superao
dos conflitos da Guerra Fria. Ademais, acontecia uma onda democratizante,
levando a que novos temas e novos atores ganhassem destaque, no cenrio
internacional. Em virtude desses fatores, comearam a ser organizadas, a partir da
Assembleia Geral da ONU, uma srie de conferncias e cpulas internacionais, para
a dcada seguinte, durante as quais seriam discutidos temas que comeavam,
ento, a ganhar relevo na poltica internacional (ALVES, 2001, p. 31).

Quanto denominao de novos temas Embaixador Jos Augusto Lindgren

Alves (2001, p. 43), presente a diversas dessas conferncias, ressalta que:
Em 1990, os temas globais ainda eram chamados de novos temas
na agenda internacional. A expresso se aplicava a algumas
questes que no eram novas, mas vinham recebendo ateno
renovada desde o incio da distenso Leste-Oeste, na segunda
metade dos anos 80, como o controle de armamentos, o narcotrfico,
o meio ambiente e os direitos humanos. Envolvia, por outro lado,
assuntos de definio imprecisa, como a democracia e o terrorismo,
ou de natureza polmica, como a prestao de auxlio humanitrio
externo s vtimas de conflitos civis contra a vontade do governo
dominante.

Estes eram os temas no tabuleiro do jogo internacional durante a dcada das

conferncias: controle de armamentos, narcotrfico, meio ambiente e direitos
humanos, de modo geral. Temas que eram vistos, de um lado, com entusiasmo, por
ONGs e pases desenvolvidos e, de outro, com desconfiana, pelos governos dos
pases em desenvolvimento, em funo de uma ameaa soberania nacional
destes ltimos, advinda de uma suposta ingerncia humanitria, organizada pelos
primeiros (ALVES, 2001, p. 43). A qualificao de novos temas seria muito mais
uma consequncia de uma mudana de nfase dos temas em discusso, do que o
surgimento de verdadeiros temas novos, na acepo da palavra. Na verdade,
embora se introduzissem novos elementos, nas discusses, como os conceitos de
gnero e raa, tais elementos eram introduzidos em um debate j existente, como o
dos direitos humanos.
Algo semelhante poder-se-ia dizer com relao ao conceito de novos atores.
Empresas multinacionais, Organizaes no-Governamentais (ONGs) internacionais
e organizaes intergovernamentais (OIs) no eram algo, to novo assim, no
cenrio internacional. De acordo com o professor Williams Gonalves (2002, p. 13),
ONGs e OIs j seriam atores internacionais, desde o sculo XIX, e as empresas, ou
corporaes, multinacionais seriam um produto do capitalismo do ps-Segunda
Guerra Mundial. Mais uma vez aqui, a expresso novos atores muito mais uma
questo de nfase do que realmente de novidade, j que, com a globalizao e o
fim da Guerra Fria, estes novos atores comearam a ganhar um maior destaque na
poltica internacional. Sendo assim, agora, os jogadores no tabuleiro internacional
seriam os Estados, as ONGs, as OIs e as empresas multinacionais. Durante as
conferncias, alm das discusses oficiais, das quais os representantes dos

diversos governos e seus assessores participavam, ocorriam eventos paralelos,

onde membros de ONGs e diversos representantes de uma incipiente sociedade
civil internacional debatiam os temas, na tentativa, muitas vezes com sucesso, de
influenciar ou auxiliar o debate oficial entre representantes estatais.
Com relao ao tabuleiro domstico, no caso brasileiro, o Estado vinha
adquirindo esta caracterstica plural, desde 1985, com o final da ditadura militar, e
1988, com a promulgao da atual Constituio Federal, mas, sobretudo, a partir da
crise do impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, em 1991. A crise do
governo Collor abriu espao para que o poder legislativo, lobbies militares,
empresrios e polticos e sociedade civil brasileira atravs de suas Organizaes
no-Governamentais passassem a ter um papel mais ativo na discusso da
poltica externa brasileira. Conforme colocaram as professoras Mnica Hirst e Letcia
Pinheiro (1995, p. 8), houve uma politizao de temas da agenda externa,
ampliando notavelmente o escopo do debate interno sobre os mesmos. Um dos
efeitos desse processo foi, ainda segundo as duas autoras: uma ampliao da
preocupao em torno de temas como o meio ambiente e direitos humanos. Tal
fato demonstra, no apenas a introduo de novos atores, no debate interno, sobre
a poltica externa, no Brasil, mas tambm a mudana de nfase com relao a
alguns dos temas da agenda externa, como vinha acontecendo no tabuleiro externo.
interessante notar que nem todos os temas em discusso eram especificamente
sociais, como a questo do meio ambiente, mas acabaram adquirindo um veis
social, quando da sua discusso, durante as conferncias e cpulas da dcada de
1990.
No caso do meio ambiente, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, junho de 1992) adquiriu sua
conotao social, com a utilizao do conceito de desenvolvimento sustentvel,
que tenta equacionar

preservao do

meio ambiente e

desenvolvimento

socioeconmico. Algumas das conferncias, com temas mais especificamente

sociais, foram as que seguem:

a) Conferncia Internacional sobre Populao e

Desenvolvimento, realizada no Cairo, em setembro
de 1994;
b) Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social,
realizada em Copenhague, em maro de 1995;

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c) IV Conferncia Mundial sobre a Mulher, realizada em

Pequim (Beijing), em setembro de 1995;
d) Conferncia
das
Naes
Unidas
sobre
Assentamentos Humanos (Habitat-II), havida em
Istambul, em junho de 1996. (ALVES, 2001, p. 37).

Alm dessas, importante enfatizar a Conferncia Mundial sobre os Direitos

Humanos (Viena, junho de 1993), que foi um verdadeiro divisor de guas [...], o elo
que estabeleceu a ponte entre todos esses eventos maiores da diplomacia
multilateral nos anos 90 (ALVES, 2001, p. 37). Foi ela quem conferiu o vis social
que seria adotado nas demais conferncias durante a dcada.
De acordo com o relato do Embaixador Jos Augusto Lindgren Alves (2001,
p. 143), a preparao e a participao do Brasil, nessas conferncias e cpulas
internacionais da ONU, demonstraram a consolidao do processo de aproximao
entre o Governo e a sociedade civil na busca de objetivos comuns. A preparao do
Brasil, nessas conferncias, seguiu a um padro que tentava envolver a todos os
atores interessados nos temas em discusso. Alm do Itamaraty, buscava-se
envolver outros ministrios e agncias pblicas, o poder legislativo, o mundo
acadmico e as ONGs interessadas. Eram promovidos seminrios e conferncias
abertas a todos esses atores, onde as questes eram debatidas exaustivamente.
Em alguns casos, estudos e relatrios sobre o assunto eram encomendados, a
especialistas, pelo governo, de acordo com as recomendaes da ONU. Alm
desses estudos e relatrios oficiais, as delegaes brasileiras eram compostas, por
diplomatas e representantes do Poder Executivo e por representantes de todos os
atores envolvidos, conforme especificado anteriormente. Nessas delegaes, no
apenas havia pessoas que participariam das reunies oficiais, mas tambm aqueles
e aquelas que participariam dos eventos paralelos.
O jogo, no tabuleiro interno, servia para consolidar internamente a democracia
brasileira, a partir da aproximao entre o Governo e a sociedade civil e dava, no
tabuleiro externo, uma posio mais bem fundamentada e fortalecida, ao Governo
brasileiro, em sua negociao com os demais governos. Concomitantemente, o jogo,
no tabuleiro externo, reforava, internamente, a posio do Governo e do novo
regime democrtico brasileiro ps-1985. Ou seja, de acordo com a descrio de
Putnam dos jogos de dois nveis, o emaranhamento entre as polticas interna e
externa serviu para minimizar dos danos e maximizar as capacidades do Governo
brasileiro, tanto interna quanto externamente.

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Consideraes Finais
Tendo discutido a interao entre as polticas interna e externa, a partir da
teoria dos jogos de dois nveis de Robert Putnam, o presente trabalho procurou
aplicar essa teoria no exame da atuao brasileira, nas conferncias e cpulas
internacionais da ONU, durante a dcada de 1990. Embora este estudo tenha tido
um carter preliminar, no tendo utilizado os modelos de teoria de jogos
desenvolvidos por Putnam, ficou demonstrado que h um grande potencial em se
utilizar tal formulao terica, para analisar o emaranhamento entre as polticas
interna e externa, nas democracias liberais. O amplo dilogo entre os diversos
setores do Estado e da sociedade civil, internamente, o do Estado, com outros
Estados, externamente, acaba criando duas mesas de negociaes, ou dois jogos,
que devem ser abordados simultaneamente, pelo governo, na tentativa de
maximizar suas capacidades e minimizar seus prejuzos. Tal foi o que ocorreu, no
caso brasileiro, em relao aos temas sociais da agenda externa, durante a dcada
das conferncias.
REFERNCIAS
ALVES, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internaionais e temas sociais: a dcada
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DOYLE, Michael W. Kant, liberal legacies, and foreign affairs, Part I. Philosophy and
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PUTNAM. Robert D. Diplomacy and domestic politics: the logic of the two-level
games. In: International Organization, vol. 42, n.3, Summer, 1988.

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O texto em lngua estrangeira : in most Western democracies including the US and the UK,
constitutional arrangements virtually always allocate the balance of advantage in foreign policy
conduct to the executive over other branches of government precisely because of an awareness of the
Tocqueville problem. Thus, in the USA the Presidency is almost always imperial and in the UK,
Parliament plays a decidedly inferior role to the Cabinet and the Foreign and Commonwealth Office.
ii
O texto em lngua estrangeira : peace-loving than other kinds of political systems and seldom, if
ever, go to war against one another.
iii
O termo em lngua estrangeira : entanglement.
iv
O texto em lngua estrangeira : A more adequate account of the domestic determinants of foreign
policy and international relations must stress politics: parties, social classes, interest groups (both
economic and noneconomic), legislators, and even public opinion and elections, not simply executive
officials and institutional arrangements.
v
O texto em lngua estrangeira : as a plural noun: not the state, it... but the state, they....
vi
O texto em lngua estrangeira : Each national political leader appears at both game boards. Across
the international table sit his foreign counterparts, and at his elbows sit diplomats and other
international advisors. Around the domestic table behind him sit party and parliamentary figures,
spokespersons for domestic agencies, representatives of key interest groups, and the leaders own
political advisors. The unusual complexity of this two-level game is that moves that are rational for a
player at one board (such as raising energy prices, conceding territory, or limiting auto imports) may
be impolitic for that same player at the other board. Nevertheless, there are powerful incentives for
consistency between the two games.