CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

REVISITANDO VELHOS PROBLEMAS

George Avelino Filho

RESUMO
O conceito de clientelismo, utilizado pelos antroplogos no estudo do poder pessoal em
pequenas comunidades, foi apropriado pelos cientistas polticos a partir do final da dcada de
50 e incio dos anos 60, no estudo das "sociedades em desenvolvimento". Seu uso tornou-se
comum como paradigma de explicao para os "desajustes" entre o desenvolvimento
econmico-social e a falta de estabilidade das instituies polticas. O modelo de anlise que
se generalizou assumiu a perspectiva do "desenvolvimento poltico", caracterizando-se
basicamente trs estgios de desenvolvimento: sociedades tradicionais, sociedades em
transio e sociedades politicamente desenvolvidas. O artigo discute a passagem do segundo
para o terceiro estgio, que constitui, para o autor, o problema do caso brasileiro, concentrando-se na anlise do "clientelismo eleitoral".
Palavras-chave: clientelismo; instituies; sistema eleitoral; sistema partidrio.
SUMMARY
First developed by anthropologists in their study of personal power in small communities, the
concept of clientelism came to be adopted by political scientists beginning in the late 1950s
and early 1960s in their analysis of "developing societies". The use of this concept became a
common paradigm for explaining the disequilibrium between socio-economic development,
on the one hand, and the lack of stability of political institutions, on the other. The prevailing
analytical model incorporated a perspective focusing on "political development", characterized basically by three stages of development: traditional societies, societies in transition and
politically developed societies. This article discusses the passage from the second to the third
stage, which according to the author constitutes the central question in the Brazilian case,
focusing his analysis on "electoral clientelism".
Keywords: clientelism; institutions; electoral system; party system.

Largamente utilizado pelos antroplogos que procuravam deslindar as

relaes de poder pessoal existentes em pequenas comunidades, o conceito
de clientelismo foi apropriado pelos cientistas polticos a partir do final da
dcada de 50 e incio dos anos 60. Nessa poca, as independncias das
antigas colnias europias, a Revoluo Cubana, entre outros acontecimentos, motivaram um progressivo interesse pelo estudo das "sociedades em
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desenvolvimento". Assim, torna-se comum o uso do clientelismo como

paradigma de explicao para os "desajustes" entre o desen volvi me nto
econmico-social e a falta de estabilidade das instituies polticas1.
Entretanto, essa passagem no se fez sem problemas. Os trabalhos
antropolgicos eram estudos de caso que privilegiavam os compon ente s
subjetivos da questo; suas anlises procuravam enfocar aspectos como a
reciprocidade da relao, seu carter afetivo, o poder pessoal do patrono
como a fonte da desigualdade entre as duas partes etc. Por seu lado, o
interesse dos cientistas polticos relacionava-se com os reflexos dessas
micro-relaes no sistema poltico como um todo. Isto implicou um salto
metodolgico de grandes propores, pois se inferiam caractersticas gerais
do sistema poltico a partir da generalizao de estudos de caso.
Dessa forma, as dificuldades surgiam principalmente da impreciso
sobre o nvel de anlise em que o conceito aplicado, micro ou macro, e os
problemas da transio de um nvel para o outro; e do carter difuso dos
limites e relaes entre o modelo clientelista e o no clientelista2 .
Independentemente desses cuidados, o modelo de anlise que se generalizou assumiu a perspectiva do "desenvolvimento poltico". Nessa perspectiva, os estgios de desenvolvimento so basicamente trs: sociedades tradicionais, sociedades em transio e sociedades politicamente desenvolvidas. A maioria dos trabalhos dedicava-se avaliao das consequncias do desenvolvimento
econmico e social sobre a estrutura de poder existente e a comparar essas estruturas "transitrias" com os sistemas polticos "mais desenvolvidos". Outra preocupao era apreender as interpenetraes entre os diferentes estgios, principalmente a presena de relaes clientelistas nas instituies ditas modernas3.
Grosso modo, as sociedades tradicionais so caracterizadas pelos
partidos dos "notveis", pela dependncia dos recursos pessoais do patrono
que se reflete num poder quase domstico, e pelo carter afetivo da relao.
No estgio de transio, o poder pessoal dos "notveis" enfraquecido; os
recursos passam a ter origem predominantemente estatal; os partidos so
mais organizados e disputam posies no aparelho do Estado para manipular os recursos pblicos; e as relaes entre o patrono e o cliente ganham um
acento mercantil. No estgio mais desenvolvido, as "sociedades mobilizadas", conforme indica o termo, so marcadas pela presena de partidos
ideolgicos e de massa, pela possibilidade de planejamento e execuo de
polticas de longo prazo, e pela legitimao do sistema poltico a partir de
valores pblicos e universais4.
Os pontos crticos so as duas passagens. A primeira, das sociedades
tradicionais para as sociedades de "transio", definida pela desorganizao social e da estrutura de poder tradicional. Essa desorganizao
produto das mudanas econmicas e sociais provocadas pelo desenvolvimento do capitalismo local, especialmente a progressiva urbanizao e a
centralizao e ampliao das polticas estatais5.
O clientelismo na sua verso mais estatal e partidria produto do
desajuste entre a estrutura social e o sistema poltico. A desorganizao da
sociedade dos "notveis" no acompanhada pelo fortalecimento das
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NOVOS ESTUDOS N. 38

(1) Uma srie de artigos representativos desse debate encontra-se na coletnea organizada
por Schmidt, Scott, Lande e
Guasti, orgs. (1977).

(2) Para uma discusso destes

problemas metodolgicos ver
Kaufman (1974). Graziano
(1978) retomou alguns desse
temas ao apontar a necessidade de se relativizar a perspectiva comportamental nas anlises sobre o clientelismo, derivada dos trabalhos antropolgicos, em proveito de um maior
aprofundamento no estudo das
suas relaes com as caractersticas estruturais da sociedade, principalmente com o sistema poltico.

(3) Os problemas dessa ltima

perspectiva, como aponta Lemarchand (1981), esto relacionados com a definio do
grau em que as relaes clientelistas so importantes. Considerar o clientelismo como addenda (Lande (1977)), ou seja,
como forma de remediar as
falhas das relaes institucionalizadas, pouco ajuda a resolver aqueles problemas de
anlise.
(4) Para uma discusso mais
detalhada, ver Graziano (1973).
Modelo semelhante tambm
pode ser encontrado em Scott
(1969).
(5) "Nestes termos, as relaes
entre patronos e clientes podem ser concebidas numa situao em que o poder estatal
disperso e sua extenso muito
limitada e onde existe uma considervel distncia entre as esferas locais e nacionais de governo. Por seu lado, o clientelismo partidrio est associado
ampliao do poder estatal e
integrao entre as diferentes
esferas de governo." Weingrod
(1968), p. 325, traduo minha). Para o caso brasileiro, ver
a clssica obra de Vtor Nunes
Leal.

GEORGE AVELINO FILHO

instituies impessoais e universais caractersticas de um sistema poltico

desenvolvido. Embora algumas dessas instituies possam existir, a diferena fundamental que elas so frgeis e no conseguem agregar e
representar interesses e identidades coletivas. A presena desmesurada de
demandas particularistas expressaria essa incapacidade das instituies
polticas.
O surgimento das mquinas clientelistas, em substituio aos antigos
"notveis", vem justamente ocupar esse vazio institucional, reunindo esses
interesses fragmentados, amortecendo a acuidade dos conflitos sociais e
evitando a sua generalizao6. As "mquinas polticas", portanto, surgem da
incapacidade das instituies para atender diversidade de demandas que
passam a incidir sobre o aparelho do Estado.
A poltica clientelista "moderna" mais competitiva que sua antecessora e suas relaes tendem a ser muito mais frgeis, j que mais
"instrumentais". Ela sobrevive a partir da sua capacidade de substituir os
antigos laos de lealdade pessoal pela oferta de benefcios materiais, os mais
individuais possveis, de maneira a evitar conflitos e maximizar o seu arco
de influncia eleitoral. O patrono moderno o broker. E seu poder depende
das suas habilidades em operar como intermedirio entre sua clientela e os
recursos pblicos.
Mas a segunda passagem, de um sistema poltico clientelista para
outro institucionalizado, que interessa mais de perto a este trabalho.
Primeiro, porque esse o problema a ser enfrentado no caso brasileiro.
Depois, porque essa segunda transio raras vezes foi problematizada
teoricamente. Essa ausncia explicada quando se percebe que a maioria
das anlises ergue-se sobre um modelo bipolar que procura enfatizar as
diferenas entre os dois sistemas. Assim, o resultado mais comum a
produo de uma srie de dicotomias, tais como privado vs. pblico,
particularismo vs. universalismo, desorganizao social vs. organizao,
fragmentao de interesses vs. agregao etc.
Prisioneiros das teorias do desenvolvimento poltico, esses autores no
conseguem superar a viso bipolar inerente a esse modelo de maneira a
abarcar a segunda passagem. Sem desconsiderar a importncia desses
trabalhos na caracterizao do tema e dos efeitos perversos do clientelismo,
hora de avanar um pouco mais.
Graziano (1983) procura enfrentar alguns desses problemas ao afirmar
que a dicotomia particularismo vs. universalismo pode ser entendida mais
como continuum do que como oposio. No mesmo argumento, a nfase
no aspecto particularista conduziria a dificuldades insuperveis para o
exame das caractersticas estruturais do fenmeno, principalmente quando
se concebe o clientelismo no como addenda, mas como constitutivo de
aspectos cruciais da ordem institucional de uma sociedade. Dessa forma, o
clientelismo exerceria uma "funo manifesta" troca de benefcios e
uma "funo latente" estabelecer solidariedade em sociedades onde
rara a confiana entre os atores. Ele necessrio tanto para clientes como
para patronos, pois permite "introduzir uma medida de segurana e
nnnnnnnn
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(6) "A mquina poltica pode

ser considerada conservadora
ao menos nestes 4 aspectos: a)
ela representa uma alternativa
no violenta de lidar com os
conflitos; b) ela aumenta a legitimidade do regime poltico nas
sociedades de 'transio'; c) ela
enfatiza os ganhos de curto
prazo em detrimento das expectativas e transformaes de
longa durao; d) ela evita os
conflitos de classe ao promover a colaborao entre as classses." Scott (1969) p. 1169.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

previsibilidade no que seria, de outra forma, um mundo mais ou menos

hobbesiano".
Sem dvida, a relao clientelista per se incapaz de gerar instituies
democrtico-representativas onde elas no existem7. Mas ela precisa destas instituies para existir; principalmente depois que desapareceu o mundo onde
predominavam as relaes domsticas e afetivas. A desagregao da sociedade
tradicional impe a transformao da estrutura poltica. Mesmo sendo definido
como alternativa perversa, o clientelismo tem de enfrentar os mesmos problemas que uma institucionalidade universalista, ele tem de gerar um mnimo de
confiana e certeza entre os atores, na nova sociedade de massas.
Atribuir alguma institucionalidade ao clientelismo certamente constitui
passo importante. Mas no responde questo da segunda passagem.
Mesmo que se aceite a idia de progresso embutida nessas anlises, como
passar de uma institucionalidade clientelista para outra, universalista e
representativa? A superao da lgica bipolar necessita que se valorizem os
pontos de interseo. Se existe um continuum, no se deve procurar apenas o
ponto especfico da ruptura entre os dois tipos de institucionalidade, o
importante verificar qual o grau de interpenetrao que existe entre eles.
Nessa direo, o funcionamento de uma suposta institucionalidade
clientelista exige que se ofeream garantias mnimas de continuidade de
maneira a gerar alguma certeza, alongar as expectativas e ordenar as
demandas. Se o clientelismo fosse dotado apenas de uma lgica desagregadora e particularista, e essa lgica fosse levada at o fim, ele deixaria de
existir. Pois, no h como ordenar apenas interesses especficos e urgentes,
indivduos cnicos e egostas. A confiana e a cooperao seriam impossveis e o mundo, incerto e hobbesiano.

II

Antes de retomar a discusso da relao entre as instituies polticas e

o clientelismo faz-se necessria uma nota de cautela: ela se limitar apenas
ao "clientelismo eleitoral", ou seja, aquele em que a definio sobre quem
controla o fluxo de benefcios depende diretamente dos resultados das
eleies; e onde o cliente/eleitor tenha pelo menos alguma capacidade de
escolha, mesmo que seja entre diferentes patronos. Portanto, a preocupao
central desta parte relaciona-se com a importncia que determinadas
instituies representativas e democrticas podem ter na sustentao daquela relao, principalmente no sentido de amenizar sua lgica desagregadora e
autodestrutiva. No "clientelismo eleitoral", duas instituies so fundamentais: os partidos polticos e o sistema eleitoral; no fim das contas, a
vitria eleitoral que permite o acesso ao poder e, em certo sentido, a
reproduo da classe poltica.
Numa anlise sobre a regio de Catnia, no Sul da Itlia, Caciagli e Belloni
(1981) argumentam que o surgimento de novos patronos provoca uma maior
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NOVOS ESTUDOS N. 38

(7) Nesse aspecto mais geral,

Graziano (1978) tem razo em
vincular o clientelismo ao apoio
eleitoral e no legitimidade
do sistema poltico. Entretanto,
isso no esgota a importncia
do problema, como se ver.

GEORGE AVELINO FILHO

competitividade na relao clientelista. Tal competitividade, por sua vez, desestabiliza as relaes anteriores, pois o surgimento de patronos alternativos d
aos clientes a possibilidade de comparar os benefcios recebidos. Dessa
maneira, as relaes de troca tornam-se passveis de constantes renegociaes:
seja pela ameaa, potencial ou real, do cliente de trocar de protetor; seja pelas
tentativas deste ltimo de assegurar a dependncia da sua clientela.
Como consequncia, continuam os autores, as presses distributivas
tendem a crescer, aumentando os custos de manter a clientela. Embora o
aumento desses custos tenha sido um recurso importante para afirmar a
hegemonia da patronagem partidrio-estatal sobre a dos antigos "notveis",
ela percebida como ameaa continuidade da relao. O acirramento da
disputa e seu descontrole criam uma situao insustentvel. De certa forma,
como se a fragmentao e o individualismo que caracterizam os interesses
da clientela atingissem tambm os patronos8.
Tambm analisando a influncia da Democracia Crist italiana no Sul do
pas, Chubb (1981) procura refutar o aspecto inflacionrio do clientelismo. Com
esse intuito, ela lana mo de dois argumentos: a capacidade de manipular as
esperanas dos clientes e o monoplio sobre as fontes de benefcios.
No primeiro caso, a relao tem valor por si prpria e as trocas de
favores, a despeito de poderem fortalec-la, no so essenciais para a sua
manuteno. Nessa perspectiva, o fator crucial menos o benefcio imediato e
mais a antecipao de possveis favores, devido relao com algum
investido de poder. O requisito fundamental para o xito da relao clientelista
a manipulao dessa esperana de futuros benefcios. Do lado do cliente, a
relao permite ter alguma segurana frente a necessidades futuras; do lado do
patrono, a habilidade em manipular a esperana permitir ampliar o mximo
possvel sua clientela com uma quantidade limitada de benefcios. O
clientelismo torna-se vivel em situaes de escassez, devido sua capacidade
de distribuir as demandas ao longo do tempo.
O outro argumento levantado pela autora o monoplio sobre as
fontes de recursos. Tal monoplio permite que os quadros partidrios se
transformem em intermedirios obrigatrios em qualquer transao com o
poder pblico. De novo, a quantidade de recursos despendidos no a
questo crucial para a sobrevivncia da relao, mesmo em situaes de
crise econmica, quando normalmente aumenta a demanda por servios
pblicos. O controle das fontes, locais e externas, de benefcios dispensa a
utilizao de grande quantidade de recursos para manter a clientela. O
clientelismo no s vivel, como tende a se nutrir das situaes de
escassez, ao manter grande nmero de pessoas dependentes de recursos
escassos, todos controlados e manipulados pela mquina poltica9 .
O monoplio das fontes de benefcio permite regular a competio
poltica e suprimir a disputa entre patronos. Combinado com a desconcentrao das demandas ao longo do tempo, o monoplio estabiliza os custos da
manuteno da clientela. O segredo da empreitada est em fazer com que
todos se tornem clientes potenciais e se percebam como clientes de fato
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(8) Os autores concluem que o

carter de massas que parece ter
a Democracia Crist em Catnia uma tentativa de comprometer mais seus clientes e
estabilizar as relaes clientelistas.

(9) Segundo a autora, isso refora o carter conservador do

clientelismo, na medida em
que existem poucos incentivos
para o desenvolvimento econmico. Este ltimo tenderia a
reduzir a dependncia da clientela, o que, em ltima anlise, seria ameaa potencial para
todo o sistema. Numa situao
de crise na economia, resta
saber como lidar com o aumento das demandas que se
segue da maior dependncia da
clientela.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

antes de s-lo. Dessa forma, procura-se diluir o carter mais imediatamente

mercantil da relao e atenuar a crucialidade do momento eleitoral.
O monoplio dos benefcios pode ser considerado como expediente
externo para estabilizar a relao clientelista, ao garantir que a baixa
competitividade seja mantida. Por seu lado, a desconcentrao das demandas envolve as expectativas dos clientes sobre a durabilidade da relao no
longo prazo. Tanto a reduo da competitividade entre os patronos quanto a
perspectiva de durabilidade da relao por parte dos clientes pressupem
alguma forma de organizao coletiva e estvel entre os patronos. O partido
poltico tradicionalmente tem desempenhado esse papel.
Adiar objetivos significa sempre introduzir algum nvel de incerteza
quanto a sua obteno. O adiamento somente se justificaria no caso de
existir garantia da durabilidade da relao clientelista. Nesse caso, esta
garantia teria por base as experincias cotidianas passadas que permitiriam
projees quanto ao futuro. Logo, a concesso de alguns benefcios, mesmo
que para outros clientes, s viria a reforar a expectativa de continuidade da
relao e a segurana que ela proporciona.
Dessa forma, como se o carter seletivo do clientelismo se corporificasse em certas prticas, de maneira que aparentemente todos pudessem
tornar-se clientes efetivos porque saberiam o que fazer para isso. At a
relao pessoal faria parte dos procedimentos necessrios para alcanar o
benefcio. A seletividade pode ser exercida na sua feio temporal, o que
evita excluses definitivas. Noutras palavras, diferentemente do velho
clientelismo domstico, poucos so excludos a priori; de modo que a
capacidade de incluso do sistema substancialmente ampliada, ainda que o
atendimento s reivindicaes se faa a partir de uma certa hierarquia,
definida temporalmente.
De volta a Chubb, num outro artigo sobre a gesto comunista na
prefeitura de Npoles, ela discute a resistncia dos eleitores desarticulao
daquelas prticas e procedimentos e o renascimento poltico da Democracia
Crist, principalmente quando se percebeu que as promessas de campanha
da "gesto coletiva" dos comunistas no iriam ser cumpridas. De acordo
com a autora:

Mais concretamente, quando as perspectivas de trabalho para todos

comearam a esmaecer, muitos voltaram-se para a busca desesperada
por um patrono, com objetivo de assegurar pelo menos uma soluo
individual. As pessoas comearam a olhar o passado com nostalgia dos
"velhos bons tempos" quando, com contatos apropriados, se poderia ao
menos obter alguma coisa [...]. "Melhor um sistema clientelista do que
nenhum." A chave que mantm a fora do clientelismo numa rea como
o Sul da Itlia o elemento da esperana, e foi precisamente neste
terreno que os comunistas foram incapazes de, ou no tiveram
interesse em, competir com seus oponentes (Chubb (1981), p. 119,
traduo minha, grifos da autora).
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NOVOS ESTUDOS N. 38

GEORGE AVELINO FILHO

A desarticulao da rede de clientelas, em nome de uma poltica mais universalista, precisa resolver satisfatoriamente o problema do fluxo de benefcios,
das esperanas individuais e da confiabilidade. A solidez do clientelismo repousa
na sua capacidade de oferecer perspectivas a seus clientes. De maneira que seus
potenciais beneficirios no pretendam arriscar qualquer mudana que os possa prejudicar, trocando o certo pelo duvidoso.
Simplesmente definir o clientelismo como simtrico perverso do sistema
poltico universalmente institucionalizado perder de vista os pontos de interseo entre os dois e incapacitar-se para enfrentar o problema da passagem de
um sistema para o outro. Procurar apenas a ruptura, obviamente, impede a observao das continuidades. Sem negar o valor heurstico do recurso bipolaridade, o clientelismo, se definido apenas por oposio institucionalidade democrtico-representativa, possui uma lgica desagregadora e particularista que
no limite destruiria as condies de reproduo da classe poltica e terminaria
por implodir todo o sistema poltico. Entre outras consequncias, essa forma de
"justia emprica", onde cada caso tratado individualmente, limitaria a capacidade estatal de produzir benefcios, pois impediria qualquer tipo de atividade
planejada e terminaria por inviabilizar at o funcionamento cotidiano da burocracia, matando a "galinha dos ovos de ouro".
O aspecto desagregador somente se acentua quando rompido o tenso
equilbrio que ele mantinha com seus aspectos institucionais; quando as
formas no materiais de incorporao comeam a falhar. O aumento dos
custos materiais, quando aparecem, apenas um dos efeitos visveis desse
processo, consequncia e no causa do problema. Em outros termos,
possvel dizer que, no momento em que a fragmentao se generaliza entre as
elites polticas, o sistema clientelista perde seu potencial de incluso; o que
acirra cada vez mais a competio desregulada pelos gastos governamentais.
Portanto, o importante analisar o aspecto institucional e coletivo
nem sempre restrito ao momento eleitoral que o clientelismo tambm
precisa ter; no analis-lo como outro tipo de addenda10 , mas como algo que
informa todas as suas prticas e condio de sua eficincia eleitoral, na
medida em que se contrape sua tendncia desagregadora. A despeito da
fragmentao e da particularidade dos interesses da clientela, necessrio
um mnimo de organizao e estabilidade entre os patronos, de maneira que
se possam produzir expectativas de continuidade na relao com os clientes.
Boa parte dos problemas da redemocratizao brasileira se explicam a
partir do processo de desarticulao dos partidos no cenrio nacional. No
Brasil, a atomizao da atividade poltica faz com que ela seja, mais e mais,
exercida sob o signo da incerteza. disso que trataro as partes seguintes.

III

Para alm do antipartidismo que tem permeado a cultura poltica

brasileira, as relaes entre o Executivo e o Legislativo brasileiros quase
nnn
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231

(10) Pois a idia de addenda

supe uma temporalidade, um
expediente utilizado posteriormente para remediar uma relao que no est mais funcionando.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

sempre foram marcadas pela excluso deste ltimo dos principais ncleos
decisrios. O argumento principal esgrimido nesses casos, na tradio do
mais puro autoritarismo brasileiro, a necessidade de um Executivo mais
gil e eficaz para contornar os obstculos ao desenvolvimento. A excluso
dos partidos polticos desses nichos centrais de poder tem criado enormes
obstculos sua institucionalizao. Ao se verem afastados das decises de
grande alcance social, os partidos passam a atuar de maneira dispersa e, de
certa forma, antagnica ao seu papel de agregadores de interesses; sua
excluso reduz as possibilidades de sua efetiva institucionalizao11 .
O alijamento dos partidos dos processos de deciso que dizem
respeito ao conjunto da sociedade conduz a que os projetos e propostas
mais gerais tendam a se perder no meio de um cotidiano fragmentado, o
que estorva as tentativas de definir a disputa poltico-partidria a partir de
propostas alternativas de carter mais geral. As negociaes entre o
Executivo e os parlamentares geralmente so feitas de maneira individualizada, atravs da barganha de benefcios desagregados, o que refora a
fragmentao da competio poltica. Da a extraordinria dificuldade dos
partidos brasileiros em geral de produzir polticas em sentido amplo, a
partir do estabelecimento de pontos prioritrios para as questes que dizem
respeito ao conjunto da sociedade.
Essa tendncia atuao individual entre os parlamentares reforada
pela legislao eleitoral brasileira. Mainwaring (1991), ao estudar comparativamente a influncia do sistema eleitoral sobre o funcionamento dos
partidos polticos, destaca o caso brasileiro como um dos que mais
dificultam os esforos para a construo de partidos mais efetivos, atravs
do incentivo ao individualismo entre os parlamentares e do consequente
enfraquecimento de suas relaes com os partidos a que pertencem.
Ao analisar a legislao, o mesmo autor constata, entre outros aspectos,
que a combinao entre o sistema proporcional e a inexistncia das listas
partidrias d ao eleitor excepcional liberdade de escolha frente interveno das direes partidrias. Durante o processo eleitoral o eleitor vota em
candidatos nicos para os cargos em disputa, de modo que a eleio ou no
de um determinado candidato depende, em ltima anlise, de seu prprio
esforo sem passar pelo partido12. O individualismo da campanha empurra a
competio pelos votos inclusive para dentro dos partidos, pois a campanha
eleitoral se d primordialmente entre candidatos e no entre partidos. Isso
refora a concepo, vigente entre os polticos, que tende a considerar a
cadeira parlamentar como propriedade individual e que se reflete na
possibilidade de mudana frequente de partido sem perda do mandato.
No entanto, os parlamentares, apesar das constantes reclamaes
acerca da falta de representatividade e do mau funcionamento de seus
partidos, votaram, quando tiveram possibilidade, por sistemas eleitorais que
preservavam sua autonomia em detrimento da agremiao partidria como
um todo13.
Tal fato explicado pelas caractersticas que a representao poltica
assume no quadro descrito anteriormente. A relao particularista e indivinn
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NOVOS ESTUDOS N. 38

(11) Neste ponto, entendo institucionalizao como a capacidade de um partido de oferecer algo a sua clientela, seja
benefcios ou poder de veto
acerca de polticas consideradas contrrias aos interesses de
seus representados. Sobre essas questes, ainda que voltada
para a anlise do funcionamento e crise do sistema partidrio vigente entre 1945 e 1964,
indispensvel a leitura de
Campello de Souza (1976).
Alm disso, institucionalizao
significa tambm apresentar-se
como alternativa coletiva de
governo. Este ltimo aspecto
ser retomado adiante.

(12) Embora existam algumas

excees. A principal delas o
mecanismo das "maiores sobras" pelo qual, aps a distribuio das cadeiras entre os
partidos que alcanaram o quorum mnimo determinado, as
cadeiras seguintes so divididas de acordo com as sobras
dos votos de cada partido. Dessa forma a votao excepcional
obtida por determinados candidatos, os chamados "puxadores de legenda", pode eleger
outros companheiros de partido que tiveram votao individual bem menor do que a obtida por candidatos de um outro
partido cuja votao global foi
menor ou no alcanou o quorum mnimo exigido pela lei.
(13) A atual legislao resultado da emenda constitucional
n 25, de maio de 1985, uma
das primeiras medidas tomadas aps a posse do governo
civil.

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dual que os parlamentares tm com o aparelho do Estado mostra sua outra

face na fragmentao da representao, reforada pelo federalismo jurdico e
pelo regionalismo poltico. Nesse sentido, as decises partidrias tomadas
em nvel nacional no alcanam coordenar as unidades regionais, palco da
reproduo dos mandatos e da sobrevivncia poltica. Quando tomados a
partir de sua liderana local, os parlamentares em geral acreditam poder
representar melhor suas clientelas sem qualquer intromisso das lideranas
nacionais do partido, pois a disciplina e a coeso partidrias, vistas desse
prisma, aparecem como obstculos boa representao dos interesses de
suas clientelas locais. A consequncia desse tipo de perspectiva o
desinteresse pelos projetos de polticas nacionais que no apresentem
resultados palpveis para o seu reduto eleitoral.
Dependentes da capacidade de angariar e distribuir recursos entre seus
eleitores, os polticos tm dificuldade de manter uma atitude autnoma
frente ao Estado. Aqueles que controlam o aparelho estatal tendem a ganhar
importncia, no s perante cada um dos parlamentares em particular como
tambm internamente aos partidos, ao manipularem os recursos de que
dispem para ampliar suas lealdades entre os militantes, com o consequente
imbricamento entre a burocracia estatal e as bases partidrias. Em outras
palavras, se a natureza de um partido, enquanto organizao coletiva,
depende muito da maneira como ele se relaciona com suas bases populares e
o aparato do Estado, o carter particularista e individual dessas relaes
somente enfraquece a organizao partidria. Dessa maneira, os polticos
que manipulam os recursos estatais detm um instrumento decisivo para a
estruturao e o controle dos rgos locais do partido, o que aumenta suas
chances de sobrevivncia eleitoral e reafirma sua fora frente aos rivais
internos.
Portanto, a representao poltica d a volta sobre si mesma e no
contribui para agregar interesses, mas para perpetuar sua fragmentao. A
disperso causada pela individualizao da atuao parlamentar e a inexistncia prtica dos partidos, enquanto alternativas de polticas de escopo mais
amplo, dificultam ao mximo a informao e cobrana dos setores populares
sobre a atuao de seus representantes.
Essa autonomia frente aos partidos repercute na ao legislativa.
Segundo o deputado federal Jos Serra (PSDB/SP)14, a sensibilidade dos
parlamentares em relao desigualdade na distribuio de renda se traduz
na tentativa de recuperar essa defasagem rapidamente, atravs da substituio da renda direta pelos gastos sociais do Estado. As dificuldades surgem
na hora de estabelecer prioridades, j que, de antemo, tudo prioritrio.
Dado que os partidos no representam interesses mais gerais, as direes
partidrias no tm condies de hierarquizar os objetivos e imprimir
direes polticas claras, seja no plenrio ou nas comisses; de forma que as
alianas parlamentares passam a ter um carter pessoal, com promessas
mtuas de troca de apoio e votos aos projetos apresentados no Congresso.
Isso inviabiliza qualquer tipo de ordenao das prioridades, porque cada
parlamentar procura atender em primeiro lugar aos interesses da sua
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(14) Depoimento prestado durante o "Frum Nacional sobre

as Polticas Sociais para os Anos
90", organizado pela FEA/USP
e realizado em So Paulo nos
dias 21 e 22 de agosto de 1989.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

clientela, seja por seu apelo humanitrio frente pobreza, seja por
consider-los estreitamente vinculados aos "interesses nacionais", uma vez
que a concentrao dos recursos nas mos da Unio gera uma "carncia
histrica" dos estados federados.
A relao individual que os parlamentares estabelecem com o Executivo, no sentido de conseguir recursos para suas "bases eleitorais", de
fundamental importncia para a sobrevivncia e lealdade das organizaes
partidrias locais e lhes permite controlar a competio poltica em seus
redutos. Entretanto, o fato de apoiarem as decises governamentais no
Congresso conduziria identificao com um governo que julgado
principalmente pelos seus resultados gerais, definidos basicamente pelos
sucessos em relao poltica econmica, sobre os quais os parlamentares
no tiveram influncia maior.
Esse dilema seria resolvido na medida em que a engenharia da
legislao eleitoral dificulta a accountability, o esclarecimento do eleitorado acerca da atuao de seus representantes. Numa arena onde as diferenas
no so ntidas e onde, aparentemente, todos so iguais a todos, tenta-se por
todos os meios reforar as bases partidrias e eleitorais, sejam elas alguns
municpios ou setores especficos da sociedade, atravs da distribuio de
recursos governamentais. Todavia, um balano geral da eficcia individual
desse recurso, conforme se ver, mostrar que ela parece ser mais complexa
e variada do que inicialmente se supunha.

IV

Segundo os dados apresentados no trabalho de Santos (1987), a

eficcia da utilizao eleitoral dos recursos pblicos com o objetivo de
assegurar a sucessiva reeleio de determinados parlamentares no to
evidente. De acordo com o autor, a taxa histrica de renovao dos
mandatos legislativos at 1978, sejam estaduais ou federais, tem variado em
torno de 50% para todos os estados da federao15. Esses dados, embora no
sejam muito detalhados, por si ss j contrariam o senso comum que tende a
ver a poltica brasileira como composta de oligarquias consolidadas atravs
da utilizao de clientelas, cujo espao privilegiado de atuao seriam as
eleies proporcionais.
bem verdade que a utilizao do percentual de renovao pode levar
superestimao do fenmeno, em virtude do aumento freqente da
quantidade de cadeiras em disputa16. Por esse motivo, as informaes que
sero utilizadas neste trabalho procuram contemplar as taxas de reeleio,
ou seja, o nmero de parlamentares que renovou seu mandato sobre o
nmero total de cadeiras na legislatura anterior.
A tabela 1 aborda as taxas de reeleio para a Cmara dos Deputados
entre 1974 e 1990. Os resultados confirmam o baixo nmero de parlamentares que conseguem sobreviver a uma legislatura. Exame mais cuidadoso
nn
234

NOVOS ESTUDOS N. 38

(15) Ver Santos (1987), principalmente a tabela apresentada

na pgina 94.

(16) Entre 1974 e 1990, o nmero de deputados na Cmara

Federal aumenta progressivamente de 364 para os atuais
503.

GEORGE AVELINO FILHO

revela declnio acentuado dessa taxa a partir da primeira eleio psredemocratizao do pas, em 1986. Se em 1978 e 1982 a reeleio situouse acima de 50%, ela cai para cerca de 37% nos dois pleitos seguintes, 1986
e 1990.
Tabela 1
TAXA DE REELEIO PARA A CMARA FEDERAL
(por bancadas regionais)
78/74

82/78

86/82

90/86

Regio Sul

51,3%

39,0%

36,6%

31,2%

Regio Sudeste

55,5%

51,3%

36,1%

39,6%

Regio Centro-Oeste

47,6%

46,4%

25,0%

36,6%

Regio Nordeste

65,4%

57,0%

44,3%

42,4%

Regio Norte

47,6%

64,3%

34,0%

18,7%

Brasil

56,3%

51,4%

37,8%

37,1%

Fontes: 1974, 78, 82 e 86, TSE; 1990, Folha de S. Paulo, 23.10.90, p. A-10.

Tabela 2
NMERO DE MANDATOS PARA A CMARA FEDERAL
(parlamentares eleitos em 1990, por bancadas regionais)
2 Consecutivos 3 Consecutivos

+ de 3 mandatos

Regio Sul

31,2%

10,4%

5,2%

Regio Sudeste

39,6%

14,8%

10,1%

Regio Centro-Oeste

36,6%

7,3%

4,9%

Regio Nordeste

42,4%

19,8%

7,9%

Regio Norte

18,7%

6,1%

2,0%

Brasil

37,1%

13,7%

7,2%

Fontes: 1974, 78, 82 e 86, TSE; 1990, Folha de S. Paulo, 23.10.90, p. A-10.

Numa anlise regional, a reeleio parlamentar no Nordeste situouse sempre um pouco acima da taxa nacional; estabilidade semelhante teve
a regio Sudeste, com percentuais sempre prximos dos nacionais. As
nnnnnn
MARO DE 1994

235

(17) Ainda que essa experincia se limitasse, por exemplo,

ao aprendizado do caminho
das pedras da burocracia na
busca de favores estatais.
(18) Em 1990, os parlamentares que retornaram Cmara
Federal se dividiram da seguinte forma: quinze no renovaram seu mandato em 1986, quatro em 1982 e quatro em 1978.
Se o ponto de chegada for
1986, ento, dos que voltaram,
dez no renovaram seu mandato
em 1982 e quatro em 1978.
Para
1982, a nica Possibilidade de retorno, no ter
renovado o mandato nas eleicoes de 1978, aproveitada
por dezesseis parlamentares.
Isso no significa que esses
antigos parlamentares deixaram a atividade poltica. Neste
ponto, necessria um invstigao mais apurada sobre o
destino desses parlamentares,
de maneira a permitir uma compreeno mais ampla da atividade poltica e seus personagens.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

outras trs regies do pas mantiveram-se abaixo da taxa nacional, com

exceo da regio Norte nas eleies de 1982. Num balano geral, no
entanto, possvel afirmar que a baixa reeleio generalizada por todo o
pas, ao menos do ponto de vista regional, pois so poucos os casos onde a
reeleio significativa e sistematicamente maior que a ocorrida no
conjunto do pas.
O segundo passo foi verificar se por trs dessas pequenas taxas de
reeleio no se encontrariam grupos estveis de parlamentares, que
renovassem seus mandatos de forma sucessiva e independente do resultado
nacional. Caso isso ocorresse, seria possvel levantar a hiptese de um
"gargalo do segundo mandato", qual seja: aqueles deputados que ultrapassassem o segundo mandato teriam maiores possibilidades de sobreviver s
eleies seguintes, em razo da experincia parlamentar acumulada17. Isso
revelaria a existncia de uma classe poltico-parlamentar relativamente
estvel, a despeito das baixas taxas de reeleio em geral.
No entanto, no foi isso que demonstraram os dados da tabela 2.
Todos os percentuais regionais caem significativamente medida que se
avana na antigidade parlamentar. Quando se chega ao requisito de quatro
mandatos, consecutivos ou no, o que suporia uma no reeleio dentre as
cinco analisadas, as taxas caem para menos de 10%. Isso compromete a
hiptese acima, uma vez que em nenhum momento parece existir algo
prximo da estabilidade. Mesmo a possibilidade de um "rodzio" entre os
polticos, um revezamento entre os mandatos legislativos e cargos executivos regionais, revela-se problemtica. Os percentuais de retorno alcanaram
apenas 4,6% dos 503 deputados eleitos em 1990; e isso abrangendo qualquer
tipo de retorno desde 1974! Nesses termos, o mandato no renovado
praticamente irrecupervel. A nica regularidade encontrada aponta maiores
chances de retorno para os parlamentares que ficaram ausentes apenas uma
legislatura18 .
Portanto, de maneira geral, pode-se dizer que cada eleio um fato
novo. No existe acumulao das jogadas passadas, uma regra de maiores
chances de reeleio para aqueles que acumularam mandatos. A incerteza
quanto sobrevivncia generalizada, mesmo do ponto de vista regional, e
atinge tanto aqueles que buscam seu segundo mandato como os mais
experientes19 .
A baixa institucionalizao do sistema poltico aumenta muito o grau
de incerteza, inclusive no nvel individual. O paradoxo dessa situao est
em que a fragilizao dos partidos, enquanto organismos representativos e
de atuao coletiva, leva ao privilgio excessivo das atividades imediatamente vinculadas auto-sobrevivncia poltica, ao mesmo tempo em que
agrava a incerteza sobre essa sobrevivncia. Uma das hipteses deste
trabalho sustenta que as formas de atenuar essa incerteza se encontram
tambm restritas atuao individual.
Num sistema onde a tnica da competio poltica dada pelo acesso
individual aos benefcios estatais mais do que pela disputa entre partidos
com diferentes alternativas de governo, a disciplina representaria mais a
nnnn
236

NOVOS ESTUDOS N. 38

(19) Existe todo um trabalho de

pesquisa por fazer sobre aqueles que entram, os "calouros". A
despeito da escassez de dados, alguns cruzamentos, realizados basicamente a partir de
Rodrigues (1987), indicam fortemente a existncia de certas
"plataformas de lanamento"
para a Cmara Federal. Essas
plataformas, posies privilegiadas para futuras candidaturas, seriam compostas principalmente pelos cargos executivos chefia e secretariado
municipais e estaduais e pelos
mandatos legislativos de mesmo nvel, exercidos, em ambos
os casos, at quatro anos antes
das eleies. Caso confirmadas
essas indicaes, seria possvel
refinar a compreenso do jogo
poltico real com a confeco de
algumas regras, pelo menos
quanto a derrotas provveis,
competidores previsveis etc.
(20) Sobre esse aspecto, ver
Mainwaring (1989). Essa caracterstica de grande incerteza talvez ajude a compreender a
razo das reclamaes, constantemente feitas pelos parlamentares, sobre as mazelas do
sistema poltico.
(21) A mesma lgica pode ser
aplicada ao financiamento privado. Uma vez que as direes
nacionais no logram articular o
partido como um todo, o
investimento mais interessante
parece ser os polticos individualmente. Como diz Sartori:
"s posso imaginar uma boa
razo para que o dinheiro poltico seja dado s subunidades
partidrias e no ao partido
como uma unidade, qual seja, a
de que este ltimo no seja um
investimento mais lucrativo do
que as primeiras. Se as fraes estiverem sob controle do
partido, ento no h muito a
lucrar em deixar de fora o controlador. A questo depende,
portanto, da maneira pela qual o
partido perde ou, inversa-mente,
conquista o controle de suas
fraes". Sartori (1982), p. 118.
(22) Neste ponto, vou me limitar a discutir aquelas indicaes para postos que extraiam
sua importncia poltica atravs de alguma forma de atendimento ao pblico. Pois este
trabalho no abrange diretamente o problema da corrupo e das indicaes que visam
constituir as chamadas "caixinhas eleitorais". A despeito disso, considero que o estudo desses aspectos e a avaliao de sua
importncia real so fundamentais para a compreenso do
"jogo poltico" como um todo.

GEORGE AVELINO FILHO

lealdade a um "cacique", intermedirio at aqui dispensvel, do que s idias

e programas partidrios20 . Nessa mesma lgica, a despeito dos custos
crescentes das campanhas eleitorais, o financiamento pblico tambm
evitado. Dada a profuso de candidatos, esse tipo de financiamento
implicaria uma quantia irrisria per capita ou o fortalecimento das direes
partidrias, que se encarregariam de escolher os "agraciados". Da a
valorizao dos redutos eleitorais que cada um consiga manter21 .

Contudo, embora a utilizao do aparelho estatal como recurso

eleitoral no necessariamente se traduza em votos, os polticos governistas
continuam a disputar as indicaes para estes postos22 .
A posse desses postos possibilita, alm da troca por votos, intermediar
uma srie de contatos entre diferentes setores da sociedade e o poder
pblico. Mais especificamente, essa indicao vista como recurso de
grande importncia no controle da competio poltica no municpio. Pela
sua influncia na sociedade local e por lidar com as necessidades e
esperanas de grande parte da populao, ela pode, por exemplo, cumprir
uma funo significativa na aquisio de novas filiaes partidrias. E como
as convenes partidrias locais so limitadas aos membros filiados ao
partido, possvel avaliar o papel decisivo que o "indicado" pode desempenhar no controle do diretrio partidrio local e na escolha dos candidatos
locais a vereador e prefeito.
Alm disso, e mais importante, na conveno local tambm so eleitos
os delegados municipais conveno estadual23. Nesse encontro que so
definidas as listas partidrias de candidatos a deputado estadual, federal,
senador e ao Executivo estadual; cruciais para definir a probabilidade de
reeleio do parlamentar24. Portanto, possvel avaliar a importncia
estratgica que o controle de uma simples agncia pblica pode ter para
evitar competidores intrapartidrios indesejveis, para favorecer membros
do grupo local, ou, mesmo, para invadir redutos eleitorais alheios. Tudo isso
depende, em larga medida, da lista de candidatos aprovada pela conveno
estadual e das possibilidades de "dobradas" favorveis que o candidato
consiga fazer aprovar. Por outro lado, no contexto de fragilizao geral dos
partidos, a ausncia desse recurso dificulta muito a estruturao e o
funcionamento efetivo das organizaes rivais25.
Dessa maneira, como a burocracia do partido frgil, a carreira
poltica conjuga diretamente votos eleitorais e votos partidrios; o caminho
para o poder passa pelo controle da seo partidria, via sucesso eleitoral
individual. Ignorar as regras do jogo partidrio pode significar uma profuso
de candidatos em seus "domnios" e derrota previsvel no futuro. A
importncia deste tipo de jogo pode ser avaliada na medida em que a outra
face da inexistncia da accountability clssica que o trabalho do
nnnnnnnnn
MARO DE 1994

237

(23) A homologao do resultado das convenes exige

quorum de pelo menos 20% do
nmero mnimo de filiados exigidos para registro do diretrio
perante o Tribunal Regional
Eleitoral. O nmero de delegados estaduais a serem eleitos
pela conveno municipal
determinado pela votao partidria para a Cmara dos Deputados nas ltimas eleies;
alm do mnimo de um delegado, a conveno ter direito a
mais um delegado para cada
2.500 votos obtidos at o mximo de trinta. Os municpios
com mais de 1 milho de habitantes so divididos de acordo
com suas zonas eleitorais, equiparadas aos municpios para
efeito de organizao partidria. Pode-se imaginar a dificuldade que provavelmente ter
um parlamentar, cuja votao se
dipersou por todo o estado, para
transformar voto eleitoral em
poder partidrio. Para aumentar o problema, para eleger qualquer delegado estadual sua chapa dever ter no
mnimo 20% dos votos dos convencionais do municpio. Para
maiores detalhes, ver a Lei Orgnica dos Partidos Polticos, n
5.682, de 21.7.71 (Texto Consolidado).
(24) Tambm so eleitos o diretrio estadual e os delegados
estaduais conveno nacional. Esta ltima, por sua vez,
escolhe a direo nacional do
partido e seus candidatos a presidente e vice-presidente da
Repblica.
(25) A partir disso, talvez seja
possvel pensar se a dualidade
que caracteriza a vida poltica
brasileira fora dos grandes centros poderia ser melhor explicada pela luta direta entre um
partido que detm o monoplio e os outros que lutam por
ele. Logo, mesmo que o nmero de partidos seja maior do
que dois, a disputa caminharia
para bipolaridade governo
vs. oposio seja porque a
questo ideolgica ou programtica virtualmente ausente
nessas localidades, seja porque
os outros partidos no conseguem se firmar sem o auxlio
daqueles recursos, restandolhes apenas o espao genrico
da oposio. Diferentemente
das antigas brigas de faco,
geralmente comandadas por
dois "notveis", a nova bipolaridade amigo vs. inimigo,
lembrando Carl Schmitt seria ditada pela posio ocupada na disputa pela "posse" dos
benefcios estatais.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

parlamentar como "representante da Nao" torna-se praticamente irrelevante para o seu eleitorado.
Isso permite avaliar melhor a relao de dependncia ou independncia que se desenvolve entre o parlamentar e o seu indicado. Pois derruba a
perspectiva trivial de se considerar o posto como ocupado por um simples
"cabo eleitoral" a servio do parlamentar, o que limitaria a negociao
poltica ao patamar federal. Finalmente, torna possvel trazer tona a
dimenso local do jogo poltico, a formao da network que pode garantir
uma reeleio. A propalada autonomia frente aos partidos deve ser
relativizada. Ela mais uma autonomia frente aos rgos centrais do partido
do que em relao s organizaes locais, onde so feitas as apostas e atados
os compromissos eleitorais. Logo, a dimenso local tem grande importncia
na definio da estrutura poltica como um todo, na medida em que dos
poucos espaos onde a incerteza acerca da sobrevivncia pode ser reduzida a
um grau minimamente tolervel.
Assumir o "comando poltico" do municpio (Hagopian, 1990), ou seja,
o direito de indicar praticamente todos os ocupantes de cargos governamentais com atuao na rea, adquirido com a vitria eleitoral, tarefa vital para
tentar controlar a oferta poltica e reduzir a insegurana. Obviamente esse
direito tem correspondncia com algumas obrigaes, principalmente
naqueles municpios cuja capacidade de arrecadao insuficiente frente s
despesas. O apelo eleitoral junto aos eleitores feito justamente em nome da
capacidade do candidato de intermediar recursos pblicos para a
comunidade. O objetivo final tornar o reduto eleitoral o menos competitivo possvel, driblar as regras eleitorais proporcionais e tentar criar um
"distrito informal" (Ames, 1987). Da a importncia do monoplio dos
cargos.
Dessa forma no h como negociar acordo para os conflitos individuais entre os parlamentares. A criao de novos recursos para a regio, de
maneira a contemplar os interesses conflitantes, somente enfraqueceria o
poder do "comando poltico" local. A perda do monoplio significa abrir o
"viveiro" mais seguro de votos sanha alheia. Alm de representar a mais
sria demonstrao de fraqueza para as bases locais, a de que o parlamentar
est perdendo sua capacidade de intermediar recursos pblicos. Pois a
eficcia do clientelismo est em fazer o eleitor acreditar que aquele o
caminho mais seguro para a obteno de um benefcio.
Desse modo, o parlamentar, ao buscar benefcios governamentais
para fortalecer a seo partidria local e seus cabos eleitorais, precisa se
libertar da tutela da direo do partido sobre a sua atuao no Congresso.
Por outro lado, a autonomia para cima depende da solidez dos compromissos em baixo. A ameaa de mudar de partido somente eficaz se
comprovadamente no afeta as chances de reeleio do parlamentar.
A legitimidade dos partidos deriva tanto da sua capacidade de agregar
interesses e forjar identidades coletivas (Pizzorno, 1985), como do fato de
serem percebidos como alternativas de governo. Este ltimo aspecto
significa que eles devem ser identificados como partes de um todo e que seu
n
238

NOVOS ESTUDOS N. 38

REFERNCIAS
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Lechner, Norbert. Los patios
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San-tiago: FLACSO, 1988.

GEORGE AVELINO FILHO

governo ter por base esse todo e no as vantagens individuais de seus

componentes. "Se um partido no uma parte capaz de governar em funo
do todo, isto , tendo em vista o interesse geral, ento no difere de uma
faco. Embora um partido s represente uma parte, essa parte deve adotar
uma abordagem no parcial do todo" (Sartori, 1982, p. 47, grifo do autor).
Ora, a fragmentao dos partidos brasileiros atinge diretamente sua legitimidade como opo coletiva de poder. A grande autonomia usufruda pelos
parlamentares tem consequncia no enfraquecimento da adeso partidria do
eleitorado e na maior dependncia das articulaes clientelistas. S que isso
tem um limite.
Conforme visto anteriormente, o carter puramente mercantil da
relao poltica introduz uma volatilidade muito grande em todo o sistema,
inclusive na poltica clientelista. Uma vez que os polticos no se diferenciam, no h motivo para fidelidade eleitoral mais slida. Mesmo a
valorizao da pessoa ou da origem do candidato, em detrimento do
partido26, poucas vezes significa uma relao mais durvel. Sintomtico
disso que o nmero de votos brancos e nulos para as eleies legislativas,
situado em torno de 20% desde as eleies de 1974, ficou acima dos 40%
em 1986 e em 1990. Protesto ou desinformao, esse resultado elevado
expressa o descompromisso e o alheamento do eleitorado em relao s
eleies e aos eleitos. Essa perspectiva se fortalece com os resultados de
uma pesquisa, realizada no municpio de So Paulo, segundo os quais 40%
dos eleitores no se lembravam em qual candidato haviam votado para
deputado federal, decorridos apenas quatro meses das eleies de 1990. Em
relao s eleies de 1986, o percentual subia para 70%. Este ltimo dado
se assemelha muito aos 67% encontrados em outra pesquisa, realizada na
regio Nordeste durante os primeiros meses de 1990 (cerca de trs anos e
meio aps as eleies de 86)27.
A desmoralizao dos partidos, as regras eleitorais que induzem
proliferao de legendas e candidatos e competio individual, e a
generalizao do desencanto e do cinismo entre os eleitores tornam cada vez
mais incerta qualquer perspectiva poltica de longo prazo. O encurtamento dos prazos polticos e a ausncia de ordenao das expectativas faz
com que a meta sempre seja atender materialmente o mximo possvel de
eleitores nos quatro anos de mandato, sem quase nunca ter certeza se esse
mximo possvel garantir o mnimo necessrio para a reeleio. De resto,
a ausncia de uma classe poltica minimamente estvel nunca foi bom
augrio para o fortalecimento do Congresso, aspecto fundamental de
qualquer regime democrtico.
Controlar a seo partidria e atrair para ela as principais lideranas
polticas do local, atravs da intermediao individual de recursos pblicos,
torna-se a principal atividade parlamentar para tentar amenizar as opressivas incertezas do jogo poltico. Todavia, num crculo perverso, quanto mais
se procura resolver individualmente o problema, mais se refora a incerteza
estrutural que o motivou, num eterno recomeo. Um depoimento representativo deste trabalho de Ssifo foi dado por um experiente parlamentar28,
nnnn
MARO DE 1994

239

Lemarchand, Ren. Comparative Political Clientelism: Structure, Process and Optic. In:
Lemarchand, R. e S.N. Eisenstadt, orgs. Political clientelism,
patronage and development.
Beverly Hills: Sage Publications, 1981.
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partidos e sistemas eleitorais
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comparativa. Novos Estudos, n
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Nunes Leal, Vtor. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo:
Editora Alfa-mega, 4 Edio,
1978 [1 edio 1949].
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Uma anlise scio-poltica dos
partidos e deputados. So Paulo: OESP-Maltese Editores,
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Santos, Wanderley Guilherme
dos. Crise e castigo. Partidos e
generais na poltica brasileira.
So Paulo: Ed. Vrtice; Rio de
Janeiro: IUPERJ, 1987.
Sartori, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios. Rio de Janeiro: Zahar Editores; Braslia:
Ed. Universidade de Braslia,
1982.
Schmidt, Steffen W.; Scott, James C; Land, Carl e Guasti,
Laura, orgs. Friends, followers
and factions: a reader in political clientelism. Berkeley: University of California Press, 1977.

(26) Embora necessitem de um

maior aprofundamento, algumas indicaes nesse sentido
merecem destaque: de acordo
com pesquisa da PNAD sobre
o eleitorado, 67% dos entrevistados achavam o candidato
mais importante que o partido
na hora de votar, contra apenas
12,9% que priorizavam o partido poltico (IBGE, 1988). Em
So Paulo, 70% dos eleitores
consideravam muito importante que o candidato fosse da sua
cidade/regio, ou ligado ao
candidato a governador, e somente 12% escolhiam o candidato a partir do partido de sua
preferncia. Folha de S. Paulo,
17.9.0, p. B-4.
(27) Para maiores detalhes ver
Folha de S.Paulo, 1.2.91, p. A-7
e Jornal do Brasil, 27.5.90, p.
16.
(28) Jornal do Brasil, 22.7.90,
p. 07.

CLIENTELISMO E POLTICA NO BRASIL

quando perguntado por que no concorreria a um novo mandato nas eleies

de 1990: "O mximo que um poltico pode fazer adiar seu fim. Eu resolvi
abreviar o meu".
Como mudar essa situao? A condio de aguda marginalidade
econmica e social que caracteriza a maioria da populao faz acreditar que
eventuais mudanas introduzidas na legislao eleitoral e partidria seguramente no provocaro transformao imediata dos eleitores "de clientela"
em eleitores "ideolgicos", clssica iluso do liberalismo brasileiro. Da
existirem razes para acreditar que o clientelismo estar presente na vida
poltica nacional ainda por um bom tempo.
Talvez este seja o momento em que a relativizao das diferenas
entre o clientelismo e uma institucionalidade pblico-representativa seja
mais frutfera, uma vez que permite observar a transformao no como
salto ou ruptura, mas como um processo que incorpore os supostos vcios
e virtudes do sistema poltico brasileiro. Se nossa escandalosa excluso
social necessariamente conduz ao uso de programas sociais paternalistas,
isso deve implicar uma abordagem menos preconceituosa desse tipo de
programa, de maneira a avaliar mais objetivamente os resultados alcanados
e suas consequncias polticas mais amplas. Finalmente, preciso no
esquecer que as mazelas do sistema poltico no sero resolvidas no curto
prazo, entre outros motivos, porque muitas delas devem sua existncia s
mesmas desigualdades que deveriam ser objeto da interveno estatal.
Alm disso, a generalizao desse "clientelismo sem mquina" paradoxalmente pode levar a sua reformulao, devido crescente fragmentao e incerteza que ele traz ao sistema poltico. Tal reformulao, porm,
suporia um mnimo de confiana e reciprocidade entre os polticos de
maneira que estes possam se constituir coletivamente como classe poltica.
Como afirma Lechner: "nada induz os polticos a iniciar relaes de
confiana entre si, exceto a percepo de que a desconfiana tende a
desencadear uma reciprocidade negativa"29 . Embora auspiciosa, qualquer
relao de confiana certamente no teria continuidade na ausncia dos
mecanismos capazes de institucionaliz-la.
Fortalecer os partidos polticos, numa sociedade desigual e desorganizada como a brasileira, seguramente um bom incio para mudar essa
situao e combater o elitismo que tem marcado a poltica nacional.
Entretanto, preciso levar-se em conta que, dadas as condies acima, uma
boa parte dos atores continuar a exercitar a prtica clientelista. Considerar
essas "virtualidades negativas", como diz Fbio Wanderley Reis, longe de
qualquer conformismo, pode ser uma boa postura para tentar incorpor-las e
limitar a sua capacidade desagredora e destrutiva.

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NOVOS ESTUDOS N. 38

Scott, James. "Corruption, machine politics and political

change in South-East Asia".
American Political Science Review, vol. 65(1), pp. 911-3,
1969. Republicado em Schmidt, Scott, Land e Guasti, orgs.
(1977).
Weingrod, Alex. "Patrons, patronage and political parties.
Comparative Studies in Society
and History, vol. 10, July 1968,
pp. 377-400. Republicado em
Schmidt, Scott, Land e Guasti,
orgs. (1977).

(29) Lechner (1988), p. 87.

Recebido para publicao em

agosto de 1993.
George Avelino Filho professor da Fundao Getlio Vargas pesquisador do Cebrap.
J publicou nesta revista "As
razes de 'Razes do Brasil'" (N
18)

Novos Estudos
CEBRAP
N. 38, maro 1994
pp.225-240