TOMO 3.2 Incidencia en Políticas e Instrumentos Ambientales y Sectoriales para La Financiación de La Conservación de La Biodiversidad y Sus Servicios Ambientales

Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y
sectoriales para la financiacin de la conservacin de la

biodiversidad y sus servicios ambientales
TOMO 3.2
Coleccin
Los incentivos a la conservacin:

una mirada desde la prctica
Con el apoyo financiero de la Embajada del

Reino de los Pases Bajos
Acuerdo de Contribucin BOG 0114087
TOMO 3.2
Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales para la financiacin de

la conservacin de la biodiversidad y sus servicios ambientales
Embajada del Reino
de los Pases Bajos
Robert van Embden
Embajador
Fondo Patrimonio Natural

Calle 72 N. 12-65 Piso 6, Edificio Skandia
Tel. (057 1) 7562602
Bogot- Colombia
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Fco. Alberto Galn Sarmiento

Director Ejecutivo
A cargo del Proyecto Incentivos a

la Conservacin PIC 2012-2014
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Subdirectora Tcnica
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Embajadora
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Coordinadora rea Jurdica
A cargo del PIC 2009-2012
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Jefe de Misin Adjunto
A cargo del PIC 2013-2014
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Jefe de Misin Adjunto
A cargo del PIC, 2009-2013
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Oficial Senior de Poltica
y Asuntos Econmicos
A cargo del PIC 2013-2014.
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Oficial Senior de Poltica
y Asuntos Econmicos
A cargo del PIC 2009-2013.
Disclaimer
Este documentoha sido posible gracias alapoyo de la Embajada
del Reino de los Pases Bajos.Su contenido es responsabilidad del
Fondo Patrimonio Natural y no refleja necesariamente la opinin
de la Embajada.
Fondo Patrimonio Natural
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Cooperacin para el Desarrollo &
Asuntos Econmicos.
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Coordinadora rea
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Incentivos a la Conservacin, PIC
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Ctese como
Fondo Patrimonio Natural, 2014 i.

Incidencia en polticas e instrumentos
ambientales y sectoriales para la
financiacin de la conservacin de la
biodiversidad y sus servicios ambientales.
Tomo 3.2. Coleccin los incentivos a
la conservacin: una mirada desde la
prctica. Bogot. 111 pp. ISBN 978-95858905-3-4
Derechos de autor
Esta publicacin puede ser distribuida,

copiada y exhibida por terceros dando
reconocimiento a los autores.
ISBN: 978-958-58905-3-4
Los socios y aliados institucionales y comunitarios

del trabajo en poltica ambiental y sectorial
El desarrollo del trabajo de incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales para la
financiacin de la conservacin de la biodiversidad y sus servicios ambientales no hubiera sido posible
sin el trabajo en alianzas institucionales con los actores pblicos, privados y comunitarios con intereses
comunes y competencias para la integracin de consideraciones de biodiversidad en las polticas de los
sectores de desarrollo nacional.
Foto: Mara Claudia Fandio Orozco
Contenido
Presentacin.................8
Introduccin.................10

Captulo 1
Qu se plante desde el PIC
para abordar el tema?................12
Captulo 2
Enfoque y aproximacin metodolgica.................16
Captulo 3
Aportes al desarrollo de polticas
e instrumentos para la financiacin
de la conservacin en Colombia................ 30
Captulo 4
Lecciones aprendidas.............100
Captulo 5
Reflexin final.............108
Foto: Nicols Osorio
Tabla de contenido de mapas y figuras

Figura 1
Fases del ciclo de polticas pblicas.
Pgina.................................................................................20
Figura 2
Interrelacin entre las causas directas y subyacentes
de la biodiversidad.
Pgina.................................................................................23
Figura 3
Anlisis de incidencia de las fallas de poltica a la
sostenibilidad financiera de las reas protegidas y de
las reas estratgicas en biodiversidad
Pgina.................................................................................27
Figura 4
Principales frentes de trabajo para la incidencia en
polticas sectoriales e intersectoriales.
Pgina.................................................................................55
Grfica 1
Participacin porcentual de la inversin extranjera
directa en petrleo y minera vs otros sectores de la
economa (1994 2009).
Pgina.................................................................................53
Grafica 2
Regalas minero - energticas y exenciones tributarias.
Pgina.................................................................................93
Grafica 3
Beneficios tributarios certificados por MAVDT 2002
2010.
Pgina.................................................................................95
Tabla 1
Criterios de seleccin para el anlisis de polticas y
procesos normativos.
Pgina.................................................................................29
Tabla 2
Priorizacin de instrumentos de poltica para la
conservacin ambiental y la disminucin de riesgos y
amenazas desde el sector minero-energtico.
Pgina.................................................................................73
Tabla 3
conservacin ambiental y la disminucin
de riesgos y amenazas desde el sector transporte.
Pgina.................................................................................76
Tabla 4
conservacin ambiental y la disminucin de riesgos y
amenazas desde el sector agropecuario y rural.
Pgina.................................................................................80
8
El enfoque de sostenibilidad financiera que
se asumi institucionalmente va ms all
de la bsqueda y consecucin de recursos
econmicos, a promover un estado de gestin
interinstitucional e intersectorial que combina
elementos de solidez institucional, coherencia
tcnica y solidez financiera como elementos
determinantes para el desarrollo de los
incentivos a la conservacin.
Foto: Nicols Osorio
Coleccin
Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica
Presentacin
ara el Fondo Patrimonio

Natural el reto de llevar a
la prctica instrumentos
como los incentivos a la conservacin implica considerar la gestin
y bsqueda de condiciones institucionales, tcnicas y financieras
que den soporte y garanticen
la continuidad de los esquemas
locales y que promuevan el escalamiento de estos instrumentos a
nivel nacional. De esta manera, el
enfoque de sostenibilidad financiera que se asumi institucionalmente va ms all de la bsqueda
y consecucin de recursos econmicos, a promover un estado de
gestin interinstitucional e intersectorial que combina elementos
de solidez institucional, coherencia tcnica y solidez financiera
como elementos determinantes
para el desarrollo de los incentivos a la conservacin.
En este marco, la bsqueda de
condiciones a nivel poltico fue
uno de los ejes transversales
de trabajo ms importantes del
Presentacin
Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales
9
La bsqueda de condiciones a nivel poltico
fue uno de los ejes transversales de trabajo
ms importantes del Proyecto Incentivos a la
Conservacin PIC y de mayor inters, tanto
de Patrimonio Natural como de la Embajada
del Reino de los Pases Bajos. De esta manera,
se llev a cabo un trabajo de incidencia
en polticas ambientales y sectoriales,
fundamentado en la gestin de propuestas
slidamente soportadas, construidas
colectivamente y con el involucramiento de las
instancias clave en la toma de decisiones.
Foto: Nicols Osorio
Proyecto Incentivos a la Conservacin PIC y de mayor inters,

tanto de Patrimonio Natural como
de la Embajada del Reino de los
Pases Bajos. De esta manera, se
llev a cabo un trabajo de incidencia en polticas ambientales
y sectoriales, fundamentado en
la gestin de propuestas slidamente soportadas, construidas
colectivamente y con el involucramiento de las instancias clave
en la toma de decisiones.
El presente documento hace
parte de la Coleccin los incentivos a la conservacin: una
mirada desde la prctica y est
dedicado a ilustrar los avances

de los desarrollos tcnicos y la
gestin realizada en incidencia
en poltica para contribuir al
desarrollo y continuidad de los
incentivos a la conservacin y en
general de las polticas ambientales y sectoriales asociadas a la
financiacin de la conservacin.
Se espera que este esfuerzo sea
de utilidad a tomadores de decisin, planificadores, gestores
ambientales, y principalmente a
los diferentes actores del desarrollo econmico nacional, de
manera que a partir de las experiencias y lecciones se fortalezcan
las estrategias para convertir en

realidad los procesos de sostenibilidad ambiental a travs de polticas congruentes, entendiendo
que dicha proyeccin parte de la
internalizacin de los principios
del enfoque ecosistmico en su
propio quehacer.
Fco. Alberto Galn Sarmiento
Director ejecutivo

Coordinadora Proyecto Incentivos a
la Conservacin
10
Coleccin
Introduccin
onforme nuestro marco

normativo
y
legal,
Colombia cuenta con una
vasta gama de instrumentos
asociados a los incentivos a la
conservacin que iniciaron su
desarrollo hace aproximadamente cuatro dcadas, pero
lamentablemente sus resultados han sido bastante limitados hasta hoy. Esto incluye as
mismo, los recientes procesos de
Ms de 20 aos de gestin ambiental en el

pas han evidenciado que si bien los esfuerzos
por declarar reas para la conservacin in
situ son parte de una condicin sine qua non
dentro de las estrategias de conservacin,
stas no garantizan por s solas, territorios
ecolgicamente funcionales.
definicin de poltica respecto a

los servicios ambientales, tales
como la Estrategia Nacional de
pagos por Servicios Ambientales
y la Estrategia Nacional REDD+,
entre otros.
De otro lado, ms de 20 aos
de gestin ambiental en el pas
han evidenciado que si bien los
esfuerzos por declarar reas
para la conservacin in situ son
parte de una condicin sine qua
non dentro de las estrategias de
conservacin, stas no garantizan por s solas, territorios
ecolgicamente funcionales. A
esto se suma que las evaluaciones en materia de gestin

ambiental denotan an la falta
de integracin del conocimiento
ecosistmico en la gestin sectorial, tanto en la institucionalidad
ambiental como en la sectorial.
De all que desde el PIC se haya
buscado promover las alianzas
intersectoriales, a partir de las
cuales fortalecer la institucionalidad y lograr mayores compromisos que reflejen la corresponsabilidad necesaria de los actores
en la valoracin, conservacin y
el mantenimiento de la provisin
de los servicios ambientales.
Dicha corresponsabilidad debe
reflejarse desde las instancias
ms tempranas de los procesos
de toma de decisiones, por lo
cual la incidencia en polticas,
planes y programas resulta
estratgica para promover desde
su concepcin misma, los instrumentos de poltica que permitan
en las fases de implementacin,
alcanzar las metas ambientales
y sectoriales de manera consecuente a las metas de conservacin de la biodiversidad y
la provisin de los servicios
Introduccin
11
Este documento presenta los resultados del
PIC en cuanto a los procesos y la gestin
realizada para incidir en polticas e iniciativas
ambientales y sectoriales relacionadas con
la conservacin y provisin de los servicios
ambientales, as como en la reglamentacin
de instrumentos econmicos transversales a
los sectores priorizados.
Foto: Luz Dary Rodrguez
ambientales. La identificacin de
las principales fallas de poltica
corrobora, adems de la necesidad de aportar a la definicin
de campos de poltica ambiental
que promuevan la conservacin
de los servicios ambientales, la
importancia de llevar a cabo un
trabajo sectorial con las llamadas
locomotoras, asociadas a los
sectores agropecuario, minero
energtico e infraestructura.
Este documento presenta los
resultados del PIC en cuanto
a los procesos y la gestin

realizada para incidir en polticas e iniciativas ambientales
y sectoriales relacionadas con
la conservacin y provisin de
los servicios ambientales, as
como en la reglamentacin de
instrumentos econmicos transversales a los sectores priorizados. En el primer captulo se
presentan los principales derroteros planteados desde el PIC
frente a este componente del
trabajo. En el segundo captulo
se expone el marco conceptual
y metodolgico asumido para

el trabajo en incidencia en poltica desde la misin de Patrimonio Natural; la tercera parte
describe los avances, logros y
dificultades de los procesos de
incidencia en los cuales se particip. En el cuarto captulo se
presentan las lecciones aprendidas y en el ltimo se presenta
una reflexin final.
12
Coleccin

Tomo 3.2
Capitulo 1
Captulo
Qu se plante desde el PIC

para abordar el tema?
13
14
Coleccin
l PIC contempl en su
tercer componente abordar
elementos que contribuyan
a generar condiciones de continuidad poltica, financiera e
institucional de los esquemas de
incentivos implementados por el
PIC, as como de la temtica en
general a nivel nacional.
Dentro de los elementos de
poltica, se plante abordar la
generacin de propuestas que
aporten a la definicin de bases
programticas y marcos regula-
Foto: ngela Caro Daz
Dentro de los elementos de poltica,

se plante abordar la generacin de
propuestas que aporten a la definicin de
bases programticas y marcos regulatorios
ambientales o sectoriales que propicien y
potencien la relacin entre la conservacin y
la valoracin de la provisin de los servicios
ambientales y su incorporacin en los
mercados.
torios ambientales o sectoriales

que propicien y potencien la
relacin entre la conservacin y
la valoracin de la provisin de
los servicios ambientales, y su
incorporacin en los mercados.
Si bien la focalizacin se orient a
la identificacin de oportunidades
en instrumentos de poltica con
nfasis en los econmicos y financieros, se propuso que los anlisis
y recomendaciones contarn con
un enfoque ms integral orientado a proponer principios y orientaciones para la gestin territorial
con consideraciones de biodiversidad y servicios ambientales, a
los cuales proponer instrumentos

que permitan su desarrollo. En
este sentido, se propuso el apoyo
a procesos o iniciativas institucionales, pblicas, privadas y comunitarias; as como el apoyo al
desarrollo de programas u otro
tipo de estrategias de articulacin institucional.
En materia de polticas ambientales, parte de la aproximacin propuesta fue recoger los
insumos generados a partir de la
aplicacin prctica y aplicada de
los casos piloto de los incentivos
a la conservacin desarrollados
por el PIC y generar una articulacin con el MADS para el aporte
de insumos a los procesos de
definicin de polticas ambientales tales como los relacionados
con la estrategia financiera del
SINA y del Sinap, la Estrategia
Nacional de Pagos por Servicios
Ambientales PSA, la Estrategia
Nacional REDD y la estrategia de
sostenibilidad financiera para la
Amazonia colombiana.
En materia sectorial, la aproximacin consisti en identificar
las oportunidades de trabajo con
los sectores de desarrollo como
Capitulo 1
15
En materia sectorial, la aproximacin
consisti en identificar las oportunidades de
trabajo con los sectores de desarrollo como
el agropecuario, el minero energtico, el de
infraestructura y el de comercio y turismo,
propiciando la generacin de efectos positivos
desde el momento ms temprano de la toma
de decisiones respecto de la formulacin de las
polticas y la definicin de sus instrumentos.
Todo esto a travs de la puesta en marcha de
planes de trabajo para y con las instancias
interinstitucionales ambientales y sectoriales
con las cuales se lograron acuerdos.
el agropecuario, el minero energtico, el de infraestructura y el

de comercio y turismo, propiciando la generacin de efectos
positivos desde el momento ms
temprano de la toma de decisiones respecto a la formulacin
de las polticas y la definicin de
sus instrumentos. Todo esto a
travs de la puesta en marcha
de planes de trabajo para y con
las instancias interinstitucionales
ambientales y sectoriales con las
cuales se lograron acuerdos.
Para el cumplimiento de estos
propsitos se plante la generacin de alianzas con actores
estratgicos a nivel de toma de
decisiones de poltica y el involucramiento de diferentes socios

buscando la concientizacin de
los actores de la sociedad frente
a los beneficios recibidos de
manera directa o indirecta de los
ecosistemas y los servicios que
stos proveen. Esto consider
llevar a cabo diferentes acciones
que podran abarcar desde
cambios de comportamiento en el
quehacer propio de los sectores
sociales, as como diferentes
vas para internalizar los costos
y beneficios ambientales en los
sectores de desarrollo.
Dentro de las apuestas para la
generacin de estos cambios,
desde el PIC se plantearon estrategias direccionadas a fortalecer

el conocimiento y la capacidad,
tcnica institucional y comunitaria, para la aplicacin de incentivos o compensaciones por
servicios ambientales; as como
apoyar la creacin o fortalecer
instancias del orden nacional,
regional o local para el intercambio y articulacin interinstitucional en torno a la temtica
de incentivos o compensaciones
por servicios ambientales.
16
Coleccin

Tomo 3.2
Capitulo 2
Captulo
Enfoque y aproximacin metodolgica
17
18
Foto: Mara Teresa Palacios Lozano
Con el fin de iniciar la identificacin y

construccin de mecanismos internos para la
puesta en marcha de estrategias en materia
de incidencia en poltica para la sostenibilidad
financiera de las reas protegidas y la
biodiversidad, se realiz un trabajo interno
que apunt a construir el marco conceptual
de referencia para el accionar de Patrimonio
Natural en materia de incidencia en
poltica, proponer y consensuar un lenguaje
comn, y desde ah analizar las fortalezas y
oportunidades para esta labor.
Coleccin
entro del quehacer de

Patrimonio Natural se
tienen tres frentes de
trabajo: i) la administracin
de proyectos que considera el
diseo de proyectos efectivos
y con esquemas de financiacin adecuados que fortalezcan
a las organizaciones aliadas; ii)
el diseo y puesta en marcha
de mecanismos e instrumentos
econmicos y financieros que
aporten a lograr mayores y ms
estables recursos para la conservacin de las reas naturales; y
iii) la generacin de propuestas

tcnicas que contribuyan a la
toma de decisiones de polticas
ambientales y sectoriales relacionadas con la financiacin de
la conservacin.
Con el fin de iniciar la identificacin y construccin de mecanismos internos para la puesta
en marcha de estrategias en
materia de incidencia en poltica
para la sostenibilidad financiera
de las reas protegidas y la biodiversidad, se realiz un trabajo
interno que apunt a construir el
marco conceptual de referencia
para el accionar de Patrimonio
Natural en materia de incidencia
en poltica, proponer y consensuar un lenguaje comn, y
desde ah analizar las fortalezas
y oportunidades para esta labor.
Algunos conceptos clave

Las polticas pblicas
En trminos generales, el
concepto de poltica presenta
varias acepciones como lo
denota Roth (2002)[1]. Desde
1
Roth, A,N. 2002. Polticas Pblicas.
Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot,
D.C. Ediciones Aurora.
el PIC se asume que La poltica es una actividad orientada

en forma ideolgica a la toma
de decisiones de un grupo para
alcanzar ciertos objetivos[2] con
un nfasis hacia el enfoque de
lo pblico como un asunto de
inters general de la sociedad
y del Estado, frente al cual, los
distintos modelos de organizacin que se dan en ella, tienen
responsabilidades compartidas
en diferentes grados y obligaciones que deben cumplir en su
construccin, defensa y desarrollo. Esta definicin considera a su vez la posibilidad de
incidencia sobre lo privado, en
la medida en que se reconoce
la corresponsabilidad de cada
uno de los actores que intervienen en los diferentes niveles
de gestin y que se expresan en
el territorio con consecuencias
positivas o negativas frente a la
conservacin de la biodiversidad
y la provisin de sus servicios.
En este sentido, se acoge la
definicin de poltica pblica
como un conjunto conformado por uno o varios objetivos
2 http://definicion.de/politica
Capitulo 2
colectivos considerados necesarios o deseables de alcanzar

por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u
organizacin gubernamental con
finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales
o colectivos para modificar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica[3].
Si bien, autores como Vargas
(1999)[4] visualiza la poltica
pblica como el conjunto de
sucesivas iniciativas, decisiones
y acciones del rgimen poltico
frente a situaciones socialmente
problemticas y que buscan
la resolucin de las mismas o
llevarlas a niveles manejables,
y si se entiende que el concepto
de problemtica como aquellas
situaciones que presentan dificultades o que causan problemas,
cabe entonces aclarar que el
abordaje desde el PIC va ms all,
entendiendo que la sostenibilidad
financiera de las reas protegidas
3
Roth, citado en Tobn, 2007. Lo pblico,
polticas pblicas y polticas agrarias. En coleccin
Apuntes de clase. Pontificia Universidad Javeriana.
Bogot. D.C.
4
Citado de Tobn 2007.
19
y de aquellas de importancia
estratgica para la biodiversidad
y los servicios ecosistmicos
requiere una mirada en doble va:
la bsqueda para la disminucin
de las problemticas asociadas a
su deterioro; y, de alta relevancia
desde la concepcin de los incentivos, la exploracin de las potencialidades que se derivan de la
conservacin y manejo sostenible
Los instrumentos de poltica
Los instrumentos de poltica

hacen referencia a diferentes
herramientas que promueven,
restringen, orientan o inducen
a la consecucin de ciertos
objetivos de poltica plenamente definidos. En particular,
los instrumentos de la poltica ambiental constituyen las
herramientas fundamentales de
actuacin, tanto del gobierno
-aplicable a sus tres nivelescomo de la sociedad, para dar
cumplimiento a los objetivos
pretendidos[5]. Como se ha
mencionado, el enfoque del PIC
no se sujet exclusivamente a
5
http://www2.inecc.gob.mx/
publicaciones/libros/9/espriu.html
aquellos derivados de la poltica ambiental, sino que analiz

las oportunidades desde instrumentos de los sectores de desarrollo econmico y social.
Es importante considerar la
particularidad de aplicacin de
cada instrumento y las diferentes condiciones de alcance,
eficacia, y costo/efectividad; no
todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema u oportunidad; un instrumento puede
ser adecuado para incidir en un
momento del proceso en cuestin, mas no necesariamente en
Cabe aclarar que el abordaje desde el PIC va

ms all, entendiendo que la sostenibilidad
financiera de las reas protegidas y de
aquellas de importancia estratgica para la
biodiversidad y los servicios ecosistmicos
requiere una mirada en doble va: la bsqueda
para la disminucin de las problemticas
asociadas a su deterioro; y, de alta relevancia
desde la concepcin de los incentivos, la
exploracin de las potencialidades que se
derivan de la conservacin y manejo sostenible
20
Coleccin
todos, por lo cual es importante

tener una visin de cadena de
valor y considerar que su combinacin puede generar resultados ms efectivos[6].
6
A partir de http://www2.inecc.gob.mx/
publicaciones/libros/9/espriu.html
Figura 1
Fases del ciclo de polticas

pblicas.
El ciclo de poltica pblica
Desde la teora, el proceso de

una poltica pblica implica el
desarrollo del denominado ciclo
de polticas pblicas, el cual
considera: i) la identificacin del
problema (u oportunidad como se
ha mencionado); ii) la definicin
de objetivos y metas relevantes;
iii) la bsqueda de alternativas,

lo cual implica examinar todas
las posibles opciones y soluciones para el logro de metas y
analizar todas las consecuencias
posibles para cada alternativa de
poltica con su probabilidad de
ocurrencia; iv) la comparacin
de las alternativas con objetivos
y metas previamente definidas
y v) la eleccin de la solucin u
opcin cuyos resultados proporcionan mayor alcance de objetivos, mayores beneficios con
costos iguales o menores costos
con beneficios iguales; vi) la
definicin, evaluacin (ex ante),
aprobacin o rechazo de las
opciones de poltica propuestas;
vii) el proceso de articulacin
tcnico-poltica (lo deseable y lo
posible) de carcter competitivo;
viii) la discusin e interaccin con
actores relevantes; ix) la seleccin final de una alternativa de
poltica, x) el diseo de la poltica pblica; y la asignacin de
recursos[7] (Figura 1).
A la luz de las etapas de este ciclo,
desde la misin de Patrimonio
Fuente: Palacios Lozano 2014, a partir de Gmez, 2010.
7
http://www.cepal.org/dmaah/noticias/
paginas/6/40846/el_ciclo_de_las_politicas_
publicas_Gomez_CEPAL.pdf
Capitulo 2
21
La misin de Patrimonio Natural y en particular
desde el trabajo desarrollado a travs del
PIC, es dirigir los aportes a la generacin
y actualizacin de diagnsticos para
la identificacin de los problemas u
oportunidades; a la bsqueda de alternativas
que permitan mayores beneficios costo
eficientes, y a la interlocucin en el proceso
de articulacin tcnico-poltica con actores
relevantes.
Foto: Nicols Osorio
Natural y en particular desde

el trabajo desarrollado a travs
del PIC, los aportes se dirigieron
en especial a la generacin y
actualizacin de diagnsticos
para la identificacin de los
problemas u oportunidades;
a la bsqueda de alternativas
que permitan mayores beneficios costo eficientes, y a la
interlocucin en el proceso de
articulacin tcnico-poltica con

actores relevantes.
Las causas directas e indirectas

de prdida y transformacin de
la biodiversidad
En trminos generales las

problemticas que se abordan
en las polticas e instrumentos
de poltica se relacionan con
las causas directas o motores
directos de transformacin y
prdida de la biodiversidad y sus
causas indirectas o subyacentes.
Entre las causas directas se
encuentran las acciones de las
actividades humanas de asentamiento, produccin y extraccin
sobre la biodiversidad que han
ocasionado que se superen, o se
est cerca de superar, los lmites
de transformacin o extraccin
22
Las causas indirectas de prdida de

biodiversidad se entienden como un conjunto
de factores que desencadenan deficiencias en
polticas pblicas, tales como la no existencia
de una poltica de agricultura y ganadera
sostenible.
Coleccin
de los sistemas socioecolgicos, donde el bienestar y la

supervivencia humana se estn
viendo amenazados, o incluso,
gravemente afectados[8]. Por
su parte, entre las causas indirectas, subyacentes o causas
raz, se pueden mencionar: los
conflictos sociales y polticos,
las presiones demogrficas, las
fallas de mercado y las fallas
de poltica y gobernabilidad. La
figura 2 muestra la interrelacin existente entre las causas
directas e indirectas.
8
Poltica Nacional, Gestin Integral de la
Biodiversidad y los Servicios Ecosistmicos, 2012.
Dentro de las causas indirectas,

las denominadas de poltica se
han entendido como un conjunto
de factores que desencadenan
deficiencias en polticas pblicas,
tales como la no existencia de
una poltica de agricultura y ganadera sostenible. As mismo, son
causantes de una financiacin
pobre para las iniciativas relacionadas con la biodiversidad, as
como de la dbil capacidad institucional para su conocimiento,
conservacin y uso sostenible[9].
La incidencia en poltica
desde Patrimonio Natural
Como se mencion anteriormente, la bsqueda de condiciones a nivel poltico fue uno de
los ejes transversales de trabajo
ms importantes del PIC. Si bien
la normatividad actual define
espacios claros para la participacin en el proceso de formulacin de polticas pblicas y el
9
Palacios, M.T y Fandio-Orozco,
M.C. 2006. Causas subyacentes de prdida
de biodiversidad: A. Fallas de poltica y falta de
gobernabilidad. Tomo I: 227-233. En: Chaves, M.E. y
Santamara, M. (eds). 2006. Informe sobre el avance
del conocimiento y la informacin de la biodiversidad
1998- 2004. Instituto de Investigacin de Recursos
Biolgicos Alexander von Humboldt. Bogot D.C.
Colombia. 2 tomos.
pas ha avanzado en la creacin

de tales espacios y mecanismos
de participacin, trabajar en
este mbito implic a Patrimonio
Natural abordar el campo de
la incidencia en poltica. Cabe
aclarar, que desde su misin
institucional, el trabajo en este
campo se fundament en la
gestin de propuestas slidamente soportadas, construidas
colectivamente y con el involucramiento de las instancias clave
en la toma de decisiones, y no en
acciones de movilizacin social o
de presin ante los tomadores
de decisiones polticas.
Como base conceptual, los desarrollos en el mbito de poltica se
llevaron a cabo con una mirada
en doble va: por una lado, la
generacin de propuestas para la
disminucin de las problemticas
asociadas al deterioro de la biodiversidad y los servicios ambientales; y por el otro, el diseo
de propuestas para propiciar
y potenciar la relacin entre la
conservacin y la valoracin de la
provisin de los servicios ambientales, aspecto de alta relevancia
desde la concepcin de los incentivos y las compensaciones.
Capitulo 2
23
Figura 2
Interrelacin entre las causas directas y subyacentes de la biodiversidad.
Fuente: Palacios-Lozano M.T. & Fandio M.C, 2006.
24
Coleccin
El trabajo en poltica se enfoc tanto hacia

el anlisis de las problemticas como de las
oportunidades. En trminos generales, las
problemticas relacionadas con las causas
directas o motores directos de transformacin
y prdida de la biodiversidad han sido
suficientemente documentadas.
Foto: Nicols Osorio
Adicionalmente, las propuestas

se dirigieron a la armonizacin
de la poltica ambiental con otros
instrumentos de poltica sectorial,
promoviendo la incorporacin
de acciones de conservacin de
la biodiversidad y sus servicios
ecosistmicos en las acciones
sectoriales asociadas a la produccin, de modo que no amenacen
a la biodiversidad, y contribuyan
al mismo tiempo a la reduccin
de la vulnerabilidad sectorial ante
el desabastecimiento de servicios ecosistmicos, debido a los
motores de transformacin y
prdida de la biodiversidad que
tipifican el cambio ambiental.
Sobre qu incidir
Tal como se mencion, el trabajo

en poltica se enfoc tanto hacia
el anlisis de las problemticas
como de las oportunidades. En
trminos generales, las problemticas relacionadas con las causas
directas o motores directos de
transformacin y prdida de la
biodiversidad han sido suficientemente documentadas. Por el
contrario, el soporte sobre su
relacin con las causas indirectas,
subyacentes o causas raz, ha sido
en menor medida analizado por
su complejidad y dificultad para la
atribucin a los fenmenos sobre
los territorios.
Dentro de las causas indirectas,

se prest especial atencin a las
denominadas fallas de poltica y
gobernabilidad. Es importante
resaltar que si bien, los anlisis
de las fallas de poltica se orientaron ms a las implicaciones
de las polticas sectoriales que,
aunque pueden tener objetivos
legtimos, lo hacen induciendo
daos
ambientales[10],
fue
10
Al respecto: Ejemplos de esto son los
subsidios a los plaguicidas y al agua de uso agrcola
donde, si bien puede ser un objetivo legtimo apoyar la
produccin agrcola, al hacerlo mediante la reduccin
del precio de insumos contaminantes o de recursos
naturales escasos, se genera una contaminacin
excesiva y una sobreexplotacin de los recursos:
http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/
libros/395/fernandez_garcia.html
Capitulo 2
tambin necesario avanzar en

el anlisis de las implicaciones
de las polticas ambientales y
en particular acerca del soporte
financiero a dichas polticas.
Estas fallas, en materia de disponibilidad y criterios de asignacin
de recursos financieros han sido
identificadas en el anlisis de los
factores de prdida de biodiversidad en el marco de la Poltica
Nacional para la Gestin Integral
de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistmicos (PNGBSE),
evidencindose que el Estado
no direcciona recursos econ-
micos suficientes para la gestin

de las instituciones pblicas
directamente relacionadas con
la poltica ambiental y la gestin
A partir de este marco general,
desde el PIC se realiz un ejercicio
para identificar las fallas de poltica respecto de la sostenibilidad
financiera de las reas protegidas
y de las reas estratgicas en
biodiversidad. El anlisis abord
cuatro escenarios, a saber: el
escenario del SINA, el escenario
sectorial, el escenario territorial
25
- regional, y el escenario internacional. Al respecto, se identificaron los siguientes aspectos

como los ms clave para la actuacin: i) la limitada capacidad de
gestin de recursos; ii) la no
visibilidad de los beneficios de la
inversin; iii) las deficiencias en el
manejo y disponibilidad de informacin; iv) la falta de claridad
legal en materia de acceso a los
recursos econmicos; v) la falta
de claridad sobre los roles y las
competencias de los actores; vi)
la no valoracin de la biodiversidad y los servicios ecosistmicos
Es importante resaltar que si bien, los anlisis

de las fallas de poltica se orientaron ms a las
implicaciones de las polticas sectoriales, fue
tambin necesario avanzar en el anlisis de las
implicaciones de las polticas ambientales y en
particular acerca del soporte financiero a dichas
polticas.
26
El trabajo de anlisis y gestin en poltica

sectorial se concibi como un componente
fundamental del trabajo que se centr
en el anlisis de los factores de conflicto
intersectorial en torno al manejo del
territorio y el planteamiento de opciones
para llegar a acuerdos que no slo reduzcan
o eliminen tales conflictos, sino que abran
mayores oportunidades para la cooperacin
intersectorial.
Coleccin
por parte de la sociedad; vii) la

no internalizacin de los costos y
los beneficios ambientales; y viii)
la no visibilidad de beneficios
locales (Figura 3).
En trminos de los instrumentos
de poltica sobre los cuales se
busc incidir, tal como se ha
mencionado, el enfoque del PIC
no se sujet exclusivamente a
aquellos derivados de la poltica
ambiental, sino que se analizaron las oportunidades desde
los instrumentos de los sectores
de desarrollo econmico y social.
As es como el trabajo de anlisis
y gestin en poltica sectorial se
concibi como un componente
fundamental del trabajo que se
centr en el anlisis de los factores

de conflicto intersectorial en torno
al manejo del territorio y el planteamiento de opciones para llegar
a acuerdos que no slo reduzcan
o eliminen tales conflictos, sino
que abran mayores oportunidades para la cooperacin intersectorial, buscndose incidir en
condiciones como la corresponsabilidad de los distintos actores
que se benefician de servicios
que proveen las reas estratgicas para la conservacin.
En este sentido, bajo esta lnea
de trabajo se promovi la vinculacin de los sectores de desarrollo a la financiacin de la
conservacin y las reas protegidas, bajo el entendimiento de
que gran parte de los servicios
ambientales que proveen estas
reas son aprovechados como
insumos y condiciones bsicas
para sus actividades.
Por otro lado, para el anlisis de los
instrumentos se tuvo la claridad
que un nico instrumento no
necesariamente atiende la problemtica u oportunidad estudiada,
por lo cual se apunt a propuestas
que combinaran la aplicacin de
varios instrumentos. Dentro de

ese conjunto de instrumentos
se abord el anlisis de instrumentos econmicos que buscan
incidir en los precios/mercados
de los bienes para influir en la
toma de decisin de los agentes
econmicos; los voluntarios o
de persuasin que promueven
acciones autnomas para mejorar
el desempeo interno y hacia
actores externos; los de planificacin mediante el cual se definen
estrategias y planes de accin;
los contextuales de carcter
socio-institucional a partir de los
cuales fortalecer la institucionalidad, mediante procesos de
mejoramiento de capacidades y
toma de conciencia; y finalmente,
los de regulacin directa a travs
de sistemas de comando y control
los cuales son los menos deseables dada la evidencia de su poca
efectividad, pero indispensables
en determinados casos.
Lo metodolgico:
de la teora de la
incidencia en poltica
a la aplicacin operativa
La aproximacin metodolgica a
la incidencia en poltica implic un
Capitulo 2
Figura 3
27
Anlisis de incidencia de las fallas de poltica a la sostenibilidad financiera de las reas protegidas y de las reas estratgicas en biodiversidad
Fuente: Palacios Lozano M.T. Proyecto Incentivos a la Conservacin, 2011.
28
Coleccin

marco normativo; o la identificacin de coyunturas polticas.
Parte de esta accin se realiz de
manera sistemtica a travs de la
revisin permanente de la Agenda
Legislativa. No obstante, en la
prctica result ms eficiente
la identificacin de oportunidades a partir de la participacin en diferentes instancias
competentes y la interlocucin
continua con actores.
En cuanto a la estrategia de incidencia

empleada como tal, sta se adapt de manera
particular y caso a caso, teniendo en cuenta
que los actores tanto internos como externos
varan de acuerdo a las temticas y que los
tiempos para la incidencia pueden variar desde
circunstancias que permiten una planificacin
o por el contrario coyunturas que deben ser
atendidas de manera casi inmediata.
reconocimiento de la etapa en la
cual se encuentra una poltica o
una iniciativa dentro del ciclo de
polticas pblicas, para lo cual
se estableci una estrategia tipo
Observatorio de Polticas, cuya
finalidad primordial fue identificar
tanto las iniciativas de poltica
prioritarias para incidir de manera
temprana en el proceso de toma
de decisiones, como tambin
identificar procesos en curso para
la modificacin o ajustes de polticas ya existentes, incluyendo
los procesos reglamentarios del
Teniendo en cuenta que da a da

las iniciativas de poltica pueden
ser varias y de diversa ndole, se
focalizaron las acciones a travs
de un conjunto de criterios
(Tabla 1) a partir de los cuales
se seleccionaron solo aquellas
polticas o desarrollos normativos
que cumplieran con un mnimo
de stos, priorizndose as las
iniciativas de poltica en las cuales
exista una oportunidad para
la bsqueda, la consecucin,
la gestin, la administracin,
la canalizacin o la asignacin
de recursos financieros dirigidos hacia diversos tipos de
reas protegidas y estrategias
de ordenamiento ambiental del
territorio para la conservacin,
uso y manejo sostenible de la
biodiversidad, as como el apoyo

al fortalecimiento de la capacidad institucional del Sistema
Nacional de reas Protegidas
de Colombia SINAP y de sus
diferentes actores pblicos y
privados, con miras a contribuir
a la sostenibilidad financiera de
dicho Sistema.
En cuanto a la estrategia de
incidencia empleada como tal,
sta se adapt de manera particular y caso a caso, teniendo
en cuenta que los actores tanto
internos como externos varan
de acuerdo a las temticas y
que los tiempos para la incidencia pueden variar desde
circunstancias que permiten una
planificacin o por el contrario
coyunturas que deben ser atendidas de manera casi inmediata.
Desarrollar la estrategia de incidencia implic la definicin de las
instancias clave a ser abordadas,
los contactos institucionales, los
responsables del acercamiento
y por su puesto la construccin
de los elementos tcnicos de
soporte a las propuestas.
Capitulo 2
Tabla 1
Criterios de seleccin para el anlisis de polticas y procesos normativos.

Lista de chequeo para la definicin de aportes desde FPN a
iniciativas legislativas y reglamentarias
Misionales
Principio 1
La iniciativa ofrece oportunidades para administrar recursos para la sostenibilidad

financiera de las reas de importancia estratgica.
Directas
Indirectas
Ninguna
Principio 2
La iniciativa ofrece oportunidades para canalizacin y asignacin de recursos

econmicos para la sostenibilidad financiera de las reas de importancia estratgica.
Directas
Indirectas
Ninguna
Principio 3
La iniciativa representa oportunidades financieras para la conservacin, uso y manejo

sostenible de la biodiversidad.
Alta
Media
Baja
Principio 4
La iniciativa ofrece oportunidades para estrategias interinstitucionales para la

sostenibilidad financiera de las reas de importancia estratgica.
Alta
Media
Baja
Superar fallas de poltica priorizadas

Principio 5
La iniciativa representa una oportunidad para estrategias de fortalecimiento de la

capacidad institucional pblica de las reas de importancia estratgica
Alta
Media
Baja
Principio 6
La iniciativa representa una oportunidad para estrategias de fortalecimiento de la capacidad

institucional comunitaria.
Alta
Media
Baja
Principio 7
La iniciativa representa una oportunidad para internalizar costos y beneficios ambientales.
Alta
Media
Baja
Principio 8
La iniciativa representa una oportunidad para dar claridad sobre roles y competencias de actores
en la gestin de recursos para las reas de importancia estratgica.
Alta
Media
Baja
Principio 9
La iniciativa representa una oportunidad para aclarar fallas normativas en la gestin de recursos
para las reas de importancia estratgica.
Alta
Media
Baja
Alta
Media
Baja
Capacidad interna
Principio 10
El FPN posee informacin pertinente para soportar los aportes al proceso de toma de decisiones.
Fuente: Mara Teresa Palacios Lozano, Proyecto Incentivos a la Conservacin, 2011.
29
30
Coleccin

Tomo 3.2
Foto: Viviana Zamora
Capitulo 3
Captulo
31
Aportes al desarrollo de polticas e instrumentos

para la financiacin de la conservacin en Colombia
32
Coleccin
n este captulo se presentan

los principales procesos
de incidencia en polticas
ambientales y sectoriales en los
que se particip, detallando el
enfoque de trabajo asumido en
cada caso, as como el alcance
de la gestin y las contribuciones realizadas.
Polticas ambientales
Foto: Nicols Osorio
Desde su concepcin y diseo, los objetivos

del PIC se plantearon como una oportunidad
estratgica para contribuir a la definicin y
puesta en marcha de la Estrategia Nacional
de Pagos por Servicios Ambientales, campo de
poltica que en su momento fue definida como
una prioridad del plan de accin del MAVDT
(hoy MADS) a partir de lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario.

Dada la relevancia que tuvo
para los desarrollos propios
del PIC, campos de poltica
ambiental tales como la Estrategia Nacional de Pagos por
Servicios Ambientales - Enpsa,
la Estrategia Nacional REDD+
- ENREDD+ y las polticas para
la Amazonia colombiana, el
trabajo en incidencia en poltica
comprendi diversos anlisis y
una gestin permanente con
actores clave durante todo el
desarrollo del Proyecto, en
medio de los altibajos y las
cambiantes condiciones polticas que caracterizaron la toma
de decisiones nacionales en
estos temas. A continuacin se
presentan los diversos procesos

apoyados y las contribuciones a
cada uno de stos.
La iniciativa para la Estrategia

nacional de pagos por
servicios ambientales (Enpsa)
Desde su concepcin y diseo,

los objetivos del PIC se plantearon como una oportunidad
estratgica para contribuir a la
definicin y puesta en marcha
de la Estrategia Nacional de
Pagos por Servicios Ambientales, campo de poltica que
en su momento fue definido
como una prioridad del plan de
accin del MAVDT (hoy MADS)
a partir de lo establecido en
el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos:
se desarrollar un conjunto
de instrumentos econmicos
y financieros que incentiven
el conocimiento, la conservacin y el uso sostenible de la
biodiversidad, incluyendo los
mecanismos necesarios para
la creacin de un sistema de
pago por servicios ambientales
en Colombia[11].
11
DNP, 2007. Plan Nacional de Desarrollo
2006 - 2010: Estado Comunitario: Desarrollo para
Todos, captulo 5: Una Gestin Ambiental y del
Riesgo que Promueva el Desarrollo Sostenible.
Capitulo 3
El MAVDT present en el 2008

el documento de propuesta de
Estrategia Nacional de Pago por
Servicios Ambientales (Enpsa)
con el propsito de coadyuvar al
logro de los objetivos de conservacin y proteccin de los recursos
naturales y servicios ambientales establecidos en los planes
de desarrollo nacional, regional
y local. En esta propuesta el
Ministerio planteaba el desarrollo
de la Enpsa a travs de experiencias locales que respondan
a las situaciones de cada zona
y a la vez sirvan de referente a
la precisin de las polticas para
una mayor aplicacin de este tipo
de incentivos. Esta propuesta
no fue formalizada por el Ministerio y pasados seis aos de este
proceso, an no se cuenta con
una poltica para el desarrollo de
la temtica en el pas.
Enfoque de trabajo
Con el propsito de apoyar la
puesta en marcha de la Enpsa
y su aprobacin oficial por parte
del Gobierno Nacional, desde
Patrimonio Natural se adelant
en el 2008 un convenio de
asociacin con el Ministerio con
el objeto de avanzar en la estruc-
33
Con el propsito de apoyar la puesta en marcha
de la Enpsa y su aprobacin oficial por parte del
Gobierno Nacional, desde Patrimonio Natural se
adelant en el 2008 un convenio de asociacin
con el Ministerio con el objeto de avanzar en la
estructuracin metodolgica y consolidacin de
los esquemas de pagos por servicios ambientales
a nivel nacional.
Foto: Abdul Jimnez
turacin metodolgica y consolidacin de los esquemas de

pagos por servicios ambientales
a nivel nacional[12]. El objeto del
Convenio estaba enfocado en
el desarrollo de actividades que
llevaban al cumplimiento de las
funciones asignadas por la Ley
al MAVDT, especialmente las
referidas en el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010 en cuanto
al desarrollo de los mecanismos
para la creacin de un sistema
12
Convenio de Asociacin No. 116 suscrito
entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y Fondo Patrimonio Natural, 2008.
de pago por servicios ambientales en Colombia, y la aplicacin por parte de los municipios
y departamentos del Artculo 106
de la Ley 1151 de 2007, en ese
entonces, el modificatorio del
Artculo 111 de la Ley 99 de 1993.
Los principales aportes de este
convenio fueron la realizacin de
un anlisis nacional para determinar las reas prioritarias para
la aplicacin de Pagos por Servicios Ambientales; la estructuracin de metodologas tcnicas
para determinar y monitorear
34
Coleccin

prioridad de este Ministerio para
sacar adelante este propsito. Tal
es as que pasados seis aos de
la anunciada voluntad poltica del
gobierno de oficializar la Enpsa,
no se cuenta en la actualidad
con ningn pronunciamiento
oficial al respecto.
En torno a la disposicin del Artculo 210 se

gener una gran expectativa en el pas respecto
de contar con lineamientos concretos desde
el nivel nacional para desarrollar el tema de
Pago por Servicios Ambientales en Colombia,
inters que se mantuvo a lo largo de los poco
ms de dos aos que tom el proceso de
reglamentacin por parte del MADS, el cual
se concret finalmente con la expedicin del
Decreto 0953 del 17 de mayo de 2013.
Foto: Maurice Van Beers
servicios ambientales, y el desarrollo de siete proyectos piloto

de pago por servicios ambientales[13].
Una vez finalizado este convenio
se propuso al MADS dar continuidad al proceso de cooperacin entre ambas instituciones,
considerando la contribucin
que poda brindar el PIC en
torno a las acciones necesarias
para la consolidacin y oficiali13
Cabe aclarar que estos proyectos fueron
direccionados directamente por el MAVDT y son
adicionales al conjunto de casos desarrollados en el
marco del PIC.
zacin de la Enpsa. Entre ellas,

se propuso al MADS trabajar en
tres frentes: el fortalecimiento
de capacidades de actores
claves incluidos las autoridades
ambientales, el anlisis y exploracin para el establecimiento
de un mecanismo nacional para
la financiacin de esquemas de
incentivos a la conservacin- PSA
y el apoyo al proceso de ajuste
y adopcin final de la Enpsa.
Al cabo de dos aos de gestin
(2010-2012) ante el MADS, esta
propuesta de contribucin no fue
posible concretarla, lo cual es un
claro indicativo del bajo nivel de
Alcance de las contribuciones

Si bien, a nivel de la Enpsa no se
logr ir ms all de unas contribuciones tcnicas en el marco
de los desarrollos del convenio
116 anteriormente mencionado,
los aportes ms sustanciales en
trminos de aporte a definicin
de poltica estn representados
en el anlisis realizado desde el
PIC respecto de la aplicabilidad
del PSA a la luz del Decreto 0953
de 2013[14].
Es as como frente al estancamiento del proceso de oficializacin de la Enpsa, la modificacin
que estableci el Artculo 210 de
la Ley 1450 de 2011 al Artculo
111 de la Ley 99, fue considerada por muchos como una
puerta interesante para la finan14
Por el cual se reglamenta el Artculo 111
de la Ley 99 de 1993, modificado por el Artculo 210
de la Ley 1450 de 2011.
Capitulo 3
ciacin de esquemas de Pago

por Servicios Ambientales (PSA),
por cuanto esa norma incluy el
instrumento de PSA como una
opcin de inversin adicional a la
adquisicin y al mantenimiento
de las reas de inters para
acueductos municipales, a lo
cual los departamentos y municipios les corresponde dedicar un
porcentaje no inferior al 1% de
sus ingresos corrientes.
En torno a la disposicin del
Artculo 210 se gener una gran
expectativa en el pas respecto
de contar con lineamientos
concretos desde el nivel nacional
para desarrollar el tema de Pago
por Servicios Ambientales en
Colombia, inters que se mantuvo
a lo largo de los poco ms de
dos aos que tom el proceso
de reglamentacin por parte
del MADS, el cual se concret
finalmente con la expedicin del
Decreto 0953 del 17 de mayo de
2013. Cabe resaltar que durante
este perodo, el MADS, especficamente la Oficina de Anlisis
Econmico de ese Ministerio,
mantuvo un esfuerzo continuo
de gestin ante diferentes instancias para mantener la propuesta
y lograr su adopcin pasando a

travs de mltiples versiones de
decreto. Desde el PIC se hizo un
estrecho seguimiento al proceso
de diseo de esta reglamentacin participando en las diferentes reuniones de socializacin
de la propuesta de decreto y
realizando aportes y recomendaciones a las diferentes versiones
que se circularon.
La concrecin de este proceso
de reglamentacin tambin se
esperaba con expectativa desde
el PIC y sus socios institucionales,
35
considerando la importancia de
solventar los vacos jurdicos existentes frente a los aportes potenciales que mediante esta fuente
se podran asignar por parte de
los entes territoriales, quienes
como socios de algunos de los
esquemas locales tipo Pago por
Servicios Ambientales Hidrolgicos PSAH del Proyecto, tenan
enorme inters en aplicar y operar
como contribucin a la implementacin de estos instrumentos.
De esta manera, una vez expedido el Decreto 0953 se asumi
Cabe resaltar que el MADS, especficamente la

Oficina de Anlisis Econmico de ese Ministerio,
mantuvo un esfuerzo continuo de gestin
ante diferentes instancias para mantener
la propuesta y lograr su adopcin pasando
a travs de mltiples versiones de decreto.
Desde el PIC se hizo un estrecho seguimiento
al proceso de diseo de esta reglamentacin
participando en las diferentes reuniones de
socializacin de la propuesta de decreto y
realizando aportes y recomendaciones a las
diferentes versiones que se circularon.
36
Foto: Abdul Jimnez
En el marco del Decreto 0953, el PSA se

establece como una opcin transitoria y
supeditada a la compra del predio. Esta
condicin limita el alcance para su aplicacin
quedando bsicamente circunscrito a la
estrategia pblica de compra de predios
y resulta contradictoria al espritu mismo
de los PSA como alternativa novedosa
a la adquisicin de predios, lo cual en
muchos casos no ha resultado ser una
opcin efectiva para la conservacin de las
reas de importancia estratgica para el
mantenimiento de los recursos hdricos.
Coleccin
de inmediato el reto conjunto

con las autoridades ambientales
socias, de gestionar la aplicacin del Decreto de manera
especfica y concreta en los
esquemas de PSAH del PIC con
el objetivo de que los recursos
provenientes del Artculo 111
se aplicaran de manera complementaria a las otras fuentes de
financiacin de estos esquemas
en marcha. Como resultado de
esta gestin, se encontraron
una serie de situaciones, dificultades e interrogantes sobre la
funcionalidad y aplicabilidad del
Decreto en lo relacionado con la
implementacin del tema de PSA
en el pas, las cuales se pusieron

a disposicin del MADS y la
opinin pblica en general como
insumo para la retroalimentacin
y posibles ajustes posteriores de
este Decreto[15].
El anlisis presentado en el documento ofrece un balance negativo
y plantea la necesidad de colocar
en perspectiva los alcances del
Decreto 0953 a la luz de los
verdaderos requerimientos para
la implementacin de la temtica
de PSA en Colombia.
El aspecto ms sustancial que
se destaca en ese anlisis, es el
hecho de que en el marco del
Decreto 0953, el PSA se establezca como una opcin transitoria y supeditada a la compra del
predio, por cuanto esta condicin
limita sustancialmente el alcance
para su aplicacin quedando
bsicamente circunscrito a la
estrategia pblica de compra de
15
Para mayor detalle ver: Arango, H; Fandio
O., MC. Es el Decreto 0953 de 2013 funcional para la
implementacin de esquemas de Pago por Servicios
Ambientales en Colombia? Serie Documentos de
Trabajo: elementos de poltica. Proyecto Incentivos a
la Conservacin. Fondo Patrimonio Natural. No. 10.
Octubre 2013. http://es.scribd.com/doc/175185927/
Es-el-Decreto-0953-de-2013-funcional-para-laimplementacion-de-PSA-en-Colombia
predios. Esta condicin resulta

contradictoria al espritu mismo
de los PSA como alternativa
novedosa a la adquisicin de
predios, lo cual en muchos casos
no ha resultado ser una opcin
efectiva para la conservacin de
las reas de importancia estratgica para el mantenimiento de
los recursos hdricos.
Adicionalmente se resalta en el
documento cmo el condicionamiento de compra del predio para
poder participar de un programa
de PSA aplicando el Decreto,
tiene varias implicaciones desde
el punto de vista social y de las
oportunidades para la participacin privada en el desarrollo de
estos instrumentos.
As pues, la principal reflexin del
artculo es la necesidad de reconocer que las expectativas frente
a las posibilidades que brindara
la reglamentacin del Artculo 210
para viabilizar la implementacin
de la temtica de Pago por Servicios Ambientales en Colombia
fueron muy altas e incluso infundadas, en la medida en que el
proceso consista en la reglamentacin de una fuente especfica de
Capitulo 3
37
Considerando la situacin de deforestacin en
el pas, el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 asumi el compromiso de reducir las
emisiones por degradacin y deforestacin
por medio de la puesta en marcha de una
Estrategia Nacional bajo el mecanismo de
Reduccin Emisiones por Degradacin y
Deforestacin REDD+.
Foto: Nicols Osorio
financiacin (Art. 111) que puede

ser aplicada a esquemas de PSA y
no la poltica de Pagos por Servicios Ambientales como tal. En
ltimas, no se poda esperar que
la reglamentacin del uso de una
fuente especfica resolviera todos
los aspectos relacionados con el
desarrollo de la temtica de pago
por servicios ambientales, en
este caso asociada a los servicios
ambientales hidrolgicos.
Finalmente, siguen vigentes
las expectativas de contar con
unos lineamientos del Gobierno
Nacional para la implementacin
de la temtica de PSA en el pas
y la pregunta que queda es si en
el corto plazo se dar la voluntad
poltica para abordar de manera

plena y comprensiva el tema
de PSA en Colombia, tal que se
generen las vas concretas para
que mediante el desarrollo de
estos instrumentos se pueda articular de manera efectiva la participacin de los actores pblicos y
privados en la conservacin.
Plan Nacional de Desarrollo

2010-2014 asumi el compromiso de reducir las emisiones por
degradacin y deforestacin por
medio de la puesta en marcha
de una Estrategia Nacional bajo
el mecanismo de Reduccin
Emisiones por Degradacin y
Deforestacin REDD+[17].
La estrategia nacional REDD+

(ENREDD+Colombia)
la extraccin ilegal de maderas, los monocultivos, la

minera ilegal, entre otros.
Considerando la situacin de
deforestacin en el pas[16], el
16
La tasa de deforestacin media anual
en el perodo comprendido entre 1990-2012 es de
288.000 ha/ao. Los departamentos con los mayores
niveles de cambio de la cobertura boscosa son
Caquet, Meta y Guaviare (46% de la deforestacin
nacional). Dentro de los principales motores de
deforestacin se encuentra: la ganadera extensiva,
17
Este mecanismo nace en el seno de
la Convencin Marco de Naciones Sobre Cambio
Climtico en el ao 2005 durante la Decimoprimera
Conferencia de las Partes (COP11) celebrada
en Montreal, Canad, donde se insisti en la
consolidacin de un mecanismo que incorporara
incentivos para evitar la deforestacin en pases en
va de desarrollo. Posteriormente, en las siguientes
Conferencias de las Partes, este mecanismo ha ido
consolidndose e incorporando las reglas para su
implementacin, siendo la Conferencia de Varsovia
de 2013, la que marca los derroteros principales
38
Coleccin

Nacional para la Gestin Integral
de la Biodiversidad y Sus Servicios Ecosistmicos PNGIBSE
(2012)[18], la Estrategia Nacional
de Desarrollo Bajo en Carbono[19]
-ECDBC-, el Plan Nacional de
Desarrollo Forestal[20], la Poltica
de Bosques[21] y el Plan Nacional
de Adaptacin al Cambio Climtico (2013). Si bien, en la actualidad no se cuenta con una
evaluacin sobre el impacto de
estas polticas, todas ellas han
18
El propsito de esta poltica es
Garantizar la conservacin de la biodiversidad y sus
servicios ecosistmicos y la distribucin equitativa
justa y equitativa de los beneficios derivados de sta
para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin colombiana.
En la actualidad no se cuenta con una

evaluacin sobre el impacto de las
polticas nacionales para la reduccin de la
deforestacin. Todas ellas han apuntado en
diferentes sentidos a la conservacin de la
cobertura boscosa del pas, la cual, segn
el IDEAM, est representada en un rea de
bosque natural equivalente a 58.63 millones
de hectreas, de las cuales el 71% se encuentra
bajo la figura de Reserva Forestal de Ley 2 de
1959, el 44% en resguardos indgenas, el 15.5
en reas del Sistema de Parques Nacionales, el
15.4 sin figura legal y el 7.2 en ttulos colectivos
de comunidades negras.
Foto: IDEAM
Si bien el propsito de esta iniciativa est dirigido a que el pas

cuente con una poltica o directriz nacional para la reduccin de
la deforestacin, es importante
tener presente que desde hace
varios aos Colombia cuenta
con una diversidad de polticas,
planes y programas que abordan
de manera directa o indirecta
esta problemtica. Entre estas
vale la pena mencionar la Poltica
para su aplicacin en cuanto metodologas,
motores de deforestacin, coordinacin del apoyo,
financiamiento basado en resultados, entre otros.
19
La Estrategia busca: 1) identificar y
valorar acciones que estarn encaminadas a evitar
el crecimiento acelerado de las emisiones de GEI a
medida que los sectores crecen, 2) desarrollar planes
de accin de mitigacin en cada sector productivo del
pas, y 3) crear o promover las herramientas para su
implementacin, incluyendo un sistema de monitoreo
y reporte.
20
El plan nacional de desarrollo forestal
busca establecer un marco estratgico que
incorpore activamente el sector forestal al desarrollo
nacional, optimizando las ventajas comparativas y
promoviendo la competitividad de productos forestal
maderables y no maderables en el mercado nacional
e internacional, a partir del manejo sostenible de los
bosques naturales y plantados.
21
Documento Conpes No. 2834. El objetivo
general de esta poltica es lograr el uso sostenible de
los bosques, con el fin de conservarlos, consolidar
la incorporacin del sector forestal en la economa
nacional y contribuir al mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin.
apuntado en diferentes sentidos

a la conservacin de la cobertura
boscosa del pas, la cual, segn
el IDEAM, est representada
en un rea de bosque natural
equivalente a 58.63 millones de
hectreas, de las cuales el 71%
se encuentra bajo la figura de
Reserva Forestal de Ley 2 de
1959, el 44% en resguardos
indgenas, el 15.5 en reas del
Sistema de Parques Nacionales,
el 15.4 sin figura legal y el 7.2
en ttulos colectivos de comunidades negras[22].
En este marco, una estrategia
dirigida al desarrollo nacional
del mecanismo de Reduccin
de Emisiones por Degradacin y
Deforestacin (REDD)[23], sera
una contribucin adicional al
22
Tomado del anlisis de IDEAM (2010) de
cobertura bosque/no bosques para el perodo 20052010 en el ejercicio de estimacin de las emisiones
de dixido de carbono generadas por deforestacin
durante el perodo 2005-2010.
23
El objetivo de este mecanismo es
reducir las emisiones de dixido de carbono (CO2)
que actualmente se producen por la deforestacin y
degradacin de bosques. Actualmente, la discusin
internacional de este mecanismo ha avanzado
adicionar nuevos temas (a los cuales se refiere el
signo +) con el fin de reconocer la conservacin
de las reservas de carbono, el manejo sostenible de
los bosques y el aumento de las reservas forestales
de carbono.
Capitulo 3
desarrollo de la poltica forestal

del pas en la bsqueda de lograr
un reconocimiento al servicio
de almacenamiento de carbono
que prestan los bosques naturales, incentivando el reemplazo
de prcticas generadoras de
procesos de degradacin y deforestacin de coberturas forestales por otras que permitan la
disminucin de las emisiones de
GEI asociados a dichos cambios
en el uso del suelo.
Desde el ao 2008 el Gobierno
de Colombia decidi apostarle
al desarrollo de la Estrategia
Nacional REDD+ (ENREDD+),
contemplando una fase de implementacin temprana para llevar a
cabo las acciones y adecuaciones
institucionales necesarias para
la implementacin de REDD en
Colombia. En el ao 2010 el Fondo
Cooperativo para el Carbono y
los Bosques (FCPF) financi la
formulacin de la Propuesta de
Preparacin para REDD+ en
Colombia[24], la cual fue aprobada
en octubre de 2011. sta plantea
una hoja de ruta sobre las actividades que se deben poner en
24
Documento de Preparacin
REDD+, R-PP por sus siglas en ingls.
para
prctica para la implementacin

de la estrategia. Recientemente
el programa Onuredd aprob la
propuesta de Colombia, con lo
cual se apalancar el desarrollo
de la ENREDD+.
En el perodo 2012 y 2013 el
Gobierno Nacional, a travs del
MADS, continu trabajando en la
preparacin del pas para poner
en marcha la ENREDD+, la cual
dar las pautas y lineamientos
nacionales para la implementacin del mecanismo REDD+ en
Colombia, as como la adecua-
39
cin poltica, jurdica y operativa

requerida para la implementacin
del mecanismo a nivel nacional.
Actualmente se cuenta con una
versin de Readiness Preparation
Proposal (R-PP, por sus siglas en
ingls) en la cual se establece el
punto de partida para el desarrollo de la ENREDD+, incluyendo los actores que estarn
involucrados en la toma de decisiones, la estructura institucional
y las nuevas instancias que sern
creadas para la implementacin
futura de la estrategia.
Foto: IDEAM
La estrategia dirigida al desarrollo nacional

del mecanismo de Reduccin de Emisiones
por Degradacin y Deforestacin (REDD),
sera una contribucin adicional al desarrollo
de la poltica forestal del pas en la bsqueda
de lograr un reconocimiento al servicio de
almacenamiento de carbono que prestan
los bosques naturales, incentivando el
reemplazo de prcticas generadoras de
procesos de degradacin y deforestacin de
coberturas forestales por otras que permitan la
disminucin de las emisiones de GEI asociados
a dichos cambios en el uso del suelo.
40
Foto: Maurice Van Beers
Segn el estudio Seguimiento a la Financiacin

de REDD+ en Colombia (REDDX) realizado
por la Fundacin Natura durante el perodo
2009-2012. En Colombia se han comprometido
recursos para la implementacin de proyectos
REDD de un orden de USD 32.937.255,
siendo los principales donantes, agencias de
cooperacin como Usaid, Unin Europea,
Reino Unido, Finlandia y Noruega, organismos
multilaterales como el Banco Mundial e
instituciones privadas como la Fundacin
Moore.
Coleccin
Paralelamente, diferentes instituciones y organizaciones no

gubernamentales han venido
adelantando, en el marco de
los mercados voluntarios[25]
la formulacin de algunos
proyectos piloto, tales como el
propuesto por el Consejo Comunitario Los Delfines en el Pacfico
25
Paralelo a los mercados regulados
relacionados con el Protocolo de Kioto (incluido el
MDL) existen mercados voluntarios que se ajustan
a estndares metodolgicos, desarrollados por
empresas certificadoras o instituciones reconocidas
a nivel internacional, tales como el CCB (Climate,
Community and Biodiversity Alliance), o el VCS
(Voluntary Carbon Standard) entre otros (Ortega-P.
et al., 2010). A diferencia del MDL, algunos de
ellos s incluyen proyectos asociados a evitar la
deforestacin, o proyectos REDD.
colombiano, el proyecto REDD+

adelantado por Cormagdalena,
CAM y ONF Andina en el Huila y el
proyecto REDD+ de la Fundacin
Natura en el Corredor de Robles
la Rusia-Guantiva-Iguaque. En la
actualidad ya existe en Colombia
un proyecto REDD+ validado y
con crditos emitidos que fue
desarrollado por la organizacin
Anthrotect y el Consejo Comunitario Cocomasur, en alianza con
el Fondo para la Accin Ambiental
y la Niez. Existen adems de
otras iniciativas para desarrollar
proyectos REDD+ en Colombia,
como las del programa Bioredd,
financiado por Usaid.
Segn el estudio Seguimiento

a la Financiacin de REDD+ en
Colombia realizado por la Fundacin Natura durante el perodo
2009-2012[26]. En Colombia se
han comprometido recursos para
la implementacin de proyectos
REDD de un orden de USD
32.937.255, siendo los principales donantes, agencias de
cooperacin como Usaid, Unin
Europea, Reino Unido, Finlandia
y Noruega, organismos multilaterales como el Banco Mundial
26
Informe del Estado de los Mercados de
Carbono Forestal, 2013. Fundacin Natura en Alianza
con Forest-Trends Initiative.
Capitulo 3
e instituciones privadas como la

Fundacin Moore. La principal
destinacin de estos recursos
ha sido para fortalecimiento de
capacidades institucionales para
la implementacin de este tipo
de proyectos.
Enfoque de trabajo
Respecto al proceso de formulacin de la ENREDD+ y la implementacin temprana de este
mecanismo en Colombia desde
el PIC se trabaj en tres frentes:
i) la realizacin de actividades y
aportes a la consolidacin de la
Estrategia Nacional REDD+ en su
fase temprana; ii) el apoyo a las
organizaciones comunitarias y
de la sociedad civil para la construccin de sus propias visiones

frente a la implementacin de
este mecanismo; y iii) el desarrollo de experiencias demostrativas REDD+ que generaran
insumos para la implementacin
de proyectos REDD+ en el pas.
Gestin y alcance de las

propuestas
Aportando a la Estrategia
nacional REDD+ en Colombia
i) Contribucin a la fase de
dilogos temprano de la
ENREDD+
Uno de los aportes ms importantes a la ENREDD+ consisti
41
en la contribucin dada desde

el PIC al desarrollo de la fase
de dilogos Tempranos de la
Enred liderada por el MADS con
las comunidades indgenas y
afrodescendientes. Este proceso
fue posible gracias a las alianzas
de trabajo que se establecieron
desde el Proyecto con la Coordinadora de las Organizaciones
Indgenas de la Cuenca Amaznica -Coica-, la Organizacin
de los Pueblos Indgenas de la
Amazonia Colombiana -Opiac-,
la Agenda Comn Afrocolombiana y WWF Colombia, con
el propsito de fortalecer la
capacidad de las organizaciones
nacionales y regionales indgenas y afrodescendientes, para
mejorar la toma de decisiones
y la generacin de posiciones
propias frente a la aplicacin del
instrumento REDD.
El proceso de contribucin a la
fase de dilogos tempranos
de la ENREDD+ se llev a cabo
durante los aos 2010 a 2011 y
consisti en el desarrollo de una
estrategia de acercamiento con
las organizaciones regionales
y locales de grupos tnicos de
la regin de la Amazonia y el
Uno de los aportes ms importantes a

la ENREDD+ consisti en la contribucin
dada desde el PIC al desarrollo de la fase de
dilogos Tempranos de la Enred+ liderada
por el MADS con las comunidades indgenas
y afrodescendientes.
Foto: Maurice van Beers
42
Coleccin
En el marco del proceso llevado a cabo por el

Gobierno Nacional con el Fondo de Carbono
del Fondo Cooperativo para el Carbono de los
Bosques (FCPF) para la preparacin del pas
para la implementacin de REDD+, desde
el PIC se realizaron aportes conceptuales
y metodolgicos para el abordaje de
esta temtica, especialmente en relacin
con pueblos indgenas y comunidades
afrodescendientes.
Foto: Lorenzo Vargas
Pacfico colombiano con el fin

de proveer informacin en relacin con el instrumento REDD+
y la ENREDD+. En este proceso
se llevaron a cabo un total de
nueve actividades de informacin
con los pueblos indgenas de la
Amazonia, en las que se cont
con un total de 433 participantes.
Para la regin del Pacfico se
realizaron cuatro actividades de
informacin en las que se cont
con la participacin de 156 representantes de las comunidades
afrocolombianas de todo el Pacfico. Mediante estas actividades,
se logr el aporte de elementos
desde estas comunidades a la
construccin del documento de

preparacin del pas para REDDR-PP.
Conformacin y fortalecimiento
de espacios de coordinacin
de la ENREDD+ con las
organizaciones indgenas y
afrodescendientes
Como resultado de las actividades que se llevaron a cabo en
la fase de dilogos tempranos
de la ENREDD+ durante el
perodo de 2010-2012, se consolidaron instancias y espacios de
dilogo y concertacin entre el
Gobierno Nacional y las organizaciones representativas de los
grupos tnicos.
Para el caso de comunidades indgenas de la regin amaznica, en

mayo de 2012 se crea la Mesa
Indgena Ambiental y de Cambio
Climtico -Miaacc-, la cual constituye una mesa temtica de la
Mesa Regional Amaznica[27].
Esta Mesa est conformada por
seis delegados (un delegado por
departamento), un representante de la Opiac y un representante de la Mesa Regional
Amaznica. El PIC, en alianza
de trabajo con WWF, busc
impulsar esta instancia mediante
la financiacin de las reuniones
iniciales. En la actualidad la Mesa
ha sesionado en seis oportunidades y ha sido asumida tcnica
y financieramente por el MADS
a travs de la Enredd.
Para el caso de comunidades
negras, desde el PIC se aport
al desarrollo del plan de trabajo
entre la Agenda Comn Afrocolombiana[28] y el MADS. Dicha
27
La Mesa Regional Amaznica funciona
como una instancia de interlocucin de los pueblos
indgenas amaznicos con el Gobierno Nacional y
las organizaciones que trabajan en la zona para tratar
temas relacionados con salud, educacin, ambiente
y territorio, entre otros.
28
Espacio que convoca a lderes de
Capitulo 3
agenda de trabajo busca desarrollar las distintas actividades

planeadas desde la ENREDD+
para la regin del Pacfico.
Estos espacios se constituyen
hoy en da como las instancias
principales de coordinacin entre
pueblos indgenas, afrodescendientes y el Gobierno Nacional
para el desarrollo futuro de la
ENREDD+ Colombia.
ii) Aportes conceptuales
y metodolgicos para la
construccin del R-PP y el
proceso evaluacin estratgica
ambiental y social SESAEn el marco del proceso llevado
a cabo por el Gobierno Nacional
con el Fondo de Carbono del
Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques (FCPF)
para la preparacin del pas para
la implementacin de REDD+,
desde el PIC se realizaron aportes
conceptuales y metodolgicos
para el abordaje de esta temtica, especialmente en relacin
con pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes. Esta
contribucin se realiz a travs
Consejos Comunitarios de los departamentos de
Valle, Choc, Cauca y Nario.
de documentos y de la participacin en las reuniones y eventos

convocados por el MADS.
iii) Apoyo al diseo de la
estrategia de comunicacin
culturalmente adecuada
Desde sus inicios, el PIC prioriz el diseo e implementacin
de instrumentos de comunicacin adecuados a los contextos
socio-culturales de las comunidades indgenas y negras,
los cuales permitieran dar una
informacin bsica relacionada
con los servicios ambientales
y los incentivos a la conservacin, entre ellos, el mecanismo
REDD+. Como producto de esto,
el Proyecto cuenta con cartillas
y materiales pedaggicos que
han servido a las organizaciones
indgenas y afro para mejorar
su interlocucin con el Gobierno
Nacional y dems actores interesados en la implementacin
de REDD+ en sus territorios.
La experiencia del Proyecto en
relacin con el diseo de estos
materiales de comunicacin,
permiti en el ao 2012 aportar
al diseo de la estrategia de
comunicaciones para grupos
43
tnicos de la ENREDD+, contribuyendo a generar un carcter

particular de las actividades de la
ENREDD+ para cada regin, de
acuerdo con sus necesidades y
experiencias especficas.
iv) Construccin de
salvaguardas ambientales
y sociales para la
implementacin de REDD+
Las salvaguardas de REDD+ son
polticas y medidas que abordan
los impactos tanto directos
como indirectos de REDD+ en
las comunidades y los ecosistemas, identificando, analizando
Foto: Juan Gabriel Soler
Desde sus inicios, el PIC prioriz el diseo

e implementacin de instrumentos de
comunicacin adecuados a los contextos
socio-culturales de las comunidades
indgenas y negras, los cuales permitieran
dar una informacin bsica relacionada con
los servicios ambientales y los incentivos a la
conservacin, entre ellos,
el mecanismo REDD+.
44
Coleccin
y gestionando los riesgos y las

oportunidades. El Acuerdo de
Cancn, adoptado por la 16
Conferencia de las Partes de la
Cmnucc pide a las partes que
promuevan y respalden la implementacin de siete salvaguardas
sociales y ambientales de REDD+
y que informen sobre esa implementacin. El gobierno colombiano, a travs de la ENREDD+,
ha iniciado el proceso de construccin de salvaguardas para la
implementacin de REDD+ en el
pas, el cual espera terminarse
en el ao 2014.
Desde el PIC se trabaj en la
conceptualizacin de lo que
Foto: Hctor Arsenio Tavera Escobar
El gobierno colombiano, a travs de

la ENREDD+, ha iniciado el proceso de
construccin de salvaguardas para la
implementacin de REDD+ en el pas, el cual
espera terminarse en el ao 2014. Desde el
PIC se llev a cabo un trabajo conjunto con el
Proceso de Comunidades Negras dirigido a la
identificacin de los elementos que se deben
incorporar en dichas salvaguardas, desde la
perspectiva de las comunidades negras del
Pacfico, respecto de lo cual se entregaron
insumos importantes al MADS en el marco
del proceso de construccin de salvaguardas
nacionales.
implica para las comunidades la

aplicacin de estas Salvaguardas.
Para ello se llev a cabo un trabajo
conjunto con el Proceso de Comunidades Negras dirigido a la identificacin de los elementos que
se deben incorporar en dichas
salvaguardas, desde la perspectiva de las comunidades negras
del Pacfico, respecto de lo cual se
entregaron insumos importantes
al MADS en el marco del proceso
de construccin de salvaguardas
nacionales. Estos aportes recogen
a su vez los elementos derivados
de los dilogos de implementacin temprana que se dieron con
comunidades indgenas y negras
en el ao 2010 y 2011, en relacin
con los aspectos necesarios para

lograr que el mecanismo REDD+
opere en territorios de comunidades indgenas y negras. La articulacin de la legislacin nacional
para cada grupo tnico, el fortalecimiento de la gobernanza
local, de las estructuras organizativas propias, de los espacios
de interlocucin y concertacin
con el Gobierno Nacional, entre
otros, son elementos que se han
expuesto para el desarrollo de
estas salvaguardas[29].
Aportes jurdicos para el

desarrollo de REDD+
Un aspecto que se identific

como cuello de botella para la
implementacin de REDD+ en
Colombia, es la falta de claridad
jurdica que existe dentro del
ordenamiento legal colombiano.
Como respuesta a lo anterior, desde el PIC, en Alianza
con WWF y otros miembros
de la Mesa REDD, se realiz un
29
CARO DAZ, ngela. Propuesta de
Lineamientos para la definicin de instrumentos o
herramientas de Salvaguarda Social y Ambiental para
la implementacin de REDD+ en territorios colectivos
en Colombia. Serie Documentos de Trabajo, Proyecto
Incentivos a la Conservacin. Fondo Patrimonio
Natural.No.13 Diciembre de 2013. http://goo.gl/
d5PvKl
Capitulo 3
proceso orientado a generar

insumos jurdicos y de poltica
que aportaran a dar claridad
sobre algunos temas considerados relevantes en la formulacin de la ENREDD+ Colombia.
Este proceso combin la realizacin de una serie de estudios[30]
y conversatorios con expertos en
la materia, donde se identificaron
los principales problemas que se
tienen en materia jurdica para la
implementacin del mecanismo
REDD+ en Colombia. Dentro de
los temas fundamentales y de
urgente definicin requeridos
30
Los estudios realizados fueron:
1. Sanclemente, Zea G.E. Corporacin Ecoversa. Alcance
de la propiedad de la tierra y de los recursos naturales
en los territorios colectivos y resguardos indgenas en
el contexto de estrategias e incentivos de reduccin de
emisiones por deforestacin. Serie de documentos de
trabajo Proyecto Incentivos a la Conservacin. Fondo
Patrimonio Natural. Documento de Trabajo No. 5. Agosto
2011. Documento trabajo No. 5 Link: http://es.scribd.
com/doc/97816040/Alcance-de-la-propiedad-de-latierra-y-de-los-recursos-naturales-en-los-territorioscolectivos-y-resguardos-indigenas
2. Burgos, 2011. Anlisis sobre las caractersticas
y validez jurdica de los contratos que estn siendo
promovidos por empresas, organizaciones o personas,
para ser firmados con comunidades propietarias de
bosques, con el fin de desarrollar proyectos REDD+
o de compra de oxgeno. WWF.
3. Elaboracin de una propuesta de reglamentacin
de derechos de carbono. Este estudio se realiz
mediante convenio de cooperacin con la Fundacin
Natura, WWF Colombia, Patrimonio Natural y la
Corporacin Ecoversa. 2013.
45
Un aspecto que se identific como cuello de
botella para la implementacin de REDD+
en Colombia, es la falta de claridad jurdica
que existe dentro del ordenamiento legal
colombiano. Como respuesta a lo anterior,
desde el PIC, en Alianza con WWF y otros
miembros de la Mesa REDD, se realiz un
proceso orientado a generar insumos jurdicos
y de poltica que aportaran a dar claridad sobre
algunos temas considerados relevantes en la
formulacin de la ENREDD+ Colombia.
Foto: Alexandra Ochoa
desde el punto de vista jurdico

para dar viabilidad a la implementacin del mecanismo REDD+ en
el pas, se identific la necesidad
de avanzar en el anlisis y reglamentacin sobre i) los Derechos
sobre el servicio ambiental de
mitigacin de emisiones de gases
efecto invernadero y distribucin de beneficios derivados de
proyectos REDD+, ii) la Consulta
previa para Proyectos REDD+,
iii) la factibilidad de implementar
Proyectos REDD en territorios de
Parques Nacionales, iv) la factibilidad de implementar Proyectos
REDD en zonas de Ley Segunda
de 1959, v) el papel de las autoridades regionales y entes terri-
toriales en la implementacin
Proyectos REDD, vi) la consideracin de las medidas de planificacin y uso adoptadas en los
territorios colectivos en los instrumentos de planificacin y ordenacin territorial.
Sobre los aspectos antes
mencionados,
el
proyecto
produjo un documento de poltica[31] a ser considerado por el
31
Lora, A.; Sabogal M., J.; Garca, P.;
Camacho, A. Editores. Anlisis de vacos jurdicos
y recomendaciones para el desarrollo de iniciativas
REDD+ en Colombia. Serie Documentos de
Trabajo: elementos de poltica. Proyecto Incentivos
a la Conservacin. Fondo Patrimonio Natural. Agosto
2013. Link: http://es.scribd.com/doc/204968378/
Analisis-de-vacios-juridicos-y-recomendacionespara-el-desarrollo-de-iniciativas-REDD-enColombia
46
Coleccin

REDD+ que les permitiera hacer
planteamientos desde su visin
propia que aportaran al debate
nacional sobre esta temtica.
En este sentido, se acompa a
los lderes de la Agenda Comn
Afrocolombiana en la discusin,
anlisis y construccin de un
documento de posicin desde
la visin propia, el cual presenta
elementos de juicio, discusin
y propuestas claras frente al
proceso de la ENREDD+ y la
realidad regional del Pacfico
colombiano frente a ello[32].
En el ao 2009 el Gobierno Nacional destac

el papel que pueden jugar para la ENREDD+
las reas que cuentan con una importante
cobertura de bosques naturales, como es
la regin Amazonia-Orinoquia, y prioriz
un sector de sta para el inicio de acciones
que puedan generar incentivos para la
conservacin, as como para el desarrollo
de proyectos de implementacin temprana
REDD+ que promuevan la disminucin de las
tasas de deforestacin.
Gobierno Nacional para la implementacin de la ENREDD+ en el

mbito jurdico.
Apoyando a las
organizaciones comunitarias
y de la sociedad civil a
construir sus propias visiones
frente a REDD+
Una de las reas de trabajo priorizada por el PIC fue el apoyo y

empoderamiento de las organizaciones regionales y nacionales indgenas y afrocolombianas para su participacin en
las discusiones en torno al tema
De otro lado, dado que en

Colombia diversas organizaciones
no gubernamentales vienen
implementando actividades y
proyectos REDD+, se vio la necesidad de crear un espacio en torno
a esta temtica con el objetivo de
aportar al desarrollo de estrategias, polticas, planes y proyectos
REDD+ en el pas. Es as como
32
Surez Sols, Jos Absaln. Las
Comunidades Negras del Territorio Regin del
Pacfico: su visin de territorio a propsito del cambio
climtico y el mecanismo REDD+. Serie documentos
de trabajo: elementos de poltica. Proyecto Incentivos
a la Conservacin. Fondo Patrimonio Natural.
No. 9. Marzo 2013. Link: http://es.scribd.com/
doc/229570718/Vision-de-las-comunidadesnegras-sobre-el-territorio-cambio-climatico-yREDD
en el ao 2010 se crea la Mesa

REDD conformada por organizaciones no gubernamentales,
instancia que el PIC apoy a su
estructuracin y consolidacin. La
Mesa en la actualidad constituye
un espacio importante de dilogo
entre la ENREDD+ y las organizaciones no gubernamentales[33].
Aportando el desarrollo
subnacional de la ENREDD+
en la Amazonia colombiana
En el marco del desarrollo de la

ENREDD+, el Gobierno Nacional
ha priorizado el enfoque subnacional, mediante el cual se consideran zonas subnacionales de
referencia para el desarrollo de la
estrategia nacional, mediante la
definicin de un escenario de referencia de emisiones y el diseo
de un sistema de monitoreo, con
el fin de tener una acreditacin a
nivel subnacional que conduzca
en conjunto hacia metas nacionales, para as al final consolidar
una estrategia nacional.
En el marco de este enfoque, en
el ao 2009 el Gobierno Nacional
33
Para ver ms sobre esta iniciativa consultar:
https://sites.google.com/site/mesareddcolombia
Capitulo 3
destac el papel que pueden

jugar para la ENREDD+ las reas
que cuentan con una importante
cobertura de bosques naturales,
como es la regin Amazonia-Orinoquia, y prioriz un sector de
sta para el inicio de acciones que
puedan generar incentivos para
la conservacin, as como para el
desarrollo de proyectos de implementacin temprana REDD+ que
promuevan la disminucin de las
tasas de deforestacin.
Considerando lo anterior, naci
un inters conjunto por parte
del Ministerio de Ambiente a
travs de Parques Nacionales,
de iniciar un proceso encaminado a formular y desarrollar
tres iniciativas tempranas REDD
en la Amazonia colombiana que
permitiera articular y potencializar
las acciones nacionales existentes
y generar insumos tcnicos,
metodolgicos y conceptuales
para el desarrollo de la Enredd y
el fortalecimiento de las capacidades nacionales de instituciones
como el IDEAM y el Sinchi.
Para el desarrollo de estas
iniciativas se prioriz el rea
de Manejo Especial de la Maca-
rena (AMEM) y el sector noroccidental del departamento del

Guaviare[34], considerndose
el potencial de este mecanismo como complemento a
los procesos de ordenamiento
ambiental del territorio que
se avanzan desde la Direccin Territorial Orinoqua y la
Direccin Territorial Amazonia
de Parques Nacionales. As,
el proceso fue liderado por
Parques Nacionales y cont
con la participacin del IDEAM
y el Sinchi a nivel de los desarrollos en el componente de
carbono[35], y de Patrimonio
Natural como ejecutor de los
Proyectos. En particular, desde
el PIC se apoy la iniciativa
34
Las tres iniciativas son: i) Proyecto
REDD+ en la zona Ariari-Gejar-Cafre, rea de
influencia del PNN Natural Sierra de la Macarena,
desarrollado en el marco del Proyecto Incentivos a
la Conservacin, financiado por la Embajada Real de
los Pases Bajos, ii) Proyecto REDD+ en la zona sur
del PNN Tinigua, sector-Losada Perdido, en el marco
del Proyecto Gobernanza Ambiental para evitar la
deforestacin y promover la conservacin de los
bosques en la Amazonia colombiana, financiado
por la Unin Europea. iii) Proyecto Implementacin
Temprana REDD+ en la Amazonia colombiana,
localizado en el sector noroccidental del departamento
de Guaviare, en rea de influencia de los PNN Sierra
de la Macarena y Serrana de Chiribiquete, financiado
por la Embajada Real de los Pases Bajos.
35
Para el desarrollo del componente
de carbono de las tres iniciativas se cont con la
asesora de la Alianza ONF Andina- Ecoversa.
47
temprana REDD+ en la zona

Ariari-Gejar-Cafre, rea de
influencia del PNN Natural
Sierra de la Macarena[36]. Los
principales temas abordados
de manera conjunta entre las
tres iniciativas REDD+ fueron:
i) El desarrollo articulado de
los documentos de diseo de
proyecto (PDD- Project Document Design, ii) la construccin
del escenario de referencia de
los proyectos asegurando la
36
Los resultados de este proceso se detallan
en el tomo 2.4 de esta coleccin: Aproximacin a la
implementacin de una iniciativa temprana REDD en
el sector Guejar-Cafre, rea de Manejo Especial de la
Macarena. http://goo.gl/rdXyg8
Foto: ngela Caro Daz
Por parte del Ministerio de Ambiente naci

un inters conjunto a travs de Parques
Nacionales, de iniciar un proceso encaminado
a formular y desarrollar tres iniciativas
tempranas REDD en la Amazonia colombiana,
que permitiera articular y potencializar
las acciones nacionales existentes y
generar insumos tcnicos, metodolgicos y
conceptuales para el desarrollo de la Enredd
y el fortalecimiento de las capacidades
nacionales de instituciones como el IDEAM y
el Sinchi.
48
Coleccin
compatibilidad y comparabilidad de estos con el escenario

de referencia regional desarrollado por el IDEAM, iii) el anlisis
de causas de deforestacin
articuladamente con el Instituto Sinchi y iv) la construccin
de capacidad institucional y de
los actores clave de las tres
iniciativas REDD+, incluidas las
organizaciones locales participantes de los proyectos.
A lo largo del desarrollo de estas
experiencias se evidenciaron y
dieron a conocer al MADS los
principales retos que se tienen
a nivel socio-econmico, insti-
Existe una diversidad de estudios y diagnsticos

que evidencian la situacin actual de la
Amazonia y sus contradicciones frente a elegir un
modelo de desarrollo propio que tome en cuenta
sus caractersticas y necesidades, sin embargo,
pocas son las propuestas de accin sobre la
mesa. Patrimonio Natural le ha aportado a
construir una Amazonia donde la conservacin
sea realmente una opcin de desarrollo para sus
habitantes.
tucional -poltico y tcnico-metodolgico, los cuales requieren

definiciones a nivel de desarrollos de poltica para habilitar la
implementacin de estos instrumentos en las reas de trabajo y
en general en el pas. Los temas
ms cruciales estn relacionados con la necesidad de suplir
los vacos jurdicos identificados,
la definicin de competencias
de las entidades del Sistema
Nacional Ambiental en relacin con la implementacin de
proyectos REDD, y la resolucin
de asuntos relacionados con
la tenencia de tierra en estas
regiones.
Aportes al desarrollo de una

poltica para la Amazonia
colombiana con visin de
conservacin
La Amazonia colombiana es una

de las regiones cuya riqueza
ambiental contrasta con su
condicin de poseer los menores
ndices de bienestar del pas. Las
actividades extractivas como la
minera, los hidrocarburos, la
extraccin de maderas y el establecimiento de proyectos agropecuarios en regiones que carecen
de esta vocacin, vienen generando alteraciones y presiones
drsticas en la regin amaznica,
lo que obliga a plantear qu tan
viable es la conservacin en las
dinmicas de desarrollo del pas,
o qu se requiere para que, como
lo plantea el reciente estudio
coordinado por la Cepal y Patrimonio Natural[37], sea posible y
sostenible la conservacin de esta
vasta regin que cobija aproximadamente ms de la tercera parte
del territorio nacional.
37
Cepal y Patrimonio Natural. 2013.
Amazonia posible y sostenible. Bogot: Cepal
y Patrimonio Natural. http://www.cepal.org/
colombia/noticias/documentosdetrabajo/2/49742/
amazonia_posible_y_sostenible.pdf
Capitulo 3
Existe una diversidad de estudios y diagnsticos[38] que

evidencian la situacin actual
de la Amazonia y sus contradicciones frente a elegir un modelo
de desarrollo propio que tome
en cuenta sus caractersticas
y necesidades, sin embargo,
pocas son las propuestas de
accin sobre la mesa. Patrimonio Natural le ha aportado a
construir una Amazonia donde
la conservacin sea realmente
una opcin de desarrollo para
sus habitantes. En este sentido
desde el PIC se busc generar
insumos y estudios tcnicos que
38
Estudios como los realizados por
la Fundacin Alisos: Retos para un Desarrollo
Sostenible: Transformaciones en la Amazonia
colombiana, 2011 y los Amazonas 2030.
aporten elementos conceptuales

y metodolgicos al debate sobre
el desarrollo econmico de la
Amazonia y tambin a construir
propuestas de la mano con los
habitantes y la institucionalidad
amaznica.
Enfoque del trabajo
El departamento del Amazonas
se prioriz como escenario para
la construccin de propuestas
y la generacin de condiciones
de orden poltico, econmico e
institucional que hagan viable
la conservacin de esta regin.
Para ello, en el ao 2011 se
realiz un anlisis inicial sobre
el estado del arte de la regin
en materia de polticas, planes y
49
programas, as como de instrumentos de poltica ambiental

que consideraran acciones en
relacin con la conservacin y
los servicios ambientales. Las
dos grandes problemticas
identificadas por el anlisis, que
coinciden con las identificadas
por la Cepal[39], se resumen en
dos grandes mbitos: los vacos
en el ordenamiento territorial
sumados a la baja capacidad
de generacin de acuerdos
sociales e institucionales para
la adecuada gobernanza de la
regin, y una visible carencia
39
Cepal y Patrimonio Natural. 2013.
Amazonia posible y sostenible. Bogot: Cepal
y Patrimonio Natural. http://www.cepal.org/
colombia/noticias/documentosdetrabajo/2/49742/
amazonia_posible_y_sostenible.pdf
El departamento del Amazonas se prioriz

como escenario para la construccin de
propuestas y la generacin de condiciones de
orden poltico, econmico e institucional que
hagan viable la conservacin de esta regin.
50
La agenda ambiental propuesta por las
instituciones se deriv de un ejercicio
adelantado por Parques Nacionales y
Patrimonio Natural para la armonizacin de
los instrumentos de poltica ms importantes
de los ltimos aos, como son el Plan de
Accin Regional en Biodiversidad para el sur
de la Amazonia colombiana - Parsac, el Plan
de Desarrollo del actual gobierno y la Agenda
Interna de Productividad y Competitividad.
Coleccin
de alternativas ambientalmente
sostenibles desarrolladas; que
contribuyan a la generacin de
ingresos y empleo. Con el propsito de generar alternativas para
solucionar estas dos grandes
problemticas, el PIC desarroll
una diversidad de acciones, las
cuales arrojaron diversos resultados y reflexiones.
Alcance de la gestin y las

propuestas
i) Generacin de acuerdos
sociales e institucionales y
fortalecimiento espacios de
coordinacin interinstitucional
ambiental en el departamento
del Amazonas
Como parte de la estrategia de
fortalecimiento de la gobernanza en el departamento del
Amazonas, el Fondo Patrimonio
Natural, a travs del PIC, enfoc
sus acciones en apoyar la conformacin de un espacio de coordinacin de las autoridades regionales que conforman el Sistema
Nacional Ambiental. Este comit
fue denominado Comit SINA
y lo conforman Corpoamazonia,
Parques Nacionales, el Instituto Sinchi y la Gobernacin
del Amazonas. La iniciativa de
conformacin del Comit SINA,

impulsada tambin en forma
activa por Parques Nacionales,
logr fijarse como un importante
espacio de dilogo interinstitucional y de coordinacin entre
estas instituciones ambientales.
Uno de los avances ms importantes de este comit, es la
consolidacin y concertacin de
una agenda comn de temas
sobre los cuales se debe hacer
una coordinacin.
La agenda ambiental propuesta
por las instituciones se deriv
de un ejercicio adelantado por

Parques Nacionales y Patrimonio Natural para la armonizacin de los instrumentos de
poltica ms importantes de los
ltimos aos, como son el Plan
de Accin Regional en Biodiversidad para el sur de la Amazonia
colombiana-Parsac, el Plan de
Desarrollo del actual gobierno y
la Agenda Interna de Productividad y Competitividad. El desarrollo de esta agenda permiti
contar con una visin y accionar
comn frente a diversos temas
clave como la minera y coordi-
Capitulo 3
nacin con actores tales como

las Asociaciones de Autoridades
Tradicionales Indgenas AATIsdel departamento. El comit
actualmente sesiona peridicamente y cuenta con una secretaria, la cual se rota anualmente
entre las instituciones.
ii) Consolidacin del tema
ambiental en el interior
de la Mesa Permanente
de Coordinacin entre las
Autoridades Indgenas y el
Gobierno Departamental -MPCILa Mesa permanente de coordi-
nacin entre las Asociaciones de

Autoridades Tradicionales Indgenas AATIs y la Gobernacin
del Amazonas sesiona desde
hace doce aos en el departamento del Amazonas y tiene
como finalidad coordinar las
acciones entre las autoridades
indgenas y el ente territorial
en materia de salud, educacin,
gobierno y territorio. Dada la
importancia de sta Mesa, se
vio desde el PIC la necesidad
de incidir en dos aspectos:
incluir la temtica ambiental en
la agenda de discusin de este
51
espacio, dado que no haba sido

considerado como un eje para el
anlisis; y buscar mecanismos
para su sostenibilidad financiera.
En el primer mbito de accin,
se trabaj coordinadamente con
el Comit SINA, y se logr incorporar formalmente al espacio
de la MPCI a las instituciones
del orden ambiental (Sinchi,
Corpoamazonia, PNN y Corpoamazonia), definiendo con las
AATIs una agenda comn que
apunta a coordinar las acciones
en materia ambiental que se
La Mesa permanente de coordinacin entre

las Asociaciones de Autoridades Tradicionales
Indgenas AATIs y la Gobernacin del
Amazonas sesiona desde hace doce aos
en el departamento del Amazonas y tiene
como finalidad coordinar las acciones entre
las autoridades indgenas y el ente territorial
en materia de salud, educacin, gobierno y
territorio.
52
En diferentes espacios que se dieron con

instituciones, lderes indgenas, sector
privado y la academia del departamento
del Amazonas, se identific que el vaco en
el ordenamiento territorial es una barrera
que limita el desarrollo y la gobernanza
departamental. Patrimonio, en alianza con la
Fundacin Gaia y la Gobernacin, formularon
una ruta para el ordenamiento poltico y
ambiental del territorio de Amazonas, como
importante gua para abordar la solucin de
esta problemtica.
Coleccin
desarrollen en el departamento
del Amazonas. En este punto se
incluy tambin la exploracin de
alternativas econmicas basadas
en la conservacin.
tamente con las instituciones

y para que las AATIs tengan la
posibilidad de reunirse a acordar
posiciones y fortalecerse internamente como autoridades.
Adicionalmente, se ha logrado
activar espacios complementarios a la MPCI en los principales
centros urbanos del departamento del Amazonas, en los
ros Caquet y Putumayo. Esta
presencia de las instituciones en
los territorios indgenas es fundamental para permitir que las
comunidades interacten direc-
En cuanto a la sostenibilidad
financiera de este espacio, la
Gobernacin ha asumido gran
parte del financiamiento de esta
Mesa, lo cual ha permitido una
mayor apropiacin e importancia
en este espacio, dado que anteriormente era financiado por una
ONG. No obstante, persisten
problemas para su financiacin
y para la administracin de los

recursos. Para ello Patrimonio
Natural dise una propuesta
de mecanismo financiero y de
administracin de recursos, la
cual fue presentada a las autoridades indgenas y al Comit
SINA.
iii) Aportes al ordenamiento
territorial como fundamento
para el desarrollo y la
gobernanza local
En diferentes espacios que se
dieron con instituciones, lderes
indgenas, sector privado y la
academia del departamento del
Amazonas, se identific que el
vaco en el ordenamiento territorial es una barrera que limita
el desarrollo y la gobernanza
departamental. Patrimonio, en
alianza con la Fundacin Gaia
y la Gobernacin, formularon
una ruta para el ordenamiento
poltico y ambiental del territorio
de Amazonas, como importante
gua para abordar la solucin
de esta problemtica. Esta ruta
se plasm en un proyecto de
regalas formulado conjuntamente con la Fundacin Gaia
y la Gobernacin, denominado
Fortalecimiento de capacidades
Capitulo 3
locales para el ordenamiento,

la planificacin y la gestin
territorial en el Departamento
del Amazonas, cuyo objetivo
general es adecuar la organizacin territorial y fortalecer
las capacidades locales para
la planificacin, la gestin y la
administracin territorial, bajo
los principios de autonoma y
descentralizacin, y de conformidad con la diversidad cultural
y la vocacin ambiental que
caracterizan el Departamento
del Amazonas. Este insumo ha
sido importante para la Gobernacin y las mismas AATIs,
pero su gestin requiere an de
instancias y acuerdos polticos
locales para la implementacin.
Polticas sectoriales
Colombia, en las ltimas
dcadas, ha experimentado un
crecimiento econmico que ha
derivado en una afluencia de
inversiones en sectores como
agroindustria, infraestructura,
energa, minera e hidrocarburos
(Grfica 1). Aunque el crecimiento en el nivel de inversiones
podra proporcionar un estmulo
til para el desarrollo econmico
53
Grfica 1
Participacin porcentual de
la inversin extranjera directa
en petrleo y minera vs
otros sectores de la economa
(1994 2009).
Fuente: Banco de la Repblica[1].
1 En: http://www.
alternativadeopinion.com/2013/02/lalocomotora-minera.html
del pas, tambin podra dar lugar

a efectos no deseados en las
personas y el medio ambiente, si
los proyectos no son planificados
con los correspondientes criterios socioambientales.
En ausencia de una planificacin adecuada, estos desarrollos
pueden aumentar las amenazas a la
biodiversidad y los servicios ecosistmicos, de los cuales dependen
tanto las comunidades locales,
como los proyectos mismos. Los
impactos sobre la biodiversidad
pueden ser directos, por ejemplo
al causar deforestacin y degradacin de los bosques producto de
la construccin de infraestructura
per se; o indirectos al cambiar por

ejemplo las dinmicas poblacionales locales (e.g. inmigracin) y
por ende aumentado la demanda
de recursos naturales renovables. La conservacin de esta
biodiversidad es por lo tanto
crtica para dar sostenibilidad a
la produccin y especialmente
para aquellas actividades que
se basan en la extraccin de
recursos naturales.
Desde la visin institucional, el
trabajo de anlisis y gestin en
poltica intersectorial se constituye en un eje fundamental
para el desarrollo de la estrategia de sostenibilidad financiera
54
Coleccin

Este trabajo se abord desde los
avances generados en materia
de anlisis y evaluacin de polticas pblicas para la incorporacin de consideraciones de
biodiversidad[40], de los cuales
se retomaron elementos relacionados con:
Las problemticas de UOT en las zonas de

influencia de las reas protegidas estn
principalmente relacionadas con las dinmicas
de expansin de la frontera agropecuaria,
el crecimiento de actividades extractivas,
principalmente relacionadas con actividades
mineras, y las debilidades en materia de
ordenamiento ambiental y territorial.
Foto: Carlos Andres Ossa Toro
del Sinap, la cual exige, entre

otros aspectos, la incidencia en
condiciones como la corresponsabilidad de los distintos actores
que se benefician de los bienes y
servicios que proveen las reas
estratgicas para la conservacin. En este sentido, bajo esta
lnea de trabajo se ha promovido
la vinculacin de los sectores de
desarrollo a la financiacin de la
conservacin y las reas protegidas, bajo el entendimiento de
que gran parte de los servicios
ambientales que proveen estas
reas son aprovechados como
insumos y condiciones bsicas
para sus actividades.
1. El ciclo de polticas pblicas

y los procesos de toma de decisiones, destacando que como se
ha mencionado, las acciones ms
estratgicas se encuentran en
las etapas ms tempranas de la
definicin de las polticas y de los
procesos de planificacin correspondientes.
2. La identificacin de las instancias clave para la toma de decisiones, entendiendo que si
bien en la actualidad las polticas buscan perfeccionarse en
esquemas participativos, existen
siempre actores clave y rganos
decisorios con los cuales resulta
ms estratgico construir las
propuestas identificadas.
40
Palacios Lozano M.T., 2009.
Aproximaciones metodolgicas para la integracin
sectorial con enfoque ecosistmico. Instituto de
Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander
Von Humboldt Investigacin para la Planificacin
Ecosistmica - Programa de Poltica y Legislacin Grupo de Polticas Intersectoriales. Bogot.
3. La necesidad de priorizar
sectores o subsectores de desarrollo, de acuerdo a las derivas
polticas, econmicas y contextos
internacionales que determinan
el mayor impulso de uno o de
otro y que se caracterizan con
mayores o menores avances en
el enfoque ecosistmico y de
servicios ambientales.
4. La pertinencia de trabajar
tanto ex ante, como ex post y en
procesos coyunturales, dnde
la flexibilidad permite ajustarse
para dar respuesta a solicitudes
de corto plazo.
En el marco de lo anterior los
principales frentes de trabajo
fueron los siguientes (Figura 4):
La generacin de aportes para
la incorporacin de medidas
de conservacin y provisin
de servicios ambientales en
polticas e iniciativas legales:
casos Ley de Tierras, Conpes,
Cdigo de Minas, otros.
La generacin de aportes
para la incorporacin de
medidas de conservacin
y provisin de servicios
ambientales en procesos
Capitulo 3
reglamentarios de diferentes
instrumentos de poltica con
nfasis en los econmicos:
casos regalas, compensaciones y exenciones.
55
Figura 4
Principales frentes de trabajo para la incidencia en polticas

sectoriales e intersectoriales.
A continuacin se presentan
los procesos, avances y resultados conforme estos frentes
de trabajo:
Iniciativas polticas
y legales de carcter
nacional y regional
Proyecto de ley de tierras y
desarrollo rural
La consolidacin del Sinap ha

incluido dentro de sus derroteros
avanzar en el diagnstico y la
formulacin de la poltica de uso,
ocupacin y tenencia UOT de
tierras en el interior de las reas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Dentro de los aspectos problemticos a resaltar alrededor de
esta temtica se encuentran la
permanencia de colonos, campesinos en el interior de las reas;
los procesos de reubicacin, relocalizacin, saneamiento o restitucin de baldos va administrativa;
las incongruencias con polticas

sectoriales que generan apoyos o
incentivos para la permanencia de
colonos/campesinos en el interior de las reas, y la necesidad
de una planeacin de definicin
o clarificacin de linderos en
reas priorizadas por su especial sensibilidad a problemticas de UOT[41].
De otra parte, las problemticas
de UOT en las zonas de influencia
41
Parques Nacionales Naturales - Grupo
Interno de Trabajo de Uso, Ocupacin y Tenencia
de Parques Nacionales Naturales, 2012. Resolucin
322 del 5 de septiembre de 2012. Acuerdos mnimos
para abordar la situacin de UOT en los PNN hasta
tanto se concreten soluciones definitivas. 18 de
septiembre de 2012.
de las reas protegidas estn

principalmente relacionadas con
las dinmicas de expansin de la
frontera agropecuaria, el crecimiento de actividades extractivas, como son las relacionadas
con actividades mineras, y las
debilidades en materia de ordenamiento ambiental y territorial.
Por su parte, desde hace ms
de una dcada, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
viene trabajando en contar con
una renovada e integradora
legislacin en materia de tierras.
Para el 2009 la sala plena de
la Corte Constitucional declara
inexequible la Ley 1152 de 2007,
56
Coleccin
conocida como el Estatuto de

Desarrollo Rural, bajo el argumento de la no consulta previa a
las comunidades indgenas, ni a
comunidades afrodescendientes.
Los objetivos de la Ley 1152 se
orientaban a diversos campos[42],
entre ellos el ambiental. No
obstante la inclusin de consideraciones ambientales, esta Ley
no desarrollaba instrumentos
Foto: Francy Pabn
Los objetivos de la Ley 1152 se orientaban

a diversos campos, entre ellos el ambiental.
No obstante la inclusin de consideraciones
ambientales, esta Ley no desarrollaba
instrumentos concretos en relacin con la
gestin en los territorios rurales de los servicios
ambientales, o los mecanismos a travs de los
cuales se buscara los procesos necesarios para
la conversin ambiental de las actividades
productivas.
42
Mejorar el ingreso y la calidad de
vida de los pobladores rurales; fortalecer al
MADR en la poltica de desarrollo rural dotndolo
de los mecanismos necesarios; establecer
nuevos instrumentos para el mejoramiento de la
productividad del sector agropecuario y del medio
rural; reformar el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder; organizar, actualizar y armonizar en
un estatuto nico las normas relacionadas con el
tema de desarrollo agropecuario en el medio rural, en
particular las referidas a los programas de reforma
agraria y el mejoramiento del acceso a la tierra, a
los programas de riego y adecuacin de tierras, y
a las actividades de desarrollo tecnolgico; lograr
un adecuado uso del suelo para las actividades
agropecuarias; orientar la modernizacin del
agro bajo parmetros de desarrollo regional y
de producciones sostenibles; adecuar al Sector
Rural y Agroindustrial a la internacionalizacin de
la economa; as como impulsar la modernizacin
de la comercializacin agropecuaria; fortalecer
el sistema de incentivos a la capitalizacin rural,
el acceso a factores de desarrollo empresarial y
tecnologa y la asistencia tcnica; promover el
desarrollo agroindustrial del pas, apoyando la
creacin de cadenas agroindustriales, clsters
y complejos agroindustriales; promover el uso
y manejo del territorio rural que ser objeto de
ocupacin, tenencia, posesin y propiedad para
fines de produccin con cultivos de pancoger y
productos bsicos.
concretos en relacin con la

gestin en los territorios rurales
de los servicios ambientales, o
los mecanismos a travs de los
cuales se buscara los procesos
necesarios para la conversin
ambiental de las actividades
productivas.
Adicionalmente,
se consideraba que el Estatuto
presentaba un sesgo productivo
y no era innovador en relacin
con estrategias para el desarrollo rural y el mejoramiento de
la calidad de vida de los pobladores rurales, proponiendo con
mayor peso un enfoque para
el desarrollo agroindustrial y
agroempresarial.
Tras la declaratoria de inconstitucionalidad, el MADR inicia un

trabajo orientado a la definicin
de nuevo Proyecto de Ley de
Tierras y Desarrollo Rural PLTDR
que polticamente reemplazara
el mencionado Estatuto. De esta
manera, circulan entre el 2010
y el 2014 como mnimo dos
grandes versiones, con orientaciones altamente diferentes. Vale
la pena resaltar que al mismo
tiempo, durante este perodo,
se dio a conocer por parte de la
Mesa Nacional de Unidad Agraria
(conformada por 30 organizaciones campesinas, indgenas y
afrodescendientes) su propuesta
Capitulo 3
alterna (ley general de tierras,

reforma agraria y desarrollo rural
integral), soportada en pilares
de equitativa distribucin de la
tierra y la seguridad alimentaria
nacional[43].
Cabe mencionar que las dos
versiones de la iniciativa legislativa, cuyos textos, si bien coincidan en los aspectos estructurales, se diferenciaban de
manera importante en el desarrollo de los articulados. De la
primera iniciativa se identificaron
como aspectos clave de anlisis:
Se incluye el tema ambiental
y de biodiversidad de
manera transversal a la casi
totalidad del articulado.
Se presentan captulos de
gran inters y que pueden
constituir
una
oportunidad para la inclusin de
propuestas
precedentes,
como son por ejemplo, el
relativo a recursos genticos
para la alimentacin y la agricultura RGAA y la reconversin productiva. En materia
de RGAA no obstante surgen
algunas inquietudes en rela43 http://www.elespectador.com/impreso/
negocios/articulo-360437-otra-ley-de-desarrollo-rural
cin con las competencias

intersectoriales en particular
con los temas relacionados
al acceso a los recursos.
Se plantea la dinamizacin
de la figura denominada
Derecho Real de Superficie.
Se incluye de manera detallada un desarrollo legislativo en el tema forestal
como forma de incorporar
los elementos perdidos con
la inexequibilidad de la ley
de desarrollo forestal.
Se destacan como vacos
importantes, la seguridad
alimentaria y los recursos
hidrobiolgicos.
Si bien se plantean conceptos
de agua y suelos, agua y
tierras, el tema del agua se
concreta solo en adecuacin
de tierra, en particular lo
relativo a riego.
Se
mencionan
muchas
propuestas de incentivos
incluyendo PSA, no obstante
este ltimo no se concreta.
Esta versin que circul por poco
tiempo dio paso a la versin
oficial que inici los procesos
formales de consulta previa.
57
Enfoque de trabajo
Aplicados los criterios definidos
con el Grupo de Desarrollo Estratgico GDE del Fondo Patrimonio
Natural para la priorizacin de
polticas de inters, se concuerda
en la importancia de incluir el
anlisis del PLTDR como uno de
los elementos prioritarios. Se
consider de importancia dado
que la iniciativa representa una
oportunidad para estrategias de
fortalecimiento de la capacidad
institucional pblica de las reas
de importancia para la conservacin y en particular la bsqueda
de la coherencia con las apuestas
en materia de UOT dentro de
Vale la pena resaltar que al mismo tiempo,

durante este perodo, se dio a conocer
por parte de la Mesa Nacional de Unidad
Agraria (conformada por 30 organizaciones
campesinas, indgenas y afrodescendientes)
su propuesta alterna (ley general de tierras,
reforma agraria y desarrollo rural integral),
soportada en pilares de equitativa distribucin
de la tierra y la seguridad alimentaria nacional.
58
Coleccin

Natural se consolid un concepto
que recoge los artculos sobre los
cuales se identificaron necesidades de modificacin, sean por
claridad de conceptos, vacos o
situaciones que se hayan identificado como problemticas.
Los comentarios y ajustes propuestos al PLTDR,

parten de analizar aspectos relacionados con
las implicaciones de la ley sobre el Sistema
Nacional de reas Protegidas Sinap, las
oportunidades de asignacin de recursos
que propicien la conservacin y la valoracin
de los servicios ambientales, la asignacin
de recursos que aporten a evitar y mitigar
impactos ambientales; el anlisis frente a otros
instrumentos econmicos sectoriales, y algunas
oportunidades sobre el manejo de recursos que
propicien la conservacin y la valoracin de los
los objetivos de Parques Nacionales. Adicionalmente, la iniciativa abordara la generacin de

un conjunto de instrumentos
para el desarrollo agropecuario y
rural, por lo cual sera de inters
la integracin de las consideraciones de biodiversidad y de
servicios ecosistmicos, como
oportunidades para canalizacin
y asignacin de recursos econmicos para la sostenibilidad
financiera de las reas de importancia estratgica.
Una vez revisado el PLTDR y con
base en las discusiones sostenidas en el interior de Patrimonio
Los comentarios y ajustes

propuestos[44] parten de analizar
aspectos relacionados con las
implicaciones de la ley sobre
el Sistema Nacional de reas
Protegidas Sinap, las oportunidades de asignacin de recursos
que propicien la conservacin
y la valoracin de los servicios
ambientales (en particular a
partir de instrumentos econmicos tipo incentivos y compensaciones); la asignacin de
recursos que aporten a evitar y
mitigar impactos ambientales;
el anlisis frente a otros instrumentos econmicos sectoriales,
44
Palacios Lozano M.T., 2012a. Comentarios
al proyecto de Ley de Tierras y desarrollo rural.
Documento tcnico. Proyecto incentivos a la
conservacin, Fondo Patrimonio Natural. http://goo.gl/
TUkmjK
Palacios Lozano M.T., 2012b. Anlisis de la Ley de
Desarrollo Rural: a los fines de la asignacin y manejo de
recursos que propicien la conservacin y la valoracin
de los servicios ambientales. Proyecto incentivos a la
conservacin Fondo Patrimonio Natural. http://goo.gl/
Wo5Mze
y algunas oportunidades sobre el

manejo de recursos que propicien
la conservacin y la valoracin de
los servicios ambientales. Adicionalmente, se destacan aspectos
que no han sido incluidos en
el PLTDR y que constituiran
elementos de importancia.
En trminos generales se pueden
sintetizar los aportes en los
siguientes aspectos:
Una revisin exhaustiva de
las implicaciones sobre las
reas del Sinap, de la cual se
desprende que hay un inters
por propiciar y fortalecer
los procesos agrarios que
conduzcan al saneamiento
de la propiedad en estas
reas; as mismo, la claridad
sobre la otorgabilidad de
incentivos o subsidios para
desarrollos productivos en
concordancia con la reglamentacin vigente para cada
una de las figuras de proteccin; el enfoque de sistemas
de produccin sostenible
para las reas vinculadas
a los parques naturales, en
especial en las denominadas
reas de amortiguacin.
Capitulo 3
La concordancia entre el
enfoque territorial para el
desarrollo rural con los diferentes mecanismos e instrumentos financieros y econmicos (Fondo Nacional de
Desarrollo Rural, programas
de comercializacin, incentivos, etc.) que se proponen,
en particular con la ampliacin de las actividades financiables, ms all de las actividades propias al sector
agropecuario, con el desarrollo de proyectos y procesos
productivos que aprovechen
las ventajas que ofrecen
mercados diferenciados que
internalizan los costos y
beneficios de incorporar en
las actividades agropecuarias
y rurales con consideraciones
socioambientales.
La orientacin de recursos
financieros a actividades
propuestas ms all del desarrollo competitivo, a la reconversin ambiental productiva,
la disminucin del conflicto
del uso del suelo y la recuperacin de las condiciones
fsico-biolgicas del agua y
del suelo.
La necesidad de fortalecer
los mecanismos de seguimiento y control del impacto

ambiental de los instrumentos
econmicos de apoyo para
mejorar la competitividad del
sector agropecuario, focalizados en territorios y poblaciones que se consideren
prioritarios, dentro de los
cuales contemplar lneas de
crdito en condiciones preferenciales, lneas de crdito
con Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), coberturas
agropecuarias.
La necesidad de incorporar
en los instrumentos econmicos un enfoque de incentivos que propicien cambios
en
el
comportamiento
productivo con considera-
59
ciones ambientales, sociales

y econmicas, fuera del
enfoque tradicional de subsidios.
La importancia de generar
procesos regulatorios frente
a la asignacin de recursos
que no propicien de manera
indirecta o directa la transformacin de ecosistemas
naturales.
La inclusin de manera transversal del objetivo de seguridad alimentaria.
La necesidad de ampliar la
discusin sobre las implicaciones de figuras como el
Derecho real de superficie.
El reconocimiento al avance
a la posesin agraria por
acciones de conservacin.
Dentro de los elementos propuestos se incluye, la

orientacin de recursos financieros a actividades
propuestas ms all del desarrollo competitivo,
a la reconversin ambiental productiva, la
disminucin del conflicto del uso del suelo y la
recuperacin de las condiciones fsico-biolgicas
del agua y del suelo.
60
Foto: Foro de desarrollo agrario integral

organizado por la Universidad Nacional -Centro
de Pensamiento y Seguimiento al Dilogo de
Paz- y las Naciones Unidas en Colombia.[1]
1
http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=67359#.VB37JPl5OSo
Coleccin
La Ley debera tener un fuerte

eje transversal a todas las reas
propuestas basado en la promocin de acciones para garantizar
el mantenimiento y la provisin
de los servicios ecosistmicos. Es
necesario que las locomotoras
que agotan dichos servicios, en
particular las intervenciones para
la explotacin de recursos naturales no renovables, financien la
restauracin de los ecosistemas
estratgicos que proveen los
servicios. Estos sectores deben
financiar acciones de restauracin dentro y fuera de los agroecosistemas rurales, a travs
de esquemas de compensacin
intersectoriales, ms all de los
fijados en los procesos de licenciamiento ambiental, con miras
a la reinversin en procesos de
recuperacin de los servicios
ambientales en las reas rurales
que se intervienen.
Gestin y alcance de la
propuesta
Una vez generados los elementos
propositivos se realiz una
gestin ante el MADS y ante
Parques Nacionales Naturales
con el fin de presentar estos
planteamientos en las instancias oficiales de concertacin. De
otra parte se particip en foros
de discusin sobre el articulado
de la ley, en los cuales se expusieron los elementos generales,
como aporte a la discusin desde
los espacios acadmicos.
Finalmente, el articulado, durante
el desarrollo del PIC, no fue radicado en el Congreso de la Repblica, por varios aspectos. De
una parte, por la debilidad existente en los procesos de Consulta
Previa, lo cual hizo que se dilataran de manera importante los
procesos previstos por la Ley.
Fuente: PNUD
De otra, por la coyuntura con las

negociaciones de paz entre el
Gobierno Nacional y las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de
Colombia FARC.
Ante esta coyuntura y dados los
espacios virtuales generados
para aportar elementos a la
temtica de Tierras y desarrollo
rural integral, se recogieron los
elementos de anlisis y se dio
envo mediante las vas estipuladas para tal efecto.
En consecuencia, es difcil evaluar
el resultado de esta gestin.
De una parte, por los vaivenes
propios a los proyectos legislativos; de otra, por la coyuntura
especial de las negociaciones de
paz, donde confluyen infinidad
de actores generando propuestas
tanto coincidentes como disidentes. Por lo pronto, se puede
rescatar a partir del texto generado por el grupo negociador
que en trminos de los principios presentados por Patrimonio
Natural para el proyecto de ley,
los acuerdos avanzados coinciden
de manera general. No obstante,
son planteamientos genricos a
los cuales tendr que realizarse
Capitulo 3
el seguimiento a la hora de propiciarse la iniciativa de ley que d

respaldo al acuerdo.
Proyecto de Conpes para el

desarrollo de la Altillanura
Respondiendo a lo planteado
en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, el gobierno
del Presidente Santos impuls
para la aprobacin por parte del
Consejo Nacional de Planeacin
Econmica y Social - Conpes,
un documento de poltica que
pusiera a disposicin los instrumentos para dar viabilidad al
desarrollo planteado para la Altillanura orinocense, considerada
desde el sector productivo, como
la ltima frontera agrcola.
Esta regin es considerada en la
actualidad el escenario ideal para
propiciar importantes desarrollos
desde los sectores productivos
y extractivos de la economa
nacional. La regin ha estado en
la mira de los sectores productivos por ms de una dcada,
incluyndose como objetivos
principalmente de la poltica
agropecuaria. Es as que desde el
2004, bajo el gobierno del presidente Uribe Vlez, el entonces
61
ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Carlos Gustavo Cano,

lanz el proyecto denominado El
Renacimiento de la Orinoqua
Alta de Colombia: Un Megaproyecto para el Mundo[45].
De acuerdo con el citado
proyecto, se trataba de un
vasto programa de reconversin
agroambiental que se adelantara en las sabanas altas de la
Orinoqua de Colombia, a lo largo
de 20 aos, en una extensin de
6.3 millones de hectreas hoy
ociosas y casi en su totalidad
deshabitadas, equivalente a una
quinta parte del territorio de
Japn y a dos veces el rea de
Blgica, con una inversin estimada de USD 15.000 millones
nicamente en su componente
agrcola, aparte del costo de la
infraestructura fsica y social y
de servicios pblicos requerida
por los nuevos asentamientos
humanos - calculados en cinco
millones de personas al final
de dicho perodo -, que estarn
sustentados por la generacin de
1.5 millones de empleos.
45
Al respecto ver http://www.corpoica.
o r g . c o / S i t i o We b / A r c h i v o s / P u b l i c a c i o n e s /
cartillaorinococompleta.pdf
Con este proyecto se buscaba

contribuir de manera sustancial a la estabilizacin del clima
global, a la regeneracin de la
biodiversidad amaznica que
hace millones de aos existi all,
y a la creacin masiva de empleos
para los habitantes ms pobres y
marginados de las reas rurales
del pas, bajo condiciones de
autosuficiencia en la produccin de alimentos, con agua
potable, vivienda, salud, educacin y energa proveniente de
fuentes renovables.
Megaproyectos agroindustriales en la
Altillanura orinocense.
62
Si bien se ha planteado desde los gobiernos

nacionales, la necesidad de no repetir
los errores del pasado, se consider de
importancia aportar desde el PIC a la
planificacin productiva agropecuaria en
la Orinoqua con enfoque ecosistmico, con
nfasis en la Altillanura, y buscar incidir en
que las inversiones all previstas apunten, no
slo al desarrollo de actividades productivas
con criterios ambientales, sino que desde los
planteamientos de poltica se disponga de los
instrumentos econmicos que garanticen la
inversin en la garanta de la provisin de los
servicios ecosistmicos.
Coleccin
Ante este escenario, el cual a

pesar de sus planteamientos
ambientales, implica grandes
transformaciones de la Orinoqua
colombiana, regin considerada
como una de las ltimas reas
silvestres o regiones vrgenes
del planeta, durante los ltimos
aos han estado en primera
pgina los debates frente a los
actuales y futuros procesos de
transformacin y las implicaciones socio-ambientales de los
mismos, que han evidenciado
las visiones contrastantes de los
actores locales, regionales y del
orden nacional.
Si bien se ha planteado desde los

gobiernos nacionales, la necesidad de no repetir los errores
del pasado, y ante las grandes
inversiones previstas para el
desarrollo de este megaproyecto
agroindustrial, se consider de
importancia aportar desde el
PIC a la planificacin productiva agropecuaria en la Orinoqua con enfoque ecosistmico,
con nfasis en la Altillanura, y
buscar incidir en que las inversiones all previstas apunten, no
slo al desarrollo de actividades
productivas con criterios ambientales, sino que desde los planteamientos de poltica se disponga
de los instrumentos econmicos
que garanticen la inversin en la
garanta de la provisin de los
Enfoque de trabajo
A partir de la priorizacin con
el MADR de apoyo al proceso
mediante alianza de Patrimonio
Natural y WWF, se generan
un conjunto de recomendaciones[46], dentro de las cuales
46
Palacios Lozano, M.T., 2012.
Recomendaciones de poltica para el fortalecimiento
de los procesos de toma de decisiones con
consideraciones ecosistmicas en la Orinoqua
colombiana. Proyecto incentivos a la conservacin.
se plantean elementos bsicos

para el fortalecimiento de los
procesos de toma de decisiones
con consideraciones ecosistmicas desde la actividad productiva en la Orinoqua colombiana
y en especial en la Altillanura.
Como lo menciona el enfoque
ecosistmico en su Principio
4: es necesario comprender y
gestionar el ecosistema en un
contexto econmico. Este tipo de
programa de gestin de ecosistemas debera: a) Disminuir las
distorsiones del mercado que
repercuten negativamente en la
diversidad biolgica; b) Orientar
los incentivos para promover
la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad
biolgica; c) Procurar, en la
medida de lo posible, incorporar
los costos y los beneficios en el
ecosistema de que se trate, por
lo cual los elementos propuestos
deben estar basados y soportados en un estrategia econWWF Fondo Patrimonio Natural.
Palacios Lozano, Mara Teresa. Elementos para la
planificacin productiva en la Orinoqua con enfoque
ecosistmico: nfasis en la Altillanura. Serie Documentos
de Trabajo, Proyecto incentivos a la conservacin.
Fondo Patrimonio Natural. Documento de Trabajo No. 2.
Abril 2011. Link http://es.scribd.com/doc/66727114/
Elementos-para-la-planificacion-productiva-en-laOrinoquia-con-enfoque-ecosistemico
Capitulo 3
mica y financiera que garantice

las inversiones en planificacin,
conservacin y manejo de las
reas con altos valores de conservacin por su biodiversidad y las
acciones de intervencin en las
reas vinculadas.
Las principales recomendaciones
abordaron los siguientes aspectos:
En materia de instrumentos
y herramientas de planificacin ambiental productiva
se propuso: la identificacin
de las reas prioritarias de
conservacin para el fortalecimiento del Sistema Regional
de reas Protegidas Sirap;
la definicin de estrategias
de conectividad ecolgica
regional; la zonificacin de
aptitud de uso del territorio a
escalas espaciales adecuadas
a la toma de decisiones de los
actores productivos; la definicin de ncleos de agrobiodiversidad; de reas de importancia por sus ecosistemas
acuticos y los recursos hidrobiolgicos; y la generacin de
una institucionalidad para el
monitoreo de las dinmicas
hdricas superficiales y subte-
rrneas que permitan hacer

planificacin y seguimiento
a la provisin del servicio
ecosistmico hdrico, entendiendo los balances espaciotemporales.
y herramientas de planificacin intersectorial se plante:
la necesidad de definir reas
de desarrollo agropecuario
conforme a criterios integrales
ambientales, socioculturales,
productivos y de competitividad; la generacin de
mapas de aptitud especficos
para cada rengln productivo;
el fortalecimiento de la institucionalidad para el acompaa-
63
miento a la puesta en marcha

de herramientas de planificacin predial con consideraciones ecosistmicas y de
biodiversidad. En aspectos
transversales a los desarrollos productivos, la necesidad
de ejecutar una evaluacin
ambiental estratgica regional
al plan de infraestructura de
transporte; la urgente necesidad de generar una plan de
migraciones y asentamientos
con la planificacin adecuada
de infraestructura y servicios.
econmicos y de financiamiento para el desarrollo
rural con enfoque ecosist-
En materia de instrumentos y herramientas

de planificacin intersectorial se plante:
la necesidad de definir reas de desarrollo
agropecuario conforme a criterios integrales
ambientales, socioculturales, productivos
y de competitividad; la generacin de
mapas de aptitud especficos para cada
rengln productivo; el fortalecimiento de la
institucionalidad para el acompaamiento
a la puesta en marcha de herramientas de
planificacin predial con consideraciones
ecosistmicas y de biodiversidad.
64
Se recomend hacer nfasis en que los

planteamientos desde el sector agropecuario
y rural para la Orinoqua, conforme a lo
planteado por las bases del PND, deben
considerar y concretar las oportunidades
rurales no agrcolas basadas en la oferta
natural y la biodiversidad tanto ecosistmica
como de especies. De esta manera se apunta a
la integracin de las apuestas productivas con
proyectos de ecoturismo y agroturismo en un
enfoque de socioecosistema con un importante
aporte de la cultura regional.
Coleccin
mico y de inversin productiva ambiental se propuso:

la evaluacin de la puesta
en marcha de esquemas tipo
pago por servicios ambientales, desde una visin de
conservacin de las reas que
no deben ser transformadas
por los desarrollos sectoriales; la necesidad de fortalecer esquemas de compensaciones intersectoriales; y la
inclusin de criterios socioambientales en instrumentos de
crdito y financiamiento, as
como la ampliacin de las
lneas de crdito con la incorporacin de actividades financiables para esquemas de
conservacin produccin.
Se recomend hacer nfasis
en que los planteamientos

desde el sector agropecuario
y rural para la Orinoqua,
conforme a lo planteado por
las bases del PND, deben
considerar y concretar las
oportunidades rurales no
agrcolas basadas en la oferta
natural y la biodiversidad
tanto ecosistmica como de
especies. De esta manera
se apunta a la integracin
de las apuestas productivas
con proyectos de ecoturismo y agroturismo en un
enfoque de socioecosistema
con un importante aporte de
la cultura regional, en el cual
la regin pueda constituirse
en un ejemplo de desarrollo
agropecuario con consideraciones ambientales y sociales
que diferencien a la regin
en los escenarios nacionales
e internacionales.
Finalmente, se recomend
constituir un grupo de trabajo
interinstitucional para analizar
lo econmico financiero de
manera que lo propuesto en
Conpes sea viable o provea
elementos para viabilidad en
este aspecto.
propuesta
En un primer momento, desde
el Departamento Nacional de
Planeacin DNP se conform
un equipo para liderar las
consultas que llevaran a la
propuesta de un texto de poltica concertado con los actores
nacionales y regionales. Para
incidir en este documento de
poltica, se trabaj desde varias
vas. En primer lugar, como se
mencion, fue uno de los temas
priorizados con el MADR, por lo
cual se procedi a la revisin del
texto. En segunda instancia, se
realiz un acercamiento con el
DNP con el objeto de presentar
a discusin los elementos identificados relevantes en miras
a fortalecer las estrategias de
sostenibilidad ambiental y financiera para la regin; de otra
parte, dadas las dificultades del
DNP para concertar una posicin
ambiental, esta entidad solicit al Instituto Alexander von
Humboldt IAVH liderar la consolidacin de la visin ambiental,
por lo cual en conjunto con
WWF se consolid un documento de recomendaciones que
fue direccionado al IAVH para
Capitulo 3
su incorporacin en el documento a ser presentado al DNP;

y finalmente, a pesar de que
no se logr participacin en los
espacios nacionales de consulta
con las entidades pblicas del
SINA, desde Patrimonio Natural
se busc hacer un seguimiento
a los diferentes foros y espacios
de discusin.
Si bien fueron varias las vas
para buscar la incidencia en este
Conpes, el proceso emprendido
por el DNP fue congelado ante la
sentencia C-644 /12 de agosto
del 2012 de la Corte Constitucional, con la cual declara inexequible los artculos 65 y 66 del
Plan Nacional de Desarrollo, Ley
1450 de 2011 que daba soporte
a los desarrollos agroindustriales
de gran escala en la regin. Para
finales del 2013, se conoci el
inters del gobierno por reactivar la propuesta de Conpes,
pero no se abrieron espacios de
consulta.
Para enero del 2014 finalmente
se expide el documento Conpes
3797 Poltica para el desarrollo
integral de la Orinoqua: Altillanura - Fase I, cuyo propsito
es crear las condiciones sociales

y econmicas para un desarrollo incluyente y sostenible
de la Altillanura, basado en la
construccin de un modelo de
regin a partir de: i) equipar a
la regin de infraestructura y
servicios sociales para el desarrollo; ii) ordenar el territorio de
una manera armnica y acorde
a la vocacin de la regin; iii)
generar condiciones que incentiven la inversin para aprovechar el potencial agropecuario
y agroindustrial de la regin; iv)
ampliar las capacidades institucionales para la gestin del
desarrollo regional. Lo anterior,
en el marco de lo dispuesto en
el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 Prosperidad para
Todos PND.
Proyecto de modificacin del

Cdigo de Minas
Desde hace casi una dcada, el

sector minero energtico identific la necesidad de reformar
la legislacin minera del denominado Cdigo de Minas fijado
en la Ley 685 del 2001. Ya en
el 2010 se haba sancionado la
Ley 1382 de 2010 que modificaba la Ley 685 de 2001, Cdigo
65
de Minas, la cual mediante la

Sentencia C-366 de 2011 fue
declarada inexequible por la
Corte Constitucional difiriendo
los efectos de la inexequibilidad
por el trmino de dos aos.
Ante el avance desbocado de la
minera, en particular durante el
segundo mandato del presidente
lvaro Uribe Vlez, el sector
minero energtico se vio abocado
a generar una nueva legislacin
que permitiera generar medidas
para el impulso del sector,
tambin contemplado dentro de
las locomotoras mineras.
En materia de instrumentos y herramientas

de planificacin intersectorial se plante:
la necesidad de definir reas de desarrollo
agropecuario conforme a criterios integrales
ambientales, socioculturales, productivos
y de competitividad; la generacin de
mapas de aptitud especficos para cada
rengln productivo; el fortalecimiento de la
institucionalidad para el acompaamiento
a la puesta en marcha de herramientas de
planificacin predial con consideraciones
ecosistmicas y de biodiversidad.
Foto: Mara Teresa Palacios Lozano - Megaproyectos
carbonferos en el Cesar
66
Coleccin

reforma en mencin, se consolid un conjunto de observaciones basadas en principios
mnimos para el desarrollo de
la minera en el contexto de un
pas altamente biodiverso como
Colombia. Los principios mnimos
mencionados se relacionan con:
La planificacin y el ordenamiento ambiental

del territorio deben constituir la base para
la decisin del desarrollo minero en el pas.
En tal sentido, dicho desarrollo deben ser
coherente con los instrumentos de planificacin
ambiental y territorial, desde el mbito local
hasta el nacional.
Foto: http://www.lapatria.com/tags/mineria-ilegal
En la mencionada Ley 1382 del

2010, el sector ambiental, ante el
desborde de la actividad minera
sobre reas de importancia
estratgica para la biodiversidad
y los servicios ecosistmicos,
incluso sobre reas del Sinap,
haba dado una fuerte lucha por
asegurar que con la modificacin
del 2010 a travs del Artculo
34, sobre las zonas excluibles
de la minera, se excluyeran de
manera imperativa las acciones
mineras en ecosistemas estratgicos como las reas de pramos
y humedales.
Teniendo en cuenta los conflictos
que se presentan de sobre posicin de ttulos mineros sobre las

reas del Sinap, as como sobre
otras reas de importancia ecolgica y zonas de reserva forestal
se
consideraba
importante
aportar a la definicin de la nueva
ley, considerando que una de
las fallas de poltica identificadas
dentro del anlisis de sostenibilidad financiera del Sinap y dichas
reas, era la inversin perversa
desde sectores de desarrollo
econmico.
Enfoque de trabajo
Con el nimo de aportar
elementos desde la mirada social
y ambiental a la propuesta de
La planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio deben constituir la base

para la decisin del desarrollo minero en el pas. En
tal sentido, dicho desarrollo
deben ser coherente con los
instrumentos de planificacin ambiental y territorial,
desde el mbito local hasta el
nacional. Para apoyar dichos
desarrollos el pas cuenta con
metodologas para la identificacin de reas de exclusin/
aptitud de la minera con
consideraciones
ecosistmicas, las cuales deben ser
promovidas para su adopcin en los procesos de toma
de decisiones a las escalas
adecuadas.
La seguridad alimentaria,
la provisin de servicios
ecosistmicos en particular
el recurso hdrico y la calidad
Capitulo 3
de vida de la poblacin
deben ser prioridad frente a
un desarrollo minero.
El pas debe fortalecer instrumentos y herramientas que
permitan el anlisis intersectorial para evaluar efectos
sinrgicos y acumulativos
que se den sobre el territorio,
cuando coinciden o se sobreponen sobre ste proyectos
de gran envergadura.
El sector minero debe fortalecer la adopcin del enfoque
ecosistmico, conforme a
los principios fijados desde
el Convenio de Diversidad
Biolgica, en cada una de
las etapas de decisin que
conllevan al desarrollo de un
proyecto minero.
Si bien el pas ha avanzado en
instrumentos de regulacin
ambiental, las consideraciones
socioambientales deben continuar fortalecindose e integrndose a la planificacin y
gestin minera. En tal sentido,
todos los instrumentos (ttulos,
concesiones, contratos, etc.)
deben incorporar consideraciones socioambientales.
Para el desarrollo del
sector
minero
debe
primar el enfoque preventivo. Teniendo en cuenta

las situaciones ambientales cambiantes, la ley
debe reflejar el principio
de precaucin frente a la
prevencin de desastres
y los cambios climticos
adversos. Estos enfoques
deben reflejarse tanto en
los instrumentos de planificacin minera como en los
instrumentos de regulacin
ambiental.
Los derechos adquiridos por
las comunidades tnicas
deben ser defendidos y en
ningn caso vulnerados por
las modificaciones futuras.
El potencial minero del pas
debe aprovecharse para diferenciar la produccin nacional
por sus caractersticas de
prevencin y conservacin
de los recursos naturales
renovables y su aceptacin
y beneficio social de forma
justa y equitativa.
En los casos en los cuales
los impactos son inevitables
o imprevistos, las compensaciones deben tener un
carcter social y ambiental,
y deben ser valorados econ-
67
micamente para que las

medidas de resarcimiento
sean como mnimo acordes
a los impactos directos o
indirectos generados sobre
la sociedad, los ecosistemas
y los servicios que estos
proveen.
A partir de estos principios se
generaron recomendaciones[47],
dentro de los cuales se destacaron principalmente las diferencias entre la modificacin
47
Patrimonio Natural y WWF. 2012.
Comentarios a la modificacin del Cdigo de Minas.
Consolidado por Mara Teresa Palacios. Proyecto
Incentivos a la Conservacin Fondo Patrimonio
Natural. Link http://goo.gl/VuUejs
En los casos en los cuales los impactos son

inevitables o imprevistos, las compensaciones
deben tener un carcter social y ambiental, y
deben ser valorados econmicamente para
que las medidas de resarcimiento sean como
mnimo acordes a los impactos directos o
indirectos generados sobre la sociedad, los
ecosistemas y los servicios que estos proveen.
68
Coleccin
presentada en la Ley 1382 del

2010 y el nuevo texto propuesto,
en el sentido de retirar artculos
importantes que haban sido
incluidos en la 1382 e incluir por
el contrario nuevos artculos de
los cuales no se evidenciaba un
soporte tcnico e institucional
suficientemente argumentado,
con las siguientes observaciones:
Fondo Patrimonio Natural fue tenido en

cuenta dentro del proceso de consultas
tcnicas adelantadas desde el despacho de la
representante a la Cmara Rosmery Martnez
Rosales con la propuesta de reforma tendiente a
modificar la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas.
Con el articulado del

proyecto no se evidencian
los avances alcanzados
desde la visin ambiental,
el enfoque ecosistmico y
de responsabilidad social y
empresarial de la actividad
minera en el pas logrados
en la Ley 1382 del 2010.
Se identifican inconsistencias, en particular relacionadas con la no definicin o
cruce de competencias entre
las autoridades ambientales
y mineras y los esfuerzos de
coordinacin conjunta frente
al ordenamiento ambiental y
minero nacional. Al respecto
es importante considerar
que el Estudio de Impacto
Ambiental y la Licencia
Ambiental son materia de la
Ley 99 de 1993 y el Decreto
2820 de 2010. En tal sentido,
en la redaccin de la norma
debe velarse por la articulacin intersectorial e interinstitucional y de ninguna
manera generar adiciones
no contempladas en la
norma pertinente o cruce de
competencias, respecto a los
procedimientos que regulan
ambientalmente la actividad
sectorial minera.
Se desdibuja los derechos
de prelacin de las comunidades tradicionales frente a
la actividad minera en territorios tnicos.
propuesta
Este trabajo fue desarrollado en
alianza principalmente con WWF,
entidad con la cual se realizaron
anlisis a los diferentes proyectos
de ley que emprendi el gobierno
del presidente Santos durante el
perodo 2010 2013. Los anlisis
consolidados en propuestas
de ajuste o modificacin a los
proyectos de ley fueron direccionados a travs del MADS quien
ha liderado los aportes ambientales en materia de la reforma
tendiente a modificar la Ley 685
de 2001, Cdigo de Minas y
otras normas complementarias,
y a travs de Parques Nacionales
Naturales. As mismo, se particip
de manera permanente en un
grupo interinstitucional conformado a partir de la iniciativa
para el desarrollo sostenible de
la minera tradicional en el Choc
biogeogrfico de Amichoc[48].
Adicionalmente, Fondo Patrimonio
Natural fue tenido en cuenta
dentro del proceso de consultas
tcnicas adelantadas desde el
48
Ver al respecto Alianzas para el
fortalecimiento de las mineras responsables, dentro
del presente documento.
Capitulo 3
despacho de la representante a la
Cmara Rosmery Martnez Rosales
con la propuesta de reforma
tendiente a modificar la Ley 685
de 2001 Cdigo de Minas.
A pesar de las varias versiones
del articulado, el gobierno dej
expirar el trmino para la presentacin de la iniciativa legislativa,
por lo cual qued nuevamente
en vigencia la Ley 685 del 2001.
Ante dicha situacin, Fondo
Patrimonio comparti la iniciativa
convocada por AIDA con la participacin de WWF, la Asociacin
Ambiente y Sociedad, el IAVH,
Gapi Icesi y Justicia Global, para
analizar y definir una estrategia
frente a la cada del Cdigo de
Minas (2010) y la vigencia del
marco legislativo del 2001, Ley
658. En esta instancia se acord,
analizar los riesgos teniendo
claridad sobre los puntos ms
crticos; generar una estrategia
de informacin a travs de la
solicitud de derechos de peticin a las entidades mineras y
ambientales; definir una posicin
conjunta, en la cual se fijan los
mnimos ante la posibilidad de
una nueva iniciativa legislativa;
69
generar una estrategia de comunicacin; y finalmente generar

un lobby poltico para el documento de mnimos.
Al finalizar el 2013, se identifica
que el seguimiento estrecho a
los proyectos de ley pierde toda
vigencia ante la ausencia de la
voluntad poltica del gobierno
por sacar adelante la legislacin
en la materia. Los esfuerzos interinstitucionales se quedan en el
tintero ante la poca preocupacin
por parte del ente rector de la
poltica ambiental. No obstante,
la dinmica nacional de activismo
frente a la actividad minera se
fortalecer durante este perodo
y se hacen ms evidentes las
oposiciones y cuestionamientos
a la locomotora minera.
Desarrollo poltico y
reglamentario de la
minera de oro a cielo
abierto en reas de
importancia para la
biodiversidad
Desarrollo desde el 2004, en los

cuales se expresa la expectativa
de que Colombia se convierta
en un pas minero y se prev
que la industria minera colombiana ser una de las ms importantes del continente y habr
ampliado significativamente su
participacin en la economa
nacional, generndose en el
pas un conjunto de desarrollos
de minera de oro a cielo abierto.
Como se ha mencionado, durante

el desarrollo del PIC, continu el
auge del sector minero plasmado
en los Planes Nacionales de
En razn al aumento exacerbado

de la actividad exploratoria y de
explotacin de minerales en el
pas y ante el claro inters de
Reunin de la iniciativa para el desarrollo

sostenible de la minera tradicional en el Choc
biogeogrfico - Medelln.
70
Coleccin
En el marco del PIC se present la propuesta

tcnica para la realizacin de una Evaluacin
Ambiental Estratgica EAE de la minera
de oro a cielo abierto en alta montaa que
permitiera aportar elementos de juicio para la
toma de decisiones incorporando la dimensin
ambiental y su visin de largo plazo.
desarrollar la actividad establecida en los planes de desarrollo,

se consider necesario evaluar
de manera estratgica los desarrollos mineros en reas de alta
importancia ecolgica como
las zonas de alta montaa que
presentan en las partes bajas
altas concentraciones de poblacin y actividades agrcolas de
importancia nacional.
Enfoque de trabajo
Para abordar el tema de la
minera de oro a cielo abierto,
se asumieron desde el PIC varios
frentes de trabajo que buscaron
tener elementos desde los casos
regionales o locales para a

partir de estos poder consolidar
elementos, tcnicos, cientficos,
econmicos y sociales con los
cuales generar recomendaciones
desde la formulacin de polticas,
los desarrollos reglamentarios y
el diseo de instrumentos.
De esta manera, se identific
la oportunidad de participar
durante el 2010 en la mesa interinstitucional conformada para
el caso minera de oro a cielo
abierto de La Colosa y se inici
la gestin de una propuesta de
Convenio Interinstitucional para
el trabajo conjunto en materia
de minera a cielo abierto en alta
montaa con la participacin de

Cortolima, WWF, el Fondo para
la Accin Ambiental y la Niez
FAAN, Conservacin Internacional CI, The Nature Conservancy TNC, Fundacin Proaves
y Fundacin Semillas de Agua.
En el marco de esta mesa, se
evaluaron diferentes iniciativas dentro de las cuales una
propuesta para la elaboracin de
una Evaluacin Ambiental Estratgica de Minera a cielo abierto
y la correspondiente gestin con
el MADS y el Ministerio de Minas
y Energa para el desarrollo de
esta iniciativa.
Capitulo 3
propuesta
En el marco del PIC se present la
propuesta tcnica para la realizacin de una Evaluacin Ambiental
Estratgica EAE de la minera
de oro a cielo abierto en alta
montaa que permitiera aportar
elementos de juicio para la toma
de decisiones incorporando la
dimensin ambiental y su visin
de largo plazo. Para consolidar
la propuesta de la EAE se apoy
el trabajo de WWF de la evaluacin del estado de la informacin disponible desde el enfoque
jerrquico para proyectos (evitar
mitigar compensar) para el
caso de minera de oro de La
Colosa en el Tolima; as mismo,
analizar y sintetizar los principales
argumentos ambientales presentados por Cortolima, Anglo Gold
Ashanti, y otras entidades a favor
y en contra del proyecto minero
de La Colosa; y proveer insumos
tcnicos a la discusin sobre los
potenciales riesgos e impactos
directos e indirectos que conllevara dicho proyecto minero. En
tal sentido, se trabaj conjuntamente con WWF en la construccin de los TOR correspondientes
y se realiz el acompaamiento a
WWF en el direccionamiento, revisin de los productos generados

en este marco. La propuesta de
EAE fue presentada al MADS y
al Ministerio de Minas y Energa,
instancias que identificaron como
importante la iniciativa pero que
dejaron a las entidades en manos
de la financiacin de la misma.
Posteriormente ante la propuesta
de trminos de referencia para
los estudios de impacto ambiental
de proyectos de minera de oro a
cielo abierto, se revis el documento publicado en la pgina
institucional del MADS y se
gener el concepto respectivo, el
cual se envi al asesor del MADS
en temas mineros, dentro de los
procesos de consulta pblica estipulados para tal fin.
Instrumentos de poltica
con nfasis en los
econmicos y financieros
71
cin y la valoracin de la provisin

de servicios ambientales, en una
primera instancia se avanz en el
anlisis del estado de desarrollo
de los diferentes instrumentos
de poltica sectoriales de los tres
sectores de las locomotoras de
desarrollo (minero energtico,
agricultura y transporte), en los
cuales se ha avanzado en la integracin de criterios de conservacin y servicios ambientales,
a partir de los cuales identificar propuestas para la gestin
con actores competentes. Una
sntesis de estos anlisis se
presenta a continuacin.
Instrumentos de poltica:
sector minero energtico
Se revisaron instrumentos de poltica para el sector minero y energtico, los cuales son recogidos
en el documento Oportunidades
Instrumentos de polticas
sectoriales
En desarrollo de propuestas para

la formulacin, ajuste o complemento de instrumentos de poltica
sectoriales (incluyendo los econmicos y financieros) que propicien la relacin entre la conserva-
Foto: Zona de explotacin minera La Colosa.

Fuente: http://silviofilos-unidad-popular.blogspot.com/2010/07/
colombia-no-la-mina-de-oro-la-colosa.html
72
Coleccin
de instrumentos de poltica para

la conservacin ambiental desde
el sector minero energtico[49].
El documento recoge y propone
varios tipos de instrumentos:
algunos propuestos y generados
desde el sector ambiental y de
las finanzas pblicas, y otros
desde el sector productivo. En la
tabla 2 se presenta una sntesis
de las principales propuestas
agrupadas bajo las categoras
de: i) instrumentos regulatorios ambientales a la actividad
49
Palacios
Lozano
MT,
2010.
Oportunidades de instrumentos de poltica para
la conservacin ambiental desde el sector minero
energtico. Proyecto Incentivos a la Conservacin.
Fondo Patrimonio Natural.
minero energtica; ii) incorporacin de consideraciones

ambientales en los procesos
de toma de decisiones intrasectoriales; iii) incorporacin
de consideraciones ambientales en los procesos de planificacin ambiental territorial;
iv) instrumentos de comando
y control; incentivos a la inversin ambiental; y v) instrumentos voluntarios. Dentro de
los esquemas convencionales
de instrumentos de comando
y control se presentan algunos
econmicos, no todos aplicados
a nivel nacional y otros esquemas
novedosos que podran implementarse en el caso nacional. Se
identifican varias alternativas de

accin relacionadas con plizas
de seguros ambientales, bonos
de ejecucin, fondos fiduciarios
de mitigacin, incentivos tributarios, impuestos, gravmenes
ambientales, fortalecimiento de
la regulacin, entre otros.
Como en muchos de los temas
sectoriales, el sector ambiental
colombiano se encuentra a la
vanguardia en materia de generacin de instrumentos de poltica para la gestin ambiental,
en este caso destinados al sector
minero-energtico. A pesar de
los avances, y continuas revisiones y ajustes a la reglamentacin, tanto en instrumentos
de comando y control, en desarrollo de incentivos a la gestin
ambiental, y en regulacin en
materia de cierre de minas y
plizas, la mayor parte de los
instrumentos generados se
orientan a la gestin ambiental
en los procesos industriales y no
a la conservacin de ecosistemas
o reas de importancia natural.
De los aspectos no implementados a nivel nacional se menciona
el tema de la inversin voluntaria o
Capitulo 3
73
Tabla 2
Priorizacin de instrumentos de poltica para la conservacin ambiental y

la disminucin de riesgos y amenazas desde el sector minero-energtico.
Temtica
Instrumento/Orientacin
Incorporacin de consideraciones
ambientales en los procesos de toma
de decisiones intrasectoriales
Criterios ambientales en la asignacin de ttulos

mineros
ambientales en los procesos de
planificacin ambiental territorial
Observatorio Intersectorial
Incentivos a la inversin ambiental
Aliados MAVDT, Minminas e Ingeominas
El Gobierno Nacional espera modificar la Ley

de Regalas y Compensaciones cambiando la
orientacin de las actuales asignaciones.
Reforma al Cdigo de Minas
La Corte Constitucional declara inexequible el

nuevo Cdigo de Minas. De revertirse el proceso
hay que hacer un seguimiento para asegurar los
logros obtenidos en la actual versin.
Incentivos Tributarios para las empresas mineras

que efecten inversiones en la remediacin de
pasivos ambientales histricos a cargo del Estado
Instrumentos de comando y control

Fuente: Mara Teresa Palacios Lozano
Tasas asociadas al dao ambiental
Suelo de proteccin. Ley 388/97.Anlisis Guerrero G. al

respecto del vaciamiento de las competencias territoriales
IDEAM, caso Sabana de Bogot
Anlisis Rudas exenciones mineras (Grfica 2, pag 93)

Con recursos de la EIA
Instrumentos voluntarios
Responsabilidad social y ambiental empresarial
No identificados
EL MAVDT trabaja en materia de las Convenio MAVDT - TNC (WWF, CI, Uaespnn) Ejecutor IAVH
compensaciones ecolgicas. Existe el inters de
regular el tema de manera ms amplia
Regulacin para la definicin de las

compensaciones derivadas de la Ley de Regalas
Financiacin del Inventario Nacional de

Biodiversidad
Antecedentes
Busca definir una instancia que pueda analizar

Propuesto por IAVH en desarrollo del Convenio MAVDT - TNC
cambios acumulativos y sinrgicos en la
(WWF, CI, Uaespnn). Desarrollos sectoriales de alto impacto
provisin de servicios ecosistmicos
Fortalecimiento de la capacidad de los municipios Vaciamiento de las competencias territoriales

en la definicin de las Estructuras Ecolgicas
reas compatibles con la minera
Regulacin para la definicin de las
compensaciones derivadas de los procesos de
licenciamiento ambiental
Instrumentos regulatorios ambientales

a la actividad minero-energtica
Observaciones
Inversin directa en conservacin de reas

De manera que los recursos recaudados por
dichas tasas pudieran ser destinados a la
conservacin y restauracin de ecosistemas,
sobre la misma base de la tasa de agua
Ecopetrol: Biodiversidad: Fomenta la estructuracin

e implementacin de proyectos de preservacin y
conservacin de especies en va de extincin, en reas
estratgicas que sean rea de influencia de Ecopetrol
74
Coleccin

torial y el fortalecimiento de los
procedimientos que garanticen
la coherencia de dichos planes
con el desarrollo de los proyectos
ligados a este sector.
sector transporte infraestructura vial
Foto: Extraccin minera en el Choc Biogeogrfico.

Foto Mara Teresa Palacios Lozano, 2014.
amarrada a las exenciones o a las

compensaciones para la intervencin sobre los pasivos ambientales;
la financiacin de los inventarios y
gestin de informacin de biodiversidad. Los casos importantes
en materia de reas de conservacin se vienen adelantando
voluntariamente desde la empresa
privada, pero se hace necesario
indagar sobre las acciones destinadas ms all de la identificacin
de las mismas y los mecanismos
financieros y econmicos que le
den sostenibilidad.
Quiz el tema ms fundamental
es el fortalecimiento de los
municipios para la definicin
del componente minero en los
procesos de ordenamiento terri-
Se revisaron instrumentos de
poltica para el sector transporte
con nfasis en infraestructura
vial, los cuales son recogidos en
el documento Oportunidades de
instrumentos de poltica para la
conservacin ambiental desde
el sector transporte nfasis
infraestructura vial[50].
Como resultado del anlisis
se presentan varios tipos de
instrumentos desde la planeacin sectorial, con inclusin de
instrumentos econmicos y de
fomento (Tabla 3). En particular
se desarrollan los avances nacionales generados desde gobiernos
precedentes a travs del MAVDT,
50
Palacios
Lozano
MT,
2010.
Oportunidades de instrumentos de poltica para la
conservacin ambiental desde el sector transporte
nfasis infraestructura vial. Proyecto Incentivos a la
Conservacin, Fondo Patrimonio Natural.
entidad que ha puesto en marcha

agendas de trabajo conjunto con
los actores del sector transporte
y en las cuales se identificaron
e incorporaron acciones prioritarias en materia ambiental,
articuladas en las temticas de
conservacin y uso sostenible de
bienes y servicios ambientales;
sostenibilidad ambiental de la
produccin nacional; planificacin y administracin eficiente
del medio ambiente; y ajuste y
revisin normativa.
As mismo, se revis la poltica
ambiental de Invas que plantea
estrategias y lneas de accin
dentro de las cuales se consider la estrategia organizacional
(incluye las lneas de planificacin de los proyectos viales, el
mejoramiento de la calidad de
los estudios tcnicos y ambientales, la coordinacin interna, la
coordinacin
interinstitucional
y el seguimiento y monitoreo
de proyectos); la estrategia de
divulgacin y comunicacin; la
estrategia jurdica y normativa (a
travs de la cual se desarrollan las
lneas de normatividad ambiental
y obligaciones contractuales); la
estrategia econmica (a partir de
Capitulo 3
la cual se busca la incorporacin

de los costos ambientales en la
gestin del sector y la optimizacin de los corredores viales existentes); la estrategia de gestin
social (con la formulacin de
planes de gestin social, la integracin con el desarrollo regional
y la adquisicin de predios); y
la estrategia tecnolgica (con
lneas orientadas al control de la
calidad y la adopcin de tecnologas limpias).
Se revisan casos nacionales como
el del Corredor Transversal del
Sur Tumaco-Pasto-Mocoa, el cual
gener un mecanismo replicable
en cualquier obra que tenga
una influencia directa o indirecta
sobre reas del Sinap, con definicin de acciones, responsables
y presupuestos, no slo para la
mitigacin de impactos sino para
la inversin en las reas protegidas AP. Igualmente, a partir
de los instrumentos revisados
se plantean oportunidades de
rplica o ampliacin en contextos
del Sinap.
La mayor parte de los instrumentos de poltica ambiental en
la agenda ambiental intersecto-
rial del sector transporte se relacionan con la gestin ambiental

en materia de cambio climtico,
desastres asociados a sustancias
peligrosas, residuos o desechos
peligrosos, reciclaje, emisiones
contaminantes y los procesos
de licenciamiento e indicadores
de la gestin ambiental sectorial. En cuanto a instrumentos
econmicos se resalta el tema
de la divulgacin de los incentivos tributarios para la inversin ambiental y la sobretasa
ambiental en peajes de vas.
75
En el mismo perodo se inici el

fortalecimiento de herramientas
como las evaluaciones ambientales estratgicas para el sector
transporte, y la articulacin de los
procesos de planeacin sectorial
con los de ordenamiento territorial regional y local, de primordial
importancia en relacin con la
afectacin sobre reas de importancia para la conservacin,
incluyendo la mencin sobre
planes de manejo y conservacin de ecosistemas marinos,
costeros y continentales.
La mayor parte de los instrumentos de poltica

ambiental en la agenda ambiental intersectorial
del sector transporte se relacionan con la gestin
ambiental en materia de cambio climtico,
desastres asociados a sustancias peligrosas,
residuos o desechos peligrosos, reciclaje,
emisiones contaminantes y los procesos de
licenciamiento e indicadores de la gestin
ambiental sectorial.
76
Coleccin
Tabla 3
Priorizacin de instrumentos de poltica para la conservacin ambiental y la disminucin

de riesgos y amenazas desde el sector transporte.
Temtica
Instrumento/
Orientacin
ambientales en los procesos de
toma de decisiones intrasectoriales
Gua para la definicin y

puesta en marcha de un Plan
de Manejo Ambiental y Social
Integrado y Sostenible de un
proyecto vial Pmasis
Programas de fomento y gestin

sectoriales
Antecedentes
Se identifican actores que pueden contribuir con

recursos de compensacin ambiental y social al Caso: Corredor Transversal del Sur Tumaco-Pastodesarrollo y continuidad de las propuestas del Mocoa
Pmasis
Sobretasa ambiental
Identificacin de las vas con peajes que en la

actualidad tienen influencia sobre las AP, de
manera a justificar desde la valoracin econmica
del impacto ambiental, la ampliacin de las
sobretasas existentes
Va que conduce del municipio de Cinaga

(Magdalena) a la ciudad de Barranquilla y que
en la actualidad afecta a la Cinaga Grande de
Santa Marta, as como a la va que conduce de la
ciudad de Barranquilla (Atlntico), a la ciudad de
Cartagena (Bolvar) y que afecta en la actualidad
a la Cinaga de La Vrgen (Bolvar)
Incentivos financieros para

constructores y operadores
Evaluacin Ambiental Estratgica, ampliamente

difundida por las fuentes de financiacin (BID, BM),
si bien dejan planteadas las acciones para evitar,
minimizar y compensar los impactos ambientales
de una obra de infraestructura vial, no identifican
las fuentes de financiacin para su puesta en
marcha
Se han propuesto: Depsitos de carbono, Tasas de

inters variables, Perodos extendidos de pago y
gracia, Depreciacin acelerada, Bonos para la
constructora, Pagos para compensar-mitigar el
efecto ambiental a fondos fiduciarios, Multas,
Bonos por desempeo, Suspensin de la construccin / operacin, Condicionamientos para futuros
prstamos y Rating ambiental del prestatario
Acciones previstas en el plan

de compensacin ambiental Inversin en infraestructura en
reas Protegidas
Obras de compensacin ambiental de vas a

travs de la financiacin / ejecucin de inversin
de infraestructura principalmente lo relacionado
con vas y senderos en parques naturales,
aprovechando la capacidad de los actores en
materia de infraestructura
Programa de Vas Verdes y

Construyendo Vas, Plantando
rboles
Priorizacin de las vas que conducen a Parques

Naturales, de manera que promueva esta
alternativa como herramienta complementaria
de conectividad, identificando acuerdos de
mantenimiento con las administradoras de los
recursos naturales (Uaespnn, entes territoriales,
etc.)
Instrumentos econmicos
Instrumentos de regulacin
ambiental
Observaciones
Capitulo 3
77
A partir de esta revisin, se

proponen unas lneas de accin
que podran servir de referencia
para la gestin con los actores
sectoriales.
Es importante reconocer que en buena

medida el sector agropecuario ha ido
incorporando en su quehacer consideraciones
de gestin ambiental y de biodiversidad, as
como de gestin del riesgo ligado a factores
naturales y antrpicos.
Fuente: Patrimonio Natural
sector agropecuario y rural
Se revisaron instrumentos de
poltica para el sector agropecuario los cuales son recogidos en el documento Oportunidades de instrumentos de
poltica para la conservacin
ambiental desde el sector agropecuario y rural[51].
El documento presenta en primera
instancia el marco de poltica
actual fijada en el Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014 y revisa
antecedentes de poltica, en particular los instrumentos de poltica
de varios tipos que incorporan
o no consideraciones de biodiversidad. As mismo, identifica
un conjunto de propuestas que
han sido diseadas con el mismo
51
Palacios
Lozano
MT,
2011.
Oportunidades de instrumentos de poltica para la
conservacin ambiental desde el sector agropecuario
y rural. Proyecto incentivos a la conservacin, Fondo
Patrimonio Natural.
propsito de propiciar la relacin

entre la conservacin y la valoracin de la provisin de servicios
ambientales. Revisa igualmente
antecedentes y lineamientos del
orden internacional (Tabla 4).
Es importante reconocer que en
buena medida el sector agropecuario ha ido incorporando en
su quehacer consideraciones de
gestin ambiental y de biodiversidad, as como de gestin del
riesgo ligado a factores naturales
y antrpicos. Cabe destacar que
los mayores avances se realizan
en general a travs de proyectos
para la adopcin de Buenas Prcticas Agrcolas y ambientales.
No obstante, los logros del componente ambiental se miden en

proyectos avalados e implementados a travs de los diferentes
planes, programas y proyectos
(PPP), los cuales deberan en su
totalidad y de manera transversal,
reflejar la incorporacin de dicho
componente; de esta manera los
logros tendran un mayor impacto
y no resaltados solo en proyectos
puntuales especficos.
Los instrumentos intersectoriales como la Agenda Ambiental
interministerial, han abarcado un
conjunto amplio de temticas,
incluyendo aspectos de conservacin y uso sostenible de bienes
y servicios ambientales; manejo
78
Coleccin
Como en muchos de los temas sectoriales, el

sector ambiental colombiano se encuentra
a la vanguardia en materia de generacin
de instrumentos de poltica para la gestin
ambiental, en este caso destinados al
sector minero-energtico. A pesar de los
avances, y continuas revisiones y ajustes a la
reglamentacin, tanto en instrumentos de
comando y control, en desarrollo de incentivos a
la gestin ambiental, y en regulacin en materia
de cierre de minas y plizas, la mayor parte de
los instrumentos generados se orientan a la
gestin ambiental en los procesos industriales y
no a la conservacin de ecosistemas o reas de
importancia natural.
integral del agua; sostenibilidad ambiental de la produccin

nacional; y planificacin y ordenacin ambiental. No obstante,
no son claros los avances en las
acciones planteadas particularmente en el ltimo punto y lo
relacionado con reas protegidas.
De otra parte es necesario profundizar en elementos conceptuales
y tcnicos respecto a lo que
implica la gestin ambiental en
el sector, dado que se muestran
dentro del listado de logros de
la gestin ambiental, aspectos
tales como: la asignacin de
recursos del Programa Agro

Ingreso Seguro (riego), medidas
sanitarias y fitosanitarias MSF;
lneas especiales de crdito,
Seguro Agropecuario, Fondo
Nacional de Riesgos Agropecuarios, Programa de Reactivacin
Agropecuaria PRAN, Fondo
de Solidaridad Agropecuaria
Fonsa, Fondo Agropecuario de
Garantas FAG, Incentivo de
Capitalizacin Rural ICR, Incentivos Tributarios, Apoyos Directos
a productores afectados por
heladas e inundaciones. Muchos
de stos no tienen ninguna repercusin ambiental y otros han sido
evaluados para que incluyan
consideraciones ambientales y
biodiversidad de manera que su
beneficio no implique incentivos
perversos.
Son ingentes los recursos que han
sido asignados a travs de apoyos
directos a diferentes grupos
productivos, bajo el esquema
de incentivos. No obstante, muy
pocos de estos implican cambios
de comportamiento que condicionen el beneficio percibido, por
lo cual la mayora de estos apoyos
directos no impactan sobre diferentes causas de degradacin
ambiental y ecosistmica ligadas

a dichas actividades productivas.
Dentro de los pocos incentivos
reales se podran mencionar,
la promocin de mercados
asociados a aspectos ambientales, caso flores; y los programas
que incluyeron la adopcin de
buenas prcticas agrcolas y de
medidas sanitarias y fitosanitarias.
Llama la atencin el otorgamiento de recursos para la reubicacin de productores (caso caf)
con el fin de localizar la produccin en reas ms productivas.
Este tipo de incentivo podra ser
poderoso para la relocalizacin
de productores en reas naturales o de riesgo.
Cabe llamar la atencin sobre
los importantes recursos que en
los pasados gobiernos fueron
dispuestos por el MADR para
compensar a los productores
por los daos ocasionados a
raz de condiciones climticas
adversas y de desastres naturales. Esta situacin denota la
tendencia histrica de generar
polticas altamente reactivas y
de muy baja capacidad preventiva y planificadora.
Capitulo 3
79
En tal sentido, los recursos

econmicos que se desplieguen
a travs de diferentes instrumentos de poltica deberan
estar sujetos a la adopcin de
un conjunto de actividades de
planificacin y ordenamiento
territorial, as como de adopcin de prcticas ambientalmente sostenibles. Estos condicionamientos, disminuiran la
vulnerabilidad del sector ante
cambios climticos adversos y
diferentes amenazas naturales
sobre la produccin, de manera
que las medidas de poltica estaran orientadas a la prevencin y
no a la atencin de desastres y
emergencias como se reporta en
los mltiples apoyos en los aos
precedentes y en el perodo de
anlisis.
Es necesario que el sector
implemente conjuntamente con
las autoridades ambientales
un sistema de seguimiento y
monitoreo de impacto de dichas
acciones, de manera que los
logros no se midan en proyectos
sino en cambios efectivos sobre
la salud de los ecosistemas, los
agroecosistemas, los recursos
agua y suelo y la disminucin de
Foto: Archivo Patrimonio Natural
Es necesario que el sector implemente

conjuntamente con las autoridades
ambientales un sistema de seguimiento y
monitoreo de impacto de dichas acciones,
de manera que los logros no se midan
en proyectos sino en cambios efectivos
sobre la salud de los ecosistemas, los
agroecosistemas, los recursos agua y suelo
y la disminucin de las afectaciones por
desastres antrpicos y naturales.
80
Coleccin
Tabla 4
Priorizacin de instrumentos de poltica para la conservacin ambiental y

la disminucin de riesgos y amenazas desde el sector agropecuario y rural.
Temtica
Observaciones
Antecedentes
IGAC - Corpoica, Zonificacin de los conflictos de
uso de las tierras en Colombia
Disminucin del conflicto de uso del suelo
Priorizacin de reas
Mapa para la planificacin de la

produccin agropecuaria frente al cambio
climtico
Definicin de reas estratgicas para la

Modelamiento de la actividad productiva (CIAT conservacin de suelo y la provisin de
IDEAM)
servicios ecosistmicos
Conjuntamente con los departamentos,

Mapa de vulnerabilidad y riesgos de la
municipios y autoridades ambientales
produccin agropecuaria frente a desastres
Brasil
en concordancia con la definicin de
naturales
Estructuras Ecolgicas Principales
Planificacin y ordenacin Incentivo a la relocalizacin de actividades

ambiental productiva del productivas
territorio
Incentivo de reconversin cafetera dirigido a

Priorizacin de actividades en
los productores agropecuarios que reconviertan
ecosistemas naturales estratgicos y con
sus hectreas de caf localizadas en zonas
alta amenaza por desastres naturales
subptimas, a otras actividades agropecuarias,
Puede articularse a la reconversin de la preferentemente a la produccin de alimentos.
ganadera
Plan de reconversin de reas ganaderas
Inclusin de consideraciones ecosistmicas

en planes, programas y proyectos PPP
Servicios ecosistmicos
para la produccin
agropecuaria
Dane, anlisis de la actividad papera en pramos
Priorizacin de actividades en Plan de desarrollo de la -ganadera colombiana

ecosistemas naturales estratgicos y con Propuestas de instrumentos a la reconversin de la
alta amenaza por desastres naturales
ganadera (IAVH)
Criterios ambientales en PPP
Condicionamientos Banco Mundial. Ej. Alianzas

productivas
Definicin de reas intangibles para la Gua metodolgica de gestin ambiental para

produccin
proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgico
e innovacin agropecuaria
Manejo del recurso hdrico PSA entre

Prioridad para cultivos en tierras bajas
Intereses en el sector palmero
productores de zonas planas y productores
con alta demanda de recurso hdrico
de zonas altas (arroz, palma, etc.)
Programa para la adopcin masiva de
la Gua ambiental para la construccin y
operacin de proyectos de adecuacin de
tierras (Distritos de riego y/o drenaje)
Gua ambiental para la construccin y operacin

de proyectos de adecuacin de tierras (Distritos de
riego y/o drenaje)
Continua siguiente pgina
Capitulo 3
Temtica
Conservacin de reas de
importancia ambiental en Compensaciones entre sectores
fincas agropecuarias
Incentivo a la agricultura tropical
Reconversin de
actividades productivas
Observaciones
Regulacin de compensaciones MADS
81
Antecedentes
Fondos de compensaciones internacionales
Migracin desde rubros productivos Propuestas de agricultura tropical

con paquetes tecnolgicos altamente
contaminantes y degradantes de ICR tardo rendimiento
los recursos hacia producciones ms
Incentivo reconversin cafetera
amigables
Condiciones ambientales al otorgamiento

de instrumentos de financiamiento del
Condicionamiento de reconversin
sector
Propuestas tcnicas para ICR, parafiscales, otros

(IAVH)
ICR a la reconversin ambiental
Recursos genticos para

la alimentacin y la
agricultura
Lnea de crdito para la adopcin de

tecnologas ambientalmente sostenibles
Propuestas tcnicas lneas de crdito, otros (IAVH)
Incentivo a la reconversin a agriculturas

alternativas
ECOS - MADR
Creacin de zonas de reserva gentica

Priorizar reas con germoplasmas
Semillas - Corpoica - CIAT
- Incentivos a las comunidades para la
resistentes a condiciones extremas
conservacin de germoplasmas
las afectaciones por desastres

antrpicos y naturales.
La principal recomendacin en
cuanto a reconversin ambiental
de actividades productivas se
orienta a la transversalidad en los
programas que debe reflejarse en
cada uno de los proyectos: por
ejemplo los avances de la gestin
ambiental en el Proyecto Alianzas
Productivas.
Es necesario que el MADR se

focalice en acciones orientadas
a la planificacin territorial y
ambiental de la actividad productiva. El pas viene avanzando en
la identificacin de conflictos de
uso del suelo, definicin de reas
aptas para la aptitud de cultivos
con consideraciones integrales,
esfuerzos que deben multiplicarse en todos los rubros productivos; as mismo, en la modela-
cin de los impactos del cambio

climtico. Todos estos insumos
deben constituirse en parte de la
agenda de planificacin de la actividad agropecuaria a diferentes
escalas como base para disminuir
la vulnerabilidad de la produccin
nacional y de la seguridad alimentaria, particularmente ligada a
cambios drsticos en los comportamientos climticos.
82
Coleccin
Deben por tanto proponerse y

ponerse en marcha un conjunto
de instrumentos idneos para
incidir de manera masiva en el
reordenamiento de la actividad
productiva. De otra parte, no
se debe desfallecer en el fortalecimiento de la investigacin y
el desarrollo tecnolgico hacia
alternativas productivas amigables y disminucin de gases
efecto invernadero.
A partir de esta revisin, se
proponen unas lneas de accin
que podran servir de referencia
Para el 2009, de acuerdo con la Contralora

General de la Repblica, en lo que se refiere
al tema de las regalas, en los ltimos aos
los ingresos por este concepto han cobrado
gran importancia en los presupuestos de
las entidades territoriales beneficiadas,
debido al aumento en la produccin
interna y en los precios internacionales
de hidrocarburos, carbn, nquel y oro,
los principales recursos naturales no
renovables que se explotan en el pas.
para la gestin con los actores

sectoriales.
dudas una de las prioridades

del Gobierno Nacional[52].
El documento de Oportunidades de instrumentos de

poltica para la conservacin
ambiental desde el sector agropecuario y rural, profundiza
en instrumentos de poltica en
escenarios de cambio climtico.
La estrategia de adaptacin
como medidas para disminuir
la vulnerabilidad a las actuales
catstrofes naturales ligadas
a comportamientos climticos
extremos, sern sin lugar a
Instrumentos
intersectoriales
En mayor detalle se analizaron
los instrumentos del sistema de
regalas y compensaciones y las
compensaciones
ambientales
ligadas a procesos de licenciamiento ambiental y las exenciones.
Distribucin y manejo del

sistema general de regalas y
compensaciones
Para el 2009, de acuerdo con

la Contralora General de la
Repblica, en lo que se refiere
al tema de las regalas, en los
ltimos aos los ingresos por
este concepto han cobrado gran
importancia en los presupuestos
de las entidades territoriales
beneficiadas, debido al aumento
52
Al respecto ver Palacios Lozano,
Mara Teresa. Mecanismos de financiacin para las
estrategias de adaptacin al cambio climtico del
sector agropecuario. Serie Documentos de Trabajo,
Proyecto incentivos a la conservacin. Fondo
Patrimonio Natural. Documento de Trabajo No. 3. Abril
Mecanismos-de-financiacion-para-las-estrategiasde-adaptacion-al-cambio-climatico-del-sectoragropecuario
Capitulo 3
en la produccin interna y en
los precios internacionales de
hidrocarburos, carbn, nquel
y oro, los principales recursos
naturales no renovables que
se explotan en el pas. Estos
recursos contribuyen a la materializacin de la descentralizacin administrativa, el desarrollo
autnomo de las regiones y la
disminucin de las inequidades
sociales en el pas al destinarse
a la implementacin de polticas
pblicas, con prioridad al cubrimiento de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI). Pero, al
mismo tiempo, por diversas
razones y debilidades tanto
estructurales como funcionales,
representan una oportunidad
para la corrupcin y el desvo de
recursos hacia inversiones no
prioritarias o productivas[53].
Histricamente la extraccin de
los recursos naturales no renovables ha estado en manos de
los capitales extranjeros, sin que
los beneficios de su usufructo se
hayan reflejado en beneficios a
la Nacin. De una parte porque
los porcentajes asignados a las
53
Contralora General de la Repblica
Informe de Gestin 2008 2009.
83
regalas son irrisorios y de otra

porque la cultura de corrupcin e ineficiencia ha hecho que
estos recursos se dilapiden, con
lo cual la intencin del Estado
de buscar la inversin en el
bienestar social no ha cumplido
su cometido.
Los recursos de regalas indirectas
y compensaciones destinados a la
preservacin del medio ambiente
se dispersan y no apuntan a
las prioridades de conservacin
nacional[54]. La extraccin de los
recursos naturales no renovables ha implicado para el pas un
costo ambiental extremadamente
alto, sin que los recursos de regalas y compensaciones hayan
resarcido de forma efectiva los
impactos negativos, en muchos
casos impactos residuales sobre
el medio ambiente y la biodiversidad, es decir, impactos que no
son ni evitables, ni mitigables.
En tal sentido, la funcin de las
54
De acuerdo con la Constitucin y la
doctrina de la Corte (por ejemplo, la sentencia
C-567 de 1995), el Estado es el propietario de los
recursos de regalas y las entidades territoriales no
tienen derecho de propiedad sobre los mismos, tan
slo se les reconoce un derecho de participacin. La
distribucin de las regalas. Mauricio Cabrera Galvis.
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/
MAM-4077826
compensaciones derivadas de
la extraccin de los recursos es
contrarrestar los efectos causados
por las actividades relacionadas
con la explotacin de los recursos
naturales no renovables[55].
Los entes territoriales no han
contado con la capacidad para
dirigir las inversiones en direccin
a garantizar los bienes y servicios
ambientales. Muchas de las inversiones se han orientado a acciones
de mitigacin de impactos por
desastres naturales, los cuales a
55
Sentencia C-251 de 32003 de la Corte
Constitucional.
Desarrollos petroleros en la Orinoqua

colombiana.
84
Con base al anlisis que se realiz sobre

la inversin reciente en preservacin del
medio ambiente con recursos de regalas, se
gener una propuesta de alternativas para la
distribucin y manejo de los recursos derivados
de las regalas y compensaciones de los
sectores minero-energtico y de infraestructura
enfocadas a la conservacin de reas
estratgicas para la biodiversidad y para la
provisin de bienes y servicios ambientales.
Coleccin
su vez en gran medida derivan

de los impactos causados sobre
el medio ambiente y por tanto
la afectacin sobre las dinmicas
naturales que han progresivamente incrementado la vulnerabilidad de los territorios.
Se hace prioritario por tanto,
garantizar que los recursos derivados del uso y usufructo de los
recursos naturales no renovables se orienten a reinvertir en el
medio ambiente como una estrategia de garanta de la provisin
de los bienes y servicios ecosistmicos de los cuales se beneficia la
poblacin en general.
Esta asignacin de recursos

debe estar garantizada por
una institucionalidad fuerte en
materia ambiental con una visin
nacional que asegure la inversin equitativa de los recursos
a lo largo y ancho del territorio
nacional; que oriente la inversin
acorde con las prioridades nacionales y coadyuve a los entes
territoriales y a las autoridades
ambientales en la ejecucin de
los recursos, de manera que los
territorios estn eficientemente
respaldados, con mecanismos de
transparencia y participacin.
Enfoque de trabajo
El trabajo se realiz por tanto
en dos momentos: en primera
instancia, se realiz un anlisis
con base en la reglamentacin
vigente al 2010 sobre la inversin reciente en preservacin del
medio ambiente con recursos
de regalas, y se gener una
propuesta de alternativas para
la distribucin y manejo de los
recursos derivados de las regalas y compensaciones de los
sectores minero-energtico y de
infraestructura, enfocadas a la
conservacin de reas estratgicas para la biodiversidad y para
la provisin de bienes y servicios

ambientales[56]; Como elementos
adicionales, se realiz un anlisis
comparativo de las regalas en
diferentes pases, identificando
como una de las estrategias
a proponer el incremento de
los porcentajes de clculo de
las regalas para determinados
recursos que podran orientarse
a los fines de la conservacin de
reas estratgicas para la biodiversidad y para la provisin de
bienes y servicios ambientales[57].
Este anlisis fue seguido de la
generacin de propuestas en
el marco del proyecto de acto
legislativo para la modificacin
del Sistema General de Regalas
y Compensaciones, cuya iniciativa gubernamental dio inicio
con la entrada del gobierno
Santos 2010-2014.
56
Palacios Lozano M.T. 2010. Anlisis de
alternativas para distribucin y manejo de las regalas
y Compensaciones derivadas de los sectores mineroenergtico y de Infraestructura (sector transporte)
enfocadas a la conservacin de reas estratgicas
para la biodiversidad y para la provisin de bienes y
servicios ambientales: A partir de la Ley 141 de 1994
y reglamentacin derivada. Proyecto Incentivos a la
Conservacin. Fondo Patrimonio Natural.
57
Palacios Lozano M.T. 2010. Comparacin
de regalas en diferentes pases. Proyecto Incentivos
a la Conservacin. Fondo Patrimonio Natural.
Capitulo 3
A partir de los anlisis previos,

en los cuales desde la Constitucin Poltica quedan explcitos
los aportes de estos recursos a
la inversin en medio ambiente,
y con el objetivo de incrementar
y no perder dichas asignaciones,
las opciones para considerar
en la reforma de las regalas y
del sistema de compensaciones
ambientales, en relacin con el
fortalecimiento de la conservacin en reas protegidas y territorios colectivos, del manejo
de la biodiversidad y de economas sostenibles en las zonas
de influencia de tales territorios:
se generaron recomendaciones
orientadas a[58]:
Revisar la asignacin de recursos
de regalas directas prevista en la
Ley 141 de 1994 de manera que
se contemple la asignacin a actividades de inversin ambiental y
preservacin del medio ambiente,
con el objeto de compensar y
reinvertir durante los aos veni58
Palacios Lozano, Mara Teresa.
Oportunidades para la distribucin y manejo de
recursos derivados de regalas y compensaciones
orientados al fortalecimiento de la gestin en
biodiversidad y del sistema nacional de reas
protegidas: Elementos para la modificacin de la ley
de regalas. Proyecto Incentivos a la Conservacin.
Fondo Patrimonio Natural. Agosto 2012.
deros de auge minero y petrolero

en acciones para la conservacin
de los recursos naturales. En este
sentido, se propuso incluir oportunidades a travs de:
Participacin en el %
de ciencia y tecnologa:
buscara complementar la
actual asignacin del presupuesto nacional a investigacin bsica y aplicada sobre
medio ambiente y recursos
naturales, y propiciar la
financiacin de los Planes
Estratgicos Nacionales de
Investigacin
Ambiental
(Penia) a cargo de los institutos de investigacin del
Sistema Nacional Ambiental
(Instituto A. Von Humboldt,
IDEAM,
IIAP,
Invemar,
Sinchi), y dems institutos y
centros de investigacin de
la academia.
Tratamiento prioritario en
el Fondo de Compensacin
Regional: Las actividades
financiables con los recursos
de las regalas podran incluir
las actividades reguladas
actualmente para las regalas
indirectas a saber: preservacin, ordenacin, manejo y
85
restauracin de ecosistemas,
lucha contra la degradacin de tierras, desertificacin y sequa, recuperacin
y conservacin de cuencas
hidrogrficas, planes de
manejo, uso y conservacin del Sistema Nacional de
reas Protegidas, prevencin, mitigacin y restauracin de reas afectadas por
eventos naturales o antrpicos.
Adicionalmente podra incluir
la financiacin de instrumentos econmicos, tales
como: incentivos a la recon-
Un anlisis comparativo de las regalas que

se realiz en diferentes pases, identifica
como una de las estrategias a proponer el
incremento de los porcentajes de clculo
de las regalas para determinados recursos
que podran orientarse a los fines de la
conservacin de reas estratgicas para la
biodiversidad y para la provisin de bienes y
86
Coleccin
versin ambiental productiva, propiciando procesos a

la reconversin a sistemas
agropecuarios ecolgicos, la
estrategia nacional de pago
por servicios ambientales,
incentivos a la conservacin (CIF de conservacin),
incentivos a actividades
ecotursticas, incentivos a
mineras artesanales sostenibles.
Incremento de los porcentajes actuales: teniendo en
cuenta que segn el DNP
para el perodo 2008-2011
las entidades territoriales
beneficiarias de regalas
directas contarn con cerca
Foto: Proyecto Biodiversidad FNC-GEF-PNUD
En cuanto a la reforma al Sistema de

Compensaciones Ambientales se propuso
articular en un solo instrumento los recursos
derivados de las compensaciones provenientes
de regalas y de las compensaciones derivadas
de los procesos de licenciamiento ambiental,
buscando fortalecer la eficiencia de la
ejecucin y destinacin de dichos recursos a
travs del Fondo de Compensacin Ambiental
en articulacin con Parques Nacionales y en
interaccin con las Corporaciones Autnomas
Regionales.
de $11.84 billones, de los

cuales $9.24 billones (78%)
por hidrocarburos, $2.13
billones (18%) por carbn
y $0.47 billones (4%) de
otros recursos naturales;
el incremento en el 1% de
estos porcentajes implicara
un adicional de $118.4 mil
millones que podra destinarse a las actividades de:
estrategias de prevencin y
mitigacin al cambio climtico, planes de manejo, uso
y conservacin del Sistema
Nacional de reas Protegidas, preservacin, ordenacin, manejo y restauracin
de
ecosistemas,
lucha contra la degradacin

de tierras, desertificacin
y sequa, recuperacin y
conservacin de cuencas
hidrogrficas, prevencin,
mitigacin y restauracin de
reas afectadas por eventos
naturales o antrpicos.
En cuanto a la reforma al
Sistema de Compensaciones
Ambientales se propuso articular en un solo instrumento
los recursos derivados de las
compensaciones provenientes
de regalas y de las compensaciones derivadas de los procesos
de licenciamiento ambiental,
buscando fortalecer la eficiencia
de la ejecucin y destinacin
de dichos recursos a travs
del Fondo de Compensacin
Ambiental en articulacin con
Parques Nacionales y en interaccin con las Corporaciones
Autnomas Regionales.
En materia de manejo y administracin de recursos, se recomend considerar y diferenciar
esquemas de manejo de los
recursos en los diferentes niveles
territoriales as:
Capitulo 3
Los recursos destinados a

la preservacin del medio
ambiente sean manejados a
travs de fondos ambientales
especializados de administracin de recursos que permitan
la definicin de un portafolio de
proyectos para conservacin del
medio ambiente, conjuntamente
con departamentos y municipios. A nivel nacional, que los
recursos destinados a la preservacin del medio ambiente sean
manejados a travs del Fondo de
Compensacin Ambiental, Fondo
Nacional Ambiental o Parques
Naturales. As mismo, se propone
el mismo mecanismo en materia
de manejo de compensaciones
provenientes de regalas y de
los procesos de licenciamiento
ambiental, en interaccin con
las Corporaciones Autnomas
Regionales, apoyados en fondos
propiciados por las entidades
estatales ambientales, como son
por ejemplo Patrimonio Natural
- Fondo para la Biodiversidad y
las reas Protegidas, el Fondo
Biocomercio o el Fondo para la
Accin Ambiental y la Niez.
De igual manera, se recomend
contemplar la reglamentacin de
87
En materia de manejo y administracin de
recursos, se recomend que los recursos
destinados a la preservacin del medio
ambiente sean manejados a travs de fondos
ambientales especializados de administracin
de recursos que permitan la definicin de un
portafolio de proyectos para conservacin
del medio ambiente, conjuntamente con
departamentos y municipios.
la suscripcin de figuras de administracin de los recursos destinados a preservacin del medio

ambiente, a travs de los institutos de investigacin del SINA,
para consideracin de municipios,
departamentos y CAR, en un
portafolio de oportunidades de
manejo de los recursos de regalas y compensaciones derivadas
de la explotacin de recursos
naturales no renovables.
cin derivados del manejo de

los recursos a travs de dichos
fondos ambientales.
Para estos casos sera necesario

que la reglamentacin considerara por tanto lo pertinente
a la disposicin de recursos
de regalas y compensaciones
para los costos de administra-
Una vez realizados los anlisis

sobre la regulacin vigente
se inici el seguimiento a los
proyectos de textos al acto legislativo que modifica las bases
constitucionales en materia de
propuesta
Dada la coyuntura del inicio del
gobierno Santos se abord con
especial nfasis el tema de regalas y compensaciones en el marco
de la modificacin de la Ley del
Sistema General de Regalas.
88
En junio del 2012 fue aprobado por parte de

la Cmara de Representantes el proyecto de
acto legislativo 05 de reforma a las regalas, el
cual busca principalmente la equidad en las
oportunidades de desarrollo de las regiones.
Ante este desarrollo se acord identificar
oportunidades para la regulacin derivada
del acto legislativo aprobado, por lo cual se
continu haciendo seguimiento al proyecto
de Ley que el gobierno presentara para dejar
la regulacin en marcha.
Foto: Harold Arango
Coleccin
distribucin y manejo de regalas. Posteriormente y dada la

dinmica en torno al proyecto
de acto legislativo, se identificaron estrategias a travs de
las cuales incidir con aportes a
la reforma legal. As, a travs
de Asociacin de Corporaciones
Ambientales Asocars, se gestionaron propuestas de texto
con ponentes de la ley en el
Congreso de la Repblica.
En trminos generales, en
comparacin con la regulacin
anterior, basada en los artculos
360 y 361 de la Constitucin Poltica, la propuesta de acto legislativo eliminaba en su totalidad

las disposiciones para la asignacin de recursos a la inversin
ambiental. En tal sentido, las
propuestas presentadas se orientaron a garantizar que los recursos
percibidos a travs de este instrumento aseguraran la inclusin de
la temtica ambiental.
las regalas, el cual busca principalmente la equidad en las oportunidades de desarrollo de las
regiones. Ante este desarrollo se
acord identificar oportunidades
para la regulacin derivada del
acto legislativo aprobado, por
lo cual se continu haciendo
seguimiento al proyecto de Ley
que el gobierno presentara para
dejar la regulacin en marcha.
De esta manera se analiz y
conceptu el Proyecto de Ley
No. 127 del 2011 por medio del
cual se regula la organizacin y
el funcionamiento del Sistema
General de Regalas. Para la
gestin se generaron recomendaciones que fueron remitidas a
Parques Nacionales y al MADS
para su correspondiente gestin,
sobre propuestas y alternativas para que estos recursos se
puedan enfocar de una manera
ms estratgica para el pas,
considerando la conservacin de
reas estratgicas para la biodiversidad y para la provisin de
bienes y servicios ambientales.
En junio del 2012 fue aprobado por parte de la Cmara de

Representantes el proyecto de
acto legislativo 05 de reforma a
En las discusiones del Congreso

y las recogidas en foros, se
entenda que la inclusin de
concepto ambiental, no consti-
Capitulo 3
tua un principio transversal al

desarrollo de todos los sectores
de la sociedad y la economa
nacional. Ms bien se entenda
como un sector que competa con
los dems sectores. Adicionalmente, los voceros del Gobierno
Nacional argumentaban que
no era necesario incluir el tema
ambiental dado que en la regulacin de licenciamiento ambiental
se contemplaban con amplitud
las compensaciones asociadas al
aprovechamiento de los recursos
naturales no renovables.
Finalmente, se logr la inclusin
de la temtica ambiental en la
redaccin final del articulado
constitucional. Se puede decir

que esta inclusin es el resultado
de la conjuncin de la presin
de actores que desde diferentes
instancias rechazaron la iniciativa del gobierno que buscaba la
destinacin a efectos netamente
econmicos y sociales.
Regalas y produccin
agropecuaria sostenible
Es importante reconocer que en

buena medida el sector agropecuario ha ido incorporando en
su quehacer consideraciones de
gestin ambiental y de biodiversidad, as como de gestin del
riesgo ligado a factores natu-
89
rales y antrpicos. A pesar de

estos avances, la generalidad de
las actividades propias al sector
agropecuario se desarrolla an
en esquemas de produccin
convencional, con las consecuentes implicaciones en materia
de afectacin sobre los equilibrios
ecolgicos territoriales y la salud
ambiental. A partir de la revisin
de instrumentos del sector agropecuario[59], se evidencia que
los instrumentos econmicos y
financieros generados para el
impulso del sector no contemplan de manera explcita el apoyo
al desarrollo de las denominadas
agriculturas alternativas o de
bajo impacto ambiental.
Dentro del anlisis de fallas de
poltica para la financiacin de
las reas de importancia estratgica para la biodiversidad y el
Sinap, se identific la baja inversin a actividades productivas
y extractivas que propicien la
y la provisin de los servicios
ecosistmicos. Por tanto, uno de
los frentes de trabajo en materia
sectorial se orient al fomento
59
Al respecto ver seccin instrumentos
sectoriales de este mismo documento.
Es importante reconocer que en buena medida

el sector agropecuario ha ido incorporando
en su quehacer consideraciones de gestin
ambiental y de biodiversidad, as como de
gestin del riesgo ligado a factores naturales
y antrpicos. A pesar de estos avances, la
generalidad de las actividades propias al sector
agropecuario se desarrolla an en esquemas de
produccin convencional, con las consecuentes
implicaciones en materia de afectacin sobre
los equilibrios ecolgicos territoriales y la salud
ambiental.
90
Coleccin
de dichas opciones, a travs del

fortalecimiento tanto de polticas,
mecanismos e instrumentos
econmicos y financieros como
en fortalecimiento organizacional.
Foto: Archivo Patrimonio Natural
De los principales logros cabe destacar el

impulso a la creacin de la Cadena Nacional
de Produccin Agropecuaria Ecolgica y
de la Federacin Orgnicos de Colombia
Fedeorgnicos. La primera respondiendo a la
poltica nacional de conformacin de cadenas
de produccin, la cual en primera instancia
cont con el apoyo y respaldo total del MADR.
Es as que en el 2011, Patrimonio

Natural se vincula a la iniciativa
promovida desde el MADR, a
travs del Viceministerio y de la
Direccin de Desarrollo Tecnolgico- DDT, para participar como
miembro del grupo asesor para
fortalecer la incorporacin de
consideraciones ambientales y
de biodiversidad en la poltica
agropecuaria. Este es un logro
de gran relevancia para la labor
institucional que se viene desempeando en materia de incidencia
en poltica, teniendo en cuenta
las mltiples relaciones y oportunidades que representa trabajar y
llegar a acuerdos con este sector
en torno a la sostenibilidad de sus
procesos productivos.
De los principales logros cabe

destacar el impulso a la creacin de la Cadena Nacional de
Produccin Agropecuaria Ecolgica y de la Federacin Orgnicos
de Colombia Fedeorgnicos. La
primera respondiendo a la poltica nacional de conformacin de
cadenas de produccin, la cual
en primera instancia cont con el
apoyo y respaldo total del MADR.
En desarrollo de esta alianza, se

gener una agenda de trabajo
con el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, MADR, dentro
de la cual se prioriz el fomento
de la produccin agropecuaria
ecolgica PAE a travs de la
creacin de un comit tcnico
interinstitucional, el cual trabaj
en la identificacin de las prioridades para la puesta en marcha
de instrumentos y mecanismos
que permitieran dinamizar los
procesos de produccin agropecuaria ecolgica (PAE) en el
nivel nacional[60].
En desarrollo de la participacin en el grupo asesor del

MADR para fortalecer la incorporacin de consideraciones
ambientales y de biodiversidad en la poltica agropecuaria[61], se acord generar
una agenda de investigacin
e innovacin en agroecologa
con el fin de insertarla en la
Agenda de Ciencia y Tecnologa de Colciencias, la cual se
constituir en uno de los mega
programas del sector agropecuario con opciones de acceso
al 10% destinado a Ciencia
y Tecnologa de los recursos
derivados de regalas, dentro
60
Palacios Lozano, Mara Teresa. Alianza
pblico- privada para la iniciativa gubernamental de
fomento a la produccin agropecuaria ecolgica.
Serie Documentos de Trabajo, elementos de
poltica. Proyecto incentivos a la conservacin.
Fondo Patrimonio Natural. Documento de Trabajo
No.8. Mayo 2012. Link http://es.scribd.com/
doc/113941690/Alianza-publico-privada-para-
la-iniciativa-gubernamental-de-fomento-a-laproduccion-agropecuaria-ecologica
61
Al respecto ver seccin Apoyo al
fomento de la PAE, de este mismo documento.
Capitulo 3
91
del cual se prioriz el sector de

agricultura.
Como resultado, el grupo asesor
gener el documento Bases
para definir una agenda prospectiva de investigacin, innovacin y transferencia de tecnologa en sistemas de produccin
agropecuaria ecolgica (PAE), el
cual fue presentado a Corpoica
para su inclusin en la Agenda
en mencin. Posteriormente,
se particip en las dinmicas
lideradas por esta entidad para
definir la agenda en PAE a partir
de consultas regionales y priorizacin por grupo de expertos.
Compensaciones ambientales
en el marco del licenciamiento
ambiental
El gobierno de Colombia, a travs

del Ministerio del Medio Ambiente
y Desarrollo Sostenible MADS,
ha desarrollado una normativa
para regular las intervenciones
sectoriales de alto impacto para
evitar, minimizar, restaurar y
compensar los impactos sobre
la biodiversidad y sus servicios
ecosistmicos asociados. Dentro
de este marco se encuentra el
desarrollo correspondiente a las
El gobierno de Colombia, a travs del Ministerio

del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
MADS, ha desarrollado una normativa para
regular las intervenciones sectoriales de alto
impacto para evitar, minimizar, restaurar y
compensar los impactos sobre la biodiversidad
y sus servicios ecosistmicos asociados. Dentro
de este marco se encuentra el desarrollo
correspondiente a las compensaciones
ambientales ligadas a procesos de
licenciamiento ambiental.
compensaciones
ambientales
ligadas a procesos de licenciamiento ambiental.
Dentro del marco de anlisis
intersectorial, se identific como
prioritario el proceso llevado a
cabo por el MADS para la reglamentacin de las compensaciones por prdida de biodiversidad. Este es uno de los temas
que reviste mayor importancia
considerando las potenciales
oportunidades para el desarrollo
de instrumentos econmicos y
financieros que fortalezcan las
acciones de conservacin de la
biodiversidad frente al desarrollo
de megaproyectos, a travs de
las medidas de compensacin de
los impactos que no pueden ser

evitados, mitigados o sustituidos,
buscando garantizar la relacin
entre la conservacin y la provisin de servicios ambientales.
Enfoque de trabajo
En trminos generales, desde
Patrimonio Natural se considera
de gran valor e importancia el
trabajo desarrollado por el MADS
para avanzar en la reglamentacin y lograr dar mayor claridad
al procedimiento para la asignacin de las compensaciones por
prdida de biodiversidad.
No obstante, se consider
deseable contemplar una aproximacin metodolgica que presen-
92
Construyendo en la va de una visin integral,

se realiz una relevante gestin con la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, a la
cual se le presentaron las inquietudes tcnicas
en materia de la regulacin para la definicin
de las compensaciones ambientales. Teniendo
en cuenta las competencias de tal institucin
en la materia, se acord un convenio para
el desarrollo de una gua metodolgica
para la definicin de compensaciones
socioeconmicas en el marco del proceso de
licenciamiento ambiental que aportara a dar
complementariedad al Manual desarrollado
por el MADS.
Coleccin
tara una visin ms integral de las

compensaciones y que vaya ms
all del concepto de equivalencias ecolgicas. Un aporte institucional para avanzar hacia esta
visin lo constituye el documento
Elementos para la definicin de
un rgimen de compensaciones
socioambientales, mediante el
cual se abord una propuesta
conceptual sobre las consideraciones integrales para la reforma
a la regulacin de las compensaciones derivadas de los procesos
de licenciamiento ambiental.
Uno de los aspectos sobre los
cuales Patrimonio Natural hizo
nfasis fue revisar el nivel de

competencias asignado a los titulares de los proyectos respecto
de las acciones de compensacin,
considerando las competencias
institucionales para varias de las
acciones planteadas en el Manual.
Se recomend que los costos
de las compensaciones estn a
cargo del titular, pero las acciones
de implementacin de la compensacin estn designadas a las
entidades del Sistema Nacional
Ambiental con calificacin tcnica
para su implementacin, seguimiento y monitoreo, buscando
con esto, la costo efectividad de
las inversiones. As mismo, sobre
los esquemas para administracin de recursos, se desaconsej al MADS la constitucin de

nuevos fondos fiduciarios. En su
lugar se recomend considerar la
realizacin de convenios con los
fondos ambientales ya establecidos para la administracin de
tales recursos.
Adicionalmente, Patrimonio Natural apoy la gestin de PNN
para que dentro de las opciones
de inversin con recursos de
compensaciones, se tuviera
como objetivo las reas del
Sinap tanto de orden pblico
como privado.
Capitulo 3
propuesta
En un primer momento se
analiz de manera permanente
el proyecto de regulacin de las
compensaciones por prdida de
biodiversidad a travs del borrador
para la definicin del Manual para
la asignacin de compensaciones
por prdida de biodiversidad que
reglamenta el clculo y asignacin de las compensaciones de
biodiversidad en el proceso de
licenciamiento ambiental (MADS).
La gestin de las propuestas se
realiz a travs del MADS generando los respectivos conceptos y
aporte a las diferentes versiones
del Manual[62].
De otra parte, teniendo claridad
sobre el enfoque del MADS para
trabajar por fases el desarrollo
metodolgico (segn el cual en
primera instancia se abordara lo
correspondiente a las compensaciones por prdida de biodiversidad en ecosistemas terrestres,
para despus abordar lo pertinente a ecosistemas acuticos,
62
Palacios Lozano MT, 2012. Concepto al
manual para la asignacin de compensaciones por
prdida de biodiversidad. Proyecto incentivos a la
conservacin, Fondo Patrimonio Natural. Link: http://
goo.gl/8BH60J
servicios ambientales y componentes abiticos), se apoy al

MADS a travs de la participacin en las diferentes instancias
de consulta tcnica al Manual.
Los resultados del Manual
respondieron de manera significativa a los alcances esperados
desde el Sinap, con la claridad
de que el proceso a emprender
para su puesta en marcha
pondra de manifiesto retos
institucionales y tcnicos para
su desarrollo.
93
Compensaciones
socioeconmicas
Construyendo en la va de una
visin integral, se realiz una
relevante gestin con la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales
- ANLA, a la cual se le presentaron las inquietudes tcnicas en
materia de la regulacin para la
definicin de las compensaciones
ambientales. Teniendo en cuenta
las competencias de tal institucin en la materia, se acord un
convenio para el desarrollo de
una gua metodolgica para la
definicin de compensaciones
Grfica 2
Regalas minero - energticas y

exenciones tributarias.
Fuente: Guillermo Rudas, 2011. Regulacin minera y regulacin
ambiental: retos frente a la locomotora minera.
94
Para una reforma tributaria integral con

consideraciones de conservacin de los
recursos naturales, la recomendacin general
apunta, no necesariamente, a generar
exenciones para las actividades sostenibles
y de conservacin, ms si al desmonte de las
exenciones a las actividades insostenibles,
extractivas y deteriorantes de los recursos
naturales renovables.
Coleccin
socioeconmicas en el marco
del proceso de licenciamiento
ambiental que aportara a dar
complementariedad al Manual
desarrollado por el MADS.
Como resultado se cuenta con la
propuesta conceptual, metodolgica y tcnica para la valoracin
de las compensaciones socioeconmicas a partir de la cual el
MADS analice y defina los pasos

para su adopcin.
Exenciones y reforma
tributaria
Dentro de los instrumentos transversales se identific como pertinente el anlisis de las exenciones
de las cuales se benefician diferentes sectores de la economa
nacional. Siendo estas una forma
de subsidio, se ha evidenciado
que en muy pocos casos se
tienen en cuenta consideraciones
ambientales para la asignacin
de las mismas, de manera tal que
sectores que impactan significativamente los recursos naturales,
terminan siendo los mayores
beneficiados, mientras que los
sectores clasificados de menor o
mnimo impacto no reciben incentivos considerables.
Dado lo anterior y en miras a una
nueva reforma tributaria se busc
entender la orientacin que el pas
ha dado a los diferentes tipos de
exenciones tributarias, y analizar
el impacto ambiental y social
ligado al conjunto de exenciones,
de tal manera que se pueden
realizar propuestas que reduzcan
los beneficios a los sectores de
alto impacto y se fortalezcan

o mantengan las destinadas a
beneficiar actividades ambiental y
socialmente sostenibles. (Grfica
2, pag 93).
Enfoque de trabajo
Del anlisis realizado[63] se
concluye que de manera general
las exenciones son de gran
impacto en la medida que benefician a proyectos de gran escala,
sea por tamao, por inversin
o por temporalidad. Se considera que las exenciones generadas para pequeas empresas
sostenibles se convierten en
un incentivo simblico al contrarrestar por ejemplo los beneficios
totales ambientales reportados
por el Ministerio de Ambiente,
los cuales para el perodo 2005
a 2007, alcanzaban $112.000
millones (Grfica 3, pag 95),
lo cual significa inversiones con
beneficios ambientales tangibles por solo $300.000 millones,
orientados principalmente a
63
Palacios Lozano, Mara Teresa. Las
exenciones y su relacin con la conservacin y el uso
sostenible de los recursos naturales. Serie documentos
de trabajo. Elementos de poltica. Proyecto incentivos a
la conservacin. Fondo Patrimonio Natural. No. 7. Mayo
Las-exenciones-y-su-relacion-con-la-conservaciony-el-uso-sostenible-de-los-recursos-naturales
Capitulo 3
95
Grfica 3
inversiones a la descontaminacin hdrica y al control de la

contaminacin del aire; versus
4.38 billones de pesos que beneficiaron al sector minero energtico en los aos 2007 y 2009.
Con base en estas conclusiones
generales se generaron los lineamientos para una reforma tributaria integral con consideraciones
de conservacin de los recursos
naturales, dentro de los cuales, la
recomendacin general apunta,
no necesariamente, a generar
exenciones para las actividades
sostenibles y de conservacin,
ms si al desmonte de las exenciones a las actividades insostenibles, extractivas y deteriorantes de los recursos naturales
renovables o como mnimo a la
sujecin de dichas exenciones
a un conjunto de inversiones
ambientales y de conservacin
como requisito mnimo para ser
sujeto beneficiario de las mltiples exenciones reportadas en
este documento.
propuesta
Posteriormente y dada la iniciativa del gobierno del presi-
Beneficios tributarios
certificados por MAVDT 2002
2010.
Fuente: MAVDT https://www.minambiente.gov.co/index.php/
component/content/article?id=547:plantilla-asuntos-ambientalesy-sectorial-y-urbana-sin-galeria-43#tablas
dente Santos de promover una

reforma tributaria, se responde
a la solicitud de la Subdireccin
Ambiental del DNP en materia de
propuestas de incentivos tributarios que se pudieran incluir
en la reforma tributaria para lo
cual se presentaron propuestas
relacionadas con instrumentos
econmicos que se han venido
identificando como pertinentes
a la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad y el
ordenamiento territorial, dentro
de los cuales:
Lneas de crdito blandas
para financiar reconversin ambiental productiva
y la adopcin de sistemas
productivos ambientalmente
sostenibles.
Incentivos a la produccin
agropecuaria ecolgica PAE.
Incentivos para fuentes
alternativas de energa a
partir de recursos renovables en reas marginales.
Incentivos a la relocalizacin
de actividades productivas.
ICR al cambio en usos del
suelo, orientados a mejorar
los usos del suelo, propender
por su conservacin y la recuperacin de suelos degradados.
Compensaciones ambientales
intersectoriales para la restauracin de los ecosistemas
estratgicos que proveen los
Programas de PSA con
recursos de compensacin
96
Coleccin

la PAE, para ampliar las lneas
previstas en las exenciones
ambientales con el concepto
de prcticas agroecolgicas,
las cuales podrn ser definidas
por el MADS; incluir exenciones
a procesos de certificacin a
sistemas productivos ambientalmente amigables; e incluir la
destinacin de recursos para el
incentivo a la produccin agropecuaria ecolgica y sus procesos
de reconversin y certificacin.
Buscando la gestin con Parques se revisaron

las ideas de ambas instituciones, identificando
la de mayor oportunidad desde la visin
de Parques, as como otras con carcter
intersectorial. Como desarrollo de la reunin
se acord enviar por parte de Patrimonio
una revisin sobre el enfoque de la Reforma,
los planteamientos desde el Plan Nacional
de Desarrollo y el soporte para los temas
sectoriales identificados (plaguicidas y
minera). Adicionalmente, se acord trabajar
en el soporte a dos propuestas orientadas a
eliminar las exenciones a los plaguicidas y a
las actividades mineras.
ambiental derivada de la
obligacin de los distritos de
riego.
Asignacin de recursos para
el CIF de conservacin.
Incentivos especficos para las
comunidades que preservan
los recursos genticos para la
alimentacin y la agricultura.
Incentivos
conservacin,
recuperacin y aprovechamiento sostenible de los
recursos hidrobiolgicos para
la alimentacin.
Adicionalmente se incluyeron otras relacionadas con
Posteriormente, buscando la
gestin con Parques se revisaron
las ideas de ambas instituciones,
identificando la de mayor oportunidad desde la visin de Parques,
as como otras con carcter intersectorial. Como desarrollo de
la reunin se acord enviar por
parte de Patrimonio una revisin
sobre el enfoque de la Reforma,
los planteamientos desde el
Plan Nacional de Desarrollo y el
soporte para los temas sectoriales identificados (plaguicidas
y minera). Adicionalmente, se
acord trabajar en el soporte a dos
propuestas orientadas a eliminar
las exenciones a los plaguicidas y
a las actividades mineras, lo cual
se describe a continuacin.
Plaguicidas
Se identific el inters del Banco
de la Repblica BR, a travs de
Carlos Gustavo Cano por plantear
en la Reforma acciones orientadas
a desincentivar acciones contaminantes e impactantes sobre el
cambio climtico. En ese sentido,
se consolidaron las propuestas
mencionadas y se direccionaron
para su gestin a travs del BR.
La interlocucin no prosper.
Obligaciones mineras
Se realiz el anlisis de la
informacin de soporte a la
propuesta de reduccin de las
exenciones mineras. Se identific
informacin de inters en relacin con produccin, utilidades,
impuestos, exencin y regalas.
Una vez analizada la informacin
disponible se evidenciaron inconsistencias en las fuentes de informacin revisadas.
Dados estos vacos, se defini
como estrategia abordar anlisis
con recopilacin de informacin
primaria a travs de una alianza
con Contralora General de la
Repblica, buscando dar continuidad a los trabajos de cooperacin previa. El anlisis apunt a
Capitulo 3
consolidar informacin a partir de

la cual clarificar el balance de los
aportes reales del sector minero
e hidrocarburos en relacin con el
cumplimiento de los dispuesto en
materia de obligaciones tributarias legales e inversiones ambientales a partir de la cual hacer planteamientos conducentes al ajuste
o re-direccionamiento de dichos
aportes que permitan de manera
efectiva garantizar la provisin
de los servicios ecosistmicos de
importancia para la funcionalidad
ecosistmica y el bienestar del
desarrollo rural.
Tras un ao de gestin con la
CGR, esta entidad consider
no pertinente participar, por lo
cual para finales del 2013 no
se haba logrado avanzar en el
estudio de soporte.
Inversin forzosa de los

distritos de riego
La Ley 41 de 1993 establece

para usuarios de los distritos
de adecuacin de tierras, la
condicin de que estos usuarios
deben someterse a las normas
legales o reglamentarias que
regulen la utilizacin de los
servicios, el manejo y conserva-
cin de las obras y la proteccin

y defensa de los recursos naturales. En este mismo sentido la
Ley 1450 de 2011, pargrafo
1 del Artculo 210, establece la
modificacin del Artculo 111
de la Ley 99 de 1993, en los
siguientes trminos: Pargrafo
1. Los proyectos de construccin y operacin de distritos
de riego debern dedicar un
porcentaje no inferior al 1% del
valor de la obra a la adquisicin de reas estratgicas para
la conservacin de los recursos
hdricos que los surten de agua.
Para los distritos de riego que
requieren licencia ambiental,
aplicar lo contenido en el pargrafo del Artculo 43 de la Ley
99 de 1993; adicionndose a
travs del Decreto 953 del 17
de mayo de 2013, se establece
la opcin de destinar dichos
recursos para la financiacin de
los de esquemas de pago por
Esto significa que desde las
normas que organizan el
subsector de adecuacin de
tierras y las normas ambientales y de planeacin se reconoce la necesidad de proteger
97
y conservar las reas estratgicamente ambientales que

producen agua para la prestacin del servicio pblico asociado
al riego. No obstante, sobre lo
normado, es escasa o casi nula
la informacin sobre las inversiones que se han realizado para
la adquisicin de estas reas.
Ante esta ausencia de conocimiento y entendiendo el potencial de este instrumento econmico, se consider de gran
importancia levantar y analizar
informacin que permitiera
visualizar el estado del compor-
La Ley 41 de 1993 establece para usuarios

de los distritos de adecuacin de tierras,
la condicin de que estos usuarios
deben someterse a las normas legales o
reglamentarias que regulen la utilizacin de
los servicios, el manejo y conservacin de las
obras y la proteccin y defensa de los recursos
naturales.
98
En particular, se buscaba identificar

estrategias para que la inversin estipulada
para los distritos de riego fuese ms costo
efectiva, para lo cual se consideraba
importante caracterizar el tipo de inversiones
en obras y acciones de recuperacin,
preservacin y conservacin en las
correspondientes cuencas que se determinen
en la licencia ambiental del proyecto.
Coleccin
tamiento de los aportes que por

ley estn obligados a aportar
los distritos de adecuacin de
tierras, en particular los distritos
de riego. A partir de esta
lnea base, se busc generar
propuestas para identificar vas
para una mayor eficiencia en
la inversin de dichos recursos
de manera que se garantice la
provisin de los servicios ecosistmicos de importancia para la
funcionalidad ecosistmica y la
produccin agropecuaria y rural.
Enfoque de trabajo
La apuesta identificada en
materia de las obligaciones
ambientales por parte de los
distritos de riego apunt a

consolidar y analizar informacin sobre el avance en el
cumplimiento de lo dispuesto
en materia de Distritos de Riego
en Ley 99 de 1993, artculos 43,
52 y 111, as como sus desarrollos reglamentarios, a partir de
la cual hacer planteamientos
conducentes a un mayor costo
efectividad en la inversin
ambiental de dichos recursos.
Adicionalmente, se pretendi
identificar
diferencias
entre
proyectos licenciados y no licenciados, teniendo en cuenta para
estos proyectos de distritos
de riego grandes y medianos,
considerando su relacin con el
Sistema Nacional de reas Protegidas o reas estratgicas para la
conservacin y reas de importancia ambiental estratgica.
En particular, se buscaba identificar estrategias para que la inversin estipulada para los distritos
de riego fuese ms costo efectiva, para lo cual se consideraba
importante caracterizar el tipo de
inversiones en obras y acciones
de recuperacin, preservacin y
conservacin en las correspon-
dientes cuencas que se determinen en la licencia ambiental del

proyecto. As mismo, sobre las
acciones de compensacin que
deben ser incluidas en el Plan
de Manejo Ambiental PMA de la
respectiva licencia.
propuesta
Para lo anterior, se busc
la alianza con la Contralora General de la Repblica
CGR definindose en primera
instancia un inters mutuo por
abordar aspectos relacionados
con instrumentos econmicos,
no obstante posteriormente la
CGR decidi no participar en
el estudio, razn por la cual
el anlisis se dilat durante el
tiempo de gestin del convenio
con la CGR.
Ante esta situacin, se acord
adelantar
las
consultoras
previstas desde Patrimonio
Natural. No obstante, teniendo
como principal barrera el acceso
a la informacin, el estudio
qued pendiente.
Capitulo 3
99
100
Coleccin

Tomo 3.2
Capitulo 4
Captulo
Lecciones aprendidas
101
102
Coleccin

a casos especficos, a partir de los
cuales, tambin concluir y recomendar para acciones futuras.
La relevancia de los desarrollos

para la incidencia en poltica
en pro de los incentivos a la
conservacin
La relevancia de los desarrollos conceptuales

y metodolgicos para la incidencia en poltica
en pro de los incentivos a la conservacin.
Hablar de incidencia en poltica puede resultar
en alguna medida una frase de cajn si no
se cuenta con desarrollos conceptuales y
metodolgicos que permitan concretar un
accionar de dicho trabajo. El tema desde lo
acadmico podra no ser novedoso, pero para
organizaciones como Patrimonio Natural,
result de importancia acordar el enfoque y las
bases conceptuales para avanzar en el objetivo
de incidir en polticas pblicas y privadas.
Foto: Vctor Galindo
nte un panorama tan

extenso como es la
apuesta hecha al objetivo de incidencia en polticas
ambientales y sectoriales, resulta
complejo sintetizar los desafos, las lecciones aprendidas y
las recomendaciones bajo una
sola sombrilla. Algunas consideraciones que se presentan a
continuacin harn referencia a
elementos que son transversales
a las diferentes temticas abordadas, mientras otras recurrirn
Hablar de incidencia en poltica puede resultar en alguna

medida una frase de cajn si
no se cuenta con desarrollos
que permitan concretar un
accionar de dicho trabajo. El
tema desde lo acadmico podra
no ser novedoso, pero para
organizaciones como Patrimonio
Natural, result de importancia
acordar el enfoque y las bases
conceptuales para avanzar en
el objetivo de incidir en polticas
pblicas y privadas. Esto se logr
a partir de un proceso de anlisis
interno en el cual se clarific el
rol de Patrimonio en este campo
de accin, el qu, los cmo y los
con qu emprender y focalizar
las acciones hacia la incidencia
poltica. Es as como se generaron los anlisis que permitieron identificar las causas de
la insostenibilidad financiera, las
oportunidades de incidencia y
las vas para su desarrollo.
Todo esto implic en alguna
medida un acercamiento emprico que dej un camino iniciado y
con grandes retos para el fortalecimiento futuro, aportando bases
conceptuales, rutas metodolgicas y estrategias institucionales
a partir de las cuales generar
mayor capacidad en la materia.
En este sentido, cuatro aspectos
del abordaje metodolgico de la
estrategia para la incidencia en
poltica favorecieron la gestin y
el alcance de los resultados:
Buscar actuar en las etapas
ms tempranas de la definicin de las polticas y de
los procesos de planificacin
correspondientes a la luz del
ciclo de polticas pblicas
y los procesos de toma de
decisiones.
Mantener la flexibilidad para
trabajar tanto ex ante, como
ex post y en procesos coyunturales, segn lo demandaron las dinmicas polticas
de cada tema abordado.
Priorizar campos de poltica, sectores o subsectores
Capitulo 4
de desarrollo de acuerdo a
las derivas polticas, econmicas y contextos internacionales que determinaron
el mayor impulso de uno o
de otro y consecuentemente
la urgencia de actuar segn
el nivel de avance respecto
de la inclusin de consideraciones ambientales en las
polticas por parte de dichos
sectores.
Identificar las instancias
clave para la construccin de las propuestas fue
muy importante por cuanto
permiti el relacionamiento
con actores estratgicos
y rganos decisorios para
la construccin de las
propuestas.
El reto de la estrategia de
gestin institucional: despertar
un inters que concluya en la
accin, pasando de lo tcnico a
lo poltico
A partir de los diversos procesos

de incidencia en poltica en los
que se particip resulta clara
la necesidad de hacer alianzas
desde el principio con los actores
clave en la temtica que se desea
trabajar, promoviendo el desa-
103
A partir de los diversos procesos de incidencia
en poltica en los que se particip resulta
clara la necesidad de hacer alianzas desde el
principio con los actores clave en la temtica
que se desea trabajar, promoviendo el desarrollo
conjunto de acciones y resultados concretos
que motiven y jalonen la participacin de los
otros actores. Fue as como en la medida en
que se realiz un acercamiento con los actores
para identificar conjuntamente las prioridades, se
encontr mayor receptividad a la gestin de las
propuestas derivadas del trabajo conjunto sobre
las temticas con ellos priorizadas.
Foto: Vctor Galindo
rrollo conjunto de acciones y

resultados concretos que motiven
y jalonen la participacin de los
otros actores. Fue as como en la
medida en que se realiz un acercamiento con los actores para
identificar conjuntamente las
prioridades, se encontr mayor
receptividad a la gestin de las
propuestas derivadas del trabajo
conjunto sobre las temticas con
ellos priorizadas.
Es as como el desarrollo de
temas de manera ex ante a
consultar la prioridad del
actor en cuestin, deriva
en un ms bajo xito de las
propuestas, por lo cual sin

lobby o destinatario claro,
se corre un alto riesgo de
que las propuestas no sean
consideradas o se disperse
la gestin para su correspondiente consideracin. De all
la necesidad de fortalecer en
las instituciones los tanques
de pensamiento, donde a
partir de los procesos investigativos se cuente con informacin bien soportada, pero
sobre todo, se vincule de
manera cada vez ms activa
a la comunidad poltica en
los diferentes niveles de
toma de decisin.
104
Coleccin
La incidencia en las instancias

clave: aspecto definitivo para el
proceso de toma de decisiones
Si bien el desarrollo de trabajos

conjuntos con actores aliados
permiti generar un fortalecimiento institucional para la
evaluacin de alternativas de
poltica ante una problemtica
en particular, no siempre stas
redundaron en una incidencia
exitosa en poltica. Por ello, es
de vital importancia llevar a cabo
un anlisis previo acerca de los
procesos de toma de decisiones
a partir de los cuales identificar

las instancias claves y buscar los
medios para la participacin en
dichos escenarios.
La participacin activa y permanente en los escenarios de discusin en los diferentes niveles de
gestin fue fundamental para
direccionar las propuestas identificadas, retroalimentar las decisiones a partir de casos locales y
regionales, incluyendo recomendaciones a partir de experiencias
internacionales.
Evidenciar a los sectores el
Foto: Vctor Galindo
La participacin activa y permanente en los

escenarios de discusin en los diferentes niveles
de gestin fue fundamental para direccionar
las propuestas identificadas, retroalimentar
las decisiones a partir de casos locales y
regionales, incluyendo recomendaciones a
partir de experiencias internacionales.
beneficio que representa

la conservacin a sus
actividades y la necesidad
consecuente de su
corresponsabilidad frente
al cuidado de la naturaleza
fue decisivo para lograr su
involucramiento
La actitud y los planteamientos

que fundamentaron el acercamiento a los sectores de desarrollo fueron decisivos. Si bien
la motivacin del trabajo en
poltica sectorial fue contribuir
a revertir procesos histricos
Capitulo 4
y actuales de deterioro de los

ecosistemas y la consecuente
disminucin en la provisin
de los servicios ambientales,
el enfoque asumido para los
anlisis y la gestin de las iniciativas con los sectores fue el de
avanzar en alternativas que
generaran acercamiento propiciando la generacin de efectos
positivos desde el momento
ms temprano de la toma de
decisiones, la formulacin de las
polticas y la definicin de sus
instrumentos.

El trabajo con instituciones

y comunidades hacia la
incidencia en poltica,
contribuy a su vez al
fortalecimiento institucional y
comunitario en la temtica
La conformacin de alianzas
institucionales
con
actores
pblicos, privados y comunitarios con intereses comunes y
competencias para la integracin
de consideraciones de biodiversidad en los sectores de desarrollo nacional, fue decisiva para
lograr los resultados alcanzados,
no solamente en trminos de la
incidencia en poltica como tal,
sino a nivel del fortalecimiento
105
La conformacin de alianzas institucionales
con actores pblicos, privados y comunitarios
con intereses comunes y competencias
para la integracin de consideraciones de
biodiversidad en los sectores de desarrollo
nacional, fue decisiva para lograr los
resultados alcanzados, no solamente en
trminos de la incidencia en poltica como tal,
sino a nivel del fortalecimiento institucional
para el desarrollo de la temtica, a travs de
la puesta en marcha de los planes de trabajo
y con las instancias interinstitucionales
ambientales y sectoriales con las cuales se
lograron los diversos acuerdos.
institucional para el desarrollo

de la temtica, a travs de la
puesta en marcha de los planes
de trabajo y con las instancias
interinstitucionales ambientales
y sectoriales con las cuales se
lograron los diversos acuerdos.
Los aspectos tnicos y

culturales como fundamento
para la incidencia en poltica
asociada al desarrollo de
incentivos en zonas de alta
biodiversidad
Participar en procesos de incidencia en poltica relacionados con el desarrollo de

mecanismos o estrategias que
contemplen incentivos econmicos por la conservacin de
las selvas, requiere partir del

reconocimiento y consideracin
de aspectos que salvaguarden
de manera integral los derechos
de los pueblos indgenas, de las
comunidades afrocolombianas
y campesinas, y sus territorios,
tales como: i) el respeto por la
cultura, el conocimiento propio,
la autonoma de los pueblos y
las comunidades, y el territorio,
ii) la participacin informada
y activa para avanzar en una
discusin justa, iii) no perder
de vista el proceso de Consulta
Previa con las colectividades
beneficiarias como parte de
cualquier negociacin en la que
se vean comprometidos sus
territorios, iv) la concertacin de
106
Una de las mayores barreras para la incidencia

en poltica fue el desconocimiento y la falta
de entendimiento de otros actores respecto
del rol de Patrimonio Natural en incidencia en
poltica. De una parte, siendo una institucin
joven a la que an no se le conoce desde
varias instancias, por ejemplo las sectoriales,
produce desconcierto a la hora de llegar con
propuestas para la formulacin de polticas o
el diseo de instrumentos.
Coleccin
los procesos debe darse directamente con las comunidades, sin

intermediarios, y mediante una
participacin real y permanente
desde el diagnstico, formulacin, ejecucin y evaluacin del
proyecto.
Abordar el trabajo de
incidencia en poltica
ms all que el enfocado
exclusivamente hacia los
instrumentos econmicos
y financieros fue favorable
para los anlisis y
recomendaciones generadas
Este
enfoque
integral
dej
abierta la posibilidad de que los

anlisis y recomendaciones se
orientaran ms all de presentar
propuestas especficas para
instrumentos o mecanismos
econmicos, y consideraran
el apoyo a procesos o iniciativas institucionales, pblicas,
privadas y comunitarias para la
gestin territorial con consideraciones de biodiversidad a los
cuales brindarles instrumentos
que permitirn su implementacin, as como el apoyo al desarrollo de programas u otro tipo
de estrategias de articulacin
institucional.
El rol de incidencia en poltica:

un reto importante trabajar
en el posicionamiento de
Patrimonio Natural
en este campo
Quiz una de las mayores

barreras para la incidencia en
poltica fue el desconocimiento
y la falta de entendimiento de
otros actores respecto del rol
de Patrimonio Natural en incidencia en poltica. De una parte,
siendo una institucin joven a la
que an no se le conoce desde
varias instancias, por ejemplo
las sectoriales, produce descon-
cierto a la hora de llegar con

propuestas para la formulacin de polticas o el diseo de
instrumentos.
De otra parte, aquellos que
conocen la institucin, se
sorprenden que una entidad con
la denominacin de Fondo, desarrolle trabajos orientados a la incidencia en poltica. As mismo, al
asociarse su misin con el Sinap
y en particular con el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, sorprende la generacin
de propuestas en aspectos de
inters sobre territorios no protegidos y acciones sectoriales.
Es por ello que si bien desde su
misin institucional de contribuir a la sostenibilidad financiera
del Sinap, Patrimonio Natural ha
considerado este campo como
un eje importante de accin, se
requiere concentrar esfuerzos
para posicionar la institucin en
su rol de generador de propuestas
de poltica y fortalecer las alianzas
con actores clave.
Capitulo 4
107
Foto: Felipe Garca
108
Coleccin

Tomo 3.2
Capitulo 5
Captulo
Reflexin final
109
110
L
Foto: Nicols Osorio
Aunque con dificultades, el trabajo y la

gestin realizada permiti insertarse en
procesos de definicin de polticas sectoriales e
intersectoriales, a travs de las cuales se pudo
avanzar en el entendimiento de las dinmicas
propias de los sectores de desarrollo e identificar
las oportunidades para el fortalecimiento de la
inversin en conservacin de la biodiversidad,
aspecto fundamental para el quehacer de
Patrimonio Natural.
Coleccin
as apuestas de incidencia
en poltica planteadas
desde el PIC constituyeron
una excelente plataforma, tanto
para contribuir con propuestas
a los desarrollos polticos y
normativos nacionales, principalmente de carcter ambiental,
as como para el desarrollo de
capacidades no slo en el interior de Patrimonio Natural, sino
tambin del conjunto de actores
con quienes se trabajaron
las propuestas en los niveles
nacional, regional y local.
Aunque con mayores dificultades, el trabajo y la gestin

realizada tambin permiti
insertarse en procesos de definicin de polticas sectoriales e
intersectoriales, a travs de las
cuales se pudo avanzar en el
entendimiento de las dinmicas
propias de los sectores de desarrollo e identificar las oportunidades para el fortalecimiento
de la inversin en conservacin
de la biodiversidad, aspecto
fundamental para el quehacer
de Patrimonio Natural.
Estos pasos permiten fortalecer
la orientacin de las acciones
futuras del Fondo hacia la integracin de esfuerzos pblicos y

privados que permitan avanzar
en un proceso de construccin
conjunta hacia el fortalecimiento de la inversin ambiental
de manera ms costo efectiva,
considerando fuerzas dinamizadoras de la conciencia
ambiental como las dinmicas
normativas, y los cambios
globales, tanto ambientales,
climticos como econmicos.
No obstante los entornos polticos
adversos y las limitaciones a nivel
de las instituciones, se mantiene
el inters desde Patrimonio
Natural de fortalecer sus capacidades como tanque de pensamiento, desde el cual continuar
con la generacin de elementos
de soporte tcnico, econmico
y financiero para el desarrollo
de polticas, mecanismos e
instrumentos de poltica que
fortalezcan la financiacin de la
y sus servicios ambientales.
Capitulo 5
111
Foto: Abdul Jimnez
112 Coleccin

TOMO 3.2 Incidencia en Políticas e Instrumentos Ambientales y Sectoriales para La Financiación de La Conservación de La Biodiversidad y Sus Servicios Ambientales

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TOMO 3.2 Incidencia en Políticas e Instrumentos Ambientales y Sectoriales para La Financiación de La Conservación de La Biodiversidad y Sus Servicios Ambientales

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Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y

sectoriales para la financiacin de la conservacin de la

Los incentivos a la conservacin:

Con el apoyo financiero de la Embajada del

Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales para la financiacin de

Fondo Patrimonio Natural

Fco. Alberto Galn Sarmiento

A cargo del Proyecto Incentivos a

Ana Beatriz Barona

Marion Kappeyne van de Coppello

Mara Cristina Meja

A cargo del PIC 2009-2012

A cargo del PIC 2013-2014

A cargo del PIC, 2009-2013

Maurice van Beers

Fondo Patrimonio Natural

Mara Consuelo Prada

Nadia Rey Cobos

Equipo coordinador Proyecto

Fondo Patrimonio Natural, 2014 i.

Esta publicacin puede ser distribuida,

Los socios y aliados institucionales y comunitarios

para abordar el tema?................12

Enfoque y aproximacin metodolgica.................16

Foto: Nicols Osorio

Tabla de contenido de mapas y figuras

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

ara el Fondo Patrimonio

Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales

Proyecto Incentivos a la Conservacin PIC y de mayor inters,

dedicado a ilustrar los avances

las estrategias para convertir en

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

onforme nuestro marco

Foto: Mara Claudia Fandio Orozco

Ms de 20 aos de gestin ambiental en el

definicin de poltica respecto a

esto se suma que las evaluaciones en materia de gestin

Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales

a los procesos y la gestin

y metodolgico asumido para

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

Los incentivos a la conservacin:

Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales

Qu se plante desde el PIC

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

Foto: ngela Caro Daz

Dentro de los elementos de poltica,

torios ambientales o sectoriales

los cuales proponer instrumentos

Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales

el agropecuario, el minero energtico, el de infraestructura y el

decisiones de poltica y el involucramiento de diferentes socios

desde el PIC se plantearon estrategias direccionadas a fortalecer

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

Los incentivos a la conservacin:

Tomo 3.2 Incidencia en polticas e instrumentos ambientales y sectoriales

Enfoque y aproximacin metodolgica

Foto: Mara Teresa Palacios Lozano

Con el fin de iniciar la identificacin y

Los incentivos a la conservacin: una mirada desde la prctica

entro del quehacer de

iii) la generacin de propuestas