TITULO:

O GESTOR PBLICO FRENTE A SOCIEDADE

DEMOCRTICA

AUTOR:
JOS LUS BIZELLI
END.: Av. Mau, n691
CEP: 14.801-190 - Araraquara - SP
TEI..: (0162) 36-4060
INSTITUIO
INSTITUIO:UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
UNESP/Araraquara
ROD.: Araraquara - Ja, km 1
CAIXA POSTAL n 174
CEP.: 14.800-901 - Araraquara - SP
TEI..: (0162) 32-0444 / R: 118 - FAX (0162) 32-1362

RESUMO
O trabalho que se segue procura, a partir do diagnstico da sociedade brasileira e do Estado brasileiro
contemporneo, identificar novas habilidades indispensveis ao gestor pblico que deve funcionar como canal
de transmisso entre a sociedade civil e a mquina estatal.
Se a democracia brasileira no mostrar capacidade para resolver os problemas sociais em que esto
mergulhados amplos setores da populao, expandindo as conquistas da cidadania e incorporando estes setores
sociedade civilizada, corremos o risco de inviabilizar a governabilidade do setor pblico nacional.

O GESTOR PBLICO FRENTE SOCIEDADE DEMOCRTICA

AUTOR
JOS LUIS BIZELLI Mestre em Cincias Sociais
AV. Mau, n'691
TEI...:(0162) 36-4060
CEP: 14.801-190 - Araraquara - So Paulo
INSTITUIO
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
UNESP - FCL/ARARAQUARA

O objetivo deste trabalho analisar o momento por que passa a sociedade brasileira e contribuir para a
discusso do papel do gestor (administrador) pblico frente aos desafios scio-econmicos do Brasil dos anos
90.
Embora recente, a democratizao brasileira tem se defrontado com situaes prprias de sociedades
"excludentes", ou seja, agrupamentos sociais nos quais amplos setores da populao vem seus direitos
cidadania, garantidos em Carta Constitucional e negados no cotidiano vivido.
Neste sentido preciso que a democracia seja estendida para dentro do organismo estatal, abrindo
caminho para a participao dos cidados na vida pblica, absorvendo as demandas dos setores menos
privilegiados que se no forem incorporados vida civilizada colocaro em risco a prpria governabilidade do
sistema administrativo nacional .
Para dar conta desta anlise o texto est dividido em trs partes. A primeira caracteriza os desafios
herdados pela democracia brasileira.
A segunda identifica o papel do setor pblico nesta nova sociedade
democrtica. E, finalmente, a ltima parte aponta para o papel pblico do homem que se encaminha para a
tarefa de administrar a sociedade brasileira.
A DEMOCRATIZAO BRASILEIRA E AS DEMANDAS SOCIAIS
Os vinte e um anos de governos militares no Brasil legaram Nova Repblica. alm de uma dvida
externa e de uma dvida interna do setor pblico, uma imensa dvida social.
O regime militar interrompeu o acesso s arenas decisrias atravs dos canais partidrio-competitivos,
substituindo o processo poltico pela represso policial, e controlando tanto trabalhadores - fixando o "salrio
mnimo oficial" - quanto empresrios - controlando preos e taxas de juros.
Esta poltica global revelou-se altamente concentradora da renda nacional. provocando, contudo, em um
primeiro momento, um rpido crescimento da economia brasileira apoiado na criao de um mercado interno
relativamente estvel e de grande potencial e em uma aguerrida poltica de exportaes. Foi um lapso de tempo
no qual conseguiu-se construir um Welfare State incompleto, alargando-se as medidas previdencirias, legais
e/ou segurtrias. necessrias conteno de algumas demandas dos setores mais pauperizados da sociedade Os
setores intermedirios mais qualificados, vale lembrar, prescindiram desses mecanismos protetivos. graas
constituio e ampliao gradual das empresas de servios previdencirios privados, habilmente interligadas ao
sistema pblico-estatal. Houve, assim um momento em que se pensou que o capitalismo brasileiro seria capaz
de ultrapassar etapas histricas a caminho da modernizao de sua economia, de sua sociedade e do seu Estado.
Anos 70 a dentro e vai-se evidenciando, a nvel interno e externo, a fragilidade do modelo de
modernizao brasileiro, modelo autoritrio e que lanara mo do endividamento externo para movimentar a
economia. Por um lado, a crise do capitalismo mundial, evidente a partir de 1973, afetando as taxas de juros da
dvida externa, e, por outro lado, a dupla dvida interna, social e monetria, patente entre 1976 e 1979, vo
colocar em dvida a capacidade do Estado autoritrio brasileiro de oferecer uma alternativa vivel para a

sociedade brasileira. Sociedade esta que se v cindida atravs de uma "lgica da excluso". Uma sociedade e
uma economia modernas, ajustadas a padres tcnico-cientficos de produo e consumo prprios aos pases
avanados, convivendo com una sociedade econmica colocada margem do progresso, aprofundando-se na
misria e na desesperana sociais.
No se trata de dois sistemas separados que disputam o mesmo espao social, mas de uma sociedade
'excluda" que se constri determinada e estruturalmente articulada a uma outra sociedade avanada, gerando um
equilbrio social instvel. Neste contexto dilemtico, o avano rumo democracia no Brasil convive com as
causas da instabilidade, fruto de uma violncia estrutural inerente a sistemas institucionais que operam na "lgica
da excluso"
Polticos, policy makers e administradores pblicos, encarregados de reorganizar o pais sob a gide
democrtica, receberam como herana uma agenda cheia de problemas a questo agrria e fundiria, o problema
indgena e preservacionista frente poltica de ocupao de fronteiras e territrios, as diferenas regionais, o
desemprego, o desaquecirnento econmico, a inflao, a crise de governabilidade, a crise moral e a crise urbana.
Os governos Sarney, Collor e Itamar no conseguiram mudar este quadro que vem mais e mais se
agravando devido pobreza.
O empobrecimento da populao vem pressionando a demanda por servios pblicos governamentais.
Estes, por sua vez, tm encontrado menor fonte de financiamento devido as perdas financeiras provocadas pelas
polticas contracionistas implementadas pelo governo federal. Em especial a sade e a previdncia social esto
assolados por uma crise profunda Como agravante desta situao devemos considerar que as camadas mdias
urbanas que tm sofrido o processo de proletarizao, conheceram no perodo anterior um melhor grau de
escolaridade e de qualificao tcnica, exigindo hoje um padro diferenciado de servios pblicos para tentar
barrar o seu empobrecimento.
Os repasses financeiros da Unio para os estados e municpios, previstos na nova Constituio
Brasileira, s sofreram aumento nominal. Na verdade tem havido um declnio real dos recursos de origem
tributria o que tem comprometido os programas de municipalizao principalmente na rea da sade, trazendo
novos encargos para o municpio sem o correspondente repasse de recursos para que esta municipalizao se d.
A maioria dos municpios paulistas, por exe mplo, quando dispe de dinheiro, s consegue suprir o atendimento
primrio da sade.
A rede pblica estadual na rea da sade, alm de historicamente insuficiente para atender a demanda
por servios secundrios e terciarios na rea mdica, vem sendo sobrecarregada conjunturalmente pela falncia
do sistema como um todo.
O problema da sade tem se tornado to grave nos ltimos anos que a prpria rede assistencial privada e
os servios municipais de sade pblica, que recebiam subsdios do Governo Federal, foram violentamente
descapitalizados. A rede particular se viu obrigada a diminuir a oferta de leitos conveniados e a privatizar todos
estes servios. Os municpios tiveram que diminuir mas reas de atuao, achatar o salrio do pessoal mdico e
paramdico e realocar recursos financeiros retirados de outros servios prioritrios, como por exemplo
saneamento urbano, para manter seu atendimento mdico. Com este quadro da sade no Brasil no de se
estranhar o vulto que vem tomando os surtus epidmicos como a dengue e o clera, ao mesmo tempo que
recrudescem as endemias como o equistosomose e a malria, como tambm avanam as novas doenas como a
AIDS e as doenas ligadas velhice.
Ao mesmo tempo, os dados do Censo de 1991 apontam para o fato de que a transio demogrfica
brasileira parece estar se completando.
A desacelerao nas taxas de crescimento populacional projetam
transformaes especficas no perfil da sociedade brasileira com um todo. Teremos, por exemplo, um nmero
menor de crianas e jovens do que se esperava pelas projees dos anos 70 e 80s e um nmero maior de
populao adulta e de idosos.

A tendncia apontada pelo Censo 91 de uma populao de idade avanada maior, acoplada crise no
sistema previdencirio de aposentadoria e penses tem obrigado o Estado e os municpios a adotar novos
programas sociais para o setor, procurando compensar a pauperizao brutal que assola a maioria de nossos
velhos.
A altssima polaridade/polarizao do padro distributivo da renda brasileira acelerada por uma
estagnao que, nos ltimos 10 anos, s fez aumentar a concentrao desta renda, por um lado, e a pauperizao
pelo outro - implicou em uma diversificao maior na cpula da pirmide social, enquanto a base da mesma
sofria uma simplificao brutal. Este processo s foi possvel porque houve tanto uma discrepncia das
hierarquias salariais nas estruturas organizacionais da indstria e do governo, como uma mudana dos padres
tecnolgicos relacionados com as novas exigncias da acumulao mundial e com a expanso do setor de
servios.
Embora as faixas populacionais que ocupam a cpula da pirmide social sejam de difcil mensurao j que grande parte da economia brasileira clandestina e que os setores de alta renda tm-se precavido das
obrigaes fiscais atravs da sonegao, do contrabando, do trfico e das transferncias de capital para o exterior
- estima-se que estas faixas representem 5 a 10% do total da populao brasileira, concentradas especialmente
em cidades-plo de diversas regies.
Apesar dessa populao e das camadas afluentes a ela, terem um alto padro privatista de consumo,
mais e mais demandam aos gestores pblicos novas exigncias sociais. terciarizao da medicina, educao
universitria pblica e gratuita, proteo e segurana social (fsica e do patrimnio) e aquelas exigncias ligadas
ao turismo, a cultura e ao lazer.
Portanto, o setor pblico, em seus diferentes organismos, ao lado das demandas sociais das classes
paupefizadas, sofre presses de grupos poderosos que querem ver atendidos os seus interesses especficos nas
arenas governamentais de deciso.
O PAPEL DO SETOR PBLICO ESTATAL
Ao pensarmos o Estado como um sistema de recursos limitados, possvel caracterizar seu papel frente
s questes postas pela cidadania ou aquelas referentes excluso social.
A integrao do sistema social como um todo se faz atravs de um conjunto de estruturas normativas
que garantem um certo controle sobre a totalidade. Se estas estruturas forem danificadas, de forma que a
identidade social se sinta ameaada, a sociedade se enfraquece.
Da perspectiva do social h que se considerar as estruturas, os valores e as instituies normativas
configurando a prpria sociedade, na qual os componentes no normativos do sistema servem como limitantes .
Para o sistema poltico, enquanto sistema de controle de uma certa sociedade, as estruturas normativas
que o governam so as instituies polticas, principalmente o Estado, sendo seu substrato limitante a
distribuio do poder legtimo, da fora estrutural, e a racionalidade organizacional disponvel.
A atividade de controle do Estado - representado pelas diversas esferas da administrao pblica deveria pacificar o conflito social, gerado pela desigualdade verticalizada transformando-o em uma coexistncia
de diversas 'situaes de grupos", nas quais as disputas distributivas atravessem as classes.
Como observa Claus Offe (Offe, 1984), o aparelho do Estado deve possuir uma seletividade que
decante os "interesses de classe", transformando-os em uma poltica pluralista de interesses, escolhendo e
selecionando os mais compatveis com a manuteno do sistema como um todo. Atuando desta forma o Estado
politiza as disputas sociais e amplia as tarefas da administrao pblica.
Passam administrao as tarefas de obter consenso e harmonizar interesses, abrandando, pela
negociao, a competio que se desenvolve entre os grupos antagnicos com poder de veto e presso nas arenas
decisrias, entre suas clientelas e entre os prprios membros

das burocracias administrativas. Assim a politizao da administrao no reflete a incorporao de

novas estruturas normativas, mas sim o abandono destas estruturas para buscar formas outras de legitimao.
Essa eroso da ordem legal-institucional, em sua capacidade
administrativas, particularmente acentuada no Brasil por dois motivos.

de

programao

das

atividades

Em primeiro lugar, no podemos esquecer que o modelo de desenvolvimento econmico brasileiro

tinha no Estado, nas tecno-burocracias estatais, o agente modernizador ou impulsionador do crescimento
econmico. A forma centralizada de tomada de decises nas arenas pblicas enfraqueceu a organizao da
sociedade civil e dos movimentos sociais, fechando canais participao mais direta dos atores populares.
Em segundo lugar, a crise econmica das ltimas dcadas apresentou-se como uma crise do Estado
planejador, ao mesmo tempo que os processos de democratizao em curso, no apontaram solues para os
problemas relativos misria na qual esto jogadas populaes inteiras.
Assim, a privatizao do setor pblico segundo o interesse de grupos econmicos consolidados,
encontrou uma sociedade civil desorganizada, despreparada para fazer frente a estas elites. Isto tem agravado a
crise brasileira.
A partir destas consideraes fica caracterizado o papel do Estado frente as questes da distribuio da
cidadania, ou seja, o papel do Estado enquanto agente da seletividade poltica, filtro institucional, que responde
pela no incorporao cidadania social de amplos segmentos sociais.
Esta lgica de interveno do Estado brasileiro, filtrando interesses, garantiu um crescimento
econmico acelerado enquanto impedia a maioria da populao de usufruir do resultado deste desenvolvimento.
A partir da metade dos anos 80, quando se retoma o caminho democrtico, o Brasil se v atolado em uma
profunda crise econmica. Portanto, a questo que se coloca neste momento a de se encontrar uma frmula
que procure resgatar a dvida social com os excludos sem criar obstculos aos investimentos produtivos,
geradores de empregos, consolidando a democracia.
O primeiro esforo de reconstruo de alianas e compromissos se d justamente no campo jurdiconormativo com a promulgao em 1988 da nova Constituio. A sociedade civil recrn-libertada d jugo militar
procurou se organizar e consagrou vrias conquistas no texto constitucional. Garantias relativas aos direitos
humanos se efetivaram e ao mesmo tempo se procurou um maior equilbrio entre os trs poderes: Executivo,
Legislativo e Judicirio. Este ltimo o que, na prtica, tem conquistado maior prestgio, transformando-se em
importante organismo da arena regulatria do sistema poltico brasileiro, papel cumprido no regime anterior
pelos militares. Estes por sua vez retomaram caserna, ainda que alguns permaneam em setores estatais e no
comando de projetos estratgicos, como no programa nuclear, por exemplo.
O processo constituinte avanou no somente pelo seu resultado formal, a Carta, mas porque
desencadeou um movimento de organizao de interesses, aumentando a capacidade de absoro do Estado
frente a estes interesses, aumentando a porosidade do Estado, permitindo a introduo de maior nmero de
demandas organizadas nas arenas decisrias.(1)
Estes avanos no significam que o passado autoritrio da sociedade brasileira foi apagado pela nova
Constituio e pela democratizao recente, j que como observa Paixo (1988) muito pouco se alteraram os
padres de vigilncia e controle do Estado brasileiro que se no age diretamente na eliminao de setores sociais,
deixando de agir no d chance dos pobres terem acesso lei, que est sempre distante e hostil (Paixo, 1988).
A DEMOCRACIA COMO DESAFIO E O PAPEL DO HOMEM PBLICO.
Passados mais de dois sculos da morte de Rousseau, a problemtica por ele proposta (Rousseau, 1973),
parece estar contemplada pela modernidade: se os homens nascem livres e iguais por que ns os encontramos
acorrentados e largados na misria? Que tipo de contrato este que estabelecemos entre ns que legitima esta
situao?
Responder estas questes dentro da ordem constitucional o desafio maior por que passa a
administrao pblica brasileira contempornea. O prprio Rousseau reconhecia os obstculos realizao da

Lei em sociedades nas quais houvesse um grupo de cidados capazes de comprar um outro grupo que por sua
condio social tivesse que se vender.
Portanto, a governabilidade - que nada mais do que a capacidade do Estado de controlar a sua
mquina administrativa e relacionar-se de forma tolervel, com a sociedade - s poder ser recuperada atravs de
um setor pblico preparado para assumir a sua capacidade de controle social.
Nos nossos dias, quem advoga o controle ainda suspeito de estar contra os oprimidos. (Martins, 1988)
Do ponto de vista democrtico, porm, tal argumento inaceitvel!
Na democracia, o poder soberano se encaminha para as mos dos segmentos organizados da populao
e so estes que exercem o controle. Portanto o controle questo relevante e legtima. No momento em se
forma a convico de que a democracia prefervel qualquer forma de ditadura (mesmo ditadura do
proletariado) o tema da administrao do setor pblico deixa de ser uma preocupao de atores
reacionrios/conservadores e deveria ser tema explcito no discurso dos polticos.
Como pode manter-se dentro dos limites de governabilidade a relao Estado/Sociedade?
visvel que a sociedade civil tem um volume de demandas que espera ver satisfeitas pelas polticas
pblicas. Por outro lado, os gestores possuem uma capacidade restrita para a satisfao destas demandas e
tambm uma capacidade restrita de lidar com estas presses. Portanto existe um limite da tenso na relao
administradores pblicos populao at o qual as regras do jogo se mantm, at o qual a democracia se mantm
democracia, entendida como um regime de competio interpartidria, com canais de acesso representao de
grupos organizados, com meios de comunicao em livre funcionamento e garantias mnimas de participao
compondo um pluralismo social.
Frente a estas operaes, o controle no deve ser confundido com opresso, mas, justamente nas
situaes sob controle , que os direitos so garantidos e as liberdades respeitadas, ou seja, s para frisar, na
ditadura que no h possibilidade de controle, pois os direitos so suspensos e as liberdades desrespeitadas.
A falta de controle (indicando os limites de nossos direitos) ou o excesso de controle (proibindo e
tirando a liberdade) gera a insegurana a que se referia Hobbes para quem a soluo estava no grande Leviat. O
controle depende, assim de um equilbrio que no conseguido em situaes nas quais um nico termo controla
e o outro sempre controlado.
neste contexto que a gesto pblica pode ser retomada como instrumento imprescindvel para a
recuperao da governabilidade. A discusso sobre a possibilidade da manuteno de nveis satisfatrios de
governabilidade no deve se restringir a acordos instveis entre partidos que se predisponham a formar blocos de
apoio ao governo. E necessrio retomar o debate sobre os controles que possam se estabelecer na combinao
Estado e Sociedade para que as partes recuperem sua confiana em si e em seus parceiros.
A administrao pblica deve coadunar-se com o exerccio do controle.
Diferentemente daquele
exercido no perodo autoritrio, que exclua os cidados das arenas decisrias, o setor pblico deve estar
permeado de canais que possibilitem o controle da sociedade sobre o Estado e deste sobre os interesses privados.
Porm, a administrao pblica pensada dessa forma exige tambm um perfil mais abrangente do
administrador. Os administradores que participarem desse exerccio - seja em equipes com outros profissionais
especializados, seja, muitas vezes, em determinados nveis de deciso, como responsvel particulares pelo ato de
decidir a poltica a ser implementada necessitaro repensar a sua formao enquanto homens pblicos, no
neutros, j que comprometidos com as regras do jogo democrtico.
claro que este profissional dever buscar uma formao na qual possa sedimentar os movimentos
contemporneos da economia nacional, o conhecimento profundo do funcionamento das burocracias pblicas, a
organizao institucional e jurdica da sociedade, bem como os sistemas polticos que permeam a formao
social.

Atravs de um instrumental adequado tarefa de administrar com um compromisso frente s regras do

jogo democrtico, lembrando que a nica garantia de que nossas aes se tornem polticas efetivas ter setores
organizados da sociedade pressionando seus representantes, o profissional administrador pblico estar
preparado para enfrentar, com criatividade, os desafios da sociedade brasileira.
NOTA:
1 - Sobre a prioridade do Estado e a organizao de interesses no processo de democratizao na
Amrica Latina veja "Dernocracy and Instability in South Amrica: the Settlement of a New Paradigm? (Bizelli,
1994).

BIBLIOGRAFIA
BIZELLI, J. L. (1994) "Democracy and Instability in South America: the setdement of a newparadgm?" - Paper
submitted to the XVIII International Congress of LASA. Atlanta, GE, USA, March 94.
MARTINS, C. E. (1988) "Sobre a Governabildade". - In Revista So Paulo em Perspectiva vol. 2, n 1, So
Paulo, Fundao Seade, p. 10 a 17
OFFE, C. (1984) "Dominao de Classe e Sistema Poltico sobre a seletividade das instituies polticas " ' ln:
Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, p. 140 a 177.
PAIXO, A. L. (1988) 'Crime, controle social e consolidao da democracias In: REIS, F. W. e O DONNELL,
G. (1988) A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo, Vrtice, p. 168 a 199.
ROUSSEAU, J.J. (1973) Do Contrato Social. So Paulo, Abril Cultural.