Cultures & Conflits

Numro 75 (hiver 2009)

Crises et organisations internationales

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David Ambrosetti et Yves BuchetdeNeuilly

Editorial

Les organisations internationales au

cur des crises
Configurations empiriques et jeux dacteurs

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David Ambrosettiet Yves BuchetdeNeuilly, Les organisations internationales au cur des crises, Cultures &
Conflits [En ligne],Tous les numros, Crises et organisations internationales, mis en ligne le 20 janvier 2011. URL :
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Les organisations internationales

au cur des crises
Configurations empiriques et jeux dacteurs
David AMBROSETTI et Yves BUCHET DE NEUILLY

onflits arms, catastrophes naturelles, crises financires, effondrements

tatiques Les crises aux formes diverses (et souvent contestes),
infranationales, nationales ou internationales, sont aujourdhui lobjet dinterventions croissantes dorganisations internationales. ONU, HCR, OTAN,
FMI, FAO, UE, OSCE, PNUD, BM, G8, AIEA, UA La liste serait bien
longue, et lon pourrait y ajouter tous les dispositifs ad hoc (Groupes de
contact, Quartet, etc.), crs le temps dune crise, pour la crise dont ils contribuent dessiner les contours 1.

Il est important de comprendre pourquoi et comment ces organisations

diverses investissent de telles crises , se saisissent ainsi parfois denjeux nouveaux et consolident ou tendent, ce faisant, leurs champs daction respectifs.
Linterrogation est rsolument spcifique, contextuelle, appelant une enqute
empirique au cas par cas. Mais il ne sagit pas de renoncer toute ambition
thorique pour autant. Une telle bureaucratisation internationale ne reste probablement pas sans effet sur la composition des acteurs en prsence dans les
domaines concerns, et sur la nature des relations de pouvoir entre ces acteurs,
Etats inclus. Jusquo ? En quoi les organisations internationales produisentelles un environnement spcifique, distinct dautres configurations politiques
internationales ? En quoi contribuent-elles tracer de nouvelles lignes dans le
jeu, et de nouvelles rgles du jeu ? De telles transformations (ou leur absence)
doivent tre tablies partir dun dialogue entre concepts et matriaux empiriques.

1 . Ce dossier prolonge un colloque organis le 16 octobre 2008 lInstitut des Sciences sociales
du Politique, Universit Paris Ouest Nanterre La Dfense, dans le cadre du Groupe d'Analyse
et de Recherche sur les Crises Extrmes (CNRS - GDR 2651), anim par Johanna Simant. Les
coordinateurs de ce dossier tiennent ici remercier Johanna Simant et les membres du GDR
pour leur soutien.

Cultures & Conflits n75 - hiver 2009

Parfois trs labores, les thories des relations internationales gnralement utilises pour rpondre ces questions se placent un niveau de gnralisation trs lev. Elles tendent ainsi enfermer le chercheur dans un maillage
serr daxiomes et dhypothses, consquence ncessaire de la forte ambition
nomologique qui les caractrise. Aussi louables soient ces entreprises, on
admettra nanmoins quelles ont pour effet dloigner le chercheur de lobservation attentive et de longue dure de lobjet tudi ici les organisations
internationales , de perdre de vue les apports attendus dune dmarche inductive fructueuse.
Les approches dominantes, en particulier noralistes, font peu de cas des
organisations internationales, rduites au rang de simples instruments des
Etats 2. Mme les institutionnalistes nolibraux, attachs un axiome intergouvernementaliste irrductible, limitent bien souvent lapport et limpact de
ces organisations quelques conomies potentielles de cots de transactions 3.
Les organisations internationales ne seraient quun instrument disposition
des Etats. Elles seraient tributaires de leurs rapports de force qui non seulement en produiraient les contours, mais dcideraient de surcrot de leurs (non)
usages. Deux difficults majeures apparaissent aussitt : tout se passe comme
si les organisations internationales ne pouvaient faire autre chose que ce pour
quoi elles auraient t cres (ou rengocies ensuite par les Etats) ; tout se
passe comme si les Etats taient des entits cohrentes avec des prfrences
stables au niveau international, et donc dans les organisations internationales.
Le problme de lautonomie et des intrts propres des organisations
internationales cristallise en effet les oppositions entre spcialistes et coles
des relations internationales, que ce soit sur les rgimes internationaux 4 ou sur
les processus dintgration rgionale, et particulirement la construction des
communauts puis de lUnion europenne 5. Certes, contrairement aux ralistes, les libraux napprhendent pas lEtat comme une bote noire, et lintrt national comme un donn structurel (li la position de lEtat dans le systme politique international). Mais si les concurrences dintrts sont bien
2 . Voir par exemple Grieco J., Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of
the Newest Liberal Institutionalism , International Organization, vol.42, n3, t 1988,
p. 485-508.
3 . Keohane R. O., After Hegemony, Princeton, Princeton University Press, 1984, ou Martin L. L.
and Simmons B. A., Theories and Empirical Studies of International Institutions ,
International Organization, vol.52, n4, automne 1998, p. 729-757.
4 . Hasenclever A., Mayer P., Rittberger V., Theories of International Regimes, Cambridge et
New York, Cambridge University Press, 2002 (5e d.).
5 . Dabord inspirs par la thorie conomique de lagence (la relation entre les mandants [principal], ici les Etats, et les mandataires [agent], ici les organisations internationales) qui recherchait les voies doptimisation du contrle des mandataires (agent) par leurs mandants (principal), les spcialistes des relations internationales ont d rivaliser avec les apports des thories
des politiques publiques pour tudier les communauts puis lUnion europennes. Pour une
synthse thorique, voir notamment Rosamond B., Theories of European Integration,
Basingstoke et New York, Macmillan et St. Martins Press, 2000. Les libraux, en particulier
intergouvernementalistes sous la plume dAndrew Moravcsik, nont pas pour autant cess

luvre au sein des Etats, le gouvernement (au sens large) est pens comme un
mcanisme darbitrage et de centralisation des revendications 6. Il constitue
ds lors une entit stable et cohrente dans les arnes multilatrales.

daffirmer la prminence des Etats (eux-mmes refltant les prfrences de leurs socits
nationales) et limpossibilit pour les organisations internationales (ici lUnion europenne et
ses administrations supranationales, notamment la Commission) de saffranchir de leur tutelle
tatique. Voir en particulier Moravcsik A., The Choice for Europe: Social Purpose and State
Power from Messina to Maastricht, Ithaca, Cornell University Press, 1998.
6 . Evans P. B., Jacobson H. K., et Putnam R. B. (dir.), Double-Edge Diplomacy: International
Bargaining and Domestic Politics, Berkeley, University of California Press, 1993.
7 . Cox R., avec Sinclair T., Approaches to World Order, Cambridge, Cambridge University Press,
1996.
8 . Ruggie J. G. (dir.), Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form,
New York, Columbia University Press, 1993; Cronin B., The Paradox of Hegemony:
Americas Ambiguous Relationship with the United Nations , European Journal of
International Relations, vol.7, n1, 2001, p. 103-130 ; Johnston A. I., Treating International
Institutions as Social Environments , International Studies Quarterly, vol.45, n4, 2001,
p. 487-515.
9 . Haas P., Epistemic Communities and International Policy Coordination , International
Organization, vol.46, n1, 1992, p. 1-35.

Dans ces travaux, toutefois, le souci de contrecarrer le no-ralisme et de

dmontrer les espaces possibles de coopration et leurs vertus tend supplanter lattention porte aux organisations internationales pour ce quelles sont,
dans leurs dimensions les plus concrtes, quotidiennes. Par exemple, la prise
en compte des communauts pistmiques qui portent les ides dominantes au sein de ces organisations renvoie trop rapidement aux nouvelles
chances de coopration censes dcouler de la monte en force de ces
experts 9, plutt quaux logiques concrtes de repositionnement de la part des
dcideurs politiques et diplomatiques face ces communauts, en fonction des
groupes sociaux plus prcis auxquels ils appartiennent, qui tantt investissent,
tantt combattent ces savoirs experts dominants. Et lon pourra adresser le
mme reproche la perspective dveloppe par Michael Barnett et Martha

Introduction - D. AMBROSETTI, Y. BUCHET DE NEUILLY

Pour chapper cette naturalisation de lacteur tatique et de ses intrts,

certains auteurs se sont replongs dans les approches plus critiques de lordre
international questionnant les logiques hgmoniques des Etats, en particulier
dans le domaine des ides, des valeurs et des normes qui dominent au sein des
organisations internationales 7. Depuis quelques annes, dans la littrature
scientifique en relations internationales, les approches regroupes sous le label
constructiviste fournissent les instruments danalyse les plus frquemment
utiliss pour soutenir lhypothse de lautonomie de ces organisations, ou
tout le moins celle de la spcificit du jeu politique international qui sy
droule. Elle mesure, pour ce faire, la reconfiguration des ides (ide de soi,
des autres, de la situation rencontre, de la chose faire) dans le cours mme
de linteraction multilatrale, et ses consquences sur les formes dexercice de
la puissance par les Etats, sur leurs dispositions cooprer ou non, et sur les
stratgies hgmoniques qui en dcoulent 8.

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Cultures & Conflits n75 - hiver 2009

Finnemore, consistant appliquer linternational la sociologie wbrienne

de la bureaucratie 10 : trop rapidement, le regard quasi ethnographique et hautement rflexif propos par Barnett dans son clbre article sur le rle dexpert
quil a d apprendre jouer la Mission permanente des Etats-Unis lONU
lors du conflit et du gnocide rwandais (1990-1994) 11 disparat dans leffort
de systmatisation de lanalyse et de fabrication dune bote outils alternative au no-ralisme, logiques de positionnement internes au champ universitaire tatsunien obligent.
Reste enfin tout un pan de la littrature consacr aux rponses aux crises
dun point de vue essentiellement oprationnel (ou problem-solving), qui ne
retient les lments propres aux organisations internationales que dans la
mesure o ces lments peuvent tre rigs en facteurs gnralisables de succs ou dchec dans la rsolution de ces crises, dans lefficacit de laction de
ces organisations 12.
Cest arms de questionnements davantage sociologiques et de riches
donnes empiriques que les auteurs de ce dossier nous donnent voir ce que
font et ce que fondent les organisations internationales, diffrents niveaux,
et entrent en rsonance avec certains dbats trs actuels de la thorie internationaliste, essentiellement inspirs par les approches critiques de la discipline.
Deux ensembles de questions sont ainsi soulevs.
1/ En premier lieu, pourquoi et comment une situation politique est-elle
perue et construite comme une crise potentiellement grable en tout ou
partie par des institutions multilatrales ? Quapporte la qualification crise
aux organisations internationales, en termes de solidification institutionnelle,
de capacit dexpansion de leurs activits, mais aussi en termes de contraintes
et de risques nouveaux ?
Si lon sintresse ici des crises aussi diffrentes que les catastrophes
naturelles, les conflits arms, le chmage, cest bien videmment pour chapper toute tentation substantialiste, pour souligner que la crise est avant
tout une catgorie pratique, un enjeu et une contrainte (lorsque la qualification sociale se durcit ou quil sagit de la durcir). Le terme crise nest gure
plus prcis que celui de problme de politique publique, auquel les acteurs
voudraient donner une priorit politique, tout en renvoyant une forme de
10 . Barnett M. N. et Finnemore M., The Politics, Power, and Pathologies of International
Organizations , International Organization, vol.53, n4, 1999, p. 699-732 ; Rules for the
World : International Organizations in Global Politics, Ithaca, Cornell University Press,
2004.
11 . Barnett M. N., UN Security Council, Indifference, and Genocide in Rwanda , Cultural
Anthropology, vol.12, n 4, 1997, p. 551-578.
12 . Exemple parmi tant dautres, Howard L. M., UN Peacekeeping in Civil Wars, Cambridge,
Cambridge University Press, 2008.

lgitimit de lintervention publique. Dans bien des cas, qualifier une situation
de crise appelle et autorise laction publique (quand bien mme cette qualification serait ou non lenjeu dun dbat 13).

13 . Buchet de Neuilly Y., La crise ? Quelle crise ? Dynamiques europennes de gestion des
crises , in Le Pape M., Simant J., Vidal C. (dir.), Crises extrmes. Face aux massacres, aux
guerres civiles et aux gnocides, Paris, La Dcouverte, 2006, p. 270-286.

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Cette capacit agir, qui sexprime en mots et en actes, excde largement

le cas des conflits intertatiques de haute intensit. Bien des crises et le
flou de la catgorie a ici toutes ses vertus peuvent tre gres par lOTAN, y
compris des situations de crise qui ne ncessitent pas, ou trs marginalement, le recours des moyens coercitifs. Sandrine Revet suit ainsi le cheminement de lintervention de lOTAN en 2005 aux Etats-Unis aprs le passage de
louragan Katrina et au Pakistan aprs le tremblement de terre, qui sont autant
doccasion de tester, de valider et dimposer les nouveaux dispositifs produits
par le Centre Euro-atlantique de coordination des actions en cas de catastrophe (EADRCC). Ces nouveaux investissements de lOTAN participent
dun processus plus vaste de recomposition et de transformation du champ
dintervention scuritaire international dans laprs guerre froide. Les
frontires entre actions civiles et militaires sont retravailles. Au nom de la
cohrence, ces dispositifs doivent sintgrer, faisant natre ou intensifiant des
tensions entre les professionnels de la scurit et les professionnels de laction
humanitaire et du dveloppement, entre des instruments standardiss et des
dispositifs individualiss. Sandrine Revet offre ainsi une vritable cartographie
de ce champ dintervention, de cette gestion globale des risques et des dsastres naturels en cours de constitution.

Introduction - D. AMBROSETTI, Y. BUCHET DE NEUILLY

Une organisation comme lOTAN ntait pas ncessairement destine

prendre en charge des crises internationales , i.e. intervenir sous ce label
en dehors du primtre gographique et oprationnel qui lui avait t assign
pendant la guerre froide. Christophe Wasinski montre comment un vaste travail cognitif a rendu possibles et pensables la fois la gestion de crises et le
recours une organisation internationale comme lOTAN pour le faire. On
dcouvre que ce travail ne passe pas seulement par les discours politiques et
diplomatiques dployant une srie darguments de principes et dopportunit,
mais tout autant par la diffusion dun sens commun technique , dune
conviction technique parmi les personnels de lorganisation ainsi que les
groupes dacteurs associs aux fins de lOTAN, conviction selon laquelle la
gestion de crise, a marche ! . Et si la crise semble soffrir aux organisations internationales telles que lOTAN comme une exception requrant en
soi une autre chelle que celle strictement nationale/tatique, la qute technique qui en dcoule plonge, elle, dans la pense stratgique proprement tatique, tatsunienne en loccurrence, selon des logiques dattraction et de diffusion propres aux professionnels de la scurit et de la stratgie militaire qui
restent interroger.

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Dans un autre domaine, celui de la lutte contre le chmage, Vincent

Gayon retrace les enjeux des positionnements successifs dune organisation
telle que lOCDE en situation dexpertise conomique face une crise qui
frappe ses Etats membres au tournant des annes 1990. La qute de lgitimit
entreprise par cette organisation internationale gagne ainsi tre resitue
laune des logiques de fonctionnement et dune culture propres ses producteurs dexpertise conomique, mais aussi des formes de coproduction et de
rception de cette expertise par la principale clientle de lOCDE, les gouvernements nationaux et les diplomates qui les reprsentent, sans oublier ici
les efforts destins aux audiences mdiatiques de ces gouvernements de
lOCDE. De lexpertise face la crise de lexpertise, les tactiques argumentatives et les ressources relationnelles mobilises par lorganisation se dvoilent
au fil de ses contorsions, pour que perdure la crdibilit de son offre dexpertise. On voit bien que la production du possible, du pensable et du crdible ne
dpend pas seulement des multiples investissements dans lorganisation internationale ou des organisations internationales. Celles-ci sont dpendantes de
transformations sectorielles plus larges, dune volution plus ou moins forte
des structures de plausibilits, ou pour reprendre les termes de Vincent
Gayon, de dplacement du point de crdibilit des remdes la crise. Laction
des organisations internationales sinsre dans des imbrications darnes,
nationales et supranationales, o les organisations internationales ne sont pas
toujours prsentes, ou lorsquelles le sont, avec un poids trs variable.
2/ Cette prise en compte des transactions collusives 14 par lesquelles
une organisation internationale comme lOCDE et les reprsentants des gouvernements qui la composent ajustent au quotidien les expertises produites
aux diverses logiques institutionnelles en prsence conduit un second
ensemble de questions : pourquoi et comment les membres des organisations
internationales, les bureaucraties supranationales, les tiers (destinataires
directs ou non de lventuelle opration) interpellent-ils les organisations
internationales ? Quelles sont les conditions du succs ou de lchec de la mise
sur agenda ? Autrement dit, quinduit un passage par lorganisation internationale pour les acteurs, tatiques et autres, qui dcident de porter une question au sein dune organisation internationale, ou qui sont amens prendre
position, participer la gestion dune telle question qualifie de crise , en
somme pour les diffrents acteurs qui font agir les organisations internationales et/ou agissent en leur sein ? Quelles spcificits peut-on en dduire
propos de la politique internationale qui prend place dans cet environnement
spcifique que constitue une organisation internationale ?
Contrairement limage spontane que ces organisations donnent dellesmmes, reposant sur une dfinition procdurale de laction, ces processus ne
sont pas squentiels. La crise nest pas ncessairement un pralable lim14 . Dobry M., Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2009 (3me dition).

pulsion dune action. Les prfrences et mme les intrts agir ne sont pas
tous directement connects aux vnements pris en charge. Et de surcrot, ils
peuvent se redfinir dans le cours de laction. Il sagirait ds lors didentifier
les dynamiques de ngociation, les logiques dinvestissement dans le jeu, la
(re)construction des stratgies voire mme des positions , les modalits
dalliances et les ressources mobilisables dans ces arnes bien souvent imbriques les unes aux autres.

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A propos de ces intrts prcis ports par les reprsentants des Etats
en matire de rgulation des conflits arms lONU, David Ambrosetti
expose la porte des rgles formelles et surtout pratiques (ou pragmatiques)
qui sont actualises et reproduites par les dlgations diplomatiques au sein du
Conseil de scurit. On voit ici combien les positions des reprsentants diplomatiques dans les deux sens du terme position : leurs prfrences affiches et les positions sociales et professionnelles quils occupent au sein de
leur hirarchie et vis--vis de leurs pairs continuent de dpendre denjeux
labors en dehors du temps de lurgence provoque par les crises discutes, et en partie lextrieur du Conseil de scurit. Mais ces positions sajustent la grammaire du jeu multilatral ainsi investi par les Etats face des
audiences plus larges. En dcoule un ensemble de rgles, de routines et de

Introduction - D. AMBROSETTI, Y. BUCHET DE NEUILLY

A travers le cas de la diplomatie franaise Bruxelles, Yves Buchet de

Neuilly retrace les implications, pour les reprsentants des Etats concerns,
dun investissement au sein dune organisation internationale en termes de
socialisation professionnelle, de stratgies de carrire, de comptences
requises ou prtes. Ce sont l des logiques sociales, rarement soulignes, de
la construction des intrts que les Etats portent face aux problmes discuts
au sein des organisations internationales. En quittant leur capitale pour atteindre la ligne de front des ngociations multilatrales, les diplomates chargs de
reprsenter lEtat dans les arnes dcisionnelles centrales des organisations
internationales sont soumis de puissantes contraintes de coordination.
Confronts aux attentes, parfois contradictoires et antagonistes, pesant sur la
nouvelle position quils occupent dans le secteur daction publique o se
dploie lactivit de lorganisation internationale, les diplomates doivent rapidement apprendre grer leur insertion dans des jeux multiples, interdpendants, se droulant simultanment dans et entre les capitales, dans et entre les
siges des organisations internationales. La matrise des dossiers, comme dans
tout autre secteur de laction publique internationale, se traduit dabord par
un apprentissage acclr de lunivers du possible, des coups autoriss, de
linertie des routines organisationnelles. En sappropriant ces nouveaux
savoir-faire, en grant avant tout la complexit de leur position, les diplomates
socialiss aux bonnes pratiques europennes de gestion de crises nexpriment en rien une quelconque adhsion au projet de lorganisation internationale ou un quelconque renoncement la confrontation des intrts .

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Cultures & Conflits n75 - hiver 2009

positions informelles nouvelles reconnues par les diplomates, ds linscription

lordre du jour du Conseil puis dans les ngociations en vue de ladoption
dun texte, cest--dire dune dcision du Conseil. Ces rgles sont sources de
nouvelles opportunits mais aussi de nouveaux risques dans lexercice de leur
fonction, et mme dans le droulement de leur carrire. La prise en compte de
ces risques prcis attachs des positions sociales informelles prcises telle
que celle de leader dun dossier conduit ainsi mieux comprendre les dispositions des dlgations membres du Conseil se saisir dune situation de
conflit arm et lriger en crise.
Vincent Gayon montre galement comment certaines formes propres aux
organisations internationales dexpertise faonnent les types dinvestissement
et les outils requis de la part des dlgations des Etats. Ces dernires se trouvent engages dans la coproduction dtudes, dans la dfinition de critres de
comparaison, de classements, ce qui ne les conduit pas bannir dfinitivement
les arguments strictement politiques et idologiques face aux choix que lconomie librale a permis de naturaliser et techniciser au sein de groupes professionnels experts. Cela renvoie la question des logiques de circulation des
individus et des concepts et techniques entre organisations (tatiques, internationales, non gouvernementales), que pose Sandrine Revet propos des
acteurs qui ont su gagner une visibilit suffisante dans le domaine de la
rponse aux catastrophes naturelles et de la rduction des risques naturels .
Le prsent dossier entend ainsi nourrir une sociologie des acteurs engags
dans lexpertise et la ngociation au sein des organisations internationales, une
connaissance accrue de nouvelles formes de professionnalisation, de nouvelles
carrires de gestionnaires de crises, de leurs routines, notamment en
matire de division du travail entre organisations et entre catgories de professionnels (militaires, magistrats, diplomates, policiers, gendarmes et autres
experts ), aussi de leurs stratgies de mobilisation, et enfin des effets de ces
diffrents processus sur la construction des problmes et des solutions internationales 15.

15 . On pensera ici galement au rcent ouvrage publi par Amandine Scherrer, G8 Against
Transnational Organized Crime, Burlington, Surrey, Ashgate, 2009, qui confirme toute la
porte de cette approche sociologique applique aux organisations internationales et aux professionnels de la diplomatie et autres experts qui les composent.