Sunteți pe pagina 1din 48

Diplomado

en
Regulacin

Julio-Noviembre, 2012

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Mensaje del Titular de la COFEMER


La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de
Mejora Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) te extienden la ms cordial bienvenida
a este Diplomado en Regulacin.
La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la poltica de
mejora regulatoria en el pas, se c

la iniciativa LATIN-REG, ha

El Diplomado en

El temario se encuentra organizado en


de 60 horas:

tamos a
alcanzar los objetivos planteados en este nuevo reto.

Alfonso Carballo Prez

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Regulacin Social

Mdulo III
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

Diplomado en
Regulacin

Regulacin Basada en Riesgos

4 Lectura
Mdulo III

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

La elaboracin del material expuesto en esta segunda lectura del mdulo III, enfocada a
externalidades
z,
Eduardo Esteban Romero Fong, Rafael Hernndez Kotasek, Osler Pascoe Moreno y
Jorge Alberto Vivas Martnez. Para cualquier duda respecto a este material puedes
margherita.corina@cofemer.gob.mx,
rafael.hernandez@cofemer.gob.mx y osler.pascoe@cofemer.gob.mx
consultar algunas respuestas a los ejercicios planteados en el desarrollo de la lectura en
las cuentas de twitter: @alfonsocarballo, @RochaJulioCesar y @MargheCorina.
La elaboracin del caso de estudio presentado en esta lectura estuvo a cargo de Eduardo
Esteban Romero Fong y Jorge Alberto Vivas Martnez. En caso de dudas puedes escribir
a rafael.hernandez@cofemer.gob.mx y margherita.corina@cofemer.gob.mx.

Regulacin basada en riesgos

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

NDICE

I.

INTRODUCCIN

II.

PRINCIPIO PRECAUTORIO

12

III.

EVALUACIN DEL RIESGO

17

IV.

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

22

a. Ciclo regulatorio

24

b. Herramientas regulatorias ante los distintos tipos de riesgo

25

c. Tipos de comando de regulacin

26

d. rboles de decisin de niveles de riesgo

28

V.

TIPOS DE RIESGO Y HERRAMIENTAS REGULATORIAS PARA SU


ATENCIN
30

a. Riesgo sanitario

30

b. Riesgo zoosanitario y fitosanitario

32

c. Riesgo financiero

34

d. Riesgo laboral

41

e. Riesgo ambiental

46

VI.

CONCLUSIONES DEL TERCER MDULO

49

VII.

REFERENCIAS

51

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
I.

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

INTRODUCCIN

A lo largo de este tercer mdulo, se han estudiado los orgenes de la regulacin social
desde el punto de vista de la teora econmica, como una poltica encargada de procurar
el inters pblico y proteger a la sociedad en lo concerniente al medioambiente, entorno
laboral, sanidad, el sector financiero y la seguridad social. Asimismo, se han descrito las
principales fallas de mercado y los problemas que se relacionan con afectaciones al
bienestar social y las herramientas con las que cuentan los reguladores para proteger a la
sociedad ante ellas. Uno de los temas ms relevantes a analizar en materia de regulacin
social es el riesgo, ya que precisamente este tipo de regulaciones buscan protegernos
ante posibles afectaciones derivadas del entorno y de las diversas actividades sociales,
econmicas y, en general, humanas o, en otras palabras, nos protegen de los riesgos que
estn presentes en nuestra vida diaria, sean sanitarios, ambientales, financieros o
laborales. As, como veremos ms adelante, el riesgo representa una valoracin de los
posibles efectos adversos que podemos percibir en nuestras vidas, por lo que los
reguladores deben enfocarse no slo encontrar sus causas, sino tambin en medirlo
adecuadamente para determinar las medidas ms adecuadas para protegernos.
Los riesgos pueden tener diversos orgenes, ya que por una parte pueden provenir de un
problema de informacin asimtrica, como los que vimos en la lectura previa, o de la
presencia de una externalidad o una situacin relacionada con la provisin de bienes
pblicos, como estudiamos en la segunda lectura de este mdulo.
Ejemplo. Riesgos.
Son tan relevantes los riesgos que usualmente son tema de libros, revistas, programas de televisin y de
las pelculas ms espectaculares. Seguramente habrs visto diversas producciones cinematogrficas de
alto presupuesto e impresionantes efectos especiales en las que el futuro de la humanidad y del planeta
estn en riesgo debido a un posible desastre natural, como en El da despus de maana o 2012, entre
muchas otras, en las que se muestran los efectos devastadores que un evento de magnitud global podra
tener en trminos de riesgo a la vida en el planeta, as como tambin en pelculas como Armageddon que
muestran los riesgos a la humanidad de riesgos externos como el impacto de un meteorito a la Tierra.
Sin embargo, no es necesario ver una pelcula para apreciar los efectos devastadores de un desastre
natural, pues basta con recordar el sismo del 19 de septiembre de 1985 en la Ciudad de Mxico (con
magnitud de 7.8 grados, dejando la prdida de cerca de 10,000 vidas humanas, segn cifras oficiales y de
hasta 35,000, segn medios periodsticos) o el del 27 de septiembre de 2010 en Chile (con magnitud de
8.8 grados, generando la prdida de 525 vidas humanas y cerca de 2 millones de damnificados), as como
el terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011 en Japn (el terremoto fue de 9.0 grados y gener olas de
maremoto de hasta 40.5 metros, generando 15,850 muertes y prdidas econmicas estimadas por el
Banco Mundial en 235 billones de dlares, convirtindolo en el desastre ms costoso de la historia),
propiciando adems un desastre en el reactor nuclear de la planta de Fukushima, el cual ya podemos
relacionar con riesgos que corresponden a la actividad humana. Sin embargo, tambin en estos casos los
ejemplos de la vida real son suficientemente ilustrativos de la importancia del riesgo derivado de nuestro
andar diario, como cuando vemos accidentes viales, incendios, enfermedades prevenibles, crisis
financieras, etc.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ante la importancia que denotan todos estos riesgos, resulta fundamental la regulacin
social para brindarnos el nivel adecuado de proteccin contra ellos, considerando que,
como explicaremos y detallaremos a lo largo de esta lectura, el riesgo cero es
inalcanzable y hasta indeseable.
La palabra riesgo proviene del latn risicare, que significa atreverse o transitar por un
sendero peligroso. Aunque normalmente tiene un significado negativo, el riesgo es parte
inevitable de los procesos de toma de decisiones, en general y en el andar cotidiano de
cualquier persona.
En el aspecto tcnico, la palabra riesgo tiene varios usos y significados; algunos de ellos
son especialmente importantes, ya que son ampliamente utilizados en la mayora de las
disciplinas, los cuales a continuacin se mencionan:

i)

Una primera definicin se refiere al riesgo como un evento no deseado que puede o
no ocurrir. Un ejemplo de este uso es el siguiente: "El cncer de pulmn es uno de
los principales riesgos que afectan a los fumadores".

ii)

Otra definicin se refiere al riesgo como la causa de un evento no deseado que


puede o no ocurrir. Un ejemplo de este uso es: "Fumar es por mucho el riesgo para
la salud ms importante en los pases industrializados".

Cabe sealar que en ambas definiciones, la palabra riesgo tiene un sentido cualitativo. Al
respecto, resulta necesario observar que los estudios seminales sobre riesgo1 sealaban
como principal diferencia entre incertidumbre y riesgo que el primero era aquel que no se
poda cuantificar. Sin embargo, en nuestros das la palabra riesgo tiene tanto un sentido
cualitativo como cuantitativo.

En su sentido cuantitativo, el riesgo se entiende como la probabilidad de un evento


no deseado que puede o no ocurrir. Este uso se ejemplifica con la siguiente frase:
"El riesgo de que la expectativa de vida de un fumador disminuya por una
enfermedad relacionada con el tabaco es de un 50%".

A su vez, la palabra riesgo se puede utilizar para referirse al valor esperado


estadstico de un evento no deseado que puede o no ocurrir. Donde el valor
esperado de un evento posible es el producto de su probabilidad y alguna medida
de su severidad.

El riesgo, con sus diferentes connotaciones, significa la existencia de un dao, futuro e


hipottico, es decir, cuya produccin no est completamente determinada por los
acontecimientos o condiciones causales que somos capaces de identificar y caracterizar.
Tales condiciones, sea el dao del tipo que sea, son siempre de dos clases: personales o
1

( 9

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

ambientales. Entre las primeras, podramos citar, por ejemplo, las caractersticas y la
condicin fsica, el estado de salud, el nivel de atencin, el grado de conocimiento y
destreza, etc. Las ambientales abarcan el amplio campo de las condiciones de trabajo,
tanto materiales como organizativas.
Por ejemplo, si furamos capaces de identificar y caracterizar, mediante parmetros
apropiados, todas y cada una de las condiciones personales y ambientales pertinentes,
as como de formular las relaciones entre ellas, se podra predecir, con toda certeza, si se
iba a producir o no un accidente. Dado que nuestro conocimiento actual no nos permite ni
siquiera intentarlo, prescindimos en la prctica de las condiciones personales y basamos
nuestras evaluaciones slo en las condiciones ambientales, con lo que el dao adquiere
el carcter aleatorio, su prediccin ha de recurrir a la idea de probabilidad y,
consiguientemente, cobra pleno sentido el uso del trmino riesgo.
De este modo, puede entenderse por qu, incluso si en una situacin no se detecta
alguna posible causa ambiental de un determinado dao, es decir, algn factor de riesgo,
el riesgo puede considerarse controlado pero no eliminado, ya que parece haber
condiciones personales que, en presencia de la mera posibilidad de dao, bastan para
producirlo.
Ya hemos hablado de cmo la regulacin social busca proteger el inters pblico ante
posibles afectaciones, las cuales pueden provenir de una falla de mercado, de una
actividad econmica o social o de un factor externo. Por ejemplo, en la segunda lectura se
habl de la manera en que la regulacin social busca reducir el impacto en la sociedad de
las externalidades. Despus, en la tercera lectura, se mostraron los instrumentos que
fomentan la correcta participacin de los actores privados y que corrigen los problemas de
asimetra de informacin en los mercados. Ahora, nos proponemos exponer el enfoque de
la regulacin que busca diferenciar a los distintos escenarios en funcin del riesgo que
representan para la sociedad.
Un experto en regulacin sabe que la regulacin social se aboca al incremento del
bienestar social y que trata de proteger el inters pblico, entonces, la mitigacin de los
riesgos potenciales que perjudican a la sociedad debe ser la tarea fundamental de la
regulacin social.
Como se ha comentado, los riesgos, de cualquier tipo, significan la posibilidad de que un
evento desagradable o lamentable suceda. La mayor parte de la regulacin social se
orienta a la mitigacin de los riesgos que se producen al medioambiente, laborales,
sanitarios y financieros. Sin embargo, no slo basta con implementar medidas de
prevencin sino que, adems, la regulacin social debe estar encaminada a reducir los
costos o las prdidas asociadas con los eventos no deseados. En otras palabras, la
intencin social debe ser, en primera instancia, reconocer la existencia de un riesgo
potencial, despus medirlo, luego, tratar de prevenirlo y, cuando no se puede evitar que
ocurra (como en el caso de los desastres naturales), reducir su impacto al mnimo.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Es decir, las fuentes de los riesgos para las personas no slo incluyen a las originadas por
las fallas en la informacin o externalidades; tambin existen otros factores que no
pueden ser controlados y que, por tanto, generan incertidumbre. Tal es el caso de los
desastres naturales. Estos fenmenos difcilmente pueden ser previstos, por lo que a la
sociedad slo le queda disminuir su impacto al mnimo. Una manera de reducir su impacto
es mediante la contratacin de un seguro que permita socializar la prdida. Es decir, un
seguro es un mecanismo de transferencia de riesgo en que el asegurado se cubre ante un
eventual desastre a cambio del pago de una prima, la cual se determina segn la
probabilidad y la prdida potencial generada por el siniestro. El asegurador diluye el
riesgo entre todos asegurados por lo que, en caso de materializarse el evento no
deseado, la prdida ser absorbida por la masa de asegurados.
Al respecto, la regulacin social en su afn de proteger a la sociedad de los potenciales
riesgos que se producen por la propia actividad humana tambin acta para disminuir el
impacto que producen los fenmenos naturales.
Comentarios Adicionales. Riesgos Nulos: La Paternidad
Sin duda alguna, cuando uno se convierte en padre lo que est en la mente es proteger ante todo y a
cualquier costo a tus hijos. Desde el inicio de la vida de los hijos los padres se esmeran por protegerlos
ante cualquier riesgo, pero imaginemos una situacin en la cual se pretenda anular la posibilidad de un
accidente.
En este caso tendramos que cambiar el piso de la casa por algn tipo de alfombra que sea lo
suficientemente gruesa y a su vez suave como para evitar golpes ante las cadas del beb cuando
empieza a caminar, la segunda decisin inmediata sera poner algn tipo de proteccin en todas las
esquinas de la casa para evitar golpes en el caminar, despus es necesario tener en casa un botiqun
con todos los medicamentos que puedan necesitarse ante cualquier situacin de emergencia; si
podemos cambiarnos de casa para ubicarnos a un costado del hospital mejor an. Posteriormente,
tenemos que tomar las medidas sanitarias para evitar enfermedades de cualquier tipo; es decir, limpiar
todos los alimentos, averiguar perfectamente el estado de todos los vegetales que se van a consumir,
identificar las posibles efectos colaterales de todos los alimentos y evitar el contacto con cualquier visita
que llegue a la casa.
Una vez que el hijo crece seguro y sano ante todas las medidas posibles, es hora de ir a la escuela,
ante ste evento los padres tienen que escoger la hora a la cual salir de su casa para evitar el trfico y
con ello la posibilidad de accidentes viales, despus es necesario mandar al hijo con un traje antisptico
y un inhalador de aire puro no contaminado, sin olvidar que el hijo debe asistir a la escuela con casco,
rodilleras y coderas para evitar raspaduras ante cualquier accidente dentro de la escuela.
Finalmente, ya que se han tomado todas las medidas necesarias es indispensable contratar una
persona que vigile el comportamiento de tu hijo para ver que ste sea el adecuado, as como contratar
algunas otras personas que resguarden la seguridad del menor ante situaciones externas. Sin duda
alguna, la lgica del actuar de los padres no es del todo descabella, pues estn protegiendo a su retoo
contra la mayor parte de los eventos externos no todos-.
Sin embargo, la pregunta que se nos viene a la mente es por qu no todos los padres se comportan
igual? Acaso no quieren lo suficiente a sus hijos? La respuesta est clara, el comportamiento de los
padres est, sin saberlo, guiado por un clculo de riesgos y sus posibles consecuencias, as como las
restricciones en el presupuesto de los mismos dado que cumplir con todas las medidas de seguridad
mencionadas.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

10

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Los padres vemos cul es la posibilidad de que nuestro hijo se caiga y cules seran los gastos en los que

aunado a esto, si el dao no es un dao mortal, lo ms seguro es que terminemos mandando a nuestro hijo
a la escuela sin equipo de seguridad. El comportamiento de los individuos se puede decir que es un
comportamiento basado en riesgos. Comportarnos siguiendo el ejemplo se identifica con lo que se conoce
como el principio precautorio.

II.

PRINCIPIO PRECAUTORIO

Los gobiernos normalmente tienen una tendencia a comportarse como padres en cuanto
a los diferentes riesgos sociales, sobre todo considerando que precisamente una de las
primeras funciones del Estado e incluso la razn por la que las sociedades crean
gobiernos es para brindarles proteccin. En este sentido, es natural que las autoridades
regulatorias presenten cierto desagrado o aversin hacia el riesgo, por lo que
frecuentemente buscan proteger a la sociedad a toda costa, incluso si con ello restringen
de manera desproporcionada algunas actividades econmicas o sociales.
A este tipo de comportamiento se le ha denominado Principio Precautorio, el cual se
refiere, en su interpretacin ms sencilla, a que es mejor prevenir que lamentar, por lo
que se disean regulaciones encaminadas a aminorar riesgos potenciales sin conocer
con exactitud las relaciones de causalidad y los efectos probables de la regulacin.
Dicho principio se enunci por primera vez en un foro internacional en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo conocida como la
"Declaracin de Ro" (1992) en la que se seal lo siguiente:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente
el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao
grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para
impedir la degradacin del medio ambiente.
Posteriormente, este principio se ampli al ramo de la salud y la vida humanas, como se
estableci en la Declaracin de Wingspread (1998), en la que un grupo de ambientalistas
seal:
Cuando una actividad genere amenazas de dao en contra de la salud humana o
el medio ambiente, medidas precautorias deberan tomarse, incluso si an no se
establece completamente en el campo cientfico las relaciones de causalidad y de
efectos respecto al problema.
Finalmente, con el surgimiento de riesgos cada vez ms impredecibles, inciertos, no
cuantificables pero posibles, nace un tercer modelo del

surge como respuesta a la necesidad de los gobiernos de prevenir riesgos catastrficos


para proteger la vida humana y el medio ambiente.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

11

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Esto marc la diferencia en la regulacin del gobierno, de control de daos ex post a


control de daos ex ante. En las ltimas dcadas, el Principio Precautorio se ha
convertido en la base de una gran cantidad de tratados internacionales con el fin de
sostener el desarrollo, el medio ambiente, la salud, y la seguridad del comercio y los
alimentos. El xito de dicho esquema se basa en el hecho de que es una estrategia que
hace frente a los riesgos que presentan incertidumbre cientfica en cuanto a manejo de
riesgos.
La primera definicin formal de este principio la podemos encontrar en la Declaracin de
Londres (1987)2:
Aceptando que, con el fin de proteger el Mar del Norte de posibles efectos nocivos
por diversas sustancias peligrosas, un enfoque de precautorio es necesario, el cual
puede requerir acciones para controlar la entrada de dichas sustancias incluso
antes de que la evidencia cientfica establezca una relacin de causalidad
absolutamente clara.
En este sentido, es claro que ante la existencia de riesgos ms sensibles que otros, los
gobiernos han tenido incentivos a emitir normas que atienden a lo que se conoce como el
Principio Precautorio. En general, el diseo de la regulacin ha carecido de una visin
completa de los problemas que pretenden atacar y que la propia regulacin puede
generar, por imitar las siguientes conductas ineficientes3:
Fuerte aversin por las prdidas:
En Economa y en la teora de decisin, la aversin por las prdidas se refiere a que los individuos
tienen una fuerte tendencia a preferir evitar prdidas que adquirir ganancias
Creencia de que la naturaleza es benevolente:
Se basa en la creencia de que la naturaleza por s misma no genera daos o riesgos, en cambio la
actividad humana y las nuevas tecnologas s. De modo que la seguridad y el mantenimiento del
statu quo slo se ve amenazado por las actividades que realiza el hombre.
Visin basada slo en la experiencia:
se refiere a que los individuos solamente toman como referencia sus experiencias pasadas y por lo
tanto slo buscan acotar riesgos que ya han experimentado, en lugar de ampliar la gama de
posibilidades.
Inobservancia de probabilidades:
Se refiere al caso en que los individuos omiten la probabilidad de que al acotar un riesgo tal vez con
baja probabilidad mediante muchos controles, en realidad estn creando nuevos riesgos con una
alta o igual probabilidad de ocurrir.
Inobservancia del riesgo sistmico:
Se refiere al hecho de que el principio precautorio generalmente omite los efectos sistmicos de la
regulacin.

2
3

Second International Conference on the Protection of the North Sea. London. 24-25 November 1987.
B
00

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

12

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Debido a las conductas anteriores, el principio precautorio conlleva una serie de


deficiencias que violan el proceso lgico de decisin bajo incertidumbre, el cual es el tenor
ms comn para un regulador al planear un instrumento regulatorio y, por lo tanto,
impiden que cuente con toda la informacin relevante. As las principales deficiencias son:
No toma en cuenta los
costos de oportunidad
de las medidas
precautorias.

No toma en cuenta los


beneficios potenciales.

Dificulta an ms el
problema de establecer
prioridades con base en
un criterio racional.

El principio precautorio utiliza menos informacin para basar sus decisiones, lo que a su
vez implica un anlisis menor de las consecuencias de la regulacin propuesta.Con
respecto al ltimo punto, la regulacin que busca ser una poltica eficiente basada en un
anlisis de riesgos debe considerar el impacto de la regulacin, positivo y negativo en la
economa y en los riesgos que se pretenden mitigar; de modo que las decisiones de los
reguladores estn basadas en la ms completa gama de informacin disponible. El diseo
de la norma es mejor cuanto mayor sea el anlisis sobre los impactos posibles como
transferencias de riesgos, de valor, etc. con la finalidad de minimizar tanto el error tipo I4
como el error tipo II5 en la regulacin (los cuales detallaremos ms adelante), as como
evitar las siguientes consecuencias:
A. Efectos potencialmente negativos para la investigacin cientfica, desarrollo
tecnolgico e innovacin.
B. Tendencia a utilizar el principio precautorio como justificacin a medidas
proteccionistas.
C. Potenciales efectos distributivos adversos.
En conclusin, considerando que los gobiernos tienen la finalidad de proteger a la
ciudadana de los riesgos sociales, al medio ambiente, a la salud, laborales, econmicos,
financieros, etc., se observa una tendencia a actuar con base en el principio precautorio.
El resultado es una regla, donde slo se monitorea la regulacin.
Sin embargo, conforme van incrementndose la informacin disponible y la experiencia en
el manejo de riesgos, se reduce la incertidumbre y, por ende, es posible que el regulador
vaya evolucionando hacia un enfoque en el que las reglas que se emiten correspondan al
nivel de riesgo que se enfrenta. As, una poltica regulatoria eficiente debe contener
etapas ex-ante y ex-post.
Para la Comisin Europea el Principio Precautorio: (OMC, 2000)

4
5

Es un principio esencial de su poltica.

Fallar en regular cuando hay una necesidad por hacerlo y por lo tanto se obtienen prdidas .
Regular en donde no hay necesidad y por lo tanto se eliminan beneficios.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

13

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Est explcitamente mencionado en la parte ambiental del Tratado de la


Comunidad Europea.

Ampla su aplicacin en los casos que los estudios cientficos son


insuficientes, no convincentes o inciertos.

Considera un derecho establecer el nivel de proteccin que considere


adecuado.

Ampla su aplicacin por la Comisin a la proteccin de la salud humana,


animal y vegetal.

Considera una parte de la evaluacin del riesgo especialmente referente a


la gestin.

Es utilizado ms como instrumento regulador del riesgo que en las


evaluaciones pero no pueden medirlo, aun cuando, reconoce su existencia.

Es un principio que intenta reforzar y aclarar los mecanismos de la OMC.

La pregunta fundamental de cualquier rgimen de regulacin basada en riesgos es qu


tipos y niveles de riesgos est el regulador preparado para tolerar. El regulador deber
decidir cules son las prioridades hacia donde deber destinar la mayor parte de los
recursos a su disposicin. En otras palabras, regular con base en el nivel de riesgo es un
ejercicio meramente econmico, en el que el regulador deber elegir puesto que los
recursos regulatorios son escasos- cuales son sus prioridades, o cules son los riesgos
ms importantes por mitigar y la cantidad de recursos que le destinar. En este proceso
de elegir y de asumir riesgo, el regulador est expuesto a cometer un error. Es decir,
sobre-regular o sub-regular una actividad. El primer caso sucede cuando su valoracin del
riesgo est positivamente sesgada, es decir, el regulador le est destinando demasiados
recursos a regular una actividad que no lo amerita. En contraste, puede suceder que el
regulador est pasando por alto potenciales riesgos y no le destine los suficientes
recursos para mitigarlo.
No obstante, los reguladores deben tener siempre en mente que lo ms eficiente para la
sociedad es implementar medidas que la beneficien, en tanto no le cuesten demasiado. Si
no cuidamos este aspecto, se puede llegar al punto en que los costos asociados con
cierta medida incluyendo sus costos de monitoreo- excedan a los beneficios que
producen. Por tanto, las autoridades deben buscar la reduccin del riesgo hasta donde le
sea conveniente a la sociedad. En este sentido, deben entender que el riesgo nulo es
inalcanzable e indeseable, ya que normalmente, los costos de las polticas pblicas se
van incrementando conforme se reduce el riesgo, de manera que suele ser muy caro
llevar hasta cero la incertidumbre que, originalmente, se pretende atender. Adems, en la
medida en que los recursos que se utilizan para minimizar el riesgo son limitados, existe
un costo de oportunidad implcito, ya que dichos recursos siempre se podran destinar a
otro tipo de actividades que pueden resultar ms provechosas socialmente.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

14

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ante este dilema de poltica pblica, como comentamos anteriormente, los gobiernos
normalmente se encuentran en la disyuntiva de sub-regular o sobre-regular, o sea, de
cometer el error tipo I o el error tipo II. Sin embargo, los reguladores son naturalmente
adversos al riesgo y, por ende, prefieren cometer el error tipo I (por lo que recurren al
principio precautorio para elaborar nueva poltica pblica). La ocurrencia del error de tipo I
conlleva a riesgos potenciales para la poblacin, mientras que el error de tipo II implica
sobre-regulacin que puede reducir el acceso a bienes y servicios necesarios para la
poblacin, lo que tambin significa riesgos y reduccin de bienestar social. Esta situacin
representa un importante dilema para el regulador que se ilustra en la Figura 1.

Minimizar
Errores

Error Tipo I

Fallar en regular (sub regular o no regular) cuando se requiere


hacerlo, y por lo tanto se genera daos o perdidas

Error Tipo II

Regular en donde no hay necesidad o regular mas que


proporcionalmente al riesgo, promoviendo ms riegsos y
reduciendo beneficios

Ejemplo: Error Tipo I y Error Tipo II


En los casos en los que estn presentes los riesgos sanitarios, como en el caso de los productos
farmacuticos, es muy comn encontrar que los reguladores de distintos pases cometan el error tipo I o el
error tipo II. El ms evidente siempre es el error tipo I, que sucede cuando las autoridades pueden
establecer diversas normas que permiten la comercializacin de diversos medicamentos sin verificar
plenamente sus condiciones de calidad, seguridad y eficacia, lo que se puede traducir en productos que
produzcan consecuencias negativas para la salud de las personas.
Sin embargo, el error tipo II puede ser menos evidente, aunque igualmente importante en estos casos, ya
que si el regulador opta por establecer normativas muy estrictas, es posible que no todos los productos
que requieren los pacientes y enfermos ingresen oportunamente al mercado, con lo que se estara
mitigando el riesgo original que se buscaba evitar (que los medicamentos no afecten negativamente la
salud de las personas), aunque, por otra parte, se estara generando un riesgo adicional, ya que diversos
individuos no tendran acceso a medicamentos necesarios para atender sus padecimientos o
enfermedades ya presentes, lo que se traduce tambin en una afectacin negativa a su salud y, por ende,
en prdida de bienestar social. Este ejemplo, adems, pone an ms en evidencia la nocin de que el
riesgo cero es inalcanzable.

III.

EVALUACIN DEL RIESGO

El riesgo es enfrentado por la sociedad ante un escenario de incertidumbre; es la medida


de la posibilidad y magnitud de los impactos adversos y est en relacin con la frecuencia
con que se presenta un evento desfavorable. Por ello, tambin suele definirse como la
probabilidad de que suceda un evento, impacto o consecuencia adversa o la probabilidad
de no recibir el resultado esperado por una eleccin tomada, multiplicado por el resultado
(dao o prdida) de este evento. Comnmente tambin se suele decir que el riesgo es
simplemente la prdida esperada. En consecuencia, evaluar el riesgo es estimar el dao
que producirn los factores de riesgo considerados en un cierto periodo. Mediante una
correcta evaluacin de los riesgos ser posible jerarquizarlos riesgos y definir polticas
racionales de actuacin frente a ellos.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

15

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

La evaluacin de riesgo es uno de los pasos que se utiliza en un proceso de gestin de


riesgos, donde las variables ms relevantes son dos: la probabilidad de que suceda un
evento no deseado y el impacto que dicho evento puede tener sobre los consumidores o
el medio ambiente.

medicin de los dos parmetros que lo determinan:

La magnitud de la prdida
prdida o dao llegue a

la probabilidad que dicha

Definicin:

Probabilidad. La probabilidad de un suceso es un nmero, comprendido entre 0 y


1, que indica las posibilidades que tiene de verificarse cuando se realiza un
experimento aleatorio. Por ejemplo, cuando echamos

(


)
obtener el resultado deseado se representa como el resultado esperado (slo uno
de los dos resultados posibles) entre el total de resultados posibles; es decir, 1
entre 2 , lo que es lo mismo, 0.5.

Definicin:

Experimento Aleatorio: Son aquellos en los que no se puede predecir el


resultado, ya que ste depende del azar.

La incertidumbre asociada con la medicin de cada uno de los dos parmetros (L y p) es


por lo general grande. Un riesgo con gran magnitud de prdida o dao y una baja
probabilidad de ocurrencia debe ser tratado en forma distinta que un riesgo con una
reducida magnitud de prdida o dao y una alta probabilidad de ocurrencia. En teora, los
dos riesgos indicados poseen una idntica prioridad para su tratamiento, pero, en la
prctica, es bastante difcil gestionarlos cuando se hace frente a limitaciones en los
recursos disponibles, especialmente, el tiempo para llevar a cabo el proceso de gestin de
riesgo.
Matemticamente el riesgo se puede expresar como:
=
Al evaluar un riesgo, se pueden asumir dos posturas: atender aquellas actividades que
tengan mucho impacto, pero poca probabilidad de ocurrencia, o enfocarse en aquellas
que aunque tengan poco impacto sucedan con mucha frecuencia. Por ejemplo, los
reguladores medioambientales suelen cuantificar el impacto negativo de cierta actividad al
determinar cul es el mximo dao que una fbrica puede ocasionar, o, en el caso de la
regulacin financiera, los reguladores contemplan la mxima prdida que puede asumir
una empresa o un fondo de inversin.
Cuando existen muchas empresas por regular, la estrategia adecuada es utilizar medidas
de impacto para discriminar entre aquellas que presentan mayor riesgo -y que requieren
una valoracin de sus riesgos ms extensiva-, de aquellas de menor impacto -y que no
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

16

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

necesitan de una revisin tan intensa-. Por ejemplo, algunos reguladores europeos
discriminan al otorgar los permisos de dao medioambiental, y dividen a los candidatos en
tres categoras: La primera es para aquellos que realizan actividades poco riesgosas
como pesca o que desechan desperdicios en pequea escala-, quienes slo necesitan
pagar por una licencia y el nivel de inspeccin es mnimo. Despus siguen aquellos con
un nivel intermedio, con quienes el nivel de supervisin es ms riguroso. Finalmente, a los
ltimos se les valora por completo el impacto que generan y, desde luego, la licencia es
ms costosa-. En suma, los recursos regulatorios se destinan segn el nivel de riesgo que
representan cada firma.
Las medidas de impacto son usualmente empleadas para determinar cundo debe
realizarse un anlisis completo de riesgo. Por ejemplo, en la Manifestacin de Impacto
Regulatorio (MIR)6 de la COFEMER, que ser detallada en el Mdulo IV de este
Diplomado, la dependencia u organismo descentralizado que propone la nueva regulacin
tiene que valorar su impacto decidir entre alto impacto o moderado a fin de determinar
el tipo de formulario de MIR que debe realizar.
Para ello, se consideran el sector y actividad econmica que sern reguladas, el numero
de consumidores del producto o servicio y la frecuencia con que lo consumen, el nmero
de unidades econmicas sujetas a la propuesta y la regularidad con que deben cumplir
con ella, el tipo de costos que supone y las restricciones a la competencia que establece
la regulacin, entre otros factores, a fin de determinar su impacto y, en consecuencia, si
se presenta o no un formulario que requiere, entre otras cosas, un anlisis completo de
riesgo. La medida efectiva y cuantitativa del riesgo conlleva a la estimacin de la
probabilidad de que suceda un percance en el futuro. Esta probabilidad es una medida de
la frecuencia con la que se obtiene cierto resultado.
Girolamo Cardano (1500-1571) fue un prestigiado mdico y matemtico italiano7, nacido
en Miln. En esa poca fue muy conocida su aficin por los juegos de azar, en especial
las cartas, los dados y el ajedrez. A travs de este tipo de juegos, en particular con los
dados, realiz mltiples experimentos y anlisis de probabilidad. Su libro sobre juegos de
azar, Liber de ludo aleae -escrito en la dcada de 1560, pero publicado pstumamente en
1663- constituye el primer tratado serio de probabilidad abordando mtodos netamente
empricos.
6

La MIR es una herramienta de uso generalizado en los pases que integran la OCDE que permite analizar
sistemticamente los objetivos e impactos potenciales de las regulaciones, a fin de asegurar que sus
beneficios sean superiores a sus costos y el mximo beneficio social. Se implement por primera vez en
Mxico en 1997, exclusivamente para anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas, mediante reforma a la
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
En el ao 2000, a travs de la reforma a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el uso generalizado
de la MIR se estableci en las regulaciones que pretenden emitir las agencias del gobierno federal.
7
Otro matemtico italiano que escribi y teoriz sobre la probabilidad fue Galileo (1564 1642). Este eminente
hombre del Renacimiento mostr inters por casi todas las ciencias y artes por lo que, por muchos, es
considerado el Padre de la Ciencia y uno de los principales precursores del mtodo cientfico. Curiosamente,
tambin su aficin por los juegos de azar le inclin por el estudio de la probabilidad y lo hizo a travs de la
obra Sopra le ScopertedeiDadi (Jugando a los dados). En l, como Cardano, Galileo analiza la frecuencia de
diferentes combinaciones y posibles resultados al tirar los dados.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

17

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Para ilustrar el clculo de probabilidades, a la manera de Blaise Pascal, pongamos otro


ejemplo. Imaginemos nuevamente un volado: lanzamos al aire una moneda y la moneda
tiene la misma posibilidad de caer en cara o cruz. Por lo tanto, se puede decir que la
probabilidad definida como la frecuencia con la que se obtiene un resultado- de caer

juego, ambos jugadores tienen una moneda de $10. Es decir, al inicio del juego cada uno

$ 0
son los siguientes: si la persona gana, se queda con $20 y, si pierde, se queda sin dinero
o sea, su riqueza final es cero-.
Definicin:
Valor esperado: El valor esperado de una decisin es el promedio ponderado de
todos los valores que pueden resultar y que corresponden a todos y cada uno de
los resultados posibles, dado que el agente ha optado por elegir una alternativa.
Es decir, es la suma de todos los resultados posibles en una decisin, multiplicada
por las probabilidades de cada uno de dichos resultados, y se expresa
matemticamente, de la siguiente forma:
( )=(

En donde
es la probabilidad de ocurrencia del evento 1 (para nuestro caso,
es la
probabilidad de que caiga cara) y
es la probabilidad de que caiga cruz;
es el valor
que se le asigna a cada variable (en nuestro ejemplo,
es la ganancia de que se
obtiene de que caiga cara) y
es la ganancia que se obtiene de que caiga cruz. Si

ensimo por el valor del mismo evento.
Entonces, el valor esperado para cada individuo es de $10 y se obtiene de la siguiente
manera:
(

)=

)=

Ante estas circunstancias, muchas personas estarn dispuestas a jugar el volado, otras
ms se negaran por completo y a algunas les dar prcticamente lo mismo. Por lo tanto,
se podra decir que existen distintos tipos de individuos dentro de una sociedad, los
cuales se caracterizan por su grado de aversin al riesgo:

Amante al riesgo (Risk Lover): Un amante al riesgo siempre jugar un juego


justo, es decir, le genera mayor satisfaccin jugar un volado con la posibilidad de
ganar $20- aunque pueda perder todo-, que quedarse con su moneda de $10

Adverso al riesgo (Risk Averse): Una persona adversa al riesgo prefiere


quedarse con su moneda de $10 que jugar el volado; incluso esta dispuesto a
pagar por no asumir riesgo (p. ej. los seguros, puedes pagar una prima con tal de
transferir el riesgo la aseguradora.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

18

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Neutral al riesgo (Risk Neutral): Una persona neutral al riesgo obtiene la misma
satisfaccin de jugar el volado, como de quedarse con su moneda de $10.

Estos conceptos son relevantes para la regulacin social, ya que no slo basta con poder
evaluar los niveles de riesgo que se buscan prevenir, sino que adems en funcin de los
tipos de individuos en una actividad determinada (amantes, adversos o neutrales) ser
necesario tomar medidas diferentes para regularla. Pensemos, por ejemplo, en los
conductores de autos, los amantes del riesgo son los que exceden los lmites de
velocidad permitidos, los neutrales al riesgo conducen aproximadamente dentro de los
lmites de velocidad y los adversos al riesgo conducen significativamente por debajo de
dichos lmites; por lo tanto, los reguladores tendrn que establecer lmites no slo en
funcin de las condiciones seguras de manejo conforme al tipo de suelo, condiciones
climticas y zonas en que transiten los vehculos, sino tambin en funcin del tipo de
conductores presentes en la sociedad.
IV.

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Puesto que los recursos por asignar son escasos, el regulador deber elegir hacia donde
dirigirlos. Est claro que el regulador sabe que no puede supervisar a todas las empresas,
en todas sus actividades y en todo momento, por lo que deber tomar decisiones y, por lo
tanto, asumir riesgos. Suena lgico o hasta trivial, pero no lo es. Precisamente lo que
hace el principio precautorio al ser ms rgido- es tratar por igual a todas las empresas y
en todos los escenarios, adems de que opta por sobre regular ante una situacin difcil
de valorar.
La regulacin basada en riesgos involucra el desarrollo de polticas pblicas en donde se
prioriza segn el nivel de riesgo- y asignan recursos regulatorios para supervisin y
monitoreo-, con base en la valoracin de riesgos que el regulador hace para cumplir con
sus objetivos. Por ello, la regulacin basada en riesgos requiere que el regulador defina
claramente sus objetivos y que traduzca su mandato formal en objetivos operativos.
Definir cules son los riesgos a mitigar resulta ser una tarea bastante complicada. Sin
embargo, el punto de inicio debe estar en los propios objetivos estatutarios del regulador.
La falta de objetivos estatutarios claros dificulta la identificacin de los riesgos a mitigar,
es decir, se requiere ser ms especfico, aunque tener demasiados objetivos puede
resultar poco conveniente. Por ejemplo, el regulador medioambiental holands, VROM,
tiene 270 diferentes tareas regulatorias. Difcilmente se puede discriminar y elegir los
principales riesgos por disminuir.
Hablando de la tolerancia al riesgo del regulador, podemos decir que no todas las
actividades son igualmente valoradas por ste. En estos trminos, habr casos en que el
regulador decida no aceptar ningn tipo de en que la autoridad no escatimar recursos
para disminuir, al mnimo, su exposicin.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

19

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) propone un


proceso por etapas adecuado para el diseo de una regulacin que, bsicamente, se
puede resumir de la siguiente manera:
Evaluacin de
Riesgo

Administracin de
Riesgo

Comunicacin de
Riesgo

Establecimiento
de prioridades
para el anlisis

Se puede observar que el criterio basado en riesgos es la base de una poltica de Estado
que busca maximizar el bienestar social, y para ello el regulador debe estar debidamente
informado (cualitativa y cuantitativamente), a fin de priorizar y seleccionar riesgos. Del
mismo modo, el criterio basado en riesgos involucra consideraciones respecto al beneficio
y costo de la regulacin en desarrollo as como de las opciones posibles.
Bajo esta perspectiva, el creador de polticas deber elegir la alternativa que minimice las
prdidas esperadas o maximice la utilidad, de esta forma obtendr el mejor resultado. El
mtodo propuesto por la regulacin basada en riesgo toma en cuenta las posibles
prdidas y las probabilidades de ocurrencia de cada una de ellas; as, el mtodo consiste
en asignarle una probabilidad a la ocurrencia del evento riesgoso, despus de lo cual se
har uso de las herramientas econmicas, es decir el anlisis costo beneficio mediante el
cual el regulador construir un portafolio ptimo de riesgo.
As, considerado que los reguladores disponen de recursos limitados tanto para diseo
como para la verificacin del cumplimiento de la regulacin, ha emitido una serie de guas
y documentos que orientan a las autoridades sobre el empleo eficiente de dichos
recursos, propiciando regulaciones que correspondan de forma precisa al nivel y tipo de
riesgo que se pretende prevenir o atenuar8.Debido a su flexibilidad, este paradigma de la
regulacin basada en riesgos ha sido aplicado de diversas maneras por los diferentes
pases; sin embargo, es posible identificar diversos principios generalmente aceptados en
todos ellos:

Los rganos reguladores hacen esfuerzos considerables por identificar y clasificar


los riesgos que ciertas actividades representan para la poblacin.

La regulacin basada en riesgo permite mejorar el funcionamiento de los rganos


reguladores, a travs de privilegiar la aplicacin de los recursos disponibles en la
regulacin de actividades que representan el mayor riesgo para la poblacin.

La regulacin basada en riesgo otorga legitimidad y transparencia a las decisiones


de los reguladores, ya que permite conocer a la sociedad los criterios bajo los
cuales asigna sus recursos.

La regulacin basada en riesgo nos permite identificar actividades de gran dao


social, pero de baja probabilidad de ocurrencia, as como actividades de alta
probabilidad de ocurrencia, pero de bajo impacto social; adems, permite
establecer criterios para la toma de decisiones bajo estas circunstancias.

Risk and Regulatory Policy: Improving The Governance Of Risk, OECD, 2010.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

20

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Es necesario sealar que toda reduccin de riesgos implica un costo que no puede ser
sostenido por la autoridad, por lo que debe determinarse el grado de riesgo aceptable,
con el fin de generar regulaciones mnimas y efectivas a travs de las cuales se
mantenga dicho nivel de riesgo9. Ello, implica la formulacin de regulacin en trminos de
riesgos y no de reglas, para lo cual se debe cumplir el ciclo de gobernanza regulatoria
visto en la ltima lectura del mdulo I.
Valoracin del dao
potencial y su
probabilidad de
ocurrencia
Ordenacin o
"rankeo" de
actividades o
agentes conforme a
esos rriesgos

Identificar qu
riesgos son
tolerables y a qu
nivel

Regulacin
basada en
riesgos,
identificar
riesgos, no
reglas

a. Ciclo regulatorio
De acuerdo con la OCDE (2010), una poltica regulatoria eficiente debe contener etapas
ex-ante y ex-post, es decir, tanto antes como despus de la implementacin de las
regulaciones, formando as un ciclo regulatorio. Estableciendo un ciclo de poltica
regulatoria que consiste en los siguientes seis pasos:
1. Pronstico del riesgo: La regulacin de riesgo comienza con el pronstico de
algn riesgo futuro mediante su valoracin, lo que ser diferente para cada tipo de
riesgo. Asimismo, para la implementacin de una poltica regulatoria la agencia
reguladora tendr que demostrar la existencia de un riesgo significativo.
2. Prevencin: Una vez valorado el riesgo el regulador decidir qu acciones tomar.
En esta etapa toma relevancia el papel del manejo de riesgo, de esta forma, se
decide en hasta qu grado es deseable la prevencin mediante un anlisis costo
beneficio y mediante que herramientas regulatorias se alcanzar el objetivo.
3. Revisin: La importancia de revisin surge ante la interconexin de las agencias,
ya que una poltica regulatoria implementada con el objetivo de reducir el riesgo en
una actividad podra genera riesgos en otra. Es por eso, que la coordinacin de las
agencias en la regulacin basada en riesgo tiene una importancia primordial. En
este sentido, es importante la creacin de una agencia revisora para alinear los
desacuerdos entre agencias.
9

Risk and Regulatory Policy: Improving The Governance Of Risk, OECD, 2010.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

21

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

4. Implementacin: Una vez realizadas las etapas anteriores, la agencia reguladora


implementar la poltica adecuada de acuerdo a su anlisis.
5. Responder: El siguiente paso en la regulacin basada en riesgo ser responder si
la regulacin falla o si el evento riesgoso sucede antes de su aplicacin.
6. Evaluacin y actualizacin: Finalmente, el resultado de la poltica regulatoria
deber ser monitoreado para asegurar su funcionamiento.
b. Herramientas regulatorias ante los distintos tipos de riesgos
Como ya se dijo, el elemento clave de toda regulacin basada en riesgos es que existen
riesgos y no reglas en contraposicin con el principio precautorio-. Por lo tanto, la
regulacin basada en riesgos requiere que el regulador, primero, decida cules son los
riesgos que tratar de mitigar. Despus, el regulador deber de valorar cada amenaza o
suceso no deseado y su probabilidad de ocurrencia. Luego, el regulador clasificar a cada
empresa y cada actividad con base en esta valoracin. A continuacin se disea y se
implementa la regulacin que mejor responda a los riesgos que, previamente, han sido
analizados. Y, por ltimo, el regulador deber asignar los recursos necesarios para
supervisar y monitorear a cada empresa y cada actividad segn el nivel de riesgo que
previamente le ha asignado.
En seguida, revisaremos cules son las principales herramientas con las que se cuenta,
contenidas en las prcticas promovidas por la OCDE que permiten al regulador medir,
ordenar y clasificar los diferentes riesgos que debe atender, con lo que puede determinar
las medidas que efectivamente mitiguen la prdida esperada, al menor costo posible para
los particulares.
Todas las herramientas regulatorias tienen en comn cuatro dimensiones importantes:
1. Regulador. Es la entidad que crea la regla, la cual es normalmente una agencia del
gobierno. En principio, sin embargo, el regulador tambin podra a veces tratarse de
una organizacin no gubernamental, sin fines de lucro, o una asociacin
representativa de la industria, o incluso las empresas privadas - las formas antes
mencionadas se conocen como autorregulacin (Sinclair, 1997) -.
2. Objetivo. La entidad regulada es una empresa u organizacin sobre la que se ejerce
la regulacin, y que cuando no la cumple deber de ser sancionada. Sin embargo, el
objetivo de la regulacin es un concepto ms amplio o reducido. Por ejemplo, cuando
la regulacin ambiental seala que ninguna chimenea puede contaminar por encima
de cierto nivel, la chimenea es el objetivo de la regulacin, aunque la corporacin
duea de la chimenea ser la que pague por las consecuencias del incumplimiento.
3. Comando. Una regulacin puede especificar los medios o sus fines. Puede inducir al
objetivo a realizar (o evitar) una accin especfica, y as conseguir el propsito de la
regulacin, por ejemplo, la normatividad para instalar sistemas de ventilacin o de
proporcionar a los empleados el equipo de proteccin para proteger la salud y
seguridad del trabajador. Asimismo, tambin puede inducir al objetivo a conseguir
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

22

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

ciertos resultados en lnea con el propsito de la regulacin, por ejemplo, alcanzar


ciertos niveles de contaminacin.
4. Consecuencias. La fuerza normativa o coercitiva de una norma se refuerza con las
consecuencias. Las consecuencias negativas de no cumplir con la norma toma la
forma de sanciones tales como multas o prdida de la licencia. Sin embargo, las
consecuencias tambin pueden ser positivas, por ejemplo, el otorgamiento de
subsidios, las aprobaciones de productos, las exenciones reglamentarias, u otras
"recompensas" que se aplican cada vez que se cumple con las reglas.
c. Tipos de comandos de regulacin
En trminos generales, los reguladores cuentan con distintas formas de
administracin de riesgos que suelen clasificarse en las siguientes categoras:
Evadir el riesgo: en esta
Aceptar el riesgo: aceptar el
categora se prohbe desarrollar la
riesgo que trae cierto evento
actividad que ocasiona el riesgo.
riesgoso.

Reduccin de riesgo a travs de


disminuir la probabilidad y el
impacto del evento riesgoso.

Transferir el riesgo: buscar un


tercero que acepte el riesgo a
cambio de alguna compensacin.

De esta manera, una vez que se han medido y jerarquizado los distintos tipos de riesgo
que el regulador pretende mitigar, debe decidir las medidas regulatorias que
correspondan con los diferentes niveles de riesgo identificados. Dentro de las medidas
que el Estado implementa de manera preventiva a la realizacin de una actividad
econmica (regulacin ex-ante) se encuentran las siguientes actividades:
Definicin:

Regulacin basada en la administracin o gestin. Se refiere a los procesos o


sistemas de regulacin como: la regulacin en casos de seguridad; requisitos de
gestin de riesgos, mecanismos para hacer cumplir la autorregulacin; procesos
posteriores a la regulacin.
Ejemplo de ellos pueden ser: inocuidad alimentaria normativa, la seguridad del
proceso de trabajo, prevencin de la contaminacin.

Regulacin basada en los medios. Son los diseos de normas como:


especificaciones, la tecnologa de regulacin, y el sistema de comando y control.
La regulacin basada en medios a menudo proporciona una certeza razonable de
eficacia para abordar el problema de reglamentacin, ya que el regulador por lo
general slo obliga a los medios que han demostrado su eficacia en el pasado.
Tambin puede facilitar al gobierno para evaluar el cumplimiento, ya que,
presumiblemente, todo lo que un inspector tiene que hacer es observar si los
medios especificados estn en uso.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

23

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ejemplo de ellos son: requisitos de equipos de seguridad, el uso obligatorio de


dispositivos de control de la contaminacin.
En estas dos clasificaciones, podemos encontrar que las principales medidas en que
pueden encontrarse reas de oportunidad son las que comnmente se conocen como
autorizaciones, que tambin pueden manifestarse en forma de:

Permisos

Licencias

Registros o
certificaciones

Estas regulaciones tienen la finalidad de verificar las condiciones en que se efectuar una
actividad determinada, a fin de garantizar que se cumplan los criterios que aseguran una
reduccin de los riesgos probables. Sin embargo, es en estas normativas en las que, por
su naturaleza, existe una mayor probabilidad de que se haya utilizado el principio
precautorio para su implementacin o que, en su caso, las condiciones bajo las que
originalmente fueron planteadas ya no permanezcan en vigor o que se cuente con mayor
informacin para revaluar el nivel de riesgo que les resulta aplicable.
Por otra parte, existen otras regulaciones que conllevan un proceso de administracin de
los riesgos aplicables a actividades en proceso (regulacin ex-post), las cuales
corresponden a actividades en proceso en las que se busca administrar el riesgo.

Regulacin basada en los objetivos o fines. Se refiere normalmente a las


clausulas de responsabilidad civil ex post; es decir las clausulas de recesin.

Ejemplo de ello sera: la responsabilidad extracontractual por los daos, daos


compensatorios y punitivos para los derrames o accidentes.

Regulacin basada en rendimiento10. Basada en los resultados de la regulacin.


La regulacin basada en el mercado (cuando el desempeo no uniforme de las
mismas se permite, p. ej. con el comercio de emisiones). En contraste con las
normas enfocadas a establecer los medios, los estndares de desempeo centran
la atencin en los resultados deseados y dan a las empresas la flexibilidad para
encontrar soluciones menos costosas y eficientes. En lugar de elegir uno de los
medios, y que sea requerido para todo el mundo, las empresas pueden elegir la
forma de abordar un problema, siempre y cuando cumplan con el objetivo fijado.

Por ejemplo: las normas de concentracin de efluentes o los protocolos de prueba de


productos.

10

Ejemp

gestin, especificaciones tcnicas y esquemas de verificacin o inspeccin, cuyo propsito es asegurar que
las actividades se efecten siempre cumpliendo con condiciones que garanticen una reduccin de los riesgos
probables, pero sin limitar su desarrollo o ejecucin a la espera de una resolucin y anlisis previo de la
autoridad.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

24

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Finalmente, una vez que se deciden las medidas para cada riesgo identificado y evaluado,
se realiza la asignacin de recursos de supervisin, inspeccin y cumplimiento conforme a
la ordenacin de riesgos. Cabe recalcar que esta fase consiste en revisar y evaluar las
medidas propuestas, lo que constituye un elemento importante para una buena poltica.
Esto se logra a travs de un proceso transparente y abierto a la informacin.
d. rboles de decisin de niveles de riesgo
Como vimos previamente, el criterio basado en riesgos involucra consideraciones
respecto al beneficio y costo de la regulacin en desarrollo as como de todas las
opciones posibles, y su posibilidad de ocurrencia para tomar en cuenta el costo de
oportunidad de la decisin que se tomar.
Una vez que se cuenta con la informacin suficiente para la caracterizacin del riesgo,
con esos datos se puede construir un rbol de decisiones, el cual es un instrumento
valioso para que los responsables polticos tomen decisiones ms informadas, con lo que
se disminuye el riesgo. En las etapas finales del anlisis, los beneficios y los costos de
recopilacin de datos adicionales se comparan con los costos y beneficios de tomar una o
ms medidas de proteccin inmediatas. Cabe resaltar que un buen anlisis de decisiones
incluye un anlisis de riesgo.
Los arboles de decisin pueden usarse para desarrollar una estrategia ptima cuando el
tomador de decisiones, en este caso el regulador, se enfrenta con una serie de
alternativas de decisin y a su vez se encuentra en un contexto de incertidumbre o
eventos futuros con riesgo.
Los principales componentes de un rbol de decisin se pueden categorizar de la
siguiente forma:

Alternativas de decisin en cada


punto de decisin

Ramas:
lneas

Probabilidades de que ocurran los


eventos posibles

Nodos de decisin: de ellos salen


las ramas de decisin

Resultados de las posibles


interacciones
entre
las
alternativas de decisin y los
eventos. Tambin se les conoce
con el nombre de Pagos

Nodos de incertidumbre: de ellos


salen las ramas de los eventos

Eventos que pueden ocurrir como


resultado de cada alternativa de
decisin. Tambin son llamados
Estados de la naturaleza

se

representan

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

con

25

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

La representacin grfica de un rbol de decisin la podemos obtener de la siguiente


forma.

Generalmente, se inicia de derecha a izquierda, calculando cada pago al final de las


ramas. Luego en cada nodo de evento se calcula un valor esperado, para el cual es
necesario calcular las probabilidades de ocurrencia y los pagos.
Despus en cada punto de decisin, se selecciona la alternativa con el valor esperado
ptimo es decir, la decisin con menor costo-, o con mayor beneficio social. De esta
forma, la regulacin basada en riesgos en la cual utiliza arboles de decisin para hacer un
buen anlisis de decisiones regulatorias, y contribuyen a generar un marco regulatorio
que atienda de manera ptima en trminos de costo/beneficio- a los riesgos que
enfrenta la sociedad y, al mismo tiempo, genere una utilizacin eficaz y eficiente de los
recursos. Bajo esta perspectiva, el creador de polticas deber elegir la alternativa que
minimice las prdidas esperadas o maximice la utilidad, y de esta forma obtendr el mejor
resultado.
V.

TIPOS DE RIESGO Y HERRAMIENTAS


ATENCIN

REGULATORIAS

PARA SU

a. Riesgo Sanitario
La administracin del riesgo sanitario es una herramienta cientfica que permite estimar la
forma en que la exposicin presente o futura de un determinado producto afectar la
salud de una determinada poblacin. El anlisis de riesgos se acepta hoy como la
disciplina o metodologa mas apropiada como la adopcin de medidas tendientes a
prevenir y controlar plagas y enfermedades cuarentenarias, as como contaminaciones
biolgicas o qumicas de los alimentos, que pueden causar algunas de las llamadas

(
). El proceso para lograr dicho objetivo se
divide en cuatro pasos y se describe brevemente a continuacin.
Identificacin del riesgo: En esta etapa se busca determinar que tipo de problemas de
salud puede causar determinada sustancia o producto, mediante la revisin de estudios
acerca de sus efectos sobre los seres humanos as como en animales de laboratorio. A su
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

26

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

vez, la identificacin de los efectos sobre la salud se categoriza dependiendo si stos


ocurren en mayor o menor grado sobre determinados tipos de poblaciones como mujeres
embarazadas, nios, ancianos; a su vez se categorizan de acuerdo a la trascendencia de
sus efectos (largo y corto plazo). Finalmente, en esta etapa se determina con que grado
de exposicin a la sustancia o producto se generaron dichos efectos sobre la salud.
Evaluacin de la exposicin al riesgo: En esta etapa se busca realizar un anlisis
completo de todas las caractersticas con las que se dio la exposicin a la sustancia o
producto, como duracin, cantidad, continuidad y la va en que se dio la exposicin.
Evaluacin del efecto dosis-respuesta: Con base en la informacin anterior, en esta
etapa se busca determinar aquella dosis de la sustancia o producto que probablemente
resultar en un efecto sobre la salud humana y cual ser su severidad.
Caracterizacin del riesgo: Por ltimo, con la informacin anterior se busca estimar
sobre una poblacin expuesta a la sustancia o producto el resultado esperado de los
efectos negativos en la salud.
En funcin del grado de riesgo sanitario que se busca mitigar, las medidas regulatorias
ms frecuentes son:

Prohibiciones y restricciones a actividades (Zonas de no fumar, sustancias


prohibidas).

Permisos y Licencias (Permisos de importacin de medicamentos y dispositivos


mdicos, Licencias de funcionamiento)

Esquemas autorregulatorios y de supervisin (Polticas de gestin de riesgos,


Recomendaciones para la atencin mdica)

Sin embargo, ante la presencia de un riesgo con una probabilidad desconocida y el


mximo dao posible, como en el caso del brote de Influenza AH1N1 en Mxico, puede
justificarse la aplicacin temporal del Principio Precautorio, que result en la
implementacin de restricciones como las que llev a cabo la Secretara de Salud a fin de
evitar una pandemia. No obstante, en la medida en que la informacin se va
incrementando y se conoce con mayor exactitud la magnitud real del riesgo, es posible
reducir las medidas hacia un enfoque de regulacin basada en riesgos, como tambin
ocurri en el caso en comento.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

27

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ejemplo. Riesgo Sanitario: Normas y regulaciones para disminuir los riesgos sanitarios
Las infecciones hospitalarias, intrahospitalarias o nosocomiales adquiridas en el marco de una
internacin constituyen un importante problema de salud pblica en el mbito mundial, tanto para los
pacientes, como para sus familias y la comunidad porque resultan en un pesado gravamen en los costos
de salud.
En Argentina, en el orden normativo, existe una disposicin general sobre Prevencin y Control de la
Infeccin Hospitalaria (Resolucin Ministerial No. 355 de 1999 del Ministerio de Salud de la Nacin) que
contiene disposiciones enumeradas sobre las siguientes materias: medidas para la prevencin de las
infecciones relacionadas con catteres vasculares, medidas para la prevencin de la neumona
intrahospitalaria, medidas para la prevencin de la infeccin del tracto urinario en el paciente con catter
vesical, entre muchas ms.
En Brasil, a nivel nacional, la estructura de las actividades de vigilancia de las infecciones hospitalarias
se basa en la Ley Federal No. 6.431 de 1998 que dispone que todos los hospitales del pas estn
obligados a constituir la Comisin de Control de Infecciones Hospitalarias (Comisso de Controle de
Infeco Hospitalar CCIH).
En Colombia, el Decreto No. 3.518, promulgado el 9 de octubre de 2006, crea y reglamenta el Sistema
de Vigilancia en Salud Pblica (SIVIGILA) para proveer en forma sistemtica y oportuna informacin
sobre la dinmica de las situaciones que afectan o pueden afectar la salud de la poblacin.
Para Guatemala, El sistema de vigilancia epidemiolgica de las infecciones hospitalarias est definido
en las Normas Nacionales de Prevencin y Control de Infecciones Nosocomiales. De esta forma la
regulacin participa de forma activa en la reduccin de los riesgos sanitarios y por conducto de los
comits de infecciones nosocomiales.

b. Riesgo Zoosanitario y Fitosanitario


El riesgo zoosanitario se puede definir como: la probabilidad de introduccin,
establecimiento o diseminacin de una enfermedad o plaga en la poblacin animal, as
como la probabilidad de contaminacin de los bienes de origen animal o de los productos
para uso o consumo animal, que puedan ocasionar dao a la sanidad animal o a los
consumidores.
El riesgo fitosanitario se define como: la evaluacin del impacto fitosanitario o
agroecolgico que se determina ante el supuesto de la introduccin o establecimiento de
un organismo en un lugar del cual no es nativo o no est establecido.
La evaluacin de riesgo fitosanitario mediante la Aplicacin de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias (AMSF) promovidas por la Organizacin Mundial de Comercio es
generalmente aceptada bajo estndares internacionales. La evaluacin del riesgo y
determinacin del nivel adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria se basa en los
siguientes principios:
1. Los Miembros (pases) se asegurarn de que sus medidas sanitarias o
fitosanitarias se basen en una evaluacin, adecuada a las circunstancias, de los
riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para
la preservacin de los vegetales, teniendo en cuenta las tcnicas de evaluacin
del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

28

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

2. Al evaluar los riesgos, los Miembros tendrn en cuenta: los testimonios cientficos
existentes; los procesos y mtodos de produccin pertinentes; los mtodos
pertinentes de inspeccin, muestreo y prueba; la prevalencia de enfermedades o
plagas concretas; la existencia de zonas libres de plagas o enfermedades; las
condiciones ecolgicas y ambientales pertinentes; y los regmenes de cuarentena
y otros.
3. Al evaluar el riesgo para la vida o la salud de los animales o la preservacin de los
vegetales y determinar la medida que habr de aplicarse para lograr el nivel
adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria contra ese riesgo, los Miembros
tendrn en cuenta como factores econmicos pertinentes: el posible perjuicio por
prdida de produccin o de ventas en caso de entrada, radicacin o propagacin
de una plaga o enfermedad; los costos de control o erradicacin en el territorio del
Miembro importador; y la relacin costo-eficacia de otros posibles mtodos para
limitar los riesgos.
4. Al determinar el nivel adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria, los
Miembros debern tener en cuenta el objetivo de reducir al mnimo los efectos
negativos sobre el comercio.
5. Con objeto de lograr coherencia en la aplicacin del concepto de nivel adecuado
de proteccin sanitaria o fitosanitaria contra los riesgos tanto para la vida y la salud
de las personas como para las de los animales o la preservacin de los vegetales,
cada Miembro evitar distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles que
considere adecuados en diferentes situaciones, si tales distinciones tienen por
resultado una discriminacin o una restriccin encubierta del comercio
internacional. Los Miembros colaborarn en el Comit, para elaborar directrices
que fomenten la aplicacin prctica de la presente disposicin. Al elaborar esas
directrices el Comit tendr en cuenta todos los factores pertinentes, con inclusin
del carcter excepcional de los riesgos para la salud humana a los que las
personas se exponen por su propia voluntad.
6. Cuando se establezcan o mantengan medidas sanitarias o fitosanitarias para
lograr el nivel adecuado de proteccin sanitaria o fitosanitaria, los Miembros se
asegurarn de que tales medidas no entraen un grado de restriccin del comercio
mayor del requerido para lograr su nivel adecuado de proteccin sanitaria o
fitosanitaria, teniendo en cuenta su viabilidad tcnica y econmica.
7. Cuando los testimonios cientficos pertinentes sean insuficientes, un Miembro
podr adoptar provisionalmente medidas sanitarias o fitosanitarias sobre la base
de la informacin pertinente de que disponga, con inclusin de la procedente de
las organizaciones internacionales competentes y de las medidas sanitarias o
fitosanitarias que apliquen otras partes contratantes. En tales circunstancias, los
Miembros tratarn de obtener la informacin adicional necesaria para una

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

29

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

evaluacin ms objetiva del riesgo y revisarn en consecuencia la medida


sanitaria o fitosanitaria en un plazo razonable.
8. Cuando un Miembro tenga motivos para creer que una determinada medida
sanitaria o fitosanitaria establecida o mantenida por otro Miembro restringe o
puede restringir sus exportaciones y esa medida no est basada en las normas,
directrices o recomendaciones internacionales pertinentes, o no existan tales
normas, directrices o recomendaciones, podr pedir una explicacin de los
motivos de esa medida sanitaria o fitosanitaria y el Miembro que mantenga la
medida habr de darla.
Por otra parte la vigilancia epidemiolgica11, es una herramienta esencial de la sanidad
para detectar plagas, darle seguimiento a su evolucin, delimitar zonas de alto, medio y
bajo riesgo, mejorar la sanidad vegetal y establecer estrategias para atender epidemias
en el mbito vegetal.
Ejemplo de Riesgo Fitosanitario. Fumigacin de granos en puntos de entrada al pas.
Los granos que se importan en Mxico tienen la particularidad de poder presentar plagas y enfermedades
que significan un riesgo para la produccin nacional, as como para la salud vegetal, animal y humana. Por
tal motivo, a efecto de prevenir la introduccin de estas plagas al pas, tradicionalmente se ha implementado
un esquema de fumigacin que contempla a todos los contenedores que ingresan al pas. Sin embargo,
esto retrasa la llegada de los productos a su destino, con los correspondientes costos tanto por la
fumigacin como por la guarda y tiempos para su utilizacin en procesos productivos.
Sin embargo, se emprendi la eliminacin de la fumigacin en la importacin de granos, siempre y cuando
vayan a la produccin de harinas, de aceites o de alimentos procesados. Ello, considerando que en estos
procesos productivos se elimina cualquier plaga o enfermedad que pudieran padecer los granos, con lo que
se elimina el riesgo que pudieran generar, a diferencia de lo que ocurre con los granos destinados a
siembra.
Para tal efecto, se efectu una modificacin a la Norma Oficial Mexicana NOM-028-FITO-1995, por la que
se establecen los requisitos Fitosanitarios y especificaciones para la importacin de granos y semillas,
excepto para siembra, en la que se implementa el citado esquema en el que se obliga nicamente a los
contenedores a permanecer en una custodia precautoria en el punto de entrada al pas, con lo que se
agiliza su comercializacin y con ello se promueven la actividad econmica asociada a los procesos
productivos de harinas, aceites y alimentos procesados.

c. Riesgo Financiero
El riesgo financiero12 se define como la probabilidad de ocurrencia de un evento que
tenga consecuencias financieras negativas para los distintos agentes en la economa. El
concepto debe entenderse en sentido amplio, incluyendo la posibilidad de que los
resultados financieros sean mayores o menores de los esperados.
11

La epidemiologa es la ciencia que aborda las asociaciones que pueden existir entre el estado de salud de
una poblacin y los factores asociados. El propsito bsico de la epidemiologa es el identificar las causas de
los problemas fitosanitarios que son susceptibles de cambio, de tal manera que permita despus prevenirlos.
12
Una definicin ms formal para riesgo financiero se define como la incertidumbre asociada con la forma de
financiacin de las actividades de una empresa u organizacin (es decir, deuda respecto a activos). En
esencia, el riesgo financiero es todo lo que guarda relacin con el dinero.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

30

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Para empezar, expliquemos cmo funciona el negocio bancario. En esencia, el banco


pide prestado dinero de unas personas (como el pblico en general) a tasas de inters
bajas, para despus prestarlo a otros (como empresarios) a tasas ms altas. El dinero
que pide prestado son sus deudas, mientras que el dinero que presta son sus recursos (o
activos). Cuando nosotros depositamos nuestro dinero en una cuenta bancaria, ese
dinero es un activo para nosotros, pero un pasivo para el banco.

Definicin:
Intermediacin Financiera: es una actividad productiva en la que una institucin
que participa en el mercado de transacciones financieras contrae pasivos por
cuenta propia con el propsito de adquirir activos financieros y canalizarlos a otros
agentes que demandan crdito.
Mediante la intermediacin financiera, los bancos obtienen una ganancia debido a la
diferencia entre la tasa de inters que cobran por sus activos (crditos) con respecto a la
tasa que pagan por sus pasivos (depsitos). Debido a lo anterior, cuando un banco
mantiene en su bveda el dinero proveniente de los depsitos que nosotros hacemos, el
banco no est ganando dinero. Lo que al final del da generar una prdida para el banco
puesto que an tiene que pagar el inters que prometi al depositante ms diferentes
costos por mantener ese dinero guardado.
En cambio, cuando un banco presta todo el dinero que le depositamos en nuestras
cuentas o presta gran parte a tasas muy altas, entonces el banco aumenta su perspectiva
de ganancias, pero tambin aumentan sus riesgos, ya que puede ocurrir que quienes
reciban esos crditos no paguen (ya sea porque la tasa es muy alta o porque
sencillamente desde un principio no pensaban hacerlo, cualquiera que fuera la tasa), es
decir incumplan, y por consiguiente, el depositante no podr recuperar su dinero cuando
regrese por l al banco.
Este riesgo es el ms comn que enfrentan los bancos y se conoce como riesgo de
crdito de default. La principal razn econmica para la existencia de estos riesgos,
como explicamos en lecturas previas es la informacin asimtrica, ya que los banqueros
no pueden saber con precisin las caractersticas del solicitante de crdito, si tiene
capacidad para pagar o no y si su comportamiento es el de un cliente cumplido o no. Los
tipos de riesgo son:
Definicin:

Riesgo de crdito: Consecuencia de la posibilidad de que una de las partes de un


contrato financiero no asuma sus obligaciones. De hecho, las agencias
calificadoras se enfocan en este tipo de riesgo. Adems, el riesgo de crdito
involucra no slo el incumplimiento de grandes empresas, tambin incluye a
personas fsicas que han contrado un prstamo con un banco.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

31

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Riesgo de mercado: Se refiere, sobretodo, a las prdidas potenciales que puede


asumir cualquier instrumento financiero (bonos, acciones, ttulos, etc.) debido a las
fluctuaciones de los mercados.Hasta este momento hemos sealado que los
bancos obtienen utilidades prestando dinero que reciben de los depositantes, pero
existen muchas formas en que pueden hacerlo, como puede ser mediante el
mercado de valores o, como comnmente se conoce, invirtiendo en bolsa, en
acciones, bonos y otros instrumentos financieros que usualmente brindan altos
rendimientos, pero para los cuales normalmente existen mayores riesgos. En este
tipo de riesgo se distinguen:
o

Riesgo de cambio: consecuencia de la volatilidad del mercado de divisas.

Riesgo de tipo de inters: consecuencia de la volatilidad de los tipos de


inters.

Riesgo de liquidez o de financiacin13: Se define como la prdida potencial que


enfrentara un banco al caer en una de las siguientes situaciones: 1) venta
anticipada y forzosa de activos a precios por debajo de lo normal, 2) imposibilidad
de renovar deuda o de contratar nueva en las condiciones normales de mercado.
En el caso de un banco, si consideramos que ste prestase el 90% de sus activos
para recuperarlos en un mes, y durante ese mismo mes los depositantes
requirieren retirar el equivalente al 50% de los activos del banco en ese mismo
lapso de tiempo, ste carecera de al menos el 40% de lo que le solicitan y caera
en incumplimiento, afectando al pblico ahorrador. En otras palabras, se refiere al
hecho de que una de las partes de un contrato financiero no pueda obtener la
liquidez necesaria para asumir sus obligaciones a pesar de disponer de los activos
que no puede vender con la suficiente rapidez y al precio adecuado y la
voluntad de hacerlo.
Riesgo operativo: Es entendido como la posibilidad de ocurrencia de prdidas
financieras, originadas por fallas o insuficiencias de procesos, personas, sistemas
internos, tecnologa, y en la presencia de eventos externos imprevistos. Este
concepto es, probablemente, el ms amplio de todos, ya que involucra, tambin,
fraudes y falta de capacitacin del personal; este riesgo incluye al riesgo legal pero
excluye al riesgo estratgico y al de reputacin.

En otras palabras, es el riesgo que los bancos enfrentan no slo por la intermediacin
financiera o inversiones que realicen, sino tambin por su propia operacin cotidiana,
como puede ser el caso de enfrentar demandas legales.
La falsificacin de cheques es un ejemplo clsico de los principales riesgos operativos
que padece un banco. Esta estafa era mucho ms comn en el pasado debido a la propia
13

En la ms reciente crisis financiera, como mostraremos en el caso de estudio de esta lectura, este tipo de
riesgo se increment de manera considerable, ya que hubo momentos en que en el mercado slo haba
personas interesadas en vender activos y muy pocos en comprar, por lo que la mayora de las empresas,
urgidas de liquidez, tuvieron que deshacerse de sus valores financieros a muy bajos precios.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

32

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

evolucin tecnolgica que caracteriza al sistema financiero, por lo que este tipo de
prcticas tambin se han modificado, y se han vuelto, cada vez, ms sofisticadas. As lo

(Catch me if you can, en su


versin original), donde el protagonista, Frank Abagnale Jr.interpretado por Leonardo
DiCaprio-, consigue varios millones de dlares por falsificar cheques alrededor del mundo
y hacindose pasar por piloto aviador, mdico y abogado. Tal grado de maestra logr el
protagonista que, como corolario en la pelcula, fue contratado por el FBI para disear los
mecanismos que previnieran este delito. Aunque parezca increble, est pelcula est
basada en la vida real, y el autentico Frank Abagnale Jr. ahora dirige la compaa
Abagnale and Associates, una compaa financiera de consultas contra fraudes.
De manera general, la evaluacin de riesgos financieros y la administracin de riesgos
sanitarios se estructuran de la siguiente manera:
Identificacin del
riesgo

Estimacin del
riesgo

Determinacin
de los objetivos
de control

Deteccin del
cambio

Identificacin del riesgo: La identificacin de riesgos es la primera etapa del proceso y


es sumamente importante, dado que ella nos permite determinar de una manera ms
exacta la exposicin de una empresa o negocio a un riesgo o prdida.
Este anlisis tiene como objetivo determinar cada uno de los riesgos que pueda afectar la
continuidad de una institucin financiera, negocio o empresa, y con ello reconocer la
posibilidad de una prdida. Para poder desarrollar la actividad de la identificacin de
riesgos existen herramientas, alguna de las cuales son: cuestionarios, organigramas,
diagramas de flujo, estados financieros, manuales, inspecciones, entrevistas, contratos,
proyectos e inventarios.
Estimacin del riesgo: Esta etapa se define como la cuantificacin de las exposiciones a
riesgo, basada en su impacto financiero en la entidad y expresada en trminos
monetarios. Objetivos fundamentales:

Determinar la importancia relativa de los riesgos dentro de la estructura financiera


de la entidad.

Obtener la informacin necesaria que nos ayudar a la mejor combinacin de las


herramientas de la Administracin de Riesgos.

De la propia importancia de la etapa se desprenden dos acciones fundamentales que el


Responsable de Riesgos debe llevar a cabo, como son: medir y jerarquizar los riesgos.

Medir: darle un valor al riesgo previamente identificado.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

33

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Jerarquizar: conociendo los recursos financieros de la empresa, establecer un


orden de prioridad para la atencin de los riesgos. De esta forma podremos
determinar cules son los ms importantes y urgentes que requieren de unas
atenciones inmediatas y cules los de menor importancia y que podran ser
atendidos posteriormente.

Una vez medidos y jerarquizados los riesgos, el responsable de la estimacin de riesgos


debe realizarse las siguientes preguntas:

Con qu frecuencia ocurren las


prdidas?
Cunto pueden atentar contra la
estabilidad econmica de la
empresa?

Qu tan graves pueden ser?

Qu se busca con este


proceso de reflexin?

A qu dimensiones
estamos refiriendo?

nos

La evaluacin de los riesgos se relaciona con la frecuencia y severidad de los mismos.


Este trabajo se basa tanto en el estudio de las condiciones fsicas del riesgo como en los
datos estadsticos de experiencias previas o en anlisis tericos de probabilidades.
Determinacin de los objetivos de control: Una vez que se han identificado, estimado y
cuantificado los riesgos, la mxima direccin y los directivos de cada rea deben disear
los objetivos de control para minimizar los riesgos identificados como relevantes, y en
dependencia del objetivo, determinar qu tcnica(s) de control se utilizarn para
implementarlo, siempre desde una evaluacin de su costo-beneficio.
Deteccin del cambio: Toda entidad debe disponer de procedimientos capaces de
captar e informar oportunamente los cambios registrados o inminentes en el ambiente
interno y externo, que puedan conspirar contra la posibilidad de alcanzar sus objetivos en
las condiciones deseadas.
As, una vez que se evalan correctamente los distintos riesgos financieros es posible
implementar las regulaciones prudenciales que eviten impactos negativos sociales, las
cuales tambin atienden de manera diferenciada a los distintos riesgos existentes, por
ejemplo las que se citan a continuacin, que son slo un pequeo subconjunto de las
opciones con que cuentan los reguladores financieros:

Requerimientos de capital para que las instituciones financieras hagan frente a los
distintos riesgos que enfrentan.
Estructuras y metodologas de administracin de riesgos.
Supervisin interna y externa.
Autorizaciones para la realizacin de operaciones riesgosas (inversiones en otras
entidades financieras, por ejemplo).
Definicin del rgimen de inversin de las instituciones financieras.
Reportes regulatorios.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

34

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Comentarios adicionales. Metodologas de evaluacin de riesgo financiero


La evaluacin del riesgo de crdito, de mercado o de liquidez se realiza con base en metodologas que
recurren a mecanismos numricos que estn fuera del objetivo del Diplomado; sin embargo, se mencionan a
continuacin, brevemente, algunos de ellos:
Teora de Portafolio ptimo: La primera aportacin significativa al anlisis del riesgo y la construccin de
portafolios -desde el punto de vista econmico- fue el anlisis de una cartera de inversiones desarrollado en
la dcada de los cincuenta por los economistas estadounidenses Harry Markowitz (laureado con el Nobel en
1990 por sus aportaciones a la Economa Financiera), y por James Tobin (tambin se hizo acreedor de esta
distincin en 1981). Dichos autores emplearon la desviacin estndar, que es una medida estadstica, como
una medida del grado de riesgo, en lugar del valor esperado. Por lo tanto, al comparar dos alternativas de
inversin, aquella con la mayor desviacin estndar es considerada como la ms riesgosa. La Desviacin
estndar es una medida estadstica que nos dice qu tan alejados estamos del promedio o, de otra forma,
nos muestra cunto nuestros datos se alejan de la media. De ah que entre mayor sea, mas incertidumbre
existe; p. ej. si decimos que la desviacin estndar de la estatura promedio de los hombres en Mxico es de
diez centmetros y la estatura promedio del mexicano es de 1.70 metros, entonces, significa que la mayor
parte de mexicanos se encontrar entre el 1.60 y el 1.80 metros. Es decir, diez centmetros por abajo y por
arriba del promedio que es de 1.70. Sin embargo, lo anterior no significa que el mexicano ms pequeo de
estatura, necesariamente, est por arriba del 1.60, ni que el mexicano ms alto necesariamente esta por
abajo del 1.80 metros. Por eso decimos que la desviacin estndar es una medida de dispersin respecto a
la media, pues indica qu tanto la variable en cuestin se distribuye alrededor de su promedio.
Diversificacin: Un principio bsico de las inversiones es la conformacin de portafolios (o carteras) con
fines de diversificacin. En un momento dado, los inversionistas mantienen de forma simultnea un conjunto
de activos que conforman su portafolio de inversin. Un principio bsico en las finanzas es que un
inversionista no debera colocar todos sus recursos en un solo activo o en un nmero relativamente pequeo
de activos, sino en un nmero grande de instrumentos de inversin. De este modo los posibles malos
resultados en ciertos activos se veran compensados por los buenos resultados de otras. La diversificacin le
permite al inversionista disminuir el riesgo de su portafolio sin sacrificar rendimientos o, alternativamente,
aumentar el rendimiento de su portafolio sin incrementar su riesgo. En general, la diversificacin es un
procedimiento que resulta bastante intuitivo. Ms all de la explicacin que acabamos de dar, la
diversificacin implica que es mejor no concentrar todas nuestras expectativas en un solo activo o, dicho de
otra manera, no poner todos los huevos en una sola canasta. Al diversificar reducimos el nivel de riesgo,
como cuando contamos con varias alternativas para elegir.
El Valor en Riesgo (Value at Risk o VaR, por sus siglas en ingls) se ha convertido en una de las
herramientas ms empleadas para la medicin del riesgo de mercado por reguladores, agentes y
acadmicos. Una de las causas de esta popularidad es la sencillez del concepto y, en especial, lo intuitivo de
su interpretacin. Formalmente, el VaRes la medida estadstica de riesgo de mercado que estima la mxima
prdida posible que podra asumir un portafolio o conjunto de activos- para un horizonte de tiempo, a un
nivel de significancia o confianza det

mercado.
Supongamos que utilizamos un nivel de confianza de 98%, es decir, 98 de cada 100 veces mi prdida
mxima no ser mayor a la esperada, cuando se utiliza un horizonte de tiempo de un da. Por ejemplo, si se
reporta un valor en riesgo a un da de $2,000, la probabilidad de tener una prdida mayor a $2,000 en las
prximas 24 horas por movimientos en las tasas de inters es de 2%.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

35

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ejemplo de Riesgo Financiero. El error de diciembre y el efecto tequila.


En la actualidad, el sistema financiero mexicano es considerado por propios y extraos como uno de los ms estables del
mundo. Pero no siempre fue as. No hace mucho, la banca mexicana fue uno de los generadores de una de las peores
crisis que haya vivido este pas. Lo siguiente, es un ejemplo de las graves secuelas sociales que se pueden dar cuando se
materializan los riesgos en el sistema financiero, el que por estar estrechamente vinculado con el resto del aparato
productiv

La crisis econmica de Mxico en 1994 fue una crisis de repercusiones mundiales. En el contexto internacional, los
resultados econmicos de esta crisis se denominaron "Efecto Tequila". En Mxico tambin se le conoce como el "error de
diciembre" por la forma en que se administr la devaluacin que marc el inicio de esta crisis.
Las fuentes de esta crisis son diversas. Entre las principales causas podemos mencionar a los errores de poltica
monetaria, la deficiente coordinacin en poltica econmica de la administracin saliente con la entrante, la inestabilidad
poltica y social el asesinato de Colosio y el alzamiento armado en Chiapas- y la progresiva desregulacin bancaria que
increment los problemas de la asimetra de la informacin que concluy con la quiebra del sistema bancario mexicano.
Todos estos factores interactuaron simultneamente y provocaron la peor cada en el Producto Interno Bruto que este pas
vivi durante toda la segunda mitad del siglo XX.
La regulacin bancaria tiene el objetivo fundamental de garantizar la seguridad de los depositantes. Para alcanzar este
objetivo, como expresamos en las lecturas previas, los reguladores bancarios, mediante una regulacin prudencial, tienen
que supervisar, constantemente, el riesgo de los crditos otorgados por la institucin financiera. Por lo tanto, el objetivo de
la regulacin bancaria es la promocin de la estabilidad del sistema financiero; en otras palabras, evitar crisis y corridas
bancarias. Sin embargo, previo a diciembre de 1994 el gobierno fall en regular adecuadamente al mercado financiero (lo
que propici que los bancos incurrieran en conductas abusivas en contra de los consumidores y que no manejaran
adecuadamente el riesgo) y, tambin, en supervisin (la consolidacin de la Comisin Nacional Bancaria con la Comisin
Nacional de Valores, en una sola entidad lleg demasiado tarde y no fue suficiente para prevenir el deterioro del sistema
financiero).
La tendencia internacional a la desregulacin excesiva, vigente en los aos ochenta y noventa, contagi a las autoridades
mexicanas que buscaban generar competencia, a travs de la creacin de nuevos bancos pero en condiciones desiguales,
lo que propiciaba colusin entre los grandes participantes. Por ejemplo, los problemas de informacin asimtrica
favorecieron a los grandes bancos, con ms antigedad y que conocan mejor a sus clientes, ya que podan otorgar crdito
en mejores condiciones que la competencia. Esta situacin justificaba una intervencin estatal ms activa, a travs de la
regulacin, para as romper con dicha asimetra de la informacin y fomentar un entorno de mayor competencia efectiva.
As, los bancos tuvieron los incentivos para otorgar crdito de forma indiscriminada. En esa poca, el crdito al consumo y a
la vivienda se increment de manera desproporcionada. Se deca en ese entonces, que el que no compraba una casa era
porque no quera, pues los bancos otorgaban prstamos sin ningn reparo. Todos los bancos, los consumidores, el
gobierno- tenan la plena confianza de que la situacin iba por buen camino. No obstante, pocos estaban conscientes de
que lo vulnerable que era la situacin.
El punto ms vulnerable de este equilibrio endeble es que los crditos otorgados por los bancos estaban determinados en
tasas de inters variables, es decir, el inters que pagaban los deudores dependan del valor que asumiera la tasa del
mercado. La tasa de inters nominal se increment, de manera constante, durante 1994. Este incremento tuvo dos fuentes:
el aumento de la tasa de inters de EU que es el principal componente de la tasa de inters internacional que, desde
luego, influye en la tasa domstica de inters- y el aumento de la inflacin en Mxico.
Lo anterior provoc que muchos deudores empezaran a incumplir con sus compromisos, pues ahora deban mucho ms de
intereses de lo que inicialmente, haban previsto. Adems, las medidas de poltica econmica que se tomaron en ese
momento como no devaluar la cotizacin del peso a tiempo- provocaron mayor inestabilidad en el sistema financiero
mexicano, lo que provocaba que se aumentara, todava ms, la tasa de inters (lleg a crecer hasta un nivel de 100%).
Finalmente, la situacin se torn insostenible, muchos deudores de todos tamaos cayeron en moratoria.

incapaces de recuperar sus prstamos, con lo que el dinero de los ahorradores corra el peligro de perderse, lo que hubiera
deteriorado, aun ms, la endeble confianza en el sistema financiero mexicano.
Como consecuencia de esta crisis, muchas empresas de todos tamaos quebraron. La actividad econmica se redujo
considerablemente, la inflacin subi y las familias perdieron su patrimonio (en muchos casos hasta la casa o el auto que
estaban pagando con una hipoteca), lo que da cuenta del impacto social de las crisis financieras.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

36

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

d. Riesgo Laboral
La mayora de los autores y diversas organizaciones coinciden en la siguiente
clasificacin de los riesgos laborales:
Riesgos por condiciones generales e
infraestructura sanitaria del local de
trabajo

Proteccin climtica adecuada, disponibilidad de


instalaciones sanitarias, de agua potable, de comedores.

Riesgos de contaminacion qumica y


biolgica

Exposicin directa a contaminantes qumicos o biolgicos,


por ser parte del proceso de trabajo.

Riesgos por carga de trabajo

Exigencias de las tareas sobre los individuos: esfuerzo


fsico, posturas de trabajo, manipulacin de carga,
exigencias de concentracin.

Riesgos en las condiciones de seguridad


laboral

Condiciones que influyen en los accidentes, incluyendo


las caractersticas de mquinas, equipos y herramientas,
seguridad general del espacio de trabajo y riesgos de las
fuentes de energa.

Riesgos del ambiente fisico

Condiciones fsicas del trabajo que pueden ocasionar


accidentes y enfermedades. Por ejemplo, ruido,
vibraciones, condiciones de temperatura.

Riesgos en la organizacion del trabajo

Forma en que se organizan las tareas y se distribuyen el


tiempo de trabajo, las funciones y el ritmo.

La prevencin de riesgos laborales es la disciplina que busca promover la seguridad y


salud de los trabajadores mediante la identificacin, evaluacin y control de los peligros y
riesgos asociados a un proceso productivo, adems de fomentar el desarrollo de
actividades y medidas necesarias para prevenir los riesgos derivados del trabajo.
La mayor parte de la regulacin laboral se orienta a la mitigacin de los riesgos inherentes
a ciertas actividades laborales o, especficamente, a la prevencin de accidentes. Sin
embargo, no slo basta con implementar medidas de prevencin, adems, la regulacin
debe estar encaminada a reducir los costos o las prdidas asociadas con estos
accidentes. Puesto que la vida cotidiana siempre est impregnada de un componente de
azar, componente que es ineludible e insoslayable, la intencin de todo sistema colectivo
de trabajo, o de cualquier tipo, es racionalizar este elemento y reducir su impacto al
mnimo. En otras palabras, la intencin social es, en primera instancia, reconocer la
existencia de un riesgo potencial, despus medirlo, y luego, tratar de prevenirlo.
Uno de los fenmenos ms recientes que afectan a los trabajadores es la globalizacin de
las economas. Sus repercusiones han sido calificadas como la mayor fuerza de cambio
en el mundo del trabajo y, por consiguiente, en el alcance de la seguridad y salud en el
entorno laboral, en sentido tanto positivo como negativo. La liberalizacin del comercio
mundial, el rpido progreso tecnolgico, los significativos avances en el transporte y las
comunicaciones, las nuevas pautas de empleo, los cambios en las prcticas de
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

37

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

organizacin del trabajo, las diferentes formas de empleo del hombre y la mujer, y el
tamao, estructura y ciclo de vida de las empresas y de las nuevas tecnologas pueden
generar nuevos riesgos y formas de exposicin para los trabajadores. Los cambios
demogrficos y los movimientos de la poblacin, con las consiguientes presiones sobre el
medio ambiente, pueden repercutir tambin en la seguridad y salud en el mundo laboral.
Algunos grupos parecen encontrarse en una situacin de especial riesgo, o bien sus
problemas especficos no son tomados en consideracin. Por ejemplo:
La especial posicin de las mujeres trabajadoras requiere atencin. La divisin de gnero
del trabajo tiene un impacto sobre la seguridad y la salud de las mujeres en el lugar de
trabajo que va mucho ms all de los riesgos reproductivos. El 86% de los inspectores en
el mbito de la seguridad y la salud son hombres. Las normas de seguridad se basan en
el modelo de un trabajador masculino. Las tareas y el equipo estn diseados en funcin
del tamao corporal y estereotipo masculinos.
En el ao 2000, se calculaba que los migrantes econmicamente activos sumaban 81
millones. Para muchos de ellos, las condiciones de trabajo eran abusivas y de
explotacin. Los riesgos para la seguridad y la salud asociados a esas condiciones se ven
agravados por los tipos de trabajo que la mayora de los migrantes realiza, a saber,
trabajos peligrosos y de riesgo, en particular en la agricultura y la construccin. En
Europa, las tasas de accidentes de trabajo son casi dos veces ms altas en el caso de los
trabajadores migrantes que en el de los nativos, y no hay ninguna razn para creer que
esta situacin difiera en las dems partes del mundo.
Las personas que trabajan en la economa informal tienen muchas ms probabilidades
que sus pares de la economa formal de estar expuestos a un deficiente entorno laboral, a
normas de seguridad y salud poco exigentes y a riesgos ambientales. La mayora de los
que trabajan en la economa informal ignora o no conoce suficientemente los riesgos a los
que se enfrentan ni cmo evitarlos.
Muchos nios siguen dedicados a trabajos peligrosos, aunque la cantidad sigue
disminuyendo: el total mundial se calculaba en 126 millones en 2004, una disminucin
considerable en comparacin con los 171 millones calculados en 2000. Esta mejora
puede atribuirse a la implementacin de los convenios internacionales enfocados en la
limitacin de las peores formas de trabajo infantil. Ms nios que nias siguen
desempeando trabajos peligrosos. En torno a un 69% de los nios trabaja en la
agricultura, un 22% en el sector servicios y un 9% en la industria.
La tasa de accidentes de los trabajadores subcontratados duplica, como media, la de los
trabajadores de plantilla. Parece que muchos empleadores creen que, mediante la
subcontratacin de ciertas tareas, subcontratan tambin sus responsabilidades en materia
de seguridad.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

38

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Los conductores de vehculos se encuentran en una situacin de especial riesgo.


Estimaciones internacionales sealan que entre el 15 y el 20 por ciento de la mortalidad
causada por accidentes de trfico la sufren personas en el curso de su trabajo, pero estas
muertes se tratan como accidentes de trfico y no como fallecimientos relacionados con el
trabajo. La inadecuada difusin de la informacin dificulta la accin, especialmente en los
pases en desarrollo.
Para lograr un patrn comn y poder comparar las cifras e importancia de los accidentes y
sus lesiones, independientemente de la calidad del operario y del nmero de horas
trabajadas en cada empresa, es necesario llevar el control de los accidentes durante el
mismo perodo y de acuerdo con la misma cantidad de hombres y horas de trabajo.
Esto se consigue con los indicadores para medir la accidentabilidad laboral, los cuales
son:

ndice de Incidencia (I. I.).

ndice de Gravedad (I. G.).

ndice de Frecuencia (I. F.).

Coeficiente de Mortalidad (C. M.).

Definicin:
ndice de Incidencia (II): Nos indica la cantidad de accidentes de obligatoria
informacin por cada 1000 trabajadores. Se determina por la expresin siguiente:
. =( )
Donde:
N = Nmero de accidentes de obligatoria informacin (lesiones incapacitantes) en
el perodo.
P = Cantidad promedio de trabajadores en el perodo.
K = Constante que significa la base de referencia seleccionada. (Generalmente es
1000).
ndice de Frecuencia (IF): Mide la relacin que existe entre el nmero de
accidentes que han ocasionado una lesin, cualquiera que sea su magnitud,
producida durante un perodo dado calculndose de la forma siguiente:
.

=(

ndice de gravedad (I.G.): Mide la relacin que existe entre el nmero de das
perdidos por las lesiones incapacitantes y el nmero de horas trabajadas durante
ese perodo, por el total de trabajadores considerados en ese perodo para el
clculo. Para facilitar el clculo se multiplica por 10000. El mismo se calcula de la
manera siguiente:
.

=(

)
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

39

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Este ndice se hace indispensable porque el de frecuencia solo nos indica el


nmero de accidentes y no la importancia de las lesiones.
Coeficiente de mortalidad (C.M): Nos da la relacin que existe entre los
trabajadores fallecidos por accidentes de trabajo y el total de ellos lesionados por
esta causa y se calcula de la forma siguiente:
.

= ( )

Donde:
F = Cantidad de fallecidos por accidentes de trabajo.
N = Cantidad de trabajadores lesionados por accidentes de trabajo.
Gracias al empleo de estas metodologas, los reguladores laborales pueden evaluar
correctamente los riesgos existentes y, as, asignar recursos para implementar una gama
de regulaciones acordes a los niveles de riesgo efectivamente se enfrentan en las
diferentes actividades, los cuales tambin pueden ir desde restricciones y permisos hasta
regulaciones como avisos, planes o sealizaciones (como las que mencionamos en
materia de extintores en la primera lectura de este mdulo).
Ejemplo de Riesgo Laboral. Seguridad en minas subterrneas de carbn.
Despus de los lamentables hechos ocurridos en la Mina Pasta de Conchos, en Coahuila, Mxico, en la
que quedaron atrapados 65 mineros sin poder ser rescatados -siendo ste el segundo desastre minero
ms importante en la historia de Mxico-, el gobierno federal se plante la necesidad de actualizar la
normatividad al respecto y, as, mejorar las condiciones y requisitos de seguridad en las instalaciones de
las minas subterrneas de carbn.
La NOM-032-STPS-2008, Seguridad para minas subterrneas de carbn contempla: a) el otorgamiento
de incentivos que favorezcan la inversin para la prevencin de riesgos de trabajo, as como la
obtencin de apoyos presupuestarios que aseguren la debida concurrencia de las autoridades estatales
en la aplicacin y vigilancia de las normas laborales; b) El establecimiento de una cultura para la
prevencin de los accidentes y enfermedades laborales en el mbito nacional y la formacin de tcnicos
y especialistas requeridos para la prevencin y atencin de riesgos de trabajo, as como para el estudio,
investigacin y determinacin de las causas de los accidentes; y, c) El fortalecimiento de la vigilancia y
verificacin del cumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de seguridad y salud en el
trabajo, la adopcin de las medidas correctivas pertinentes y la aplicacin de las sanciones a que haya
lugar.
Asimismo, esta normatividad estipula la necesidad de realizar un anlisis de riesgos potenciales por
reas, procesos y actividades en toda la mina. Ntese que en esta regulacin se sigue el procedimiento
aqu propuesto -el enfoque regulacin basada en riesgos-, es decir, este anlisis de riesgos contempla la
identificacin y evaluacin de estos riesgos; evaluacin del impacto; estimacin de la probabilidad de
ocurrencia; y jerarquizacin de los riesgos.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

40

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

En su numeral 5.25, esta norma oficial estipula que el anlisis de riesgos potenciales debe contener:
a) El anlisis de las reas de trabajo;
b) La identificacin de los trabajadores y sus actividades por puesto de trabajo, tanto en condiciones
normales como de emergencia;
c) La identificacin de los riesgos de mayor impacto, su tipo de riesgo (a la salud, de inflamabilidad y de
explosividad) y las actividades peligrosas a que estn expuestos los trabajadores, tomando en
consideracin, al menos, los procedimientos de seguridad y las previsiones a considerar en el plan de
atencin de emergencias;
d) El impacto posible, para lo que se debe evaluar la magnitud de los daos que puedan ocurrir a los
trabajadores o a la mina;
e) La probabilidad de ocurrencia de los riesgos, tomando como referencia la estadstica de los riesgos
ocurridos en esa mina, para que a cada riesgo potencial se le asigne una medida preventiva;
f) El nmero de eventos por unidad de tiempo que puedan llegar a ocurrir. Este resultado se debe
combinar con el anlisis comparativo que, en su caso, se haga de la evaluacin de las actividades
peligrosas contra sus correspondientes lmites mximos permisibles. Si los resultados de la evaluacin
estn por encima de los mencionados lmites, se deben establecer medidas de prevencin y control
inmediatas, modificando las condiciones o los procedimientos de seguridad, el equipo de proteccin
personal o la capacitacin y, en su caso, aplicar el plan de atencin de emergencias;
g) La jerarquizacin de los riesgos en funcin de su probabilidad de ocurrencia e impacto posible, y
h) La propuesta de los procedimientos y condiciones de seguridad y salud en el trabajo a implementar,
para el control de los riesgos detectados.

Comentarios adicionales. Breve historia del riesgo laboral


La relacin entre enfermedades y distintas actividades laborales ya era conocida desde la antigua
Grecia: Hipcrates (s.IVa.c) estudi los efectos nocivos del plomo en los mineros de la galena, por
ejemplo. De manera que a lo largo de los siglos, distintos estudiosos de la medicina fueron
documentando ese tipo de relaciones causales entre diferentes trabajos y enfermedades especficas,
publicndose en el renacimiento tardo italiano el ensayo 'De MorbisArtificum Diatriba' (1700) de
Bernardo Ramazzini, donde se describen decenas de enfermedades profesionales (de distintos oficios) y
considerado el documento fundacional de la actual disciplina denominada 'Higiene Industrial'.
Todo ese conjunto de conocimientos no tiene consecuencias prcticas de proteccin para los
trabajadores hasta el siglo XIX, cuando el recrudecimiento de las condiciones de trabajo en medio de la
Revolucin Industrial, obliga a los estados-nacin, presionados por los movimientos y organizaciones
obreras, a establecer tmidamente normas protectoras; como, por ejemplo, las que regulaban el trabajo
de los nios en las industrias manufactureras y en la minera. Es a partir de los aos noventa del siglo
pasado, cuando se desarrolla en los pases desarrollados todo un sistema normativo de carcter
preventivo (esto quiere decir, aplicar medidas para que no se produzcan daos en los trabajadores a
consecuencia del desempeo de sus tareas) impulsado por un organismo internacional : la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).
En 1981, publica el Convenio 155:'Convenio sobre la seguridad y salud de los trabajadores', que es
ratificado por numerosos pases, entre ellos los constitutivos de la Comunidad Econmica Europea; es
decir, estos pases adquieren el compromiso de seguir y aplicar sus indicaciones.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

41

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

e. Riesgo Ambiental
Se denomina riesgo ambiental a la posibilidad de que se produzca un dao o catstrofe
en el medio ambiente debido a un fenmeno natural o a una accin humana.
El riesgo ambiental representa un campo particular dentro del ms amplio de los riesgos,
que pueden ser evaluados y prevenidos.
Los riesgos pueden clasificarse como riesgos naturales y riesgos antropognicos.
Definicin:
Riesgos Naturales. Son los asociados a fenmenos geolgicos internos, como
erupciones volcnicas y terremotos, o la cada de meteoritos. Las inundaciones,
aunque debidas a causas climticas naturales, suelen ser riesgos dependientes de
la presencia y calidad de infraestructuras como las presas que regulan el caudal, o
las carreteras que actan como diques, que pueden agravar sus consecuencias.

Riesgos Antropognicos. Son producidos por actividades humanas, aunque las


circunstancias naturales pueden condicionar su gravedad. Un accidente como el
Bhopal (el peor accidente qumico ocurrido hasta el momento) o el de Chernbil (el
peor accidente nuclear ocurrido hasta la fecha) son antropognicos.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud, (OMS) la contaminacin en los entornos
urbanos es el principal riesgo ambiental para la salud de los ciudadanos. La suciedad, la
polucin y la calidad del aire inciden en la activacin de enfermedades crnicas y graves
como el cncer del pulmn, enfermedades cardiopulmonares e infecciones respiratorias.
Por eso, la regulacin social busca reducir el impacto que tiene la actividad humana sobre
el ecosistema, ya que el principal perjudicado del deterioro ambiental es la sociedad.
El procedimiento de evaluacin del riesgo ambiental es un instrumento de carcter
preventivo que funciona mediante la aplicacin sistemtica de polticas, procedimientos de
anlisis, evaluacin y control de riesgos, con el objetivo de proteger a la sociedad y al
ambiente anticipando la posibilidad de liberaciones accidentales de sustancias
consideradas como peligrosas por sus caractersticas corrosivas, reactivas, explosivas,
txicas, inflamables o biolgico-infecciosas (CRETIB) en las instalaciones y evala su
impacto potencial sobre el ambiente en caso de presentarse un evento no deseado, de
manera tal que ste pueda prevenirse, mitigarse o restaurarse.
Un procedimiento generalmente aceptado en Mxico para la evaluacin del riesgo
ambiental es la Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA), el cual es un documento
mediante el cual se da a conocer con base en estudios, el impacto ambiental, significativo
y potencial que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo, atenuarlo o
compensarlo en caso de que sea negativo.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

42

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

El artculo 30 de la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente


(LGEEPA)14 seala que cuando se trate de actividades consideradas altamente riesgosas,
la manifestacin deber incluir un estudio de riesgo correspondiente. Al respecto, en el
captulo V de la LGEEPA se aborda lo relativo a las actividades consideradas como
altamente riesgosas y, en su artculo 147, se seala que la realizacin de actividades
industriales, comerciales o de servicios altamente riesgosas, se llevarn a cabo con
apego a lo dispuesto por la Ley, las disposiciones reglamentarias que de ella emanen y
las normas oficiales mexicanas. El estudio de riesgo debe incluir la siguiente informacin:

Escenarios y medidas preventivas resultantes del anlisis de los riesgos


ambientales relacionados con el proyecto.

Descripcin de las zonas de proteccin en torno a las instalaciones, en su caso.

Sealamiento de las medidas de seguridad en materia ambiental.

En el artculo 35 BIS 1 de la LGEEPA se seala que los informes preventivos, las


manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo podrn ser presentados
por los interesados, instituciones de investigacin, colegios o asociaciones profesionales y
que la responsabilidad respecto del contenido del documento corresponder a quien lo
suscriba. Asimismo, seala que las personas que presten servicios de impacto ambiental,
sern responsables ante la Secretara de los informes preventivos, manifestaciones de
impacto ambiental y estudios de riesgo que elaboren, quienes declararn bajo protesta de
decir verdad que en ellos se incorporan las mejores tcnicas y metodologas existentes,
as como la informacin y medidas de prevencin y mitigacin ms efectivas.
Para elaborar una MIA (regional o particular) o un informe preventivo, existen guas. En el
caso del informe preventivo y la MIA regional existen guas genricas, esto es, que existe
una gua para cualquier informe preventivo y otra para cualquier proyecto que requiera la
presentacin de una MIA regional; pero para las MIA particulares existe una gua para
cada sector productivo (turstico, aprovechamiento forestal, vas generales de
comunicacin, cambio de uso de suelo, residuos peligrosos, pesquero, petrolero, minero,
industrial, plantaciones forestales y gasero).
As mediante la MIA se acepta el cumplimiento del objetivo fundamental de la evaluacin
del riesgo ambiental que es el de definir y proponer la adopcin de un conjunto de
acciones que permitan prevenir, mitigar y/o restaurar los riesgos que se podran presentar
a la sociedad y el ambiente, partiendo de la base de que un estudio de riesgo est
compuesto por dos partes: en la primera se emplean una serie de metodologas de tipo
cualitativo y cuantitativo para identificar y jerarquizar riesgos; y en la otra, conocida como
anlisis de consecuencias, se utilizan modelos matemticos de simulacin para cuantificar
y estimar dichas consecuencias.

14

http://www.semarnat.gob.mx/temas/gestionambiental/impactoambiental/Paginas/estudiosderiesgo.aspx

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

43

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

Ejemplo de Riesgo Ambiental


En Australia la autoridad de proteccin ambiental (EPA) se encarga de evaluar los impactos dentro del medio
ambiente, al mismo tiempo dicha autoridad se ha comprometido a implementar las mejores prcticas
regulatorias en base a los riesgos ambientales.
Las mejores prcticas corresponden a:

Proteccin efectiva del medio ambiente y de la salud humana

Valoracin del riesgo

Focalizacin del resultado

Costo eficiencia tanto del sector pblico como privado

Regulacin aerodinmica para minimizar la carga administrativa innecesaria.

En este sistema, los principios de la Ley de Proteccin Ambiental 1993 (Ley del PE) se aplican en el marco
establecido en la Norma Australiana AS / NZS 4360:2004 de gestin de riesgos. Esto proporciona un sistema
basado en el riesgo para determinar cmo los riesgos ambientales asociados con la contaminacin y los
residuos sern regulados.
De esta forma EPA lleva a cabo un proceso de identificacin, documentacin y regulacin de los riesgos
asociados a las diversas actividades humanas. Una vez que se han identificado los peligros al medio
ambiente, se realiza el anlisis de riesgo en base a principios previamente establecidos por las normas
australianas para de esta forma clasific

U
riesgo ms efectivo tal como se indica por la clasificacin de daos ambientales de la EPA, el cual se basa
en los siguientes razonamientos:
1.- Es posible y razonable evitar el riesgo?
2.- Se puede manejar el riesgo para eliminar el dao?
3.- En dado caso de que no se pueda eliminar por completo el dao Se puede manejar el riesgo para
controlar el grado o nivel de dao?
4.- Es posible mantener el riesgo pero manejar las consecuencias?
En base a estos razonamientos se establecen distintos tratamientos a los riesgos ambientales, los cuales
dependiendo del razonamiento que se haya realizado estar clasificado o mejor dicho jerarquizado.
Las respuestas del tratamiento del riesgo de la EPA tpicamente se imponen a travs de una condicin de la
licencia otorgada a la actividad, sin embargo, tambin pueden incluir inspecciones, rdenes, multas o
enjuiciamiento.

VI.

CONCLUSIONES DEL TERCER MDULO

La regulacin social se defini como el conjunto de herramientas que posee el Estado


para reducir el impacto de las fallas de mercado y as procurar el bienestar social y el
inters pblico. Como vimos, la regulacin social est presente en prcticamente todas
las actividades de nuestro andar. Los riesgos a la salud, al medio ambiente, a la
seguridad social, en el entorno laboral y al sector financiero se estudiaron con el fin de
asimilar cmo la regulacin social ayuda a reducir su impacto.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

44

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

La ausencia de exclusividad en muchos de los recursos genera fallas del mercado


free rider, que se
genera ante la imposibilidad de excluir el consumo de un bien a aquel que no haya
pagado por l, imposibilita que dicho bien o servicio sea proporcionado por el sector
privado, ocasionando que la participacin del Estado, como proveedor, sea justificada,
sobre todo cuando se trata de bienes meritorios. La disminucin de las externalidades
mediante la correcta definicin de los derechos de propiedad es una herramienta que
necesita de la participacin del Estado, nicamente como agente que garantice la
proteccin de los derechos de propiedad; sin embargo, cuando la definicin de los
derechos de propiedad resulta complicada ante la presencia de bienes pblicos,
herramientas como la regulacin, las sanciones, los impuestos y los subsidios son medios
con los que cuenta el gobierno para enfrentar este difcil reto, y as disminuir su impacto
en la sociedad. Autores como Ronald Coase, Pigou, Garret Hardin, Stiglitz y Elinor
Ostrom han quedado en la mente de un experto en regulacin.
Durante nuestro recorrido por este tercer mdulo, nos dimos cuenta de que no slo las
actividades nocivas y nunca compensadas de otras personas son las nicas que
perjudican a la sociedad. Las fallas de informacin y, principalmente, la asimetra en la
informacin entre dos agentes, que se manifiesta a travs de los problemas de riesgo
moral y seleccin adversa, significan riesgos para las personas al propiciar asignaciones
que no son eficientes, por lo que se requiere de la participacin del gobierno para reducir
estas brechas de informacin. Las etiquetas, sealizaciones y la regulacin enfocada a
fomentar la transparencia en las instituciones financieras son las acciones de las que el
gobierno dispone para realizar esta tarea.
Finalmente, una vez que hemos justificado la intervencin del Estado para solucionar las
fallas de mercado y que se han ilustrado las principales herramientas con las que cuenta
el regulador para atacar esta problemtica, nos preguntamos cmo debe ser esta
regulacin?
Esta cuarta y ltima lectura del mdulo nos ayuda a responder esta pregunta. Teniendo
en mente que los recursos a disposicin para la autoridad son limitados y que deber
construir la mejor regulacin que pueda sujeto a esta restriccin y, sabiendo que es
prcticamente imposible e ineficiente tratar de anular todos los riesgos que se presentan,
la regulacin basada en riesgos es una metodologa que ayuda al regulador a solventar
este problema, ya que lo hace a travs de un anlisis costo-beneficio que optimiza el uso
de los recursos, atiende los riesgos presentes brindando una proteccin efectiva a la
poblacin mediante una adecuada evaluacin y, a su vez, permite una mayor eficiencia
econmica al liberar recursos hacia actividades productivas, lo que se traduce en mayor
crecimiento y desarrollo econmico para el pas.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

45

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
VII.

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

REFERENCIAS

Akerlof, G.A., The market for "lemons": Quality uncertainty and the market mechanism,
The quarterly journal of economics, 1970.
Arrow, Kenneth, Uncertainty and the welfare economics of medical care, The American
economic review, 1963.
B

Arrow, Ke
w K

-Cost Analysis in Environmental, Health and Safety

996

k-B

95

Arrow, K.J.,1965, "The theory of risk aversion", in Aspects of the Theory of Risk Bearing,
by YrjoJahnssoninSaatio, Helsinki. Reprinted in: Essays in the Theory of Risk Bearing,
Markham Publ. Co., Chicago, 1971,
B

k
Benefit Analysis in Determining Quarantine
Measures, Productivity Commission Staff Research Paper, 2002.
B

( 0 0)

w k

k
risk, Paris

D(

Hampton, P (2005), Reducing administrative burdens: effective inspection and


enforcement, HM Treasury, London.
Hutter, B (2005), The attractions of risk-based regulation: accounting for the emergence of
risk ideas in regulation, Discussion Paper no. 33, London School of Economics and
Political Science, London.
K

( 9

Disponible en http://mises.org/books/risk_uncertainty_profit_knight.pdf
Kahneman Daniel & Tversky Amos (1979), Prospect Theory: An Analysis of Decision
under Risk, Econometrica, Vol. 47, No. 2. (Mar., 1979), pp. 263-292.

?
Regulation Policy, Yale Law Journal, 74, 1965.

and National

Mankiw, Gregory (2003). Principles of Economics, 2nd edition. Harcourt College


Publishers.
Markowitz, H.M. (March 1952). "Portfolio Selection", The Journal of Finance 7 (1): 7791
OECD, Responses to the Survey on Regulatory Capacities en OCDE countries, 2000.
OECD, Regulatory Policies in OECD Countries. From Interventionism to Regulatory
Governance, Paris, 2002.
OCDE (2010).Cutting Red Tape. Why is administrative simplification so complicated?
Looking Beyond 2010.OECD Publishing.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria

46

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

REGULACIN BASADA EN RIESGOS

OCDE, Risk and Regulatory Policy: Improving the Governance of Risk en OECD Reviews
of Regulatory Reform, 2010.
w

( 00 )
D

The risk management of everything: rethinking the politics of

Pratt, J. W., "Risk aversion


1964, 122136.

Econometrica 32, JanuaryApril

Rothschild, M. and J. E. Stiglitz (1970)."Increasing Risk: I. A Definition", Journal of


Economic Theory 2: 225-43.

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

47