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La perspectiva de eleccin pblica

Introduccin
James M. Buchanan
En varias ocasiones durante los ltimos aos he ofrecido mi interpretacin de la
historia, el desarrollo y el contenido del campo de la eleccin pblica. La palabra
misma "perspectiva" que aparece en este ttulo ayuda en tanto que me permite llamar la
atencin de alguna manera sobre los comentarios generales que deseo hacer.
Permtaseme comenzar diciendo lo que no es la perspectiva de la eleccin pblica. No
es un "mtodo" en el sentido usual del trmino; es decir, no es un conjunto de
herramientas, ni una aplicacin particular de las herramientas estndar con mtodos
estndar, aunque nos estamos acercando ligeramente a esta ltima descripcin. La
eleccin pblica es una perspectiva acerca de la poltica que surge de una extensin y
aplicacin de las herramientas y mtodos de los economistas a la toma de decisiones
pblicas o colectivas. Sin embargo, este enunciado en s mismos es inadecuado en
trminos descriptivos, ya que, para alcanzar tal perspectiva de la poltica, se requiere
una aproximacin particular a la economa. En la discusin siguiente me referir a dos
aspectos separados y bien diferenciados de los elementos de la perspectiva de la
eleccin pblica. El primer aspecto es una aproximacin generalizada de las catlisis a
la economa. El segundo es el postulado ms familiar del homo economicus acerca del
comportamiento individual. Estos dos elementos, como intentar demostrar, ingresan
con pesos diferentes en las distintas vetas de la teora de la eleccin pblica, definida de
manera inclusiva.
Catalaxia, o la economa como la ciencia de los intercambios
Qu deben hacer los economistas? Mi respuesta a esa pregunta ha sido y es: urgirnos a
exorcizar el paradigma de la maximizacin del lugar dominante que ocupa en nuestra
caja de herramientas; a dejar de definir nuestra disciplina, nuestra ciencia, en trminos
del lmite de la escasez; a que cambiemos la misma definicin, incluso el propio nombre
de nuestra ciencia; a dejar de preocuparnos tanto acerca de la asignacin de recursos y
de la eficiencia a concentrarnos en los orgenes, las propiedades y las instituciones del
intercambio, consideradas en trminos amplios. La propensin que senta Adam Smith
hacia el trueque y el intercambio de una cosa por otra, se convierte en el punto de
partida adecuado para nuestra investigacin y nuestras pesquisas.
La manera de aproximarse a la economa que he preconizado y sigo preconizando era
llamada por algunos de sus proponentes decimonnicos "catalctica", la ciencia de los
intercambio. Ms recientemente, el profesor Hayek ha sugerido el trmino "catalaxis",
el cual, segn l se aproxima ms a los orgenes griegos de la palabra. Esta manera de
ver la economa, como tema de investigacin, llama nuestra atencin directamente sobre
el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. Asimismo, introduce
necesariamente en los inicios de la discusin el principio de un orden o coordinacin
espontnea, que es, como he sugerido a menudo, quiz el nico principio real de la
teora econmica como tal.
Bien podra seguir con una elaboracin y una defensa de esta aproximacin a la teora

econmica, pero sta no es mi misin aqu. Tambin podra preguntarse qu tiene que
ver este argumento metodolgico con la perspectiva de la eleccin pblica, cuyo tema
nos trae aqu. Mi respuesta es directa. Si tomamos en serio la catalexis, aparecer en
forma bastante natural el intercambio complejo tanto como el simple, definiendo al
primero como el proceso de acuerdos contractuales que va ms all del nmero mgico
"2" de los economistas, ms all de la simplicidad de dos personas, del escenario
simplista del intercambio de dos artculos. El nfasis se desplaza directa e
inmediatamente, hacia todos los procesos de acuerdo voluntario entre las personas.
De este cambio de la perspectiva de aquello sobre lo que debera versar la economa, se
sigue inmediatamente una distincin natural entre "economa" como una disciplina, y la
poltica o "ciencia poltica". No hay fronteras que puedan trazarse entre la "economa" y
la "poltica" o entre "mercados" y "gobiernos", y tampoco los economistas limiten sus
investigaciones al comportamiento de personas dentro de los mercados, a las actividades
de comprar y vender en s mismas. Mediante una extensin ms o menos natural de la
manera catalctica de ver las cosas, los economistas pueden contemplar la poltica, y el
proceso poltico, en trminos del paradigma del intercambio. En tanto la accin
colectiva se modele, con los tomadores de decisiones individuales como unidades
bsicas, y en tanto se conciba en lo fundamental que dicha accin colectiva refleja
intercambios o acuerdos complejos entre todos los miembros de una comunidad
significativa de personas, tal accin o comportamiento o eleccin puede fcilmente
quedar cubierto bajo el paraguas de la catalaxia. En esta inclusin no hay, como tal, un
"imperialismo de los economistas". Aun as persiste una distincin tajante entre la
"economa como catalaxia" y la "poltica" o "ciencia poltica". Esta ltima, es decir la
poltica la poltica como una disciplina acadmica de investigacin, se encargara de
todo el universo de relaciones no voluntarias entre las personas, aquellas relaciones que
entraan poder o coercin. Cosa curiosa, esta lnea divisoria entre las dos reas de las
ciencias sociales de investigacin, es la misma que la propuesta por algunos cientficos
de lo poltico y por socilogos, por ejemplo, Talcott Parsons.
Casi cualquier relacin empricamente observada entre personas incorporar algunos
elementos catalcticos y otros elementos de poder. El escenario idealizado de la
competencia perfecta se define en parte precisamente para poder describir una situacin
en la cual ninguna persona tiene poder sobre alguna otra. En el mundo en que todos y
cada uno de los compradores de todos y cada uno de los productos y servicios
confrontan a muchos vendedores entre quienes pueden preferirse sin costo, y en el que
todos y cada uno de los vendedores de todos y cada uno de los productos o servicios
confronta a muchos compradores entre quienes puede preferir sin costo, ninguna
persona ejerce poder sobre ninguna otra. En un escenario as, el "poder econmico"
carece de significado o contenido.
No obstante, conforme nos alejamos de este ideal conceptual, a medida que las rentas,
elementos de poder y de coercin potenciales comienzan a ser susceptibles de anlisis
mediante algo ms que la catalaxia pura. No pretendo detenerme sobre la multitud de
variantes institucionales bajo las cuales pueden coexistir los elementos de intercambio y
de poder. Establezco esta distincin categrica sobre todo para sugerir que la
perspectiva de la economa como una catalaxia, la cual es una extensin bastante natural
de los escenarios institucionales en donde las personas interactan colectivamente, nos
ofrece una manera de mirar la poltica y los procesos gubernamentales, una "ventana
diferente", para ampliar la metfora de Nietzsche. Adems, en un sentido muy amplio,
de esto trata la perspectiva basada en la eleccin pblica acerca de la poltica; una forma

diferente de ver el proceso poltico, cualitativamente distinta de la manera de ver que


surge desde la perspectiva de la poltica como poder.
Obsrvese que al aplicar la perspectiva de la catalaxia a la poltica, o al aplicar la
eleccin pblica, para emplear un trmino ms familiar, no necesitamos y de hecho no
debemos incurrir en el error de implicar, inferir o sugerir que los elementos de poder en
las relaciones polticas quedan expulsados por una especie de magia metodolgica. La
perspectiva de la eleccin pblica, que modela la poltica en ltima instancia basada en
el paradigma de intercambio, no necesariamente nos ofrece un conjunto de hiptesis
empricamente refutables en el sentido de que la poltica y el proceso poltico sean
exclusiva ni siquiera principalmente reducibles a un intercambio complejo, un contrato
o un convenio. Debera resultar evidente que los elementos de renta pura, y por ende de
poder, se ejercen con mayor facilidad en escenarios de intercambio complejo que en
aquellos de intercambio simple, y por tanto ms fcilmente en relaciones entre muchas
personas que en intercambios entre dos personas, ms en manejos polticos que en
manejos del tipo de los de mercado. As pues, una divisin apropiada de la labor
cientfica requerira de la disciplina de la ciencia poltica para concentrar mayor
atencin en los manejos polticos y que la economa concentrara mayor atencin en los
manejos de mercado. Aun as, hay muchas contribuciones importantes por hacer
mediante las extensiones de ambas perspectivas a lo largo de todo el espectro de las
instituciones. En este sentido, la perspectiva de la eleccin pblica acerca de la poltica
se vuelve similar a la perspectiva de poder econmico sobre los mercados.
Pueden desprenderse importantes implicaciones normativas de la perspectiva de la
eleccin pblica sobre la poltica, implicaciones que a su vez conllevan una manera de
ver la reforma institucional. En la medida en que el intercambio voluntario entre
personas se valora positivamente mientras que la coercin se valora en trminos
negativos, surge la implicacin de que es deseable la sustitucin de lo ltimo por lo
primero, suponiendo, claro est, que dichas sustitucin sea tecnolgicamente factible y
que los recursos empleados no sean prohibitivos. Esta implicacin nos da el empuje
normativo que explica la propensin que tiene los economistas de la eleccin pblica a
favorecer manejos como los del mercado cada vez que ello sea factible, y a favorecer
una descentralizacin de la autoridad poltica en las situaciones apropiadas.
No obstante, aun sin las implicaciones normativos, la perspectiva de la eleccin pblica
sobre la poltica dirige nuestra atencin directamente hacia una forma de emprender
reformas que surge desde la perspectiva del poder. En la medida en que las
interacciones polticas entre las personas se modelen como un proceso complejo de
intercambio, en el cual las entradas sean evaluaciones o preferencias individuales y el
proceso mismo se conciba como el medio a travs del cual estas preferencias
posiblemente divergentes se combinen o amalgamen de alguna manera para conformar
patrones o resultados, se vuelve ms o menos necesario que la atencin se dirija hacia el
proceso de interaccin mismo y no hacia alguna evaluacin trascendente de los
resultados en s mismos. Cmo se hace "mejorar" un mercado? Lo que se hace es
facilitar el proceso de intercambio, mediante una reorganizacin de las reglas del
intercambio, contrato o acuerdo. Los procesos de intercambio de tipo mercantil no se
"mejoran" o "reforman" mediante reacomodos arbitrarios de los resultados finales.
La perspectiva constitucional, con la cual he estado asociado tan de cerca, surge en
forma natural del paradigma o programa de investigacin de la poltica como un
intercambio. Para mejorar la poltica, es necesario mejorar o reformar las reglas, la red
de intereses en la cual el juego de la poltica se desarrolla. No se quiere sugerir que esta
mejora resida en la seleccin de agentes moralmente superiores quienes emplearn sus
facultades de alguna manera en el "inters del pblico". Un juego se describe por su

reglas, y la nica forma de producir un juego mejor es cambiar esas reglas.


Precisamente esta perspectiva constitucional, la cual emerge de esta perspectiva ms
omnicomprensiva de la eleccin pblica y las cuestiones polticas de actualidad en los
ochenta. Como economista, siempre me ha parecido difcil proferir consejos acerca de
polticas particulares, por ejemplo, proponer tal o cual cambio en la ley de los
impuestos. Por otra parte, y en contraste, s siento que es de la competencia del
economista analizar regmenes constitucionales alternativos o conjuntos de reglas y
discutir el funcionamiento predecible de arreglos constitucionales distintos. As pues,
personalmente me he visto involucrado, tanto directa como indirectamente, en varias
propuestas de cambios constitucionales que se han realizado en los setenta y a
principios de los ochenta, como las proposiciones 1 y 13 en California en 1973 y 1978,
respectivamente (la primera no tuvo xito y la segunda s), y la proposicin 2 1/2 en
Massachusetts y la proposicin 6 de Michigan. Al nivel del gobierno federal, he
participado en las propuestas de enmienda constitucional para garantizar presupuestos
balanceados, y en propuestas concomitantes de lmites a los impuestos o a los gastos, as
como cambios propuestos al rgimen monetario bsico.
Permtaseme regresar a la sugerencia de ms arriba al efecto de que la perspectiva de la
eleccin pblica llama directamente la atencin y enfatiza las reglas, o constituciones, la
eleccin constitucional y la eleccin entre reglas distintas. El libro The Calculus of
Consent (1962) (El clculo del consenso) fue el primer esfuerzo por derivar lo que
Gordon Tullock y yo llambamos "una teora econmica de las constituciones
polticas". Por supuesto, dicho esfuerzo hubiera sido imposible sin la perspectiva
metodolgica que nos ofrece la economa como intercambio, o catalaxia. Los
maximizadores de las funciones de bienestar social, nunca hubieran podido escribir un
libro as, y de hecho, an hoy en da los maximizadores de tales funciones no pueden
entender de qu trata el libro.
He identificado el primer elemento o aspecto de la abarcadora perspectiva de la eleccin
pblica como la manera catalctica de aproximarse a la economa, el paradigma de la
economa como intercambio. Me he referido a los economistas decimonnicos que
insistieron en un marco catalctico para reforzar sus investigaciones. Cometera un error
si en este punto o mencionara que, en mi econmica surgi no de una investigacin
directa acerca de la metodologa econmica sino ms bien desde la perspectiva
constitucional de la eleccin pblica que adquir de Knut Wicksell. Con frecuencia he
sealado que Wicksell es el precursor primario de la teora moderna de la eleccin
pblica. Ya en 1896 Wicksell advirti la falsedad de la presuposicin de que nosotros,
como economistas, damos consejos al dspota benvolo, a la entidad que, de hecho,
internar maximizar una funcin de bienestar social. Wicksell aconsejaba que, si se
desea reformar la poltica econmica, debemos observar las reglas mediante las cuales
se realizan las decisiones de la poltica econmica, debemos observar la constitucin
misma. Esta nocin de Wicksell de la "poltica como un intercambio complejo" fue el
estmulo que me hizo mirar ms de cerca las presuposiciones metodolgicas de la
economa misma, que en realidad no haba cuestionado independientemente.
Homo Economicus
El segundo elemento que identifiqu en la abarcadora perspectiva de la eleccin pblica
al comienzo de este ensayo es el postulado del comportamiento comnmente conocido
como el homo economicus: los individuos son modelados para comportarse de tal
manera que maximizan utilidades subjetivas ante las restricciones que enfrentan, y, si el
anlisis ha de llegar a ser operativo, es necesario establecer argumentos especficos en

las funciones de utilidad. Se hace necesario modelar a los individuos como antes que
persiguen sus propios intereses personales, estrechamente definidos en trminos de
posiciones netas de riqueza, mesurables, tanto predecibles como esperadas.
Claro est que este postulado conductual es parte y parcela de la herencia intelectual de
la teora econmica, y la verdad de las cosas es que ha servido bien a los economistas.
Proviene de las contribuciones originales de los economistas clsicos mismos, cuyo
gran descubrimiento fue que los individuos que actan movidos por intereses propios
pueden generar, sin advertirlo, resultados que sirvan al inters global "social" dada una
red apropiada de leyes e instituciones. De estas races del siglo XVIII ha crecido en la
dependencia de los economistas y de la economa en el postulado del homo economicus,
la confianza para analizar el comportamiento de las personas que participan de distintas
maneras en los mercados, y, mediante esto, para analizar el funcionamiento de las
instituciones de mercado mismas.
No se desarroll ningn postulado comparable para el comportamiento de las personas
en sus capacidades o papeles polticos o de eleccin pblica, sea como participantes del
proceso electoral o como agentes activos del cuerpo poltico. No surgi un postulado de
este tipo ni de los economistas clsicos ni de sus sucesores. No exista ninguna "teora
econmica de la poltica" que se derivara del comportamiento de eleccin individual.
En retrospectiva, podramos haber esperado que los economistas desarrollaran una
teora de este gnero, como una extensin ms o menos obvia de su postulado del homo
economicus llevndolo de los mercados a los escenarios de las instituciones colectivas.
Una vez que los economistas volvieron su atencin hacia la poltica, debieron, o al
menos eso nos parece hoy, haber modelado a los electores pblicos como
maximizadores de utilidades. Por qu no lo hicieron as? Tal vez podamos "disculpar"
la falla de los economistas clsicos, lo mismo que la de sus sucesores del siglo XIX, de
no dar este paso por su presuposicin implcita de que las actividades colectivas son
bsicamente improductivas y de que el papel del Estado se limita sobre todo a lo que se
ha llamado sus funciones mnimas o de seguridad. Sencillamente estos economistas no
podan concebir que mucho "bien" o "bienes" pudieran generarse por la accin colectiva
o gubernamental.
Pero por qu fallaron de modo similar sus descendientes del siglo XX, a pesar de
algunos modelos sugerentes propuestos por postrimeras del siglo XIX? Mi propia
interpretacin de esta falla al paradigma de la maximizacin-escasez-asignacineficiencia, un paradigma que difiere en esencia de lo que abarca la economa clsica, y
que aleja la atencin del comportamiento individual en los contratos de intercambio
hacia alguna norma de asignacin presumiblemente objetivable que se mantiene
conceptualmente independiente de la eleccin. Para el tercer decenio de este siglo la
teora econmica se haba desplazado hacia una disciplina de matemticas aplicadas, no
de catalaxia. An los mercados llegaron a ser concebidos como "dispositivos de
clculo" y "mecanismos" que podan o no asegurar resultados idealizados de asignacin.
En la base, los mercados no se conceban como instituciones de intercambio, de las que
emergen resultados a partir de interacciones complejas de intercambio. Slo bajo este
paradigma moderno de la teora econmica podran tomarse en serio los absurdos
totales de las estructuras socialistas idealizadas de Lange-Lerner, como de hecho lo
fueron, y por desgracia lo siguen siendo entre muchos practicantes de la economa.
Podemos bien preguntar: Por qu los economistas no se detuvieron a reflexionar acerca
del por qu los administradores socialistas tendran que comportarse segn las reglas
idealizadas? O, para avanzar un poco la discusin en el tiempo, por qu los
economistas de los treinta, los cuarenta, los cincuenta y hasta los de los sesenta tomaron

en serio la teora poltica keynesiana? Por qu fueron incapaces de ver el hecho


elemental de que los polticos electos buscarn cualquier pretexto para crear dficit
presupuestarios? Todo esto parece tan sencillo en retrospectiva, pero no debemos
subestimar las dificultades, y de hecho los costos morales, que entraa un genuino
desplazamiento de paradigma, en la forma misma en que vemos el mundo en torno
nuestro, trtese de economistas observando la poltica o de cualquier otro grupo. No era
fcil para los economistas de antes de los sesenta pensar en quienes realizan las
elecciones pblicas como maximizadores de utilidad en algn sentido que no fuera
tautolgico. En parte, este bloqueo intelectual puede deberse a la falta cometida por
quienes propusieron modelos del inters propio al no incorporar el paradigma de la
poltica como un intercambio en sus propias reflexiones. Si se mira la poltica
simplemente como una relacin potencialmente coercitiva entre personas, a todos los
niveles de conceptualizacin, entonces sera valiente o retorcido el economista que
modelara a quienes realizan las elecciones pblicas (trtese de votantes o de agentes)
como maximizadores netos de riqueza. Pocos quieren cosechar el desprecio que ha
recibido Maquiavelo a lo largo de la historia. Un mundo de la poltica como ese no es
un lugar agradable. Asimismo los anlisis basados en un modelo tal y propuestos como
"la verdad" se vuelven altamente nocivos. La misma sensacin desagradable que
producen estos modelos de la poltica puede explicar la negligencia de lo que hoy
parece ser los claros precursores de este elemento de la perspectiva de la eleccin
pblica. Algunos de los primeros italianos, sobre todo Pareto, quienes quiz estaban
influenciados de un modo importante por Maquiavelo, parecen haber iniciado muy poco
sobre el pensamiento de los cientficos sociales modernos en torno al proceso poltico.
(Tampoco ha sido importante el impacto, a partir de mediados de este siglo, de
Schumpeter.)
Slo cuando el postulado del homo economicus del comportamiento humano se
combina con el paradigma de la poltica como intercambio surge de la desesperanza una
"teora econmica de la poltica". Conceptualmente, tal combinacin hace posible
generar un anlisis comparable en algunos aspectos con aquel de los economistas
clsicos. Cuando en poltica se modelan a las personas como poseyendo intereses
propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafo
constitucional se convierte en el diseo y la construccin de instituciones bsicas o
reglas que limite al mximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y
que dirijan esos intereses a favor del inters general. As pues, no debe sorprendernos
descubrir las races de una perspectiva de la eleccin pblica como esta que contiene
ambos elementos en los escritos de los Fundadores de Estados Unidos, y sobre todo en
las contribuciones de James Madison a los Federalist Papers.
En un sentido completamente real, y sin falsa modestia, veo The Calculus of Consent
como la primera contribucin a la teora moderna de la eleccin pblica que combina y
equilibra los dos elementos o aspectos crticos de esta amplia perspectiva. Es probable
que esta combinacin nunca hubiera ocurrido a no ser por los pesos ligeramente
diferentes que Gordon Tullock y yo aportamos en nuestro esfuerzo comn por escribir
este libro. Creo que es poltica como intercambio, reconocido la gran influencia del
enorme trabajo de Knut Wicksell sobre finanzas pblicas. En contraste (y esto es
interesante ya que su entrenamiento inicial no era el de economista), el acento de
Tullock (que provena de su propia experiencia y sus reflexiones acerca de la
burocracia) era el de modelar a todos los agentes de las elecciones pblicas (votantes,
polticos y burcratas) estrictamente en trminos de sus intereses propios. Poda sentirse
cierta tensin a medida que trabajbamos el anlisis en aquel libro, pero una tensin que
de hecho nos ha servido a lo largo de dos decenios desde su publicacin inicial.

Una clasificacin resumida


A lo largo de los sesenta y los setenta numerosas contribuciones han representado
ponderaciones combinatorias diferentes de los dos elementos centrales de la amplia
perspectiva de la eleccin pblica. Los trabajos acerca de la teora de la burocracia y el
comportamiento burocrtico han enfatizado el elemento economicus, mientras que los
trabajos acerca del anlisis constitucional se han apoyado ms sobre el paradigma de la
poltica como intercambio. Como una especie de resumen de la discusin, puede ser til
presentar una clasificacin de artculos seleccionados, tanto clsicos como modernos, en
trminos de los pesos relativos asignados a los dos elementos o componentes de la
perspectiva. Debo dejar claro que la clasificacin del diagrama se basa en mis propias
estimaciones subjetivas. De hecho, se invita a los lectores a que hagan su propia
clasificacin, y a que aadan otras contribuciones segn lo deseen. La escala horizontal
mide la mezcla de los dos elementos. Los elementos que enfatizan el postulado del
homo economicus, se encuentran hacia el polo izquierdo, mientras que los trabajos que
enfatizan el modelo de la poltica como intercambio se acercan ms al polo de la
derecha.
Homo economicus _____________________ Poltica-como-intercambio
Hobbes, Leviatn (1651)
Madison, The Federalist
Papers (1787-1789)
Wicksell,
Finanztheoretische
Untersuchungen
(1986)
Schumpeter, Capitalism
Socialism and Democracy (1942)
Downs, Economic Theory
of Democracy (1957)
Buchanan-Tullock
Calculus of Consent (1962)
Tullock, Politics

of Bureaucracy (1965)
Rawls. Theory
of Justice (1971)
Niskanen, Bureaucracy
Representative Government (1972)
Tullock, Social Dilemma
(1975)
Buchanan, Limits of
Liberty (1975)
Brennan-Buchanan,
Liberty (1975)

Brennan-Buchanan,
Power to Tax (1980)
Brennan-Buchanan,
Reason of Rules (1985)

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