Echebarría y Cortázar - Reformas Del Estado en Al

Reforma del estado.
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n la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que
suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como
el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales
o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu
cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y
la organizacin del Estado; las instituciones fiscales tales como el presupuesto, los
impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encargadas de las polticas econmicas sectoriales (financieras, industriales y de infraestructura) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En
cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identifican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
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El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor
hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
cmo hacerlo.
-Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las reformas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases latinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la
regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos
observadores.
-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica
Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la
Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de
Johns Hopkins University, Washington, DC.
ISBN 978-958-8307-14-5
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
FORO SOBRE DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA
El estado
de las reformas
del Estado
en Amrica Latina
Prlogo de
Francis Fukuyama
Editado por
Eduardo Lora
4
Las reformas de la administracin
y el empleo pblicos
en Amrica Latina
Koldo Echebarra y Juan Carlos Cortzar
Desde 1990 se han visto importantes transformaciones en la poltica, la
sociedad y la economa de los pases latinoamericanos y, por extensin, en
su aparato estatal. Las reformas del sector pblico han afectado a multitud
de instituciones y de polticas, produciendo cambios de gran envergadura,
tanto en el papel como en la forma en la que el Estado desempea sus
funciones. Dos grandes tendencias polticas y econmicas han impulsado
estos cambios: el proceso de democratizacin y la profundizacin de la
economa de mercado. Como resultado, aunque el Estado ha delimitado
sus funciones, ha adquirido una mayor responsabilidad poltica ante los
ciudadanos por su bienestar.
En este captulo se analiza cmo han afectado estas grandes tendencias
a la administracin pblica, una institucin a la que las grandes teoras
polticas y econmicas prestan poca atencin, pero que constituye la
caja negra del funcionamiento del Estado. La administracin pblica es
el agregado de organizaciones, personas, reglas formales e informales,
capacidades y prcticas, cuya misin normativa es convertir las polticas,
las leyes y el presupuesto en servicios tiles a los ciudadanos. En este
proceso de intermediacin la administracin pblica no es neutral, y de
su configuracin y los incentivos que produce se derivan efectos trascendentales sobre los ciudadanos. La administracin pblica convierte
las expectativas y deseos sobre el modo de funcionamiento del Estado
en la realidad que experimentan los ciudadanos.
Este captulo est dedicado a analizar la evolucin que ha experimentado la administracin pblica en medio de las transformaciones
de la regin. El centro de atencin del anlisis son diversas variables
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
empricas que permiten caracterizar la situacin del empleo pblico,

una de las dimensiones ms importantes de la administracin pblica.
En la medida que el empleo se base en mritos y sea estable, la capacidad
profesional y la consistencia de las funciones pblicas con las polticas
oficiales sern factores institucionales bsicos para una administracin
pblica competente y neutral.
Sorprendentemente, la transformacin de la administracin pblica en
la regin se explica ms como consecuencia de otras reformas polticas o
fiscales que como fruto de un esfuerzo autnomo de reforma. Esto significa que el gran reto pendiente, la construccin de una administracin
basada en mritos, no es muy diferente del que se planteaba en los aos
sesenta. Esas reformas, no obstante, han dejado tras de s una administracin menos centralizada y ms compleja en la que pueden emerger
dentro de un mismo pas configuraciones burocrticas diversas. Esto
plantea hacia el futuro la necesidad de que la estrategia de reforma de la
administracin pblica sea ms tolerante con la diversidad de estructuras
y organizaciones que se han desarrollado hasta la fecha.
La siguiente seccin se dedica a caracterizar la administracin pblica
como objeto de las reformas. Se analiza la trayectoria de la regin en los
ltimos aos, teniendo en cuenta que la administracin pblica puede
transformarse con reformas econmicas y polticas de las que no es objeto
principal o por reformas especficamente dirigidas a su transformacin.
En la seccin subsiguiente se discuten las estrategias seguidas por distintos
gobiernos para reformar su administracin pblica, y despus se describen
los cambios en el empleo pblico, los cuales son de especial relevancia para
entender las transformaciones del servicio pblico. Luego se presenta un
sistema de indicadores que permite valorar los aspectos cualitativos ms
importantes de la administracin pblica. Con base en esa informacin,
se describen los principales modelos de administracin pblica que se han
desarrollado en la regin despus de las reformas, identificando algunos
de sus ejemplos ms relevantes. En la seccin final se presenta un balance
de las transformaciones alcanzadas y los retos pendientes.
La administracin pblica como objeto

de las polticas de reforma
Se ha descrito a la administracin pblica como la parte sumergida del iceberg que constituye el conjunto del aparato estatal. Esta metfora expresa
dos atributos de la administracin pblica que son relevantes para analizar
su transformacin. El primero es que la administracin constituye la parte
ms voluminosa del aparato estatal, agrupando la inmensa mayora de los
recursos materiales y personales al servicio del Estado; el segundo es que,
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS
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a pesar de su tamao, la administracin pblica tiene una posicin subordinada e instrumental en el seno del Estado, operando bajo la direccin
del gobierno y bajo el control de los otros dos poderes del Estado. Esta
subordinacin le otorga muchas veces un papel secundario en las reformas
del Estado, siendo ms un objeto de transaccin de las grandes reformas
polticas y econmicas que un objeto de reforma en s mismo.
Esto no quiere decir que la administracin sea nicamente una herramienta organizacional del gobierno y, por tanto, de fcil transformacin
por parte del mismo. La administracin pblica, por la magnitud de los
medios que la componen, adquiere una dimensin institucional propia,
lo que le da una dinmica ms all de la poltica y la economa. Las
reformas polticas y econmicas tienden a desconocer esta dinmica y
operan bajo hiptesis simples que tienden a producir efectos no deseados
en el funcionamiento de la administracin. Por ejemplo, acudiendo a una
lgica poltica que considera a la administracin pblica como un objeto
subordinado del gobierno elegido democrticamente, en muchos pases
se deja a discrecin del gobierno un gran nmero de cargos pblicos.
Dada la relativa autonoma del aparato administrativo, esta discrecin
puede dar como resultado sencillamente que se ocupan los cargos pero
no se logra reorientar la administracin hacia los objetivos polticos del
gobierno de turno. Igualmente, desde la lgica de la poltica fiscal se
pueden formular planes drsticos de contencin de salarios que, si no
contemplan la capacidad de negociacin de los sindicatos, pueden acabar
en conflictos de los que se derivan acuerdos salariales ms costosos que
los que hubieran podido obtenerse desde una visin de la poltica salarial
como parte de la poltica de empleo.
Pero, por otro lado, tambin puede considerarse poco realista la visin
tradicional de la reforma administrativa que contemplaba aisladamente
la organizacin y el funcionamiento de la administracin y proyectaba
su transformacin sin reparar en su importancia poltica y econmica.
Especialmente en los pases en desarrollo, la administracin ha tendido
a evolucionar ms como un recurso poltico que como una institucin
autnoma que, apoyada en la neutralidad y capacidad de los funcionarios,
sirva al imperio de la ley. El componente poltico de la administracin
pblica implica que cualquier transformacin deber basarse en la modificacin del modelo poltico subyacente. Algo similar puede decirse de
su importancia fiscal, lo que significa que la administracin pblica debe
considerarse como parte de la poltica presupuestaria, especialmente en
lo relacionado con recursos y salarios. Cualquier reforma de la administracin que ignore los parmetros fiscales en los que se inscribe est
condenada a no funcionar o a no ser sostenible.
Desde 1990, considerando al Estado en su conjunto, la administracin
pblica en Amrica Latina raramente ha sido el objeto directo de las re-
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formas ms importantes, que han estado dominadas por consideraciones

polticas y econmicas. La regin ha experimentado un fuerte proceso de
democratizacin que ha introducido, por primera vez en algunos pases,
las reglas bsicas de un sistema poltico plural, competitivo y donde las
opiniones se expresan libremente y pueden tener acceso al poder. Es normal que, en este contexto, la atencin institucional tienda a desplazarse
del ejecutivo al legislativo y al resto de las piezas indispensables para el
funcionamiento de la democracia. Adems, los gobiernos subnacionales
ganan espacio poltico a travs de procesos de democratizacin y descentralizacin que tambin causan impacto en el aparato administrativo.
Por otro lado, la regin experiment en esos mismos aos un cambio
radical del paradigma de desarrollo dominante. El llamado Consenso de
Washington propuso un conjunto de medidas encaminadas a formar un
Estado ms acotado y disciplinado fiscalmente, que cediera a las fuerzas
de mercado el impulso del desarrollo. En este contexto la administracin
pblica se vio desplazada del centro de atencin, excepto por su relevancia
para las polticas fiscales.
Si bien desde principios de la dcada de los noventa las reformas
administrativas han tenido una posicin secundaria frente a las reformas polticas y econmicas, la administracin pblica ha sido objeto de
transformaciones, porque estas ltimas han alterado su organizacin y
funcionamiento. Aunque muchos pases se han planteado una agenda
especfica de reformas administrativas, salvo excepciones como Brasil o
Chile, el efecto ha sido marginal y en ocasiones no ha logrado siquiera
contrarrestar los efectos perniciosos de otras reformas sobre la eficacia y
la capacidad de la administracin pblica.
No obstante, la regin no ha sido ajena al movimiento terico y
prctico ms amplio sobre reforma de la administracin pblica que se
ha vivido en estos aos en los pases desarrollados. Como consecuencia
inicialmente de polticas fiscales restrictivas, pero ganando autonoma con
respecto a las mismas, las polticas de reforma administrativa bajo el signo
de la nueva administracin pblica se han abierto camino causando
impacto en la organizacin y funcionamiento del Estado en numerosos
pases occidentales. El tema central ha sido la introduccin de modelos
organizativos y de prcticas de gestin que orienten la administracin
pblica hacia la racionalidad econmica y no slo hacia la administrativa. Aunque la nueva gestin pblica no es fcil de traducir a modelos
o tcnicas tradicionales, las rutinas de la administracin pblica se han
visto alteradas en muchos pases por el afn de elevar el rendimiento y
mejorar la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos.
La regin ha hecho eco de este movimiento y, con el apoyo de los
organismos multilaterales de crdito, numerosos pases han introducido
modelos y tcnicas inspiradas en la llamada nueva gestin pblica. Aun-
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que no hay muchos datos para evaluar estas iniciativas, s se encuentra

diversidad, tanto en su grado de efectividad en transformar las rutinas
de los pases, como en alcanzar mayores cotas de eficacia y eficiencia.
Como los datos que se presentan a continuacin sealan, la mayora de
las administraciones de los pases de la regin siguen operando segn un
modelo patrimonial con baja autonoma y efectividad, donde apenas se
destacan algunos pases o algunos enclaves de racionalidad y eficacia.
Es ms, puede argumentarse que la aplicacin de tcnicas gerenciales
en un contexto de alta politizacin y baja neutralidad administrativa es
contradictoria con los requerimientos bsicos de estabilidad y autonoma
que requiere el fortalecimiento de la administracin pblica en los pases
en desarrollo.
Las estrategias de reforma de la administracin

pblica en la regin
Como se ha sealado, la administracin pblica es el agregado de organizaciones, personas, reglas formales e informales, capacidades y prcticas,
cuya misin normativa es convertir las leyes en polticas y el presupuesto
en servicios tiles a los ciudadanos. Las reglas y rutinas que atraviesan
transversalmente a toda la administracin pblica como las referidas a la
gestin presupuestaria y financiera, el servicio civil, el aprovisionamiento,
el desarrollo organizacional y el control generan incentivos que guan,
constrien y motivan la accin de las organizaciones y los funcionarios
pblicos (Barzelay, 2001). La reforma de la administracin pblica
consiste as en un conjunto de intervenciones coherentes que pretenden
reorientar dichos incentivos institucionales para que organizaciones y
funcionarios tiendan a una mayor eficiencia, eficacia y responsabilidad
en la generacin de servicios tiles para la ciudadana.
En el presente captulo se describen los esfuerzos de reforma de las
administraciones a partir de dos dimensiones. La primera consiste en la
envergadura o el grado en que los procesos de reforma se han propuesto
o han logrado afectar los diversos componentes transversales de la administracin pblica (presupuesto, control, servicio civil, aprovisionamiento, desarrollo organizacional, etc.). La segunda dimensin consiste en
el grado de profundidad con que se ha pretendido o logrado modificar
dichos componentes transversales. Considerando ambas dimensiones
construimos la tipologa que muestra el grfico 4.1.
La tipologa permite identificar procesos de reforma que combinan
diferentes grados de integralidad y profundidad. As, por ejemplo, procesos de reforma usualmente identificados como modelos ejemplares de
la nueva administracin pblica, como son los del Reino Unido, Nueva
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Grfico 4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica

Integralidad de las reformas
(cuntos componentes se afectan?)
+
II
III
IV
Profundidad de las reformas

(cun profundo es el cambio
en los componentes?)
+
Fuente: Compilacin de los autores.
Zelanda y Australia, podran clasificarse dentro o cerca del cuadrante IV,

puesto que lograron reformas que no slo afectaron la mayora de los
componentes transversales de las administraciones pblicas, sino que lo
hicieron con una profundidad significativa.
Tres procesos de reforma recientes en Amrica Latina nos permiten
apreciar la lgica interna de los procesos de reforma atendiendo al grado
de integralidad y profundidad que se propusieron lograr y los que efectivamente lograron. El primero fue el proceso de reforma del aparato
pblico realizado en Brasil entre 1995 y 1998 durante el primer gobierno
de Cardoso, el cual condujo a una enmienda constitucional que cont
con el apoyo mayoritario del Congreso. Las reformas comprendan la
autorizacin de nuevas formas de organizacin (como las agencias y las
denominadas organizaciones no gubernamentales cuasi autnomas) la
inclusin de nuevas formas de empleo pblico y la flexibilizacin de la
estabilidad en el cargo de los funcionarios pblicos (Gaetani, 2003). Las
reformas permitieron el fortalecimiento sustantivo del carcter meritocrtico de la administracin central, promoviendo su profesionalizacin
y disminuyendo el peso de la planta de personal en el presupuesto federal. Luego de la aprobacin de las reformas se desactiv el ministerio
especialmente creado para impulsarlas el Ministerio de Administracin
y Reforma del Estado, MARE con lo cual el proceso perdi algo de
impulso, pero de ninguna forma fue descontinuado o revertido.
Una reforma que se caracteriza por haber ganado impulso y alcance
con el tiempo es, en cambio, la adelantada en Chile desde 1990 y que
contina hasta la fecha. En un primer momento (1990-94) la reforma de
la administracin no era una prioridad explcita en la agenda guberna-
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mental, pero se desarrollaron iniciativas especficas para la nivelacin de

las condiciones en la administracin y la modernizacin de la gestin de
algunos organismos. Entre 1994 y 1996 el tema gan peso dentro de la
agenda del gobierno, generndose un conjunto de iniciativas orientadas
a cambiar el centro de atencin de la administracin pblica hacia la
eficiencia, la eficacia y la calidad del servicio. Se cre, adems, un Comit Interministerial responsable de supervisar el proceso de reforma, al
interior del cual adquiri un liderazgo central el Ministerio de Hacienda.
A partir de 1997 se ejecut un programa ya estructurado de reforma en
varias dimensiones de la administracin, con una definicin estratgica
e iniciativas de carcter ms integral en reas como tecnologas de informacin, compras gubernamentales, rediseo gerencial y gestin por
resultados (Armijo, 2002). Entre otros aspectos, se logr establecer un
sistema de convenios de gestin y un sistema de evaluacin por resultados, ambos vinculados a la asignacin presupuestal de cada organismo.
Finalmente, en 2003 se puso en prctica una significativa reforma del
empleo pblico, instaurndose el Sistema de Alta Direccin Pblica que
permite la seleccin de los altos directivos con base en sus mritos, as
como una nueva poltica en materia de acceso a cargos y carrera del
personal profesional.
La iniciativa de reforma que tuvo lugar en Per entre 1995 y 1997
sigui un derrotero diferente. A partir de preocupaciones vinculadas al
peso fiscal de la planta de personal del sector pblico durante el primer
gobierno de Fujimori (1990-95), el esfuerzo de reforma cobr fuerza
en la agenda de gobierno en 1995. Con un liderazgo compartido de
forma conflictiva entre la Presidencia del Consejo de Ministros (que
haca hincapi en los aspectos organizativos y de gestin de la reforma)
y el Ministerio de Economa y Finanzas (que insista ms bien en la
reduccin del peso fiscal de la planta de personal) se busc aprovechar
la oportunidad abierta en la Ley de Presupuesto de 1995 para aprobar
mediante facultades legislativas delegadas al Ejecutivo un vasto conjunto
de reformas. stas deban cubrir desde la restructuracin organizativa
de los ministerios hasta la modernizacin de la gestin del personal,
las compras gubernamentales y los sistemas de control. En una carrera
contra el tiempo, un equipo de consultores gener en 1996 un vasto
paquete de propuestas legales de reforma, para finalmente chocar contra
el obstculo insalvable de la negativa presidencial a aprobarlas. Dicha
negativa provino tanto del temor que produca el elevado costo poltico
de una iniciativa que inclua una significativa reduccin de personal,
como de la resistencia de importantes intereses sectoriales dentro del
propio gabinete ministerial, pues mediante la restructuracin organizativa
propuesta varios ministros podan perder el control de enclaves de poder.
Ante la negativa, el equipo de consultores se desband y las propuestas
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de reforma fueron enviadas al Congreso una vez vencido el plazo para el

uso de las facultades delegadas al presidente, para nunca ser aprobadas
(Cortzar Velarde, 2002).
Volviendo a la tipologa propuesta en el grfico 4.1, la experiencia
chilena parece haberse iniciado en el cuadrante I pasando progresivamente hacia el cuadrante IV, ganando en el camino una mejor posicin
en la agenda gubernamental y el apoyo poltico necesario. As, es una
experiencia que pone de manifiesto una estrategia de reforma incremental. El caso peruano sigui el camino inverso. Habindose propuesto
lograr una reforma integral y profunda de la administracin pblica
(cuadrante IV) slo obtuvo algunas restructuraciones organizacionales
de menor importancia (cuadrante I). El caso brasileo podra ser situado
alrededor del centro del grfico 4.1, pues las reformas propuestas y ejecutadas tuvieron un alcance medianamente integral y una profundidad
intermedia (as, por ejemplo, no se propuso ni se logr una reforma tan
sustantiva del empleo pblico como el logrado en Chile ni se cubrieron
tantos aspectos de la administracin pblica como se pretendi hacer
en Per). A diferencia de lo ocurrido en Chile, los procesos brasileo y
peruano parecen ser manifestacin de una estrategia integral de reforma,
pues ambas iniciativas se orientaron explcitamente con mayor o menor
grado hacia el logro de cambios globales y generalizados, aunque con
resultados bastante diferentes.
No es posible ni adecuado intentar establecer una recomendacin
respecto a cules estrategias de reforma las que se acercan ms al
extremo incremental o al integral son ms tiles o exitosas. Las estrategias adoptadas deben corresponder al anlisis que las autoridades
gubernamentales tengan de los problemas, de los recursos para hacerlo
y de los resultados deseados. Pero s es posible profundizar brevemente
en la lgica interna de cada uno de los tres procesos de reforma a los
que hemos hecho referencia, para establecer algunas consideraciones
que debern ser sometidas a mayor prueba en el futuro sobre qu
factores pueden conducir a procesos relativamente exitosos de reforma
o a rotundos fracasos.
En el cuadro 4.1 se describen tres dimensiones de las iniciativas de
reforma en Brasil, Chile y Per:
Los procesos previos a las decisiones: cmo entraron las ideas de
reforma en la agenda y lograron mantenerse en ella? Cmo se
generaron y seleccionaron las propuestas especficas de reforma?
El anlisis propuesto se inspir en Barzelay (2003) y se bas en varios casos de

reforma.
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La toma de decisiones: quin y cmo tom las decisiones de

reforma?
La implementacin de los cambios: cmo se pusieron en marcha
los cambios y se mantuvo el impulso?
La comparacin de los tres casos permite elaborar algunas reflexiones
generales sobre el desarrollo de los procesos de reforma de las administraciones pblicas:
La prioridad que las reformas tengan en la agenda de gobierno no es
una garanta de xito, pues aunque pueda atraer importante apoyo
poltico tambin las expone excesivamente al debate y conflicto
poltico general, como ocurri en Per. Una posicin menos visible puede protegerlas del desgaste poltico y facilitarles conseguir
gradualmente apoyo poltico, como en el caso chileno. El avance
progresivo del tema en la agenda del gobierno chileno influy
en la continuidad de la reforma (mientras que en los otros casos
desapareci rpidamente o se desvaneci progresivamente).
El grado de experiencia y la participacin institucional del equipo
tcnico-poltico responsable de las reformas es un aspecto clave a
considerar. Los fuertes conflictos de competencia como los que
tuvieron lugar en Per y Brasil dificultan tanto la coherencia del
proceso de reforma como su permanencia en la agenda. Es claro
que el proceso de seleccin y elaboracin de propuestas de reforma
debe recaer sobre el ejecutivo, aunque la toma de las decisiones
recaiga fundamentalmente en ste o en el poder legislativo.
El ritmo de desarrollo de las propuestas de reforma debiera dar el
tiempo necesario para obtener aprendizajes a partir de experiencias
iniciales. Una de las mayores virtudes del proceso chileno fue que
el despliegue progresivo de las reformas permiti al equipo y al
gobierno ganar experiencia antes de su generalizacin y sancin
legal. El camino inverso, que apuesta por una gran reforma legal
que luego es implementada de manera relativamente generalizada,
puede llegar a buen trmino (como en Brasil), pero puede tambin
verse expuesto a bloqueos en la toma de decisiones que virtualmente
extinguen el esfuerzo de reforma (como en Per).
El encadenamiento de la iniciativa de reforma con otros temas de
importancia en la agenda gubernamental puede ayudar a su xito,
siempre que la reforma logre mantener una identidad propia.
As, la vinculacin de la reforma de la administracin pblica
a los intereses de poltica econmica en Chile y Brasil que sin
embargo no la redujo a una simple derivacin de los problemas
fiscales ayud a que la reforma tuviera el impulso necesario. La
relacin ambivalente que la iniciativa de reforma tuvo con las preo
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Chile (1990-2003)
Brasil (1995-98)
Resistencia de
organizaciones al cambio
Oposicin de algunos miembros

del gabinete
Gran necesidad de cambios
legislativos (y necesidad de
cambio constitucional)
Alta visibilidad
Entidad promotora: nuevo ministerio que

compite con otras entidades
Creciente necesidad de cambios

legales: fueron necesarios al final
del proceso
Baja visibilidad
Propuestas de desarrollo muy gradual
Slido y estable vnculo con polticas econmicas
Entidad promotora: comit interministerial, en

el que el Ministerio de Finanzas juega el papel
decisivo
Decisiones muy dependientes del

ejecutivo
Las ideas de reforma ingresan de manera gradual

en la agenda
Rpido desarrollo de propuestas
Vnculo dbil con polticas econmicas
Equipo con formacin y cierta experiencia
Inicio de nuevos modelos

organizativos y de gestin
por medidas provisionales
(antes de sancin legislativa)
Dbil compromiso directo del

presidente: reformas dependieron
del Congreso y en menor grado
del ejecutivo
Las ideas de reforma ingresan de manera

inesperada en la agenda
(Contina en la pgina siguiente)
Implementacin gradual:
experiencias especficas
previas a la expansin de los
cambios
Se otorgaron poderes
de ejecucin a un nuevo
ministerio pero poco
despus desaparece
Implementacin
Procesos de toma de decisiones
Procesos previos a las decisiones
Cuadro 4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Per
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Propuestas con marcado carcter legal
Propuestas preparadas con extrema rapidez
Conflictiva vinculacin con polticas econmicas
Entidad promotora: comit asesor con poca

experiencia
Alta visibilidad
Las ideas de reforma ingresan de manera

inesperada en la agenda
Procesos previos a las decisiones
Fuentes: Cortzar Velarde, 2002; Gaetani, 2003; Armijo, 2002.
Per (1995-97)
(Continuacin cuadro 4.1)
Gran necesidad de decisiones

legislativas (uso de poderes
delegados al ejecutivo en la Ley
de Presupuesto para enmendar la
Ley de la Rama Ejecutiva)
Resistencia en el gabinete a las

reformas
El proceso dependi
completamente de la decisin
presidencial
Procesos de toma de decisiones
Implementacin de cambios
menores e insignificantes
Implementacin

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cupaciones fiscales en Per contribuy en cambio a que sufriera

un fuerte desgaste poltico, al imponerse ante la opinin pblica
una visin de la reforma fundamentalmente como un esfuerzo
de reduccin de la fuerza laboral en un contexto de subempleo y
desempleo extendidos.
La concentracin de la toma de las decisiones de reforma en el
Ejecutivo no necesariamente es una opcin efectiva, pues, por
ejemplo, no funcion en el caso peruano; en tanto que la experiencia brasilea muestra que una reforma donde las decisiones
corresponden mayormente al legislativo puede progresar exitosamente. Por otra parte, postergar las decisiones legislativas a un
momento de mayor madurez del proceso, funcion adecuadamente
en Chile. Distribuir adecuadamente el peso de las decisiones que
deben tomar distintos actores, as como la secuencia de ellas, es
un elemento clave del diseo de las estrategias de reforma.
Los puntos sealados permiten afirmar que la vulnerabilidad y el
xito de los procesos de reforma no dependen exclusivamente de que
la estrategia adoptada tienda a ser ms integral o incremental. El xito
parece depender, en gran medida, del diseo y puesta en prctica de
acciones relativas a la inclusin del tema en la agenda gubernamental,
la elaboracin tcnica de las propuestas de poltica, la ingeniera de la
toma de decisiones y la implementacin de las mismas. Tanto el enfoque
de cambio incremental como el de cambio integral pueden llegar a buen
trmino si se tienen en cuenta estos aspectos y se despliegan de forma
relativamente coherente.
Impacto de las reformas en el tamao

de las administraciones pblicas
Puesto que la regin realiza desde mediados de los ochenta un proceso
de ajuste y disciplina fiscal, cabe preguntarse cul ha sido su efecto sobre
el tamao de la administracin pblica, y en particular sobre el empleo.
Esta es una pregunta difcil de responder dada la escasa fiabilidad de la
informacin estadstica sobre el empleo pblico, ya que los datos no
estn suficientemente actualizados y las estadsticas fiscales no siempre
son veraces o coherentes. Es habitual, por ejemplo, que parte del empleo,
especialmente el contratado o interino, no figure como tal o que parte
de las retribuciones econmicas al no figurar como salario escapen a
la estadstica de empleo. Adicionalmente, la administracin pblica se
ha visto afectada en algunos pases por procesos de descentralizacin y
contratacin externa que no siempre han supuesto reduccin neta de
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empleo en el servicio pblico. La ausencia de datos impide analizar este

impacto, aunque hay razones para pensar que la descentralizacin haya
producido un incremento neto en el nmero de efectivos (por reduccin
de economas de escala y por mayor exposicin a prcticas clientelistas)
y que la contratacin externa haya reducido ms el costo que el nmero
de efectivos empleados, causando un impacto a la baja en las remuneraciones de los trabajadores vinculados a esta forma.
En trminos generales, los datos disponibles apuntan a que los procesos sealados provocaron una reduccin del empleo pblico, excepto
en Argentina, Bolivia y Brasil (ver el grfico 4.2). De acuerdo con los
datos compilados por el Banco Interamericano de Desarrollo a travs de
encuestas en los pases, el empleo pblico civil como proporcin de la
poblacin total se redujo de un promedio de 4,8% en 1995 al 4,5% en
1999, y con una amplia dispersin entre pases (entre 6,3% en el caso
de Uruguay y 1,8% en Nicaragua, en 1999). La reduccin es real, si
bien menos dramtica de lo que pudiera esperarse, dadas las advertencias expresadas sobre procesos de descentralizacin y contratacin de
servicios. Mientras que algunos procesos de reduccin del empleo han
sido exitosos y duraderos, aunque limitados en su alcance, como el de
Uruguay (vase el recuadro 4.1), otros han sido revertidos, como pone
de manifiesto el caso de Per (ver el recuadro 4.2).
En relacin con la nmina pblica, su costo en la regin pas de representar el 7,3% del PIB en 1995 al 7,8% al final de la dcada, siendo
Brasil, Guatemala y Nicaragua las nicas excepciones a esta tendencia de
aumento (ver el grfico 4.3). De esta manera, la reduccin del empleo
pblico no se ha reflejado en general en menores costos, lo que implica
que ha ocurrido un aumento en la remuneracin promedio de los empleados (aunque posiblemente no de los contratistas externos, como
ya se mencion). Ms aun, segn estudios basados en informacin de
individuos empleados dentro y fuera del sector pblico, los funcionarios
oficiales perciben salarios que son significativamente ms altos que los de
trabajadores con caractersticas semejantes de edad, gnero, educacin
y experiencia que estn empleados en el sector formal manufacturero.
Por supuesto, esta informacin dice poco sobre la capacidad de las burocracias de cumplir sus funciones, tema que se aborda a continuacin.
Aunque no son estrictamente comparables, los clculos de Whitehead (1994)

para 1980 indican que el empleo pblico equivala al 4,8% de la poblacin total
de la regin.
Para Chile, Colombia y Per los datos corresponden al gobierno general.
Ver Panizza (1999, 2000).
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152
Grfico 4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999

Promedio de pases
latinoamericanos
Uruguay
Venezuela
Panam
Argentina
Mxico
Costa Rica
Repblica Dominicana
Brasil
Ecuador
Bolivia
El Salvador
1995
1999
Nicaragua
Colombia
Chile
0
Porcentaje de la poblacin total
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de

sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
Nota: Los datos para Chile, Colombia y Ecuador corresponden al nivel del gobierno
general. El promedio para Amrica Latina slo incluye datos de los pases que cuentan
con informacin para el nivel del sector pblico total.
Evaluacin de los atributos de calidad

de las administraciones pblicas
Una aproximacin cualitativa a las administraciones pblicas requiere
examinar en qu medida stas estn dotadas de los atributos institucionales necesarios para el desempeo de las funciones normativas que tienen
asignadas en una democracia representativa. Idealmente, la administracin pblica debe ser responsable ante las autoridades democrticamente
elegidas por la preparacin, gestin e implantacin de polticas que
respondan al mandato poltico que dichas autoridades encarnan. Pero,
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153
Recuadro 4.1 Uruguay: un punto de inflexin en el tamao

de la burocracia
Entre 1997 y 2000 se produjo en Uruguay un proceso selectivo de reduccin
de la burocracia que marc un punto de inflexin en la dinmica de crecimiento de la administracin pblica. Se generaron ahorros anuales estimados
en US$ 86 millones, de los cuales US$ 53 millones anuales se reasignaron a
los ministerios para mejorar la gestin interna y las condiciones de trabajo. El
Programa de Reforma del Estado incidi de manera significativa en la gestin
de los recursos humanos: a) se restructuraron las funciones de las unidades
ejecutoras, producindose la eliminacin de 9.000 puestos de trabajo y la baja
voluntaria e incentivada de ms de 7.000 funcionarios pblicos; b) se establecieron aproximadamente 100 nuevos puestos de alta especializacin, con plena
dedicacin y salarios competitivos; c) en el contexto de una nueva estrategia
de capacitacin fueron recalificados 1.940 mandos medios y superiores; d) se
dise e implement un sistema de supervisin de las condiciones laborales
para verificarlas y ofrecer una informacin bsica comn a todas las unidades
de la administracin central; y e) se dise un sistema de informacin de retribuciones para hacerlas ms transparentes, incluyendo todos los conceptos
percibidos por los funcionarios pblicos.
El programa incluy el apoyo a los funcionarios afectados mediante la
prestacin de servicios de capacitacin y asistencia tcnica, y se reentrenaron y
reasignaron aproximadamente 2.400 funcionarios. Al finalizar el Programa, se
haban excedido las metas previstas, apoyndose ms de 3.500 perfiles laborales
y planes empresariales. Las evaluaciones externas del programa indican que
fue muy exitoso, tanto en su aceptacin por parte de los afectados como en
su efectividad para la reinsercin laboral en el mercado de trabajo: un 90% de
los funcionarios que dejaron la funcin pblica logr su insercin en el sector
privado, casi la totalidad de ellos bajo la modalidad de microempresas.
Fuente: Compilacin de los autores basada en operaciones anteriores del BID sobre
el tema en Uruguay.
en consonancia con lo anterior, las administraciones deben tambin

velar por valores e intereses ciudadanos que estn por encima de los
intereses polticos de los gobernantes de turno, as como defender la
neutralidad de la accin del Estado frente a las posibles arbitrariedades
de los gobernantes. Para ello es necesario que las administraciones gocen
de autonoma frente a aquellas demandas de polticos y grupos de poder
que atenten contra los intereses ciudadanos o la neutralidad de la accin
pblica. Como resulta obvio, los dos requerimientos anteriores exigen
que la administracin pblica tenga la capacidad tcnica necesaria para
ejercer eficazmente su funcin, tanto en el diseo de las polticas como
en el ejercicio neutral de la autoridad pblica.
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Recuadro 4.2 Per: la reduccin ineficaz del tamao de la

administracin pblica
El nuevo gobierno electo de Per en 1990 hall una situacin crtica en las
cuentas fiscales. La recaudacin tributaria haba cado del 13% al 4,9% del
PIB en los ltimos cinco aos, generando un creciente dficit fiscal. Dado que
la nmina pblica representaba el 26% del gasto corriente total, reducirla se
convirti en un importante objetivo. Las preocupaciones fiscales del gobierno
condujeron as a identificar el sobredimensionamiento del personal del aparato
pblico como un tema prioritario en la agenda econmica.
A iniciativa de las autoridades econmicas, el gobierno puso en marcha en
1991 un proceso de compra de renuncias de los empleados pblicos, que fue
seguido por un proceso de reorganizacin de las entidades pblicas con el fin
de eliminar plazas de trabajo. Como resultado de este proceso, el volumen del
empleo pblico se redujo drsticamente en 1992. Una consecuencia indeseada
fue el traslado al sector privado de buena parte del personal profesional ms
capacitado con el que contaba el sector pblico.
Miles de trabajadores activos
Empleo en el sector pblico peruano

700
600
500
400
300
200
100
0
1990
1992
1993
2003
Fuentes: BID, 2005c; Webb y Fernndez Baca, 1994.
Sin embargo, la fuerza laboral de las entidades pblicas comenz a crecer

otra vez, fundamentalmente mediante la incorporacin de nuevo personal a
travs de los contratos por servicios no personales. Este tipo de contrato no
tena precedentes en la legislacin laboral peruana, no corresponda a ninguna
categora jurdica especfica (se amparaba de manera genrica en el Cdigo Civil
y en la Ley de Contrataciones Estatales) y careca de una regulacin adecuada.
Lograba as escapar a las frreas limitaciones establecidas para la incorporacin
de funcionarios pblicos. Las posibilidades que ofreca para evitar las severas
restricciones para la contratacin y remuneracin de los trabajadores pblicos
facilitaron la renovacin de las plantas de personal en algunas de las entidades
existentes y el alistamiento de los nuevos organismos descentralizados que se
crearon de manera paralela a los ministerios y entidades de lnea. Como resultado de este proceso, en la siguiente dcada el tamao de la administracin
pblica peruana lleg a ser muy similar al de 1990 (ver el grfico).
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Grfico 4.3 Valor de la nmina del sector pblico, 1995 y 1999

Promedio de pases
latinoamericanos
Brasil
Mxico
Argentina
Paraguay
Bolivia
Ecuador
El Salvador
Nicaragua
Repblica Dominicana
Uruguay
Colombia
1995
1999
Chile
Per
Guatemala
0
10
12
14
16
Porcentaje del PIB
Fuente: Carlson y Payne, 2003.

Nota: Los datos para Chile, Colombia y Per corresponden al nivel del gobierno
general.
Para evaluar la calidad de la administracin pblica, resultan tiles

para el presente captulo los resultados de un trabajo realizado en el
contexto del Dilogo Regional de Poltica sobre Transparencia y Gestin
Pblica del Banco Interamericano de Desarrollo. El estudio, desarrollado
entre 2002 y 2005, se propuso evaluar la calidad del empleo pblico en
18 pases de Amrica Latina bajo un marco comn que intenta reflejar en
qu grado los pases satisfacen una serie de requerimientos institucionales
de calidad del empleo.
Para consultar todos los documentos relacionados con el Dilogo de Transparencia y Gestin Pblica, vase http://www.iadb.org/int/drp/esp/Red5/Transparenciamain.htm.
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Grfico 4.4 ndice de consistencia estratgica de la administracin

pblica
Chile
Brasil
Colombia
Uruguay
Argentina
Costa Rica
Mxico
Venezuela
Bolivia
Guatemala
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Ecuador
Panam
Per
Repblica Dominicana
Paraguay
0
10
20
30
40
50
60
70
80
ndice (escala de 0 a 100)

El grado en que las administraciones pblicas responden a los mandatos

y prioridades de los gobiernos se mide mediante un ndice de consistencia
estratgica (ver el grfico 4.4). Dicho ndice revela la vinculacin entre
los procesos y prcticas de gestin de los sistemas de servicio civil y las
prioridades estratgicas gubernamentales. En una escala de 100 puntos,
slo las administraciones de Brasil y Chile lograron ndices superiores a 50,
mientras que Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay muestran ndices
alrededor de los 40 puntos, y Mxico y Venezuela apenas superan los 30
puntos. En los dems pases todos con ndices inferiores a 20 persiste
la desconexin entre los sistemas de servicio civil y las prioridades estratgicas de los gobernantes. En estas condiciones, difcilmente pueden los
gobernantes disear e implantar polticas que respondan a sus mandatos
polticos y a las expectativas de los ciudadanos.
El grado de autonoma de la burocracia se mide mediante un ndice de
mrito (ver el grfico 4.5), que evala el grado en el que existen garantas
efectivas de profesionalismo en el servicio civil y el grado de proteccin
efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. Pueden distinguirse tres grupos de pases en trminos
del grado de autonoma de la burocracia, de acuerdo con los valores de
este ndice de mrito. Brasil, Chile y Costa Rica lideran el grupo, con
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Grfico 4.5 ndice de mrito

Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Colombia
Mxico
Venezuela
Bolivia
Paraguay
Repblica Dominicana
Guatemala
Per
Ecuador
Honduras
Nicaragua
El Salvador
Panam
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100

ndices entre 55 y 90 (sobre 100), reflejando una ejecucin generalizada

de los principios de mrito en las decisiones de seleccin, promocin y
desvinculacin, que est bien ejemplificada por los casos de Chile y Costa
Rica (ver recuadros 4.3 y 4.4). Les sigue un grupo de pases con ndices entre
30 y 55, que incluye a Argentina, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela,
en los cuales coexisten espacios de mrito con tradiciones clientelistas o
de camaradera. Por ltimo, un amplio grupo que comprende a Bolivia,
Ecuador, Per, Paraguay y todos los pases centroamericanos, con excepcin
de Costa Rica, presentan ndices por debajo de 25, reflejando una fuerte
politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y promocin.
Para poder desempear papeles sustantivos en el diseo e implantacin de las polticas pblicas, adems de autonoma, la administracin
requiere capacidades tcnicas adecuadas e incentivos para un desempeo
efectivo. El ndice de capacidad funcional (ver el grfico 4.6) es una buena
aproximacin a esta capacidad, en el que se tienen en cuenta variables
relacionadas con la calificacin profesional de los servidores, la gestin
de las remuneraciones, la gestin del rendimiento y la flexibilidad o
adaptabilidad de los sistemas de trabajo, que se describen a continuacin.
Utilizando dichos ndices, distinguimos tres grupos de pases en la regin,
liderados por Brasil y Chile, que se destacan con ndices cercanos a 60,
y que muestran una capacidad tcnica considerable.
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Recuadro 4.3 El avance de la meritocracia en Chile

La administracin chilena ha sido una de las pioneras en la regin en la introduccin de tcnicas de la nueva administracin pblica. Bajo el impulso del
Ministerio de Hacienda se ha desarrollado un sistema de control de gestin
que comprende el desarrollo e implantacin de indicadores de desempeo,
evaluaciones de programa e institucional (incluido el gasto), un conjunto de
programas de mejoramiento de la gestin ligados a pago por desempeo, un
fondo competitivo para el financiamiento de nuevos programas o la reformulacin o expansin de programas existentes y el desarrollo de balances de
gestin integral. Esta iniciativa forma parte de la estrategia del gobierno de
conceder mayor autonoma de gestin a los servicios pblicos a cambio del
control fiscal sobre la efectividad de la ejecucin de los programas, lo que ser
reforzado con la puesta en marcha del sistema de informacin de la gestin
financiera del Estado.
En este contexto, la modernizacin del empleo pblico y, en particular, la
creacin de un nuevo marco para la gestin de los funcionarios pblicos, ha
sido considerado como un requerimiento institucional bsico para profundizar en la estrategia de gestin por resultados de la administracin chilena. La
reforma se puso en marcha a travs de la aprobacin y promulgacin de la
Ley del Nuevo Trato Laboral y Alta Direccin Pblica (Ley 19.882 de junio
de 2003). Esta es una iniciativa que se origin en un acuerdo suscrito en diciembre de 2001 entre el Gobierno y la Asociacin Nacional de Empleados
Fiscales (ANEF), y que fue incluida en enero del 2003 en la Agenda Nacional
de Reforma del Estado, acordada con todas las fuerzas democrticas con representacin parlamentaria.
La reforma realizada se centr en cuatro grandes objetivos:
Instaurar el Sistema de Alta Direccin Pblica, con un proceso de preseleccin pblica y basada en mritos de los altos directivos (primer y segundo
nivel de los servicios), manteniendo la designacin por las autoridades
polticas correspondientes y estableciendo un sistema de incentivos remunerativos con base en desempeo; el sistema es supervisado por un Consejo
de la Alta Direccin Pblica designado en el legislativo por mayora de dos
terceras partes, lo que permite una participacin de varios partidos en el
mismo.
Impulsar una nueva poltica en materia de acceso y desarrollo del personal
de la administracin pblica, extendiendo los sistemas de acceso profesionalizado por concurso hasta el tercer nivel de los servicios y creando sistemas
transparentes de concursos para la promocin interna.
Establecer un incremento de las remuneraciones variables de un 8% en un
perodo de tres aos por cumplimiento de metas basadas en los programas
de mejoramiento de gestin.
Crear en el Ministerio de Hacienda el Departamento Nacional del Servicio
Civil, como la nueva institucin para hacer efectivos los cambios introducidos en la Ley.
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Recuadro 4.4 Mrito y flexibilidad en el gobierno central

de Costa Rica
Las prcticas de gestin de los recursos humanos en el gobierno central de Costa
Rica muestran una mejor incorporacin de los criterios de mrito y flexibilidad
que muchos otros pases de la regin.
ndices de mrito y flexibilidad: Costa Rica y promedio regional

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
ndice de mrito
Costa Rica
ndice de flexiblilidad
Media regional
El Estatuto de Servicio Civil (promulgado en 1953) establece procesos de

seleccin por concurso pblico, la igualdad de acceso a los cargos pblicos, el
nombramiento basado en la idoneidad comprobada, el mrito, la carrera administrativa y la estabilidad en el puesto. En la prctica existen tambin elementos de
flexibilidad, como criterios de seleccin modificables, la realizacin de concursos
internos o externos, la posibilidad de cancelar plazas por razones de restructuracin y la de establecer regmenes diferenciados en cada organizacin.
Aproximadamente la mitad de las plazas del gobierno central se cubren
mediante procesos en los cuales se garantiza razonablemente la aplicacin de
los criterios de mrito y profesionalismo como base para las remuneraciones,
para evitar prcticas de arbitrariedad y politizacin. La mayora de las posiciones
se abren a concursos internos o externos, existiendo un nmero razonable de
puestos en los que se designa a personal de confianza o por decisin poltica.
El reclutamiento es generalmente abierto, profesional y relativamente independiente, tanto a nivel regulatorio como en la prctica. Uno de los principales
factores determinantes de que las decisiones de incorporacin se ajusten al
criterio de mrito, es el margen relativamente amplio de independencia con
que cuenta la Direccin General de Servicio Civil, entidad central que controla
los procesos de seleccin.
La administracin de recursos humanos es tambin ampliamente flexible
y esto se manifiesta en la forma bastante liberal como pueden aplicarse las
herramientas de organizacin del trabajo, la existencia de mecanismos de
escape a la rigidez del subsistema salarial a travs de adiciones salariales, la
posibilidad de despido por incapacidad manifiesta, la posibilidad de reducir
plazas por razones organizativas y las oportunidades que la capacitacin brinda
para escalar rutas de carrera.
Fuente: BID, 2005a.
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Grfico 4.6 ndice de capacidad funcional

Brasil
Chile
Costa Rica
Argentina
Colombia
Uruguay
Mxico
Venezuela
Repblica Dominicana
Bolivia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Per
Panam
Paraguay
Honduras
0
10
20
30
40
50
60
70

Les sigue un grupo de pases con ndices entre 35 y 50, formado por
Argentina, Colombia, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela. El grupo
con peores resultados presenta ndices de entre 10 y 25, y est formado
por Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.
Este ndice de capacidad funcional resulta de la combinacin de tres
atributos. El primero expresado mediante el ndice de competencia alude a la eficacia con que se aseguran niveles de calificacin profesional
adecuados en los servidores pblicos. El segundo al cual se refiere el
ndice de eficacia de incentivos mide el grado en que las polticas y
prcticas de gestin de los recursos humanos contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio. Entre las prcticas de gestin consideradas destacan las de gestin de remuneraciones
y gestin del rendimiento. Finalmente, el tercero que se refleja en el
ndice de flexibilidad alude al grado en que las polticas y prcticas de
servicio civil facilitan la adaptacin a los cambios y la adopcin de innovaciones. El grfico 4.7 muestra el comportamiento de estos subndices
para cada uno de los tres grupos de pases que hemos distinguido en el
prrafo anterior.
Los puntajes de los pases del primer grupo (Brasil y Chile) reflejan
sistemas de servicio civil capaces de influir e incentivar positivamente el
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Grfico 4.7 Subndices de capacidad funcional (ndices promedio por

grupos de pases)
80
Competencia
Efectividad de los incentivos
Flexibilidad
70
60
50
40
30
20
10
0
Primer grupo
Segundo grupo
Tercer grupo
Grupos de pases

Nota: El primer grupo comprende a Brasil y Chile; el segundo a Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, y el tercero a Bolivia, Repblica Dominicana,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.
desempeo de los empleados pblicos. Los funcionarios pblicos de estos

pases tienen grados elevados de tecnificacin profesional y sistemas de capacitacin con algn grado de contenido estratgico. El puntaje del ndice
de eficacia de incentivos responde a sistemas ordenados de gestin salarial,
con relativa equidad interna y procesos para mejorar la competitividad
salarial, as como procesos de evaluacin que comienzan a relacionar el
desempeo individual con el grupal e institucional. Los sistemas de trabajo
son flexibles, especialmente en el caso de Brasil, donde actualmente es
posible la promocin horizontal (como alternativa a las carreras jerrquicas) y donde las relaciones de trabajo fueron en general flexibilizadas
mediante una enmienda constitucional (vase el recuadro 4.5).
En el caso de los pases del segundo grupo (Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela) el aspecto ms dbil respecto
a su capacidad funcional reside en las posibilidades que tienen sus sistemas de servicio civil para incentivar a los empleados pblicos mediante
el sistema salarial y la gestin del desempeo. Pese a que dichos pases
han pasado por procesos de ordenamiento del sistema salarial, persisten situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad
salarial en los niveles gerenciales. En estos pases ha habido intentos
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Recuadro 4.5 Brasil: Reforma y adaptacin de una burocracia

administrativa clsica
La reforma de la administracin pblica en Brasil es excepcional por un conjunto de razones.
En primer lugar, porque ningn pas se ha embarcado en la incorporacin
de los modelos gerenciales con la misma ambicin que Brasil durante el
primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso.
En segundo lugar, porque estas reformas han terminado fortaleciendo la
naturaleza tradicional basada en mritos de la administracin central, ms
que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales.
En tercer lugar, porque se han conseguido importantes progresos en la
reforma de la gestin de los recursos humanos, a pesar de las enormes
dificultades polticas que esto planteaba en el contexto del sistema poltico
brasileo.
Dos factores incidieron para que la reforma adquiriera prioridad en el primer
mandato del presidente Cardoso. Por un lado, la visibilidad del enorme costo
de la factura salarial del sector pblico como resultado de la Constitucin de
1988. Por otro lado, el nombramiento de Luiz Carlos Bresser Pereira como
ministro de Reforma del Estado, arquitecto intelectual y poltico de la reforma
y quien aprovech su amistad con el Presidente para que la reforma ganara
impulso y perfil poltico. En el segundo mandato la salida de Bresser Pereira y
la desaparicin del Ministerio de Reforma del Estado no significaron el fin de
la dinmica reformadora. Al contrario, sta se benefici de la consolidacin en
un nico ministerio de las reas de gestin, recursos humanos, presupuestos y
planificacin. El deterioro de la situacin fiscal hizo que la reforma se concentrara en el control del gasto de personal y el fortalecimiento de la meritocracia
en reas clave del poder ejecutivo.
Como resultado, en unos pocos aos el perfil de los recursos humanos en la
administracin federal cambi significativamente. En primer lugar, los gastos
de personal pasaron de representar ms del 50% del gasto corriente del presupuesto federal en 1995 al 35% en 2001; a pesar de la reduccin del gasto, el
sueldo promedio de los funcionarios pblicos creci 21% en ese perodo. En
segundo lugar, mientras que en 1995 slo el 39% de los funcionarios federales
tenan grado universitario, esa proporcin subi a 63% en 2001. La reforma
iniciada en 1995 no consigui crear una burocracia totalmente profesional y
basada en mritos en la administracin federal, pero ha logrado importantes
progresos en esa direccin.
de aplicacin de sistemas generalizados de evaluacin del desempeo,

pero tienen dificultades de implementacin. En cuanto a la promocin
de la competencia profesional de los servidores pblicos, si bien en estos
pases se requiere la titulacin universitaria, hay situaciones de sobreca-
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163
lificacin de funcionarios (en Costa Rica) y situaciones en las cuales ms

que la competencia se promueve una cultura del ttulo (en Uruguay).
Los manuales de cargos existen, pero se basan en mritos formales (en
Venezuela y Colombia). Por otra parte, la flexibilidad de los sistemas de
trabajo es algo menor que en el grupo anterior de pases, con rigidez en
la estructura de cargos (en Uruguay y Venezuela) y exceso de rigidez en
las descripciones de puestos (en Colombia).
Los pases del tercer grupo (Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per),
con puntajes muy bajos en los tres ndices, presentan una situacin de
grave precariedad en la capacidad tcnica de sus administraciones pblicas.
Al igual que en el segundo grupo pero con puntajes muy inferiores su
mayor debilidad reside en los sistemas de retribucin y gestin del desempeo. Estos pases comparten entre s la diversidad de criterios de
pago, la falta de informacin sobre las remuneraciones, los altos niveles
de desigualdad y la ausencia de evaluacin de desempeo (pese a estar
anunciada en las normas) o intentos de aplicacin parcial con fuerte
sesgo a la benevolencia. La competitividad salarial vara dentro de este
grupo, pero aun cuando los salarios promedio son semejantes a los del
sector privado, persisten segmentos con baja competitividad debido a la
dispersin de los sistemas salariales. En relacin con los ndices de competencia y flexibilidad, estos pases tienen fuerzas laborales con muy baja
calificacin profesional, perfiles y puestos laborales definidos sin estudios
tcnicos o simplemente inexistentes (en Per), sistemas de capacitacin
sin contenido estratgico y sistemas de puestos sumamente rgidos. Sin
embargo, en algunos pases, debido al escaso desarrollo de los sistemas
de gestin del empleo, no hay propiamente un problema de rigidez, pues
no existen reglas que impidan las decisiones discrecionales (en Bolivia y
Repblica Dominicana).
Es ilustrativo comparar ahora estos resultados cualitativos con el tamao de la burocracia (ver el grfico 4.8). Para este propsito se utiliza
el ndice sinttico de servicio civil que incorpora las dimensiones de eficiencia de la inversin en el servicio civil, mrito y capacidad funcional,
as como otros ndices cualitativos. El resultado indica que la cantidad y
la calidad no estn necesariamente correlacionadas, pues hay pases caracterizados por burocracias disfuncionales, grandes o pequeas. Solamente
Brasil y Chile tienen administraciones pblicas de tamao relativamente
moderado que a la vez son aceptablemente funcionales.
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pequea
Tamao de la burocracia (%)
grande
Grfico 4.8 Tamao y calidad de la administracin pblica

7
Uruguay
Venezuela
Panam
Mxico
4
Per
Repblica Dominicana
El Salvador
Honduras
Nicaragua
0,1
disfuncional
Brasil
Paraguay
Ecuador
Argentina
Costa Rica
Chile
Bolivia
Guatemala
0,2
0,3
Colombia
0,4
0,5
0,6
ndice sinttico de servicio civil (escala de 0 a 1)
0,7
0,8
funcional
Fuentes: Carlson y Payne, 2003; Longo, 2005.

Nota: El tamao de la burocracia se define como el empleo pblico total como porcentaje
de la poblacin total. El ndice sinttico de servicio civil es una combinacin de un conjunto
de ndices de eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad
integradora del servicio civil.
La heterogeneidad al interior de la administracin

pblica: formas burocrticas y papeles predominantes
A pesar de la anterior caracterizacin general, la burocracia en los pases
de Amrica Latina no se presenta como un actor nico y homogneo.
Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de
la burocracia estatal, se trata ms bien de un conjunto de organizaciones
complejas e independientes, que no necesariamente responden a la misma
configuracin entre autonoma y capacidad. Esta heterogeneidad puede
proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato
estatal y el grado en el que diferentes partes de la burocracia pueden
representar distintos papeles, hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida esta afirmacin, se desarrolla una
descripcin de las formas que puede tomar el actor burocrtico al interior
de los pases (ver el grfico 4.9). Se trata de formas o tipos, que distan
de ser exactas y que se proponen con fines exclusivamente descriptivos.
Estos tipos pueden coexistir de forma simultnea en el aparato estatal,
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Grfico 4.9 Configuraciones burocrticas

Administracin federal
(Brasil)
Burocracias econmicas
alta
(banco central, agencias

regulatorias)
Burocracias sociales (educacin, salud)
Administracin central (Chile)
Burocracias administrativas
(Argentina, Colombia,
Costa Rica, Uruguay)
Cuerpos profesionales
(diplomticos y tecncratas)
Administraciones tributarias
Enclaves protegidos
(Chile, Mxico, Per).
(Bolivia PRI)
Autonoma
Burocracias administrativas
(Ecuador, Per, Venezuela)
Funcionarios interinos y
provisionales (Argentina,
Colombia, Per, Uruguay)
Burocracias clientelistas
(Repblica Dominicana,
Paraguay y pases centroamericanos,
excepto Costa Rica)
Fondos y agencias ad hoc

(Fondos de inversin social)
Unidades ejecutoras de
proyectos con organismos internacionales
Equipos de asesores tcnicos.
baja
alta
baja
Capacidad

aunque su grado de presencia puede diferir de pas a pas, con conformaciones especficas dependiendo de los contextos histricos y de las
prcticas polticas predominantes. Asimismo, cada tipo de burocracia
muestra una propensin a determinados papeles en el proceso de diseo
de polticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el marco
del actual anlisis.
La burocracia administrativa o clsica

Se caracteriza por una baja capacidad y una autonoma relativamente
alta. Est compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas
en los diversos ministerios y sectores del Estado. Este mbito est normalmente cubierto por normas formales de mrito, que no se aplican y
que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar
una burocracia weberiana clsica. En esta configuracin, los funcionarios
han llegado a sus cargos ms por criterios polticos que por mritos, pero
pueden tener estabilidad. Cuentan con poca capacidad tcnica y es difcil utilizar incentivos para mejorar su desempeo. Son los mbitos ms
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afectados por recortes presupuestarios (en algunos pases, como Per o

Uruguay, el ingreso a estos cuerpos est congelado). Aqu se sitan, en
distintos grados de autonoma y capacidad, las burocracias administrativas de Ecuador, Per o Venezuela (en el nivel ms bajo) y de Colombia,
Costa Rica y Uruguay en el nivel ms alto.
Este tipo de burocracia tiene poca capacidad para ejercer un papel
activo en los ciclos de decisin e implementacin de las polticas pblicas.
Su escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase de toma de
decisiones, que ocurre sobre todo en la superestructura poltica de los
ministerios, de la cual est desconectada. Pueden desempear algn papel
en la implantacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control
de procedimientos burocrticos y no hacia la gestin de los servicios. Su
potencial como recurso para el intercambio poltico es limitado como
consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo declive
de su importancia cuantitativa.
La burocracia clientelista
Se caracteriza por baja autonoma y baja capacidad. Este grupo est
conformado por funcionarios que ingresan temporalmente al gobierno segn criterios de confianza o afiliacin partidaria. Las rotaciones
ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la conformacin
de las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Un
subconjunto de estas burocracias se produce cuando el control del acceso y la permanencia no estn en manos del sistema de partidos, sino de
organizaciones sindicales o gremios. Los casos ms acentuados se dan
en los pases centroamericanos (vase el recuadro 4.6), con la excepcin
de Costa Rica, en Bolivia (salvo en algunos enclaves con sistemas por
mritos), Repblica Dominicana y Paraguay. En Mxico, el control del
aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido
gobernante para los conjuntos de jefes (hasta la recientemente aprobada
Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo.
Paralelamente, es posible encontrar ncleos de estas caractersticas en
otros pases, como Argentina (designaciones transitorias), Colombia
(designaciones provisionales), Uruguay (contratados) o Per (servicios no
personales), al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo
que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y
desvinculaciones.
Los papeles de esta configuracin se vinculan a su carcter de recurso
poltico del partido gobernante que los intercambia por votos o apoyos
polticos. Esta burocracia es una extensin ms del actor poltico partidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos
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Recuadro 4.6 Burocracias clientelistas en los pases

centroamericanos
Las burocracias de los pases centroamericanos con excepcin de Costa
Rica presentan las caractersticas de escasa autonoma y baja capacidad tcnica
propias de las burocracias clientelistas. Los ndices de mrito, consistencia estratgica y capacidad funcional en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua
y Panam, son claramente inferiores a la media regional.
ndices de servicio civil: Pases centroamericanos (sin Costa Rica) y media
regional
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Mrito
Consistencia
estratgica
Capacidad
funcional
ndices de servicio civil
Media pases Centroamrica
Media regional
El ingreso a la administracin pblica y el progreso en la carrera estn

fuertemente influidos por criterios polticos o clientelistas, bien sea porque
no existe un marco normativo que regule dichos procesos (en Nicaragua) o
porque existiendo dicha normativa, es desconocida en la prctica (en Honduras y Guatemala). La convocatoria abierta a concursos de seleccin es una
prctica muy poco utilizada y los contados esfuerzos por introducirla han sido
rpidamente abandonados (en Guatemala). Se registran, sin embargo, algunas
acciones y avances tendientes a evitar la discriminacin en la contratacin en
funcin al gnero y grupo tnico (en Nicaragua, Honduras y El Salvador). El
despido de un nmero significativo de empleados pblicos como resultado
de los cambios en la conduccin poltica de las entidades pblicas es una
costumbre bastante extendida. Por otra parte, la inexistencia generalizada de
polticas salariales lleva a que las prcticas de compensacin sean presa fcil
de presiones corporativas y clientelistas.
El escaso desarrollo de las funciones de planificacin, gestin del rendimiento y capacitacin conduce a que la gestin de los recursos humanos est
desvinculada de las prioridades estratgicas del gobierno y de las organizaciones
pblicas.
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(Continuacin recuadro 4.6)
La inexistencia o debilidad de los sistemas de gestin del desempeo expresada en la falta de sistemas eficaces de evaluacin del desempeo la ineficiencia
de los sistemas salariales y la debilidad de la oferta de capacitacin, inciden
para que las administraciones pblicas muestren una baja capacidad tcnica
para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Aunque ha
habido algunos esfuerzos por mejorar la organizacin de los puestos de trabajo
o permitir despidos por razones tcnicas u organizacionales (en Nicaragua y
Guatemala), en general los sistemas de empleo siguen siendo muy rgidos,
impidiendo la movilidad y el traslado horizontal.
Fuente: BID, 2005b.
burocrticos profesionales o basados en mritos, con los que puede entrar

en conflicto. Su papel en la elaboracin de polticas o su implantacin
es prcticamente nulo, salvo en el plano ms operativo de las tareas ms
simples y rutinarias.
La burocracia paralela
La forman equipos tcnicos o de proyectos. Lo propio de esta
modalidad es la baja autonoma y alta capacidad. Est conformada por
conjuntos de jefes que se han incorporado bajo formas contractuales
flexibles, que se han expandido en la mayora de los pases de Amrica
Latina desde principios de los aos noventa, mostrando tendencias a
consolidarse. Su rgimen laboral suele estar regido por normas relativas
a contratos de servicios u otras formas jurdicas. No forman parte de
las estructuras permanentes aunque en varios pases la renovacin de
estos cuerpos se realiza sucesivamente. Estos grupos de funcionarios no
responden estrictamente a un partido poltico y presentan conocimiento
experto en algn rea temtica de poltica. En la mayora de los casos
se han incorporado para cubrir determinadas necesidades tcnicas y en
algunos casos han desarrollado habilidades tcnico-polticas. Suelen
configurar instituciones paralelas, o lo que se ha denominado ministerios paralelos, fuera o al interior de las dependencias ordinarias. Estas
estructuras pueden ser ms o menos exitosas y encontrar resistencia por
parte de los otros actores burocrticos internos.
Su participacin en el ciclo de las polticas pblicas es diferente, segn
la posicin que ocupen. Una versin est representada por los equipos
de asesores tcnicos que desempean un papel clave en el diseo de las
alternativas de poltica cerca a la cabeza del poder ejecutivo. Otra versin
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consiste en equipos centrados en asegurar la ejecucin de las polticas, los

proyectos o la entrega efectiva de determinados servicios pblicos. Aqu
podemos situar, en diversas combinaciones de autonoma y capacidad,
los grupos que gestionan proyectos con financiacin internacional o los
fondos sociales.
La burocracia basada en mritos

Se caracterizan por combinaciones diferentes de alta autonoma y capacidad. Estn integradas por funcionarios con estabilidad, reclutados por
mrito e incorporados a carreras profesionales, con diversos incentivos
a un desempeo profesional de su trabajo. Integran este grupo tanto
burocracias administrativas en las que se ha preservado el mrito y la
capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y cargos gubernamentales), entidades independientes vinculadas a la burocracia fiscal
o econmica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las
administraciones tributarias como la Sunat y el Servicio de Impuestos
Internos en Per y Chile; vase el recuadro 4.7), y carreras profesionales
que han establecido estatutos propios de personal basados en el mrito
y la capacidad (la carrera diplomtica en diversos pases, como Mxico
o Brasil, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos
tcnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros pases).
A medio camino entre las burocracias administrativas y las basadas en
mritos, aunque dependiendo de los pases y de los sectores, se situaran las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores de
educacin y salud).
Estas son burocracias que opinan y actan. La mayora tienen responsabilidades especficas: reas de la poltica pblica que requieren
un grado de formacin o conocimiento diferencial, lo que les atribuye
opinin y capacidad de influencia sobre el rea en la cual actan y les
convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orientacin al inters pblico de las polticas. Conforman un actor y presentan
culturas especficas, que pueden ser cerradas y con fuerte compaerismo, lo que produce sesgos corporativos (a lo cual se ha denominado en
Brasil aislamiento burocrtico). Esto les puede hacer ms propensos a
participar en el diseo que en la implantacin de las polticas y a reivindicar espacios de decisin autnomos, lo que les genera conflictos con
el poder poltico; tambin es normal que puedan establecer alianzas con
otros poderes del Estado e incluso con intereses externos, lo que, por
un lado, les atribuye capacidad de interlocucin externa, pero les hace
susceptibles de captura.
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Recuadro 4.7 La creacin de burocracias basadas en mritos en

las administraciones tributarias
Para enfrentar la crisis fiscal, hacia finales de la dcada de 1980 los gobiernos
empezaron a realizar importantes esfuerzos por incrementar la recaudacin
tributaria (vase el captulo 6). A la par que introdujeron cambios en sus polticas
tributarias, emprendieron significativas reformas de las entidades recaudadoras de tributos internos. Hasta los aos ochenta la gran mayora de entidades
recaudadoras eran organismos de lnea de los ministerios de finanzas, regidas
por las normas generales de gestin del empleo pblico. A finales de los aos
noventa, como resultado de esfuerzo reformador, en diez pases (Argentina,
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per y
Venezuela) las administraciones tributarias gozaban de algn tipo de autonoma
presupuestaria, financiera o administrativa.
Un elemento comn en los procesos de reforma de las administraciones
tributarias fue dotarlas de marcos normativos que les permitieran gestionar sus
recursos humanos con algn grado de autonoma respecto a los sistemas regulares de empleo pblico. Una de las reformas ms radicales fue la que experiment
la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat) de Per,
mediante la cual se permiti incluso que los funcionarios fueran contratados
bajo el rgimen laboral privado. En la mayora de casos se incluyeron cambios
o regmenes especiales dentro del marco general de gestin de los recursos
humanos, que permitieron a las entidades recaudadoras incorporar nuevo
personal mediante concursos pblicos, implementar carreras administrativas
internas y mejorar significativamente los niveles salariales. Es importante tener
en cuenta que estos cambios no fueron adoptados de manera provisional o
temporal, puesto que formaron parte de un paquete de medidas de reforma
sustantiva de entidades permanentes y de lnea como son las administraciones
tributarias mediante las cuales se implantaron marcos administrativos que
aunque son diferentes a los de buena parte de las administraciones pblicas
en general, gozan de estabilidad hasta la fecha.
Las administraciones tributarias que fueron reformadas lograron conformar
plantas de personal con un elevado componente profesional, reclutado por
mrito, vinculado a los objetivos estratgicos de la organizacin y con capacidad
para participar en el proceso de elaboracin de la poltica tributaria y para
mejorar sustantivamente los procesos de fiscalizacin, recaudacin y servicio
al contribuyente. El diagnstico del servicio civil peruano muestra que la Sunat
obtiene puntajes superiores a los del resto de la administracin pblica en los
ndices de mrito y capacidad funcional, constituyendo as una buena muestra
de una burocracia basada en mritos en funcionamiento.
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Conclusiones
En los ltimos aos las administraciones pblicas en Amrica Latina han
sido objeto de numerosas transformaciones, la mayora como resultado
de reformas econmicas y fiscales, pero en ocasiones como producto
de estrategias de reforma directamente enfocadas en la gestin pblica.
Como resultado, se ha reducido el empleo pblico directo, aunque no se
ha moderado el costo de la nmina pblica. El xito y la sostenibilidad
de las estrategias de recorte del empleo pblico ha sido muy variado. Un
fenmeno habitual ha sido la aparicin de burocracias paralelas y empleos
con diversas formas contractuales. Tambin ha habido transferencia de la
actividad empleadora a los gobiernos subnacionales, todo lo cual puede
restar validez a las estadsticas disponibles.
Aunque los reformadores parecen haber sido conscientes de la necesidad de mejorar la calidad del desempeo de las administraciones
pblicas, infortunadamente, salvo en algunos pases (como Brasil y Chile)
y en algunos sectores (burocracias fiscales y regulatorias) no se constatan
progresos notables. Las administraciones de la regin siguen fuertemente
caracterizadas por su falta de autonoma y capacidad tcnica, por su escasa
capacidad para incentivar a los trabajadores pblicos y por la falta de
coherencia entre los recursos humanos disponibles y los necesarios para
enfrentar los desafos de poltica de los pases. Idealmente, la reforma
de las administraciones pblicas ha perseguido reducir el tamao de la
burocracia y mejorar su calidad, combinacin que slo han conseguido
Brasil y Chile. Otros pases, como Mxico y Uruguay, han conseguido
elevar el desempeo, pero a un costo mayor. En general, la reforma de
las administraciones pblicas en los dems pases ha sido promovida por
una orientacin fiscalista que no ha producido los recortes esperados de
gasto y que no ha mejorado el desempeo.
Las transformaciones de las administraciones pblicas de las dos
ltimas dcadas han dado origen a las ms diversas configuraciones
burocrticas. Incluso dentro de un mismo pas, en algunas reas de poltica ha mejorado sustantivamente la gestin de los recursos humanos,
mientras que otras se hallan sumidas en los tradicionales problemas de
escasa autonoma y baja capacidad tcnica. Aunque esto implica mejoras
parciales, tambin configura un escenario ms complejo de reforma, dado
que conlleva plantearse distintas rutas de intervencin sobre diversos
sectores de la administracin. Una implicacin importante de esta situacin es que deben mirarse con extrema cautela los enfoques de reforma
de carcter uniforme, pues se corre el riesgo de poner en peligro los
avances logrados en determinados sectores (como las administraciones
tributarias) por un afn homogenizador. Una aproximacin ms selectiva
y contingente de los esfuerzos de reforma debe equilibrarse con procesos
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que busquen paulatinamente dar coherencia al conjunto, mediante el

fortalecimiento de las funciones transversales de gestin de los recursos
humanos, basadas en unidades centrales altamente profesionalizadas, con
gran autonoma tcnica y dotadas de instrumentos de gestin que vayan
mucho ms all de la pura administracin de personal.
Tras todos estos aos, el avance de la gestin basada en mritos
sigue siendo el gran reto de la reforma de la administracin pblica en
Amrica Latina. No obstante, en las sociedades abiertas de hoy no debe
confundirse a los sistemas basados en mritos con la creacin de una casta
de funcionarios que, una vez han demostrado su competencia tcnica,
pueden evadir exigencias de rendimiento y responsabilidad. Tampoco
con la creacin de burocracias paralelas al amparo de los prstamos de
organismos internacionales; stas deben asumirse como situaciones transitorias y estar sujetas a estrategias de institucionalizacin en el mediano
plazo. Los pases necesitan administraciones competentes pero flexibles,
capaces de responder y adaptarse a las demandas de la sociedad. La experiencia de algunos pases, como Chile, demuestra que se puede avanzar
al mismo tiempo en los sistemas basados en mritos y en la capacidad de
crear incentivos, manteniendo un sector pblico eficiente y flexible.
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Echebarría y Cortázar - Reformas Del Estado en Al

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Reforma del estado.

El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina

FORO SOBRE DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

empricas que permiten caracterizar la situacin del empleo pblico,

La administracin pblica como objeto

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

formas ms importantes, que han estado dominadas por consideraciones

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

que no hay muchos datos para evaluar estas iniciativas, s se encuentra

Las estrategias de reforma de la administracin

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Grfico 4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica

Profundidad de las reformas

Fuente: Compilacin de los autores.

Zelanda y Australia, podran clasificarse dentro o cerca del cuadrante IV,

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

mental, pero se desarrollaron iniciativas especficas para la nivelacin de

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

de reforma fueron enviadas al Congreso una vez vencido el plazo para el

El anlisis propuesto se inspir en Barzelay (2003) y se bas en varios casos de

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

La toma de decisiones: quin y cmo tom las decisiones de

Oposicin de algunos miembros

Entidad promotora: nuevo ministerio que

Creciente necesidad de cambios

Propuestas de desarrollo muy gradual

Slido y estable vnculo con polticas econmicas

Entidad promotora: comit interministerial, en

Decisiones muy dependientes del

Las ideas de reforma ingresan de manera gradual

Rpido desarrollo de propuestas

Vnculo dbil con polticas econmicas

Equipo con formacin y cierta experiencia

Inicio de nuevos modelos

Dbil compromiso directo del

Las ideas de reforma ingresan de manera

(Contina en la pgina siguiente)

Procesos de toma de decisiones

Procesos previos a las decisiones

Cuadro 4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Per

Propuestas con marcado carcter legal

Propuestas preparadas con extrema rapidez

Conflictiva vinculacin con polticas econmicas

Entidad promotora: comit asesor con poca

Las ideas de reforma ingresan de manera

Procesos previos a las decisiones

Fuentes: Cortzar Velarde, 2002; Gaetani, 2003; Armijo, 2002.

(Continuacin cuadro 4.1)

Gran necesidad de decisiones

Resistencia en el gabinete a las

Procesos de toma de decisiones

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

cupaciones fiscales en Per contribuy en cambio a que sufriera

Impacto de las reformas en el tamao

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS

empleo en el servicio pblico. La ausencia de datos impide analizar este

Aunque no son estrictamente comparables, los clculos de Whitehead (1994)

EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Grfico 4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999

Porcentaje de la poblacin total