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ALEXANDRE M.
MATIELLO
Universidade Comunitria
de Chapec (Unochapec)
matiello@unochapeco.edu.br
Abstract The present of Brazilian urban planning is the subject of this paper.
Therefore, we contextualize the crisis of this planning, recovering the influences of
Modern Urbanism, trying to recognize, in an alternative urban planning, persistent
traces of the old paradigm. The main object of the questions is the Statute of the
City (law 20.257/01), and its environment of emergence and current diffusion.
We work with the idea that the appearance of the alternative conception can be a
substitution of a hegemonic thought, presenting itself as a weak thought, lacking
legitimacy. The reflection allows the recognition of aspects from both paradigms
within the limits shown by the still recent enactment of the Statute.
Keywords URBAN PLANNING STATUTE OF THE CITY URBAN PLAN.
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INTRODUO
reflexo que trazemos aqui parte da tentativa de compreenso dos rumos do planejamento urbano, tomando por
base a crise em que ele se encontra em nvel mundial, particularizando-se para a situao brasileira. Para tanto, reconstituiremos brevemente o contexto de conformao
dessa crise, a partir da difuso das idias modernistas no
planejamento das cidades, destacando os aspectos processuais que marcaram-lhe as crticas em mbito nacional, expressas sobretudo no Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU).1
Dessa forma, nos remeteremos aos autores que qualificam e avaliam esse
cenrio atual e os possveis avanos de um planejamento nomeado alternativo em relao a seu antecessor. Nossa ponderao centrada na
identificao do modo de fazer desse planejamento emergente, que pode
ser caracterizado por um pensamento fraco, bem como na verificao do
quanto ele se antepe viso hegemnica ou forte, capitaneada pelo iderio modernista, ou se continua ainda assumindo suas persistentes nuanas. Finalizaremos, detendo-nos no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01),
procurando identificar como ele comparece como proposta e as possveis
crticas a suas alternativas, pretendendo tanto perceber se ele se configura
num pensamento fraco quanto avaliar as conseqncias estimadas com
sua recente aplicao para a alterao de rumo e a real contraposio efetuada por esse noo hegemnica do planejamento urbano.
URBANISMO MODERNISTA: PARADIGMA EM CRISE,
OU A VELHA NOVA ROUPA DO REI?
O urbanismo modernista caracterizou-se por difundir, a partir do
incio do sculo XX at seus meados, os pressupostos da cidade funcional presentes na Carta de Atenas,2 documento formulado com base nas
discusses das vrias edies do Congresso Internacional de Arquitetura
Moderna (CIAM), do qual Le Corbusier foi seu principal baluarte. Entre os pressupostos, estava a obrigatoriedade do planejamento regional
e intra-urbano, a submisso do solo urbano aos interesses coletivos, a
industrializao de componentes e a construo padronizada, a limitao do tamanho e densidade das cidades e a edificao em meio ao verde contnuo. O que balizava tais determinaes era o zoning, rigoroso
zoneamento de funes apoiado na premissa de um homem-tipo, cujas
necessidades so universais. Esse instrumento, carregado de um poder de
O MNRU organizou o primeiro Frum Nacional pela Reforma Urbana, em outubro de 1988, a partir
da convocao para o Seminrio Nacional pela Reforma Urbana. Articulou os movimentos sociais na
constituinte federal, buscando incluir no texto da Carta Magna a questo da poltica urbana e, nessa,
a participao social na gesto municipal. Conseguiu apresentar emenda constituio (Emenda Popular de Reforma Urbana), solicitando o tratamento da gesto na cidade da tica do cumprimento da
funo social.
2
A Carta de Atenas, divulgada quase oito anos aps sua redao, um texto dogmtico e polmico,
formulando exigncias e estabelecendo os critrios para organizao e gesto das cidades. Foi elaborada durante o IV CIAM, num cruzeiro entre Marselha e Atenas, em 1933, e publicada em 1941, por
obra de sntese de Le Corbusier. Sua edio brasileira tem interessante prefcio de Rebeca Sherer (LE
CORBUSIER, 1993).
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PEREIRA, 1999.
HOLSTON, 1993.
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SOUZA, 2002.
Ibid., p. 131.
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Muitos autores vm associando ao planejamento estratgico a concepo de projeto urbano, ao invs de plano urbano. De acordo com
NOVICK (2005), diferentemente dos planos, o projeto urbano daria
forma ao espao sem tentar incidir sobre o conjunto da cidade e, em
oposio aos projetos de arquitetura, prope outra vinculao com o
tempo (incorporando-se s largas temporalidades urbanas). Assim, o
projeto urbano se apresentaria como o ltimo baluarte do urbanismo
frente planificao abstrata e gerencial. Segundo outras opinies, os
projetos urbanos so vrtices de projetos gerais para a cidade, pactuados
socialmente, ao passo que, para seus crticos, manifestam a legitimao
da especulao imobiliria diante da carncia de uma arbitragem pblica
que garanta os equilbrios sociais e espaciais da cidade.
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MARICATO, 2000.
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Expresso cunhada por Francisco de Oliveira diante da exposio de
tese de livre docncia por Ermnia Maricato.
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ROLNIK, 2000.
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MARICATO, 2000.
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Promovida por seis entidades de categorias profissionais ou de movimentos populares e assinada por 130 mil eleitores em todo o Brasil.
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SOUZA, 2002.
MARICATO, 2002.
Ibid., p. 95.
Ibid, p. 95.
SOUZA, 2003.
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Contudo, mais que uma denominao, procuramos neste artigo refletir em que medida o planejamento urbano no Pas, no contexto ps-MNRU,
ps-Constituio de 1988 e ps-Estatuto da Cidade (ou, dir-se-ia, com o Estatuto da Cidade), vem
apresentando uma possibilidade de contestao
ao paradigma modernista. E tambm de inovao
ao que vem sendo proposto em outras realidades
mundiais e nos chega, muitas vezes, introduzido
por seu mainstream como tbua de salvao; portanto, mais que uma nova roupagem, um verdadeiro novo corpo ao planejamento urbano.
ESTATUTO DA CIDADE: PENSAMENTO FRACO QUE
PRETENDE SER FORTE (OU J VEM SENDO?)
Nossa reflexo prossegue aqui com base
nos preceitos de Chalas,21 urbanista francs que,
em considerao ao que emerge diante da crise
do urbanismo tradicional, prefere nomear como
urbanismo sem projeto aquele em oposio a outro
conceito, o de governana urbana. Esse ltimo,
segundo ele, estaria associado fbrica de imagens
tcnicas, remetendo a nosso ver ao mainstream do
planejamento estratgico e sua ampliao do planejamento para alm da esfera estatal.
J quanto ao urbanismo sem projeto, Chalas
diz oferecer uma possibilidade de repolitizao da
vida urbana, de gesto do conflito entre todos os
habitantes, muito alm de troca entre especialistas,
polticos, tcnicos e agentes econmicos, abrindose amplamente a esfera coletiva. Contudo, longe
de uma pretensa hegemonia e de se arvorar como
pensamento dominante, esse urbanismo se enquadraria numa modalidade emergente designada como
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CHALAS, 1998.
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HOLSTON, 1993.
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Cf. art. 4., inciso III, alnea f ; art. 2. inciso XIV; art. 4., 2..
HOLSTON, 1993.
SOUZA, 2002 e 2005.
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o contrrio do modernista, com seu ideal simplificador, sua concepo reducionista das funes da cidade e o padro de homem-tipo, numa
compreenso maquinal ingnua e fragmentada
da real complexidade da vida moderna.29 Chalas
comenta que somente uma atitude flexvel, aberta, atenta a cada vez, para cada projeto, s foras
presentes, expresses, trajetrias, mas tambm
s oportunidades e potencialidades, tem chances
de obter sucesso.30 A nosso ver, assim que um
plano construdo com diretrizes, aes e programas, partindo de uma viso sobre a multiplicidade
do territrio deveria se processar. O abandono
do zoneamento como instrumento base daquela
lgica reducionista seria a mais notria prova de
que a noo fragmentadora fora abandonada. Aspectos processuais, e no s instrumentais, tambm denotariam uma prtica integradora, como a
intersetorialidade e a interdisciplinaridade na gesto, bem como o contnuo e crescente debate sobre o planejamento urbano, aspectos esses muito
pouco explcitos no texto do estatuto.
URBANISMO APOFTICO: conduzido a se preocupar no mais com a felicidade para todos, como
preconizava o urbanismo teorizado, mas com a mnima contrariedade ou a mnima dificuldade para
cada um na elaborao do projeto. Ele no parte
do interesse geral existente a priori, determinado
ou conhecido em sua substncia antes de qualquer
ao, mas a chega, ao procur-lo e produzi-lo em
funo dos projetos. Seria o urbanismo da realidade, que reconhece os conflitos, relativiza o poder
do tcnico e do Estado, realiza pactos, no parte
de uma concepo a priori, mas vai determinando-a
conforme as vicissitudes do processo. Ao verificar
a realidade brasileira, podemos ver traos desse tipo
de urbanismo, contudo, tambm questionamos se
no persiste o carter teleolgico do modernismo,
pois, em que medida o Estatuto da Cidade no
parte de um iderio tambm preconcebido? Seus
29
Essa perspectiva fica bastante evidente na vanguardista crtica do cineasta Jacques Tati, em Mon Oncle, do fim da dcada de 1950. Esse filme demonstra como o modernismo no se coaduna nem mesmo com
os personagens ditos mais modernos, submetidos s novas rotinas que
lhes so estranhas, fazendo-os passar de agentes a passivos executores
de tarefas robotizadas.
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CHALAS, 1998, p. 210.
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Ibid., p. 211.
SOUZA, 2002 e 2005.
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lei foram aplicados em metrpoles e grandes cidades, onde inclusive a cultura poltica difere das de
outros contextos. Cabe cuidar tambm de como
introduzir a dimenso poltica. Souza expe suas
inquietaes quanto participao popular, muitas vezes maltratada ou secundarizada justamente
entre aqueles que, ritualmente, seguem insistindo
serem a ela favorveis. Com freqncia, ela encarada, na prtica, como mero tempero, sendo os
ingredientes principais os instrumentos contidos
nos planos e nas leis.
REFLEXO SOBRE O ALCANCE DE TERMOS COMO
PARTICIPAO POPULAR: o Estatuto da Cidade representa grande avano em matria de marcos
jurdicos. No deve restar dvida de que ele representa um ganho, inclusive no que concerne
participao popular, mencionada em sete artigos
diferentes, trs dos quais num captulo especfico
sobre gesto democrtica da cidade. Contudo, a
sua importncia tem sido costumeiramente exagerada (e seus defeitos tm sido muito pouco
debatidos), bem no estilo do j nomeado tecnocratismo de esquerda. Acreditamos que a prpria
exigncia legal de que os planos diretores estejam
prontos at outubro de 2006 venha gerando uma
aflio entre os prefeitos e, conseqentemente, algumas incompreenses do que seria a participao
popular. Souza comenta o tratamento dispensado
a essa questo, afirmando que a maneira como o
estatuto a ela se refere , quase sempre, indefinida
admitindo-se uma interpretao que privilegia,
dependendo da prefeitura, um processo deliberativo ou outro meramente consultivo ou, ento,
a tnica claramente consultiva. Para esse autor, o
Estatuto da Cidade poderia ter amarrado melhor a
previso de participao popular no planejamento
e na gesto urbanos, de modo a minimizar o risco de uma pseudoparticipao to-somente com
o objetivo de cumprir formalmente a lei.36 Ainda
36
SOUZA (2005) reflete sobre o texto do Estatuto e demonstra passagens de carter indefinido ou ambguo: art. 2., inciso II; art. 4., inciso
III, alnea f; art. 33, inciso VII; art. 40, 4, inciso I; art. 43, inciso I; art. 44;
art. 45; com um carter nitidamente consultivo: art. 2., inciso XIII, e no
art. 43, incisos II e III. Nitidamente deliberativo, somente o art. 4., inciso
V (que cita o referendo popular e o plebiscito, mecanismos que, de toda
forma, j haviam encontrado acolhida na prpria Constituio Federal),
e o art. 43, inciso IV (que cita a iniciativa popular de projeto de lei e de
planos, coisa que, igualmente, j se achava prevista na Constituio).
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CARVALHO, 2001.
Mais particularmente no captulo 10, Parte II, em SOUZA (2002).
As funes sociais, definidas no estatuto, abrangem as mesmas j
identificadas na Carta de Atenas, explicitadas no art. 2., e as questes
habitacional e fundiria comparecem como primordiais, definindo amplamente os outros aspectos do estatuto, como os seus instrumentos.
Observe-se que tais aspectos foram os mesmos que nortearam os preceitos do modernismo.
40
Quanto aos instrumentos do Estatuto da Cidade, chama a ateno
o direito de superfcie (art. 21.), que flexibiliza a propriedade do solo
do seu uso e, assim, remonta ao princpio dos edifcios sob pilotis que
liberariam o solo para uso pblico, sem prejuzo da propriedade privada
nos andares superiores.
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mas, diga-se de passagem, to arraigada na profunda crena no poder do Estado como regulador
do solo quanto o prprio estatuto.
Ainda sobre o Estatuto da Cidade, Carvalho41 comenta a manuteno da diviso de competncias entre os trs nveis de governo, concentrando na esfera municipal as atribuies de legislar
em matria urbana. A permanncia desse quadro,
a seu ver, significa circunscrever o tratamento e a
proposio de solues s questes urbanas nos
limites do territrio municipal, pois compete aos
Poderes Executivo e Legislativo municipais equacion-las. Contudo, ignora-se que o tratamento
de muitos dos problemas urbanos extrapolam os
limites de municpios, configurando as reas metropolitanas e as aglomeraes urbanas. Assim,
acreditamos que o Estatuto da Cidade no se posiciona sobre um aspecto j descrito por muitos
autores de forma crtica, que o da competio
entre cidades por sua colocao na rede mundial.
Atentamos que instrumentos como as operaes
urbanas consorciadas poderiam ser meios eficazes
na barganha em que se envolvem as municipalidades na atrao de investimentos externos, o que
acirraria esse ambiente de competio, pouco democrtico, agravando desigualdades no territrio
nacional.
Outra considerao de Carvalho42 trata a
impreciso de alguns enunciados, como ordenao, bem-estar dos cidados e funo social
da propriedade, que soam genricos e abstratos,
acredita a autora, somente podero expressar realidades histricas, definidas temporal e espacialmente,
quando do exerccio do processo de planejamento.
Dessa forma, concordamos com ela e ampliamos
a nossa justificativa quanto a no avanar mais em
relao crtica do estatuto, sob o risco de sermos
precipitados, pretensiosos ou ainda injustos. Afinal, sero os passos derivados de sua compreenso e exerccio que nos daro mais subsdios para
avaliar o quanto avanamos da crise a um planejamento efetivamente alternativo e coerente com a
realidade brasileira.
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CARVALHO, 2001.
Ibid.
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CHALAS, 1998.
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Dados do autor
Arquiteto-urbanista pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC), mestre em sociologia
poltica (UFSC) e doutorando em geografia (UFSC).
Professor do Centro Tecnolgico da Universidade
Comunitria Regional de Chapec (Unochapec).
Recebimento: 7/mar./06
Aprovado: 10/ago./06
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