LA

PARTICIPACIN

EN

LA

CIUDAD:

INCLUSIN

SIMBLICA

EXCLUSIN DE HECHO1.
Autor: Luis H. Patio Camacho, Doctor en Estudios Urbanos y Ambientales, Profesor
investigador, tiempo completo de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
(UACM)
Palabras clave: Governance urbana, gobernabilidad, participacin social, planeacin
participativa, poltica social urbana.
Presentacin
Como resultado del ascenso y consolidacin de los discursos y prcticas neoliberales
basados en la apertura comercial y la reduccin del papel del Estado, nuevas formas de
gobierno urbano estn emergiendo en pases desarrollados y en desarrollo como la
goverance. Esta forma se ha venido aplicando en los gobiernos urbanos de manera implcita
y explcitamente, la cual se caracterizan por la cooperacin, colaboracin y el incremento
de la participacin en la toma de decisiones con relacin al destino de las urbes. El objetivo
del trabajo es examinar con un enfoque crtico el uso y sentido de la idea participacin en el
marco de la descentralizacin y la democratizacin local en Mxico y realizar una revisin
de las caractersticas principales de las prcticas de participacin en dos programas sociales
urbanos en el Distrito Federal.
En el contexto internacional la participacin ha alcanzado el estatus de un nuevo dogma
social, ya que se piensa que a travs de la intervencin de la poblacin en la esfera pblica,
en asuntos que afectan su entorno inmediato, se puede lograr el consenso, la estabilidad
poltica y social, la gobernabilidad y la governance urbana. Un grupo de gobiernos urbanos,
no importando su orientacin ideolgica, han convertido a la participacin en una creencia,
no sujeta a prueba de veracidad, siempre beneficiosa para tratar de superar los altos ndices
de fracaso de las acciones gubernamentales. El enfoque participativo desde la dcada de los
aos 80 ha tenido una gran aceptacin y propagacin internacionalmente, su incorporacin
en la hechura de las polticas sociales y urbanas es ahora algo comn. Con esto, se presenta

Trabajo aceptado en el Cuarto Congreso Nacional de Ciencias Sociales, Mesa Gobernanza y Ciudadana.

una paradoja, lo que inicialmente fue una crtica y demanda de los grupos radicales se ha
convertido en un elemento bsico en la gestin pblica de las ciudades2.
Sin embargo, la participacin, tambin se ha convertido en un ejercicio nada emancipador y
en muchas ocasiones injusto, de dominacin y poder. Nuestro inters es sobre estos actos y
procesos de participacin (por ejemplo, el intercambio de conocimientos y la negociacin
de las relaciones de poder) que pueden tanto ocultar y reforzar la opresin como las
injusticias y desigualdades en sus diversas manifestaciones. Frente a lo anterior, en Mxico,
se requiere debatir acerca de una ingenuidad e idealismo generalizado con respecto a la
complejidad de las relaciones de poder y el poder en la participacin social en el diseo,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. Pensamos que existe un lado
obscuro de la participacin, el cual es la forma ilegtima e injusta del ejercicio de poder.
La tesis que sustentaremos en este trabajo es que el juego de usos y sentidos de la
participacin, palabra de moda, permite una a inclusin simblica y una exclusin material
(de hecho) simultneamente en la poltica pblica urbana. Para cumplir con estas
consideraciones, primero establecer un marco de discusin sobre las modalidades que han
adoptado las prcticas participativas que ocultan las desigualdades en recursos y poder; en
la segunda parte, se revisa los usos y sentidos de la participacin en Mxico; en la tercera
parte, desarrollare un estudio de dos polticas en el Distrito Federal (DF) que han
pretendido la incorporar a la poblacin urbana en la elaboracin de la normatividad urbana
y proyectos barriales y la cuarta parte, se presentar una reflexin sobre el doble
movimiento al que se han sometido los conceptos relacionados con la participacin de la
comunidad, la cual se presenta como conclusiones de este texto.

La discusin de Programas sociales y Participacin

La reflexin crtica internacional acerca de programas sociales y participacin en
comunidades urbanas, cuyo objetivo general es aumentar la participacin de la poblacin
social y econmicamente marginados en la toma de decisiones sobre asuntos pblicos que
2

Pier Paolo Pasolini (1978), en el libro, Escritos corsarios; escriba: El nuevo poder consumista y permisivo
se ha valido precisamente de nuestras conquistas mentales de laicos, de iluministas, de racionalistas, para
construir su propio andamiaje de falso laicismo, de falso iluminismo, de falsa racionalidad. Se ha valido de
nuestras desacralizaciones para liberarse de un pasado que con todas sus atroces e idiotas consagraciones, ya
no le serva ms.

inciden en su entorno inmediato, han identificado tres modalidades que se han adoptado en
la toma de decisiones y control (Cooke y Kothari, 2001); lo cual no ha permitido conseguir
los grandes objetivos democrticos: 1) Predominio de las agencia y fondos internacionales,
2) Dinmica del grupo que oculta muchas limitaciones y manipulaciones, las cuales
suprimen las diferencias de poder locales, de hecho la participacin lleva a decisiones que
refuerzan los intereses de los poderosos y al mantenimiento de las relaciones de poder
diferenciales, y 3) Dominio del mtodo, donde el mtodo participativo est a expensas de
otros mtodos tambin potencialmente productivos para mantener la situacin como esta
(Cooke, B.,1998). A continuacin ampliaremos lo anterior:
1. La participacin ha demostrado ser muy compatible con los intereses y objetivos de las
agencias y fondos internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y
Naciones Unidas), debido a que han mostrado eficiencia y productividad en el logro de las
metas, sin cambiar las relaciones de poder existentes, ni el sentido de la toma de decisiones
en la planeacin de arriba hacia abajo; para ellos el aspecto econmico, que permite el
ahorro de costos, es lo que predomina en la participacin. La inclusin de la poblacin est
orientada ms hacerlos responsables de su situacin y de los resultados finales, que como
una apuesta hacia la reconstruccin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia.
En la prctica, la participacin de la poblacin local simplemente da credibilidad a las
decisiones que ya han sido tomadas por los organismos fuera de la comunidad. La
aceptacin de la participacin por los organismos internacionales ha servido a sus intereses
ya se ha convertido en una moneda que las organizaciones utilizan para promover su
imagen.
2. Con respecto al segundo comportamiento, la pregunta bsica es cmo el conocimiento
local puede transformar las organizaciones burocrticas caracterizadas por la toma de
decisiones de arriba hacia abajo? la respuesta es que a travs de una experiencia
participativa que sea un proceso integral educativo, de conocimiento para que la situacin
no se quede como est y donde est, ms fuerte, consolidada o legitimada, sino promover
cambios y transformaciones en el mbito local. Para ello, se requiere de un proceso
educativo de naturaleza transformador. La experiencia nos demuestra que los ejercicios

participativos en las ciudades no han permitido cambiarnos cambiando la ciudad y no se

han transformado las condiciones materiales actuales de pobreza.
Adems, en esta modalidad, el concepto de comunidad se ha convertido en disputa, ya que
se piensa en un conjunto armnico y heterogneo de personas, pero en la prctica ninguna
comunidad se comporta de esa manera, por ejemplo las comunidades pobres (donde se
aplican los programas sociales) son normalmente ms compleja y dividida que las
comunidades ricas. Para muchos grupos polticos la participacin ha servido para legitimar
decisiones tomadas con antelacin fuera de la comunidad y ha servido a sus intereses ya
que se ha utilizado para promover su imagen. Tambin, ha sido til para reforzar prcticas
clientelares caractersticas en sistemas polticos poco democrticos, como una forma de
control social. Asimismo, se presenta una participacin selectiva -muchas organizaciones
comunitarias no son elegidos democrticamente, y los grupos ms visibles, organizados y
con experiencia poltica son los que se integran a la participacin (existe un problema de
representacin); adems se presentan el control del procesos por las lites locales: los
lderes pueden oponerse a los intentos de involucrar directamente a los beneficiarios, ya que
se pone en peligro su control o pretenden dirigir la participacin para su beneficio; adems,
un lder del barrio popular conoce y representa los intereses de los hogares pobres?
Muchos proyectos se centran en los actores y relaciones formales. Sin embargo, la ciudad
(latinoamericana) se construye a travs de actores y relaciones informales, que por lo
general son mayoritarios, a los cuales la participacin presta poca atencin. Tambin,
muchas de las frmulas de participacin social en la ciudad no preservan ni potencia la
representacin de un conjunto de intereses en la toma de decisiones pblica. Si bien es
importante la inclusin de ciudadanos y organizaciones con ms recursos (tiempo,
informacin e inters), la participacin no debe de operarse en detrimento de la capacidad
de los ciudadanos no organizados de incidir en los procesos de gobierno. Los modelos de
participacin que fomentan a los sectores organizados presentan limitaciones importantes
de representatividad que tienen su implicaciones en los resultados y la legitimidad (Font,
Blanco, Gom y Jarque, 2010 y Hevia, 2012).
3. En lo que respecta al mtodo, la participacin se acostumbra a verse como una
herramienta tcnica para lograr resultados positivos, para reforzar las posiciones

tecnocrticas. Lo que se observa en el conjunto de prcticas es que llevar a cabo un taller,

un grupo de trabajo, una encuesta o un foro de debate, no se materializa la participacin
(Pindado, 2000). En este lado obscuro de la participacin se manifiestan presiones
excesivas para obtener resultados inmediatos, lo cual produce una acentuacin hacia el
resultado a expensas de proceso.
En un contexto en el que se pretenden replicar experiencias exitosas de administracin
urbana, se observa que existen frmulas, mtodos que han servido en determinado lugar o
en determinado proceso. Sin embargo, esto no es prueba de certidumbre sino de
posibilidad. Es decir, lo que ensea su eficacia es que son posibles y pueden producir esos
efectos, pero no dice que se puedan aplicar mecnicamente a cualquier otra realidad o a
cualquier otro territorio urbano. Frente a los resultados negativos que se observan de las
prcticas participativas la pregunta es: por qu esa fascinacin en repetirse? por qu no
buscar la innovacin o la adecuacin a la ciudad y a las caractersticas de sus habitantes o al
conflicto en concreto que se pretende enfrentar?
El conjunto de estudios y evaluaciones empricas (en Espaa, Brasil y Mxico) concluyen
que no existe una receta metodolgica nica, que se pueda aplicar siempre y en todos los
contextos que responda al reto de la participacin para cambiar o transformar la vida
institucional y las relaciones de poder en las ciudades. Adems, en el proceso de la
construccin de mtodos y tcnicas para poner en prctica la participacin ciudadana en la
ciudad, los primeros pasos no son tcnicos ni metodolgicos sino polticos. Es importante
tener presente que las metodologas participativas tienen en primer lugar una base poltica;
si el objetivo es facilitar o promover una participacin abierta o restringida; si se trata de
informar, consultar, reflexionar, debatir, proponer y decidir conjuntamente con los
ciudadanos; la decisin no es metodolgica ni tcnica, sino social y poltica, debido a que
en cualquier proceso participativo en el mbito urbano est implcito el reconocimiento de
un conflicto o problema, el cual requiere una solucin a travs de un anlisis, debate,
propuestas y negociacin entre las diferentes actores sociales.
Como se puede observar la participacin en las polticas sociales, es en parte un resultado
de repensar la gestin pblica en el marco del neoliberalismo econmico, siempre til y
beneficioso para los gobiernos promotores.

Poltica social y participacin en Mxico

En Mxico, la participacin ciudadana ha entrado en el vocabulario actual de las ciencias
sociales y de gobierno, convirtindose en una palabra de moda en diferentes mbitos:
poltico, econmico, social, medio ambiental y cultural, dependiendo de los interlocutores.
Por la propagacin del trmino, as como por la confusin y las aspiraciones que ha
producido, es necesario por parte de los especialistas llevar a cabo un trabajo de
deliberacin acerca del uso poltico y sus resultados. Pensamos que se presenta una visin
idealista, normativa, cultural, aspiracional y esperanzadora sobre el uso y sentido de la
participacin, que pretende revertir la accin centralizador, burocrtica y autoritaria, en la
gestin pblica urbana, para dar paso a la cimentacin de una gobernabilidad democrtica.
Un conjunto de trabajos, con diferentes perspectivas y mtodos (lvarez y SnchezMejorada, Canto, Hevia, Santos y Porras, Daz, y Ortiz, Snchez Mejorada y Ziccardi,
entre otros), que evalan los grados y niveles de la participacin ciudadana en la gestin
pblica en Mxico, concluyen que los marcos jurdicos, los espacios e instrumentos no
permiten una extensa, plural y representativa inclusin de la poblacin en el diseo,
ejecucin, control y evaluacin de la administracin pblica. Muchos de ellos, presentan un
conjunto de desafos y alcances para lograr la gobernabilidad y la governance urbana. Sin
embargo poco se discuten sobre el uso que beneficia al sistema poltico predomnate para
que la situacin permanezca como esta, que sus posiciones, objetivos e intereses salgan
fortalecidos, pero sin estar muy interesados en cambiar, as mismo se busca que sus
acciones sean legales y licitas, para obtener obediencia de los participantes sin necesidad de
recurrir a la imposicin.
Importa entonces llevar a cabo una reflexin de las practicas participativas en Mxico,
desde la perspectiva crtica sobre los procesos que no han permitido cuestionar las bases
donde se sustentan las desigualdades y dominacin; dichas prcticas en cambio legitiman la
continuidad del control, el burocratismo y las desigualdades.
En Mxico la limitada experiencia en esta materia ha hecho que los funcionarios y polticos
confunda la nocin de participacin ciudadana con instrumentos de democracia directa:
referndum, plebiscito, iniciativa popular, consulta pblica. Sin duda, los instrumentos de la

democracia directa abren un espacio poltico a la expresin de las preferencias de la

ciudadana, pero todas ellas tienen un carcter excepcional, es decir, slo pueden ser
utilizadas en condiciones polticas muy especficas, de tal forma que rara vez pueden ser
empleadas realmente. Por tanto, equiparar la participacin ciudadana con la democracia
directa ha sido un error conceptual que limita el horizonte poltico de la democracia
(Olvera, 2007). Esta limitada experiencia se ve reflejada, tambin, en los escasos estudios
sistemticos de los espacios participativos, por lo que es muy complicado hacer un balance
general de ellas en nuestro pas; por esta razn recurrimos a los estudios de caso.
En Mxico, la participacin de la poblacin (beneficiarios) en polticas sociales se ha
definido legal e institucionalmente. En el mbito federal, la Ley de Desarrollo Social3 y en
el Distrito Federal, la Ley de Participacin Ciudadana, en conjunto con la mayora de las
leyes que norman la vida en la ciudad hacen referencia a la participacin ciudadana o social
como un elemento sustantivo para la vida democrtica de la ciudad. El objetivo y sentido de
la participacin vara considerablemente dependiendo el tema o sector. El espacio ms
usual de la participacin es la formacin de un consejo consultivo, con la facultad de
opinin, anlisis y evaluacin de la poltica social. En otros espacios, se considera la
participacin de los beneficiarios en la planeacin, ejecucin, control y evaluacin de la
poltica social. Este modelo de participacin, definido en las reglas de operacin de los
programas de poltica social, ha mostrado que es muy restringido y dbil, pues su
instrumentacin se ha limitado a la atencin de quejas telefnicas, correos electrnicos o
por escrito, y a la constitucin de comits de usuarios, los cuales se han enfocado a resolver
problemas tcnicos y no a impulsar, proteger y fortalecer derechos (Santos y Porras, 2012;
Snchez-Mejorada, 2011; Hevia, 2012; Dresser, 1992; Daz, y Ortiz, 2011; Canto y Berrios,
2010). Con base en lo anterior, pensamos que la participacin en el campo de la poltica
social est acotada por la falta de concrecin de derechos sociales propiamente dichos,
fijados en la norma jurdica; difcilmente permite el involucramiento de la ciudadana en los
procesos decisorios; es an inconsistente en su funcionamiento y limitada en la capacidad
de incidencia que otorgan a la ciudadana que permita transformar la administracin pblica
y el entorno urbano.

Diario Oficial de la Federacin 20 de enero 2004.

Por lo restringido y dbil del concepto y la prctica de participacin en Mxico, es

necesario estudiar un panorama general de participacin, que nos permita obtener un marco
emprico del su sentido y uso.

El Sentidos del concepto de participacin en Mxico

La participacin ciudadana tiene una historia reciente en nuestro pas. Est presente de
manera formal en la historia de la planeacin del desarrollo en Mxico, pero a fines de los
aos setentas adquiere relevancia prctica a partir de la introduccin y adaptacin de las
teoras del desarrollo de la comunidad, para posteriormente alcanzar mayor presencia con
las reformas estructurales implementadas durante los aos noventa, debido a que el Banco
Mundial (1994) la promueve como una prctica adecuada en programas sociales bajo el
impulso de un nuevo estilo de gobierno (governance); este organismo propuso la necesidad
de que diversos actores de la sociedad civil intervinieran en el proceso de ejecucin de las
polticas pblicas fuera de los modelos jerrquicos de decisiones.
En la ltima dcada del siglo XX, en Mxico, podramos establecer que el inicio del uso de
la nocin de participacin en polticas sociales fue en el gobierno de Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994) con la creacin del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). En
dicho programa, formalmente, se estableca la apertura de diversos espacios de
participacin social, como los comits de obra y diversos comits de administracin, los
cuales cumplan un papel de accin colectiva de control. En la prctica, algunas
evaluaciones realizadas al Pronasol presentan evidencias de que los aproximadamente
250,000 comits formados (Santos y Porras, 2012; 139) fueron ms efectivos como
mecanismos federales para evitar a los gobiernos municipales y de cooptacin poltica que
como instancias reales de colaboracin social. De acuerdo a Dresser (1992), el Pronasol
permiti la supervivencia poltica del PRI y al mismo tiempo conllev hacia una
reestructuracin fundamental de las bases de apoyo del Estado mexicano.
Vale la pena mencionar, que el gobierno de Salinas de Gortari se asumi en medio de una
intensa movilizacin poltica poselectoral. En este caso la nocin de participacin poltica
trascenda tambin el mero acto de asistir a votar y se refera a la accin de protesta por la
falta de democracia por cuanto el gobierno no reconoca los resultados electorales reales.

En las administraciones posteriores la nocin de participacin se concret en diversos

mbitos de las polticas pblicas, de manera particular con la creacin de consejos
consultivos, en los cuales se incorpora a la ciudadana en su estructura: el sector
medioambiental cre diversos consejos para el desarrollo sustentable, el manejo de reas
protegidas y experiment tambin con diversas formas colectivas de gestin de los recursos
naturales; el rural desarroll diversas prcticas tanto para el control del otorgamiento de los
subsidios directos a los productores (Procampo), como para el manejo de los distritos de
desarrollo rural y distritos de riego, as como para el manejo de ciertas cuencas hidrolgicas
y en general en el mbito federal se disearon consejos para las polticas hacia las mujeres;
fortalecimiento de la sociedad civil; educacin y el desarrollo social
El gobierno del Distrito Federal (GDF), electo por primera vez por los ciudadanos de 1997,
tambin se desarrollaron experimentos de planeacin participativa para crear programas
parciales de desarrollo urbano (Ziccardi, 2003), y tambin diversos experimentos
innovadores en materia de poltica social (Snchez Mejorada, 2003), como los Programas
Comunitarios de Mejoramiento Barrial y el Presupuesto Participativo.
De esta forma, se fue generando una nocin de participacin como colaboracin
intersectorial en la planificacin y la gestin de mbitos micro de la poltica pblica. Sin
embargo, muy pocas de esas experiencias tuvieron permanencia o un xito palpable (medio
ambiente y polticas hacia las mujeres) y pocas fortalecieron a la ciudadana, a travs de la
formacin de una cultura participativa para el desarrollo de capacidades referidas a la
reflexin, elaboracin, ejecucin, control y evaluacin de polticas sociales; tampoco
fomentaron la transparencia, el empoderamiento,

capital social y una gestin ms

democrtica.
En la ciudad de Mxico, la creacin del Distrito Federal (1928) implic la supresin de los
derechos polticos de sus habitantes, por ello, para lograr la gobernabilidad se crearon
instancia de participacin como los Consejos Consultivos, compuesto por diversos sectores
activos de la poblacin; sus facultades esencialmente se referan al asesoramiento, consulta,
denuncia, revisin e inspeccin de la administracin pblica a cargo del presidente de la
Repblica. Durante ms de 60 aos el gobierno del Presidente en el Distrito Federal (DF),
mediante la designacin de Regente, utiliz instrumentos corporativos de consulta

ciudadana para controlar o eliminar la participacin de los capitalinos, a travs de Consejos

Consultivos y rganos de colaboracin ciudadana.
En 1994 el DF se convierte en una entidad federativa y se expide el Estatuto de
Gobierno, norma jurdica base para la existencia de una Ley de Participacin Ciudadana, la
cual se aprueba en 1995. En Ley se estableca los rganos de representacin vecinal y
participacin ciudadana; los cuales no se concretaron debido a la profunda indiferencia de
la ciudadana, la poca visibilidad, transparencia, neutralidad organizativa y sin efectos en
las decisiones polticas, en la estructura y dinmica de las polticas institucionales y sobre la
cultura participativa.
La alternancia que se present en el ao 2000 cambi el esquema de pensamiento acerca de
la planeacin normativa hacia una estratgica y obtuvo un amplio reconocimiento el
discurso de las bondades de la sociedad civil y de la participacin ciudadana. En el mbito
federal el gobierno panista cre numerosos consejos consultivos en los diversos sectores de
la administracin pblica, con la coordinacin de una oficina especializada en la atencin a
la sociedad civil que hipotticamente deba canalizar las demandas y propuestas de los
diversos actores civiles y propiciar algn tipo de interlocucin con el gobierno. Esta
interlocucin era entendida ya como una forma de participacin y por tanto como un
procedimiento democratizador de la vida pblica.
Sin embargo, el poco poder poltico de las ONGs formales, la subordinacin de las
organizaciones populares existentes y el peso de la cultura poltica clientelar e inmediatista
condujeron a que los distintos experiencias participativas fueran muy pobres en resultados
y, casi por regla general, de breve existencia y escasa visibilidad (Olvera, 2007, Hevia,
2012).
Este resumen demuestra que a pesar de que el concepto de participacin ciudadana tiene
una aceptacin amplsima entre los actores polticos y gubernamentales de derecha, centro
e izquierda y los propios actores sociales en Mxico, su prctica es sumamente precaria y
alude a muy diversos formatos y procesos, los cuales en general son pocos conocidos y
estudiados hasta la fecha. Pensamos que se ha carecido de una base conceptual y
metodolgica para afrontar el reto de cambiar o transformar la vida institucional y las

relaciones de poder en Mxico y las experiencias cristalizadas han legitimado las decisiones
pblicas, beneficiando el mantenimiento del status quo.

Las Prcticas de participacin en Mxico

En los gobiernos denominados de la alternancia de Vicente Fox y Felipe Caldern, los
espacios de participacin ciudadana no se incrementaron sustancialmente respecto a las
estructuras desarrolladas en los gobiernos anteriores. Sin embargo, hay que sealar que la
falta de investigacin emprica de los mltiples espacios formales de participacin impide
hacer un balance adecuado del funcionamiento de los mismos. De la informacin obtenida,
Olvera (2007) distingue seis tipos de prcticas participativas. Vale la pena mencionar, que
formalmente se han denominado espacios de participacin, pero por sus caractersticas y su
prctica no ha funcionado como tales, como se apreciara ms adelante.
1) La participacin en consejos consultivos.
Con base en el marco jurdico vigente se han creado numerosos consejos consultivos en
casi todas las Secretaras del gobierno federal, a partir del gobierno de Miguel de la Madrid
a raz de la aprobacin de la Ley de Planeacin Democrtica. Dichas instancias ha
pretendido incorporar a personajes de la sociedad civil reconocidos para que formaran parte
de los mismos y les dieran alguna legitimidad.
En el mbito estatal y municipal tambin se han formado una cantidad innumerable de
consejos de todos los tipos, temas y territorios. En unos gobiernos estatales se han creado
consejos consultivos de Desarrollo Agropecuario, Desarrollo Social, Educacin y Cultura y
Seguridad Pblica, entre otros. Por su parte, las Comisiones de Derechos Humanos cuentan
tambin con consejos consultivos ciudadanos al igual que algunos Institutos de
Transparencia y Acceso a la Informacin. Es importante mencionar, que la creacin dela
mayora de ellos responde a la influencia de los organismos internacionales como el BID y
ONU.
En resumen, el universo de los consejos consultivos es grande, desconocido en su mayor
parte desde la sociedad y el medio acadmico y con base a la continuidad de las estructuras
jerrquicas administrativas (arriba hacia abajo), burocratismos y la cultura poltica

corporativa y clientelar; de lo anterior podemos pensar que su funcionamiento ha sido poco

productivo en trminos de la democratizacin de la vida pblica y al escaso poder de
decisin y control que ejercitan.
2) Participacin en instancias de contacto directo entre ciudadanos y gobierno
En los estados, municipios y delegaciones de Mxico se han presentado experiencias de
contacto directo entre gobierno y ciudadana. Se refieren a espacios informales como en las
delegaciones del DF, los denominados martes o mircoles ciudadanos, en los que
funcionarios municipales/delegacionales recolectan peticiones de la ciudadana. En la
prctica estos actos pblicos han venido funcionando como buzones de quejas y oficinas de
recepcin directa de las demandas ciudadanas, debido a que en la mayor parte de los
problemas presentados no se resuelven de manera inmediata y en ocasiones no hay
respuesta. No se pueden clasificar como prcticas participativas, por su informalidad y su
carcter provisional, as como porque no involucran al ciudadano para influir en las
polticas ni fortalece las capacidades ciudadanas como el anlisis, dilogo, propuesta,
control y evaluacin, y se limitan a establecer un contacto individualizado entre ciudadanos
y gobierno.
De manera particular en el DF, en los ltimos 15 aos, se han operado otros modelos de
participacin que pretenden institucionalizar formas colectivas de encuentro con el
gobierno y que tienen diversas capacidades de decisin sobre el proceso poltico. En este
caso, se puede clasificar el intento de crear un presupuesto participativo en Tlalpan en los
aos 2001-2003, en la delegacin Cuauhtmoc en 2001, la experiencia de Iztapalapa en
2010 y para todo el Distrito Federal en 2011, 2012 y 2013. En este mismo caso se incluye
la experiencia de planeacin participativa de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda
(Seduvi) para crear programas parciales de desarrollo urbano en 1998.
No obstante que estas ltimas experiencias son programas sociales urbanos relevantes, que
persiguen incidir en las condiciones de vida de la poblacin mayoritaria del DF, su
incidencia ha sido mnima en la transformacin de las condiciones de vida de ms de cuatro
millones de pobres urbanos y en dar respuesta a los multiplex problemas que se han
manifestado en el desarrollo urbano: deterioro ambiental, irregularidad, dficit de vivienda,
agua, trfico vial, seguridad pblica, entre otros)

3) Participacin en programas de transparencia impulsados desde el gobierno

En la administracin de 2000-2006 la innovacin legal y poltica relevante fue la Ley
Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental 4 y la creacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) 5. En el nivel estatal y municipal se
replica esta poltica en pro de la transparencia en el ejercicio de gobierno. Cabe aclarar que
las acciones de transparencia se refieren bsicamente a informacin y recepcin de quejas
y no a procesos diseados para la intervencin organizada de los ciudadanos individuales o
asociados que permiten el desarrollo del dilogo y otras formas de vigilancia ciudadana.
4) La participacin como contralora por parte de los beneficiarios de programas sociales
En las instituciones estatales a cargo de la poltica social se presenta un consenso sobre la
participacin social, la cual se asumen como la accin de los beneficiarios de sus
programas en algn tipo de comits o consejos, generalmente orientados a la contralora,
idea que se deriva de la propuestas de las agencias internacionales de financiamiento de
poltica, particularmente las de combate a la pobreza, en temas como la rendicin de
cuentas, transparencia y empoderamiento. Sin embargo, las reglas de operacin se limita a
la mera recepcin de informacin y eventual presentacin de quejas, sugerencias y
aclaraciones utilizando los sistemas de atencin ciudadana, de manera tal que no hay
espacios de dilogo, no hay aprendizaje colectivo, y se reproduce una relacin
individualizada entre el beneficiario y la instancia gubernamental. En este modelo se ubican
los programas:

Escuelas de Calidad, IMSS-Oportunidades, fondos regionales de la

Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indios, el Seguro Popular de la Secretara de

Salud y Asistencia, El Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrios en el DF, entre
otros.
5) La participacin desde el mbito de la sociedad civil
Es una prctica que fuera de un marco legal establecido, vincula a la sociedad civil con el
gobierno en un formato de crtica y vigilancia desde el exterior de los procesos estatales.
Ms que una prctica deliberativa, es una accin poltica en la medida en que los objetivos

4
5

Aprobada el 24 de abril de 2002 por la Cmara de Diputados.

Ao de creacin 2003.

y los efectos de la accin estn vinculados al ejercicio del poder, es una poltica de la
sociedad civil y no de una poltica partidaria.
Las acciones ms visibles en este modelo son las que se refieren al seguimiento de polticas
pblicas especficas. Es el caso actual de la formacin de Observatorios Ciudadano en
diversos temas (educacin, vivienda, medio ambiente, seguridad pblica, polticas sociales)
los que, a travs de su presencia en los medios de comunicacin, talleres y conferencias,
procuran criticar la poltica pblica y proponer medidas alternativas, con poca incidencia y
capacidad de interlocucin con el gobierno.
6) La participacin desde los movimientos sociales
El ltimo tipo de prctica participativa surge por la ausencia de espacios de dilogo y el
autoritarismo de los gobiernos federal, estatal y municipal, los cuales se niegan al dialogo y
la negociacin con los actores y proyectos crticos, por ello, la nica va disponible es la
movilizacin social. Este tipo de participacin es una evidencia que los modelos revisados
anteriormente no han funcionado para canalizar los intereses de diversos agentes sociales
dentro de los espacios formales. En algunos casos, a pesar de su retrica radical y
revolucionaria, estos movimientos sociales (reivindicativos) se enfocaron a mejor las
condiciones de vida y trabajo dentro del capitalismo, nunca a transformarlo
estructuralmente. Las protestas han sido mediatizables; manejables y asimilables por el
sistema poltico vigente.

Participacin en el Distrito Federal

Como se puede apreciar, en estas seis formas participativas se ubican tres proyectos
importantes que se han implementado en el DF. La primera, es la experiencia de planeacin
urbana participativa de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) para crear
programas parciales de desarrollo urbano en el periodo de 1998-2000; la segunda es el
intento de un presupuesto participativo en el Distrito Federal a partir del 2011. La tercera,
el Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial, a cargo de la Secretara de Desarrollo
Social desde el 2007. En este texto haremos referencia a dos: planeacin urbana
participativa y mejoramiento barrial.

La planeacin urbana participativa

El triunfo del partido poltico de centro izquierda en el Distrito Federal (DF), con un
proyecto de ciudad, basado en una ciudad democrtica, segura y justa, socialmente
incluyente y sustentable y con un gobierno responsable y eficiente, permite ejecutar una
poltica de Planeacin Participativa a travs del impulso de una experiencia de colaboracin
conjunta entre autoridades (en este caso, la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda),
grupos de consultores (acadmicos y consultores privados), organizaciones sociales y
civiles y organizaciones vecinales. Vale la pena mencionar que este modelo de
participacin, se opera en el marco de la planeacin urbana estratgica promovida por una
agencia internacional (Centro de Investigacin de Desarrollo Urbano (CIDU)) originada en
el ayuntamiento de Barcelona, que difunde una metodologa con relativo xito, en la cual se
favorece la participacin ciudadana en la elaboracin de la normatividad urbana.
Los Programas Parciales de Desarrollo Urbano son instrumentos previstos en la Ley de
Desarrollo Urbano del Distrito Federal. En las propuestas de ordenamiento se les ubica en
el tercer nivel de la planeacin en el mbito local, despus del General para el Distrito
Federal y el Delegacional. Constituyen el nivel de planeacin zonal, ms puntual, y tambin
el ms cercano a la poblacin de los barrios y las colonias para la definicin de obras y
proyectos a nivel microlocal. La cualidad de estos programas consiste en que pretenden
articulan diversas polticas de desarrollo urbano y vivienda que se inscriben en un marco de
desarrollo integral y sustentable. Sus facultades son las de regular los usos del suelo;
ordenar actividades urbanas, prevenir y corregir el deterioro ambiental y prevn la
preservacin y regulacin de los espacios pblicos y la proteccin civil. El inters del
Gobierno del DF era impulsar una gestin urbana democrtica, como resultado de la
interaccin entre los diversos actores que conviven en el medio urbano, en funcin de
objetivos de bienestar social y equidad.
Con estos principios se plante la realizacin de 30 programas parciales, en reas que se
manifestaran situaciones problemticas de carcter social: reas conflictivas con riesgos de
invasin, carencia de servicios e infraestructura, y de concentracin de poblacin de ms
bajos recursos; en zonas para evitar la expansin urbana en reas de conservacin ecolgica

y zonas en las que se hiciera necesario impulsar polticas o acciones puntuales para evitar el
despoblamiento y para preservar el patrimonio urbano y cultural.
Por la diversidad de agentes sociales, se propuso una metodologa en la cual se
incorporaron a los vecinos; las organizaciones sociales de representacin vecinal y ONGs
(ambientalistas, culturales, de los derechos humanos); las autoridades facultadas en la
legislacin (SEDUVI), como interlocutores gubernamentales, responsables del proceso y
encargados de la negociacin interinstitucional con otros niveles de gobierno
(delegacional); las autoridades gubernamentales del gobierno central (Secretaras de
Gobierno, Medio Ambientes, Desarrollo Econmico, Desarrollo Social); las autoridades
delegacionales y un equipo de consultores, conformado por acadmicos especialistas en
gestin social, manejo de grupos y de conflictos sociales, as como profesionales del
urbanismo. Bajo este esquema, aproximadamente se llevaron a cabo 670 mesas de trabajo y
327 sesiones de taller.
La participacin de las organizaciones en estas instancias dio lugar a distintos tipos de
relacin con el gobierno, que incluyeron desde la negociacin hasta el debate de polticas
pblicas, tocando planos referidos a la colaboracin, la consultora y la coparticipacin en
el diseo de acciones y la formulacin de propuestas.
Vale la pena comentar que este proceso se enfrent problemas complicado en el uso del
territorio, a comunidades divididas y a grupos polticos organizados que reforzaban las
prcticas clientelares y una participacin selectiva. Asimismo, se prest mayor atencin a
los agentes y relaciones formales, desconociendo que algunas zonas de la ciudad se han
construido a travs de relaciones informales e irregulares. Por estas razones, no en todas las
zonas se pudo formar Comits de Seguimiento, Vigilancia y Evaluacin, cuyo propsito era
garantizar la ejecucin, seguimiento y evaluacin del programa parcial.
La puesta en prctica de esta estrategia represent un paso adelante en trminos de la
apertura de los espacios de intermediacin entre gobierno y ciudadana. Sin embargo, se
trat de una estrategia complicada que dio lugar a experiencias muy heterogneas; Por un
lado, gener mbitos efectivos de coparticipacin (gobierno-sociedad, y organizaciones
civiles con organizaciones sociales y con ciudadanos, en general), en los que se pudieron
generar verdaderos espacios de discusin, procesarse las propuestas y tener por resultado

decisiones consensadas (fue el caso por ejemplo de los programas de Santa Mara la Ribera,
del Centro Histrico, San Simn Ticumac y Santa Cruz Acalpixca). Pero tambin, dio lugar
a la formacin de espacios en los que prevaleci la confrontacin entre los distintos grupos
participantes, y entre stos y el gobierno, donde no se logr por tanto obtener el consenso
necesario para la consolidacin de los programas (el caso del Centro de Coyoacn; San
Andrs Totoltepec, en Tlalpan; Cerro de la Estrella y Sierra de Santa Catarina, en
Iztapalapa y Santa Rosa Xochiac y San Mateo Tlaltenango, en Cuajimalpa).
En lo que respecta al mtodo, la participacin en algunos casos se oper como una
herramienta tcnica, que reforz las posiciones tecnocrticas. Lo que se observ fue que los
talleres y grupos de trabajo no materializaron la participacin. Por parte del Gobierno se
manifestaron presiones excesivas para obtener resultados inmediatos, lo cual produjo una
orientacin hacia el resultado en detrimento del proceso. Asimismo, el mtodo utilizado
presenta una evidencia de que no existe una formula metodolgica nica, los resultados
positivos en una zona no fueron prueba de certidumbre sino de posibilidad.
Por otra parte, los facilitadores de los procesos participativos eran externos a las
comunidades locales, por lo tanto fueron incapaces de hacer frente a las consecuencias no
deseadas de los procesos promovidos, como en Cerro de la Estrella y Santa Catarina.
Finalmente, es observ una ausencia del factor poltico, y esto lo demuestra el retiro de la
zona de Cuajimalpa y la atencin diferencial en Santa Fe. No se tuvo presente que el
objetivo era promover una participacin abierta, informada, reflexiva conjuntamente con
los ciudadanos; debido al reconocimiento de un conflicto o problema, el cual requiere una
solucin a travs de un anlisis, la deliberacin, las propuestas y la negociacin entre las
diferentes actores sociales. Tampoco, se tom en cuenta la distribucin y relaciones de
poder desigual que se presentan en las comunidades urbanas con conflictos.
A ms de 15 aos de la ejecucin de esta prctica, parece ser que la participacin no ha
tenido incidencia en modificar los patrones de uso del territorio del DF, ordenar las
actividades urbanas; corregir el deterioro ambiental y prever la preservacin de los espacios
pblicos. Tampoco, ha garantizado el ejercicio responsable de los derechos de los
ciudadanos. Sin embargo, esta corriente poltica contina ganando las elecciones de Jefe de

Gobierno, en las delegaciones y la mayora de diputados en la Asamblea Legislativa, con

una tendencia ascendente (Cuadro1).
Cuadro1. Elecciones en el Distrito Federal 1997-2012.
JEFE DE GOBIERNO
TRIUNFADOR

VOTACIN
PERIODO

DELEGADOS
% de
Nmero
votacin

Cuauhtmoc Crdenas
1997-2000
Solrzano
48
*
*
Andrs Manuel Lpez
2000-2006
Obrador**
36
33
10
Marcelo Ebrard
2006-2012
Casaubn
46
52
14
Miguel ngel Mancera
2012-2018
Espinosa
64
55
14
* En el ao 1997 no existi votacin para Jefe Delegacional.
** En el ao 2000 influy la campaa favorable por la presidencia de Vicente Fox.
Fuente: Instituto Electoral del Distrito Federal 1997, 2000, 2006 y 2012.

DIPUTADOS ALDF
% de
Nmero
votacin
45

38

31

19

49

36

51

41

Los Programas Comunitarios de Mejoramiento Barrial

Financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en los ltimos aos se ha
venido desarrollando un modelo de intervencin para enfrentar el problema de la
urbanizacin informal existente en las ciudades Latinoamericanas, a travs de los
denominados Programas Integrados de Mejoramiento de Barrios, en los cuales se combina
el mejoramiento de la infraestructura de los asentamientos informales con la entrega de
servicios sociales.
El BID concibe a los programas de mejoramiento de barrios, como una herramienta de
poltica social y de lucha contra la pobreza; instrumentos de desarrollo urbano, y elementos
importantes de las polticas de vivienda. Sus acciones son principalmente correctivas y
estn constituyndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales de
distintas ideologas en Amrica Latina para paliar los complejos problemas de la pobreza
urbana.
En Mxico, los programas de mejoramiento urbano, se ejecutan desde la segunda mitad de
la dcada de los aos setenta, cuando se aprueba la Ley General de Asentamientos
Humanos y un conjunto de planes y programas urbanos que pretenda a tender los

diferentes mbitos territoriales del pas. Su incidencia era en la urbanizacin popular,

generalmente ilegal e irregular.
En el DF, como ya se mencion, el primer gobierno del PRD (1997-2000) orient su
poltica social urbana en la planeacin, incorporando la participacin ciudadana. En el
segundo (2000-2006) la poltica social se enfoc a practicar programas universales de salud
y de apoyo econmico a la poblacin adulta, entre los ms importantes. Con respecto a lo
urbano, su inters se centr en repoblar la zona central de la ciudad (Bando 2) y obras
viales importantes (segundo piso de perifrico y distribuidores viales) y el Programa
Integrado Territorial (PIT).
El tercer gobierno, desde el sector urbano se ha encaminado a promover el desarrollo
inmobiliario, redes de transporte pblico (lnea 12 del metro y metrobus), importantes obras
viales y programas que atienden la imagen urbana, entre las ms importantes. El sector de
desarrollo social, adems de continuar con los programas sociales exitosos de la
administracin anterior, a propuesta de un Colectivo Social desde el 2007 se lleva a cabo el
Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial (PCMB).
El PCMB tiene como problema principal atender la desigualdad territorial caracterizada por
la falta de infraestructura urbana, as como, facilitar la convergencia entre los intereses
individuales y los intereses comunes de la sociedad.
El objetivo general es desarrollar un proceso integral, sostenido y participativo de
mejoramiento de los espacios pblicos de los pueblos, barrios y colonias de la Ciudad de
Mxico, particularmente de aquellos que tengan altos grados de conflictividad social y/o
degradacin urbana o estn clasificados como de media, alta y muy alta marginacin, sin
descartar aquellos que se encuentran enclavados en zonas no marginadas pero que padecen
deterioro en su infraestructura urbana y/o social.
Los objetivos especficos se orientan a:
1. Promover la participacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica
social del Distrito Federal, en el mbito de desarrollo urbano, la construccin de los
espacios pblicos, recuperacin y adecuacin.
2. Impulsar el ejercicio del derecho a la ciudad por parte de todos los residentes de la
Ciudad de Mxico.

3 Mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo de los habitantes de

zonas en condiciones de mayor rezago social y degradacin urbana.
Fases del proceso y actores que intervienen. Abusando de ser esquemtico se presenta el
modelo de gestin de los proyectos en el Cuadro 2
Cuadro 2. Fases del proceso y actores que intervienen
FASE
ACTORES
Diseo del Programa
Convocatoria Pblica al concurso
de seleccin de planes
Seleccin de Proyectos
Publicacin de resultados

Desarrollo de las obras

Contratan obras
Seguimiento:
Informe final y comprobacin de
gastos
Conclusin de la obra:

Evaluacin
Auditoras externas e internas:

Secretara de Desarrollo Social

Secretara de Desarrollo Social
Comit Mixto: GDF y acadmicos
Asamblea vecinal de Seleccin de Comits de
Administracin,
Curso de capacitacin,
Firma de Convenios con comits electos.
Comits de Administracin y
Supervisin, prestador de servicios y/o mano de
obra comunitaria.
Contratan mano de obra de la comunidad,
compran materiales, contratan asesora tcnica.
Secretara de Desarrollo Social, organizaciones
sociales, organizaciones civiles y universidades.
Comits de Administracin y Supervisin,
Asesores Tcnicos de los planes.
Secretara de Desarrollo Social, Subsecretaria
de Participacin Ciudadana, Gobiernos
delegacionales, Comits de vecinos.
Organizaciones sociales, organizaciones civiles,
universidades y Secretaria de Desarrollo Social
Contralora Interna y Asamblea Legislativa del
Distrito Federal. Contralora General
(Contadura Mayor de Hacienda)

No obstante que uno de los objetivos es la de promover la participacin el diseo, ejecucin

y evaluacin de la poltica social, en este esquema metodolgico no se fijan las reglas para
ello, la participacin se concibe como un control por parte de los beneficiarios, tal y como
lo sugiere el BID (2002). No hay espacios de dilogo y deliberacin, ni se presenta un
aprendizaje colectivo, como se podra esperar de una propuesta de un gobierno que critica
los dictados o injerencia de organismos internacionales en asuntos internos. Bajo los
criterios de los organismos internacionales, la inclusin de la poblacin est enfocada ms
hacerlos responsables de su situacin de marginalidad y de los resultados finales, que como
una apuesta hacia la reconstruccin de la ciudadana.

La asignacin y la seleccin se dan a travs de un concurso (como lo recomienda el BID,

2002), no est basado en un diagnstico detallado y a profundidad sobre la pobreza y la
divisin social del espacio urbano y rural. Por ejemplo, en la delegacin Milpa Alta se ha
ubicado a la poblacin ms pobre del DF y ms del 90 por ciento del total de su poblacin
presenta alguna condicin de pobreza. Sin embargo, del total de proyectos aprobados en el
periodo de 2007-2011, slo el 2.5 por ciento corresponde a esta demarcacin (Cuadro 4).
Es la Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno es la instancia encargada de operar el
Programa, en coordinacin con las Secretaras de Obras y Servicios, de Desarrollo Urbano
y Vivienda, y el Programa de Mejoramiento de Vivienda del Instituto de Vivienda del
Distrito Federal. El Consejo Asesor del PCMB, se crea con el objeto de realizar acciones de
asesora, consulta, vinculacin entre el Gobierno del Distrito Federal y la sociedad, en el
marco de operacin del Programa. Es importante mencionar que el principal problema que
presenta el Programa es la falta de coordinacin entre las distintas dependencias que
convocan para que este sea realmente integral y tenga un fuerte impacto en las
comunidades (Snchez-Mejorada, 2011).
Entre las obras realizadas se tienen las orientadas a imagen urbana (luminarias, mobiliario
urbano), recuperacin y creacin de parques, plazas y centros comunitarios, aulas de usos
mltiples, foros culturales, deportivos, ludotecas, bibliotecas, ciclopistas, reconstruccin de
andadores y banquetas, construccin de jardines y reforestacin de reas verdes como
camellones; en el caso de zonas de barrancas se han construido muros de seguridad. Para
apoyar a las familias de escasos recursos se han construido una lechera y comedores
comunitarios (Cuadro 3).
El Perfil sociodemogrfico de los 3,283 participantes, de acuerdo a la Secretara, se
concentra en comunidades de muy alta, alta y media marginacin (80%). El 60% son
mujeres y el 40% hombres. La edad promedio de las mujeres que participan es de 43 aos y
la edad promedio de los hombres es de 45 aos.
Como se puede observar en el cuadro 4, un problema que presenta el Programa es la
escasez de recursos, con una tendencia hacia abajo, la cual es inversamente proporcional a
la demanda. No obstante al conjunto de limitaciones y restricciones el programa ha

incrementado su demanda por parte de grupos organizados y soliciten apoyos para la

recuperacin de sus espacios pblicos.
Cuadro 3. Tipo de proyecto 2007-2010
TIPO DE PROYECTOS

2007

2008

2009

2010

14

16

47

12

2
3
4
3
9

4
2
3
4
6

2
4
3
4
16

1
6
7
11
17

---

35

Rehabilitacin de reas comunes, reas verdes. Juegos infantiles,

parques y jardines.

27

38

10

Imagen Urbana, luminarias, mobiliario urbano, arreglo de fachadas y

puertas al exterior (Zaguanes)

32

77

100

Total de Proyectos Realizados

48

102

191

199

Construccin de centros comunitarios, bibliotecas, saln de usos

mltiples y casas de la cultura.
Construccin de auditorios y foros al aire libre
Muros de contencin y escaleras (andadores)
Rehabilitacin de camellones., senderos
Rehabilitacin de plazas pblicas
Rehabilitacin y construccin de canchas deportivas
Rehabilitacin y ampliacin de centros comunitarios, bibliotecas y
saln de usos mltiples

Fuente: Elaboracin a partir de los resultados de los proyectos seleccionados del PCMB 2007, 2008, 2009, 2010.
Cfr. http://www.programabarrialsds.df.gob.mx

Cuadro 4. Total de participantes en el proceso 2007-2011

PROYECTOS
AO RECIBIDOS APROBADOS
2007
2008
2009
2010
2011
Total

139
267
549
752
751
2,458

49
102
191
199
213
754

RECURSOS
EJERCIDOS
78587,000
131450,000
189140,000
95000,000
96425,000
590602,700

PROMEDIO
POR
PROYECTO
1603,816
1288,726
990,262
477,387
452,699
783,293

POBLACIN
PARTICIPANTE
343
1,030
1,910

3,283

Fuente. Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal (2007-2011).

Reconociendo que el programa es una poltica social relevante, el cual aspira a cambiar las
condiciones de vida de la poblacin mayoritaria del DF y que ha tenido exiguos resultados
favorables en algunas zonas de la ciudad. Algunas comunidades y su miembros han
realmente mejorado la situacin urbana y por lo tanto su poder de decisin. Pero este
cambio cuantitativamente es mnima en el DF en donde la urbanizacin popular irregular es
un fenmeno mayoritario en superficie y habitantes y ha dejado intacta la cultura poltica
clientelar que el ejercicio del derecho ciudadano a la ciudad. En las delegaciones, la
situacin no es diferente, ya que el nmero de proyectos aprobados no estn en

correspondencia al porcentaje de pobres en cada delegacin (Cuadro 5). Estas cifras son un
indicador de que se requiere incrementar los recursos (econmicos y materiales), mayor
apoyo poltico e incidir en las delegaciones con mayor nivel de poblacin con algn grado
de pobreza.
En cuanto a los lineamientos metodolgicos, es necesario instituir mecanismos que tengan
la finalidad de que la poblacin decida en asuntos que le afectan. Esta idea tiene un fuerte
componente democrtico y puede significar la formacin de ciudadanos ms interesados y
satisfechos con las actuaciones de sus gobiernos. El proceso no permite el desarrollo de una
capacidad relativa al dialogo, la liberacin, las propuestas y la toma de decisiones, as como
el control de la gestin gubernamental y/o evaluacin de las polticas pblicas a travs de la
vigilancia ciudadana.

Cuadro 5.Proyectos aprobados por Delegacin, 2007-2011

2007

2008

2009

2010

2011

total

Iztapalapa

14

30

49

39

48

180

24.1

Porcentaje de
pobres del
total de la
poblacin1_/
82.6

Coyoacn

18

39

27

22

112

15.0

57.2

Tlalpan

10

13

12

16

56

7.5

68.5

lvaro Obregn

17

17

15

60

8.0

70.1

Xochimilco

12

12

12

43

5.8

81.2

Gustavo A. Madero

12

21

29

67

9.0

74.5

Benito Jurez

10

29

3.9

35.7

Cuauhtmoc

10

32

4.3

65.5

Iztacalco

11

32

4.3

70.9

Tlhuac

26

3.5

85.9

Venustiano Carranza

28

3.7

73.5

Magdalena Contreras

20

2.7

72.6

Milpa Alta

19

2.5

91.5

Azcapotzalco

15

2.0

69.4

Cuajimalpa

1.2

61.8

Miguel Hidalgo
Total*

19

2.5

56.7

DELEGACIN

48
102
191
196
210
747
100
* Dos proyectos no pudieron desarrollarse debido a problemas comunitarios.
1_/ Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000,
Fuente. Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal (2009)

A pesar de que el Programa responde a los objetivos de un conjunto de organizaciones

urbanas, no se ha formalizado en una ley su operacin ya que se rige exclusivamente por
los lineamientos y mecanismos de operacin y por ende queda a discrecin del ejecutivo
otorgarle o no recursos. Lo anterior produce insuficiencia de recursos econmicos y de
personal suficiente y adecuado. Por ejemplo, el personal encargado ocupa casi el 70% de su
tiempo en los trmites burocrticos-administrativos, por lo que no logran dar seguimiento
en campo a los proyectos y en especial a los procesos participativos (Snchez Mejorada,
2011).
Otro aspecto a considerar en la baja participacin ciudadana es la falta de visibilidad y
movilizacin debido a una dbil difusin del Programa, especialmente de las convocatorias
a las asambleas en tiempo y forma y que stas se realicen en horas en las que un mayor
nmero de poblacin puede acudir. Otro elemento que no permite estimular la participacin
ciudadana es que sta no es un indicador importante para aprobar los planes. Es suficiente
con cumplir con el avance de la obra y comprobar de manera adecuada los gastos. En
trabajos de campo se han observado varios proyectos en que los espacios construidos o
rehabilitados se encuentran abandonados y se han deteriorado; adems de procesos de
apropiacin y privatizacin de los espacios, por parte de grupos organizados. Esto se debe a
que la escasa participacin no ha permitido una apropiacin de la comunidad.
Para el Movimiento Urbano Popular (MUP) el PCMB no ha cumplido con las expectativas
y aspiraciones de sus promotores, ya que la participacin ciudadana en el gobierno de DF
est marcada por el clientelismo. La lucha poltica de las corrientes al interior del partido
gobernante ha llevado, segn el MUP a la utilizacin de los beneficiarios de los programas
sociales para construir su capital poltico. En otros casos se han obstaculizado los proyectos
si stos no benefician a los grupos afines, a los personajes en el poder. Esto ha sido muy
evidente cuando se veta o se detiene la construccin por los delegados aduciendo
irregularidades administrativas como en Iztapalapa en el ao 2007 o Iztacalco en el 2009
(Snchez-Mejorada, 20011).
Este Programa, parece ser un caso originado desde las organizaciones urbanas, en el cual
participacin ciudadana no facilita de manera expresa la construccin de ciudadana sino la
contribucin de las personas en calidad de colaboradores, de instrumentadores, ejecutores,

supervisores y, en ocasiones, nicamente de beneficiarios. Esto beneficia ampliamente las

carreras polticas de los partidos y los polticos para promover su imagen. Esto se puede
observar en el conjunto de declaraciones, en los discursos e informes de los polticos y
administradores del DF.
Conclusin
En este panorama representativo del uso y sentido de la participacin en Mxico y el
Distrito Federal, podemos observar que los modelos de participacin no han incidido en
transformar la vida pblica institucional o las relaciones de poder en el pas y en el ncleo
urbano ms importante a travs de la inclusin de la sociedad en el seguimiento, control y
evaluacin de la accin gubernamental; dichos modelos estn diseados y operados en su
mayora para responder a las exigencias de los organismos internacionales en tcnicoadministrativos como la eficiencia y eficacia y limitaciones presupuestales. Tampoco han
posibilitado la formacin de una cultura cvica que se concrete en valores, actitudes y
formas de relacionarnos. Los casos estudiados, describen que decidir por la participacin
ciudadana no es redactar leyes, reglamentos, acuerdos o crear rganos dnde tengan cabida
los ciudadanos, como tampoco consiste en convocar ms asambleas. Ms bien exige pactar
nuevas formas de hacer y relacionarse con la ciudadana, evitando prcticas clientelares,
corporativas y estrategias de legitimacin.
El presente artculo se une a un debate en curso sobre cmo los conceptos relacionados con
la participacin de la comunidad como derechos sociales, capital social, empoderamiento,
control, transparencia y ciudadana utilizados como bloques en la construccin de la
gobernanza neoliberal, se someten a un doble movimiento: por una parte cada concepto se
ha despolitizado en una interpretacin particular de los gobiernos, despojndolos de sus
implicaciones para el dominio (reto de cambiar o transformar la vida institucional y
relaciones de poder), mientras que al mismo tiempo, su uso por el mismo gobierno de
racionalizar sus acciones es muy poltico (la eficiencia y eficacia, limitaciones
presupuestales de la accin pblica, consenso, inclusin, control, estabilidad poltica y
social y la gobernabilidad). Este juego de usos y sentidos de la participacin permite una
inclusin simblica y una exclusin material (de hecho) simultneamente. La poca
anterior se bas en la coercin como forma principal de poder, en la nueva era con el uso de

la participacin ha cambiado esta posicin a un poder simblico e ideolgico. Esto deja

intacta la base sistmica de la pobreza y opresin y mantiene la sociedad desigual y las
jerarquas de clase. Particularmente en el desarrollo urbano, el uso y sentido de la
participacin no se presenta como un derecho ciudadano a la ciudad.

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