Cpula do

Direito Ambiental
Brasileiro
Compndio 2013

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

Seja bem-vindo
Rodrigo Sucesso
Diretor
Diviso de Meio Amebiente

VIEX Amricas

Faa parte desta Cpula

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e participe de um privilegaido frum digital de debates sobre
as diversas vertentes do direito ambiental brasileiro.

A Cpula do Direito Ambiental Brasileiro

uma iniciativa que visa catalizar o
conhecimento dos mais importantes atores
envolvidos com a temtica ambiental
nacional.
O encontro anual representa a concluso
dos pensamentos jurdicos sobre os
acontecimentos do ano que se encerra e
uma anlise profissional das mudanas
regulatrias e conjunturais que podem
influenciar investimentos e resultados de
empresas.
Neste compndio voc encontrar
algumas amostras dos pensamentos e
concluses daqueles que contribuem para a
construo do direito ambiental brasileiro
e de um ambiente jurdico propcio ao
desenvolvimento sustentvel da economia e
da sociedade.
Essas inestimveis contribuies so
fruto do empenho e da generosidade dos
conselheiros e oradores que dedicaram
seu tempo, conhecimento e rede de
relacionamentos para que esta iniciativa se
tornasse realidade.
Rodrigo Sucesso

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Direito Ambiental
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Conselho Consultivo

Werner Grau Neto

Alexandre Sion
Ana Luci Grizzi
Andra Vulcanis
Bruno Sabbag
Carlos Umilta
Diane Rangel
dis Milar
Gabriele Tusa
Karen Alvarenga de Oliveira
Lina Pimentel Garcia

Marcelo Feitosa
Marco Antnio Fujihara
Maurcio Moura Costa
Mauro O de Almeida
Nelson Bugalho
Olavo Vianna
Rmulo Alexandre Soares
Simone Nogueira
Walter Jos Senise
Warwick Manfrinato

Agradecimentos
Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, Ministrio do Meio Ambiente, Procuradoria
Geral do Estado de So Paulo, Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos do Estado de
Gois, Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Esprito Santo,
Tribunal Regional Federal, CETESB, Natura, BVRio, Philips do Brasil, Pinheiro Neto Advogados,
Siqueira Castro Advogados, Milar Advogados, Ludovino Lopes Advogados, Key Associados,
Mattos Filho Advogados, MLVV Advogados, Veirano Advogados, Plant Inteligncia Ambiental, MMK
Advogados, Ferrous Resources do Brasil, Albuquerque Pinto Advogados, Sion Advogados, abinee,
Instituto Ethos, Prefeitos e Gestes, Sociedade Rural Brasileira, ABRAMPA, AIDIS, abema, Cmara
de Comrcio Brasil-Alemanha SP/RJ, ABCE, idesam, envolverde e Guia das Cidades Digitais.

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Licenciamento Ambiental: a judicializao dos processos e a posio dos

Administradores
Por Alexandre Sion, Giovanni Peluci e Maria Carolina Faria Dutra

O Brasil enfrenta, hodiernamente, grandes desafios

para a continuidade de seu crescimento, desafios
esses que se apresentam de forma paradoxal.

Alexandre Oheb Sion

Advogado com formao em Direito e
Administrao de Empresas, Mestre em
Direito Internacional Comercial (L.LM) pela
Universidade da Califrnia, Estados Unidos.
Especialista em Direito Constitucional. Psgraduado em Direito Civil e Processual Civil
(FGV).
Profissional com slida experincia no
apoio implantao e operao de grandes
empreendimentos de infraestrutura no Brasil.
Foi advogado interno (2001 a 2011) da Vale, MMX
e Anglo American, tendo ocupado nestas duas
ltimas empresas funes executivas na rea
jurdica. Nos ltimos anos foi o Head do Jurdico
Regulatrio do grupo Anglo American no Brasil,
respondendo por Meio Ambiente, Minerao,
Ferrovia, Porto e Energia.
Presidente da Comisso de Direito de
Infraestrutura da OAB/MG.
Coordenador do Grupo de Trabalho Jurdico do
Sindiextra Sindicato da Indstria Mineral do
Estado de MG.
Membro das Comisses de Direito Minerrio e
Direito de Energia da OAB/MG.
Membro da Comisso de Empresrios para o
Meio Ambiente da FIEMG (2010-2012).
Membro da Comisso de Advocacia Corporativa
da OAB/MG (2010-2012).
Membro da Comisso Jurdica do Ibram
Instituto Brasileiro de Minerao.
Professor universitrio de Direito Ambiental em
cursos de Graduao e Ps-Graduao desde
2004. Palestrante atuante em diversas capitais
e autor de uma variedade de artigos jurdicos.
Scio-fundador do Sion Advogados.
alexandre.sion@sionadvogados.com.br
sionadvogados.com.br

Por um lado, o Poder Pblico se v s voltas com

a necessidade preemente de se manterem os
nveis de crescimento econmico, empregabilidade
e desenvolvimento tecnolgico, de outro lado, o
mesmo Poder Pblico, por rgos diversos e em
decorrncia de uma cultura belicosa instaurada
desde as Ordenaes, transforma qualquer
investimento em setores relevantes da economia
em cavalo de batalha, transformando em litgios
assuntos que poderiam se resolver pelo bom senso
e a razoabilidade.
Neste ambiente, os Administradores Pblicos acabam
por se ver em uma situao similar de Dmocles:
por um lado, detm o poder para dar seguimento a
empreendimentos de relevo e de grande importncia,
de outro lado, tm os rgos de fiscalizao e
controle, sempre a amea-los com a perspectiva de
responsabilizao ambiental e mesmo criminal por
danos que se verifiquem em tais empreendimentos.
So exatamente esses os pontos a serem abordados
neste artigo.
I Da judicializao dos processos de licenciamento
Antes de se abordar a questo da judicializao dos
procedimentos de licenciamento ambiental, impese apresentar os fundamentos jurdico-positivos
do instituto, bem como seu conceito, construdo
doutrinariamente.
O fundamento primrio do Licenciamento Ambiental
encontra-se positivado no art. 225, 1, incisos III, IV,
VI e VII, E 2 e 6, da Constituio Federal:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv- lo para as
presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico:
(...)

III - definir, em todas as unidades da Federao,

espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei,
vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade;
(...)
VI - promover a educao ambiental em todos os
nveis de ensino e a conscientizao pblica para
a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na
forma da lei, as prticas que coloquem em risco
sua funo ecolgica, provoquem a extino de
espcies ou submetam os animais a crueldade.
(...)
2 - Aquele que explorar recursos minerais
fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica
exigida pelo rgo pblico competente, na forma
da lei.
(...)
6 - As usinas que operem com reator nuclear
devero ter sua localizao definida em lei
federal, sem o que no podero ser instaladas.
Destaque-se que o art. 225 cumulado com o art. 5,
2, da Constituio da Repblica, alou o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ao
direito fundamental do indivduo e da coletividade.
Em contrapartida, deu ao Estado a prerrogativa de
proteger o meio ambiente, concretizando-se, assim,
o paradoxo entre o direito e o dever, tambm tratado
como a dupla funcionalidade da proteo ambiental
pela doutrina1.
A legislao infraconstitucional, por seu turno,
consigna um dos fundamentos infraconstitucionais
do instituto do licenciamento, que por ser compatvel

1 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER,Tiago. Direito Ambiental: fundamentos do direito ambiental. dis Milar, Paulo Affonso Leme Machado organizadores. So Paulo:Revista dos Tribunais, 2011. Coleo doutrinas essenciais, v. 1. p. 866.

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Licenciamento Ambiental: a judicializao dos processos e a posio dos

Administradores
com a novel Constituio Federal, foi recepcionado, mantendo-se hgido o
fundamento legal definido no art. 2, da Lei 6.938/81:
Art. 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando
assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scioeconmico, aos
interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida
humana, atendidos os seguintes princpios:

o licenciamento, pode-se afirmar que a Lei Complementar n 140/2011 adotou

o mesmo critrio constitucionalmente adotado pela Constituio Federal para
o estabelecimento das Competncias Legislativas, qual seja, o critrio do
interesse.

IV - proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas

representativas;

Assim, estabelece-se, via de regra, que os licenciamentos que envolvam interesses

de mais de um Estado ou que de qualquer forma interessem nao inseremse na competncia licenciadora da Unio; os licenciamentos que envolvam os
interesses de um Estado ou de algumas regies de um Estado inserem-se na
competncia licenciadora do Estado respectivo, e, por fim, os licenciamentos
de interesse local inserem-se na competncia licenciadora dos Municpios.
O estabelecimento dessa diviso de atribuies contribuiu para a minimizao
de problemas que sempre afligiram todos aqueles que militam na seara do
Direito Ambiental, uma vez que como no havia lei, at a publicao da Lei
Complementar n 140/2011, a diviso das atribuies para o licenciamento
vinha regulada pela Resoluo CONAMA n 237 de 1997, que trazia consigo a
pecha de no se constituir lei.

V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente

poluidoras;

Nada obstante a soluo desse problema de atribuies, ainda hoje nos vemos
volta com um problema cultural em nossa praxe jurdica.

VI - incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o

uso racional e a proteo dos recursos ambientais;

O Brasil e os operadores do Direito aqui formados e que aqui militam trazem

consigo uma cultura do conflito, atuando, na maior parte das vezes com a
subverso de um ditado comum: melhor uma boa demanda que qualquer
espcie de acordo.

I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico,

considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar;
III - planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais;

VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;

VIII - recuperao de reas degradadas;
IX - proteo de reas ameaadas de degradao;
X - educao ambiental a todos os nveis do ensino, inclusive a educao
da comunidade, objetivando capacit-la para participao ativa na defesa
do meio ambiente.

Destaque-se que, no Brasil, os empreendedores sofrem o combate, por vezes

desarrazoado, outras, desproporcional, de entes pblicos (Ministrio Pblico,
rgos de Fiscalizao) e/ou privados (ONGs), quando pretendem obter
autorizaes e/ou licenas que os habilitem ao desenvolvimento de atividades
que gerem maior ou menor impacto ao meio ambiente.

Art. 1 - Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies:

Frise-se que, em regra, praticamente impossvel o desenvolvimento de

algumas atividades econmicas sem impactos significativos ao meio ambiente.
o caso das grandes obras de infraestrutura, necessrias a um nmero
extenso de atividades econmicas.

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o

rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao
e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas
tcnicas aplicveis ao caso.(...)

A ocorrncia desses impactos ambientais previamente ponderada pelo nosso

ordenamento, ao reconhecer, por primeiro, a necessidade do desenvolvimento
de determinadas atividades econmicas o que faz ao autoriz-las, desde que
observados e atendidos certos requisitos e, de outro lado, estabelece como
contrapartida o dever de os empreendedores atuarem de forma a mitigar os
impactos ambientais, bem assim a compens-los, na medida estabelecida em
lei.

Por fim, e com vistas a fixar em definitivo o conceito de Licenciamento

Ambiental, a Lei Complementar n 140 de 08 de dezembro de 2011 o definiu em
seu art. 2, inciso I:

No obstante tenha o ordenamento ptrio, no que concerne s atividades que

impactam o meio ambiente, estabelecido um arcabouo suficiente tutela dos
interesses difusos em jogo, comum que alguns dos rgos pblicos dotados
de atribuio especfica para a tutela do meio ambiente optem por levar a
questo Licenciamento apreciao do Poder Judicirio, na tentativa de, por
meio de interpretaes, por vezes, desfocadas, inovar o regramento relativo
ao procedimento de licenciamento, criando e/ou impondo obrigaes que no
encontram fundamento na disciplina ambiental ptria.

Com fulcro no arcabouo normativo demonstrado, a Resoluo CONAMA n

237/1997 definiu o Licenciamento Ambiental no seu art. 1, Inciso I:

Art. 2 Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:

I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado
a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental;(...)
Fixado o conceito positivado pelo Legislador, e sem adentrar de forma
profunda na celeuma atinente ao exerccio da competncia (atribuio) para

Essa cultura, por si s prejudicial ao desenvolvimento econmico do Pas e

ao bom atendimento dos interesses pblicos, haja vista exacerbar de forma
incompreensvel as posies que, se por um lado se mostram aparentemente

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Licenciamento Ambiental: a judicializao dos processos e a posio dos

Administradores
(ao observar despretensioso) antagnicas (Ministrio Pblico, rgos de
Fiscalizao, ONGs x Empreendedor), tm o mesmo objetivo: que os interesses
pblicos sejam atendidos.

O 6 do art. 5 da Lei 7.347/85 assevera que os rgos pblicos legitimados

podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta
s exigncias legais(...).

E essa cultura de enfrentamento do conflito, vem sendo, historicamente,

adotada como regra pelos entes pblicos e privados vinculados tutela do
meio ambiente.

Note-se que a lei, ao utilizar a terminologia Compromisso, deixa claro que se

trata de instrumento que deve reduzir a escrito o acordo entre duas partes,
no qual se assume um compromisso de agir de uma ou outra forma a fim de
adequar determinadas condutas lei. No h que se falar em Termo, que se
traduz em terminologia que denota uma imposio, como se houvesse uma
culpa a ser confessada e faltas a serem expurgadas. Ademais, repise-se o que
decorrncia do prprio texto da lei: a responsabilidade pela recuperao
de danos causados prescinde de culpa (Art. 14, Lei 6.938/81), objetiva, no
havendo que se falar em confisso de culpa, nem tampouco ajustamento de
conduta pretensamente inadequada.

Esse posicionamento belicoso acabou sendo fortalecido pelas nossas leis de

processo, que influenciadas pelas ideias de Mauro Cappelletti e Bryant Garth,
estabeleceram instrumentos de tutela coletiva dos interesses ambientais.
O exemplo mais significante no que concerne tutela coletiva do Direito
Ambiental a criao do microssistema de tutela coletiva implementada pelas
Leis 7.347/852 e 8.078/903.
Ademais, o prprio Cdigo de Processo Civil sofreu alteraes para contemplar,
de forma positiva, a possibilidade da utilizao de tutelas inibitrias, com a
modificao do 4 do art. 461, trazida pela Lei 8.952/94.
Abriram-se, destarte, dois caminhos para a judicializao dos procedimentos
de licenciamento, haja vista que, ao Ministrio Pblico, aos entes pblicos e
a alguns entes privados4, abriu-se a larga porta das aes coletivas, em
especfico, a se considerar a configurao do direito ao meio ambiente hgido
(Art. 225, CF/88) como um direito difuso.
Outrossim, a criao de mecanismos de efetividade do processo, bem assim
a consagrao das tutelas inibitrias e de remoo do ilcito tambm no
mbito do processo civil clssico armaram as instituies privadas (ONGs) de
mecanismos suficientemente hbeis a levar os procedimentos de licenciamento,
ainda que sem a interveno dos rgos pblicos legitimados propositura das
aes coletivas, s esferas judiciais.
Restou, criado, portanto, o arcabouo tcnico-normativo que a priori foi
pensado como instrumento de Acesso Justia, que atuaria como facilitador da
tutela no apenas do patrimnio pblico, mas do meio ambiente, assegurando
assim a efetivao do direito fundamental ao meio ambiente sadio e equilibrado,
conforme preconiza o art. 225 da Constituio Federal.
Ocorre que este mesmo arcabouo normativo, que tem efeitos sumamente
benficos se considerarmos a necessidade de instrumentos de tutela
especfica de direitos massificados, , algumas vezes, utilizado de forma
distorcida, fazendo com que procedimentos de licenciamento que deveriam
seguir a celeridade esperada para a viabilidade de empreendimentos de cunho
econmico e efetivo retorno Sociedade atravs da gerao de riqueza e bemestar social, sejam inseridos na espiral morosa na qual nossos Tribunais se
veem imersos.
Este mau uso do instrumento culmina em consequncias nefastas. Um dos usos
indevidos que muitas vezes se observa se refere aos Termos de Ajustamento de
Conduta, que, inmeras vezes, so utilizados como mecanismos de presso
sobre os empreendedores, distorcendo-se a finalidade para a qual o instituto
foi pensado, a comear pela denominao que se d usualmente ao documento.
2
3
4
5
6

Assim, o Compromisso de Ajustamento da Conduta deve representar o

encontro das vontades do Poder Pblico e do Empreendedor em ver sanado
o eventual prejuzo acarretado ou que se presuma possa vir a ser causado,
estabelecendo as condies objetivas em que tal recuperao se far.
H que se pontuar, que conquanto seja necessria a existncia de mecanismos
de tutela processual dos direitos ambientais, tais mecanismos devem ser
manejados com razoabilidade, ponderando-se os diversos interesses em jogo
em cada empreendimento que se pretende levar a efeito (empregos, bem-estar
social, impactos ambientais, desenvolvimento econmico).
Emblemticos, neste sentido, foram os comentrios feitos pela Presidente
Dilma Roussef ao comentar os indicativos de paralisao de obras feitos
recentemente pelo Tribunal de Contas da Unio. Segundo reportagem da Folha
de So Paulo, a Presidente foi enftica ao dizer que um absurdo a paralisao
de obras no Brasil, porque depois de paralisada a obra ningum repara o custo.
Se houve algum erro por parte de algum agente que optou por promover a
paralisao, no haver quem repare5.
A estigmatizao dessa cultura de judicializao dos procedimentos de
licenciamento ambiental afastam e desestimulam os investidores, desaceleram
o mercado e podem causar prejuzos imensurveis aos empreendedores que
investem valores bilionrios para a implantao da sua atividade.
Entende-se, nesta perspectiva, que muito mais adequado e produtivo que a
judicializao dos procedimentos de licenciamento, seria o estabelecimento
de canais efetivos de dilogo que tornem possvel a interlocuo entre os
diversos envolvidos, chegando a acordos (reais) que possam assegurar o pleno
desenvolvimento econmico do Pas, sem desconsiderar a sua sustentabilidade
sob uma perspectiva da tutela ambiental.
II Responsabilizao dos Agentes Pblicos responsveis pela concesso de
licenciamento como elemento dificultador do licenciamento
Considerando-se a submisso do Poder Pblico aos princpios constitucionais
consignados no art. 37 da Constituio Federal, h que se concordar que os
Agentes Pblicos cidados que, obedecidos os critrios legais de investidura,

Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e d outras providncias.
Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias.
Empresas pblicas, Sociedades de Economia Mista e Associaes, conforme o art. 5, incisos IV e V da Lei 7.347/85.
Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/11/1368536-dilma-rebate-tcu-e-afirma-que-e-absurdo-paralisar-obras.shtml. Acesso em 14/11/2013.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9 ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2004.

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Licenciamento Ambiental: a judicializao dos processos e a posio dos

Administradores
concretizam a vontade do Estado a eles devem obedincia.
Os cinco princpios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia) so plenamente aplicveis neste contexto, contudo,
interessa-nos na exposio do tema aqui proposto, analisar o princpio da
legalidade.
Segundo o princpio a Administrao Pblica e, por consequncia, seus agentes
tm sua atuao atrelada ao quanto disposto em lei, o que significa dizer que
qualquer ao estatal sem o correspondente calo legal, ou que exceda ao
mbito demarcado pela lei, injurdica e expe-se anulao6.
Assim, sendo ilegal a atuao, consequncia automtica a responsabilizao
dos Agentes Pblicos que tenham atuado em desconformidade com a lei.
Este o contexto jurdico no qual se insere a atuao dos Agentes Pblicos que,
sobre serem assoberbados com inmeras atribuies, devem cuidar para
atuar em conformidade com a legislao vigente no Pas. Essa observncia ao
arcabouo normativo nacional se mostra uma tarefa rdua, na medida em que
a sanha legislativa do prprio Poder Pblico responsvel por uma inflao
legislativa que torna humanamente impossvel o conhecimento de todas as leis.
O licenciamento ambiental se insere entre as atribuies dos Agentes Pblicos,
que sob o regime jurdico de direito pblico so encarregados de analise de
laudos, estudos ambientais, documentos e relatrios a fim de conceder ou no
licena aos empreendedores para o desenvolvimento de suas atividades.
Neste processo, as presses sofridas pelos Agentes Pblicos vm de todos os
flancos: empreendedores querem a liberao rpida dos licenciamentos; as
comunidades afetadas cobram posies do Poder Pblico e o estabelecimento
de medidas que as beneficiem; e, por fim, o Ministrio Pblico exige a atuao
com perfeio e conhecimento profundo de uma legislao, como j dito, que
sofre inflao constante.
Alm dessa presso absurda, deve-se registrar que a atuao dos Agentes
Pblicos no licenciamento de atividades esbarra na falta de estrutura tcnica
dos rgos de licenciamento, que inmeras vezes se veem s voltas com a
anlise de pedidos de licenas e/ou autorizaes que demandariam um
conhecimento tcnico-profissional de que no dispem, no tendo sequer
estruturas de apoio que os possam secundar nesta tarefa.
Como se v, longe de atuarem em um ambiente ideal, os Agentes Pblicos
responsveis pelo licenciamento de atividades atuam sob presso constante,
decorrente de diversos fatores, mantendo-se em situao permanente de
alerta.
Note-se que ao menor deslize esses Agentes Pblicos podem ter sua vida
completamente desestruturada, uma vez que podem sofrer responsabilizao
pelo licenciamento que concedam em trs mbitos: administrativo (cujas
sanes podem chegar demisso), civil (pagamento de indenizaes por
vezes exorbitantes) e penal (Lei 9.605/98).
A responsabilizao no mbito penal a que mais causa espcie, haja vista
que o tipo penal consignado na Lei 9.605/98, em seu art. 677 (concesso de

licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas ambientais)

admite a responsabilizao em caso de culpa do agente.
Em poucas letras, isso significa que o Agente Pblico tem a obrigao de
conhecer profundamente a estrutura normativa relacionada ao licenciamento
de forma integral, no havendo a possibilidade de alegar que uma portaria,
por mais obscura que seja, no era de seu conhecimento, na medida em
que o tipo se refere concesso de licena em desacordo com as normas
ambientais, conceito esse que de uma amplitude absurda e faz comum, na
prtica ambiental do Brasil, criao de procedimentos e/ou obrigaes por
meio de portarias e/ou instrues, sem o menor constrangimento com a
inconstitucionalidade de que so eivadas.
Um dos pontos cuja mudana fundamental para o alvio da carga que pende
sobre os ombros dos Agente Pblicos o pargrafo nico do artigo 67 da
Lei 9.605/98. O dispositivo tipifica a conduta, ainda que culposa, de conceder
licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas ambientais,
para as atividades, obras ou servios cuja realizao dependa de autorizao
do Poder Pblico.
desarrazoado imputar pena ao Agente Pblico que, culposamente
conceda licena em desacordo com as normas ambientais, ainda mais se
considerarmos a inflao legislativa que acomete nosso Poder Legislativo, bem
assim o exerccio intenso de um poder normativo pelos rgos de fiscalizao
ambiental que, muitas vezes, no tem qualquer fundamento, fatores que falam
contra a presuno absoluta de conhecimento das leis.
A tipificao da conduta culposa de concesso de licena em desconformidade
com a legislao importa em violao do princpio da interveno mnima, haja
vista que o direito penal medida de ultima ratio, s devendo atuar quando os
demais ramos do direito no forem suficientes disciplina social.
Ora, toda essa carga sobre os ombros dos Agentes Pblicos responsveis
pelo licenciamento em nada contribui para a otimizao dos processos de
licenciamento, fazendo com que tais processos tenham um curso lento,
atrasando investimentos e prejudicando o desenvolvimento de atividades que
so de importncia capital para um pas no estgio de desenvolvimento em que
o Brasil se encontra.
III Concluso
Em concluso, h que se concordar que o estabelecimento de canais efetivos
de dilogo que tornem possvel a interlocuo entre os diversos envolvidos
no licenciamento muito mais adequado e produtivo que a judicializao
dos procedimentos de licenciamento. Desta forma, asseguraremos o pleno
desenvolvimento econmico do Pas, sem desconsiderar a sua sustentabilidade
sob uma perspectiva da tutela ambiental.
Ademais, h que se estruturar uma forma de reduzir a carga que pende sobre
os ombros dos Agentes Pblicos responsveis pelo licenciamento, na medida
em que no representa nenhuma contribuio positiva para a otimizao
desses processos. Assim, seria possvel imprimir uma maior celeridade aos
procedimentos de licenciamento, permitindo a expanso das atividades que so

7 Art. 67. Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja realizao depende de ato autorizativo do Poder Pblico:
Pena - deteno, de um a trs anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano de deteno, sem prejuzo da multa.

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Licenciamento Ambiental: a judicializao dos processos e a posio dos

Administradores
de importncia capital para um pas no estgio de desenvolvimento em que
o Brasil se encontra, sem descurar da necessidade de cuidados com o meio
ambiente.
Por fim, considerando a necessidade de reduo da carga que pende sobre os
Agentes Pblicos responsveis pelo licenciamento, impe-se a revogao do
pargrafo nico do art. 67 da Lei 9.605/98. Isso porque h clara violao do
princpio da interveno mnima, de forma a se assegurar aos Agentes Pblicos
um ambiente mais equilibrado no qual possam desenvolver suas atividades e
atribuies no licenciamento.

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A regularizao ambiental de imveis rurais de acordo com o Novo Cdigo

Florestal
As Leis n. 12.651/2012 e 12.727/2012, que dispem
sobre a proteo da vegetao nativa, revogando o
Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/1965), so resultado de
12 anos de exaustivos e aclamados debates em todo
o Brasil. Em que pesem os argumentos favorveis
e contrrios com relao elaborao legislativa
do novo marco legal, o Novo Cdigo Florestal
Brasileiro1 est em um momento de consolidao
na interpretao e aplicao de seus dispositivos
legais, cujo desfecho essencial para o agronegcio
brasileiro.

Andr Marchesin
Advogado em Furlanetto Bertogna Sociedade
de Advogados, escritrio boutique com
atuao focada em Direito Ambiental, Agrrio,
Registrrio e Imobilirio.
Bacharel em Direito pela PUC-SP, 2011.
Atua no contencioso e consultivo ambiental.
andre.marchesin@furlanettobertogna.com
www.furlanettobertogna.com

A novel legislao permite a continuidade da

atividade agropecuria e o desenvolvimento
sustentvel brasileiro, ao entender a convivncia
necessria entre o meio ambiente e a produo
rural, alm de dar um tratamento diferenciado aos
agricultores familiares. Ademais, o novo Cdigo
Florestal prev instrumentos importantssimos para
as polticas agrria e ambiental do Brasil. Protelar
a aplicao imediata da desse novo marco legal
significa desconsiderar seu processo democrtico
de elaborao legislativa, bem como as profundas
mudanas ocorridas no meio rural brasileiro durante
as ltimas dcadas.
Em linhas gerais, o novo Cdigo Florestal estabelece,
dentre outras, exigncias diferenciadas para a
preservao e recomposio das reas de florestas e
matas nativas de acordo com o mdulo fiscal de cada
imvel rural. Alm disso, a legislao florestal ainda
inovou ao criar o Cadastro Ambiental Rural (CAR),
o Programa de Regularizao Ambiental (PRA),
o Programa de Apoio e Incentivo Preservao do
Meio Ambiente, alm de prever outras normas que
beneficiam o produtor rural e o meio ambiente.
No obstante a relevncia da rea de Preservao
Permanente (APP)2, em especial em lagos e lagoas
naturais, nascentes e olhos dgua, encostas e topos
de morro, iremos tratar, especificamente, sobre as
inovaes e benefcios da regularizao ambiental do
imvel rural quando feita atravs da compensao
da rea de Reserva Legal florestal em outro imvel
rural, bem como sobre o CAR.
I REGULARIZAO DA RESERVA LEGAL
A princpio, os proprietrios e posseiros de imveis

rurais cuja rea de Reserva Lega florestal seja

inferior ao previsto no Cdigo Florestal, devem
providenciar sua regularizao ambiental no rgo
ambiental competente. Para essa regularizao,
a lei prev trs mecanismos para cumprimento, a
saber: (i) a recomposio; (ii) a regenerao; ou (iii)
a compensao da rea de Reserva Legal.
Primeiramente, cabe ressaltar que a rea de
Reserva Legal Florestal3 dever ser registrada no
rgo ambiental competente por meio de inscrio
do imvel rural no CAR. Essa inscrio, por sua vez,
desobriga a averbao do percentual mnimo da rea
de Reserva Legal Florestal no Registro de Imveis.
Ao optar pela compensao de sua rea de Reserva
Legal Florestal em imvel rural alheio, o produtor
rural agrega valor econmico ao seu imvel na
medida em que pode utilizar todo o potencial
agrossilvipastoril de seu imvel, na medida em que
no precisa se preocupar com os altos custos para
manuteno da vegetao. Ademais, a compensao
da Reserva Legal Florestal desobriga o produtor
rural a promover a recomposio durante anos. Em
outras palavras, o dficit de Reserva Legal em um
determinado imvel pode ser suprido atravs da
atribuio do regime de especial proteo de rea de
Reserva Legal florestal excedente em outro imvel.
Dessa forma, o produtor rural consegue conciliar
seus interesses econmicos com a preservao do
meio ambiente.
Alm disso, h inegvel ganho ambiental decorrente
dessa operao, uma vez que reas utilizadas para
fins compensatrios asseguram a prestao e
manuteno dos servios ambientais essenciais, na
medida em que estimula a utilizao de mecanismos
que valorizam as florestas e outras formas de
vegetao ainda existentes em imveis rurais, alm
de propiciar a formao de reas contnuas e de
maior extenso submetidas ao regime de especial
proteo ambiental, o que pode contribuir para
os objetivos de conservao e a reabilitao dos
processos ecolgicos e da biodiversidade.
II CADASTRO AMBIENTAL RURAL
Considerado como um dos grandes avanos da nova
legislao florestal, o CAR um registro pblico

1 Nomenclatura consagrada pela agora revogada Lei n. 4.771/1965.

2 rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com fundao ambiental e ecolgica.
3 rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, com funo de assegurar o uso econmico sustentvel dos recursos naturais,
proteger a fauna e a flora e contribuir na conservao da biodiversidade. rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, com funo
de assegurar o uso econmico sustentvel dos recursos naturais, proteger a fauna e a flora e contribuir na conservao da biodiversidade.

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A regularizao ambiental de imveis rurais de acordo com o Novo Cdigo

Florestal
eletrnico, de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais. O
CAR ainda responsvel por impor Unio, Estados e ao Distrito Federal,
a implantao de Programas de Regularizao Ambiental, com objetivo de
adequao dos imveis rurais aos termos da legislao ambiental vigente.
Ao reunir as principais informaes de cada imvel rural em seu aspecto
ambiental, o CAR um instrumento que poder auxiliar as futuras polticas
pblicas, seja no mbito da agricultura, seja para fins de conservao
ambiental, dentre outras, uma vez que todas as propriedades rurais, sejam
elas grandes, mdias ou pequenas, so obrigadas a estarem inscritas nesse
cadastro em at um ano aps a sua implementao. Alm disso, o CAR um
sistema de informao capaz de auxiliar na deteco de problemas ambientais,
buscar alternativas para sua soluo, avaliar e monitorar as medidas adotadas
pelos rgos ambientais e possibilitar o controle social na medida em que a
sociedade tenha acesso a esse conjunto de dados e informaes.
No obstante as vantagens ambientais decorrentes da implementao do CAR,
ele ir impactar financeiramente o agronegcio, porque aps 2017, os agentes
financeiros s concedero crdito rural para aqueles que estiverem inscritos
no CAR.
Por fim, merece destaque o papel do CAR na desburocratizao do cumprimento
das obrigaes ambientais. Vale dizer, o CAR ir contribuir para tornar mais
simples e clere o processo de regularizao ambiental quando comparada
sistemtica ento adotada pelo Cdigo Florestal revogado. Pelo CAR, estamos
dando mais um passo para erradicar a cultura do balco nos rgos
administrativos, promovendo maior segurana aos produtores rurais, alm de
concentrar nos prprios rgos ambientais as informaes relativas s reas
de Reserva Legal florestal do imvel rural, evitando eventuais dificuldades
fundirias e registrais quando do cumprimento das obrigaes ambientais.
III CONSIDERAES FINAIS
As inovaes apresentadas pelo novo Cdigo Florestal demonstram ser de
grande relevncia para o agronegcio, pois so capazes de conciliar o interesse
econmico dos produtores rurais e a proteo do meio ambiente. Nesse
contexto, as formas regularizao ambiental, em especial a compensao de
Reserva Legal Florestal, e o CAR, demonstram ser formas seguras e eficientes
para atender ao disposto na legislao ambiental. Essas medidas demonstram
ser capazes de desburocratizar e simplificar o processo de regularizao
ambiental dos imveis rurais. Alm disso, os instrumentos e regras previstas
no novo Cdigo Florestal revelam ser uma maneira gil e eficiente para
delimitarmos as reas de Preservao Permanente, as reas de Reserva Legal
Florestal e os remanescentes de vegetao nativa localizados no interior de
todos os imveis rurais, em especial nas propriedades privadas. Este novo
marco legal, alm de incentivar o cumprimento da legislao ambiental, est
contribuindo para uma melhor compreenso de todo o patrimnio florestal do
pas.

10

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A economia verde e o novo Cdigo Florestal

Karen Alvarenga de Oliveira

Windham-Bellord
Doutora e mestre em Economia Agrria pela
Universidade de Cambridge, Inglaterra, Mestre
em Direito Ambiental e Conservao pela
Universidade de Kent, Inglaterra, Mestre em
Direito Tributrio pela Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Direito pela
Faculdade de Direito da UFMG.
Possui ampla experincia em assuntos
relacionados a questes ambientais e
minerrias, contratos, fuses e aquisies,
tanto no Brasil como no exterior. Em 2005, foi
assessora jurdica do Presidente da Fundao
Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais
para assuntos relacionados cooperao
internacional e ambiental.
Foi consultora do Instituto Internacional para
o Desenvolvimento Sustentvel, prestando
servios a vrias agncias das Naes Unidas
em convenes internacionais relacionadas
mudana climtica, crditos de carbono,
biodiversidade, gua, florestas e qumicos.
Atualmente Gerente Geral do Jurdico da
Ferrous Resources do Brasil S/A.
karen.alvarenga@ferrous.com.br
www.ferrous.com.br

A ltima verso do Novo Cdigo Florestal1 regulamenta

a forma com que instrumentos econmicos podero ser
utilizados dentro da poltica brasileira florestal para
implementar seus objetivos. Analisando o pargrafo 4
do art. 41 do Novo Cdigo Floretal, este artigo tratar da
importncia de mecanismos econmicos combinado com
elementos de comando-e-controle para implementao
de polticas pblicas ambientais. Os instrumentos
econmicos, desde 1993, tem sido analisados pelo
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente como
opes mais eficientes para o alcance dos objetivos a
serem alcanados com tais polticas. Estes instrumentos
econmicos com a preparao para a Rio+20 evoluram
para representarem a nova fase do desenvolvimento
sustentvel com a introduo da nova expresso
Economia Verde.
A economia verde deriva do Princpio 16 da Declarao
do Rio de Janeiro, assinada em junho de 1992 durante
a Comisso das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel que preconiza que as autoridades nacionais devem esforar-se para promover a
internalizao dos custos de proteo do meio ambiente
e o uso dos instrumentos econmicos, levando-se em
conta o conceito de que o poluidor deve, em princpio,
assumir o custo da poluio, tendo em vista o interesse
pblico, sem desvirtuar o comrcio e os investimentos
internacionais.
Como explicam Benjamin (1993) e Prestes (2011), o
princpio do poluidor-pagador o fundamento para
a internalizao de todos os custos de proteo
ambiental e utilizao de recursos naturais, que tm sido
historicamente encarados como ddivas da natureza, de
uso gratuito ou custo marginal zero.
Para realizar a internalizao destes custos, a melhor
estratgia combinar os tradicionais instrumentos de
regulao direta (tambm conhecidos como comando
e controle) e indireta (instrumentos de mercado).
Assim, polticas ambientais mais efetivas surgem da
combinao de padres de emisso de poluentes,
licenciamentos, estudos de impacto, zoneamento,
sanes administrativas e penais (comando-e-controle)
com incentivos econmicos, subsdios, tributos, sistema
de cobrana pelo uso de recursos ambientais, sistemas

de depsito e retorno, certificados transacionveis,

seguro e cauo ambiental2. Esta combinao tem mais
chances de obter sucesso em induzir comportamentos
desejados para alcanar os objetivos da poltica nacional
de meio ambiente3.
A legislao brasileira at os anos de 1980 primava pelo
comando-e-controle4, trazendo pouqussimos exemplos
de aplicao de instrumentos econmicos para motivar
pessoas fsicas e jurdicas a promover o desenvolvimento
sustentvel5. Todavia, esta tendncia tem se modificado
com a utilizao de tais instrumentos em legislaes
federais, estaduais e municipais.
Outro princpio utilizado para internalizar as
externalidades o princpio do protetor-recebedor.
J aplicado em legislaes estaduais6, ele objetiva
compensar aqueles que protegem o meio ambiente
atravs de pagamentos por servios ambientais7.
O art. 41 pargrafo 4 do Novo Cdigo Florestal cria
os Ttulos de Carbono e Cotas de Reservas Legais,
mecanismo de comrcio de crdito de carbono. Os
desafetados8 de tais ttulos temem a internacionalizao
das propriedades em territrio brasileiro atravs da
possibilidade de negociao de tais ttulos em Bolsas de
Valores ou de Commodities.
Para analisarmos tais crticas precisamos antes de
realizar um breve histrico sobre o uso de instrumentos
econmicos em polticas ambientais e a combinao de
regras de comando-e-controle com mecanismos de
mercado para a efetiva proteo florestal. A proposta
brasileira para a Rio+209, apresentada pela Ministra
do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, em 01/11/2012,
fundamentou-se em em oito pontos:
1.
Criao de um programa socioambiental
global, para superar a pobreza extrema no mundo
e garantir a todos qualidade ambiental, segurana
alimentar, moradia adequada e acesso a gua limpa
2.
incisiva

Adoo de um programa de economia verde

3.
Realizao de um pacto global para produo
e consumo sustentveis

1 Publicada em 18.10.2012 com a Lei 12.727/12 que altera a Lei 12.651/12 (Novo Cdigo Florestal) e seu Decreto regulamentador n.7.830/12.
2 MENDES; SEROA DA MOTTA, 1997.
3 GRANZIERA, 2009.
4 A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) estabelece uma lista de instrumentos ambientais incluindo incentivos econmicos
(art. 9., III, da Lei 6.938/1981), licenciamento ambiental, padres e zoneamentos ambientais, avaliao de impactos, reas protegidas, responsabilidade civil por dano, sanes administrativas e penais, produo e circulao de informaes ambientais.
5 JURAS, 2009.
6 Lei estadual 3.135/2007, do Amazonas, Lei estadual 8.995/2008, do Esprito Santo, Lei estadual 15.133/2010, de Santa Catarina e Lei estadual
55.947/2010, de So Paulo.

11

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A economia verde e o novo Cdigo Florestal

4.
Estabelecimento de repositrio de iniciativas para dinamizar os mecanismos
nacionais e de
cooperao internacional, inclusive a utilizao de recursos dos
organismos multilaterais
5.
Celebrao de um protocolo internacional para a sustentabilidade do setor
financeiro
6.

Estabelecimento de novos indicadores para mensurao do desenvolvimento

7.
Implementao de um pacto pela economia verde inclusiva com estmulo
divulgao de relatrios e ndices de sustentabilidade por empresas estatais, bancos
de fomento, patrocinadoras de entidades de previdncia privada, empresas de capital
aberto e empresas de grande porte.
8.

Promover a estrutura institucional do desenvolvimento sustentvel.

Durante os dias 13 a 22.06.2012, a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento

Sustentvel (CNUDS ou Rio+20) se reuniu para garantir um compromisso renovado
em nome do desenvolvimento sustentvel, avaliando o progresso obtido at o presente
e as lacunas remanescentes na implementao dos resultados das maiores cpulas de
desenvolvimento sustentvel, abordando desafios novos e emergentes10.
O Futuro que Queremos documento final11 das negociaes oficiais da Rio+20, que
aconteceu de 13 a 22 de junho de 2012 e contou com a participao de representantes de
191 Estados-Membros das Naes Unidas, incluindo 79 chefes de Estado. Este documento
reflete sobre a economia verde como instrumento de erradicao da pobreza e
promoo de desenvolvimento sustentvel. Explica que a expresso economia verde
engloba a otimizao de atividades que faam uso racional e equitativo dos recursos
naturais (socialmente inclusivo), com baixas emisses de gases causadores do efeito
estufa (economia descarbonizada), minimizando os impactos ao meio ambiente.
O Documento de Contribuio Brasileira Conferncia Rio+20 claro ao estabelecer
que:A economia verde, assim, deve ser um instrumento da mobilizao pelo
desenvolvimento sustentvel e esse vnculo pode ser feito por meio do entendimento
de economia verde como um programa para o desenvolvimento sustentvel, ou
seja: um conjunto de iniciativas, polticas e projetos concretos que contribuam para
a transformao das economias, de forma a integrar desenvolvimento econmico,
desenvolvimento social e proteo ambiental (BRASIL, 2011, p. 23).
Em preparao para a Rio+20, foi criado em dezembro de 2011, no Estado do Rio, um
programa chamado Bolsa Verde (BVRio), para o desenvolvimento de um mercado de
ativos ambientais para promover a economia verde no Estado12. A BVRio foi constituda
como uma associao civil sem fins lucrativos que comercializar crditos de carbono
e de reposio florestal, possibilitando que empresas cumpram com as exigncias da
legislao florestal atravs da compra de crditos de terceiros que possuam reas
reflorestadas. Um dos objetivos do programa que as empresas que consigam cumprir

as metas de reduo ou de reflorestamento tenham um valor patrimonial acrescido,

portanto, por um elemento de mercado introduzido pela criao da Bolsa.
Assim, o pargrafo 4 do art. 41 do Novo Cdigo Florestal se utilizado dos elementos
positivos do instrumento econmico seguindo as diretrizes do documento final da
Rio+20 e concretizando as propostas brasileiras que formam apresentadas na
Conferncia.
Importante observar que existem na legislao brasileira vrios exemplos de aplicao
da economia verde, tais como: Decreto 7.619/2011 que regulamenta a reduo no IPI
para empresas que comprarem resduos slidos reciclveis de cooperativas de
catadores de lixo; instrumentos municipais e estaduais de pagamento por servios
ambientais (PSA) so meios eficazes de se conservar as guas dos rios, a partir da
preservao da vegetao13.
Assim, a insero de ativos econmicos na poltica florestal e sua negociao em bolsa
de valores no tem o condo de transformar as florestas brasileiras em patrimnio
estrangeiro e sim de valorar os servios ambientais prestados pelo nosso ecossistema.
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Documento de contribuio brasileira Conferncia RIO+20. Braslia: Governo
Federal, 2011.
BENJAMIN, Antonio Herman V. O princpio poluidor-pagador e a reparao do dano
ambiental. In: ______ (coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So
Paulo: Ed. RT, 1993.
DELGADO, Guilherme Costa. Economia verde-financeira associada ao novo cdigo
florestal aumenta caos fundirio e ambiental. Disponvel em [http://www.
correiocidadania.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=7374:manc
hete130712&catid=34:manchete]. Acesso em 02.12.2012
TEIXEIRA, Gerson. Novo Cdigo Florestal na estrutura agrria brasileira. Disponvel em
[http://www.ecodebate.com.br/2012/09/27/novo-codigo-florestal-na-estruturaagraria-brasileira-artigo-de-gerson-teixeira/]. Acesso em 02.12.2012.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009.
JURAS, Ilidia da Asceno Garrido Martins. Uso de instrumentos econmicos para
a gesto ambiental: pases da OCDE e Amrica Latina. Estudo maio/2009. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2009.
MEA (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT). Ecosystem and human well-being:
Summary for decision makers. Washington: Island Press, 2005. Disponvel em: [www.
maweb.org/documents/document.446.aspx.pdf]. Acesso em: 04.01.2012.
MENDES, Francisco Eduardo; SEROA DA MOTTA, Ronaldo. Instrumentos econmicos para

7 Os servios ambientais englobam atividades desenvolvidas pelos ecossistemas e biodiversidade que fornecem, e.g., abastecimento de gua, comida, madeiras e fibras; regulao climtica; preveno de enchentes e
doenas; gua de qualidade; formao do solo, fotossntese e ciclo de nutrientes; e lazer, prazer esttico e espiritualidade (MEA, 2005, p. 9). Vrios Estados brasileiros j editaram legislao para a promoo de pagamentos aos municpios pela prestao por eles, atravs de atividades de conservao, de servios ambientais. Um exemplo clssico o ICMS Ecolgico do Estado de Minas Gerais, atravs da Lei estadual 13.803/2000, de
Minas Gerais, que transfere uma fatia maior do ICMS (que no dizem respeito ao critrio de valor agregado) para municpios que tratam o esgoto sanitrio e dispem adequadamente o lixo.
8 DELGADO, 2012.
9 Brasil, 2011.
10 20, a, da Res. AGNU 64/236, de 24.12.2009.
11 Informaes sobre o documento O futuro que queremos. Disponvel em: [http://www.rets.org.br/sites/default/files/O-Futuro-que-queremos1.pdf]. Acesso em: 02.12.201.
12 As informaes sobre a Bolsa Verde do Rio foram retiradas da pgina eletrnica do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponvel em: [www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=721860]. Acesso em:
06.01.2012.
13 Para maiores detalhes sobre o PSA no Brasil, Windham-Bellord e Lima Mafia (2012).

12

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A economia verde e o novo Cdigo Florestal

o controle ambiental do ar e da gua: uma resenha da experincia internacional. Texto
para Discusso. n. 479. Rio de Janeiro: Ipea, maio 1997.
PRESTES, Vanessa Buzelato. Tributao e polticas pblicas ambientais no sistema
constitucional brasileiro. Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico. vol. 35.
ano VI. p. 53-72. Porto Alegre: Magister, abr.-maio 2011.
SEROA DA MOTTA, Ronaldo. Manual para valorao econmica de recursos ambientais.
Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, 1998.
______. Regulao e instrumentos baseados no mercado: aspectos conceituais. In:
______; YOUNG, Carlos Eduardo Frickmann (coords.). Instrumentos econmicos para
a gesto ambiental no Brasil. Rio de Janeiro: 1997.
WINDHAM-BELLORD, K. A. e LIMA MAFIA, J. Economia verde e pagamentos por servios
ambientais: uma contribuio brasileira. So Paulo: Revista dos Tribunais, maio/2012,
vol. 919

13

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

25 ANOS DE CONSTITUIO CIDAD E AGROAMBIENTAL

Na ltima semana, festejamos o primeiro quarto
de sculo da Constituio de 1988. A maioria das
anlises ressaltou a excelncia de suas disposies
normativas, que asseguram os direitos e garantias
fundamentais do cidado, em particular a sua mais
plena liberdade de iniciativa, e at mesmo sobre a
ordem econmica, a soberania alimentar o direito
humano fundamental ao meio ambiente equilibrado,
comprovando harmonicamente que os princpios
agrrios e ambientais coexistem em meio a grandes
desafios de ordem jurdica.

Marcelo Feitosa
Nascido em Goinia/GO, em 28 de julho de 1981;
Graduado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de Gois (PUC-GO) em
2005;
Especialista em Direito Pblico pela Faculdade
de Direito Damsio de Jesus (FDDJ-So Paulo);
Especialista em Direito Pblico e
Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade
de Braslia (UnB);
Mestrando em Direito Agrrio pela Universidade
Federal de Gois (UFG);
Membro da Comisso de Direito Ambiental da
OAB-GO (2006-2009/2009-2012);
Conselheiro Municipal do Meio Ambiente do
Municpio de Goinia (2008-2010);
Conselheiro Estadual do Meio Ambiente do
Estado de Gois (2009-2011/2012-2014);
Conselheiro Estadual do Conselho Estadual de
Minerao Suplente (2012-2014);
Conselheiro Seccional da OAB-GO (2013-2015);
Membro do Grupo Oficial de Reforma do Cdigo
Florestal de Gois (2011-2013);
Relator oficial da Comisso de Reforma do Novo
Cdigo Florestal de Gois (2011-2013);
reas de atuao: Direito Ambiental,
Urbansitico, Agroambiental e Conflitos
Agrrios;
Atua em todo o Estado de Gois.
marcelofeitosa@kbradvogados.com.br
www.oabgo.org.br

No nosso arcabouo jurdico, felizmente, a proteo

ambiental, ganhou status constitucional em captulo
prprio, inserido no Ttulo da designada Ordem
Social, alm de outros dispositivos constitucionais
em matria de proteo ambiental, relacionando
a tutela ecolgica com inmeros outros temas
constitucionais de grande importncia. De acordo
com a viso prevalecente, Constituio atribuiu
proteo ambiental, e - pelo menos em status de
direito fundamental do indivduo e da coletividade,
alm de consagrar a proteo ecolgica como um
dos objetivos ou tarefas fundamentais do Estado
brasileiro.
Tambm ganhou reconhecimento, confirmando a sua
especialidade, bem como a usa autonomia cientfica e
legislativa, e assim foi consagrado pelo texto de 1988,
com significativa previso, dedicando-se um captulo
inteiro para a sua regulao, o Direito Agrrio, sob
a chancela Da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria. (arts. 184 a 191). Segundo a doutrina,
o fundamento constitucional do Direito Agrrio, visa
realizao da justia social por meio da reformulao
do sistema fundirio com base na funo social da
propriedade. Regulamentar as relaes jurdicas
que tm como base as atividades agrrias,
regulamentando a distribuio de terra entre o
Estado e os proprietrios rurais, torna-se a sua
alma. Disciplinar as relaes jurdicas decorrentes
da produo, armazenamento, comercializao e
financiamento do complexo agroindustrial, dentro
do amplo processo de modernizao da agricultura,
passa ao Direito do Agronegcio, espcie de sub
ramo do Direito Empresarial.
A temtica torna-se especialmente interessante
para o Pas haja vista que grande parte territorial
sua capaz de abrigar agronegcios e constante
tenso nestas reas, j que no se pode debater a
questo agrria dissociada da questo ambiental.
Logo, eis que exsurge seguinte indagao:
possvel crescer as fronteiras agrrias do Pas, se

14

desenvolver sustentavelmente e no agredir o meio

ambiente nacional?
Apesar de encarar o desenvolvimento sustentvel
como o grande desafio da humanidade, penso que
sim. Ainda mais no Brasil, um pas de dimenses
continentais, com uma grande intensidade de
atividades agrcolas aonde 62% do seu territrio
geogrfico encontra-se preservado com uma das
legislaes ambientais mais avanadas e restritivas
do planeta.
Alm disso, possumos, historicamente, uma
exuberante produo de alimentos com indicadores
elevados de sustentabilidade e preservao
ambiental. Desenvolvimento econmico equilibrado
representa fator condicionante para o cumprimento
das normas constitucionais, num pas cuja
dependncia do agronegcio fundamental para a
sobrevivncia da balana comercial, podendo chegar
a representar quase metade da expanso do PIB
nacional. Desde ento, discorrer sobre a Constituio
Federal de 1988 aps os 25 anos de sua entrada em
vigor converte-se em oportunidade para debatermos
o crescimento sustentvel da nao numa gama de
direitos possvel concretizao: a constituio ganha
traos e lentes agroambientais.
Nesta senda, sob a tica constitucional,
agricultura e desenvolvimento sustentvel, o
manejo e a conservao da base de recursos
naturais brasileiros por intermdio de mudanas
tecnolgicas, de maneira a garantir a obteno e
a satisfao contnua das necessidades humanas
para as presentes e futuras geraes, passa a ser
o grande desafio da atual Constituio chamada de
Cidad, que depois da sua edio, foi emendada 74
vezes, mas jamais descurou-se na sua gnese de
encarar com respeito e pioneirismo a importncia
das atividades agrrias para a sobrevivncia do Pas.

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A BVRio e o Mercado de ativos ambientais no Brasil

de
A partir da viso de que mecanismos de mercado
so instrumentos eficientes de execuo de polticas
pblicas ambientais e de desenvolvimento sustentvel
foi criada a BVRio, uma bolsa de valores ambientais
de abrangncia nacional idealizada em conjunto com
o setor empresarial, setor pblico e terceiro setor.

Mauricio de Moura Costa

Doutor em Direito Econmico pela Universidade

de Paris II, tem 20 anos de atuao em direito
comercial e econmico, com experincia nas
reas de fuses e aquisies, banco e finanas,
mercado de capitais e contratos comerciais em
geral. Nos ltimos 10 anos atuou como executivo
em finanas ambientais. membro fundador e
diretor da Bolsa de Valores Ambientais BVRio
e presidente da E2 Brasil Scio Ambiental. Foi
diretor para a Amrica do Sul da EcoSecurities.
mauricio.mouracosta@bvrio.org
www.bvrio.org

A legislao ambiental estabelece uma srie de

obrigaes a empresas e indivduos (reciclagem,
manuteno de reserva legal, reduo de emisses,
etc.). Ao permitir que essas obrigaes possam
ser cumpridas por meio de crditos ou cotas (que
chamamos, em conjunto, de ativos ambientais),
obtm-se uma maior eficincia no cumprimento
dessas obrigaes, com ganhos para particulares
e para o governo, com uma melhor alocao de
recursos para a economia em geral e benefcios
para o meio ambiente. Empresas ou indivduos
que, em razo de sua especializao ou vantagem
comparativa, tenham um menor custo em realizar
determinada atividade ou servio ambiental
(reciclagem, proviso de reserva legal, etc.) podero
receber crditos por essa atividade ou servio.
Esses crditos podem ser vendidos queles que
teriam um custo mais elevado na realizao direta
da sua obrigao ambiental. Cria-se assim um
mercado de ativos ambientais que, alm de estimular
uma mudana cultural, relativamente s questes
ambientais (onde um passivo ambiental passa a
ser tratado como ativo), fomenta diversas outras
atividades econmicas assessrias (provedores de
servios e tecnologia).
Nesse sentido, a BVRio, em cooperao com as
autoridades competentes, atua na modelagem e
criao de ativos ambientais que possam contribuir
para o cumprimento mais eficiente da legislao
ambiental. Dentre os mercados que a BVRio est
atualmente atuando podemos destacar os seguintes:
Mercados Florestais - Cotas de Reserva Ambienta
e de reposio florestal: De acordo com a legislao
florestal brasileira, todos os imveis rurais devem
manter uma parte de sua rea com cobertura de
vegetao nativa (a chamada reserva legal, que
pode variar entre 20% e 80% da rea do imvel,
conforme o bioma e a regio em que se localize). Em
princpio, o proprietrio rural que tem um dficit deve
recompor a cobertura florestal (que um processo
longo e custoso), e o proprietrio que tem um
excedente pode desmatar esse excedente florestal
(o que representa uma perda imediata de cobertura
florestal). As Cotas de Reserva Ambiental permitem
que seja feita uma compensao entre excedentes
e dficits, com benefcios ambientais e econmicos.

15

Uma outra obrigao legal a reposio florestal, ou

seja, a compensao da extrao de florestas por
plantio florestal, a qual tambm pode ser atendida
por meio de crditos.
Mercados de Logstica Reversa: A Poltica
Nacional de Resduos Slidos (PNRS) estabelece
que comerciantes, distribuidores, fabricantes e
importadores de determinados produtos (pneus,
leos lubrificantes, pilhas e baterias, agrotxicos,
lmpadas fluorescentes, produtos eletroeletrnicos)
devem implementar sistemas de logstica reversa
e reciclagem para os respectivos resduos e
embalagens. A logstica reversa envolve a coleta
e restituio dos resduos slidos ao setor
empresarial, e tem como etapa final a destinao
final ambientalmente adequada do resduo. A BVRio
desenvolveu um sistema de Crditos de Logstica
Reversa de Embalagens, e de Crditos de Destinao
Final Adequada de Pneus. No primeiro caso,
cooperativas de catadores podem emitir crditos
de logstica reversa relacionados ao material
coletado, triado e restitudo ao ciclo produtivo. No
segundo caso, empresas recicladoras de pneus
podem receber um crdito pela destinao adequada
dos pneus. Em ambos os casos, esses crditos
permitiriam o cumprimento das obrigaes impostas
pela PNRS de forma eficiente.
De modo a proporcionar liquidez, transparncia de
preos, a BVRio prov uma plataforma de negociao
onde oferta e demanda dos ativos ambientais possam
se encontrar de modo mais eficiente e seguro.
Espera-se, deste modo, atingir diversos objetivos
de natureza econmica e ambiental, incluindo o
fomento da economia verde e a implementao de
polticas pblicas ambientais de modo mais eficiente,
tanto para o setor pblico quanto para o setor
empresarial, com benefcios para o meio ambiente e
para a economia em geral.

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

Novo Cdigo Florestal: constitucionalidade e incidncia imediata

Por Alexandre Abraho Andrade, Advogado scio do escritrio Marcussi Advogados Associados e especialista
em Direito Processual Civil pela FAAP; Dbora Cristina Fernandes Ananias Alves Ferreira, Juza de Direito do
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo e especialista em Direito Civil e Processual Civil e Olavo Augusto
Vianna Alves Ferreira
Com o advento do novo Cdigo Florestal surgem
algumas questes que merecem ser debatidas. Neste
breve artigo o foco ser a compatibilidade de alguns
dispositivos com a Constituio e sua incidncia
imediata, buscando trazer alguns esclarecimentos
sobre a aplicao da importante norma pelos
Tribunais de Justia de So Paulo e de Minas Gerais.

Olavo Augusto Vianna Alves

Ferreira
Doutor em Direito do Estado pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (2008),
Mestre em Direito do Estado Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (2002.
Procurador do Estado de So Paulo n. V.
Foi membro eleito do Conselho Superior da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. Foi
Professor de direito constitucional do Curso
LFG, professor convidado de cursos de psgraduao (PUC-COGEAE, UFBA, Escola Superior
do Ministrio Pblico, JUSPODIVM,FAAP e USPFDRP), orientador da ps-graduao da Escola
Superior da Procuradoria Geral do Estado de
So Paulo. Autor de livros jurdicos . Avaliador
de Cursos de Direito e IES: DESIGNADO PELO
MINISTRO DA EDUCAO PORTARIA No- 1.137, DE
10 DE SETEMBRO DE 2010
olavoaferreira@hotmail.com
www.pge.sp.gov.br

Antes de adentrar diretamente ao tema, convm

lembrar que a Constituio Federal de 1988 consagrou
de forma ampla a defesa do meio ambiente, como
verdadeiro direito fundamental de terceira gerao,
conforme decidiu o STF (Pleno ADInMC 3.450/DF).
Houve pelo constituinte a incluso da defesa do meio
ambiente como um dos princpios constitucionais da
ordem econmica (Art. 170, VI da Constituio), a
qual fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia
social, observados os princpios, alm da defesa do
meio ambiente: a) soberania nacional, b) propriedade
privada, c) funo social da propriedade, d) livre
concorrncia, e) defesa do consumidor, f) reduo
das desigualdades regionais e sociais, g) busca do
pleno emprego, h) tratamento favorecido para as
empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administrao
no Pas; i) livre exerccio de qualquer atividade
econmica, independentemente de autorizao de
rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei
(incisos do art. 170 da Constituio).
O Supremo Tribunal Federal efetua uma
interpretao sistemtica da Constituio ao decidir
que o princpio da livre iniciativa, inserido no caput
do art. 170 da CF, nada mais do que uma clusula
geral cujo contedo preenchido pelos incisos do
mesmo artigo (AC-MC 1.657/RJ), desprezando a
interpretao de dispositivos de forma isolada,
aplicando-se a interpretao sistemtica ou de
acordo com o princpio da unidade da Constituio.
Portanto, aplicvel ponderao efetuada pelo STF
no julgamento da j citada ADI 3.540-MC no qual
houve aplicao de critrios de superao do estado
de tenso entre valores constitucionais relevantes.
Em 2012, surge o novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651
com alteraes pela Lei n 12.727, de 2012) que

16

veicula novo regime jurdico, trazendo importantes

novidades favorveis ao proprietrio e ao possuidor,
em relao ao Cdigo Florestal de 1965 (Lei n 4.771),
revogado. Dentre elas apontamos algumas apenas,
considerando os limites do presente artigo:
1

Quanto reserva legal:

1.1 Permitiu o novo diploma seja nela computada a

rea de preservao permanente (art. 15), desde
que: a) este benefcio no implique a converso
de novas reas para o uso alternativo do solo; b)
a rea a ser computada esteja conservada ou em
processo de recuperao, conforme comprovao
do proprietrio ao rgo estadual integrante do
Sisnama; e c) o proprietrio ou possuidor tenha
requerido incluso do imvel no Cadastro Ambiental
Rural - CAR, nos termos do precitado Cdigo.
Observe-se que este cmputo aplica-se a todas as
modalidades de cumprimento da Reserva Legal,
abrangendo a regenerao, a recomposio e a
compensao (art. 15, 3 do Cdigo Florestal com a
redao dada pela Lei n 12.727, de 2012);
1.2 Autorizou sua explorao econmica (Art. 17,
1 do Cdigo), mediante manejo sustentvel,
previamente aprovado pelo rgo competente do
Sisnama, de acordo com as modalidades previstas
no art. 20.
1.3 Dispensou os proprietrios e possuidores,
que realizaram supresso de vegetao nativa
respeitando os percentuais de Reserva Legal
previstos pela legislao em vigor poca em
que ocorreu a supresso, de promoverem a
recomposio, compensao ou regenerao para
os percentuais exigidos na nova Lei (Art. 68 do
Cdigo Florestal), consagrando o direito adquirido.
Para esses fins, permitiu aos proprietrios ou
possuidores de imveis rurais provar essas
situaes consolidadas por documentos tais como a
descrio de fatos histricos de ocupao da regio,
registros de comercializao, dados agropecurios
da atividade, contratos e documentos bancrios
relativos produo, e por todos os outros meios de
prova em direito admitidos ( 1 do Art. 68 do Cdigo
Florestal).
1.4 Dispensou a obrigao de sua averbao no
Cartrio de Registro de Imveis, determinando o

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

Novo Cdigo Florestal: constitucionalidade e incidncia imediata

dever de efetuar o registro da Reserva Legal no CAR (Cadastro Ambiental
Rural, cf. art. 18, 4 da Lei em comento), garantindo a gratuidade do ato ao
produtor ou proprietrio que, no perodo entre a data da publicao da Lei e
o registro no CAR, proceder averbao (Redao dada pela Lei n 12.727, de
2012).
2 No que concerne rea de preservao permanente, adotou a Lei os
seguintes critrios para sua delimitao:
2.1 Quanto s faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e
intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular,
em largura mnima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de
largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50
(cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a
200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos)
a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos dgua que tenham largura
superior a 600 (seiscentos) metros;
2.2 Quanto s reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com
largura mnima de:
a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo dgua com at
20 (vinte) hectares de superfcie, cuja faixa marginal ser de 50 (cinquenta)
metros;
b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;
2.3 Quanto s reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais,
decorrentes de barramento ou represamento de cursos dgua naturais, na
faixa definida na licena ambiental do empreendimento;
2.4 Quanto s reas no entorno das nascentes e dos olhos dgua perenes,
qualquer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 (cinquenta)
metros;
2.5 Quanto s encostas ou partes destas com declividade superior a 45,
equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive;
2.6 Quanto s restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
2.7 Quanto aos manguezais, em toda a sua extenso;
2.8 Quanto s bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;
2.9 Quanto ao topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura
mnima de 100 (cem) metros e inclinao mdia maior que 25, as reas
delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a 2/3 (dois teros) da
altura mnima da elevao sempre em relao base, sendo esta definida pelo
plano horizontal determinado por plancie ou espelho dgua adjacente ou, nos
relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais prximo da elevao;

17

2.10 quanto s reas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,

qualquer que seja a vegetao;
2.11 Quanto s veredas, a faixa marginal, em projeo horizontal, com largura
mnima de 50 (cinquenta) metros, a partir do espao permanentemente
brejoso e encharcado.
Atente-se que no ser exigida rea de Preservao Permanente no entorno
de reservatrios artificiais de gua que no decorram de barramento ou
represamento de cursos dgua naturais.
H outras alteraes, as quais sero objeto de outros estudos, mas resta
apurar a constitucionalidade das citadas acima e sua incidncia, segundo o
Judicirio.
O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, em diversos julgados, reconheceu
a constitucionalidade do novo Cdigo Florestal, tanto que nem instaurou
incidente de declarao de inconstitucionalidade (art. 97 da Constituio),
determinando sua aplicao imediata, at mesmo na fase de execuo de coisa
julgada com fundamento na lei anterior, dentre eles destacamos:
i)
Obrigao do proprietrio e ou possuidor de elaborar o projeto
e instituir a rea de reserva legal, com possibilidade de sobreposio ou
acrscimo de rea de preservao permanente (Apelao
n 928010291.2008.8.26.0000, Apelao n 9159624-20.2009.8.26.0000, Apelao n
9175623-13.2009.8.26.0000, Apelao n 9093095-53.2008.8.26.0000,
Embargos de Declarao n 0004101-92.2009.8.26.0575, Apelao
n
0007053-25.2004.8.26.0347);
ii)
Aplicao imediata dos novos critrios de medio da rea de
preservao permanente (Apelao n 9090620-27.2008.8.26.0000);
iii)
Aplicao do novo Cdigo Florestal mesmo aps o trnsito em
julgado, em execuo de sentena (Embargos de Declarao n 000468076.2010.8.26.0196, Embargos de Declarao n 0044168-73.2012.8.26.0000,
Apelao n 0014925-79.2005.8.26.0566);
iv)
Aplicao do novo Cdigo Florestal quanto possibilidade de uso
sustentvel e explorao de baixo impacto ambiental em imvel urbano quase
inteiro em rea de preservao permanente junto a curso dgua, j que a
interveno destinada agricultura familiar de subsistncia (Apelao n
0156643-11.2008.8.26.0000);
v)
Indeferimento de tutela antecipada, com fundamento no atual
Cdigo Florestal que estabelece novos parmetros para a instituio da
reserva legal, alm de permitir a prova de que a supresso se deu conforme
legislao vigente poca, hiptese que desobrigaria a recomposio. (Agravo
de Instrumento n 0044216-32.2012.8.26.0000, Agravo de Instrumento n
0112446-29.2012.8.26.0000);
vi)
Improcedncia do pedido em ao civil pblica, aplicando, para tanto,
a nova Lei Florestal, quanto rea de preservao permanente e reserva legal,
declarando a incidncia imediata e revogando a multa (Apelao n 000207475.2000.8.26.0374);
vii)
Incidncia imediata da dispensa de averbao da reserva no cartrio
de registro de imveis, desde que inscrita no CAR (Embargos de Declarao n
0008315-63.2011.8.26.0541, Apelao n 0009245-52.2009.8.26.0153);

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

Novo Cdigo Florestal: constitucionalidade e incidncia imediata

viii)
Acolhimento dos embargos de declarao pelo Tribunal, devendo
o MM. Juiz de primeira Instncia ser comunicado imediatamente deste
julgamento, para que tome a deciso que lhe aprouver, tendo como principal
destaque a adaptao da liminar ao Novo Cdigo Florestal (Embargos de
Declarao n 0285394-11.2011.8.26.0000; Embargos de Declarao n
0000011-12.2008.8.26.0111);e
ix)
Aplicao do novo Cdigo Florestal, quanto a construes permitidas
em rea de preservao permanente, consoante o artigo 61-A, 12, da nova
legislao, desde que se comprove que no causam risco vida ou integridade
fsica das pessoas (Apelao n 000499-21.2007.8.26.05060).
Da mesma forma, no Tribunal de Justia de Minas Gerais verificamos a aplicao
do novo Cdigo Florestal, reconhecendo, portanto, a sua constitucionalidade e
aplicabilidade imediata:
i) O Novo Cdigo Florestal, institudo pela Lei n12.651/2012, previu a
obrigatoriedade do registro de todos os imveis rurais no Cadastro Ambiental
Rural e, consequentemente, a dispensa da inscrio no Cartrio de Registro
de Imveis. O pedido de condenao averbao de rea de reserva
legal no Servio de Registro de Imveis deve ser julgado improcedente,
diante da supervenincia de lei que afasta esta exigncia (Apelao Cvel
1.0702.09.566738-3/001 5667383-37.2009.8.13.0702 7; no mesmo sentido
da aplicao da nova Lei: processo n 1.0479.10.0096904/001; Apelao Cvel
n. 1.0713.11.002160-5/001;e Agravo de Instrumento 1.0702.12.014907-6/001,
dentre outros).
ii) Reconheceu sua retroatividade, na rea penal, quanto a desmatamento em
rea de preservao permanente, tipo definido no artigo 38 da Lei n 9.605/98,
aplicando-se a novatio legis in mellius (Apelao Criminal 1.0628.08.0123225/001 0123225-04.2008.8.13.0628).
As decises citadas consagraram a tese da constitucionalidade e incidncia
imediata do novo Cdigo Florestal, impondo-se a sua efetiva aplicao pelo
Judicirio, mesmo diante da coisa julgada e, a nosso ver, pelas mesmas razes,
aplicvel diante do ato jurdico perfeito (termo de ajustamento de conduta feito
perante o Ministrio Pblico).

18

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

O cerceamento de defesa no processo administrativo ambiental

A Constituio descreveu a proteo do meio
ambiente em seu artigo 225, determinando ao poder
pblico e coletividade o dever de preserva-lo
para as presentes e futuras geraes. Alm disso,
consignou que as condutas e atividades consideradas
lesivas sujeitam os infratores a responderem nas
esferas penal, administrativa e civil.

Rafael Antonietti Matthes

Advogado e consultor nas reas de Direito
Ambiental e Registral do escritrio Furlanetto
Bertogna Sociedade de Advogados.
Possui ttulo de mestre em Direito Ambiental
pela Universidade Catlica de Santos, de
especialista em Direito Tributrio pela Rede de
Ensino LFG e em Direito Internacional pela PUC/
SP. Atualmente, cursa graduao tecnolgica
em Gesto Ambiental pela Universidade
Metodista de So Paulo.
professor convidado nos cursos de
Especializao em Direito Ambiental na
Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo
- FDSBC e nas Faculdades Metropolitanas Unidas
FMU, professor de Direito Ambiental e de
Direito Tributrio na Universidade Anhanguera
e professor de Direito Ambiental e de Direito
Tributrio no curso preparatrio para o Exame
da Ordem dos Advogados do Brasil na Rede de
Ensino LFG.
Em 2012, foi consultor voluntrio em
Sustentabilidade na RIO+20 pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
autor de diversos artigos, do livro Panorama
Jurdico Ambiental no Mercosul e coator da
obra Direitos Humanos em Desenvolvimento,
com o captulo Controle dos Impactos
Ambientais de Grandes Projetos.
rafael.matthes@furlanettobertogna.com
www.furlanettobertogna.com

Em que pese haver previso constitucional de

responsabilizao nas trs esferas, no havia,
ainda, poca, regulamentao quanto aos crimes
e infraes administrativas. A Lei 6.938/81, que
instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
no supria essa lacuna apesar de seu importante
papel de aplicao no mbito da responsabilidade
reparatria (civil).
Foi apenas em 1998, com a publicao da Lei 9.605,
que passou a vigorar no pas uma norma especfica
sobre os crimes e infraes administrativas ao
meio ambiente. Esta lei foi regulamentada pelo
Decreto 6.514/08, o qual inseriu, definitivamente, um
procedimento prprio para apurao das infraes
ao meio ambiente.
Com a publicao do Decreto 6.514/08 o processo
administrativo federal para apurao das infraes
ao meio ambiente ganhou contornos prprios. A
partir de ento, a autoridade administrativa, para
aplicar a julgar as sanes descritas no artigo 3,
dever levar em considerao diversas previses
normativas especficas.
Primeiramente, aps constatar uma infrao ao
meio ambiente, a autoridade deve lavrar o chamado
auto de infrao, que dentre outras especificidades
descritas no artigo 4, deve aplicar a sano levando
em consideraes as atenuantes e agravantes da
pena. Cientificado da autuao, o administrado tem
prazo de 20 dias para oferecer defesa.
O Decreto garante ao autuado a produo de todas
as provas que tenha alegado em sua defesa (art. 118).
Por outro lado, permite que a autoridade julgadora
requisite a produo de provas necessrias
sua convico (art. 119). O administrado, antes do
julgamento de sua defesa, tem ainda prazo mximo
de 10 dias para apresentar alegaes finais (art. 122).
Da deciso, que deve ser motivada, rebatendo
os argumentos aduzidos na defesa e indicando
todos fatos e fundamentos jurdicos em que se

baseia, o autuado pode ainda apresentar recurso

administrativo em 20 dias (art. 127). So duas as
esferas recursais: para a autoridade superior e para
o CONAMA (art. 130).
As notificaes que sejam endereadas ao autuado
devero cumprir os passos descritos no artigo 96,
por meio do qual, o administrado ser intimado,
primeiramente, de forma pessoal ou por intermdio
de seu advogado. Em no sendo cumprida, expedese carta registrada com aviso de recebimento e, em
terceiro lugar, estando o infrator em lugar incerto,
no sabido ou se no for localizado no endereo,
notificado por edital.
Todas essas previses foram indicadas
expressamente no texto legal em respeito ao primado
do contraditrio e da ampla defesa, que apesar de ser
indicado no artigo 95, sua aplicao j era implcita,
j que a prpria Constituio Federal determinou,
em seu art. 5, LV, que aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes.
Conforme ensina Freitas (2010, p. 219), no processo
administrativo regulado pelo decreto em apreo, no
poder a administrao restringir-lhe o direito de
defesa sob pena de infringir a norma constitucional
do devido processo legal e, com isso, acarretar
a nulidade do procedimento administrativo. Esta
brevssima anlise da insero do meio ambiente
na Constituio Federal, garante referencial terico
para ingressar na anlise dos precedentes firmados
sobre o assunto.
Conforme preceitua o artigo 95 do Decreto 6.514/08,
o processo administrativo para apurao de infraes
ao meio ambiente norteado por diversos princpios,
dentre os quais se destaca o contraditrio e a ampla
defesa. Em que pese sua indicao expressa, o que se
percebe, na prtica, que diversos procedimentos
desconsideram a sua aplicao, resultando em
verdadeiro cerceamento de defesa ao autuado.
Neste exato sentido, possvel destacar que a
Segunda Cmara Cvel do Tribunal de Justia do
Rio Grande do Sul se deparou com um auto de
infrao lavrado sem a indicao do prazo para o
administrado apresentar defesa. Para o Tribunal, o
auto de infrao apresentado nulo e ineficaz, por
violao ao contraditrio e ampla defesa1.

1 TJRS Apelao Cvel 70019020387 2 Cmara Cvel Relator Desembargador Roque Volkweiss. Julgado em 09/04/2008.

19

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

O cerceamento de defesa no processo administrativo ambiental

O Tribunal Regional Federal da 3 Regio TRF3, por sua vez, julgou demanda
em que o agente do IBAMA, ao descrever a violao cometida, enunciou
nos autos de infrao, como causa que o conduziu aplicao das medidas
punitivas, o desmatamento de floresta nativa de domnio de mata atlntica.
Ocorre, contudo, que aps anlise das provas periciais, restou demonstrado
que a rea estava inserida no bioma cerrado2.
Aplicando a teoria dos motivos determinantes3, a Desembargadora Federal
Mairan Maia entendeu pela nulidade dos autos de infrao aplicados, j que, em
suas palavras: so invlidos os atos administrativos lavrados por vcio quanto
motivao.
Apesar de no se tratar de um caso de ndole ambiental, o Superior Tribunal
de Justia tambm j se manifestou sobre a nulidade dos processos
administrativos, quando houver violao ao contraditrio e a ampla defesa.
Deciso, esta, que pode ser utilizada como paradigma em todos os demais
procedimentos administrativos.

afastar supostos abusos das autoridades administrativas e garantir a todos os

cidados o devido processo legal.
Referncias bibliogrficas
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 14ed. So Paulo: Malheiros,
2004.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 4ed.
Curitiba: Juru, 2010.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14ed. So
Paulo: Malheiros, 2012.
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A Gesto Ambiental em Foco.7ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011.

De acordo com a Primeira Turma, ao analisar demanda em que a parte no foi

regularmente notificada, entendeu pela nulidade do processo administrativo, j
que a notificao administrativa deve observar as exigncias legais, de molde
a afastar qualquer dvida razovel de que o objetivo do ato foi alcanado4.
exatamente esta a determinao contida no artigo 96 do Decreto 6.514/08.
Apesar dos precedentes favorveis, a comprovao de que o processo
administrativo nulo no se traduz em uma tarefa fcil. Pelo contrrio! Isso
porque, os atos administrativos gozam de presuno de legitimidade e de
veracidade e, para os tribunais, a legitimidade ser desconstituda apenas
se a parte fizer prova inequvoca de trs aspectos: (a) inexistncia dos fatos
descritos no auto de infrao; (b) atipicidade da conduta ou (c) vcio em um
de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade)5.
A despeito de todo e qualquer procedimento administrativo ter que respeitar
os ditames constitucionais, o que se percebe na prtica que as sanes
vm sendo aplicadas sem levar em consideraes garantias bsicas do
administrado, como, por exemplo, o contraditrio e a ampla defesa.
Em razo do patente cerceamento de defesa, os Tribunais nacionais foram
convocados a se manifestarem sobre a matria. Deparando-se, por vezes,
com um aparente conflito entre a proteo do meio ambiente e a garantia do
contraditrio, as decises oscilam. Por vezes, tem-se o reconhecimento da
nulidade, por vezes, tem-se a primazia da presuno de legitimidade em favor
dos autos de infrao.
Conforme indicado na inicial, o presente se trata de um simples ensaio sobre
uma pesquisa que ainda est em andamento. Todavia, desde j possvel
perceber a importncia da participao dos aplicares do Direito, com vistas a

2 TRF3 Apelao Cvel 1404325 6 Turma Relatora Mairan Maia. Julgado em 27/01/2011.
3 Conforme Celso Antnio Bandeira de Mello, o motivo o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prtica do ato. , pois, a situao do mundo emprico que deve ser tomada em conta para a prtica do ato (2002,
pp. 350/351).
4 STJ - RESP/RS 379.332 1 Turma - Relator Ministro Jos Delegado - julgado em 19/02/02.
5 TRF3 Apelao Cvel 304987 6 Turma Relatora Mairan Maia. Julgado em 31/05/2012.

20

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A Proteo Jurdica Das Dunas Mveis No Novo Cdigo Florestal: Um Passo

Em Frente, Dois Passos Atrs.
Por: Rmulo Alexandre Soares, Tadeu Dote S1 e Gabriela Romero Coelho2.

Rmulo Alexandre Soares

Formado em Direito pela Universidade Federal
do Cear (1994), detendo tambm o ttulo
de mestre em negcios internacionais pela
Universidade de Fortaleza (2004).
scio coordenador das reas de prticas
jurdicas relacionadas s indstrias do Turismo,
Construo Civil do escritrio de Fortaleza, com
prtica tambm nas reas de direito ambiental,
empresarial e de investimento externo direto.
Sua prtica na rea de direito societrio, inclui
tambm assessoria na formalizao de acordos
de investimento com governos estaduais e
agncias de investimento.

Entre 2002 e 2003 o Conselho Nacional do Meio

Ambiente CONAMA deu um passo frente no debate
em torno da proteo das dunas desprovidas de
vegetao nativa, noutras palavras, dunas mveis,
publicando duas Resolues: a Resoluo CONAMA
303/2002 que definiu as dunas como rea de
Preservao Permanente - APP e a Resoluo
CONAMA 341/2003 que caracterizou como de
interesse social a implantao de atividades ou
empreendimentos tursticos sustentveis em dunas
mveis.
A Lei Federal 12.651/2012, popularmente conhecida
como novo Cdigo Florestal, ao consolidar o tema
sobre APP trouxe para o seu texto a extensa
sistematizao feita pelo CONAMA na Resoluo
303/2002 mas omitiu da lista de APP a referncia
explcita as dunas. Assim, deu dois passos atrs,
pois resgata a insegurana jurdica da antiga lei
ambiental de 1965 e alteraes, em torno das dunas
mveis, na medida em que tambm fez a alterao
de competncia para fins definio de novas APP e
do que venha a ser caracterizado como sendo de
interesse social.

Com relao a direito ambiental, Rmulo

tem relevante experincia na conduo do
licenciamento de importantes projetos no
Estado do Cear e Rio Grande do Norte,
integrando diversas equipes multidisciplinares
para a elaborao de Estudos de Impacto
ambiental de empreendimentos nos segmentos
de gerao e transmisso de energia e da
indstria do turismo.

A fim de explicar passo a passo o raciocnio acima,

essencial detalhar a evoluo legislativa em torno das
APP desde a publicao da Lei Federal 4.771/1965, at
sua final caracterizao com a recente publicao
da Lei Federal 12.651/2012.

romulo.soares@albuquerquepinto.com.br
www.albuquerquepinto.com.br

Em 1965, com a publicao da Lei Federal 4.771

assinada pelo presidente cearense General Castelo
Branco, ento denominada novo Cdigo Florestal
e que revogou o Cdigo Florestal de 1934,
sistematizado um conjunto de normas de proteo
ambiental, instruindo, logo no seu primeiro artigo,
que as florestas existentes no territrio nacional

As APP na Lei Federal 4.771/1965 (redao

original)

e as demais formas de vegetao, reconhecidas

de utilidade s terras que revestem, so bens de
interesse comum a todos os habitantes do Pas,

exercendo-se os direitos de propriedade, com as

limitaes que a legislao em geral e especialmente
essa mesma lei estabeleceram3.

Do mesmo modo, sem que poca tivesse dado

uma definio a APP, considerou no seu artigo
2 de preservao permanente, pelo s efeito

dessa mesma lei, as florestas e demais formas

de vegetao natural situadas, dentre vrias
hipteses, nas restingas, como fixadoras de dunas
ou estabilizadoras de mangues.

No artigo 3, tambm em sua verso original, viria

ainda a considerar de preservao permanentes,
quando assim declaradas por ato do Poder Pblico,
as florestas e demais formas de vegetao natural
destinadas, dentre outras hipteses, a fixar dunas.
Em outras palavras, as dunas fixas, estabilizadas por
vegetao nativa, eram APP. As dunas mveis, no.
Destaque-se aqui, por ser relevante aos objetivos
deste artigo, que no mbito da Lei Federal 4.771/1965,
inclusive com as modificaes que lhe foram
introduzidas pela Medida Provisria 2.166/2001, a
instituio de novas hipteses de APP seriam vlidas
quando declaradas por ato do poder pblico.
Hipteses de interveno em APP na Lei Federal
4.771/1965 (redao original)
Por fim, definiu a Lei Federal 4.771/1965 tambm em
seu art. 3 que as APP, em qualquer hiptese - quer
as definidas pela prpria lei, quer posteriormente
arrestadas a tal condio por declarao de ato
do Poder Pblico - eram integralmente protegidas,
admitindo-se a sua supresso apenas mediante

prvia autorizao do Poder Executivo Federal,

quando fosse necessria execuo de obras,
planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou
interesse social. Especificamente, a partir de 2001,
com a publicao da Medida Provisria 2.166/2001, a
vegetao nativa fixadora de dunas ou estabilizadora
de mangues somente poderia vir a ser suprimida
exclusivamente em caso de utilidade pblica4.

1 Gelogo, professor da Universidade de Fortaleza - UNIFOR / CCT - Engenharia Ambiental e Sanitria

2 Advogada Snior da firma Albuquerque Pinto Advogados e Auditor Lder RAB/QSA para o Sistema de Gesto Ambiental.
3 A Medida Provisria 166/2001 acrescentou um novo pargrafo a esse artigo 1, estabelecendo que as aes ou omisses contrrias s
disposies deste Cdigo na utilizao e explorao das florestas e demais formas de vegetao so consideradas uso nocivo da propriedade,
aplicando-se, para o caso, o procedimento sumrio previsto no art. 257, inciso II, do Cdigo de Processo Civil.
4 Art. 4, 5 da Lei Federal 4.771/1965.

21

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A Proteo Jurdica Das Dunas Mveis No Novo Cdigo Florestal: Um Passo

Em Frente, Dois Passos Atrs.
Em sntese, durante 36 anos estas foram as trs nicas referncias a dunas
no Cdigo Florestal, estando claro que as restingas fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues seriam, por si s, APP, bem como tambm tambm
seriam APP as florestas destinadas a fixar dunas, neste caso, apenas se assim
declaradas por ato do poder pblico. Em ambas as hipteses, a sua supresso
somente seria admitida nos casos de utilidade pblica.
A alterao da definio de APP na MP 2.166/2001
Em 2001, no ambiente de abertura democrtica e de novo marco constitucional,
o ento presidente Fernando Henrique Cardoso e seu Ministro do Meio Ambiente,
Sarney Filho, promoveram uma relevante modificao no Cdigo Florestal
atravs da Medida Provisria 2.166/2001, alterarando-lhe os arts. 1, 4, 14, 16
e 44, e acrescentando-lhe uma srie de outros dispositivos.
O novo texto do art. 1 do Cdigo Florestal passou a trazer uma srie de
definies, dentre as quais, o que vem a ser APP, definindo no inciso II do
acrescentado 2 desse artigo, como reas protegidas nos termos dos arts.

2 e 3 dessa mesma Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo

ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas.

Essa definio trouxe uma relevante modificao no que se entendia at ento

por APP, na medida em que no se tratava mais de proteger apenas a vegetao,
uma vez que tais reas poderiam ser cobertas ou no por vegetao nativa.
Alm disso, estendeu o papel dessas mesmas reas, associando-as a funes
ambientais at ento no referidas na Lei, como a de preservar a paisagem e
assegurar o bem estar das populaes5.

telecomunicaes e de radiodifuso6; e c) demais obras, planos, atividades

ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMA7.
Por sua vez, definiu-se como de interesse social a) as atividades imprescindveis

proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate

e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de
plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades
de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou
posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no
prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades
ou projetos definidos em resoluo do CONAMA8.

Note-se, por relevante aos argumentos desenvolvidos neste artigo, que o

CONAMA passou a ter com a Medida Provisria 2.166/2001 competncia para
declarar outras hipteses de atividades ou obras de utilidade pblica e de
obras, planos, atividades ou projetos de interesse social.
As APP na Resoluo CONAMA 303/2002
Em 2002, competente para tratar das APP em face do que disps a MP
2.166/2001, o CONAMA aprovou a Resoluo 303 dispondo sobre os parmetros,
definies e limites de APP, justificando tal iniciativa, dentre outros motivos,
em face da sua competncia legal9, da funo socioambiental da propriedade10
e os princpios da preveno, da precauo e do poluidor-pagador e, por fim,
a necessidade de regulamentar o art. 2 da Lei Federal 4.771/1965, no que
concerne s APP.

Na mesma Medida Provisria feita uma profunda reviso do que viria a ser
APP, mas manteve-se, no que se refere s dunas, a mesma redao da Lei
publicada em 1965, no e como APP, referindo-as apenas quando associadas a
vegetao de restinga.

Para os efeitos dessa Resoluo, adotou-se um conjunto de definies, dentre

as quais nos deteremos apenas sobre duas: restinga e duna.

Hipteses de interveno em APP na Medida Provisria 2.166/2001

linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de

sedimentao, onde se encontram diferentes comunidades que recebem
influncia marinha, tambm consideradas comunidades edficas por
dependerem mais da natureza do substrato do que do clima11.
Complementando tal definio, registrou que a cobertura vegetal nas restingas
ocorrem em mosaico, e encontra-se em praias, cordes arenosos, dunas e
depresses, apresentando, de acordo com o estgio sucessional, estrato
herbceo, arbustivos e abreo, este ltimo mais interiorizado.

Quanto s hipteses de interveno em APP, tambm inovou a Medida

Provisria, uma vez que, acertadamente, definiu o que so utilidade pblica e
interesse social e trouxe nova hiptese de interveno em APP nos casos de
baixo impacto ambiental.
Definiu-se como de utilidade pblica a) as atividades de segurana nacional e

proteo sanitria; b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos

servios pblicos de transporte, saneamento e energia e aos servios de

5 Art. 2, 2, II da Lei Federal 4.771/1965.

6 Redao dada pela Lei Federal 11.934/2009.
7 Art. 1, 2, IV da Lei Federal 4.771/1965.
8 Art. 1, 2, V da Lei Federal 4.771/1965.
9 Lei Federal n 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990.
10 Arts. 5, inciso XXIII, 170, inciso VI, 182, 2, 186, inciso II e 225 da Constituio Federal.
11 Art. 2, VIII da Resoluo CONAMA 303/2002.

22

(a) Restinga
A referida Resoluo definiu como restinga, o depsito arenoso paralelo

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Brasileiro

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Em Frente, Dois Passos Atrs.
(b) Duna

os efeitos da Resoluo de 2002.

De igual forma, a Resoluo tambm definiu duna como sendo uma unidade
geomorfolgica de constituio predominante arenosa, com aparncia de
cmoro ou colina, produzida pela ao dos ventos, situada no litoral ou no
interior do continente, podendo estar recoberta, ou no, por vegetao12.
(c) Definio de APP na Resoluo CONAMA 303/2002

Recorde-se, por oportuno, que em face do que dispunha a Lei Federal 4.771/1965,
conforme as alteraes promovidas pela Medida Provisria 2.166/2001, o
CONAMA detinha em 2003 poderes para definir como de interesse social demais
obras, planos, atividades ou projetos que assim entendesse, permitindo, exceto
no caso de dunas fixas, o uso de dunas mveis16.

Sem aqui se fazer juzo de mrito, acerca da sua legalidade ou no13, fato que
a referida Resoluo CONAMA 303/2002 estabeleceu, em paralelo ao Cdigo
Florestal, o que se caracterizaria como APP, a exemplo do que j havia sido
feito um ano antes pela Medida Provisria 2.166/2001.
No que se refere restinga, complementou a definio do Cdigo Florestal,
instituindo-a como APP, quando situada em faixa mnima de trezentos metros,

medidos a partir da linha de preamar mxima e, em qualquer localizao ou

extenso, quando recoberta por vegetao com funo fixadora de dunas ou
estabilizadora de mangues14.

Entretanto, inovou mais ainda ao estabelecer indiscutivelmente a duna como

APP no inciso XII do seu art. 3, compreendendo, portanto, no mais apenas
aquelas fixadas por vegetao nativa ou tambm denominadas dunas mveis,
conforme previsto na Lei Federal 4.771/1965, mas da para a frente tambm
as dunas desprovidas de vegetao nativa, ou em termos populares, dunas
mveis15.
Tal entendimento do CONAMA, quer no que se refere restinga no fixadora
de dunas ou estabilizadora de mangues, quer no que se refere s dunas
mveis, causou expressivo impacto naquele ano de 2002, sobretudo nos
estados costeiros possuidores de extensos campos de dunas, carentes
de infraestrutura turstica e interessados em atrair o turismo nacional e
internacional, face sua relevncia para a gerao de riqueza e distribuio
de renda. Foi o que ocorreu, por exemplo, no Estado do Cear.
A ocupao de dunas mveis nos casos de projetos tursticos sustentveis
declarados de interesse social - Resoluo CONAMA 341/2003
J era presidente do CONAMA a ento Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva,
quando esse Conselho, um pouco mais de um ano aps a vigncia da Resoluo
CONAMA 303/2002, publicou a Resoluo CONAMA 341/2003, dispondo agora
sobre critrios para a caracterizao de atividades ou empreendimentos

tursticos sustentveis como de interesse social para fins de ocupao de

dunas originalmente desprovidas de vegetao, na Zona Costeira, suavizando

Desta forma, a Resoluo CONAMA 341/2003, sem revogar o que havia sido
disposto na Resoluo CONAMA 303/200217, flexibilizou o uso de dunas mveis
para as atividades ou empreendimentos tursticos sustentveis, desde que
atendidas as diretrizes, condies e procedimentos estabelecidos nessa
mesma Resoluo.
Nos termos dessa Resoluo, para que a atividade ou empreendimento turstico
sustentvel pudesse ser declarado de interesse social deveria obedecer a um
conjunto de requisitos, dentre os quais18, ter abastecimento regular de gua

e recolhimento e/ou tratamento e/ou disposio adequada dos resduos;

no comprometer os atributos naturais essenciais da rea, notadamente
a paisagem, o equilbrio hdrico e geolgico, e a biodiversidade; promover
benefcios socioeconmicos diretos s populaes locais alm de no causar
impactos negativos s mesmas; garantir o livre acesso praia e aos corpos
dgua; haver oitiva prvia das populaes humanas potencialmente afetadas
em Audincia Pblica; e ter preferencialmente acessos com revestimentos que
permitissem a infiltrao das guas pluviais19.

Outra relevante previso da referida Resoluo CONAMA 341/2003 foi a de

que as dunas desprovidas de vegetao somente poderiam ser ocupadas com
atividade ou empreendimento turstico sustentvel declarado de interesse
social em at vinte por cento de sua extenso, limitada a ocupao a dez por
cento do campo de dunas, recobertas ou desprovidas de vegetao20.
Alm disso, em sntese, a mencionada Resoluo, estabeleceu que a
identificao e delimitao, pelo rgo ambiental competente, das dunas
passveis de ocupao por atividade ou empreendimento turstico sustentvel
declarados de interesse social deveriam estar fundamentadas em estudos
tcnicos e cientficos que comprovassem que a ocupao de tais reas no
comprometeria, dentre outros aspectos, a recarga e a presso hidrosttica
do aqufero dunar nas proximidades de ambientes estuarinos, lacustres,
lagunares, canais de mar e sobre restingas; a quantidade e qualidade de gua
disponvel para usos mltiplos na regio e a funo da duna na estabilizao
costeira e sua beleza cnica21.

12 Art. 2, X da Resoluo CONAMA 303/2002.

13 REsp 994.881/SC, Rel. Ministro Benedito Gonalves, primeira turma, Superior Tribunal de Justia, julgado em 16.12.2008. dj. 09.09.2009. Pelo exame da legislao que regula a matria (Leis 6.938/81 e 4.771/65),
verifica-se que possui o Conama autorizao legal para editar resolues que visem proteo do meio ambiente e dos recurso naturais, inclusive mediante a fixao de parmetros, definies e limites de reas de
Preservao Permanente, no havendo o que se falar em excesso regulamentar.
14 Art. 3, IX da Resoluo CONAMA 303/2002.
15 Art. 2, VIII da Resoluo CONAMA 303/2002.
16 Art. 1, 2, V da Lei Federal 4.771/1965.
17 Alis, acresceu CONAMA 303, dentre outros, um considerando, dispondo sobre a excepcional beleza cnica e paisagstica das dunas, e a importncia da manuteno dos seus atributos para o turismo sustentvel.
18 Art. 2 da Resoluo CONAMA 341/2003.
19 Art. 2, 1 da Resoluo CONAMA 341/2003.
20 Art. 2, 2 da Resoluo CONAMA 341/2003.
21 Art. 3, 2 da Resoluo CONAMA 341/2003.

23

Cpula do
Direito Ambiental
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A Proteo Jurdica Das Dunas Mveis No Novo Cdigo Florestal: Um Passo

Em Frente, Dois Passos Atrs.
Por sua vez, a identificao e delimitao acima mencionadas deveriam ser
apreciadas pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente com base no Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro, quando houvesse, e de acordo com o Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro22, devendo, alm do mais, a construo,
instalao, ampliao e funcionamento de atividade ou empreendimento
turstico sustentvel em dunas mveis, serem precedidos obrigatoriamente
de EIA/RIMA23 e, deste modo, considerar, em cada unidade de paisagem, entre
outros aspectos, o impacto cumulativo do conjunto de empreendimentos
ou atividades implantados ou a serem implantados em uma mesma rea de
influncia, ainda que indireta.
Entre 2003 e 2012 passou-se por uma relativa convergncia de interesses
originariamente opostos. A publicao da Resoluo CONAMA 341/2003 fruto
de um dilogo bem sucedido de dois lados distintos.
A ocupao de dunas mveis no novo Cdigo Florestal de 2012
O debate em 2012 em torno do texto final do novo marco legal para o meio
ambiente consolidado na Lei Federal 12.651 foi importante para promover
uma ampla reflexo social sobre crescimento sustentvel e trazer avanos
e acordos importantes numa sociedade em amplo debate e numa economia
que precisa ser expandida. Entretanto, no que se refere ao aproveitamento
econmico na zona costeira, mais precisamente das reas localizados em
ambiente dunar, o texto final regrediu para um cenrio de grande insegurana
jurdica que havia sido superada com a publicao das Resolues CONAMA
303/2002 e 341/2003.
O texto do novo Cdigo Florestal tabula rasa no que se refere a APP, uma vez
que revogou a antiga Lei Federal 4.771/1965, a Resoluo CONAMA 303/2002
e tambm a Resoluo CONAMA 341/2003, conforme teremos oportunidade de
tratar mais frente.
A alterao da definio de APP na Lei Federal 12.651/2012
O texto da nova lei praticamente o contido na antiga lei no que se refere
definio de APP e tambm o mesmo que constava da Resoluo CONAMA
303/2002, quanto s reas caracterizadas como APP, entretanto, com duas
importantes excees: as APP podem agora estar localizadas tanto em zonas
rurais ou urbanas24 e as dunas no so mais explicitamente consideradas APP
para os efeitos da referida lei.
Diz a nova lei que se considera APP, em zonas rurais ou urbanas, para os
efeitos dessa mesma Lei, dentre outras25 (...) VI - as restingas, como fixadoras
de dunas ou estabilizadoras de mangues. A referncia explcita em inciso
individualizado que constava na Resoluo CONAMA 341/2003 foi suprimida.
Do mesmo modo, no que se refere s outras hipteses de APP quando

declaradas de interesse social, a nova Lei tambm omitiu a referncia a

dunas existente na legislao anterior26, passando, em alternativa, a constar,
dentre outras hipteses, serem declaradas como de interesse social aquelas
entendidas como necessrias para, (...) II - proteger as restingas ou veredas27,
primeira vista, pode-se argumentar que dunas mveis no seriam mais APP,
uma vez que foi suprimida a referncia expressa a dunas contida na legislao
ento em vigor at promulgao da nova Lei, e aqui nos referimos Resoluo
Conama 303/2002.
Entretanto, a questo no simples, na medida em que a Lei Federal 12.651/1012
trs uma ligeira alterao na definio de restinga propriamente dita e da
restinga enquanto APP.
A nova Lei define restinga como sendo um depsito arenoso paralelo

linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de

sedimentao, onde se encontram diferentes comunidades que recebem
influncia marinha, com cobertura vegetal em mosaico, encontrada em praias,
cordes arenosos, dunas e depresses, apresentando, de acordo com o
estgio sucessional, estrato herbceo, arbustivo e arbreo, este ltimo mais
interiorizado28.

Do mesmo modo, a nova lei, conforme j transcrita acima, passou a qualificar

como rea de Preservao Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para

os efeitos dessa Lei (...) VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou

estabilizadoras de mangues29.

Note-se que o texto legal sobre APP no refere mais explicitamente, como
na antiga lei (a vegetao) em restinga, como fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues; ou na Resoluo CONAMA 303/2002, nas
restingas: (a) em faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da
linha de preamar mxima; (b) em qualquer localizao ou extenso, quando
recoberta por vegetao com funo fixadora de dunas ou estabilizadora de
mangues.
A associao da definio de restinga com a sua caracterizao como APP
certamente traz um debate profundo e extenso sobre qual foi o alcance e
inteno da nova Lei Federal, ao suprimir a referncia expressa a duna e ter
modificado a definio de restinga e sua caracterizao como APP.
A alterao de competncia para caracterizao de APP (a revogao da
Resoluo CONAMA 303/2002 pela Lei Federal 12.651/2012)
No se pode dizer que, se a nova lei Lei Federal 12.651/2012 omissa, a
Resoluo CONAMA 303/2002, no o e, portanto, dunas (fixas e mveis)
continuam sendo APP, em face do que dispe o art. 3 da referida Resoluo.

22 Art. 3, 1 da Resoluo CONAMA 341/2003.

23 Art. 4 da Resoluo CONAMA 341/2003.
24 A Lei 4.771/1965, aps ter sido alterada pela Lei 7.803/1989, passou a estabelecer no pargrafo nico do seu art. 2, que no caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, obervar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princpios e limites a que se refere o prprio artigo.
25 Art. 4 da Lei Federal 12.651/2012.
26 Art. 2, X da Resoluo CONAMA 303/2002.
27 Art. 6 da Lei Federal 12.651/2012.
28 Art. 3, XVI da Lei Federal 12.651/2012.
29 Art. 4, VI da Lei Federal 12.651/2012

24

Cpula do
Direito Ambiental
Brasileiro

A Proteo Jurdica Das Dunas Mveis No Novo Cdigo Florestal: Um Passo

Em Frente, Dois Passos Atrs.
No se pode dizer isso, como j vimos equivocada referncia30, pois entendemos
que tal Resoluo CONAMA 303/2002 foi revogada pela nova Lei Federal
12.651/2012, uma vez que no mais o ato do poder pblico, mas sim ato do
Chefe do Poder Executivo que pode declarar de interesse social outras reas
para fins de as caracterizar como APP, destinadas a uma ou mais funes
indicadas no art. 6 da nova Lei31.
A alterao de competncia para caracterizao de obra ou atividade de
interesse social para fins de ocupao de APP (A revogao da Resoluo
CONAMA 341/2002 pela Lei Federal 12.651/2012)
Do mesmo modo, no se pode afirmar que, ainda que as dunas sejam APP
pela nova Lei, as mesmas podem ser ocupadas na forma j disciplinada pela
Resoluo CONAMA 341/2003, ou seja, nos casos de projetos tursticos
sustentveis declarados de interesse social por essa mesma Resoluo.
No se pode dizer isso, pois entendemos que tal Resoluo CONAMA 341/2003
tambm foi revogada pela nova Lei Federal 12.651/2012, uma vez que no
mais o CONAMA, mas sim o Chefe do Poder Executivo Federal que agora
pode declarar de interesse social outras atividades similares devidamente
caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo prprio, quando
inexistir alternativa tcnica e locacional atividade proposta32.
Dunas mveis so APP pela Lei Federal 12.651/2012?
Conclumos pela explanao acima, que o novo marco legal ambiental surgido
com a publicao da Lei Federal 12.651/2012 trouxe uma insegurana jurdica
para a sociedade, pois no ficou claro se as dunas mveis no so mais
consideradas APP ou, ao contrrio, se permanecem sendo APP em face da
definio do que venha a ser restinga e a caracterizao desta como APP.
O fato que a certeza trazida em 2002 pela Resoluo CONAMA 303 de
que dunas mveis seriam APP e, posteriormente, a pacificao trazida pela
Resoluo CONAMA 341/2003, mediante a autorizao da ocupao de dunas
mveis por atividades ou projetos tursticos sustentveis, at o limite de 10%
do campo de dunas, foi-se embora com a publicao da Lei Federal 12.651/2012.
Recomendaes a ttulo de concluso deste artigo
Em que pese a dvida se dunas mveis so APP ou no em face do que dispem
os art. 3 e 4 da Lei Federal 12.651/2012, filiamo-nos quela corrente que
entende que as dunas mveis desempenham relevante papel na formao e
recarga de aquferos, so de fundamental importncia na dinmica da zona
costeira e no controle do processo erosivo e por isso devem ser qualificadas
legalmente como APP.
Mas ao mesmo tempo, entendemos que no pode ser retirado do poder pblico,
da prpria sociedade e dos agentes econmicos, o aproveitamento turstico
dos recursos naturais disponveis, desde que tais ativos ambientais sejam
utilizados de modo sustentvel, a fim de se cumprir a necessidade emergente de
gerar e distribuir riqueza e possibilitar a reduo das profundas desigualdades
regionais que dividem o Brasil do norte e do sul.
Neste sentido, entendemos que apropriado compatibilizar ambos os aspectos

30 http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/encontros-e-eventos
31 Art. 8 da Lei Federal 12.651/2012.
32 Art. 3, IX, g da Lei Federal 12.651/2012.

25

indicados acima pela via ditada pelos incisos VIII, alnea e, IX, alnea g, ambos
do art. 3, combinados com o art. 8, todos da nova Lei Federal 12.651/2012,
qual seja, por um lado, declarando-se as dunas como APP e, por outro,
aproveitando-se o texto da revogada, mas rica Resoluo CONAMA 341/2003,
declarando-se, por ato do Chefe do Poder Executivo Federal, que so de
interesse social, mediante procedimento administrativo especfico aprovado
pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, as atividades ou empreendimentos
tursticos sustentveis em dunas mveis, atendidas as diretrizes, condies e
procedimentos a serem especificados na mesma ocasio pelo prprio Chefe do
Poder Executivo Federal.
Quanto a tais condies e procedimento, entendemos tambm que aqueles j
dispostos na Resoluo CONAMA 341/2003, podem integrar o ato do Chefe do
Poder Executivo Federal.
Assim sendo, a atividade ou empreendimento turstico sustentvel para ser
declarado de interesse social, alm de ter que ser caracterizado e motivado
em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e
locacional atividade proposta, no poder comprometer os atributos naturais
essenciais da rea, notadamente a paisagem, o equilbrio hdrico e geolgico,
e a biodiversidade e dever garantir benefcios socioeconmicos diretos s
populaes locais e o livre acesso de todos praia e aos corpos dgua.
Do mesmo modo, as dunas desprovidas de vegetao nativa somente podero
ser ocupadas com atividade ou empreendimento turstico sustentvel em at
vinte por cento de sua extenso, limitada a ocupao a dez por cento do campo
de dunas, recobertas ou desprovidas de vegetao nativa.
Por fim, a identificao e delimitao pelo rgo ambiental competente, das
dunas mveis passveis de ocupao por atividade ou empreendimento turstico
sustentvel declarados de interesse social, dever estar fundamentada em
estudos tcnicos e cientficos que comprovem que a ocupao de tais reas
no comprometer, dentre outros aspectos, a recarga e a presso hidrosttica
do aqufero dunar nas proximidades de ambientes estuarinos, lacustres,
lagunares, canais de mar e sobre restingas; a quantidade e qualidade de gua
disponvel para usos mltiplos na regio, notadamente a consumo humano
e dessedentao de animais; os bancos de areia que atuam como reas de
expanso do ecossistema manguezal e de restinga; os locais de pouso de aves
migratrias e de alimento e refgio para a fauna estuarina; e, por fim, a funo
das dunas na estabilizao costeira e sua beleza cnica.
Tal ajuste por parte do Chefe do Poder Executivo Federal far retornar o
ambiente de acordo experimentado em 2003 com a publicao da Resoluo
CONAMA 341/2003, admitindo-se o uso sustentvel de um importante ambiente
costeiro nacional.
Do Contrrio, retornaremos a 1965 e, novamente, a insegurana jurdica far
aflorar as mais diversas interpretaes da norma ambiental, desde as mais
restritivas at s mais permissivas, provocando um frustrante debate entre
aqueles para os quais tudo pode e aqueles para os quais nada pode ser feito
em dunas mveis.