Sunteți pe pagina 1din 6

A HISTRIA DO BRASIL CONTADA PELA ADVOCACIA-PBLICA CONSULTIVA

O CASO FUNDADOR DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO - 1903


Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy1

A competncia para a fixao de impostos sobre exportao de mercadorias de produo


prpria era dos Estados da Federao, nos termos do disposto no art. 9 da Constituio de 1891.
Ainda, isentava-se de impostos, nos Estados por onde se exportasse, a produo de outros
Estados, ainda tambm no disposto no art. 9 de nossa primeira constituio republicana. Caso de
imunidade, no obstante a utilizao do verbo isentar, na tcnica tributria contempornea.
Ainda que no haja dados empricos para confirmao da assertiva que segue, quer-se
acreditar que a competncia estadual para a cobrana de impostos de importao era dos
Estados, por presso dos Estados produtores de caf, a exemplo de So Paulo e de Minas Gerais.
nesse contexto de um federalismo vertical incipiente que se levantou questo referente
ao poder dos Estados cobrar impostos de exportao em relao a negcios entabulados em reas
federais, embora localizadas dentro dos limites estaduais. que havia vrias reas da Unio
dentro dos limites dos Estados, sob vrias formulaes jurdicas, a exemplo de terras devolutas,
terrenos de marinha, terrenos ribeirinhos, acrescidos.
No caso concreto que se apresenta, o Ministro da Guerra consultou ao Ministro da
Fazenda, a propsito do direito dos Estados tributarem a exportao nos territrios da Unio
existentes no contexto dos limites dos Estados.
Bem entendido, no se tratava de tributao estadual em territrios federais. que nesses
ltimos os tributos estaduais eram de competncia da Unio, soluo mantida presentemente na
Constituio de 1988.
Discutia-se o poder dos Estados decretar impostos de importao em relao a produtos
exportados em rea de jurisdio federal, porm localizadas nos limites estaduais. Registre-se que
a linguagem constitucional da poca utilizava o verbo decretar para identificar o poder de
instituio de tributos.
No pano de fundo da discusso tinha-se um veto presidencial lanado a Resoluo do
Congresso Nacional, que pretendia ampliar o contedo compreensivo de terras devolutas.
Discutia-se se os Estados exerceriam alguma forma de jurisdio em relao s populaes
civis que vivessem nos limites de terras pertencentes Unio, ainda que localizadas no permetro
dos Estados.
O Consultor-Geral comparou o federalismo brasileiro com o federalismo norte-americano,
especialmente para evidenciar as diferenas que h entre os dois modelos. Nos Estados Unidos os
territrios foram adquiridos ou ocupados aps a independncia, isto , a partir de 1776. No Brasil,
os territrios j se encontravam dentro dos limites de 1822; vale dizer, antecediam a
independncia.
1

Doutor e Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Consultor-Geral da Unio.

Entendeu-se que subtrair do Estado o poder de tributar a exportao ocorrida em rea de


domnio federal seria o equivalente concesso de privilgio em favor de quem negociasse nessas
reas, sem que se tivesse previso constitucional para tanto.
No entendimento da Consultoria-Geral da Repblica, em parecer substancial, era claro o
fato de que os Estados exerciam jurisdio fiscal em relao a reas da Unio que se localizassem
nos limites estaduais.
No se tinha questo de imunidade ou de iseno. Ocorrido o fator gerador do imposto de
exportao aos Estados eram devidos os valores, ainda que os negcios se desdobrassem em
reas de propriedade da Unio.
O parecer que segue plasma verdadeiro caso fundador dos contornos do federalismo fiscal
brasileiro:
Gabinete do Consultor-Geral da Repblica. Rio de Janeiro, 20 de junho de 1903.

Sr. Ministro da Fazenda. Com o parecer incluso, da presente data, restituo-vos os


papis que acompanharam o vosso Aviso n. 73, de 6 do corrente, relativos consulta feita
pelo Ministrio da Guerra em Aviso n. 51, de 22 de janeiro ltimo, sobre o direito que tm
os Estados de cobrar impostos de exportao nos territrios existentes nos mesmos Estados
e pertencentes Unio.
Sade e fraternidade. T. A. Araripe Junior.
_
Ao Ministrio da Guerra parece matria controversa o direito que tm os Estados de
cobrar impostos de exportao nos territrios existentes, nos mesmos Estados e
pertencentes Unio (Aviso n. 51, de 22 de janeiro ltimo).
Provm a dvida das
razes do veto presidencial, de 21 de julho de 1896, oposto Resoluo do Congresso
Nacional regulamentando o art. 64 da Constituio da Repblica.
Nos termos do aludido veto, v-se que o seu autor muito juridicamente considerou
inconstitucional o disposto na segunda parte do art. 1 daquela Resoluo, que declarava
compreendidos na expresso terras devolutas os terrenos de marinhas, os ribeirinhos e
os acrescidos; outro tanto, porm, no sucede com as razes de no sano concernentes
ao art. 2, quanto inteligncia do art. 34, ns. 29 e 31 da Constituio.
So estes os termos do citado art. 2 da resoluo vetada:
Ficam desde j reservados para a Unio, de conformidade com o mesmo artigo
(art. 64), todas as terras devolutas situadas nas linhas de fronteira do pas, em uma
faixa de 66 quilmetros, devendo o Governo mandar oportunamente medir e
discriminar as respectivas reas, onde sero estabelecidas colnias militares.
Pargrafo nico. As produes da zona, definida neste artigo, continuam a
ser taxadas pelos respectivos Estados, aos quais garantido em toda sua plenitude
o direito de explor-las.
Transcreverei textualmente a parte do veto que lhes referente:
O art. 2 da Resoluo do Congresso, reconhece incompletamente o direito
vigente, isto , o art. 64 da Constituio, quando dispe que das terras devolutas

cabe Unio a poro indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes e


construes militares, e os arts. 1 da lei n. 601, de 18 de setembro de 1850, e 82 a
86 do Decreto n. 1.318, de 30 de janeiro de 1854 no revogado nesta parte
quando mandam reservar nas fronteiras 10 lguas para colnias militares para
serem distribudas gratuitamente aos colonos e povoadores. incompleto o
reconhecimento do direito vigente, porque a Resoluo s admite colnias militares
nesta zona, quando o decreto n. 1.318, de 1854, tambm cogitava da distribuio
dessas terras por quem as povoasse.
E sabiamente o fazia, pois a defesa do
territrio no se faz, nica nem principalmente, por estabelecimentos militares, mas
tambm pela posse real e efetivo cultivo do solo, pela criao de ncleos de
populao civil. Alm disso, o pargrafo nico do art. 2 da resoluo inutiliza a
disposio anterior, estatuindo que as produes naturais da zona definida, podem
ser taxadas pelos Estados, aos quais garantido em toda a sua plenitude o direito
de explor-las. As terras so da Unio, mas os Estados exploram e taxam as suas
produes! No se compreende essa nova espcie de domnio, que constitui
verdadeira aberrao dos princpios de direito, com violao manifesta da
Constituio, quando prescreve que sobre terras e estabelecimentos da Unio s
legisla o Congresso Nacional e no os Estados (Const., art. 34, ns. 29 e 31).
Da leitura, atenta dos perodos acima transcritos depreende-se que, na opinio do
ilustre signatrio do veto, os Estados nenhuma jurisdio exercem sobre as populaes civis
que forem encontradas dentro dos limites das terras pertencentes Unio, ex-vi da 2
parte do citado art. 64 da Constituio. De modo mais claro: a Unio exerce nessas terras a
sua jurisdio exclusivamente e em termos absolutos.
Para melhor esclarecimento,
vejamos os textos constitucionais diante dos quais tem de ser dirimida a questo de que se
trata:
Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
(...)
n. 29. Legislar sobre terras e minas de propriedade da Unio;
n. 31. Submeter a legislao especial os pontos do territrio da Repblica,
necessrios para a fundao de arsenais ou outros estabelecimentos e instituies
de convenincia federal.
(...)
Art. 64. Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus
respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro de territrio que for
indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e
estradas de ferro federais.
Diz ainda o art. 10:
proibido aos Estados, tributar bens e rendas federais ou servios a cargo da Unio
e reciprocamente.
Destas disposies verifica-se a existncia de dois pontos a atender na questo de
que se trata. O primeiro concernente jurisdio territorial; o segundo s isenes
tributarias concedidas aos bens patrimoniais da Unio.
Quanto ao primeiro ponto, parece-me que a inteligncia do art. 34, ns. 29 e 31 e o
seu complemento do art. 64, resolvendo-se pelos dispositivos combinados dos arts.1, 2,

9, 63, 65, 2, afasta toda idia de jurisdio exclusiva da Unio dentro dos limites de um
Estado.
A inteligncia contrria procede da confuso em que laboram alguns intrpretes da
Constituio relativamente ao modo por que foi e se acha constitudo o territrio nacional.
Pretendem eles aplicar ao Brasil, fundados na redao do citado art. 34, n. 31, o
regime da legislao relativa aos chamados territrios nos Estados Unidos da Amrica do
Norte. Esses territrios, adquiridos por compra ou cesso, tm a forma de governo que lhes
quer impor e impe diretamente o Congresso, diz Story, e consequentemente escapam s
limitaes que a Constituio estabelece, quando se refere aos poderes jurisdicionais
concedidos aos Estados: O poder do Congresso sobre as terras nacionais evidentemente
exclusivo e universal e sua legislao no est sujeita a nenhum contraste. (...) The
constitution was made for the states, not for territories, acrescenta Cooley, Principles of
Constitutional Law, pag. 37.
Ora, nada que se parea com isto existe entre ns. O territrio nacional achava-se
integrado quando se deu o advento da Repblica; nenhuma aquisio foi feita, nem poder
mais s-lo, vista da proibio do art. 88 da Constituio brasileira.
Como se v dos arts. 1 e 2, a Nao, adotando como forma de governo, sob o
regime representativo, a Repblica Federativa, constituiu-se, por unio perptua e
indissolvel das suas antigas provncias, com os seus limites, em Estados Unidos do Brasil; e
excetuando o que ficou preceituado no art. 3, relativamente ao futuro Distrito Federal,
pode-se afirmar que nenhuma nesga do territrio da Repblica foi subtrada ao regime da
jurisdio conjunta da Unio e dos Estados, definida na mesma Constituio.
Nem se compreende como fossem de outra maneira exercitados os poderes
delegados aos Estados e garantida a liberdade a todos os cidados brasileiros, se do
territrio de cada Estado pudessem ser destacadas parcelas a pretexto de necessidades de
ordem geral e federal. Dar-se-ia uma perfeita desintegrao territorial, e portanto poltica,
a que no se presta nem o esprito, nem letra da Constituio.
O povo brasileiro, no uso de sua soberania (prembulo e art. 1), como bem pondera o Dr.
Joo Barbalho, organizou seu regime poltico, dividindo o anterior Estado unitrio do Brasil
em Estados particulares, dando s antigas provncias esse novo carter (art. 2)
incumbindo-os de seu prprio governo e administrao peculiares (arts. 5, 6, 63 e 65,
2), mas reunindo-os pelo lao da federao, dando-lhes a significativa denominao de
Estados Unidos e erigindo um governo comum ou geral (a Unio), a cujo cargo ficou
confiada, no interesse de toda a coletividade, uma certa ordem de negcios, da mais alta
monta e de difcil ou impossvel gesto pelos Estados isoladamente, com vantagens para
eles e para a comunho. Este governo geral coexiste com os governos dos Estados, tendo
cada um uma esfera de ao prpria e distinta.
Conforme este sistema, existem duas
qualidades de governo no mesmo territrio Governo Nacional e Governo Estadual : h o
povo nacional e o de cada Estado, o cidado est sujeito a duas normas soberanas, s leis
federais e s dos Estados, assim como a duas ordens de autoridades que entre si no tm
subordinao hierrquica : - de um lado ao chefe, Congresso, Justia e autoridades da
Nao e do outro s autoridades do Estado particular a que pertencer. (Comentrios, pg.
9)
Ora, se tais princpios so irrecusveis, como admitir que a carta divisionria dos
Estados possa ser cindida para deixar aparecer uma autoridade territorial exclusiva?
A disposio do art. 34, n. 31, deve, pois, ser aplicada com as restries impostas pela
integridade das jurisdies territoriais, que no sofrem interrupo em todo o territrio da

Repblica, de acordo com a jurisprudncia adotada na Unio Americana e na Confederao


Argentina, de cujas constituies foi copiado, com ligeiras modificaes, aquele artigo.
O 17 da sec. 8 do art. 1 da Constituio americana declara que ao Congresso
compete submeter a legislao exclusiva (to exercise exclusive legislation) em todos os
terrenos comprados com o consentimento da legislatura do Estado em que estiverem
situados, para a construo de fortalezas, armazns, arsenais, estaleiros e outras
edificaes necessrias.
O 27 do art. 67 da constituio argentina diz:
O Congresso Nacional legisla exclusivamente para todo o territrio da capital da Nao e
sobre todos os demais lugares adquiridos por compra ou cesso em qualquer das
provncias, para estabelecimentos de fortalezas, arsenais, depsitos ou outros
estabelecimentos de utilidade nacional.
Apesar das expresses legislao exclusiva usadas nos dispositivos transcritos, na
Amrica, de onde veio a regra, pelo menos, no se julga que a legislao exclusiva importe
a supresso da jurisdio estadual que for compatvel com os intuitos da regulamentao
federal.
A autoridade nacional, diz Estrada, comentando a constituio do seu pas, sobre
stios adquiridos em territrios de um Estado, exclusiva na Amrica do Norte, em tudo
quanto se relaciona com o servio a que se destinam os stios; entende-se, porm, ali, que
os Estados particulares conservam o direito de fazer efetiva a autoridade dos seus tribunais
dentro de tais stios, ainda que estejam submetidos sob outros aspectos, jurisdio
nacional, como se essa circunstncia no existisse.
Assim, a autoridade competente para conhecer dos delitos cometidos por indivduos
que habitam tais regies no a autoridade nacional, mas a autoridade local.
A residncia em lugares consagrados ao servio nacional no importa o foro federal
exclusivo. As regies de propriedade nacional no esto completamente desagregadas no
Estado, nem subtradas inteiramente sua jurisdio e autoridade. (Noes de Direito
Federal, pag. 184).
A prtica e jurisprudncia americanas so terminantssimas.
Nada, portanto, justifica que nos distritos submetidos regulamentao federal,
segundo a Constituio brasileira, se negue ao aos poderes concedidos aos Estados, em
tudo quanto no contrarie os fins de ordem administrativa afetos Unio, nem prejudique
a explorao direta da propriedade territorial anexa aos estabelecimentos organizados pelo
Governo Federal.
O prprio Governo j variou da opinio consagrada no veto de 21 de julho de 1896,
aproximando-se da verdadeira doutrina, quando expediu o decreto n. 4.662, de 12 de
novembro de 1902, que aprova o regulamento para as colnias militares.
Nesse regulamento a jurisdio estadual em terras pertencentes Unio clara e
positivamente reconhecida. assim que o dito regulamento dispe, no art. 53, o seguinte:
Os empregados da colnia e todos os colonos em geral esto sujeitos legislao civil e
criminal da Repblica, sendo nos crimes civis processados e julgados segundo os cdigos
respectivos e os atos militares sujeitos legislao especial que regula a matria.
Pelo art. 24 reconhece o direito que tm os colonos e suas famlias de possuir lotes
de terras e explorar por si a indstria pastoril e agrcola; pelo art. 35, de ter casas
comerciais na zona urbana; pelo art. 68, de exercer em proveito prprio ofcios mecnicos,
artes, indstrias ou qualquer outro mister fabril; e, salvo sujeio ao regime militar da

colnia, imposto a estes residentes pelo art. 47, fora de duvida que, no que for
concernente ao estado civil de tais pessoas, ao direito de sucesso, aos contratos que entre
si fizerem, aos mveis e semoventes que adquirirem, as indstrias que exercerem, essas
pessoas esto sob a jurisdio das autoridades estaduais, s quais compete o processo e
execuo das leis civis.
Nestas condies seria ilgico e constituiria uma mutilao desta jurisdio, to
claramente reconhecida, negar aos Estados a jurisdio fiscal decorrente daqueles atos. Os
colonos ou habitantes de terras pertencentes Unio no deixam de ser cidados dos
Estados e nessa qualidade devem ser compreendidos, igualmente com os outros, na
contribuio necessria manuteno dos servios estaduais; pagando os impostos pelas
indstrias e profisses que exercerem em seu proveito e pelos produtos que
individualmente exportarem pela linha da fronteira, ainda em terras pertencentes Unio.
A exceo, portanto, contida no citado art. 34, n. 31, no constitui uma excluso de
competncia, mas uma restrio ao exerccio ordinrio dos poderes conferidos aos Estados
em matria administrativa, justificada apenas pela necessidade de garantir o livre exerccio
da autoridade federal nos estabelecimentos destinados, principalmente, manuteno da
ordem geral e segurana politica da Repblica.
Quanto ao segundo ponto, isto , extenso do privilgio de que gozam os bens
pertencentes Unio, intuitivo que tal iseno no passa alm do titular da propriedade.
No podem considerar-se bens da Unio, para os efeitos do art. 10 da Constituio,
os bens incorporados ao patrimnio particular dos colonos ou das pessoas residentes em
terras de propriedade federal.
Uma vez verificada, como ficou, a competncia dos Estados para a cobrana dos
impostos a que tm direito, ex-vi do art. 9 da Constituio, dentro dos limites do seu
territrio ou da respectiva diviso politica, cabe-lhes arrecad-los de todos os particulares,
contribuintes sujeitos taxao, embora residentes em colnias militares ou em outros
estabelecimentos administrados pelo Governo Federal.
Recaindo o imposto sobre o resultado do trabalho dos colonos e mercadorias ou
manufaturas aos mesmos pertencentes, sobre colheitas e frutos da prpria lavoura ou
sobre produtos de indstria extrativa obtidos em virtude de contratos de arrendamento
feitos com a administrao, evidente que o Governo Federal violaria a Constituio se
subtrasse aos Estados, em casos tais, o exerccio do direito de arrecadao.
Os privilgios da Fazenda Nacional no se transmitem: so de direito pblico.
Os produtos naturais do solo pertencem Unio em suas terras; ela tem o direito de
explor-los, utiliz-los, dando-lhes o destino que entender, por si ou por seus prepostos.
Desde, porm, que os aliena, desligados do patrimnio da Nao, esses produtos
seguem forosamente a sorte do novo proprietrio, ratione proprietatis.
Isentar dos impostos estaduais, portanto, os bens particulares, por pertencerem a
pessoas residentes em terras da Unio, importaria conceder-lhes aquele privilgio pelo fato
da habitao, o que seria absurdo e injustificvel perante o direito vigente.
este o meu parecer.
Rio de Janeiro, 20 de julho de 1903. T. A. Araripe Junior.

S-ar putea să vă placă și