IV Congreso GIGAPP-IUIOG 2013

rea Temtica: Gobierno, Instituciones y Comportamiento Polticos

Grupo de Trabajo: G.05. Regeneracin democrtica: Historia y Propuestas

- Ttulo de la ponencia: Administracin Pblica y regeneracin institucional

- Nombre del autor: Javier Pinazo Hernandis. Universidad CEU-Cardenal Herrera
- Direccin electrnica: jpinazo@uch.ceu.es
- Resumen: En el periodo desde 2008 a la actualidad nos encontramos con un
fenmeno de deconstruccin poltico-administrativa en el que la Administracin ha
perdido crdito en la ciudadana, parece, a pesar de que la neoburocracia siguen como
racionalidad dominante, haber perdido su papel predominante en la gobernabilidad. El
uso perverso de la organizacin pblica por los operadores polticos y econmicos junto
con panorama d extrema complejidad, merece una revitalizacin del enfoque de la
funcin poltica de la Administracin Pblica. El primigenio pensamiento
administrativo busc una relacin funcional entre el modelo poltico y el modelo
administrativo, lo que ahora se traduce en superacin de una concepcin que solo
apuesta por la dimensin tcnica de la Administracin Pblica. La aportacin de la
historia administrativa a la historia poltica es evidente. Por eso se dijo que poltica sin
Administracin es mera ficcin y, por ello, la regeneracin democrtica pasa tambin
por una reconceptualizacin, una redefinicin y un redesempeo de la Administracin
Pblica en trminos poltico-funcionales. El reforzamiento de la capacidad institucional
de la Administracin Pblica puede coadyuvar a la regeneracin democrtica que tanto
necesitamos.

- Nota biogrfica del autor:

Doctor en Derecho, Mster en Asesora Jurdica de Empresas, Abogado
especialista en Administracin Pblica y habilitado como Profesor Contratado Doctor
de Universidad Pblica. Ha impartido docencia en grado y postgrado sobre materias
relacionadas con la Administracin Pblica en la Universidad de Valencia, Alicante,
Miguel Hernndez de Elche,UNED, CEU, y de formacin a funcionarios en el
IVASPE, IVAP o Direccin General de Administracin Local de la Generalitat
Valenciana o el Colegio de Secretarios de Ayuntamientos.
- Palabras clave: Administracin Pblica, deconstruccin poltico-administrativa,
Teora normativa, funcin poltica y tcnica, capacidad institucional.

INTRODUCCIN: UN AMBIENTE INSANO DEMOCRTICAMENTE

Una descripcin de lo que sucede en nuestro entorno poltico administrativo
induce a pensar que no vivimos buenos tiempos para la confianza institucional
administrativa. Todo apunta a que el valor pblico que generaba el Estado Social
Administrativo (ESD) parece haber decado en no pocas reas de la intervencin pblica
habitual. De lo que vamos leyendo en diversos foros es muestra clara de que la mala
praxis poltica, determina una mala administracin de lo pblico. As vemos, por
ejemplo, en sede de transparencia democrtica como el abuso

de clusulas de

confidencialidad en los contratos pblicos - que en la Ley de Contratos est muy

restringida - , tiene mucho que ver para los grandes casos de corrupcin. Un artculo de
opinin en prensa nacional recoge () no ha sido la desafeccin ciudadana la que ha
causado la avera que se constata en nuestro sistema son las instituciones polticas y
sociales que sustentan el andamiaje poltico, las que exhiben una aqu y ahora una
distorsin elevada () regenerar la democracia, significa hoy regenerar las
instituciones, incluso muchas de las instituciones operan correctamente y estn un tanto
alejadas y resguardadas del juego democrtico inmediato (...)
Igualmente podemos leer que () se requiere recuperar ese sentido de la poltica
en democracia que es la relacin y el control de los ciudadanos sobre el Estado y las
lites que eligen para que les gobiernen en una sociedad ahora conectada y con una
mayor capacidad de participacin. Funcin central de la poltica en democracia es
reconciliar economa y sociedad Y lo que nos parece nuclear () al decir que una
vez ms en la historia de Espaa, ser necesario para el cambio de poltica, un cambio
2

de generacin () Frente a esta descripcin se propone () una estrategia poltica

para un cambio que tomar varios aos, como varios aos tardara en superarse la
crisis ()
Otro artculo plantea si la crisis social, econmica y poltica que sufrimos no es
sino una crisis del rgimen democrtico y de peor fuste que las anteriores advertencias
de ingobernabilidad (PharrPutnam, 2000 y Pinazo,2007:29 y ss.). Incluso se habla ya
de crisis silenciosa sobre el pensamiento occidental.Sean cuales sean las lecturas e
interpretaciones parece que nuevamente el tema no es si la democracia sobrevivir o si
est en crisis como concepcin poltica, sino en qu medida los lderes y las
instituciones democrticas podrn satisfacer las expectativas y necesidades de la gente.
Estando fundamentalmente de acuerdo con la descripcin del qu pasa y de que
el como no puede quedarse ser medidas de maquillaje, polticas simblicas y ajustes
gatopardistas, sino que precisa de reformas institucionales de calado tico y de una
redefinicin de las aptitudes y/o actitudes para lo pblico. Desde ello puede analizarse
en qu medida puede la Ciencia Administrativa, por s sola o no, puede aportar
elementos para regenerar la democracia, teniendo en cuenta su aportacin histrica en
los grandes hitos polticos de los dos ltimos siglos. Igualmente conviene detenerse en
el anlisis de si ha sido mejor un mayor control poltico de la Administracin Pblica
al estilo de la Nueva Gestin Pblica (NPM) modelo Whitehall vs. Westminster - o
ms discrecionalidad en la burocracia segn el paradigma de la Administracin Pblica
tradicional o progresiva (APT/PPA)1. Conocido que

el fundamento terico de la

ADMINISTRACIN PBLICA TRADICIONAL (APT): El modelo polticoadministrativo se basa en la descripcin/prescripcin wilsoniana/weberiana de dicotoma entre
la poltica y la Administracin Pblica.Tambin se le denomina weberiana, convencional, en
trminos cronolgicos es la que transcurre desde la poca moderna hasta la crisis del Estado del
Bienestar en los 70.
La APT va asociada fundamentalmente a la idea de racionalidad burocrtica, es decir, una
organizacin jerrquica en que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas
3

separacin poltica-Administracin (Wilson,1887; Weber, 2008) y

de las graves

disfuncionalidades empricas (Burdeau,1975, Frederickson, 1971, Pinazo, 2003: 195).

Una inteleccin de poltica democrtica y de administracin profesional requiere de la
bsqueda de elementos que hagan a la Administracin capaz de sustraerse de las
perversidades del juego poltico porque estas siempre seguirn existiendo. Hic et nunc
apostamos por una actualizada reconceptualizacin y redefinicin del rol de la
Administracin Pblica que conlleve un redesempeo en los servicios pblicos en aras
de responder adecuadamente a lo que exige el ambiente social en esta primera dcada
del siglo XIX, a cuyos efectos hemos de detenernos en el sempiterno problema de la
bsqueda de fundamentos normativos de la Ciencia de la Administracin, como vemos
a continuacin.

EL DILEMA
Avisos de primera hora
La necesidad de reforma de la APT/PPA fue apareciendo ya en los 60-70 del S.
XX de la mano de diversos

autores (Crozier, Niskanenn, Przeworsy) destacando

fudamentalmente la falta de adaptabilidad a los cambios del ambiente, el coste

financiero y las buropatologas. En un primer lugar en el mbito de la PPA se propone
cambios en el marco de la denominada Nueva Administracin Pblica (NAP) y que
fueron frutos del debate en la conferencia del Centro Minnowbrook de la Universidad
estando sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control vertical.
Responde a la idea de modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la
eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Las disfunciones de las
que es acusada residen en la falta de adaptacin al contexto socioeconmico actual y la
ineficiencia.
ADMINISTRACIN PBLICA PROGRESIVA (PPA-PROGRESSIVE PUBLIC
ADMINISTRATION): Conjunto de ideas sobre la Administracin de la era del progreso entre
finales del XIX y principios del XX en los EE.UU y se desarrolla durante el S. XX como el
equivalente anglosajn de la APT hasta el surgimiento de la NPM. En ella el tema central de la
gestin pblica era como limitar la corrupcin, el derroche y la incompetencia.
4

de Syracuse en 19682. Se partio de que la administracin tradicional presentaba fallas

importantes, existiendo un sentimiento generalizado de in-satisfaccin con el statu quo
administrativo. Se quiso alejarse de la cultura jerrquica y profesional y caminar hacia
una cultura del mercado, con una reduccin del Estado y una tendencia hacia una
nocin genrica de administracin. En ello no hubo

reflexin suficiente antes de

introducir sus postulados, y se siguieron los pasos de la prctica ms que guiarla y se

difundieron prcticas ms que ideas.
En 1971 George Frederickson

en su propuesta de NAP plantea que la

Administracin Pblica convencional o clsica (APT/PPA) intenta responder a una de

estas preguntas: cmo podemos ofrecer ms o mejores servicios con los recursos
disponibles (eficiencia)? o

cmo podemos mantener nuestro nivel de servicios

mientras gastamos menos dinero (economa)? La NAP

se pregunta si los servicios

pblicos aumentan la igualdad social. Con Waldo se considera que la dicotoma entre
poltica y administracin carece de un aval emprico, pues los administradores a la vez
ejecutan y hacen la poltica. El continuum entre poltica y administracin debe ser ms
preciso empricamente e ir ms all de un presupuesto terico.
En suma y sntesis, para la NAP los administradores no son neutrales y beberan
estar comprometidos con la buena administracin y con la igualdad social como valores,
deben buscar cambios que favorezcan la buena administracin, eficiencia, economa e

MINNOWBROOK I y II: Conferencias acadmicas USA celebrada en 1968 y 1988

sobre Administracin Pblica, como disciplina ante el problema de paralizacin y la
aplicacin de modelos analticos mal adaptados.
Refleja la prdida de confianza en la Administracin Pblica como una entidad capaz
de promover el cambio Social, la duda sobre la capacidad del Gobierno para proveer
servicios pblicos y as como la discusin sobre la legitimidad del Estado para regular al
mercado, en un entorno neoliberal y de privatizacin.
En ellas se promovieron una agenda acadmica fundada en la equidad, la justicia
social la tica, los valores democrticos y el civismo, as como la necesidad de
responsabilidad y virtudes cvicas de servidores pblicos.
2

igualdad social, y deben producirse cambios en los

programas acadmicos de

Administracin Pblica para que atraigan agentes de cambio (Frederickson,1973)3.

En busca de una nueva teora administrativa unificada

En la 5 Conferencia Braibant de 2006 del IIAS, Jocelyne Bourgon4 manifest
(Bourgon, 2007: 5-26) que las Administraciones son vehculo de expresin de los
valores y preferencias ciudadanas. Unos valores perduran y otros cambian y pasan a
ocupar lugares dominantes, transformando el papel del Gobierno y la praxis de la
Administracin Pblica y esto de nuevo vuelve a ocurrir. Segn la autora el modelo
administrativo de principio del S. XXI procede del sistema clsico5 con un nfasis en
el control y diseo organizativo; del modelo neo-burocrtico, por su proceso de toma de
decisiones; del modelo institucional de los 50 y 60 anclado en las ciencias del
comportamiento; y del modelo de la eleccin pblica, por su dependencia de la
economa poltica. En definitiva es un estado de transicin que no casa ya con la teora
clsica y an no cuenta con el sustento de una nueva y unitaria Teora administrativa.
Bourgon seala que la novedad podra estar tambin en el uso que demos al tejido,
aunque est rado6 pues la APT supuso una base slida, mientras la NPM parte de una
propuesta de valores equivocada, aunque los asuntos de los que se ocup siguen
mereciendo la atencin. Una teora nueva pasar la prueba no slo por su resistencia,
sino por su adaptabilidad a circunstancias nuevas e imprevistas. La novedad estar en el
modo en que se teje la tela, pero no en los hilos utilizados.

Sin ser este el objeto del trabajo pueden observarse diferencias entre lo que pudo ser la
NAP y en lo que ha quedado de la NPM, en el campo de la fundamentacin teortica.
4
Presidenta emrita de la escuela de Canad del servicio Pblico.
5
Entendido como APT/PPA.
6
Siguiendo la propuesta de Nueva Administracin Pblica (Frederickson,1980).
6

Su propuesta se presenta como sntesis de ambas experiencias, como integradora,

cuyas bases son las que siguen;
Una ciudana entendida ms all de su condicin de votante, cliente o
consumidor, que reconozca su implicacin y participacin en las decisiones, de tal
manera que su inclusin de la toma de decisiones asegure una mayor confianza en el
gobierno, y por ende aumente la legitimacin de este.
Un Inters pblico basado en tener ms en cuenta los intereses de la ciudadana
como colectivo y no slo un agregado de intereses privados.
Los Servicios a los ciudadanos han de aumentar en su cantidad y calidad,
merced a las nuevas exigencias y las nuevas tcnicas disponibles, prestadas por la
sociedad del conocimiento, las TICs
En cuanto a las polticas pblicas estas debern tener en consideracin la
necesidad de contar con actores no gubernamentales que coadyuven en todo su proceso.
Los gobiernos cada vez sern jugadores privilegiados que habrn de negociar, facilitar
soluciones y resolver problemas, y en te cometido los empleados pblicos
desempearn un papel decisivo.
La bsqueda de un menor papel del Estado no ha supuesto ms confianza ni un
mayor grado de satisfaccin en la ciudadana, ni tampoco una sensacin de mayor
seguridad. Este tiempo ha sido un mero aprendizaje a travs de experimentos, lo que
debe ahora debatirse para la una Teora nueva sobre el rol de la Administracin, es la
conciliacin entre las libertades de la esfera privada y los valores comunes que afecta a
la esfera colectiva.
Diversas han sido las respuestas en torno a la propuesta de Bourgon.

Pollit7 seala la falta de una teora en estos veinticinco aos de NPM en el que
ha sido imposible encontrar una visin de conjunto a los diversos programas e
iniciativas que relacione las distintas y sucesivas

reformas que muestran las

experiencias comparadas. Lo que hace falta es precisamente el desarrollo de una Teora

integral, algo muy difcil en la disciplina ante la diversidad del pensamiento acadmico
en la materia en el ltimo siglo y las importantes diferencias epistemolgicas y
empricas que originan enseguida reacciones crticas a cualquier pretensin teortica8 y
a la vez el imperativo poltico exige atribuir a los fracasos argumentos organizativos, y
nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.
Para Pollit la propuesta de Bourgon necesita de una reconceptualizacin del
inters pblico que se acomode a los aspectos ms coercitivos y regulatorios del
Gobierno y adems requiere encontrar acomodo especfico ante las diferencias entre las
distintas funciones pblicas y ante una Administracin fragmentada, dispersa y diversa.
Para Pollit9, en suma, Bourgon est ms en la bsqueda de una nueva Teora de la
democracia liberal, que sobre la propia Administracin, mxime cuando desde su punto
de vista tradicional los aspectos de ciudadana, participacin han sido vistos como
cuestiones polticas y no administrativas (Pollit,2007: 39-43).
De su parte Pochard manifiesta su acuerdo con la necesidad de una renovacin de
la Teora Clsica de Administracin, pues la NPM no ha supuesto una alternativa real y
7

Cristopher Pollit es editor de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y

profesor de investigacin en el Instituto de Gestin Pblica de la Universidad Catlica de
Lovaina.
8
El mismo seala que el Manual de Gestin Pblica de Ferlie, Pollit y Lynn de Oxford de
2005 a pesar de integrar a los mejores 38 profesores de la cada materia no ha dejado de ser una
venta de artculos de segunda mano bastante terica y sin ningn consenso terminolgico
9
El citado autor en trabajo previo seala que es tarea de los acadmicos de la
Administracin Pblica ayudar a establecer nuevos marcos para las agendas, moderar
debates, clarificar conceptos y cuestiones, aportar guas sobre como estructurara las
decisiones, aconsejar sobre el tratamiento de datos, compartir generalizaciones a medio plazo
basadas en contextos concretos y ofrecer algunos trucos prcticos pero lo que casi nunca se
les ha pedido es elaborar una teora unificadora (Cfr. Pollit,2006:257-264).
8

esta renovacin ha de sustentarse en torno a una nueva base para la accin pblica y un
concepto ms ambicioso de la nocin de ciudadana. Es necesario plantearse
previamente cuales han de ser las funciones del poder pblico representado por el
Estado y la Administracin Pblica que se desarrollan en la actualidad y las que
requiere el futuro. En ste marco debe garantizarse el control de las fuerzas y amenazas
que pesan sobre el mundo tales como; el poder de las ideologas y los extremismos,
especialmente los de tipo religioso; el poder de las fuerzas ocultas (mafias, sectas,
drogas); el uso de los descubrimientos cientficos; y los poderes econmicos y
financieros(Pochard,2007: 27-29). Frente a esos titanes10 es preciso Estados fuertes y
poderes pblicos capaces.
Peros estos pretendidos Estados fuertes debern contar con una lealtad y confianza
proveniente de su ciudadana, que derive en una comprensin y conviccin en lo que
sus Gobiernos hacen. Estos Gobiernos han de hacer un uso adecuado de sus potestades
en funcin de los marcos de actuacin, cada vez ms diversos. Hay momentos de
ganarse la confianza de la ciudadana y de contar con ella y otros que no. Termina
Pochard con la reflexin de que la perseverancia es probablemente la virtud ms
necesaria para los gestores del maana.

10

Siguiendo a Ernst Junger seala; Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades
debern afrontar grandes desafos, ligados al desarrollo de superpotencias que van a amenazar
nuestro porvenir. Dicho desarrollo presenta varias formas: fanatismos de toda clase, en
especial de naturaleza religiosa; acumulacin desordenada de armas de destruccin masiva,
especialmente nucleares; atentados mltiples y graves al medio ambiente; multiplicacin de
grupos dedicados a la mafia y al terrorismo; poder creciente del sector financiero privado,
capaz de poner en peligro la economa de todo un pas, y Argentina lo sabe muy bien. No hay
que olvidar los riesgos creados por los descubrimientos cientficos, tales como la clonacin
humana y las formas de manipulacin gentica. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son
altamente peligrosas. Ernst Jnger, un gran filsofo alemn, destacaba el riesgo que estas
fuerzas representan para nosotros, calificndolas de titanes, como aquellos semidioses de la
antigedad, de fuerzas sobrehumanas, capaces de desafiar a los dioses supremos. Asimismo,
Ernst Jnger declaraba que el siglo XXI sera el siglo de los titanes (Cfr. Pochard,2006).
9

Lonsdale11considera que los gobiernos han estado fallando en aspectos como la

innovacin, la formacin o el liderazgo. Fundamentalmente mientras que se fomenta
una ciudadana ms democrtica, ilustrada y educada, debe contribuirse a la creacin de
un ambiente es que sea muy natural el debate sobre el funcionamiento de los servicios
pblicos (Lonsdale,2007: 31-37).
Rexed12 recuerda que la Comisin de Gobierno de la OCDE seal en 2004 que
no hay una panacea en la Gestin Pblica, pues esta est condicionada por la
contingencia que supone la cultura, la historia y el nivel de desarrollo de cada pas. La
dependencia contextual viene marcada por el marco constitucional, la cultura
administrativa y los antecedentes poltico-administrativos. Con estos mimbres considera
Rexed que no debe hablarse de una Teora normativa, sino meramente de un esquema.
Frente al concepto cientfico weberiano del tipo ideal, la NPM no ha supuesto una
alternativa definida, por lo que la tarea es buscar un argumento o un esquema
descriptivo capaz de incorporar los aspectos centrales del modelo clsico de la
burocracia y de la NPM, o incluso de otros modelos o tipos ideales. Para ello hay que
comenzar con el tipo ideal de ciudadana democrtica ms directa que juegue, con
mayores deliberaciones pblicas y dialogo social

junto al resto de actores

gubernamentales y administrativos.
Hay que tener en cuenta la heterogeneidad de las actuales Administraciones
Pblicas de tal manera que el modelo clsico siga ocupndose de los roles de autoridad
pblica y los postulados de la NPM para las actividades prestacionales de servicios y
las empresariales o comerciales. Pues sin duda uno de los errores ha sido en la NPM su
uso fuera del rea para la que fueron concebidos. Ha de pasarse de una Administracin
11

J. Lonsdale es Director General de la Intervencin general del Reino Unido.

K. Rexed fue Director General de la Agencia para la Gestin Pblica y Vicepresidente
de la Comisin de Gobierno de la OCDE.
12

10

Pblica homognea a otra constituida por oficinas ministeriales, autoridades pblicas y

agencias de servicios, adems de las actividades centrales (Rexed,2008).
Todo ello implica que hay que gestionar de otra manera las estructuras
organizativas, los recursos humanos, la informacin, la relacin con la ciudadana y la
confianza de ella.
Por ltimo en torno a este debate Timsit propone la bsqueda de un nuevo
enfoque normativo frente a los dos predominantes en los ltimos tiempos. Es paradjico
que las reformas que han culminado bien han sido precisamente en aquellos pases
desarrollados administrativamente, y que menos reformas precisan. En estos pases se
ha mantenido una direccin hacia un Estado magro (privatizaciones, desregulaciones,
liberalizaciones), pero asegurndose la fortaleza del Estado residual.
En el modelo del mercado dominante, el enfoque normativo es espontaneo, en
virtud de las transacciones del mercado. La racionalidad imperante es la que simboliza
el homo oeconomicus y conceptualizada por la teora de la competencia. El modelo de
Estado dominante, el enfoque es impuesto, mediante reglas producidas por el decisor
ubicado en la cspide organizativa. La racionalidad imperante es la burocrtica
weberiana. Aun cuando ambos modelos se inspiran en la racionalizacin y en la
optimizacin, lo cierto es que ninguno de ellos ha sabido dar respuestas adecuadas a las
fallas del mercado en sus excesos y tensiones. Este problema no es solo una cuestin de
modernizacin o de renovacin del estado, resuelto mediante cuestiones ms o menos
tcnicas sino que resulta de un dficit de legitimidad poltica.
El nuevo enfoque normativo que se precisa para conseguir un desarrollo
sostenible, ha de basarse fundamentalmente en el dilogo con los destinatarios de las
actuaciones polticas. Dilogo que necesita de nuevas estructuras de Estado y de sus
relaciones. Un Estado ms modesto y la utilizacin de agencias independientes, junto a
11

medidas liberalizadoras, puede resultar medida adecuada, si el Estado se apoya con

socios autnticos, implicados en un sana y leal co-regulacin y con una actuacin de
buenas prcticas operando en definitiva como organizaciones de buen desempeo, y que
en suma suponga una gobernanza compartida (Timsit, 2008: 7-19).
A nuestro juicio puede colegirse en sntesis que todas estas propuestas de
bsqueda de paradigma nuevo de Administracin Pblica

relacionan la poltica en

clave democrtica con el rol administrativo. Ante el evidente el fracaso de la NPM, no

slo en el campo teortico sino en el intento de resolver las disfuncionalidades y
agotamiento del modelo APT13, se impone un reto de dificilsima factura. De una parte
la dificultad de establecer una Teora normativa, integral y la par unificadora, y de
otra, la necesidad de establecer con carcter previo un modelo poltico claro en torno
los valores democrticos socio-culturales.
El reto no es balad pues si el Estado Administrativo propio del WS es un actor
estratega que se responsabiliza frente a la sociedad de su tarea para lograr la cohesin y

13

La Universidad de Cantabria (rea de Economa Aplicada) junto con otras once instituciones
universitarias del continente europeo (Holanda,Blgica,Alemania, Noruega, Italia, Reino Unido,
Hungra, Reino Unido, Estonia y Francia) ha sido seleccionada para estudiar la eficiencia y
eficacia de las reformas gubernamentales de un Sector Pblico ms eficiente y eficaz en tiempos
de crisis econmica. El marco es el proyecto europeo COCOPS (Coordinacin para la Cohesin
del Sector Pblico),que con 2,7 millones de euros, supone el proyecto de I+D+i de mayor
calado en la investigacin sobre la Administracin Pblica hasta la fecha. Una de las hiptesis
de la investigacin trabajo es analizar por qu las reformas inspiradas en la corriente New
Public Management y ancladas sobre los principios del mercado y medidas desreguladoras, han
generado a una mayor fragmentacin de las polticas pblicas y una mayor desigualdad social.
El objeto de la investigacin del proyecto COCOPS ser el anlisis del impacto de las polticas
NPM en Europa examinando si los cambios han contribuido a lograr mejores polticas y
ciudadanos ms satisfechos con los servicios pblicos. La metodologa de investigacin ser en
el primer ao la de encuetas a los residentes de los 27 estados de la Unin, as como de
estadsticas nacionales e internacionales y estudios sobre diferentes pases. Durante el segundo
ao se entrevistar a ms de 3.000 directivos y funcionarios pblicos de alto nivel. Con estos
datos se proyectarn diferentes escenarios de futuro para el Sector Pblico en Europa, en tercero
de los aos.
Me parece que la investigacin es muy interesante, vistas las premisas de partida, pues los datos
de partida resultan paradjicos; por mor de la eficiencia se ha socavado con la eficacia. Jams se
haba gastado tanto dinero en frivolidades y gastos suntuarios, las diferentes y contradictorias
respuestas a la crisis financieras y en el irrefutable dato de que el gasto pblico ha tenido su
mximo en 1993, en pleno auge de la NPM. (Cfr. Pinazo,2013:204-205).
12

la solidaridad manteniendo las prestaciones pblicas bsicas14 en una dinmica

expansiva sometida a la ley de Wagner15, ahora el escenario es fundamentalmente
distinto y contrario en su dinmica. En el periodo de 2008

a la actualidad nos

encontramos con un fenmeno de deconstruccin poltico-administrativa como una

etapa caracterizada por las soluciones drsticas, continuas y expansivas de reduccin
de la organizacin pblica para ajustar financieramente la prestacin de los servicios
pblicos. Se caracteriza por la bsqueda de un nuevo paradigma muy incierto y
desideologizado pero anclado en una deconstruccin shumpeteriana no slo
administrativa, sino tambin poltico-institucional. Este es el locus cientfico actual en
nada ajeno a las ideas de modernidad liquida y de comienzo de una nueva era histrica
en la que la arquitectura institucional y los conceptos e ideas imperantes va a sufrir
redefiniciones o reconceptualizaciones que sin duda influirn sistmicamente en la
Administracin Pblica, por mor de ese rol indefinido que supone el binomio EstadoAdministracin.
Por lo tanto los elementos de una nueva teora
Administracin

basada en

un Gobierno-

sensible/receptivo, responsable y respetado (confianza Pblica) tiene

que, aqu y ahora, compadecerse con la reconceptualizacin del rol del EstadoAdministracin del inters pblico y del servicio que se acomode a los aspectos ms
coercitivos y regulatorios del Gobierno y adems con las dispersas demandas ante una
Administracin fragmentada, dispersa y diversa, inmersa en el cross-modern ambiental
que se caracteriza precisamente por la complejidad y la insuficencia de recursos. He
14

En la obra de E. Forsthoff de La Administracin como soporte de prestaciones, se

expresa la teora de la de la procura existencial (Daseinvorsorge) y la concepcin de una
Administracin como servidora de la idea de y a la consecuente configuracin de la
Administracin como un soporte de prestaciones (LeistendeVerwaltung).
15
Segn A. Wagner el desarrollo econmico de la sociedad conlleva al incremento del
gasto pblico ya que del nuevo status surgiran nuevas necesidades de la actividad pblica
reguladora y protectora, debido a factores como el incremento de la poblacin, urbanizacin,
uso de nuevas tecnologas u otras causas adicionales.
13

aqu el dilema; cmo sustituir al Estado como protagonista del bienestar, cuando el
resto de actores o son los titanes o no los dominan, o sus instrumentos y servidores?. Y
de otra, cmo mantener el Estado en un escenario tan econmicamente desfavorable?.

REVISITANDO EL PASADO: PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO Y

LA IDEA CONSTRUCCIN DE LA IDEA DE LA EUROPA SOCIAL

Se ha dicho que toda historia es necesariamente una historia administrativa o que

la Administracin es de todos los tiempos y de todas las sociedades. Tambin que el
hecho de administrar es tan antiguo como la existencia de los gobiernos, aunque la
Ciencia de la Administracin es muy moderna (Guerrero,1976; Posada Herrera,18421845;Olivn,1842). Gladden consider que un estudio sobre historia administrativa
debera centrarse en cuatro aspectos fundamentales; las formas histricas de gobiernos;
el papel de los funcionarios; el desarrollo de tcnicas administrativas; y el surgimiento
de servicios pblicos bsicos.

Dicho autor considera que desde las civilizaciones

antiguas la Administracin fundamentalmente

ha venido prestando diez tipos de

servicios bsicos; administracin general religin, defensa, administracin local

,produccin, abastecimientos, comunicaciones, construccin, servicios sociales ,y
relaciones exteriores.
Es cierto que desde los orgenes de la civitas, la accin del Estado o su sucedneo
personalizado en el (Prnceps, Dominus,Furst,) ha ido en expansin, siendo un debate
ideolgico los lmites de esta accin. En el nombre del cameralismo, de la polica, del
absolutismo, del colvertismo, del despotismo ilustrado o de los totalitarismos o incluso
de la democracia social, se ha debatido sobre la bondad o no de la accin expansiva de
lo pblico.
14

Leviatn y los lmites en la accin del Estado

Thomas Hobbes dira en su obra magna () Es as como en el estado de
naturaleza estn las tres

fuerzas que provocan la guerra entre los hombres:

competencia, desconfianza y gloria De esto deriva el estado de guerra permanente

de unos contra otros. Los hombres viven con la nica seguridad de su fuerza usada
contra otros. As la sociedad no es posible. La vida cotidiana carece de sentido, no se
emprenden trabajos colectivos, ni se piensa en el futuro. Todo es efmero Esto se
puede superar por las pasiones y por la razn. Las pasiones llevarn al hombre a
querer vivir en paz, a temer por su vida y a querer una vida confortable. La razn lo
har pensar en las normas, en las leyes consensuadas ()
Es sabido que la apuesta por un poder absoluto vena del carcter temeroso del
autor adems del ambiente hostil de su poca. As el Leviatn - es una construccin
para remediar el estado de naturaleza en el que los seres guiados por el instinto de
supervivencia, el egosmo y la ley del ms fuerte se hallan en una guerra de todos
contra todos que hara imposible el establecimiento de sociedades en paz y la armona.
Sin el Leviatn todopoderoso sobreviene el caos y la destruccin convirtindose el
hombre en un lobo para los otros hombres. Solucin hobessiana supone la necesidad de
un pacto o contrato social mediante el cual, los poderes individuales se transfieren
preferiblemente a un solo hombre o a una asamblea de ellos: el Estado o Leviatn que,
como el monstruo bblico, se convierte en el soberano absoluto y cuyo poder ana todos
los poderes individuales (Hobbes,2010).
A principios del siglo XIX prestigiosos profesores alemanes y a la par operadores
polticos prcticos como Von Stein, Von Mohl o Bluntschli se esforzaron en considerar
unitariamente lo poltico y conservar una ciencia del derecho poltico que comprendiera
15

tanto al Estado como a la sociedad, rompindose a mitad del siglo la tradicin de la

ciencia poltica en la esfera de la filosofa prctica. (Jerez Mir,1999:127).
Enfoques distintos se aprecian por ejemplo en

Von Humbolt, uno de los

intelectuales alemanes de mayor y ms perdurable influencia en la cultura de su pas

,dira en 1792 en Los lmites de la accin del Estado, que el crecimiento administrativo
conduca a la atrofia de la sociedad civil entorpeciendo la vitalidad de la nacin. El
acento del Estado debe ponerse en la procura del bien pblico y en la evitacin del
mal. La bsqueda de la felicidad por parte del Estado suele derivar en burocracia
indolencia y falta de libertad. As dira () puedo establecer este principio positivo , el
mantenimiento de la

seguridad, frente al enemigo exterior, como frente a las

disensiones interiores debe constituir el fin del estado y el objeto de su actividad ()

Para Humbtolt la autntica finalidad del hombre es la educacin mxima y ms
equilibrada de sus fuerzas para formar un todo. Para esta educacin es la libertad la
primordial y la ms imprescindible de las condiciones. (...) Precisamente aquella, que
surge de la unin de la diversidad, es el bien ms alto que da la sociedad y esa
diversidad se pierde con certeza en el mismo grado en el que el Estado se entromete.
Es decir, cuanto ms interviene el Estado, ms semejanzas presentan no slo los
efectos, sino tambin lo realizado... Y, sin embargo, a la vista de todo Estado nuevo a
m me parece que debieran tenerse presentes siempre dos puntos, ninguno de los cuales
puede pasarse por alto, a mi juicio, sin grave quebranto: uno es el de determinar la
parte de la nacin llamada a mandar y la llamada a obedecer, as como todo lo que
forma parte de la verdadera organizacin del gobierno; otro, el determinar los
objetivos a que el gobierno, una vez instituido, debe extender, y al mismo tiempo
circunscribir, sus actividades (...)(Von Humbolt, 1792).

16

Hobbes, Hegel y Stein de una parte, Kant, A. Smith y Von Humbolt, han dado
soluciones distintas a la cuestin sobre la intervencin de lo pblico, que puede
resumirse en la afirmacin de Gonzalez Seara de

que hay aqu un problema de difcil

solucin, que llega hasta nuestros das. La defensa de la libertad es necesaria para
impedir el abuso del poder del Estado, pero el Estado es necesario para evitar el mal uso
de la libertad por parte de los individuos y para garantizarle la libertad
(Gonzlez,2002:919).
Herman Heller a finales de la dcada de los 20 del siglo XX en plena crisis del
parlamentarismo y auge de los totalitarismos avisara de la necesidad de transformar el
Estado liberal hacia un contenido econmico y social, idea que se institucionalizara en
Alemania en la constitucin de 1949 (Heller, 1985). Madariaga hablara del fracaso de
las clases directoras16 al referirse a las mismas como uno de los factores que ms ha
contribuido al descrdito de las democracias liberales. En contra a los sistemas
autoritarios, las democracias por su tendencia natural a debilitar los resortes de la
autoridad polticas, necesitan que sus directores gocen de una alta autoridad moral y
personal. Para Madariaga las clases directoras no se dieron cuenta de la verdadera
ndole orgnica entre la sociedad y el Estado, absortos en los datos estadsticos que les
legitiman, por mor de los votos. Para el autor la democracia debe estar exigiendo
pruebas constantes de la capacidad de sus dirigentes.Ya en su tiempo se refera al
aumento de la complicacin de la vida colectiva, en la que en la vida ciudadana se ve
invadida por una expansin del rol del Estado de una parte y de otra de la lgica de la
tcnica, adems de la poderosa invasin en la vida colectiva por parte de los poderes

Primer epgrafe del apartado primero del captulo II de la obra Anarqua o

Jerarqua de Salvador de Madariaga (Cfr. Madariaga,1970:44)
16

17

financieros y econmicos17. Igualmente se ocupara de la internacionalizacin del

poder y de la entrega de la prensa al servilismo de unos cuantos con la conclusin de la
degeneracin y descrdito de las instituciones liberal-democrticas18.
De nuevo a finales del siglo XX nos encontramos pues con posiciones
encontradas entre el Estado mnimo (Nozic, 1990:23-24) o neoadministrativo (Durant,
1998. Pinazo,2003:175-176) - sustentado en la triple dinmica de

desregulacin,

desactivacin y devolucin - o la alternativa de reconceptualizar/redefinir un ESD

colapsado, como nuevo leviatn19 protector de la ltima concepcin sociocultural del
bienestar.

17

Resalta Madariaga la incongruencia del sistema liberal en el que si la poltica respectaba

el mbito de la poltica, no ha venido sucediendo los mismo, al revs. Es decir, la economa se
interesa cada vez ms en la poltica, invadiendo su esfera propia. Tenemos pues una economa
condicionada por la tirana de los productores y la correspondiente lucha de clases, lo que
conlleva a que el ciudadano lleve una vida econmica malsana. Aade el autor que, en su
tiempo, el mundo se hallaba gobernado por la banca oficial y que como poder dominador e
irresponsable era extrao a Platn y al mismo Montesquiaeu. Es tal su podero que no necesita
ensuciarse en la poltica, pues su poder de crear dinero mediante el crdito constituye una de las
causas ms significativas de disgregacin del Estado liberal-democrtico y de la perdida de la fe
en la democracia y en la libertad. (Cfr. Madariaga,1970:50-65).
18
Dira Madariaga que () la finalidad del individuo como hombre y su subordinacin al
Estado como ciudadano son perfectamente compatibles, por que el Estado sirve al hombre en
la esfera de los fines y de los valores y es servida por l en la de las funciones y los medios, o en
un palabra, el ciudadano es para el Estado y el Estado es para el hombre (). (Cfr.
Madariaga,1970:80).
19
()Efectivamente estas ideas fundadas en hechos reales, hicieron patente la existencia
de un Estado administrativo, competente, un nuevo Leviatan que aseguraba el xito de muchos
pases. Fue ese estado el que cobij a los programas sociales y a las instituciones de seguridad
social,que facilit el desarrollo de empresas pblicas altamente rentables, y que transfigurado en
Estado social de derecho compatibiliz los derechos individuales y los derechos sociales en una
sntesis conjugada en la utilidad pblica. En su seno se ensanch el sindicalismo,los partidos se
convirtieron en asociaciones polticas de masas, y los gobiernos prohijaron el desarrollo de lso
grandes servicios civiles de carrera. Y todo eso no slo fue algo deliberado, sino que incluso
quedo plasmado en la planeacin y la policy de muchos regmenes. (Guerrero, 1999:6 )
G. Burdeau califica al Estado funcional moderno o Estado de gestin como leviatn
dirigido y legitimado por el ejercicio de las funciones que la sociedad le exige. El poder estatal
administra conforme a las exigencias tcnicas sin pretensiones ideolgicas de cambio. Slo el
Estado es capaz de resolver los problemas colectivos dadas las notas de complejidad,
universalidad, prospectiva e interdependencias sociales. El poder se legitima por el
cumplimiento de unos fines que le son dictados por la sociedad, mientras que la funcin poltica
se legitima por su sometimiento a las previsiones de la previsin y el clculo racional. La
atencin de los fines sociales por el poder tiene su causa en la adaptacin de ste a los objetivos
de las tecnoestructuras pblico-privadas emergentes (Burdeau,1975).
18

Ciencia y Contingencia histrico-administrativa

Revolucin poltica, revolucin social y Ciencia Administrativa
Para A. Nieto la Administracin Pblica no es resultado del azar o del capricho
personal de un organizador sino de la conjuncin de una serie de factores
condicionantes, e incluso determinantes, variadsimos, de los que no hay que descartar,
por supuesto, la fortuna ni la voluntad poltica, aunque no sean precisamente los ms
decisivos. La Administracin Pblica no es ms que un subsistema de un sistema social
ms amplio que le da su sentido propio. Por eso puede decirse que cada pas tiene la
Administracin que se merece, y adems slo puede tener esa Administracin concreta
y no otra, dado que es intil intentar que arraigue una organizacin incongruente con el
contexto social (Nieto, 1996).
El anlisis culturalista, representado por los estudios de M. Crozier, estima que los
sistemas administrativos, ms todava que otras instituciones sociales, expresan un
modelo de civilizacin, unos rasgos culturales especficos en cada pas y que
determinan sus caractersticas esenciales.

El anlisis en trminos de institucin

descubre que la estructura administrativa no se explica por tradiciones culturales o

mecanismos similares, sino que responde a una lgica social. En cuanto al aparato
poltico-administrativo, la divisin del trabajo constituye el principio fundamental de su
articulacin con la sociedad civil. Es as que al modo de produccin capitalista, por
ejemplo, corresponde un modo de organizacin burocrtica, que se expresa en el orden
institucional. La historia de la institucin poltico-administrativa ha revelado la
correspondencia intrnseca que existe entre el poder social y el ejercicio de las funciones
pblicas (Chevallier,1986:86).
La contingencia y la historicidad condicionan la evolucin de la Administracin
Pblica e impiden modelizaciones tout Court y sin duda el enfoque o perspectiva de
19

anlisis (cultural, funcionalista, estructuralista, sistmico ) conllevar una lectura

distinta sobre el rol de la Administracin Pblica en el sistema poltico-social.
No hay casualidad, sino causalidad e historicidad

en las aportaciones de la

Ciencia de la Administracin Pblica en la conquista de nuestro modelo social. En la

revolucin poltica estuvo el pensamiento administrativo de Bonnin, en la revolucin
social estuvo el de Von Stein, y en el interregno el pensamiento espaol de la dcada
ilustre 1840-1850. Ms reciente Forsthoff estara tambin en la construccin
administrativa del Estado del bienestar.
La historia de la primigenia Ciencia Administrativa moderna revela que el locus y
el focus del objeto de estudio de la misma deriva del mismo fenmeno social: Son los
cambios revolucionarios y la necesidad de adaptarse de los gobiernos, lo que est
exigiendo una palabra a la Ciencia Poltica, a la de la Administracin, a la Ciencia del
Estado. Todo ello como adaptacin de la vieja Ciencia de Polica. Es patente la
correlacin entre el pensamiento administrativo con la historia poltico-administrativa
en el que influye la Filosofa Poltica y tica, la Economa, la Sociologa, la Teora
del Estado y el incipiente Derecho Administrativo. Todo ello redundar es un cambio
histrico de proporciones y consecuencias inimaginables. Puede resumirse que la obra
de Bonnin es a la revolucin poltica lo que la de Von Stein sera a la revolucin social
posterior. La

secuencia de hechos que describimos a continuacin avalaran la

reconsideracin del pensamiento administrativo (Pinazo, 2003:184-190).

Primero.- La Administracin pblica moderna y la lengua de los derechos: Garca

de Enterra describi la revolucin francesa, como un nuevo periodo social y poltico
que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al
proclamar la libertad universal y pretender crear un hombre nuevo. La Administracin

20

moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparicin de un nuevo derecho
pblico y subjetivo.Se trata de una revolucin, tambin lingstica en el sentido de
institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los
derechos, que dara un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de igualdad,
libertad, derecho, ley, poder asamblea constitucin, responsabilidad de tal
manera que el lenguaje mismo servira de instrumento del cambio poltico y social con
un nuevo Derecho Pblico, anclado en el principio de legalidad como requisito del
ejercicio del poder y a la vez de la garanta de los derechos y libertades que
institucionalizaran derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaracin de los
derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor
a la edicin de 1757 del Espritu de las Leyes dira que Yo he tenido ideas nuevas: ha
habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas
nuevas significaciones20.
Segundo.- Los principios de Administracin Pblica de Bonnin: En 1808
aparecera la obra del Francs Charles Jean Bonnin, quien adaptara la Administracin
Pblica a las ideas de la revolucin francesa considerando la existencia de una suerte de
principios fundamentados en:
1) su origen en la asociacin o comunidad,
2) la conservacin de la comunidad es el principio de la Administracin,
3) la Administracin es el Gobierno de la comunidad y
4) la accin social es su carcter y su atribucin la ejecucin de las leyes del
inters general.
Bonnin formul en definitiva las lneas esenciales de la carrera administrativa
moderna, anclada en una formacin especfica para el Agente Pblico.
20

El propio Garca de Enterra habla de 418 palabras que cambiaron el mundo. (Garca de
Enterra, 1972,2001).
21

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y

el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin
considerara ejes de la organizacin administrativa, la divisin territorial y la marcha
gradual en la formacin del Agente (Bonnin, C.J,2004, Escoube,1958).

Tercero.- El Rechstaat (Estado de Derecho): Von Mohl21 lo defini en 1829 como

un Estado de la razn, aunque el trmino fue utilizado con anterioridad por la
doctrina alemana22 si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinara las
posibilidades de actuacin de la Administracin en cuanto brazo ejecutivo del Estado
liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre. La esencia
del concepto es que todo el ejercicio pblico de autoridad est basado en el principio de
legalidad. Esta idea ira extendindose por toda Europa como un reguero de plvora.

Cuarto.- Lorenz Von Stein y su Teora para la Administracin moderna: Lorenz

Von Stein en su perspectiva sociolgica tuvo muy en cuenta la aspiracin de sectores
sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economa.
Para l, el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el
poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que
las fracturas entre clases sociales originen una revolucin, ese modelo de Estado ha de
estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. El concepto puro del
Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al
movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se
deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su
21

Para Garca Pelayo, Von Stein y Von Mohl fueron los fundadores de la Ciencia de la
Administracin que reemplaza a la antigua ciencia cameralista. Sobre Mohl puede verse en
Garca-Pelayo,1951; Abelln, 1983; y Sosa Wagner, 2005:91-111.
22
Adam Mller en 1809.

22

situacin de dominio. El Estado, por encima de la sociedad, brilla ms limpiamente

cuanto ms pretenden someterlos las fueras imperantes en la sociedad. Estado es por su
esencia pura como en Hegel algo trascendente. Ms tarde Stein contina su
planteamiento haciendo recabar en la Monarqua social aprovechando la buena
imagen de las monarquas europeas en la tradicin clsica de la filosofa poltica del
mundo cristiano-germnico-

un rbitro institucional que represente al Estado,

situndose por encima de los intereses de la sociedad. Von Stein influenciado otra vez
por Hegel considera positivamente a la monarqua por su carcter histrico de
integracin y dinamizacin23 (Von Stein,1981; Von Stein, 1865-1884 y Von
Stein,1870).
Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que
iniciara una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando
as, el proceso de las clases que buscan ascender socialmente. Para Von Stein la Ciencia
de la Administracin es una Ciencia Poltica. Punto de vista que confirma al concebir
la ciencia de la Administracin interna como una de las cinco Ciencias Polticas
(asuntos exteriores, ejrcito, finanzas, administracin de la justicia y administracin
interna), coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se
informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que acta/labora, el
Estado pensado en actividad (Der Arbeitende Staat). La Administracin es el organismo
mismo de la vida social en su relacin con la existencia y el destino moral supremo de
cada individuo (Von Stein, 1865-1884).
Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administracin como
una Ciencia del Estado seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o K. Marx- nos

23

La monarqua occidental no ha funcionado como popa sino, como proa en la gran

navegacin del mundo europeo, llega a decir en un momento en que esta institucin se siente
ms atacada que nunca
23

dira que se acerca con pasos rpidos la poca en que la Teora de la de la

Administracin ser reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado24.
Quinto.- Woodrow Wilson y los estudios para una Administracin Pblica del
progreso. Wilson en 1887 aporta a la Ciencia de la Administracin la pretensin de
una Administracin Pblica para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su
concepcin de Estado federal y democrtico. Wilson planteo la necesidad de la
distincin radical entre poltica y Administracin y a la vez un paradigma de buena
administracin, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que
necesita para una Administracin Pblica acorde al desarrollo socioeconmico es una
suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema poltico totalitario, en
el que se ha encarnado.
Lo que pretende Wilson es que lo que se haca como un arte ahora se haga
cientficamente, por personas tcnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra
preocupacin es el estudio de la Administracin Pblica25. As puede comprobarse que
en el ltimo cuarto del siglo XIX se reform la educacin superior en EE.UU. y entre
1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se
imparta en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de
buscar un mtodo similar al de las ciencias naturales para el estudio de la poltica
(Wilson,1887).

24

Pero, al no haber seguidores de poca, se produjo por mltiples factores la disolucin o

ruptura entre Derecho y Ciencia Administrativa, a pesar de las bases para englobar a la teora y
al derecho en el marco de un Ciencia unitaria del Estado.
25

Sentara las bases de la PPA. La era progresista transit desde 1890 hasta la dcada
de 1920. Fue una poca de la reformas cuyo objeto, era la respuesta de la nacin a la revolucin
industrial Uno de los de los objetivos principales del movimiento progresista fue la purificacin
de gobierno, tratando de eliminar la corrupcin mediante diversa medidas identificando las
viejas formas acreedoras de modernizacin, y haciendo hincapi en las soluciones cientficas y
de ingeniera.
24

Sexto.- Henry Fayol y la Administracin General: Entrado ya el siglo XX Henry

Fayol publica en 1916 su obra con la pretensin de que una sola ciencia administrativa
se aplique tanto a las organizaciones pblicas como en las privadas. Establece una
suerte de Teora General de la Administracin y una doctrina administrativa aplicada al
Estado, con la pretensin de ciencia positiva. Plante en su tiempo que la funcin
administrativa se preocupaba por la coordinacin y armonizacin de todas las otras
actividades, de tal manera que todas funciones del proceso administrativo deben ser
conocidas y dominadas por todo director administrativo.
Se comprender pues que en este ambiente de absoluto abandono de la Ciencia
Administrativa, triunfe la perspectiva, tcnica y gerencial de Fayol que, junto con el
taylorismo, se convertira en notables nutrientes de la denominada teora clsica, con
nfasis en las funciones tcnicas de la organizacin administrativa (Fayol,1916,1921 y
1923).
Sptimo.- Max Weber y el Estado racional de occidente: Para Weber constituye
rasgo esencial del Estado moderno occidental, la dominacin legtima de tipo legalburocrtico en la que se da la separacin del cuerpo administrativo, de los medios
materiales de administracin. El Estado nacional proporcion al capitalismo moderno
las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y al derecho
racionalmente preestablecido. La predictibilidad es la esencia del Estado racional
moderno, superadora de aquellas -carismtica o tradicional- reinantes a lo largo de la
historia. La legitimacin de la dominacin burocrtica se encuentra en este principio y
en el aseguramiento del funcionamiento de la Administracin, que funciona como una
empresa estatal de dominio, a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y
salen de la misma. (Weber,2008).

25

Octavo.- Forsthoff y las bases cientficas para el Welfare State: Ernst Forshoff
reconocera en Von Stein que la Administracin y el Derecho Administrativo estn en
permanente cambio como consecuencia de las nuevas demandas de la economa, la
sociedad y las constantes reivindicaciones sociales. Su idea de Administracin
conformadora del orden social plasmada en 1938 en su obra La Administracin como
soporte de prestaciones, expresa la teora de la procura existencial, en cuya virtud, el
Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayora, el mayor grado de bienestar
posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por s
mismo. Segn dicho planteamiento, el Estado social sera aqul que asume como
funcin propia la garanta de la procura existencial de la poblacin. El Estado debe de
encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las bases materiales
de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes
pblicos, todo aquello que sindole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de
su alcance. sta es la construccin de la Administracin como servidora de la idea de
Daseinsvorsorge

(Martn-Retortillo,1962) y a la consecuente configuracin de la

Administracin como un soporte de prestaciones (Leistende Verwaltung)26.

As para l el Estado Social entra en el Derecho Pblico por la puerta de la
Administracin y del Derecho Administrativo, debiendo evitarse que las funciones
sociales sean objeto de instrumento de dominacin. Surgir un posterior desarrollo
tcnico en la accin del Estado y una necesidad de planificacin para encauzar toda una
26

Para Forsthoff, en la visin de Von Stein, lo caracterstico en la Administracin no es el

momento de la limitacin frente a los derechos individuales, sino el de la actividad al servicio
de la sociedad. Von Stein representa un fragmento grandioso pero ensayo inacabado de exponer
esa actividad en sus diversos sectores.
Para Garca Pelayo la daseinsvosorge es la caracterstica del Estado Social que alcanza
a la generalidad de los ciudadanos y no solo a las clases ms desfavorecidas y la accin estatal,
sometida a coyunturas, se concreta en lo siguiente; Desarrollo de sistemas y control de los
mismos;
Seguridad de los distintos aspectos vitales de la vida; Materializacin de las
prestaciones sociales; Acrecentamiento de las posibilidades vitales de la poblacin y
especialmente de la clase trabajadora (Garca Pelayo, 1977:26)
26

accin pblica desconocida hasta el momento (Forsthoff,E.,1938 y Abendroth et

alius,1986).
Noveno.- El resurgimiento del ave fnix administrativa: Finalizada la II guerra
mundial y despus del protectorado militar americano, ser en IV Repblica de De
Gaulle cuando en Francia resurja la Ciencia de la Administracin al crearse en 1945 la
Escuela Nacional de Administracin (ENA) y el Centro de Altos Estudios
Administrativos de Pars. Tambin contribuyeron los Institutos de Estudios Polticos y
la Escuela Nacional de Ciencias Polticas de Pars. A la par en las Facultades de
Derecho se iniciaron cursos sobre ciencias de la Administracin. En la nueva Europa de
la postguerra, debido a la expansin estatal, la Ciencia Administrativa tendr su espacio
propio, al margen o con el Derecho Administrativo en una perspectiva cada vez ms
sistmica con las obras del pensamiento administrativo de poca (Langrod,1957 y
1964, Debbasch,1981 y Loschak y Chevalier,1983.
Dcimo acto.- Socialdemocracia y keynesianismo en la nueva Europa unida: El
Welfare State (WS) como forma especfica del Estado social es una determinada forma
de intervencin social y econmica propia de los estados liberal-democrticos, con
economas de mercado y pluralismo democrtico y que fue consolidndose con carcter
general en las democracias occidentales a partir de la postguerra. Su consolidacin
como modelo poltico fue fruto del matrimonio keynesianismo y de la democracia social
(democristianos y socialdemcratas) en los inicios de las postguerra y hasta 1989
represent la ltima fase tanto de la sociedad industrial, como de la modernidad. El WS
es fruto del pacto social-liberal entre todas las fuerzas polticas partidarias de la
instauracin del modelo, sobre todo despus de que la socialdemocracia renunciara al
marxismo.

27

Por lo tanto la historicidad demuestra que la Ciencia de la Administracin ha

estado presente en los momentos revolucionarios de nuestro contexto polticoadministrativo (revolucin francesa, revolucin de 1848, desarrollo industrial, progreso
americano, desarrollo de postguerra y modelo del bienestar)

El Estado Social Administrativo

Von Stein a quien se atribuye la construccin terica del Estado Social - afirm
que el siglo XIX se caracteriz por haber conciliado en un locus poltico la Constitucin
y la Administracin. Para el autor el principio del Estado es la elevacin de los
individuos que lo componen participando en algo superior, en la personalidad misma
del Estado, y concretamente, en los dos momentos que la integran, es decir, en su
voluntad (constitucin del Estado) y en su actividad (Administracin del Estado). As
afirmara que () El principio de la democracia social es para la constitucin el
sufragio universal, para la Administracin la abolicin de la dependencia social dentro
de la clase trabajadora. En la democracia social, la constitucin, pues es, el elemento
democrtico, la Administracin el elemento social. El desarrollo naturalsimo e
incontestable del movimiento de libertad conduce, necesariamente, a esta alianza; es el
ltimo estadio en el movimiento de la clase inferior, que se opone a la sujecin social.
Al llegar a l aquel conflicto social ha alcanzado su cima. Y tambin, aqu se ofrecen
dos posibilidades, exactamente igual que en el movimiento poltico, que tiene tambin
la misma naturaleza y el mismo nombre: la reforma social y la revolucin social
()(Von Stein,1981: 33 y 129).
El siglo XX ha sido el tiempo del Estado Administrativo cuyo crecimiento supuso
el problema central de la teora de la Administracin Pblica, a mediados de los 50,
28

junto con el desarrollo del servicio pblico y el aumento de la organizacin

Administrativa Pblica (Guerrero,1999:5-6).
En 1948 Waldo en su obra El Estado Administrativo (Waldo,1948) dira (...)
Yo he cado en la cuenta de que el trmino Estado administrativo es un pleonasmo. La
expresin es quiz ms til como una materia con nfasis. Pero los Estados son
administrativos o no son Estados. (...) algo as como un cubo de seis lados27. Para
Waldo el bienestar, la felicidad y hasta las vidas de todos nosotros se basan, en grado
considerable, en el desempeo de los mecanismos administrativos que nos rodean y nos
mantienen. El Estado al representar lo pblico, administra los intereses de la
colectividad. El objeto de estudio de la Administracin Pblica es el gobierno en accin,
poniendo el nfasis en la racionalidad y la cooperacin como elementos sustanciales de
la Administracin Pblica, la cual pertenece al gnero administracin. La idea central de
la Administracin pblica es accin racional, definida como accin correctamente
calculada para la consecucin de determinados fines perseguidos. La Administracin
Pblica es la organizacin y direccin de hombres y materiales para lograr los
propsitos del gobierno; Administracin Pblica es el arte y la ciencia de la direccin
aplicada a los asuntos del Estado. Concluira Waldo en que () la Administracin
puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres
civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por el que intentan
alcanzar simultneamente dentro de los lmites de su ingenio y conocimiento- los fines
de estabilidad y los fines de la trasformacin ()(Waldo, D., 1964).

27

Dira (..) llegu a advertir que el trmino Estado Administrativo al que quiz yo haya
ayudado a popularizar, es un pleonasmo, algo as como un cubo de seis lados. Es posible que
esta expresin sirva para destacar lo destacable, pero todos los Estados, son administrativos o
no son Estados() (Cfr. AA.VV.,1999: 134).
29

Con los mismos mimbres en 1975 Morxtein Marx en otra obra tambin titulada
El Estado Administrativo dira (...)As como el gobierno moderno ha hecho de la
accin administrativa el instrumento primordial de su diario quehacer, as la
administracin pblica ha ido pasando progresivamente hacia la funcin de gobierno.
El funcionamiento de la maquinaria administrativa cobra, por tanto, una enorme
importancia para el xito del gobierno mismo y, por ende, de la prosperidad de todo
ciudadano. Constituye una de las grandes cuestiones polticas de nuestro tiempo (...).
Para este autor el Estado administrativo no es un Estado carente de rganos
legislativos y judiciales, sino un Estado en el que la organizacin y las operaciones
administrativas, tienen al menos, cuantitativamente, una especial relevancia (Morstein,
1957).
En sntesis las caractersticas genricas de los modelos de Welfare
State,sustentados en un Estado social administrativo y la par

con las influencias

econmicas keynesianas y de las tesis de Wagner, suponen una correspondencia entre el

crecimiento del gasto pblico y el de la economa nacional (ley de Wagner) y una
transformacin cualitativa de la actuacin pblica que con una financiacin del sistema
mediante impuestos, ha supuesto una intervencin del Estado en la economa en torno a
un del 50% del PIB en el contexto OCDE-Europa.
En esta dinmica la Administracin ha ido adquiriendo un alma propia, se ha ido
responsabilizando de fines propios,

y ms all de sus funciones orgnicas se ha

convertido para muchos en el nico interlocutor vlido para abordar sus problemas
sociales. Se dir que el hombre moderno no solamente vive en el Estado sino de l y
para ello se servir de un Derecho administrativo econmico, para una Administracin
interventora y reguladora y de un Derecho administrativo social, para una
Administracin prestacional.

30

En esta construccin de Europa social y a la vez liberal-igualitaria se ha dejado

constancia supra de la influencia del pensamiento administrativo, para prescribir una
organizacin neutra, tcnica, racional-predictible que se nutre del modelo de burocracia
weberiano en el marco de una deseable separacin poltica-administracindecisin/ejecucin. La compatibilidad con el Rechstaat, la democracia representativa y
la economa capitalista social de mercado, con un marcado intervencionismo estatal de
corte keynesiano, en lugar de la economa planificada del socialismo cientfico, son
fruto de una Ciencia de la Administracin dialctica, a veces, dialgica otras, con el
Derecho Administrativo y Constitucional. El Estado Social, como sealara Garca
Pelayo no es un Estado socialista, aunque con ciertas adiciones podra ser un socialismo
democrtico, que responde a la etapa del neocapitalismo cuyos principios mantiene
(Garca-Pelayo,1977).
Supone una nueva racionalidad poltico-econmica en la estructuracin del Estado
en aras a combinar la supervivencia de la economa capitalista con la irreversibilidad de
las demandas de los factores sociales. Este Estado-Administracin significa la
disposicin y la responsabilidad, la atribucin y la competencia para llevar a cabo la
ordenacin misma del orden social. Esta concepcin sera acogida por la doctrina
espaola en la segunda parte de los 50, bien en un primer momento desde la
perspectiva del servicio pblico Escuela de Burdeos- y posteriormente desde el
enfoque de la Administracin prestacional de Forsthoff que determina un modelo social
de Estado muy singular y propio (Meil Landwerlin,1984). Postulados que se
congregaran a nivel constitucional en el artculo uno de nuestra Constitucin de 1978.
As vemos fundamentado una suerte de Estado social-administrativo anclado en
el binomio procura existencial y Administracin prestacional, cuya importancia radica,
en la juridificacin como concrecin y reduccin a trminos y categoras jurdicas - de

31

la idea poltica de Daseinsovorge que se transforma en derechos subjetivos pblicos,

de manera especial ahora los prestacionales28.
El Rechstaat y el Leistende Verwaltung se complementan y se autointegran de
manera necesaria. Son jurdicamente compatibles en el marco de un modelo poltico
democrtico, social y de derecho que de forma conjunta generan consecuencias jurdicas
concretas, ms all de los derechos y libertades, por va de las prestaciones pblicas que
garantiza el modelo del bienestar, en sus diversas, y a veces, diferentes modalidades
nacionales.
Frente a este planteamiento que ha sido constante para el progreso desde 1945
hasta 1975 y que tuvo a una Administracin Pblica funcionalmente ocupada en el
bienestar entendido polticamente, deviene

el reto de encontrar un modelo

administrativo que sea capaz de superar las disfuncionalidades de un modelo agotado y

empachado (APT/PPA) , y de otro (NPM), que no ha salido de la dinmica del ensayoerror.

ALGUNAS PROPUESTAS PARA LA RECONCEPTUALIZACIN

Es obvio a estas alturas del trabajo que partimos del enfoque de la Ciencia de la
Administracin como Ciencia Poltica, (Garrido Falla, 1957, Guerrero,1982,1986,2000)
que, con origen en los pioneros, significa destacar, en primer lugar la funcin poltica
el qu del Estado para determinar en un segundo momento el cmo, y desde l
concluimos en este ltimo punto. Los
historia administrativa

ltimos treinta aos que han supuesto para la

la NPM y la bsqueda de un Estado Neoadministrativo, se

28

Pensemos sin ms para su concrecin material e individual en; servicios directos,

ayudas, subvenciones Salario mnimo, ocupacin efectiva, subsidios a la incapacidad,
Incremento salarial, acceso a los bienes culturales, servicios y seguros sociales
32

presentan empricamente como algo poco positivo y que en trminos generales no han
servido para nada ms que para una adaptacin tecnolgica y neoburocrtica al entorno.
Como proposicin teortica poco o nada puede decirse, pues en s la denominada
reforma-modernizacin encierra mucho de retrica, ensayos normativamente

poco

fiables y sobre todo poca seriedad en el mbito de la argumentacin administrativa29.

De ah que la Ciencia Administrativa siga en torno al debate de las bases hacia
una

nueva

teora

de

la

Administracin

Pblica,

que,

frente

las

deficiencias/obsolescencias del modelo APT/PPA y las insuficiencias del NPM

expuestas por J. Bourgon y otros, reflejan claramente el estado de la cuestin. Segn
ella el modelo es una amalgama del sistema clsico con un nfasis en el control y
diseo organizativo; del modelo neo-burocrtico; del modelo institucional y del modelo
de la eleccin pblica. Su propuesta de mejora desde un Gobierno receptivo,
responsable y respetado, se han encontrado con objeciones que contraargumentan, y
con bastante razn, que esas propuestas responden ms a las de una nueva Teora de la
democracia que al propio ncleo de lo administrativo.
Digo que con bastante razn, porque siendo interesante la apuesta por un rol
gubernativo ms democrtico, pasa tambin porque se satisfagan las necesidades
colectivas mediante una Administracin eficaz que cumpla con los objetivos de las
polticas. S que creemos, que dada la situacin actual, la apuesta de fortalecimiento y
reforma institucional organismos y procesos - es para todo el sistema polticoadministrativo,

pero

la

Administracin

per

debe

acometer

su

propia

reconceptualizacin, aunque slo fuera por la neoburocacia como racionalidad

imperante, para quedar la Administracin preservada de la de la mala praxis poltica.

Se ha calificado a las herramientas/argumentos de la

toys,wrong tools, soft scienceo caja de moneras.
29

33

NPM como

nursery

Hemos visto que en un primer momento el rol administrativo obedeca a un

Estado social, que

incipiente slo poda materializarse con una administracin

expansiva. Lo que ahora nos ocupa se trata de mantener un modelo social, el del WS,
que adems para nosotros slo se compadece con un modelo poltico de democracia
socioliberal. Por lo que las reformas institucionales deben ir de la mano para ambas
categoras poltica (democracia) Administracin (ESD) y deben hacerse ya, y a ser
posible de manera conjunta, ordenada y coherentemente entre ambas antes de que la
crisis financiera de finales del 2008, hasta el presente pueda con todo el sistema; ESD,
democracia, derechos sociales constitucionales, UE, valor pblico, confianza bsica
Ya tuvimos ocasin de hablar de la necesidad del fortalecimiento institucional de
los poderes pblicos, y en lo que atae a la Administracin Pblica, de la necesidad de
no perder en ningn contexto de gobernabilidad de su rol estratgico desde el inters
general (Pinazo, 2007) y de la conveniencia de establecer una sana relacin con las
redes de actores en pro de la participacin en lo pblico (Pinazo, 2009).Como
instrumento de especial fuste para el logro de la gobernabilidad democrtica hemos de
referirnos al buen gobierno como dinmica de ptima asignacin y gestin de recursos
para responder a problemas que afectan al inters general. Un buen Gobierno es
definido como aquel que es responsable y que tambin lleva a cabo buenas polticas
pblicas. Se caracteriza por la participacin, la transparencia, la rendicin de cuentas, el
imperio de la ley, la eficacia y la equidad. Consecuencia inmediata de la aplicacin
decisin-ejecucin es la buena administracin, tambin llamado de sana gestin, o
de buen hacer administrativo que supone el conjunto de reglas que rigen la gestin de
las instituciones pblicas y que impone a estas ltimas un comportamiento que permita
alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la
preservacin de buen funcionamiento del sistema de Administracin Pblica. La

34

regeneracin democrtica pasa pues por los dos estadios, el anlisis de polticas hace
difcil la separacin poltica-administracin, pero un ESD sensible a los retos y
necesidades de un nuevo bienestar pasa por un Gobierno activo, o mejor proactivo, que
fundamentalmente est

legitimado

por un ejercicio ms democrtico de la

Administracin, en el sentido clsico de la divisin de poderes, para que esta sea de

verdad un poder vicarial de los otros y no un contrafuerte frente a los mismos. La
honestidad poltica va de suyo aqu y esto es prioritario ahora, pues hay que terminar
con el binomio ineptitud-clientelismo. Es tarea de los nuevos lderes polticos terminar
con la invasin de lo poltico en la esfera administrativa30, con la discrecionalidad
arbitraria, el abuso y desviacin de poder en la gestin de la contratacin administrativa,
en la de la funcin pblica, en el gasto pblico, en definitiva evitar a toda costa la
patrimonializacin de lo pblico (Pinazo,2013:257-259).
Es cierto que en la deriva en la que estamos las bases para una nueva concepcin
o paradigma de la Administracin, van a depender de variables muy complejas, no slo
cientficas, pero ya es un avance cumplir con el mandato constitucional (103 CE) que
determina como poltica constitutiva una Administracin ms profesional e
independiente y ms eficiente segn el modelo de equidad. Los servicios pblicos se
aseguran ahora por todos los niveles poltico-administrativos supra/infra nacionales,
cada uno segn sus competencias o segn las relaciones interadministrativas. En
definitiva se trata de recuperar o incrementar cuantitativa mente lo que Bourgon

() Con ello no quiero contradecir la agenda de Bourgon, sino apuntar que una
teora unificadora deber especificar cul es el papel de los polticos y cundo y cmo asumen
el control de los empleados pblicos. Un consenso unnime sobre este lmite -y cundo y cmo
puede cruzarse, en ambas direcciones- es fundamental para que haya confianza dentro del
propio gobierno. Esto es precisamente en lo que han fracasado las Administraciones ms
reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia) Como
politlogo debo aadir adems, mis dudas sobre que el mismo tipo de consenso pueda
construirse en todos los Estados. Los distintos sistemas polticos asignan distintos papeles a los
miembros electos y a los empleados pblicos, y no veo razones que nos hagan predecir que esto
vaya a desaparecer en un futuro cercano ()(Cfr Pollit, 2007)
30

35

denomina capacidad institucional, esto es, que el diseo de

la arquitectura

institucional garantiza la gobernabilidad pretendida. Para J. Bourgon significa la

posibilidad de hacer leyes y que se cumplan, establecer impuestos y gastar en funcin
del inters general, la separacin de los poderes y la rendicin de cuentas por la accin
de gobierno (Bourgon,2006).
As pues le compete al legislativo blindar un sistema administrativo que pase por
los siguientes parmetros;
Separacin clara entre Administracin Pblica y poltica.
Funciones de autoridad y actividad prestacional.
Control en la gestin y adjudicacin de los servicios pblicos.
Direccin Pblica Profesional.
Potenciacin del modelo agencial en la determinacin del sector
pblico.
Modelo de evaluacin de polticas y de control de la Gestin
Pblica.
Delimitacin de competencias en los distintos niveles polticoadministrativos.
Supresin de rganos, funciones y actividades superfluas.
Supervisin de los nombramientos de asesores y rganos.
Control real de la actuacin poltica en la Administracin Pblica
tanto

para evitar las derivas de corrupcin y los errores que generan

graves quebrantos al ciudadano y al erario.

36

Ciertamente con esto no se soluciona la cuestin, es un empezar, hay mucho

recorrido que hacer para adecuarnos en esta sede a parmetros de principios del siglo
XXI, no obstante los notables progresos. No es tarea fcil para la Ciencia de la
Administracin actual, tradicionalmente descriptiva, resolver de manera prescriptiva,
problemas, acontecimientos, que sobrepasan las previsiones, cuando nos encontrarnos
en un ambiente complejo, fruto de la dinmica, de la diversidad y la fragmentacin
social (Cross Modern), esto es problemas, distintos, diversos, y a la par, cambiantes
constantemente. La Ciencia Administrativa tiene que aproximarse al campo emprico
de la Administracin quiere seguir una dinmica ms normativa. La academia puede
asesorar a los operadores prcticos, pero no puede hacerlo sin ellos (Pollit, 2006)31
Nuestra propuesta, sustentada en la necesidad de reconceptualizar y revisar, para
redesempear, supone la asuncin de que en el cross modern ha ido introduciendo muy
rpidamente categoras

sociolgicas y axiolgicas nuevas en la sociedad y que

necesitan una relectura poltica y un redesempeo administrativo.

Hay que trabajar en una adaptacin de la procura existencia que desde

la

felicidad individual/colectiva no es ajena ni a la filosofa poltica ni a la Ciencia de la

Administracin y menos todava a la Ciencia de la Polica de antao o a nuestro castizo
gobierno poltico. Sin justicia distributiva no hay felicidad ni hay bienestar y sin ste, no
hay progreso humano integral, y ste debe superar los meros datos macroeconmicos.
De la misma manera que antao se utilizaron categoras poltico-administrativas nuevas,
la accin estatal, debe encontrar las nuevas

de ahora y centrarse en el binomio

confianza bsica/valor pblico y tener por fin primario la eliminacin de los obstculos
que parte de la sociedad, intra o extra nacional, van poniendo al resto de la misma
(corrupcin,violencia malas prcticas sociales, abusos de poder, subvenciones de lo
31

Los cameralistas prusianos del S XVIII fueron habitualmente consultores de xito

(Schumpeter, 1954). Vase el mismo Von Stein o Bonnin que fue administrador pblico.
37

superfluo, carrera poltica, apropiacin de lo pblico, contubernios entre la poltica y la

insana economa,). Si el Estado se utiliza perversamente, si el Estado no cumple con
su funcin heterordenadora, la sociedad deber autocomponerse. No puede aceptarse la
dominacin jerrquica si esta es incapaz de ordenar la dicotoma Estado-Sociedad como
pretendi el pensamiento administrativo para el Estado Social.
Hobbes ya dira que las obligaciones del sbdito con el Estado duran lo que
dura la capacidad de este para protegerlo, ni un minuto ms. Trado aqu quiere decir
que el Estado-Administracin Pblica debe redireccionar la procura existencial hacia el
control del sistema econmico, convertido de facto en el gran titn, y frente a ello ya no
importa si el Estado es grande o pequeo, regulador, mnimo, magro, tiene que
redimensionarse para proteger a sus ciudadanos de cuantos titanes, viejos o nuevos,
aparezcan en cada momento.
A modo de colofn aadir que hubo un tiempo en que pens que la Ciencia de la
Administracin poda haber alcanzado la mayora de edad acadmica vista la dinmica
universitaria y cientfica (Pinazo,2002) y estar en condiciones de ocupar un nicho
cientfico, cada da ms necesario. La Ciencia de la Administracin, no ha sido en la
historia ms que un caballero de triste figura, y ahora ms que nunca en un estadio de
disolucin cientfica y acadmica, tiene muy difcil el logro de una Teora normativa.
Espero equivocarme y que desde la Ciencia Administrativa puedan hacerse aportaciones
significativas para, como en sus orgenes, una nueva poltica desde una, tambin,
reconceptualizada dimensin humana, a completar desde las aportaciones de las otras
ciencias sociales (antropologa, sociologa, psicologa, economa,). Hay que
anticiparse si quiere darse respuestas vlidas a un tiempo nuevo que ya est aqu habr
de venir ms pronto que tarde, y que ha de jugar un rol neguentrpico frente al caos y

38

colapso del modo socioeconmico actual. En esto estamos todos, sobre todo si
pensamos en nuestros hijos y alumnos, propios o ajenos, prximos, prjimos o lejanos.

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