Burocracia Ocupacao Publica Ipea PDF

Organizado em trs partes, a primeira
se destina a discutir aspectos da evoluo histrica e certos condicionantes sociopolticos

da formao da burocracia pblica brasileira, principalmente ao longo do perodo
republicano; a segunda se presta a questes
metodolgicas relativas a conceitos e formas
de mensurao e de comparao internacional,
com destaque para a produo e organizao
de informaes empricas detalhadas acerca
do caso brasileiro, numa espcie de radiografia
da ocupao pblica nos dias atuais; a terceira,
por fim, dedica-se a tendncias e concluses
gerais do estudo, problemas e recomendaes
de pesquisa neste vasto e ainda relativamente
pouco explorado campo de investigao e de
proposio de poltica pblica.
Em termos amplos, levando-se em conta tanto o quantitativo geral como as decises
recentes responsveis pela recomposio dos
salrios do funcionalismo pblico de mbito
federal, conclui-se que estas espelham decises acertadas do governo, no sentido de recompor quadros permanentes e qualificados
no mbito da administrao pblica federal,
indispensveis aos desafios do nosso tempo e
posio atual do Brasil no mundo.
Inmeras outras informaes e concluses podem ser extradas deste estudo, as
quais podero qualificar mais ainda o debate corrente sobre temas de fato to complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro na atual
quadra de retomada de iniciativas em prol
do desenvolvimento nacional.
A temtica do desenvolvimento brasileiro

em algumas de suas mais importantes dimenses de anlise e condies de realizao foi eleita, por meio de um processo de
planejamento estratgico interno de natureza contnua e participativa, como o principal mote das atividades e projetos do Ipea
ao longo do trinio 2008-2010.
A ideia deste livro surgiu em 2008 de um contato entre o Ipea e a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Naquela ocasio,
o governo federal estava sob ataque cerrado da mdia, entre outros motivos, por causa
da poltica de revalorizao dos servidores pblicos, da recomposio de quadros e de
remuneraes que ento comeava a pr em prtica. Basicamente, os ataques focavam
em duas questes: o suposto inchao da mquina pblica federal e o suposto descontrole fiscal advindo da citada poltica em curso.
Transcorridos dois anos de pesquisa destinada a reunir e organizar informaes de
qualidade sobre os espinhosos temas da formao da burocracia estatal e da composio da ocupao no setor pblico brasileiro, pode-se hoje afirmar com segurana que:
Burocracia e
Ocupao no Setor
Pblico Brasileiro
O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado

durante toda a primeira dcada de 2000, no s no foi explosivo, como se mostrou
suficiente apenas para repor praticamente o mesmo estoque e percentual de servidores que j havia no pas em meados da dcada de 1990.
Qualitativamente, tudo indica que este movimento atual de recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas de desempenho institucional ao setor pblico, notadamente aquele de nvel federal.
Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham sado
do controle do governo federal, pois, em termos percentuais, esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de 2000, num contexto de
retomada relativa do crescimento econmico e tambm da arrecadao tributria.
, portanto, a estes contedos e debates que convidamos nossos leitores, certos da necessidade de melhor qualificar a discusso corrente sobre temas de fato to complexos
e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro nesta atual
quadra histrica de decises em prol do desenvolvimento nacional.
Camila Lameiro
Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho
Fernando Augusto Mansor de Mattos
Jos Celso Cardoso Jr.
Maria Celina DAraujo

Roberto Passos Nogueira
Simone da Silva Figueiredo
Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro
Este livro traz a pblico resultados preliminares de dois anos de pesquisa (2008 a 2010)
destinados a reunir e organizar informaes
de qualidade sobre os espinhosos temas da
formao da burocracia estatal e da composio da ocupao no setor pblico brasileiro,
tendo por base todas as principais fontes de
dados secundrios disponveis para este assunto, como os censos demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), a Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape).
Volume
5
CAPA Dialogos volume 5.indd 1
Inscrito como misso institucional

produzir, articular e disseminar conhecimento
para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento
brasileiro , esse mote pretende integrar-se
ao cotidiano do instituto pela promoo de
iniciativas vrias, entre as quais se destaca
o projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro, do qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como
plataforma de sistematizao e reflexo
acerca dos entraves e oportunidades do
desenvolvimento nacional. Para tanto, entre
as atividades que o compem incluem-se
seminrios de abordagens amplas e oficinas
temticas especficas, assim como cursos
de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes sobre temas afins.
Trata-se de projeto sabidamente ambicioso e
complexo, mas indispensvel para fornecer
ao Brasil o conhecimento crtico necessrio
tomada de posio frente aos desafios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consiga,
ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desafios que lhe sero colocados no perodo
vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
fortalecer sua integrao institucional
junto ao governo federal;
Volume 5
caracterizar-se enquanto indutora da

gesto pblica do conhecimento sobre
desenvolvimento;
Dilogos para o
Desenvolvimento
ampliar sua participao no debate

internacional sobre desenvolvimento; e
Organizador
promover seu fortalecimento institucional.
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Burocracia e
ocupao no setor
pblico Brasileiro
Volume 5
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizador
_Folha de Rosto e Falsa Folha de Rosto_vol5.indd 1
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
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Burocracia e
ocupao no setor
pblico Brasileiro
ipea
Volume 5
Dilogos para o
Desenvolvimento
Rio de Janeiro, 2011
Organizador
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2011
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 5
Burocracia e Ocupao no Setor Pblico
Brasileiro
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao)
Camila Lameiro
Jos Carlos dos Santos
Marcelo Almeida de Britto
Organizador
Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro / Organizador:

Jos Celso Cardoso Jr. - Rio de Janeiro : Ipea, 2011.
v. 5 (445 p.) : grfs., tabs. (Dilogos para o Desenvolvimento)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-105-2
1. Burocracia. 2. Ocupaes. 3. Servidores Pblicos. 4. Setor
Pblico. 5. Anlise Histrica. 6. Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos
Celso. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. III. Srie.
CDD 354.81001
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
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Sumrio
APrESENTAo.................................................................................................................................7
iNTroDuo....................................................................................................................................9
PArTE i: Evoluo HiSTricA E coNDicioNANTES SocioPolTicoS
Captulo 1 o aparelho administrativo Brasileiro: sua gesto
e seus servidores do perodo Colonial a 1930
eneuton dornelles pessoa de Carvalho...........................................................................19
Captulo 2 o aparelho administrativo Brasileiro: sua gesto
e seus servidores de 1930 aos dias atuais
eneuton dornelles pessoa de Carvalho............................................................................. 47

Captulo 3 dirigentes pBliCos Federais de alto esCalo no governo lula
maria Celina daraujo
Camila lameiro .............................................................................................................91
Captulo 4 salrios e poltiCa de venCimentos no poder exeCutivo
Federal na primeira dCada de 2000
eneuton dornelles pessoa de Carvalho......................................................................... 133

PArTE ii: rADiogrAfiA DA ocuPAo No SETor Pblico Em PEroDo rEcENTE
Captulo 5 ConCeitos de emprego pBliCo: questes metodolgiCas
e possiBilidades de mensurao
eneuton dornelles pessoa de Carvalho
simone da silva Figueiredo...........................................................................................181
Captulo 6 emprego pBliCo no Brasil: aspeCtos histriCos e evoluo reCente
Fernando augusto mansor de mattos ..........................................................................213

Captulo 7 emprego pBliCo e oCupaes no servio pBliCo muniCipal nos anos 2000
eneuton dornelles pessoa de Carvalho .........................................................................287

Captulo 8 emprego pBliCo em perspeCtiva internaCional:
evoluo histriCa e diFerenas nos perFis
Fernando augusto mansor de mattos ..........................................................................309
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PArTE iii: ESTADo, DESENvolvimENTo E PlENo EmPrEgo

Captulo 9 maCroeConomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda
positiva de pesquisa e poltiCa pBliCa
Jos Celso Cardoso Jr. ...................................................................................................375
Captulo 10 tendnCias e proBlemas da oCupao no setor pBliCo
Brasileiro: ConCluses parCiais e reComendaes de pesquisa
roberto passos nogueira
Jos Celso Cardoso Jr. .....................................................................................................415
NoTAS biogrficAS...................................................................................................................443
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APRESENTAO
A ideia deste livro surgiu em 2008 de um contato entre o Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (Ipea) e a Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Naquela ocasio, o
governo federal estava sob ataque cerrado da mdia, entre outros motivos, por
causa da poltica de revalorizao dos servidores pblicos, da recomposio de
quadros e de remuneraes que ento comeava a pr em prtica. Basicamente,
os ataques focavam duas questes: o suposto inchao da mquina pblica federal,
e o suposto descontrole fiscal advindo da citada poltica em curso.
Transcorridos dois anos de pesquisa aplicada a reunir e organizar informaes
de qualidade sobre o tema, bem como a melhor entender e interpretar os resultados
de inmeras tabulaes que tiveram como fonte praticamente todas as principais
bases de dados secundrios disponveis para este assunto por exemplo, os Censos
Demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), a Relao
Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos (Siape) , pode-se hoje afirmar com segurana que:
1) O movimento observado durante toda a primeira dcada de 2000, no
que diz respeito recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro,
no s no foi explosivo, como se mostrou suficiente apenas para repor,
praticamente, o mesmo estoque e percentual de servidores que havia no
pas em meados da dcada de 1990.
2) Qualitativamente, tudo indica que este movimento atual de recomposio
de pessoal no setor pblico trouxe melhorias gradativas de desempenho
institucional, talvez ainda pouco perceptveis em funo do pouco tempo
de maturao desta nova e jovem fora de trabalho a servio do Estado, pois que:
a) toda ela vai sendo contratada a partir de critrios meritocrticos, base
sobretudo de concursos pblicos, e mais para atividades finalsticas (que
exigem nvel superior de escolarizao) que para atividades-meio, o que
redunda em perfis de escolarizao mais elevados e impactos potenciais
maiores sobre a prpria produtividade agregada do setor pblico; e
b) praticamente toda ela assume a forma contratual estatutria, em detrimento seja do padro celetista, seja de vrias formas de contratao
irregular ou precria, o que a coloca sob regras, direitos e deveres mais
ou menos comuns e estveis, podendo com isso gerar maior coeso e
maior homogeneidade no interior da categoria como um todo, aspecto
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este considerado essencial para um desempenho satisfatrio do Estado no longo prazo.

3) Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal
tenham sado do controle do governo federal, pois, em termos percentuais,
esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira
dcada de 2000, num contexto de retomada relativa do crescimento
econmico e tambm da arrecadao tributria.
Em termos amplos, levando-se em conta tanto o quantitativo geral como as
decises recentes responsveis pela recomposio dos salrios do funcionalismo pblico de mbito federal, conclui-se que espelham decises acertadas do governo, no
sentido de recompor quadros permanentes e qualificados no mbito da administrao
pblica federal, indispensveis aos desafios do nosso tempo e posio atual do Brasil
no mundo. Ademais, h o mrito de se fazer isso a partir de salrios compatveis e
comparveis com a realidade do mundo empresarial domstico, para ocupantes de
postos de trabalho com nveis de qualificao e exigncias profissionais semelhantes.
Inmeras outras informaes e concluses podem ser extradas deste estudo, a
comear por aquelas a respeito da formao histrica da burocracia pblica no pas,
a respeito das diretrizes recentes em termos tanto de salrios e vencimentos quanto
de ocupao de cargos comissionados no poder pblico federal, at de fenmenos
sociais e demogrficos importantes em curso dentro do Estado, como, por exemplo,
as tendncias de municipalizao (mas ainda um tanto precrias) da ocupao no
setor pblico, de maior profissionalizao, de ampliao da presena feminina e de
rejuvenescimento da fora de trabalho (sobretudo em mbito federal), dentre outras.
, portanto, a estes contedos e debates que convidamos nossos leitores,
certos da necessidade de melhor qualificar o debate corrente sobre temas de fato
to complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro nesta atual quadra histrica de retomada de posturas e atitudes mais ativas
em prol do desenvolvimento nacional.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
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INTRODUO
De que composto o Estado? O que explica sua formao e composio em termos de recursos humanos, fsicos, tecnolgicos, normativos etc.? O que explica
as mudanas nas formas de atuao e nas prprias reas de atuao dos Estados
modernos? Por que o tamanho do Estado passou a ser uma obsesso da mdia e
de determinados setores da sociedade no Brasil e alhures?
Essas e outras questes pertinentes ao tema deste livro no possuem respostas rpidas nem fceis. De todo modo, em termos bastante gerais, seria possvel
dizer que parte dessas perguntas encontra soluo, inicial e metodologicamente
falando, na recusa apriorstica aos simplismos e reducionismos que marcam esta
era chamada ps-moderna. Vale dizer: esta era histrica em que, por meio da
(sensao de) acelerao dos processos histricos e midiatizao radical de informaes que praticamente j nascem mortas, a essncia dos fenmenos se converte
apenas em aparncia, e tudo o que antes era (ou ao menos parecia ser) slido,
agora simplesmente se desmancha no ar...
Deixando de lado questes filosficas e metodolgicas, seria possvel dizer, em
segundo lugar, que outra parte das respostas s intrincadas questes levantadas
passa pelo entendimento segundo o qual o chamado tamanho do Estado, a cada
momento histrico e a cada local geogrfico especfico, estaria a refletir um somatrio amplo e provavelmente contraditrio de processos sociopolticos simultneos,
destinados quase todos eles a tentar transformar o Estado melhor seria dizer
os diferentes e heterogneos segmentos, aparelhos e instituies do Estado em
um agente de induo ou mesmo de transformao das estruturas econmicas e
sociais de determinado pas ou regio. Transformaes estas, bem entendido, que
historicamente assumiram formatos e contedos os mais variados, espelhando
tanto interesses particulares de determinada classe ou frao de classe em dominncia ou hegemonia no poder, como interesses de fato nacionais ou universais a
servio do bem comum. Devemos lembrar, ainda, da possibilidade de que possam
espelhar interesses autocentrados no prprio Estado ou exclusivos de parte (tambm geralmente dominante ou hegemnica) da burocracia estatal em cada caso.
Buscando ento exemplificar um pouco o que foi dito no pargrafo anterior, e nos atendo para facilitar e manter o foco no tema deste livro apenas
dimenso relativa composio do pessoal ocupado no setor pblico em um caso
imaginrio qualquer, suponhamos configuraes de Estado derivadas dos trs casos
hipotticos citados. No primeiro caso, em que o quantitativo de pessoal reflete
decises de um Estado voltado a satisfazer interesses particulares de determinada
classe ou frao de classe hegemnica no poder, exatamente como acontecia em
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Burocracia e Ocupao no setor pblico Brasileiro
certos Estados monrquicos e Estados despticos dos sculos XVI ao XIX, de

se supor que haja muitas pessoas ocupadas em torno do cumprimento de funes
ligadas soberania externa (foras armadas e diplomacia) e de segurana interna
(polcias e demais aparatos de fiscalizao e de represso), em detrimento tanto
de ocupaes ligadas proviso de bens e servios pblicos ao conjunto amplo da
populao, como ao fortalecimento dos mercados econmicos domsticos, pois
justamente se valorizam regularmente, em tais casos atividades conectadas
com importaes e exportaes.
No segundo caso, em que o pessoal ocupado no setor pblico reflete interesses de fato nacionais ou universais a servio do bem comum, plausvel assumir a
existncia de contingentes no desprezveis de trabalhadores inseridos em atividades relacionadas proviso de bens e servios pblicos populao, em reas que
so, por sua prpria natureza, bastante intensivas em pessoas, tais como: sade,
educao, assistncia social, segurana pblica, transporte pblico, dentre outras.
Tambm seria de se esperar, neste caso, que houvesse preocupao equivalente e
pessoal empregado em reas indelegveis de atuao dos Estados capitalistas
contemporneos, sempre que interessados na sustentao intertemporal de estratgias de desenvolvimento ancoradas nos ou mesmo voltadas aos mercados e
populaes nacionais. Tais reas ou atividades de atuao estatal estariam ligadas,
grosso modo, a alguns dos grandes fundamentos desses Estados, como por exemplo: i) o monoplio estatal da representao e da defesa nacional externa; ii) o
monoplio do uso da violncia para a segurana pblica interna; iii) o monoplio
da formulao e imposio das leis; iv) o monoplio da implementao e gesto da
moeda; v) o monoplio da tributao; vi) a garantia e a proteo da propriedade
privada; vii) a gerao de confiana na validade e cumprimento dos contratos; viii)
a estabilidade do valor real da moeda; ix) a regulao do conflito distributivo e x)
a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou clculo empresarial privado.
Por fim, no caso em que o pessoal ocupado no setor pblico venha a espelhar interesses autocentrados no prprio Estado ou em parte normalmente
hegemnica da burocracia estatal, no seria exagero concluir por uma concentrao algo anmala ou desbalanceada de servidores em atividades-meio, mais
que proporcionalmente s atividades-fim. Adicionalmente, por um lado, haveria
muitos funcionrios, em geral menos qualificados e capacitados, como tambm
menos motivados e mal remunerados, em um leque grande de atividades costumeiramente voltadas ao relacionamento direto com a populao, enquanto, por
outro lado, poucos funcionrios, em geral mais qualificados, capacitados, motivados e mais bem remunerados, em algumas atividades consideradas centrais pela
burocracia hegemnica no poder. Historicamente, no difcil identificar esta
configurao como um caso clssico de criao e perpetuao s vezes longa
de determinadas ilhas de excelncia na administrao pblica, convivendo com
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Introduo
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vasta maioria de servidores atuando em situao precria e em atividades de baixa

qualidade e eficcia, como no caso de vrios pases subdesenvolvidos da Amrica
Latina, frica, Leste Europeu e Sudeste Asitico, ao longo pelo menos de todo o
sculo XX.
Em suma: ainda que no mundo concreto as situaes reais devam de fato ser
um mix dos trs tipos ideais citados, modificando-se para piorar o quadro ao
longo do tempo e das circunstncias histricas particulares, conclui-se aqui que
no se pode, sob hiptese alguma, falar de tamanho do Estado, ou mesmo de
quantitativo de pessoal ocupado no setor pblico, em abstrato, pois justamente
as variveis que mais e melhor explicam determinado tamanho so o tempo e
o espao de cada caso ou experincia concreta. Em outras palavras: as diversas
trajetrias histricas em curso e os diversos contextos e ambientes territoriais,
sociais, polticos, econmicos etc. de que se est falando. Neste livro parte-se
da premissa segundo a qual a histria e as instituies importam, de modo que
a configurao atual do Estado brasileiro para j entrarmos em um dos temas
deste livro resultante de determinado contexto e de determinado momento
histrico, portanto, incomparveis seno como recurso didtico simplificador
a quaisquer outros casos histricos e igualmente concretos.
Isto posto, se por um lado seria pedir demais de um livro como este, que
apontasse respostas cabais lista de questes j assinaladas, por outro, motivo
de orgulho afirmar que um primeiro esforo institucional do Ipea foi feito nesta
direo. Pois, transcorridos dois anos de pesquisa destinada a reunir e organizar
informaes de qualidade sobre os espinhosos temas da formao da burocracia
estatal, da composio e caractersticas da ocupao no setor pblico brasileiro,
valendo-se para tanto de inmeras tabulaes fundamentadas em praticamente
todas as principais bases de dados secundrios disponveis para este assunto
censos demogrficos, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNADs),
Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape) , pode-se hoje afirmar com segurana que:
Da DImeNsO hIsTRIcO-INsTITUcIONal Da gesTO De pessOal:
sOBReTUDO capTUlOs 1 e 2:
1. No perodo ps-1930, ocorreu no pas um movimento de reforma administrativa que se opunha nomeao de servidores pblicos por meros
critrios polticos.
2. O Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), criado
em 1936 com a misso de promover a reorganizao administrativa,
buscou a racionalizao do quadro de pessoal, a padronizao e centralizao dos processos de compras.
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3. Os servidores nesse perodo inicial estavam distribudos nas reparties

ocupando geralmente cargos isolados, sem acesso a carreiras.
4. Houve dificuldades de implantao de um sistema de mrito e muitos
cargos continuaram sendo preenchidos por indicao poltica.
5. Conforme levantamento do DASP de 1961, de cerca de 300 mil servidores, apenas 15% tinham sido nomeados por meio de concurso pblico.
6. Outro marco importante na expanso do aparelho administrativo brasileiro foi o Decreto-Lei no 200, de 1967, que separou as funes de
direo e as de execuo, e outorgou s empresas pblicas condies de
funcionamento semelhantes s das empresas privadas.
7. Cresceu a ocupao no setor pblico, a partir de 1950, sobretudo, em
forma descentralizada: a Unio detinha 50% do pessoal neste ano e, em
1999, apenas 18%.
8. Duas mudanas importantes introduzidas pela Constituio de 1998 na
gesto de pessoal foram: i) a obrigatoriedade do concurso pblico para
a ocupao de todos os cargos; ii) o estabelecimento do Regime Jurdico
nico (RJU), como principal modo de vnculo, no s na administrao direta, como tambm nas autarquias e fundaes.
9. A reforma administrativa de 1995 retoma o marco gerencial do Decreto-Lei no 200 e prope a criao de rgos autnomos para a execuo
e fiscalizao de polticas pblicas e restabelece a alternativa do vnculo
celetista (emprego pblico). Paralelamente, rompeu-se com o princpio
de estabilidade do servidor concursado e, para a administrao direta,
foram criadas carreiras tpicas de Estado. Os resultados da reforma, em
relao ao plano inicial, foram incompletos ou muito reduzidos em certos aspectos, tais como a criao de novas modalidades organizacionais
e a reimplantao do vnculo celetista no governo.
10. Os dois perodos do governo Lula se distinguem pela criao de mecanismos de negociao coletiva, a retomada da admisso de novos servidores pela via do concurso pblico para substituir os trabalhadores
terceirizados, bem como pela reorganizao e realinhamento dos nveis
de remunerao das carreiras.
Da ORgaNIzaO Da gesTO De pessOal: sOBReTUDO capTUlOs 3 e 4:
1. Polticas macroeconmicas, previdencirias e sociais foram mais decisivas que as polticas administrativas para a conformao das principais
tendncias e dos problemas aqui identificados, relativos tanto composio quanto qualificao do pessoal ocupado no setor pblico.
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Introduo
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2. A verdadeira reforma do Estado, em termos de realidade institucional,

e, portanto, de novas regras e novos modos de interveno, foi realizada
mediante o processo de desestatizao e instaurao das agncias reguladoras, sobretudo na dcada de 1990, o que, em nenhum dos casos, trouxe
garantias substantivas nem para a questo do aumento de cobertura dos
servios pblicos, nem tampouco para a questo de sua qualidade.
3. A administrao gerencial no se generalizou e tampouco ocorreu a preconizada combinao entre servidores estatutrios de carreiras de Estado e
celetistas vinculados a servios de alcance social como educao e sade;
o vnculo estatutrio acabou sendo grandemente expandido e a seleo
de pessoal para vnculos celetistas foi inicialmente desconsiderada e posteriormente se tornou ilegal.
4. A criao de estruturas de carreira no Brasil, at hoje, tem sido feita mais
por resultado da fora corporativa dos seus ocupantes do que por uma
poltica de Estado voltada para valorizar a senioridade e as competncias.
5. Uma parte considervel do pessoal ocupado em instituies do governo
federal no se encontrava, at o final da dcada de 1990, organizada em
carreiras em sentido estrito, ocupando cargos isolados, ou planos gerais
de cargos.
6. Em sentido verdadeiro, ainda hoje, carreiras existem somente nas foras
armadas e nas relaes exteriores. Nas demais, mesmo naquelas classificadas como pertencentes ao ciclo de gesto das polticas pblicas, ou
ao ncleo estratgico do Estado, faltam procedimentos padronizados
de qualificao continuada de pessoal, e critrios de progresso a classes
com atribuies mais complexas de acordo com a qualificao do ocupante do cargo, de tal modo a propiciar o desenvolvimento progressivo
da senioridade em todas as atividades.
7. necessrio modernizar o processo de avaliao dos cargos e carreiras
de modo a estimular a responsabilidade, as atitudes e as habilidades
requeridas em cada etapa da progresso funcional do servidor.
8. O problema do pessoal irregular persiste em todas as esferas administrativas, a despeito dos repetidos compromissos assumidos com o Ministrio Pblico no sentido de san-lo mediante pessoal concursado.
9. Tcnicas administrativas mais modernas e eficientes de tratamento de
cargos e salrios devem ser postas em prtica pela gesto de pessoal do
Estado, com nfase em aspectos motivacionais.
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DOs aspecTOs meTODOlgIcOs, DemOgRfIcOs e sOcIOecONmIcOs

Da fORa De TRaBalhO OcUpaDa NO seTOR pBlIcO: sOBReTUDO
capTUlOs 5, 6, 7 e 8:
1. A expresso emprego pblico (public employment), que aparece em vrios dos estudos desta coletnea, usada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) para designar o conjunto
dos servidores civis, mas no de todo apropriada ao contexto brasileiro.
Rigorosamente, de acordo com as normas de nosso direito administrativo,
o servidor estatutrio, que hoje maioria macia, no um empregado,
na medida em que seu vnculo com o Estado no de natureza contratual.
Ademais, de acordo com o sentido introduzido pela emenda da Reforma
Administrativa do Estado Emenda Contitucional (EC) no 19, emprego
pblico designa o vnculo celetista em oposio ao estatutrio.
2. Em 2007 existiam mais de 10 milhes de postos de trabalho no setor
pblico em todo o pas, de acordo com dados da Rais, estando mais de
40% concentrados na regio Sudeste.
3. A ocupao no setor pblico teve um crescimento mdio anual de
1,5%, no perodo 1995 a 2002, e de 3,6%, no perodo de 2002 a 2007,
segundo dados da Rais.
4. A ocupao no setor pblico, em 2007, segundo dados da PNAD, correspondia a 11% do conjunto da economia.
5. O movimento observado durante toda a primeira dcada de 2000, no
que diz respeito recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro,
no s no foi explosivo, como mostrou-se apenas suficiente para repor
praticamente o mesmo estoque e percentual de servidores que havia no
pas em meados da dcada anterior.
6. No poder executivo, o nmero de vnculos celetistas no total da ocupao correspondia em 2007 a uma parcela muito reduzida, 5,7%, sendo
o restante composto por estatutrios.
7. Qualitativamente, tudo indica que este movimento recente de recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas de
desempenho institucional, talvez ainda pouco perceptveis em funo
do pouco tempo de maturao desta nova e jovem fora de trabalho
contratada pelo Estado, pois que:
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toda ela vai sendo contratada a partir de critrios meritocrticos, base

sobretudo de concursos pblicos, e mais para atividades finalsticas (que
exigem nvel superior de escolarizao) que para atividades-meio, o que
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Introduo
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redunda em perfis de escolarizao mais elevados e impactos potenciais

maiores sobre a prpria produtividade agregada do setor pblico; e
l
praticamente toda ela assume a forma contratual estatutria, em

detrimento seja do padro celetista, seja de vrias formas de contratao irregular ou precria, o que a coloca sob regras, direitos e
deveres mais ou menos comuns e estveis, podendo com isso gerar
maior coeso e maior homogeneidade no interior da categoria como
um todo, aspecto este considerado essencial para um desempenho
satisfatrio do Estado no longo prazo.
8. Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham
sado do controle do governo federal, pois em termos percentuais, esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de
2000, num contexto de retomada relativa do crescimento econmico e
tambm da arrecadao tributria. A interface entre polticas administrativas e polticas fiscais, que se d atravs do controle de gasto de pessoal pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentou resultados contraditrios, no se
registrando tendncia ao aumento desmesurado dessas despesas.
9. Comparaes internacionais so muito influenciadas em seus resultados
pelo grau de descentralizao de funes que se verifica em cada pas e
pelo tipo de organizao estatal, se unitrio ou federativo.
10. Um cuidado elementar que se deve tomar nos estudos de recursos humanos com comparao internacional considerar a distino entre
pessoal militar e pessoal civil. necessrio explicitar quando os dados se
referem apenas aos servidores pblicos civis e quando incluem os servidores militares.
11. Outra distino relevante dada pelo pessoal pertencente administrao
de cada um dos trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Muitas
vezes, dados referentes unicamente ao Executivo so tratados como se representassem o conjunto do pessoal da administrao pblica.
12. Finalmente, preciso explicitar se os dados abrangem ou no a fora
de trabalho de empresas pblicas. Estas empresas costumam ter regras
de vinculao de trabalhadores que so muito semelhantes s do setor
privado, embora, pelo menos no Brasil, observem o princpio do mrito
atravs da realizao de concurso pblico.
Outras informaes e concluses podem ser retiradas deste estudo, como
as que dizem respeito a detalhes e caractersticas especficas da formao histrica da burocracia pblica no pas, passando pelas diretrizes recentes em termos
tanto de salrios e vencimentos como de ocupao de cargos comissionados no
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poder pblico federal, at outros fenmenos sociais e demogrficos importantes

em curso dentro do Estado, como as tendncias de municipalizao (mas ainda
um tanto precrias) da ocupao no setor pblico, de maior profissionalizao,
feminilizao e rejuvenescimento da fora de trabalho (sobretudo em mbito federal), dentre outras.
Atuando por vias bem diferentes daquelas prescritas no Plano de Reforma de
1995, algumas dessas tendncias, tais como a descentralizao para o mbito municipal, a elevao do grau de escolaridade e a substituio de pessoal terceirizado
e de pessoal administrativo por finalsticos so indubitavelmente positivas, no
sentido de que vm a facilitar o cumprimento da misso do Estado em mltiplas
reas. Tais tendncias esto certamente levando modernizao do aparato de
Estado como resultado das polticas educacionais, da generalizao da tecnologia
da informao e do desenvolvimento econmico-social do pas como um todo.
Todavia, isso no invalida o raciocnio de que melhores resultados poderiam
ser obtidos se as polticas administrativas, liberadas de suas atuais amarras fiscais e
ideolgicas, pudessem interagir de modo mais coerente com o conjunto das polticas pblicas e com o prprio curso estratgico ditado para o desenvolvimento do
pas, aspecto este que juntamente com todos os outros j elencados justificam
leitura atenta e crtica dos captulos que se seguem.

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PARTE I
Evoluo histrica e condicionantes
sociopolticos
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CAPTULO 1
O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO

E SEUS SERVIDORES DO PERODO COLONIAL A 19301
1 INTRODUO
Este captulo e o seguinte constituem esforo de sntese que se prope a dar conta,
em perspectiva histrica, dos principais traos que moldaram a constituio da
coisa pblica e do servio pblico no Brasil.
A opo adotada foi enfatizar os perodos da evoluo poltico-administrativa
que representam pontos de ruptura institucional e organizativa, ainda que permeados por elementos de permanncia e conservao dos comportamentos. Para tanto,
o presente captulo apresenta anlise que se estende do perodo colonial ao fim das
primeiras duas dcadas do sculo XX, enquanto o captulo 102 volta a ateno para
o perodo que se inicia em 1930, com o primeiro governo de Getlio Vargas, e segue
at os dias atuais.
Uma questo fundamental perpassa ambos os captulos: como possvel entender o processo por meio do qual o Estado brasileiro e seus servidores realizam
grandes feitos e prestam servios com reconhecido padro de qualidade, em meio
a um cotidiano de deficincias e insuficincias? Na perspectiva aqui adotada, entender esta dupla face da coisa pblica no Brasil requer considerar que o processo
de constituio do aparelho administrativo foi marcado pela insuficincia de instrumentos e pelo modus operandi conservador, que contriburam desde sempre
para a atuao discricionria dos homens de Estado. Estas circunstncias, tpicas da
sociedade aristocrtica e escravista, adentraram a Repblica e a elas muito se deve,
ainda hoje, a dificuldade de racionalizao burocrtica e a incompleta vigncia da
impessoalidade no servio pblico brasileiro.
1. Publicado originalmente como captulo 9 do livro 9, Estado, Instituies e Democracia, volume 1, Repblica, do projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
2. O perodo que vai de 1930 aos dias atuais tratado no captulo 2 do presente livro.
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2 ANTECEDENTES HISTRICOS: A ADMINISTRAO NO BRASIL COLNIA
A literatura a respeito da organizao poltico-administrativa do pas evidencia

alguns traos da formao colonial que marcaram a constituio da coisa pblica
no Brasil. O primeiro deles diz respeito origem ibrica, mais precisamente, ao
carter conservador de Portugal e do seu Estado absolutista no perodo dos Quinhentos. Holanda (1994, p. 133-134) elucidativo a esse respeito:
(...) No que respeita essa afirmao decisiva do poder monrquico no h dvida que
Portugal amadureceu cedo: (...) se a unificao logo obtida e a sublevao popular e
burguesa que dera o poder supremo Casa de Avis, ajudaram largamente a mudar-lhe
a fisionomia, reorganizando-o em sentido moderno,isto , no sentido de absolutismo,
suas instituies polticas e jurdicas, alm de abrir caminho expanso no ultramar, no
menos certo que o deixaram ainda, por muitos aspectos, preso ao passado medieval.
E a prpria rapidez e prematuridade da mudana fora, de algum modo, responsvel por
esses resultados. E como sucede constantemente em casos tais, aferra-se tanto mais em
aparncia quanto mais lhe faltava em substncia. O resultado foi esse estranho conluio
de elementos tradicionais e expresses novas. Moderna sem dvida a preponderncia
da Coroa (...). Tratava-se, no obstante, de uma simples fachada que encobria os traos
antiquados, sobretudo a forma mentis vinculada ao passado (...).
Desde a Idade Mdia, o critrio unvoco da modernizao do Estado consiste no progresso em direo racionalizao burocrtica. Isso se d mediante a
administrao base do direito racionalmente estatudo e de regras gerais fixas,
com eliminao dos cargos e funes de natureza honorfica ou hereditria e das
relaes patrimonialistas isto , dos elementos da tradio e a instituio da separao entre o funcionrio e os meios materiais da administrao. Este processo,
segundo Max Weber, seria paralelo ao da modernizao da economia em direo
ao capitalismo (1999, p. 529-532).
No caso de Portugal, que cedo se unificou sem que tivesse ocorrido um
processo de lutas sociais acirradas e longas o suficiente para forjar a hegemonia
dos valores burgueses, as novas instituies jurdicas e polticas estabelecidas em
bases modernas o que naquele momento da histria portuguesa significava dizer
absolutista ficaram refns dos valores tradicionais.
O segundo trao remete ao fato de que no sculo XVI, falta de recursos
prprios, a Coroa Portuguesa recorreu a capitais privados com quem se associou
na explorao dos negcios ultramarinos. Ademais, o prprio sentido da colonizao, fundamentalmente um negcio, condicionou o gasto pblico ao objetivo
pecunirio, o que implicava restringir o dispndio com a administrao ao estritamente necessrio. So comuns os relatos dando conta da escassez de recursos, e
muitas vezes a contribuio de particulares na proviso de melhorias pblicas. Em
aluso ao carter restrito das melhorias urbanas nova capital da colnia, a cidade
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O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo...
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do Rio de Janeiro no tempo de Gomes Freire, Holanda (2008a, p. 406) reitera:

(...) Que no Brasil no haveriam de espalhar-se geral e indiscriminadamente,
pois, afinal, era esta uma colnia destinada mais a fornecer rendas Coroa do que
a receber benefcios do errio.
Concorria para limitar o desenvolvimento da coisa pblica a mentalidade
dos homens da poca e a acentuada presena do interesse privado. Era um aparato
administrativo que, dadas as longas distncias e a precariedade dos transportes,
se pautava pela indiferenciao de funes, pelo mimetismo das estruturas e pela
profuso de regras e normas, muitas vezes contraditrias e dspares, que chegavam
ao nvel das mincias, tornando-o moroso e ineficaz.
A funo pblica era basicamente arrecadadora e assumia a forma delegada, isto
, a Coroa transferia os negcios pblicos aos poderosos locais. Esses, por sua vez,
embora no fossem funcionrios da Coroa, tinham o poder de nomeao aos cargos
pblicos, respeitados os limites fixados pela Coroa.3 As nomeaes eram uma forma
de aliciamento ou de retribuio de favores, sem quaisquer indcios do sistema de mrito. Alm disso, no havia estrutura hierrquica das funes. Era comum o soberano
dirigir-se diretamente s vereanas, e mesmo aos particulares, sobrepujando as personalidades administrativas intermedirias: um bandeirante podia, por fora de patente
rgia, assumir poderes superiores aos do governador. Nem mesmo as Ordenaes, as
leis gerais do reino, se constituam em obstculos vontade do soberano.
2.1 O municpio e o poder local no Brasil Colnia
As primeiras unidades administrativas que se estruturaram foram os municpios,4

sedes do poder local. No incio o municpio dispunha de ampla autonomia poltica, mas esta foi sendo perdida medida que a Coroa logrou controlar mais efetivamente as fontes de arrecadao. sabido que o grande desafio da administrao
portuguesa foi conciliar o centralismo fiscal com as tendncias autonomistas e
centrfugas dos poderes locais, de base municipal. No sculo XVII, por exemplo,
as lutas nativistas mostravam pronunciada feio municipalista (ABREU apud
AVELLAR; TAUNAY, 1965, p. 62).
Segundo Prado Jr. (1996), a evidncia de que no Brasil Colnia as classes
dominantes desbravavam o territrio, por sua conta e risco, teria condicionado a
3. Em 1534 a Coroa dividiu o territrio em 12 capitanias. Essas foram cedidas aos donatrios, por meio de cartas
de doao, e por meio dos forais se estabeleciam os direitos e deveres dos donatrios e colonos. Os donatrios se
intitulavam capites ou governadores e podiam criar vilas e cidades, criar e prover os cargos de tabelies do pblico e
judicial, e exercitar toda legislao cvel e criminal.
4. O termo municpio se refere unidade poltico-administrativa prpria da cidade, que foi transplantado de Portugal
para o Brasil em 1532 e vigorou mutatis mutandi, at a independncia do Brasil. De acordo com Weber (1999, p.
408-493), so vrias as definies de cidade, tendo elas em comum o fato de se referirem a assentamentos humanos
relativamente fechados, com carter associativo, dispondo de mercado permanente e estrutura poltico-administrativa
e militar prpria e relativamente autnoma, o que o autor denomina municipalidade das cidades.
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configurao do poder local. O municpio detinha geralmente bases rurais, formando as vilas e cidades pelo influxo de pessoas atradas pelas atividades primrioexportadoras. Da que nele predominavam os interesses dos proprietrios de terra.
Na eleio para os cargos da administrao municipal, por exemplo, votavam
somente os homens bons, como na poca se chamavam as classes proprietrias
e os detentores de cargos pblicos. Esse privilgio era ciosamente preservado,
excluindo-se da poltica os ocupados nos ofcios manuais e no pequeno comrcio.
Vianna (1987, p. 93-104) distingue, no perodo colonial, os municpios
localizados na zona da costa daqueles da zona mineira do interior. Os primeiros
se formavam pelo adensamento espontneo da populao. Os segundos, por seu
turno, eram criados pela ao urbanizadora das autoridades coloniais, como um
servio prestado ao rei: a populao interiorana, afeita vida dispersa e solido
dos campos, muitas vezes era obrigada a se adensar, constituindo-se os municpios sob
o comando de algum capito-mor que estabelecia um centro religioso administrativo e a organizao policial e judiciria local. Ocorre que o carter impositivo
da iniciativa era um bice ao seu bom xito, pois, quando cessadas as imposies,
a populao tendia a retornar vida em stios, dispersa e livre das foras externas
coercitivas.
Duas dessas foras eram o recrutamento forado e a cobrana do dzimo
o principal imposto, que correspondia a 10% da produo bruta. Os impostos
eram arrecadados por particulares, os dizimeiros, cuja atividade era organizada
por meio de contratos que duravam geralmente trs anos e nos quais se fixava a
quantia que tinha de ser repassada ao errio. A diferena entre esta quantia e o
total arrecadado era o lucro do dizimeiro. Ocorre que tal agente do fisco cobrava
em dinheiro antes mesmo que o produtor realizasse a produo, tornando a carga
tributria muito mais onerosa. E havia ainda a prtica de cobrar, de uma vez, o
dzimo de vrios anos, o que levava muitos falncia, e outros, a buscar escapar
do fisco e ir viver em lugares ermos (PRADO JR., 1996, p. 321-323).5
A administrao das vilas e das cidades era feita pelas cmaras. No incio,
as atribuies da cmara correspondiam a funes executivas a expedio das
posturas municipais, as decises concernentes conservao de logradouros, taxas
e servios entrelaadas a funes judicirias. Depois de 1603, com a entrada em
vigor das Ordenaes Filipinas, as funes judicirias das cmaras se restringiram
resoluo de pequenos delitos e conflitos e s atividades de almotac concernentes aferio de pesos e medidas e aos problemas de abastecimento e de higiene
5. As razes desse antiurbanismo colonial se encontram na prpria poltica da Coroa que, ao instituir o regime de
sesmarias para explorao econmica da colnia, contribua para a disperso populacional e para a constituio de
unidades de produo familiares autrquicas, a exemplo dos engenhos coloniais. Para Vianna (1987, p. 108), essa forma de explorao que contribua para o individualismo familiar era um impeditivo criao de laos de solidariedade
social e cooperao, fundamentais para a criao do esprito pblico local.
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pblica. No sculo XVIII, o papel da cmara restringiu-se ainda mais, sendo elas
relegadas a simples auxiliares do governador da capitania.
No obstante a secular tendncia reduo da autonomia administrativa e do
poder municipal, Holanda (2008a, p. 17) faz indicaes de que, no perodo de 1640
a 1763, as cmaras reinaram quase absolutas nas regies de difcil acesso, e mesmo nas
principais capitanias elas chegavam a rivalizar com os governadores, como ocorreu na
Bahia e em Pernambuco. Consta que na cidade da Bahia a cmara liderou o movimento que deps o vice-rei Marqus de Montalvo, em 1641. Entre 1664 e 1665 a
cmara de Olinda e Recife liderou movimento para depor o governador de Pernambuco, Jernimo Furtado. Consta que o governador havia se excedido na indistino
entre a coisa pblica e a particular, algo usual na poca.
As cmaras eram compostas de trs ou quatro vereadores que, em algumas
cidades, eram tambm denominados senadores6 e eram presididas ou por um
juiz ordinrio, em carter eletivo, ou por um juiz de fora, representante do poder
real e nomeado pela Coroa. As cmaras nomeavam, em geral, dois juzes para cada
freguesia, mais um escrivo, um sndico e um tesoureiro. Poderia ainda, quando era
o costume local, haver outros oficiais menores, a exemplo dos escrives do pblico
judicial e notas, os tabelies do judicirio, os escrives de rfos, os quadrilheiros
oficiais subalternos com atribuies de polcia , os alcaides funcionrios que
guardavam as cidades , os meirinhos, os oficiais almotacs, entre outros.
Territorialmente, a mais extensa diviso administrativa que havia eram as
capitanias. Com a criao do governo geral, elas foram nomeadas hereditrias e
reais e, depois de extinta a hereditariedade no sculo XVIII, foram divididas em
duas categorias: principais que possuam capites-gerais e governadores e subalternas, sendo que estas ltimas dependiam das primeiras e possuam somente
capites-gerais. A capitania dividia-se em comarca, e esta, em termos sediados nas
cidades e nas vilas. Estas ltimas se compunham de freguesias, denominao eclesistica adotada pela administrao civil. As freguesias repartiam-se em bairros,
com o objetivo de facilitar a organizao das milcias. Essas divises da capitania
prestavam contas diretamente metrpole, no incio, por meio dos provedores da
fazenda, e depois, da Junta da Fazenda, rgo criado em 1769.
importante salientar que, at 1822, os prepostos imediatos da Coroa
Portuguesa, sejam os governadores gerais, os capites-gerais ou os vice-reis, bem
como o conjunto do pessoal burocrtico e militar, mesmo nas administraes
locais, eram nomeados pelo rei ou em nome dele. O que poderia ser uma exceo
regra, ou seja, a eleio para as cmaras municipais, era um processo altamente
6. Ao longo do tempo as cidades de Salvador, Rio de Janeiro, So Lus e So Paulo receberam o ttulo de Senado da
Cmara e seus vereadores passaram a ser denominados senadores.
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excludente, pois a maioria do povo estava excludo dos assuntos referentes

a estas instituies oligrquicas e aristocratizadas. O servio pblico significava
uma honraria, e somente os homens bons poderiam assumi-lo, ficando as administraes responsveis mais por representar o poder poltico dos cls locais
do que por tratar dos assuntos de interesse coletivo. Assim, o poder da cmara
municipal, com as leis e determinaes discricionrias de cargos pblicos, era um
plus ao poder econmico e militar do cl familiar que a controlava.
2.2 A administrao geral na Colnia
As dificuldades administrativas decorrentes do regime de capitanias hereditrias

levaram a Coroa a assumir, ela prpria, a colonizao, estabelecendo o Primeiro
Governo-Geral do Brasil, em 1549. Para esse fim, foi nomeado Tom de Souza como
governador-geral e fundada a cidade de Salvador para servir de sede ao governo.
O governador-geral administrava com base em um regimento que designava
suas atribuies. O pessoal administrativo que Tom de Souza trouxe de Portugal
se compunha de um ouvidor-geral, a figura central da justia; um provedor-mor da
fazenda; um alcaide-mor, para tratar dos assuntos da cidade; um capito-mor, para
a defesa da costa; um escrivo da provedoria da fazenda; um escrivo da provedoria,
alfndega e defuntos; um tesoureiro das rendas; um escrivo dos contos; um almoxarife dos mantimentos; um boticrio; um mestre de fazer cal; e um mestre de pedreiro.
A administrao-geral enfeixava funes administrativas e judiciais. Por
no haver clara diviso de competncias, era comum se imiscuir em assuntos
costumeiros das cmaras. A administrao fazendria, funcionando parte, arrecadava tributos, realizava despesas e era responsvel pela gesto do real errio
nas provncias, sob o comando da Junta da Fazenda, que era presidida pelo
governador. De natureza complementar havia as Juntas de Arrecadao de Subsdio Voluntrio, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, bem como rgos que
exerciam funes judiciais e administrativas, a exemplo do Juzo da Conservatria, o Juzo da Coroa e de Execues, o Juzo do Fisco, das Despesas e outros.
Todos os tipos de tributo, inclusive o principal deles, o dzimo, continuaram
sendo arrecadados por particulares, por meio de contratos por tempo limitado.
Com respeito administrao militar, consta que a primeira tropa regular
veio com Tom de Souza, mas somente no sculo XVII surgiram as tropas organizadas. A distribuio dos efetivos pelas capitanias dependia da sua importncia
econmica e das ameaas de ordem interna e externa. O grosso das tropas estava
estacionado no centro poltico administrativo da colnia at 1763 na cidade da
Bahia e posteriormente no Rio de Janeiro. Foi no perodo de D. Joo VI (aps
1808) que a organizao militar experimentou maior estruturao, passando a
ser composta por trs linhas. A primeira linha correspondia ao servio militar
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profissional, de tropas regulares; a segunda era composta de milcias formadas

por cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao; e a terceira, as ordenanas, eram formadas por toda a populao masculina com idade entre 18 e
60 anos, no alistada nas outras linhas. Geralmente, as cmaras municipais eram
responsveis pelo pagamento das tropas regulares.
Em que pese ter-se consolidado a administrao central, principalmente no
perodo de Pombal, os avanos foram mais formais que reais. Concorriam para isso
as dificuldades do sistema de comunicao e transportes e a atitude da Coroa e das
autoridades de Lisboa, que priorizavam tratar os assuntos locais diretamente com os
governadores. O governador-geral, mesmo aps 1640, quando passou a ser chamado
de vice-rei, gozava de regalias mais decorativas do que reais. Segundo Holanda
(2008b, p. 154), ao estabelecer a centralizao administrativa, a Coroa queria na
realidade reduzir o excesso da disperso, bem como suprir, com alguma ordem
jurdica, um territrio por demais disperso, em que reinavam arbtrios e irresponsabilidades, com o objetivo de melhor defender o territrio e melhorar a arrecadao
de tributos. Esses objetivos foram atingidos, j, no governo de Tom de Souza.
2.3 As reformas na administrao pombalina
A centralizao poltico-administrativa e a consequente reduo da autonomia local

ganharam ulterior impulso no marco das reformas pombalinas,7 na ltima metade do
sculo XVIII. Voltadas racionalizao dos instrumentos poltico-administrativos, inclusive o militar, elas objetivavam maior controle sobre as fontes de arrecadao da
Coroa, permitindo ampliar suas rendas. Se, por um lado, as reformas representaram
o revigoramento do status colonial do Brasil, por outro e contraditoriamente , as
novas formas de interveno antecipavam algumas das tarefas que seriam requeridas
no posterior processo de construo do Estado nacional: a afirmao da soberania
sobre o territrio e a superao dos poderes locais.
A ao administrativa racionalizadora de Pombal iniciou-se em 1750,
quando foi criado o Estado do Gro-Par e Maranho, cuja sede, em Belm, fora
escolhida para servir de polo articulador da penetrao fluvial para o interior da
regio e como via de comunicao martima com a Europa, necessria ao negcio das especiarias. Medida fundamental foi a transferncia da sede do vice-reinado para o Rio de Janeiro, ponto mais central em face das disputas fronteirias
no sul e ao deslocamento da atividade econmica para a regio de Minas Gerais,
que tinha no Rio de Janeiro o escoadouro natural da extrao de ouro e pedras
preciosas. Tal medida fazia-se necessria ao maior controle fiscal da Coroa.
7. Sebastio Jos de Carvalho e Melo, o Marques de Pombal, foi convocado pelo Rei D. Jos I para compor o gabinete
sem indicao de pasta em 1750. Posteriormente, foi-lhe atribuda a pasta dos Negcios Estrangeiros e da Guerra. A
administrao pombalina compreende o perodo de 1750 a 1777.
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Ainda no mbito da ao estatal, a criao do sistema educacional, em substituio educao jesutica, segundo Holanda (2008b, p. 84-101), representou
enorme passo para o ensino pblico. A expulso dos jesutas, em 1759, comprometera a instruo pblica em Portugal e nas colnias. As aes tomadas para
atenuar o problema resultaram na reforma dos chamados estudos menores. Essa
reforma compreendeu a mudana do mtodo pedaggico e, pela primeira vez na
administrao colonial, a realizao de concursos para a nomeao de funcionrios de Estado, no caso, os professores rgios. Em 1759, realizaram-se, na Bahia,
exames de latim e retrica em que foram aprovados 19 professores. Doze anos
depois, o alvar de 4 de junho de 1771, destinado organizao dos estudos
menores no Brasil, estabeleceu 17 aulas de ler e escrever, 15 aulas de gramtica
latina, seis aulas de retrica, trs de lngua grega e trs de filosofia, a serem financiadas pela criao de novo tributo, que ficou conhecido como subsdio literrio.
Consta que nem sempre os recursos arrecadados foram aplicados integralmente
na manuteno das aulas. De todo modo, digna de nota a primeira experincia
de realizao de concurso pblico no pas.
A poca de Pombal experimentou maior concentrao do poder polticoadministrativo pelo vice-rei. Este podia, por exemplo, admitir e demitir funcionrios civis e militares, ad nutum. Sua autoridade ampliou-se mesmo ao
funcionamento das Juntas Gerais, que em tese poderiam lhe impor algum limite. No obstante seu carter deliberativo e sua competncia sobre uma srie
de assuntos relevantes, o fato de sua convocao ser da competncia do vice-rei
tirava-lhe muito a possibilidade de atuar como um poder contrastante.
Fundamentalmente, a administrao alcanou um sentido maior de racionalidade, buscando-se estimular as atividades econmicas, racionalizar a administrao e reforar o controle do territrio, com o objetivo ltimo de aumentar
a arrecadao de tributos. Isso no quer dizer que a conduo da administrao
colonial tenha se modificado substancialmente. Ainda vigorava o regimento do
governador-geral de 1677, estatuto bsico da administrao colonial que perdurou at incios do sculo XIX. Dando prosseguimento tradio da administrao portuguesa, as aes de Pombal no se corporificam em estatutos legais,
bsicos e gerais, mas em procedimentos ad hoc, o que significava a continuidade
da adoo de resolues casusticas para as questes de Estado.
Tambm a Espanha levou a cabo reformas militar-administrativas em suas colnias, na ltima metade do sculo XVIII. Esses projetos reformistas so identificados como uma tentativa das monarquias ibricas de se manterem como potncias
imperiais no concerto dos pases europeus. Nesses projetos, a reforma militar-administrativa era instrumento para a consecuo de seus objetivos econmico-mercantis,
fundamentais sua afirmao como potncias imperiais, poca contestada pelas
outras potncias. O sistema imperialista, baseado cada vez mais na posse e no controle
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de colnias e reas de influncia, tendia a acirrar a competio entre os Estados europeus em solo americano, tanto no mbito comercial como no geopoltico.
A grande inovao dessas tentativas de reforma foi a interveno direta do
poder central voltada ao fomento e ao controle da atividade produtiva, bem como
de seus canais de distribuio, por meio da criao de monoplios. Por seu turno,
a imposio de administraes melhor organizadas e centralizadas, como instrumento para o aumento das transferncias no sentido colniametrpole, deteriorou o equilbrio secularmente maturado entre o poder das coroas ibricas e os
poderes locais, o que concorreu para a crise do sistema colonial.
2.4 A transferncia da Coroa Portuguesa para o Brasil e a formao do
Estado nacional
A vinda da famlia real para o Brasil, em 1808, como consequncia do envolvimento de Portugal no conflito europeu decorrente da expanso napolenica, representou um marco no processo de construo do Estado nacional brasileiro. No
perodo colonial, a Coroa atuara mantendo isolados os diversos segmentos das
elites regionais brasileiras. No entanto, a transferncia do Imprio Portugus para
o Rio de Janeiro possibilitou a aproximao desses segmentos, fator fundamental
construo de uma identidade poltica comum. Antes, se a ao da Coroa atribua pouca efetividade ao governo-geral, como se evidenciava em sua opo por
tratar os assuntos locais com cada elite regional, a transferncia significou que,
pela primeira vez, o Brasil dispunha efetivamente de governo central.
A centralizao do poder monrquico por meio da unificao polticoadminstrativa da colnia foi elemento determinante da construo do Estado nacional. No Brasil Colnia, o espao de atuao poltico-administrativa das elites
regionais ou se circunscrevia ao limites estreitos do mbito local ou se projetava
no contexto mais amplo do Imprio Portugus, haja vista no haver proibies a
que elas galgassem postos na Coroa.8 A transferncia da corte para o Rio de Janeiro propiciou o acmulo e a intensificao das prticas e experincias administrativas, devido criao de novos cargos, funes e tarefas administrativas. Por outro
lado, diversificadas as estruturas poltico-administrativas no contexto da mudana
do status poltico do Brasil, as elites coloniais passaram a concorrer por esses espaos
com as da metrpole, ampliando-se com isso os canais de cooptao. Ademais,
medida que o poder econmico das elites locais baseado no trabalho escravo se reafirmava, elas foram aderindo ao processo de unificao do pas. Aqui, a supresso dos
localismos teve o sentido de criao formal da estrutura hierarquizada do poder do
8. A menor participao das elites coloniais na mquina administrativa do Imprio Portugus era mais uma questo de
falta de aprendizado e de desconhecimento das regras de competio para os cargos melhor posicionados na Corte. As
elites das colnias ficavam assim alijadas do processo ou dele participavam secundariamente. J os membros da Igreja,
mais talhados nas lides das estruturas de poder da Corte, tinham mais chances de participao nas estruturas de poder.
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Estado nacional em formao, mas manteve o grande poder de mando das elites
no mbito local. Ou seja, a adeso das elites regionais ao projeto imperial portugus deu-se medida que o projeto Brasil Imprio contemplava a manuteno da
sociedade escravista e aristocrtica, de cuja diferenciao e privilgios derivavam
seu poder econmico e poltico.
Em resumo, indubitavelmente a transferncia da Coroa Portuguesa representou um marco na construo do Estado nacional. Entretanto, se o poder monrquico recm-instalado exigiu que rgos e estruturas administrativas fossem
transplantados de Portugal ou recriados aqui, promovendo avanos institucionais
em terras brasileiras, no houve modificao substancial de seu modus operandi.
O ano de 1808 no significou, assim, a superao do quadro polticoadministrativo do perodo colonial, sendo possvel at que este tenha se reforado
pelo inusitado da circunstncia: o aparato institucional e administrativo da Coroa,
de um momento para o outro, passou a conviver com estruturas e normas pre
existentes na colnia. Ademais, devido escassez de edificaes na nova capital
do reino, fez-se uso do recinto domstico tambm como local de desempenho
das funes pblicas, o que dificultou a necessria separao entre o pblico e
o privado, condio essencial a qualquer processo de racionalizao burocrtica.
Os rgos e as estruturas criados no Brasil buscavam reproduzir, em grande
medida, as condies de funcionamento da Coroa em Lisboa, dispensando pouca
ateno s reais necessidades do exerccio local do poder. Criaram-se o Banco do
Brasil, a Casa da Plvora, a Tipografia Rgia, a Biblioteca Nacional, a Academia
da Marinha, de Artilharia e Fortificaes, instituies deveras importantes para
a condio de sede do imprio do pas. Mas criaram-se tambm o Desembargo
do Pao, o Conselho da Fazenda e a Junta de Comrcio, quando se faziam mais
necessrias a criao de um Conselho de Minas e a estruturao de rgos capazes
de promover a abertura de estradas, estudar as condies de navegabilidade fluvial
e redigir mapas cartogrficos. A criao de cargos e honrarias para recompensar os
que acompanharam a Famlia Real na longa travessia tambm era indcio de que
a atuao do aparelho administrativo no se modificara.9
A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil estruturou, assim, o aparato administrativo que posteriormente possibilitou o exerccio do poder pelo Estado
nacional. Quando da independncia do Brasil, o imperador D. Pedro I manteve,
mutatis mutandi, o aparelho administrativo que herdara do perodo joanino.
9. Cabe, aqui, a advertncia de Prado Jr. (1996, p. 299-300), a respeito da necessidade de abrir mo das concepes
contemporneas de Estado ao analis-lo em perspectiva histrica. Esse procedimento previne o analista da impropriedade
de fazer uso de ideias e concepes que so compreensveis somente no seu tempo. Assim, dado o estgio embrionrio
da coisa pblica na fase colonial brasileira, no cabe atribuir traos de clientelismo, corrupo e autoritarismo ao modus
operandi do aparelho estatal no perodo, quando inexistiam regras impessoais regulando o seu funcionamento.
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3 A INDEPENDNCIA DO BRASIL E A CONSTRUO DO ESTADO NACIONAL:

CONSEQUNCIAS POLTICO-ADMINISTRATIVAS
A separao do Brasil de Portugal representou a autonomia administrativa, a liberdade de comrcio e a eliminao do estatuto colonial com suas restries
soberania nacional.
No mbito administrativo, contudo, no se modificou substancialmente a gesto da mquina pblica. Antes, provvel que a concorrncia poltica, na vigncia
da monarquia constitucional, tenha contribudo para o acirramento das prticas
clientelistas e de cooptao. H quem considere que a substituio dos representantes da Coroa pelos do governo imperial reforou o poder das oligarquias, que
passaram a controlar os cargos burocrticos e a ter assento no Parlamento e no
Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 250). Ocorria, assim, que a burocracia do
Imprio ficava subordinada ao revezamento dos partidos no poder e aos caprichos
da poltica, pouco prevalecendo o critrio da competncia.10
De outra parte, o pequeno grupo de homens que assumiu a alta gesto no
Imprio, nos termos da sociedade institucionalmente diferenciada e do Estado patrimonialista em vigncia, compunha-se, em sua maioria, de experientes burocratas,
com formao superior na Europa e longas carreiras construdas a servio da Coroa
Portuguesa, muitos deles com mais de 50 anos de idade (COSTA, 2008, p. 133).
No processo de formao dos Estados nacionais, o primeiro passo racionalizao burocrtica foi o recrutamento dos quadros administrativos base de
seus notveis saberes. Esse pessoal tinha no exerccio de suas funes o meio de
sobrevivncia e muitas vezes sua razo de vida, o que o tornava importante instrumento do poder central. A depender do pas, se compunha de clrigos, de
literatos de formao humanista, da nobreza cortes destituda do poder poltico,
atrada comumente para o servio diplomtico, na Inglaterra, da nobreza inferior
e rentistas urbanos, denominada gentry e, em todo o Ocidente, dos juristas com
formao universitria (WEBER, 1999, p. 531-533).
No Brasil, o sistema administrativo surgiu mesclando a tica da clientela
a partir da qual eram nomeados servidores despreparados com a presena de
uma burocracia qualificada, sobretudo nos postos mais elevados da administrao. Esta tendncia ganhou ulterior impulso na segunda metade do sculo XIX,
quando a dinamizao da atividade econmica devido expanso cafeeira
10. Quem assim considera a ao da poltica partidria tem em mente as anlises que Weber faz dos partidos polticos
enquanto organizaes de patronagem de cargos, em oposio a representantes de ideologias. Nos Estados
modernos, os partidos no raro so ambas as coisas. As possibilidades de atuarem mais como organizaes de patronagem so maiores nos perodos que antecedem os processos de racionalizao burocrtica, quando inexistem
cargos vitalcios e seu preenchimento no segue parmetros meritocrticos. Assim ocorria, por exemplo, nos Estados
Unidos antes da Reforma do Servio Civil, quando a troca de partidos no poder implicava a substituio de centenas
de milhares de funcionrios pblicos (WEBER, 1999, p. 544-560).
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contribuiu para que a sociedade se urbanizasse de maneira mais autnoma e para

que a mquina de Estado se expandisse.
De forma geral, predominavam os comportamentos de rotina e casusticos,
em detrimento do exerccio qualificado da administrao que resulta da racionalizao burocrtica. Mesmo em reas-chave da ao estatal, a exemplo do fisco,
medidas da administrao central voltadas racionalizao da mquina eram desvirtuadas por servidores em esferas e escales inferiores. A esse respeito, Franco
(1997, p. 115-166) faz referncia aos desvirtuamentos da reestruturao racionallegal do aparelho tributrio, na primeira metade do sculo XIX, por conta da atuao de servidores que teimavam em tratar o errio e os cidados contribuintes de
maneira personalizada e revelia das normas e regras ento estabelecidas. A autora
relata processos nos quais o objeto de investigao consistia no comportamento de
agentes tributrios que no repassavam o imposto arrecadado prontamente aos
cofres pblicos e, nesse nterim, usavam o numerrio em benefcio prprio. E o
mais inusitado que tais servidores no viam nisso problema algum, dado que
restituam integralmente a quantia subtrada aos cofres pblicos. Afinal, como
funcionrios pblicos, sucedneos dos antigos homens bons, eles eram homens
de bem.
A distncia entre a lei e o cotidiano administrativo perpassa todo o perodo
colonial e adentra ao Imprio. A prpria Constituio de 1824 e o seu arcabouo
jurdico liberal, importado da Europa, no encontravam correspondncia com
a realidade social. Nesses termos, embora a Constituio reconhecesse o direito de todos de serem admitidos no servio pblico, na prtica eram nomeados
apenas os que possuam compadrios e boas amizades. O direito educao primria, por exemplo, previsto na Constituio, se fazia letra morta nos marcos da
sociedade escravista e institucionalmente diferenciada. Nessa poca, a ideia de
nao se circunscrevia parcela de letrados, composta por um restrito crculo de
proprietrios. E mesmo liberal, a Constituio exclua do direito de voto os que
sobreviviam de salrios ou soldos (com algumas excees a essa norma), ficando
igualmente excludos os religiosos, os estrangeiros no naturalizados e os criminosos (COSTA, 2008, p. 54).
Outro aspecto a ressaltar consistia na secular tendncia centralizao do poder, que adquiriu ulterior impulso no Imprio. O sistema poltico brasileiro subordinou progressivamente as esferas administrativas provinciais e municipais ao governo
central e colocou o Judicirio, a Igreja e outras instituies a merc dos polticos nacionais: isso implicava poderes excepcionais para eles e, sobretudo, para os membros
do Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 81). A centralizao poltica foi reforada
a partir de 1840, quando da aprovao de uma srie de leis conservadoras. Vrias das
atribuies dos juzes de paz foram repassadas para a polcia e para os juzes nomeados pelo governo central. Os oficiais das guardas municipais foram substitudos por
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militares nomeados pelo Imprio, deixando aquelas de servir s elites locais para se
tornarem instrumentos do poder centralizado (COSTA, 2008, p. 157).
No Brasil Imprio, seguramente um dos principais avanos do sistema administrativo foi a construo do arcabouo poltico-jurdico, com a elaborao de uma srie
de cdigos e leis, alm da prpria Constituio. No perodo tratou-se ainda de criar
as faculdades de Direito de So Paulo e de Olinda, que funcionaram como centros de
formao de quadros para a magistratura, a vida poltica e a burocracia civil. Com isso,
a vida pblica tornou-se campo de atividade reservada eminentemente ao bacharel.
O processo de independncia do pas deu novo relevo s funes pblicas, atribuindo-se importncia maior s atividades polticas e burocrticas.
As capitais das provncias se transformaram em centros poltico-administrativos
proeminentes, ganhando vida nova. O destaque era a cidade do Rio de Janeiro,
capital do Imprio e onde residia a Corte, transformada no centro das atenes. A
fundao das primeiras faculdades deu estmulo maior ao modo urbano de vida.
Em suma, no decorrer do sculo XIX, a vida e a mentalidade urbana paulatinamente ganharam expresso no pas, em paralelo aos modos de vida rurais.
Ponto alto nesse processo foi o surgimento das instituies de ensino superior e tcnico no pas. As primeiras faculdades criadas, as de Direto, em Recife e
em So Paulo, visavam formar quadros para o servio civil, uma vez que a instituio do Imprio e da magistratura demandava maior quantidade de profissionais com esta formao. Com o tempo, estas instituies se tornaram ncleos de
excelncia na formao jurdica nacional, mas os primeiros resultados no foram
dos melhores (HOLANDA, 2008b, p. 423). O diretor da Faculdade de Recife,
Padre Miguel do Sacramento Lopes, em relatrio apresentado a um ministro do
Imprio, assim se refere aos primeiros formandos:
Lstima de tanto bacharel ignorante que no sabe entender os prprios compndios do curso e que, condecorados com um ttulo acadmico, so, alis, objeto de
escrnio pblico, porque pouco ou nada distam de qualquer idiota, faltos das mais
ordinrias noes de literatura, falando miseravelmente e escrevendo com imperdoveis solecismos, barbarismos e neologismos.11
Criadas, respectivamente, em 1813 e 1815, as academias mdico-cirrgicas

do Rio de Janeiro e da Bahia visavam, inicialmente, suprir as necessidades de
cirurgies, dado o crescimento das tropas militares. Em 1831, as figuras do fsicomor e do cirurgio-mor do perodo colonial foram abolidas e passaram a ser paulatinamente substitudas pelos novos profissionais de sade formados no pas. Em
1832, as academias ganharam o status de faculdades e, a partir de ento, foram
11. Ofcio de 4 de novembro de 1839 apud Bevilqua (1977).
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estabelecidos os cursos de Medicina, Farmcia e Partos, contribuindo significativamente para a ampliao do ensino superior no pas.12
Tambm na educao tcnica e cientfica, o Estado tratou de criar ou expandir
servios, observada a necessidade de engenheiros e outras profisses requeridas no
desenvolvimento da infraestrutura. A academia militar, que fora fundada em 1810,
se tornou no Imprio o principal ncleo da formao tcnica e dela derivaram-se
as escolas civis e militares de ensino tcnico. Paralelamente, o Museu Nacional,
importante rgo criado em 1818, se tornou o principal centro de coordenao
das pesquisas cientficas no pas. Consta, porm, que o preconceito em relao aos
trabalhos manuais era um fator que dificultava a consolidao e o reconhecimento
social das profisses tcnicas.
De resto, o carter essencialmente fiscal e fiscalizador da funo administrativa, na qual sobressaa a coleta de impostos, a defesa contra ataques externos,
a manuteno da ordem interna e dos direitos de monoplio e privilgios, fazia
o poder pblico concentrar sua atuao nas regies litorneas e zonas porturias.
Na preservao dessa ordem, o Estado costumava contar com o apoio das milcias
dos proprietrios escravistas. Nas cidades interioranas fora das zonas primrioexportadoras, a funo administrativa tinha pouca importncia. Nestas cidades,
por exemplo, as construes socialmente relevantes na maioria das vezes se resumiam s igrejas e aos conventos, e raramente s cmaras e cadeias pblicas.
A carncia de servios pblicos era, assim, quase absoluta. No abastecimento de gua, os moradores s contavam com poos e chafarizes. Os dejetos
eram lanados nas ruas ou diretamente nos cursos de gua e no mar. A iluminao pblica, quando havia, era base de leo de baleia. Na assistncia
mdico-hospitalar s havia as santas casas, de cunho filantrpico-religioso,
que funcionavam apenas nas grandes cidades (COSTA, 2008, p. 240-244).
3.1 A expanso e a diversificao da estrutura poltico-administrativa na
segunda metade do sculo XIX
A segunda metade do sculo XIX foi de prosperidade para o pas. A atividade

cafeeira cresceu continuamente e houve alguns surtos de expanso primrioexportadora, como os do algodo, da cana-de-acar e da borracha. Parcelas da
renda gerada no setor agroexportador se transferiram para o setor no agrcola,
contribuindo para a expanso dos servios e para o desenvolvimento local da produo manufatureira de certos bens de consumo, destinados, sobretudo, aos trabalhadores livres. A imigrao assalariada, a implantao das ferrovias e o declnio
12. A primeira Escola de Farmcia do Brasil foi fundada em 1839, em Ouro Preto (COSTA, 2008, p. 541- 549).
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do trabalho escravo nas cidades, ao ampliarem o mercado interno, contriburam

nesse processo. Enfim, a diversificao da estrutura produtiva e social e o desenvolvimento dos ncleos urbanos ocasionaram o surgimento de novas ocupaes
nas atividades privadas e na administrao pblica.
O progresso econmico possibilitou melhor estruturao da mquina de
Estado, compatvel com o novo status de pas soberano. A administrao joanina
j iniciara esse processo, com a realizao de obras pblicas e a criao de instituies culturais e cientficas apropriadas ao exerccio do poder soberano. Aps
1822, o Imprio experimentara o desafio de manter a unidade nacional e de
afirmar a soberania do pas frente s outras naes, o que implicou comprometimento dos recursos pblicos em prol dessas tarefas.13 Contudo, ante a estagnao
do setor primrio-exportador na primeira metade do sculo,14 a capacidade de
realizao material do Estado viu-se diminuda.
Na segunda metade do sculo XIX, no entanto, em resposta ao crescimento
das cidades e contando com mais recursos, pde o Estado promover melhorias
no espao urbano, tratando de criar e expandir servios pblicos. A ampliao do
nmero de escolas proporcionou o aumento do ndice de alfabetizao. Na cidade
de So Paulo, por exemplo, ele cresceu continuamente: de 5% em 1835, para
35% em 1872, e 45% em 1887. No entanto, mesmo com a proliferao de escolas,
o nmero de analfabetos era muito elevado. O Censo de 1872 contabilizava 80%
dos brasileiros como analfabetos. Em 1892 esta proporo aumentara para 85%
da populao (COSTA, 2008, p. 511). 15
Na ateno mdico-hospitalar, predominavam at meados do sculo XIX
as santas casas, de natureza filantrpica e administradas por ordens religiosas.
A partir da, a necessidade de isolar os leprosos levou as administraes municipais
em vrias cidades a criar alojamentos denominados lazaretos. Em 1852, foi criado
no Rio de Janeiro o primeiro hospital para alienados. Em 1874, criou-se na Bahia
o Asilo de So Joo de Deus, tambm destinado aos doentes mentais. A prtica
corrente, at ento, era recolher os loucos furiosos nas cadeias pblicas.
13. Logo aps a Independncia o novo Estado precisou eliminar alguns focos de resistncia provenientes das provncias com forte influncia portuguesa. Portugal, por sua vez, reconheceu o processo consumado de independncia mediante o pagamento de vultosa indenizao. A Inglaterra, por sua vez, acordou com o Brasil a concesso de privilgios.
14. Segundo Furtado (1972, p. 106-108), na primeira metade do sculo XIX a queda do preo das exportaes foi de
40%, enquanto o preo das importaes manteve-se estvel. Essa queda nos termos de troca resultou na estagnao
e no declnio da renda per capita do pas no perodo.
15. Em Histria das Estatsticas Brasileiras, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) afirma que o primeiro
censo aps a proclamao da Repblica, o de 1890, apesar de mais abrangente, apresentou perda de qualidade dos dados em comparao com o censo de 1872. Tal fato deveu-se ao contexto federativo, no qual a autonomia dos estados era
um bice ao trabalho mais atento de coleta e tratamento dos dados. Tambm provvel que o nmero de investigados
tenha crescido, aps a abolio (IBGE, 2006).
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Na assistncia sanitria, o reaparecimento da febre amarela, em 1850, fez o

governo imperial criar, na capital, a Junta Central de Higiene Pblica, mais tarde
reproduzida em vrias capitais das provncias. Esse rgo era incumbido de dirigir o
servio sanitrio. Em 1881, a junta foi substituda pela Inspetoria Geral da Sade
e Higiene Pblica, sediada no Rio de Janeiro, e por inspetorias provinciais. Desde
meados do sculo XIX, a higiene e a sade pblica haviam se tornado atribuies
das cmaras municipais; porm, a ateno sade na zona porturia permaneceu
como responsabilidade do governo central, por meio de uma provedoria. Finalmente, em 1886, criou-se o Conselho Superior de Sade Pblica. Apesar dos
avanos, consta que as despesas destinadas aos servios assistenciais de higiene e
sade dos portos, asilos e hospitais no perfazia 0,5% do oramento do Imprio
(HOLANDA, 2004b, p. 562).
Verificaram-se, ainda, melhoramentos na infraestrutura urbana. Nas ltimas
dcadas do sculo XIX, entre 1870 e 1895, redes de trfego urbano foram instaladas nas principais cidades, como Rio de Janeiro, Salvador, Recife, So Paulo,
So Luis e Campinas. Na dcada de 1880, So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador
e Campinas passaram a dispor de servios telefnicos. Na dcada anterior, fora
introduzido o servio de telgrafo, ligando o Brasil Europa e os vrios centros
do pas entre si. O sistema de iluminao pblica foi melhorado nas principais cidades: So Paulo passou a contar com iluminao pblica base de gs em 1872,
o que ocorria no Rio de Janeiro desde 1854. Em 1892, iniciou-se a instalao de
bondes eltricos (COSTA, 2008, p. 258).
No tocante estrutura administrativa, a novidade maior foi a criao, em julho
de 1860, da pasta da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas. No obstante, seu funcionamento era precrio, entre outras coisas, pela escassez de profissionais habilitados
nos assuntos tcnicos da rea. Nessa poca, o preconceito contra os trabalhos materiais
no facilitava a formao de quadros tcnicos no pas (HOLANDA, 2004a, p. 98).
A expanso e a diversificao da administrao pblica e das profisses liberais
fizeram surgir a elite de letrados, termo usado por Vianna (1987) para designar a
ascenso dos polticos e da burocracia civil e militar composta, na sua maioria, de
advogados, engenheiros e mdicos. O surgimento dessa elite e a importncia cada
vez maior da magistratura nos assuntos de Estado ocorreram pari passu ao declnio
da influncia do clero, revelando que estava em curso a construo do Estado laico.
Como evidncia, tem-se, em 1886, a transferncia dos registros de nascimento,
bitos e casamentos, at ento da alada da Igreja Catlica, para o Estado.
3.2 As relaes patrimonialistas e o crescimento da mquina pblica
Embora a expanso da mquina de Estado muito se devesse proviso de servios

requeridos pela consolidao dos primeiros centros urbanos e s necessidades
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postas por mudanas na estrutura econmica e social, permaneciam as relaes

patrimonialistas no trato da coisa pblica. Se anteriormente a indicao para os
cargos pblicos devia-se, sobretudo, aos laos de parentesco e amizade, a isso veio
se somar a disputa poltica entre os partidos liberal e conservador e a patronagem
partidria.16 A burocracia no Imprio ficava, ento, sujeita s vicissitudes da poltica e ao revezamento dos partidos no poder. Da mesma forma, no exerccio do
cargo vigorava a lgica do favor e da clientela, a expensas do interesse pblico e
dos procedimentos racional-legais.
O poder poltico permanecia nas mos das oligarquias rurais. Se nos centros
litorneos mais importantes elas precisavam compor com os novos grupos sociais
em expanso a exemplo dos exportadores e importadores, comerciantes, profissionais liberais etc. , nas regies interioranas dominavam de forma absoluta.
Costa (2008, p. 252) relata o caso de um funcionrio do Imprio que se depara
em uma cidade do interior de So Paulo com os cargos pblicos, na sua totalidade,
controlados por uma nica famlia.
Assim, o propsito incipiente de construir um corpo de servidores recrutados base do exame pblico se limitava ao governo central; as provncias passavam ao largo desse movimento. Por fim, o enfraquecimento do
poder de nomeao da Coroa resultou na impossibilidade prtica de erigir
um sistema administrativo com base no sistema de mrito. Escreve Graham
(1968, p. 19-20):
Apesar dos srios obstculos centralizao administrativa do governo, a Coroa
usou seus poderes de indicao para construir um corpo qualificado de funcionrios, e houve tentativas isoladas no nvel central de selecionar os empregados
pblicos com base em critrios de capacidade. () D. Pedro I e D. Pedro II tinham
interesse em integrar e investir nesses grupos de elite. Os obstculos centralizao
eram tais que um servio pblico nacional independente no se consolidou. Entretanto, os vrios governos do Imprio atuando como poder moderador em meio s
vrias faces polticas tm sido reconhecidos pela manuteno de padres elevados
16. Como afirmado anteriormente, nos perodos prvios aos processos de racionalizao burocrtica, a patronagem
partidria tende a crescer medida que aumenta a diferenciao conveniente das funes e cresce a procura por
cargos pblicos. No entanto, este tipo de patronagem no pode ser eliminada, a menos que se queira eliminar a representao ativa do povo. Eliminados os partidos, o resultado ser o inverso do pretendido, podendo haver o reforo
da patronagem e da corrupo: os interesses privados, dos homens de negcios e das burocracias pblicas seriam
atendidos mediante conluios e acordos a portas fechadas (WEBER, 1999, p. 544-548). Desta perspectiva, e considerando o contexto da sociedade aristocrtica e escravista da poca, o problema da patronagem dos cargos no Imprio
residia, antes, no simulacro de democracia que a concorrncia entre os partidos conservador e liberal representava, na
qual o povo escravos e homens livres, sem posses estava completamente excludo do processo poltico.
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na seleo dos funcionrios pblicos, e isso se d em contraste com o sistema de

patronagem praticado no nvel local.17
Diz-se, que, por essa poca, grassou a multiplicao de empregos pblicos,

muitos dos quais sem funcionalidade para o sistema administrativo. Holanda
(2004a, p. 69) cita o discurso do deputado Pereira Silva, em 28 de agosto de
1855, em que ele se mostra favorvel reduo do nmero de funcionrios pblicos na Cmara de Deputados, que chegara a 95 servidores para um universo de
103 membros parlamentares.
Consta, assim, que a burocracia do Imprio funcionava como cabide de
empregos, sendo, no geral, ineficaz e instvel. Essa instabilidade, alis, se constitua na base do sistema de clientelas, o que reforava a dependncia dos grupos
urbanos com relao s oligarquias rurais. Os cargos seguiam sendo usados como
meios de apadrinhamento e cooptao, inclusive de certos indivduos talentosos
oriundos das camadas inferiores da sociedade. A figura do bacharel, como tambm
a ascenso de alguns homens pretos e mulatos aos cargos pblicos, base de suas
qualidades individuais, exemplifica a existncia desse sistema de clientelas e cooptao, inclusive como mecanismo de mobilidade social.
Para discutir a relao entre patrimonialismo e criao de cargos pblicos,
recorre-se mais uma vez a Weber (1999). Ele reputa o Estado patrimonial como
um caso especial da dominao patriarcal, isto , uma relao de dominao baseada no poder domstico descentralizado mediante a cesso de domnios aos filhos
e aos outros dependentes da comunidade domstica. medida que os domnios
do senhor se ampliam, impe-se a necessidade de organizar a administrao, isto
, de fazer a diferenciao conveniente das funes. Os cargos surgem dessa necessidade, podendo ser de dois tipos: prebendas administrativas ou postos criados
pelo livre arbtrio do senhor.
Na forma de prebenda, o cargo assume o status de direito a ser gozado. No
resulta da racionalizao da mquina, mas do que Weber identifica como esteriotipagem: uma partio do poder poltico. Porque o senhor no tem condies de
circunscrever a administrao dos seus domnios ao crculo familiar, dado que necessita angariar lealdades e apoios externos, ele distribui parcelas do seu poder por
meio da criao de cargos. Tais cargos correspondem a poderes menores, sobre os
quais o senhor perde, parcialmente, sua soberania. Assim, a prebenda uma fora
17. Despite serious obstacles to the creation of a centralized government, the Crown used its appointive powers to
help build a body of trained public servants, and isolated attempts were made at the national level to select governmental employees on the basis of capacity. (...) Dom Pedro I and Dom Pedro II, were interested in integrating and
providing for its elite groups. The obstacles to centralization were such that an independent national service did not
emerged. Nevertheless, the various emperors as a moderating power in the midst of factional politcs have usually
been credited with the maintenance of high standards in the selection of civil servants, and this has been in contrast
with the spoils system practiced at the provincial level (GRAHAM, 1968, p. 19-20).
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centrfuga que, contraditoriamente, contribui para minar o poder senhorial. A

prebenda torna-se o principal foco de resistncia aos processos de racionalizao
administrativa, dado que sua lgica a da diviso de funes motivada pelo poder, e no pela busca de maior especializao administrativa.
No segundo tipo, os cargos so criados pelo livre arbtrio do senhor e, por
isso, fcil extingui-los ou substituir seus eventuais ocupantes, ou seja, os funcionrios so admissveis e demissveis ad nutum. O funcionrio se mantm no cargo
mais pelo vnculo de lealdade ao senhor do que pelo critrio de competncia no
exerccio do cargo. Esta instabilidade funcional resulta em descontinuidades que
comprometem a eficincia e a eficcia da mquina administrativa.
Em ambos os tipos de cargo, como os benefcios retribudos aos ocupantes
constituem, no fundo, dedues dos bens e haveres do senhor, este busca limitar
a sua criao. Sob o patrimonialismo no do interesse do senhor expandir os
cargos ad infinitum. Por um lado, eles minam o seu poder poltico e, por outro,
diminuem suas receitas. Da que so criados de forma parcimoniosa.
Fundamentalmente, ao cargo administrativo no patrimonialismo falta, sobretudo, a distino entre a esfera pblica e a privada. A administrao tratada como
assunto pessoal. A forma como o funcionrio desempenha as funes prprias ao
cargo, respeitada a tradio, se inscreve no mbito da relao de dominao frente
ao senhor, no existindo regras claras e objetivas, previamente definidas, para o seu
exerccio. Da que a crtica endereada ao funcionamento da mquina pblica sob o
patrimonialismo recaia especialmente sobre sua ineficincia e ineficcia. O Estado
patrimonialista incapaz de assumir novas funes, sobretudo aquelas decorrentes
do surgimento da questo social no seio das sociedades modernas.
4 O PERODO REPUBLICANO AT 1930
4.1 O arranjo federativo no perodo republicano inicial
A adoo da Repblica Federativa como forma de governo, constante da Constituio de 1891, transformou as antigas provinciais em estados federativos. Essa
mudana poltico-institucional veio corroborar a autonomia administrativa que,
na prtica, as provncias detinham.
A despeito de a administrao imperial ser unitria, o seu controle sobre as
provncias era bastante frgil. medida que elas foram ganhando maior autonomia
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poltico-administrativa, a Coroa perdeu parte do seu poder de nomear servidores.18

A instaurao da Repblica levou ao ulterior desenvolvimento desse processo.
criao dos estados, na Constituio de 1891, seguiu-se a consolidao de sua quase
completa autonomia. Segundo Oliveira Torres (apud GRAHAM, 1968, p. 21),
Uma anlise mais profunda das condies gerais da administrao pblica brasileira
durante o regime republicano, antes de 1930, revela este fato singular: o governo
federal dispunha de apenas dois instrumentos para manter sua autoridade em todo
o territrio brasileiro o Exrcito e o Telgrafo Nacional.
Nessa poca, o poder poltico estava nas mos dos chefes polticos regionais,
de base familiar e rural, os chamados coronis. A figura proeminente em cada
estado era o governador, que exercia o mandato por meio de sistema de alianas
com os lderes polticos municipais. Embora o presidente da Repblica exercesse
nominalmente amplo poder, na prtica o seu controle via-se limitado pela autonomia dos estados. Ademais, ele era eleito pelo que ficou conhecido como a
poltica dos governadores, em sua ltima fase denominada a poltica do caf
com leite, em aluso aliana entre os interesses dos cafeicultores paulistas com
os criadores de gado mineiros.
Surgiram, ento, os diversos sistemas administrativos estaduais. Neles, o
primeiro fator a limitar a expanso dos servios e do emprego pblico era o montante disponvel de recursos financeiros. Os estados com economia mais forte
podiam contratar mais gente e expandir suas atividades. Mas, no geral, o emprego
pblico permaneceu reduzido, entre outras coisas, devido ao fato de grande parte
da populao viver no meio rural, no pressionando os servios pblicos. Mesmo
nas maiores cidades, poucos se beneficiavam com esses servios, inclusive os de
sade e educao. Ora eram providos pela iniciativa privada, ora eram providos
em carter bastante limitado pelo setor pblico. Graham (1968) especifica que o
maior interesse dos coronis que detinham o poder de nomeao dos servidores
era a manuteno da ordem pblica e a utilizao da mquina de Estado em seu
benefcio poltico.
Tampouco o emprego pblico era numeroso na esfera federal. A Unio restringia sua atuao basicamente ao eixo Rio de JaneiroSo PauloMinas Gerais.
A descentralizao poltico-administrativa fizera que permanecesse na rbita federal apenas o manuseio das finanas nacionais e a proviso de servios pblicos para
18. A fragilidade do controle sobre as provncias era reforada pela existncia de vasto territrio precariamente integrado por vias de comunicao. Assim, a Coroa viu-se crescentemente limitada em seu poder de exercer a patronagem no
mbito administrativo. Remetendo-se ao Ensaio sobre o Direito Administrativo, obra do Visconde de Uruguai, Graham
(1968, p. 19) afirma que (...) a Coroa manteve o direito de nomear funcionrios para o tesouro federal, o Ministrio
da Guerra e Marinha, o Correio Nacional e selecionar presidentes das provncias, bispos, comandantes superiores da
Guarda Nacional, membros das altas cortes Relaes Internacionais e Tribunais Superiores , e empregados nas
faculdades de medicina e direito e nas academias (...).
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o Distrito Federal. Foi a partir dos anos 1920 que o governo federal buscou estabelecer
polticas nacionais nas reas de sade, educao e comunicaes (GRAHAM,
1968, p. 22; CUNHA, 1963, p. 35).19
4.2 Um caso em anlise: a poltica educacional
Na rea educacional, a bem da verdade, o perodo republicano inicial significou

um retrocesso.20 O debate vigente em fins do Imprio sobre a importncia da
educao no processo de constituio da nao arrefeceu-se, na medida em que
no incio da Repblica o pronunciado federalismo do novo Estado tratou de
inviabilizar, na prtica, a adoo de polticas de carter nacional. Aps 1915, e
especialmente nos anos 1920, como reao ao descaso dos poderes pblicos para
com a questo educacional, retomou-se o entusiasmo pelo tema. O movimento
se voltava republicanizao da Repblica por meio da difuso do ensino primrio.
Surgido no mbito dos estados, tinha um carter nacionalista e se propunha educar
o povo para faz-lo cidado republicano.
A Constituio de 1891 estabelecera competncia concorrente da Unio e
dos estados na rea educacional; porm, prevalecia a interpretao advinda do
Ato Adicional de 1834, que estipulava que a Unio cuidasse da educao superior
e secundria, tida como a escola de elite, e os estados, da educao primria e
tcnico-profissional. Entretanto, por meio da diviso de competncias entre suas
esferas, o Estado brasileiro teria se eximido da questo educacional. Na prtica, a
Unio pouco fazia para ampliar os nveis de ensino sob sua responsabilidade.
Sua atuao se voltava prioritariamente para a regulao da rea. Os estados, por
sua vez, queixavam-se de dificuldades financeiras que impediam a ampliao do
ensino primrio. Por conseguinte, a proviso de educao estava muito aqum do
necessrio. O relatrio da Conferncia Interestadual de Ensino Primrio, realizada
em 1921, dava conta de que o nmero de estudantes que frequentava a escola
primria equivalia a 29% da populao infantil. No Distrito Federal e nos estados
de Santa Catarina, So Paulo e Rio Grande do Sul, respectivamente, 41%, 43%,
44% e 56% da populao infantil estava fora da escola. No outro extremo, em
Gois e no Piau, esse percentual subia para 95%.
A proporo de alunos matriculados nos nveis superiores de ensino era ainda
menor. Em 1929, no ensino secundrio, das 1.130 unidades escolares existentes,
1.090 eram particulares e apenas 40 eram pblicas, sendo 6 federais, 24 estaduais
e 10 municipais. No ensino especializado superior que inclua o ensino tcnico19. Segundo Cunha (1963, p. 36), aps a Primeira Guerra Mundial, o governo federal ampliou a mquina administrativa,
sobretudo reforando o aparelho de represso policial, e buscou ajudar os estados decadentes. No chegou, no entanto,
a criar servios de mbito nacional, pois que a Repblica Federativa praticamente eliminara o esprito de nacionalismo.
20. Esta subseo baseou-se em Holanda (2004b, p. 283-318).
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profissional nas reas de agronomia, veterinria, comercial, eclesistico, artstico

liberal e higiene e sade pblica , das 278 unidades de ensino, 238 eram particulares, enquanto apenas 20 eram federais, 13 estaduais e 7 municipais. A primeira
universidade oficial foi criada em 1920, no Rio de Janeiro; em seguida, em 1927,
foi criada a Universidade de Minas Gerais.
No ensino tcnico-profissional, por meio do Decreto Lei no 7.566/1909,
determinou-se a criao, em cada uma das capitais dos estados, de uma escola
de aprendizes artfices, para ministrar o ensino profissional primrio. Em 1910
j funcionavam tais escolas em 19 estados. Em 1926, por meio de portaria, instituiu-se o sistema de seleo de pessoal e criou-se o Sistema de Inspeo do Ensino
Profissional Tcnico.
Administrativamente, a rea educacional era responsabilidade do Ministrio
da Justia e Negcios Interiores. Em 1911, criou-se o Conselho Superior de Ensino, substitudo em 1925 pelo Conselho Nacional de Ensino. Tambm nesse ano
foi criado o Departamento Nacional de Ensino. A educao tcnico-profissional,
por seu turno, era da alada do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio.
Em 1926, foi criado o Servio de Inspeo do Ensino Profissional Tcnico. Esse
rgo tinha carter consultivo e administrativo, sendo de sua responsabilidade
prover cargos, fiscalizar escolas, bem como autorizar as despesas extraordinrias.
Os estados reproduziam, grosso modo, essa estrutura, existindo em seu mbito
as Inspetorias Gerais de Instruo Pblica. Nos anos 1920, o movimento reformista em favor da educao, que atingiu vrios estados,21 imprimiu alguma racionalizao burocrtica a esses rgos. As inspetorias se transformaram em diretoriasgerais, que passaram a ser dirigidas por educadores profissionais, em substituio aos diretores leigos. A diretoria foi dividida em sees referentes aos diversos
nveis escolares. Alm disso, criaram-se ou foram dinamizados os conselhos estaduais de ensino, com funes consultivas ou consultivodeliberativas.
Em que pesem esses avanos, a educao ressentia-se da inexistncia de rgos superiores autnomos o Ministrio da Educao e Sade foi criado somente em novembro de 1930. Adicionalmente, tambm no havia dispositivos
constitucionais adequados, que permitissem tratar a educao como sistema nacional de ensino.
5 O EMPREGO PBLICO COM BASE NOS PRIMEIROS CENSOS DEMOGRFICOS
comum as crticas a respeito de a criao e o preenchimento dos cargos pblicos pressuporem que, na ocorrncia de relaes patrimonialistas, o Estado seja
21. Em 1920, realizou-se em So Paulo a Reforma Sampaio Dria do Ensino Primrio e Normal. Em 1925, foi a vez da
reforma de Ansio Teixeira na Bahia e, em 1927 da de Francisco Campos, em Minas Gerais.
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inchado. Contudo, os dados dos primeiros censos demogrficos realizados no

Brasil quatro edies entre 1872 e 1920, ou seja, no perodo de transio entre
o Imprio e a Repblica no denotam inchamento da mquina administrativa.
Antes, o que se tem um reduzido emprego pblico em relao ao contingente
populacional. Como mostra a tabela 1, em 1872, o total de empregados pblicos
civis e militares, em proporo populao, perfazia menos de 0,5%, magnitude
que se manteve constante no ano de 1900. Em 1920, essa proporo atinge 0,6%.
Verifica-se, assim, no ter havido inchamento da mquina pblica no perodo, o
que no significa dizer que no houvesse empreguismo, isto , aquelas situaes
nas quais os cargos pblicos eram criados e preenchidos revelia dos interesses e
necessidades sociais e dos critrios de competncia.
A tabela 1 mostra ainda que, entre 1872 e 1900, os ltimos 18 anos do Imprio, o quantitativo de empregados pblicos civis praticamente quadruplicou.
Este fator respondeu sozinho pelo crescimento do emprego pblico total no perodo.
No obstante, continuou nfimo o montante geral de empregados pblicos na
populao brasileira. Entre 1900 e 1920, a expanso do emprego pblico foi
puxada pela categoria dos militares,22 mas ocorreu em nvel apenas ligeiramente
superior proporo que cresceu a populao brasileira, no havendo qualquer
compensao em relao ao ltimo perodo do Imprio.
TABELA 1
Empregados pblicos civis e militares e populao brasileira 1872, 1900, 1920
Levantamentos
censitrios
Empregados
pblicos
1872
1900
38.426
77.655
1920
186.075
Variao
1872-1900
202,09
Variao
1900-1920
239,62
Variao
1872-1920
484,24
Civis
10.710
45.710
97.712
426,80
213,77
912,34
Militares
27.716
31.945
88.363
115,26
276,61
318,81
9.930.478
16.626.991
30.635.605
167,43
184,25
308,50
0,37
0,47
0,60
Populao
Empregados pblicos/populao (%)
Fontes: Censos demogrficos/IBGE e dados da pesquisa Emprego e Trabalho no Setor Pblico do Ipea.
22. A Constituio de 1891 estabelecera o servio militar obrigatrio e abolira a prestao forada de servios nas
Foras Armadas. As duas primeiras dcadas do sculo XX foram marcadas pelas primeiras greves operrias nas grandes
cidades do pas prenncio do advento da questo social, mas que at ento era tratada como caso de polcia e
pela irrupo da Primeira Guerra Mundial, em 1914. Certamente esses dois eventos foram decisivos para o aumento
do nmero de militares no perodo.
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A dimenso diminuta do emprego pblico em relao populao era a

contrapartida da reduzida oferta de servios pblicos no pas. At os anos 1930,
priorizava-se o apoio s atividades exportadoras, arrecadao de tributos e
manuteno da ordem pblica nos centros urbanos, deixando em segundo plano
servios como correios e telgrafos, escolas, hospitais e faculdades isoladas, nas
quais os servios eram providos de maneira pontual e restritos s grandes cidades.
(...) a administrao imperial volta-se antes para as grandes cidades e para a Corte
do que para o campo; cuida do comrcio exterior mais do que do comrcio interior;
das estradas de ferro e dos portos que ligam o Pas com o mundo exterior, mais do
que das redes regionais e vicinais de comunicao e abastecimento. uma administrao mais de carter regulamentar, dotada de parcos recursos financeiros e nmero
diminuto de empregados. O seu sentido aristocrtico manifestava-se nos gastos da
Corte, que alcanam metade ou mais do total das suas despesas (CUNHA, 1963,
p. 32-33).
Este perfil reduzido do servio pblico no pas, que remonta ao Imprio,

adentrou o perodo republicano e conformou uma administrao de carter regulador e aristocrtica, dotada de limitadas fontes de financiamento.
A par da dimenso reduzida do emprego pblico, continuavam as nomeaes
por mecanismos de apadrinhamento e favoritismo poltico. Pode-se dizer que o uso
de tais expedientes acentuou-se medida que avanou a descentralizao polticoadministrativa.
No entanto, o servio pblico continuou abrigando um grupo de servidores
de elite, formado por pessoal especializado, ocupando os cargos mais elevados da
administrao. Esse pessoal era atrado pelas altas remuneraes e pelo prestgio
que o cargo proporcionava. A existncia desse corpo de elite expressava a continuidade de uma tradio oriunda do Imprio e com razes no servio pblico
francs (LOEWENSTEIN apud GRAHAM, 1968).
Em relao composio ocupacional do emprego pblico, apresentada na
tabela 2, interessante observar que, em 1872, os empregados civis do setor justia
e os militares - encarregados das funes de defesa do territrio manuteno da
ordem representavam trs quartos da fora de trabalho total. Em contraposio,
os empregados envolvidos na proviso de servios em outros setores somavam
apenas 24,5% do total.
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TABELA 2
Composio ocupacional do emprego pblico em 1872
Categorias ocupacionais
Empregados pblicos civis
Setor justia
Juzes
Notrios e escrives
Total
15.994
36,6
5.284
12,1
968
1.493
Procuradores
1.204
Oficiais de justia
1.619
Outros empregados pblicos civis
10.710
24,5
Empregados pblicos militares
27.716
63,4
43.710
100,0
Total emprego pblico
Fonte: Synopse do recenseamento realizado em 1 de setembro de 1920 (HOLANDA, 2004a, p. 355).

o
Obs.: Tabela elaborada mediante recomposio de dados da tabela Populao do Brasil, por Profisses, em 1872. As linhas
sombreadas correspondem a subitens de uma categoria maior, no caso, empregados pblicos.
6 CONSIDERAES FINAIS
No limiar dos anos 1930, quando entrava em nova rota de desenvolvimento, o

Estado brasileiro dispunha de apenas dois instrumentos de atuao nacional: as
Foras Armadas e os Correios e Telgrafos. No obstante a insuficincia de meios,
digna de nota a manuteno da unidade nacional em to vasto e diferenciado
territrio.
Razes histricas explicam essas insuficincias. A sociedade que foi se moldando, de base rural, aristocrtica e escravista, demandava do setor pblico apenas
as funes de manuteno da ordem e de defesa do territrio alis, nessas reas, o
Estado nacional em formao no requereu a supresso dos poderes particulares,
e o usual era a fora pblica contar com a colaborao de milcias privadas. No
decorrer do sculo XIX, com a expanso de alguns centros urbanos, os servios
comearam a ser prestados ainda de forma pontual e destinavam-se, sobretudo,
aos homens bons e viabilizao dos negcios externos.
Esse estado de coisas adentrou pelo perodo republicano inicial e possvel
at que tenha recrudescido, com a proeminncia da poltica dos governadores que
assumiu a cena nacional. Assim se deu, por exemplo, com o ensino fundamental,
descuidado pelos entes federativos, quando em outras experincias histricas a ele
foi atribuda a funo de formar o cidado, tida como essencial no processo de
construo da nao.
A insuficincia de meios resultava no carter eminentemente regulador do aparelho de Estado. Observada a profuso de regras e normas, muitas vezes detalhistas e
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minuciosas, a impresso primeira de que se tratava de um Estado regulador ao

extremo. No entanto, no sendo os regulamentos fixos ou gerais, eles podiam ser
ignorados. E assim ocorria costumeiramente.
Na virada dos anos 1930, o aparelho administrativo e seu modus operandi
eram inadequados s novas tarefas requeridas do Estado. Seguiu-se, ento, a conhecida expanso e diversificao do aparato estatal. sabido que nos marcos da sociedade urbana que se erigia, o Estado conseguiu dar conta do que lhe foi proposto,
em que pesem os problemas sobejamente conhecidos: manuteno de estruturas
obsoletas e permanncia de traos patrimonialistas no trato da coisa pblica. Ambos
os problemas deveram-se, em parte, presena de interesses particulares bem posicionados, tendo resultado tambm de considervel imobilismo institucional.
Nos dias atuais, em que traos desses problemas ainda marcam a administrao pblica no pas, o desafio irrecusvel de promover a incluso universal por
meio da proviso de servios pblicos de qualidade requer que o aparelho estatal
brasileiro atue base de critrios de eficincia e eficcia. A anlise parcial aqui
proposta, e que tem continuidade no captulo seguinte, pretende contribuir para
o debate que deve ser travado com vistas superao desses traos de origem.
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CAPTULO 2
O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E

SEUS SERVIDORES DE 1930 AOS DIAS ATUAIS1
1 INTRODUO
O aparelho administrativo brasileiro se depara hoje com o desafio de ampliar o

acesso a servios pblicos de qualidade como meio de assegurar o desenvolvimento econmico e social do pas e a igualdade de oportunidades aos cidados.
Os reclamos da cidadania endereados ao Estado contrastam com a evoluo
do aparelho administrativo e seu usual modus operandi. Em que pesem os avanos
na atuao em termos da ampliao do aparelho estatal e da proviso sistmica de
servios pblicos, ela foi recorrentemente restritiva e o cotidiano administrativo
sempre sofreu a influncia de interesses que desvirtuam a funo pblica.
Este texto d sequncia ao captulo 92 e trata da evoluo da coisa pblica
no pas no ps-1930, evidenciando seus avanos e suas limitaes no que tange
construo de um aparelho administrativo capaz de prover eficazmente servios
pblicos. Da perspectiva aqui adotada, o problema do emprego pblico, hoje,
diz respeito menos ao quantitativo de servidores em si insuficiente para uma
proviso ampliada e eficaz de servios bsicos, incluindo os sociais e mais forma como a gesto dos recursos humanos fica condicionada aos diversos tipos de
interesses particulares vigentes no cotidiano da mquina pblica.
2 DESENVOLVIMENTOS DO APARELHO DE ESTADO APS 1930
A conduta geral de nomeao ao servio pblico por critrios no meritocrticos,

que vigorou no pas at os anos 1930, no resultou em inchamento do quadro
1. Publicado originalmente como captulo 10 do livro 9, Estado, Instituies e Democracia, volume 1, Repblica, do
projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
2. No presente livro, o texto d sequncia ao captulo 1.
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48
de servidores. As evidncias, ao contrrio, eram de um emprego pblico estvel e

reduzido, como possvel conferir no captulo anterior desta publicao.
A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e poltico-administrativas abriram novas perspectivas para o crescimento dos servios e de outras
atividades estatais, o que teve como contrapartida a ampliao do emprego pblicos no Brasil. Draibe (1985) percebe o perodo iniciado naquela dcada como
uma fase particular no desenvolvimento do Estado, que se estruturou materialmente para dar suporte s polticas de mbito nacional.
Segundo a autora:
diferena do Estado oligrquico, cujos limitados contedos nacionais e unificadores repousavam predominantemente no mbito das instituies polticas e se expressavam fundamentalmente sob a forma poltico-parlamentar, a novidade introduzida em 30 est em que aquelas caractersticas nacionais e unificadoras ganharo
grau maior de efetividade desde que inscritas na materialidade do organismo estatal,
na sua estrutura burocrtico-administrativa (DRAIBE, 1985, p. 130).
As dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado. Na esfera do Judicirio, o
reforo da estrutura federal levou criao das justias Eleitoral e do Trabalho.3
E no mbito das instituies responsveis pela segurana de Estado, o Exrcito
reorganizou-se internamente, levando adiante um programa de reequipamento e
ampliao de seus efetivos.
Na rea social, houve progressiva extenso do poder de Estado sobre o sistema educacional. A partir da criao do Ministrio da Educao e Sade, em
1930, estruturou-se o aparelho responsvel pela elaborao e implementao das
polticas educacionais.4 O perodo iniciado em 1930 tambm rompeu, segundo
Draibe (1985), com o carter at ento dbil, fragmentado e pontual da interveno estatal na sade. Pela primeira vez, se configurou uma poltica nacional
de sade pblica, cujos programas se vincularam s necessidades advindas dos
processos de urbanizao e industrializao. No perodo, surgiram as entidades
atuantes no combate s endemias e s epidemias, bem como teve incio o provimento dos servios sanitrios.
3. A Justia Eleitoral foi instituda pela Constituio Federal (CF) de 1934 e a Justia do Trabalho, pela de 1946.
Segundo Draibe (1985 p. 65), a criao dessas instituies significou a inscrio, na estrutura material do Estado,
dos conflitos que permeavam a sociedade: as presses dos setores mdios e populares pela ampliao da cidadania
poltica, no primeiro caso, e o conflito capital trabalho, no segundo.
4. Esse movimento de progressiva extenso do poder estatal sobre o sistema educacional perseguia, de modo simultneo, trs objetivos principais: a formao da cidadania, por meio da transmisso dos valores nacionais; a resposta s
presses por educao de setores cada vez mais amplos da sociedade; e a formao tcnico-profissional da mo de
obra. Segundo Draib (1985, p. 68-69) e, nos anos 1930 se projetou a questo nacional da educao, gestada desde
os anos 1920, que tinha como eixo principal a crtica ao que seria um extremado federalismo no sistema educacional.
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O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores de 1930 ...
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O Estado ainda ampliou seu raio de ao para a rea da previdncia e assistncia social. At 1930, existiam as caixas privadas de aposentadorias e penses,
organizadas por meio de acordos de seguro entre empregados e empregadores e circunscritas ao mbito da empresa. Em 1933, criou-se o primeiro instituto de carter
pblico e nacional a atuar nesta rea, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos
Martimos (IAPM), que abrangia os trabalhadores martimos em todo o territrio
brasileiro. Em seguida, montou-se, sob controle do governo federal, imensa mquina de servios, concedendo benefcios previdencirios aos assalariados urbanos.
Organizados na forma de autarquias e articulados s organizaes sindicais, esses
institutos estruturaram os servios de previdncia e assistncia social por categorias profissionais e base de um sistema tripartite de contribuies.
No entanto, a expanso da mquina pblica experimentou problemas e dificuldades. Em que pesem os avanos na rea social, sabido que a atuao do Estado
ficou aqum das necessidades da populao. Na sade e na educao, por exemplo,
os equipamentos no alcanaram nveis razoveis de atendimento; parcelas da populao, rural e urbana, continuaram excludas dos servios. As polticas de sade
pblica, de mbito nacional, at o incio da dcada de 1960, se restringiam a um
conjunto de programas pouco articulados entre si. Tambm o sistema de previdncia
e assistncia social ficou restrito aos assalariados urbanos com carteira, permanecendo
de fora ampla massa de trabalhadores do campo e da cidade.
No tocante racionalidade administrativa, ela se via comprometida desde a
origem. Segundo Fiori, a mquina pblica estruturou-se no Brasil no somente
a partir de iniciativas isoladas e sem conexo, mas tambm como resposta s exigncias colocadas pela soma de interesses particulares, que, para alm dos canais
parlamentares, se alojaram no Executivo, condicionando sua expanso e interveno.
Muitos rgos da administrao pblica foram criados e/ou se expandiram para
dar conta de interesses particulares, no raro se sobrepondo aos j existentes, sem
que esses desaparecessem ou fossem desativados. Muitas vezes, a coexistncia de
estruturas e rgos ultrapassados com outros institudos de forma moderna, isto
, tecnocrtica e centralizada, deu a tnica da expanso da mquina pblica no
pas (FIORI, 1995a, p. 100-101).
Como se ver adiante, com relao ao quadro de pessoal, o projeto de racionalizao burocrtico-administrativo no conseguiu eliminar traos de clientelismo e patrimonialismo do servio pblico. O comum foi a moderna burocracia,
formada por tcnicos e pessoal alocados nas atividades modernas, concernentes,
sobretudo, atuao econmica do Estado, conviver com setores tradicionais do
funcionalismo, afeitos ao patrimonialismo, e com setores novos, que expressavam
o clientelismo associado s polticas de massas em especial nas reas de previdncia e assistncia social.
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O aprimoramento da racionalidade administrativa da mquina pblica brasileira foi comprometido tambm pela reestruturao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). A partir de 1945, o rgo perdeu muitas de suas
funes de coordenao administrativa e de elaborao do planejamento econmico, incluindo o oramento. Passou, ento, de superintendente da administrao
federal a mero rgo consultivo, encarregado de estudos e de orientao administrativa, o que dificultou o funcionamento da mquina e a coordenao do gasto pblico. Nessa poca, afirma-se terem crescido os casos de duplicao de competncia,
as dissidncias interburocrticas e as orientaes tcnicas e polticas conflitantes. De
acordo com o diagnstico feito no segundo governo Vargas, a situao era de paralisia e envelhecimento do aparelho, havendo superposio de rgos sob regimes jurdicos e institucionais diversos, acmulo de funes por parte do chefe do Executivo
e dificuldades de manter sob direo nica a multiplicidade de rgos existentes.5
O desenvolvimento do aparelho de Estado enfrentou dificuldades ainda de
natureza oramentria. Aps 1930, a arrecadao tributria passou a se apoiar nos
impostos sobre as atividades voltadas para o mercado interno, com amplo esforo
de ampliao da base fiscal e financeira do Estado. No entanto, a maior arrecadao no foi suficiente para arcar com o crescimento de gastos na rea social, e
menos ainda com a ao industrializante, tendo a ampliao da base tributria ficado aqum das necessidades de receita da Unio, insuficiente at para arcar com
os gastos tradicionais de manuteno da mquina e resolver o crnico problema
do dficit oramentrio estatal.6
3 O NOVO ESTADO E A REFORMA ADMINISTRATIVA
3.1 As reformas e a criao do DASP
O movimento de reforma administrativa que se configurou no pas no ps-1930

se opunha, fundamentalmente, nomeao de servidores pblicos por critrios
no meritocrticos, pelo que esta representava de obstculo criao de um modelo mais moderno e racional. As crticas ora tratavam de evidenciar o quanto a
inexistncia do sistema de mrito contribua para a desorganizao administrativa,
ora remetiam-se inadequao do servio pblico nova realidade nacional. Aps
5. Esse diagnstico j fazia parte da mensagem presidencial de Vargas, de dezembro de 1951. Com base nele o
Executivo, em 1953, enviou ao Congresso Nacional projeto de reforma administrativa, mas que no foi aprovado na
gesto Vargas, nem nos governos subsequentes. Segundo Draibe (1985, p. 215) as tentativas de superao do quadro
administrativo se fizeram sentir menos no projeto fracassado de reforma que na natureza distinta dos novos rgos
criados, na forma predominante entre os mecanismos de regulao e na articulao entre os setores burocrticos de
Estado e grupos econmicos.
6. O resumo histrico da questo fiscal brasileira relacionado expanso do aparelho de Estado, no perodo 19301960, encontra-se em Draibe (1985, p. 119-129). A autora mostra que os emprstimos externos e a criao das
estatais, combinados s mudanas do sistema fiscal, foram as opes do governo para enfrentar o crescente volume
de capital requerido para a expanso de suas atividades.
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1930, com a expanso do emprego pblico e a continuidade de nomeaes revelia

de critrios meritocrticos, comearam as referncias ao empreguismo de Estado.
Iniciou-se, ento, um movimento de reforma do aparelho administrativo.
Marx (1941) percebeu esse movimento como uma necessidade do Estado nos
marcos da sociedade industrial. Para o autor, o sentido de direo pblica um
imperativo nessa sociedade, mais complexa e vulnervel que qualquer outra.
Nela, a necessidade de controle mais sutil do Estado e a dependncia em relao
capacidade do governo de promover solues administrativas e organizacionais
tende a requerer a implantao frequente de reformas. A experincia pioneira fora
a Reforma Inglesa, entre 1850 e 1870, baseada na moralizao do servio pblico
por meio da instituio do sistema de mrito. Os dirigentes britnicos previram a
tenso que haveria de recair sobre a mquina pblica com o advento da questo
social. O nepotismo vigente na nomeao de quadros para os departamentos centrais,
tolerado durante dcadas, tornara-se fator de instabilidade, por ser fonte de mediocridade e incompetncia.
No Brasil, os porta-vozes da reforma administrativa justificaram-na como
absolutamente necessria ampliao das atividades de Estado. Segundo Briggs
(1938), apenas a criao de rgos era insuficiente para o setor pblico dar conta
das atividades nas reas de sade e educao e do enfrentamento da nova questo
social. Para Marques de Souza (1943a), o aumento contnuo das funes governamentais criava problemas administrativos e impunha novos desafios: i) reduzir os
gastos crescentes da administrao; ii) aparelhar os rgos administrativos altura
das funes exercidas; iii) uniformizar o tratamento das atividades que seriam
comuns aos rgos; e iv) aliviar a carga de responsabilidade do chefe do Executivo
sobre as atividades que requeriam especializao e tcnica prprias.
O quadro que estes autores apresentam de desorganizao administrativa. Em termos da gesto de pessoal, faltavam regras e procedimentos disciplinando a admisso de servidores ou o reajuste de salrios, e inexistia um sistema
de carreiras. Os vencimentos se fixavam ao sabor de injunes momentneas e
quase sempre visando beneficiar servidores especficos. Era esquecida a natureza
das funes, a hierarquizao e o escalonamento de salrios. A denominao
dos cargos muitas vezes no tinha relao com a atividade de fato exercida. Os
servidores distribuam-se pelas reparties ocupando, em geral, cargos isolados
e sem acesso a carreiras. Em relao admisso de pessoal, era de uso corrente
o sistema do pistolo (BRIGGS, 1938).
Esquematicamente, o movimento de reforma administrativa envolveu:
i) a criao, em 1930, da Comisso Permanente de Padronizao de Material;
ii) a inscrio, em 1934, do sistema de mrito na Constituio; iii) a instituio
pelo presidente da Repblica, em 1936, da Comisso Mista de Reforma Econmica
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e Financeira, a partir da qual foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico

Civil (CFSPC), e da Lei no 284, estabelecendo as normas bsicas da administrao
de pessoal e criando um sistema de classificao de cargos; iv) a criao, ainda em
1936, do DASP, em virtude de mandamento constitucional;7 e v) a decretao, em
1939, do primeiro Estatuto do Funcionrio, substitudo, em 1952, pela Lei no 1.711.
Para Briggs (1941), a criao do DASP no Estado Novo foi um imperativo
desse regime. A superviso da administrao pblica, outorgada pela Constituio
Federal de 1937 ao chefe do Executivo, requeria um rgo especializado, diretamente subordinado ao presidente da Repblica, a fim de auxili-lo na orientao,
coordenao e fiscalizao do servio pblico. Segundo o analista, a atuao do
DASP, em meio concentrao de poder no Executivo, visaria a que se eliminasse
do servio pblico a interferncia poltico-partidria, vista como responsvel pela
desorganizao administrativa.
O favoritismo, o emprego pblico transformado em sinecura e a idia de funcionrio associada de parasita e de simples pea do mecanismo eleitoral eram os
sintomas de uma situao que assentava razes no estreito crculo vicioso da interdependncia de oligarquias locais e de falsos leaders polticos do poder central
(BRIGGS, 1941, p. 218).
De acordo com o decreto-lei que o criou, caberia ao DASP estudar a estrutura e o funcionamento dos rgos pblicos, bem como as inter-relaes desses
rgos e suas relaes com o pblico, a fim de produzir mudanas visando reduzir
seus custos e aumentar sua eficincia; realizar proposta oramentria e fiscalizar a
execuo do oramento; realizar seleo de candidatos a cargos e funes; promover a readaptao e o aperfeioamento de funcionrios; estudar e fixar os padres
e especificaes de materiais utilizados; inspecionar os servios; e auxiliar o presidente da Repblica no exame dos projetos de lei concernentes administrao
pblica.8
Uma das medidas iniciais do rgo foi instituir o processo de seleo para
a entrada no servio pblico e criar controles para a manuteno do sistema de
mrito. Desde 1936, a Lei no 284 institura o sistema de mrito. Porm, em
dois anos de existncia, o CFSPC realizara poucos concursos. Coube ao DASP a
efetiva implantao do sistema. Na viso de seus dirigentes, o sistema de mrito
asseguraria a igualdade de oportunidade, a eficincia dos quadros e a neutralidade administrativa, requisitos para a criao de um moderno sistema pblico
de pessoal. Segundo Siegel (1964), no Brasil, a seleo de pessoal por meio de
7. O DASP foi organizado pelo Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938, e absorveu as funes do CFSPC, que foi
ento extinto.
8. No Estado Novo, o DASP ampliou bastante sua atuao. Coube-lhe, por exemplo, as primeiras iniciativas industrializantes do Estado, sob a forma de planos globais dos investimentos estatais, como o Plano Especial de Obras Pblicas
e de Aparelhamento da Defesa Nacional, de 1939.
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concurso transformou-se no principal smbolo do movimento de reformas do

servio pblico.
Esse movimento se props extensivo s esferas estadual e municipal.
A ampliao das funes pblicas atingira tais esferas, nelas ocasionando problemas
semelhantes aos vividos pela Unio. Os estados e municpios buscaram, ento,
reproduzir os elementos de racionalizao do servio pblico presentes na lei federal, adaptando-os s condies locais. Da surgiram, por exemplo, as primeiras
iniciativas de reajustamento dos quadros e dos vencimentos do funcionalismo
estadual; a formao de carreiras profissionais e a reduo dos padres de vencimento; a decretao de estatutos dos funcionrios civis estaduais e municipais,
repetindo em linhas gerais o estatuto civil federal; e a criao dos departamentos
do servio pblico (DSPs) junto aos interventores federais. Em 1943, seis estados
possuam DSPs: Rio de Janeiro, So Paulo, Par, Paraba, Alagoas e Gois.9
O alcance e a efetividade desse movimento foram limitados, contudo.
No incio dos anos 1960, segundo Nascimento (1962), muitos estados ainda
no tinham alcanado o mnimo de sistematizao na administrao de pessoal.
No havia rgos responsveis pela institucionalizao e regulamentao do quadro de pessoal e o ingresso e a progresso funcional no se pautavam pelo sistema
de mrito. Os rgos da administrao, apelidados de daspinhos, na prtica
tinham uma atuao rotineira, resumindo-se ao mero registro de pessoal.
Tambm na esfera municipal predominava a imaturidade administrativa.
De acordo com pesquisa do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(Ibam), realizada em 1973, 53% dos municpios no possuam rgo especfico
de pessoal; 50,3% no dispunham de Estatuto do Funcionrio; e 36,8% no
dispunham de cadastro de pessoal. Quanto vigncia do sistema de mrito, 56%
dos municpios no proviam os cargos por meio de concurso pblico. Este percentual era maior nas regies mais perifricas. Se no Sul e no Sudeste 37,8% e
49,5% dos municpios, respectivamente, no realizavam concurso, no Norte, no
Centro-Oeste e no Nordeste as parcelas subiam para 66,2%, 72,9% e 81,1%, em
cada caso (IBAM, 1975, p. 38-48).
3.2 O sistema de mrito no Brasil: dificuldades de implantao
comum considerar que, na vigncia do Estado Novo, o DASP foi bem-sucedido na implantao do sistema de mrito. Consta que as nomeaes de carter
poltico foram reduzidas, pois Vargas teria conseguido manter sob controle os
demandantes de emprego, e que, aps o Estado Novo, no se logrou dar continuidade ao sistema.
9. As atribuies dos DSPs seriam mais extensas e complexas do que as do prprio DASP. Enquanto este seria um rgo
essencialmente orientador, coordenador e supervisor, os DSPs assumiam funes executivas (MARQUES DE SOUZA,
1943b, p. 150).
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Segundo os crticos, no entanto, mesmo no Estado Novo ainda se mantinha

a atitude tradicional de considerar o emprego pblico uma sinecura, pois, embora
o sistema de mrito fosse o critrio oficial, muitos cargos eram preenchidos por
critrios polticos. Graham (1968) aponta para a lacuna existente entre o controle
formal e o poder do DASP. A Lei no 284/1936 definia duas categorias de empregados: os funcionrios e os extranumerrios.10 Os primeiros ingressavam por
concurso; os segundos, sem a exigncia de concurso e merc do favorecimento
poltico ou pessoal. Alm disso, o papel atribudo ao DASP, de coordenador-geral
do sistema administrativo nacional, foi dificultado, aps 1938, com a criao de
agncias independentes, autarquias e institutos de seguridade social, principais
portas de entrada no servio pblico sem concurso. De outra parte, o sistema de
mrito sempre teve aplicao restrita ao ingresso em carreira, ficando a progresso
funcional e o acesso a cargos mais elevados ou de direo normalmente subordinados aos critrios de antiguidade, laos de amizade ou favorecimento poltico.
A inexistncia de apoio popular ao concurso pblico seria um elemento
responsvel pela dificuldade que esse mecanismo enfrentava para fincar razes no
pas. Embora inscrito na Constituio, tal forma de seleo no resultou, a exemplo
do que aconteceu nos Estados Unidos e na Inglaterra, de amplo movimento de
opinio pblica. Alm disso, pesava contra o sistema de mrito a identificao
com o regime ditatorial. Como a reforma administrativa fora uma deciso de
governo, de cima para baixo, sem o apoio da sociedade, teve de se fiar exclusivamente no Executivo para o seu sucesso.
Enquanto instrumento do Executivo, a capacidade do DASP de preservar
o sistema de mrito dependeu, fundamentalmente, da vontade poltica do governante. No governo Vargas, o DASP logrou implant-lo, sendo as nomeaes de
carter poltico reduzidas. Nos demais governos, quando era conveniente ceder
s presses por emprego, eles assim procediam, nomeando novos servidores sem
exame pblico e revelia da lei. No governo Dutra, por exemplo, a restrio aos
concursos teve como contrapartida a nomeao de extranumerrios e interinos.11
No governo Juscelino Kubitscheck (JK), as nomeaes foram descentralizadas.
Qualquer ministrio na posse de seu oramento, desde que respeitando a regra
geral de observar determinado limite mximo de gasto com a folha salarial, podia
admitir servidores. Siegel (1964) atribui aos ex-presidentes Juscelino e Goulart a
responsabilidade por milhares de nomeaes, especialmente nos ministrios da
Agricultura e do Trabalho e nas autarquias.
10. A primeira categoria constituiria o ncleo destinado a assegurar a continuidade administrativa; a segunda, em
nmero varivel e de carter transitrio, estava encarregada de determinadas funes relacionadas expanso, nem
sempre permanente, dos servios pblicos. Consultar a esse respeito Siegel (1964) e Graham (1968).
11. Era comum o interino ser transformado em empregado permanente. Nos termos da lei, a contratao desse pessoal
era de no mximo um ano. Mas, por conta da limitao dos concursos, eles permaneciam no servio pblico e depois
eram efetivados.
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Graham (1968, p. 134-139) questiona se houve, de fato, excessiva nomeao

revelia do sistema de mrito nesses dois governos. Na evoluo dos extranumerrios, a categoria que mais se prestava a esse tipo de contratao, o nmero
cresceu de 91,8 mil, em 1943, fim do Estado Novo, para 113,6 mil, em 1958,
fim do governo JK. Segundo esse autor, nesse nterim, ambos os governos contriburam para a expanso do emprego pblico, no sendo nenhum mais ou menos
responsvel por contratar pessoal sem a observncia de concurso. No governo
Goulart, no se dispe de dados sobre o servio pblico federal; no entanto,
sabe-se que, em 1960, a categoria dos extranumerrios foi extinta. Alm disso,
foram estabelecidos controles sobre os institutos de seguridade. Sem dvida, aps
o breve perodo do governo Quadros, aumentaram as presses clientelistas. No
entanto, no se pode medir a extenso dessas presses, nem determinar quanto
das nomeaes feitas no governo Goulart deveu-se reposio de pessoal e quanto
resultou efetivamente em crescimento do nmero de servidores.
As evidncias do clientelismo atuando no recrutamento de servidores federais entre 1937 e 1962 foram dimensionadas por Wahrlich (apud GRAHAM,
1968, p. 129), ao comparar o nmero de candidatos aprovados em exame com
o nmero aproximado de nomeaes. Nesse perodo, foram aprovados 75,2 mil
candidatos, ao passo que apenas nos ministrios foram criadas cerca de 300 mil
vagas. Nas autarquias, por volta de 200 mil vagas deveriam ser preenchidas com
base no sistema de mrito; no entanto, s duas instituies mantinham o sistema:
o Instituto de Assistncia e Previdncia dos Trabalhadores da Indstria (Iapi) e
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Ainda conforme
levantamento do DASP de julho de 1961, de um total de 300 mil servidores civis
existentes, apenas 15% deles haviam sido nomeados por concurso.
preciso considerar que no se dispe de informaes precisas sobre a evoluo do emprego no servio civil federal. Embora houvesse na poca informaes
sobre o contingente total de servidores, as nomeaes realizadas e as categorias de
empregados, os dados no eram completos nem comparveis. O principal motivo
era a existncia de inmeras autarquias, das quais no se tinha informaes sobre
o quadro de servidores. No entanto, tem-se como razoavelmente certo o nmero
de 131,6 mil servidores em 1938 at ento, a criao de institutos e agncias
independentes era de pouca monta. Para 1953 estimou-se um total de 240 mil
servidores. Em 1960, pesquisa feita pelo DASP estimou o nmero total de servidores variando entre 344,1 mil e 345,6 mil (GRAHAM, 1968, p. 131).
A contratao de servidores sem concurso no significava que se estivesse
burlando a legislao, pois a admisso de extranumerrios e interinos sem concurso era legalmente prevista. Tambm o nmero de contrataes no excedia o
que era permitido. Em 1956, havia na administrao direta 217,1 mil servidores
e 289,7 mil posies autorizadas por lei; em 1960 havia 231,5 mil servidores e
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293,6 mil vagas legalmente disponveis. Nas autarquias esses nmeros correspondiam a 114,1 mil servidores e 142,2 mil vagas, em 1960. O menor nmero
de contrataes em relao ao autorizado em lei era empregado como argumento
contra os que acusavam o servio pblico federal de empreguismo.
Uma viso amplamente difundida sobre a forma de operao da mquina
pblica brasileira neste momento aponta para um modelo baseado em clientelas
polticas e um Estado cartorial, em que favores usualmente na forma de empregos ou privilgios eram intercambiados por votos. Essa anlise est presente na
discusso de Jaguaribe (1962 apud GRAHAM, 1968) sobre o estilo clientelstico
de fazer poltica. A finalidade primeira do emprego pblico seria prover status e
segurana para a classe mdia dependente do Estado. O emprego pblico funcionaria como proteo mobilidade social descendente e importante elo no sistema
de sobrevivncia poltica dos donos do poder. Segundo o autor:
A essncia do Estado Cartorial baseada no fato de que o Estado , em primeiro lugar, o mantenedor ou garantidor do status quo. Ele (...) um produto das clientelas
polticas e, ao mesmo tempo, o instrumento de que elas se utilizam para se perpetuar. (...) Nesse sistema o emprego pblico no na realidade direcionado retribuio de qualquer servio pblico mas apenas em subsidiar de forma mais ou menos
indireta as clientelas em troca de apoio eleitoral. Essa funo, separada da realidade
social, e no relacionada necessidade de retribuir efetivo servio pblico, resulta
numa infinita pirmide de cargos em que circulam papis incuos e cuja nica
atividade exercida a satisfao prpria atravs de prticas auto-beneficentes... Seu
objetivo no a retribuio de servios pblicos, mas [em vez] prover uma classe
mdia marginal que, desde que tenha pouco a fazer, torna-se a fora predominante
na opinio pblica (...). A classe dominante indiretamente subsidia o cio e a marginalidade da classe mdia, dando a ela um lugar no Estado Cartorial (...) (JAGUARIBE, 1962 apud GRAHAM, 1968, p. 95).
Outra interpretao concebe o emprego pblico no contexto do estilo populista de poltica, cujo melhor exemplo seria a ao do antigo Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB). Os partidos populistas usariam as nomeaes para o servio
pblico como forma de recompensar o apoio de grupos de trabalhadores urbanos
e dos segmentos inferiores das camadas mdias, suas principais bases de apoio.
Um exemplo disso era o controle que o antigo PTB detinha sobre o Ministrio do
Trabalho. Consta que ali as nomeaes de carter poltico eram frequentes, bem
como nos institutos de seguridade social. Ao PTB interessava o controle desses
rgos, observada a importncia das polticas trabalhistas e dos programas de
seguridade para os trabalhadores urbanos com carteira assinada.
De modo geral, as anlises evidenciam que a permanncia de valores tradicionais na sociedade e no modo de fazer poltica no Brasil, os interesses dos
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partidos populistas e a dificuldade de insero das classes mdias no mundo de

trabalho foram fatores determinantes da ocorrncia de prticas clientelistas na
contratao para o servio pblico.
4 O DECRETO-LEI NO 200/1967 E A CONSOLIDAO DA ADMINISTRAO
INDIRETA NO PAS
A expanso do aparelho de Estado brasileiro, em grande medida, correspondeu ao

desenvolvimento da administrao indireta: autarquias, fundaes, sociedades de
economia mista e empresas pblicas. Isso se deu, sobretudo, a partir das dcadas de
1930 e 1940, quando surgiram e se multiplicaram diversas autarquias, a exemplo
dos institutos de aposentadorias e penses (IAPs) e algumas estatais, nas dcadas
de 1940 e 1950.
Esse processo ganhou ulterior impulso com a Reforma Administrativa de
1967, no mbito do Decreto-Lei no 200, que distinguiu as funes de direo das
de execuo, ficando as primeiras a cargo da administrao direta e as segundas,
da indireta. Calcula-se que 126 estatais foram criadas aps 1967, correspondendo
a 81% das empresas pblicas e sociedades de economia que havia em fins dos
anos 1970.12
O Decreto-Lei no 200 assegurou s estatais condies de funcionamento
idnticas s das empresas privadas, sobretudo com relao s polticas de recrutamento e remunerao. Alis, neste decreto ficou estabelecida a possibilidade de
contratao de especialistas permanentes e temporrios, nos termos da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), tambm na administrao direta e autarquias.
Isto resultou na duplicidade do regime jurdico de pessoal e, na prtica, na dispensa do uso do concurso como mecanismo de entrada no servio pblico.
Na Constituio de 1967, que se definia, por princpio, pela economia de
mercado, atribua-se papel suplementar s estatais. Ocorre que, desde sempre, as
reas-chave de atuao da maioria delas, bem como suas dimenses, o volume de
recursos movimentado e a importncia dos seus insumos e dos seus preos para
a economia, tornaram-nas imprescindveis ao desenvolvimentista do Estado.
No mbito do projeto empreendido no Regime Militar, a Reforma Administrativa de 1967 buscava adequar a mquina pblica a esse esforo desenvolvimentista.13 Tratava-se de consolidar a administrao indireta, atribuindo s estatais relativa autonomia e modus operandi de pessoa jurdica de direito privado.
12. A informao consta Wahrlich (1979, p. 23-46).

13. No Regime Militar, uma srie de planos de desenvolvimento se sucedeu: o Plano de Ao Estratgica do Governo
(PAEG), no perodo 1964-1967; o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), entre 1967 e 1970; o I Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND), entre 1972 e 1974; e o II PND, no perodo 1975-1979.
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Tais medidas permitiam simplificao e agilidade de procedimentos na gesto

de recursos humanos e de materiais, o que era impossvel no mbito da pessoa
jurdica de direito pblico.
A expanso e a diversificao do aparelho de Estado na forma da administrao indireta colocaram desafios novos para o seu efetivo controle. No Decreto-Lei
no 200, o modelo bsico proposto era o controle setorial, comumente praticado
por meio da superviso ministerial das estatais.14 Esse controle, com elevado grau
de formalizao, se propunha a considerar aspectos de natureza programtica, de
desempenho e relativos aos resultados financeiros das entidades. Ademais, havia
uma srie de regras e normas a serem cumpridas, muitas das quais desciam no
nvel das mincias.
No caso das estatais, desde o incio a tendncia fora assegurar a sua autonomia,
de modo a auferir-lhes independncia financeira, com vista a que no dependessem
do oramento da Unio. Eram dirigidas por staff altamente qualificado de tecnocratas e adotavam polticas de seleo e remunerao orientadas para manter
este padro em todo seu quadro de pessoal. O mesmo ocorria com alguns rgos
fundamentais para a ao econmica do Estado, como o BNDE e, na poca, o
Banco do Brasil (BB). Afirma-se que, face ao cartorialismo, imprescindvel para
os governos populistas, a soluo fora criar bolses de eficincia na rea da ao
econmica estatal. Ficavam, assim, as estatais e congneres dotadas de recursos
humanos com mais capacidade tcnica e conhecimento especializado. Nelas, a
admisso dependia de esquemas de averiguao de aptides, via concurso ou
maneira das contrataes no setor privado.
Isso diferenciava esses rgos do restante do servio pblico, em que vicejava
o clientelismo e as polticas de remunerao se orientavam principalmente pela
capacidade de pagamento da Unio, cronicamente restringida pelos parcos recursos oramentrios federais, portanto, sem preocupao com sua definio nos
marcos de uma poltica consistente de avaliao de desempenho. Com efeito, as
tentativas de implantao do sistema de mrito, no geral, se restringiam seleo
de pessoal, via realizao de concursos, sem desdobramentos ulteriores sobre os
demais nveis da gesto de pessoal
Em suma, configuravam-se duas realidades distintas: a de alguns rgos especializados e empresas estatais, que dispunham de maior autonomia financeira,
podendo definir suas polticas de preos, salariais, de financiamento etc. no
nvel micro com relativa independncia e o resto do setor pblico.
Ocorre que a autonomia das estatais ficava refm das boas condies macroeconmicas. A atuao em reas-chave da estrutura industrial do pas, a produo
14. A Lei no 7.739, de 20 de maro de 1989, e a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, trataram de redefinir e atualizar
essas competncias.
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de insumos bsicos cujos valores eram fundamentais para o sistema de preos

e sua importncia na economia do pas eram de tal monta que requeriam maior
controle nos perodos de deteriorao macroeconmica. E assim ocorreu. No incio
dos anos 1960, a alta da inflao levou o governo a controlar os preos praticados
pelas estatais, bem como a questionar suas polticas salariais. A partir da segunda
metade dos anos 1970, com o problema inflacionrio e de balano de pagamentos,
o governo passou a utilizar amplamente as estatais como tomadoras de emprstimos
externos: entre 1974 e 1979, para financiar os projetos do II PND, e a partir de
1979, com a elevao das taxas de juros internacionais que se seguiram ao segundo choque do petrleo, ocasionando a crise da dvida externa , para equilibrar o
balano de pagamentos.15 No perodo, por meio de uma srie de normas e regras,
foi-se superando, na prtica, o modelo bsico de controle ministerial do DecretoLei no 200. Se este controle no apresentava grandes problemas na conjuntura favorvel, nas dificuldades macroeconmicas ele revelava suas insuficincias.
Surgiram, ento, os questionamentos quanto eficcia dos mecanismos
de controle e superviso ministerial. Muitas eram as crticas em torno desta
questo: i) muitas vezes, inexistia clareza maior com respeito ao papel desempenhado pelas estatais; ii) no havia suficiente pessoal qualificado envolvido nas
atividades de superviso; iii) ocorriam casos de duplicao dos rgos de controle,
com as assessorias junto aos ministros se sobrepujando sobre os rgos normativos
setoriais regulares; iv) o controle priorizava os meios aos fins, prevalecendo o aspecto racional-legal em detrimento dos fatores substantivos; v) os instrumentos de
controle eram mais apropriados aos sistemas fechados, sem considerar o ambiente
externo s entidades; e vi) a capacidade de superviso e controle era inversamente
proporcional ao tamanho e importncia econmica e financeira da corporao
algumas empresas se reportavam diretamente ao presidente da Nao, passando
ao largo dos controles ministeriais.16
O cadastro da administrao federal, de 1978, distinguia o conjunto de estatais
por ministrio. O Ministrio das Minas e Energia era responsvel pela superviso de
100 empresas, quase a metade do total, seguido do Ministrio das Comunicaes
(33 estatais), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(31) e do Ministrio dos Transportes (21). O cadastro listava ao todo 212 estatais,
inclusive as holdings e o conjunto das subsidirias. Em 1973, as estatais detinham
483 mil empregados celetistas, a maior proporo do emprego pblico cerca de
40% , enquanto a administrao federal detinha 410 mil servidores e as autarquias
e as fundaes, 310 mil (ver REzENDE; CASTELO BRANCO, 1976, p. 35-76).
15. A esse respeito, ver Cruz (1995).
16. Esse diagnstico resultou do Painel sobre Superviso da Administrao Indireta realizado em 1978 pela Secretaria
de Planejamento (Seplan) que, por meio da sua secretaria de modernizao e reforma administrativa, reuniu sete
representantes da administrao direta e sete da indireta para discutir o tema. Ver Wahrlich (1980).
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5 A DESCENTRALIZAO DO EMPREGO PBLICO NO BRASIL

5.1 O emprego pblico por esferas de governo
O emprego pblico, pelo menos desde 1950, cresceu se descentralizando. Inicialmente, da Unio para os estados e, no perodo mais recente, para os municpios.
A evidncia de que, em 1950, a Unio detinha metade do empregados pblicos
e os municpios apenas 15% revela a incipincia da estrutura federativa do pas
poca. A alta participao da Unio no emprego pblico do pas era a contrapartida da baixa proviso de servios pelas esferas subnacionais, especialmente a
municipal. Na seo anterior, viu-se que at meados dos anos 1970 praticamente
no havia servios pblicos prestados pelos municpios brasileiros, salvo as capitais dos estados e os grandes municpios, e mesmo assim de forma bastante
restrita e pontual.
TABELA 1
Proporo do emprego pblico por esfera de governo
(Em %)
Esferas
Anos
1950
1973
1992
1999
Unio
50,0
35,0
20,0
18,0
Estados
35,0
45,0
45,0
40,0
Municpios
15,0
20,0
35,0
42,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Fontes: Anos de 1950 e 1973, Rezende e Castelo Branco (1976, p. 45); e anos de 1992 e 1999, Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Os estados aumentaram sua participao nos anos 1960 e 1970, sobretudo

base da expanso dos servios de infraestrutura urbana e de segurana pblica.
A maior expanso do emprego municipal, a partir da segunda metade dos anos
1970, deveu-se municipalizao dos servios de sade e educao. Na sade,
iniciou-se a ampliao da cobertura assistencial, em atendimento s resolues da
conferncia da Organizao Mundial de Sade (OMS), de 1978, que preconizava
a universalizao do direito sade. O processo de descentralizao avanou com
o Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (Piass), em 1976,
com a implantao das polticas de Aes Integradas da Sade (AIS), em 1983,
e com a implantao do Sistema Unificado e Descentralizado da Sade (SUDS),
em 1987. A CF/88 institucionalizou esse processo, criando o Sistema nico de
Sade (SUS).
Na educao, a Lei no 5.692/1971 estabeleceu a progressiva passagem para
a responsabilidade municipal do encargo e servios de educao, especialmente
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de 1o grau, e previu a criao de conselhos municipais de educao nos municpios

aptos para isso. No ensino de primeiro grau, o nmero de matrculas na rede municipal cresceu de 5,9 milhes, em 1975, para 12,4 milhes, em 1997, um crescimento
de 109%, superior ao nacional, de 75,1%. Isso implicou aumento da participao
relativa da esfera municipal no total das matrculas do primeiro grau, de 30,4% para
36,6% no perodo (MANSANO FILHO; OLIVEIRA; CAMARGO, 1999, p. 50).
5.2 Os servios e o emprego municipal
No Brasil, no obstante a estrutura federativa, os municpios sempre detiveram a

menor parcela do emprego pblico, o que indicativo da baixa participao desta
esfera de governo na proviso de servios. Como j se discutiu anteriormente, os
municpios se estruturaram no pas para promover os interesses exportadores ou
para servir de base ocupao do territrio, ficando as necessidades locais relegadas
a segundo plano (BRASILEIRO,1973, p. 4).
Isso perdurou a despeito do advento da Repblica e da forma federativa de
governo. A Constituio de 1891, que instituiu como princpio bsico a autonomia municipal, assim o fez de forma vaga, j que no assegurou a distribuio
tripartite dos recursos e deixou aos estados a definio dos assuntos municipais.
Os municpios continuaram, ento, subordinados s esferas superiores de poder
e carentes de recursos. No havia autonomia mesmo para a escolha do prefeito.
Em 12 dos 20 estados, cabia ao governo estadual nomear os prefeitos, e estes tinham de ter o reconhecimento do Congresso. Da que o governo local, em vez de
prestar servios, funcionava mais como instrumento poltico nas mos dos setores
dominantes (BRASILEIRO, 1973, p. 6).
A Constituio de 1934 assegurou a eleio para prefeito e a diviso tripartite dos recursos provenientes de alguns impostos. Mas a decretao do Estado
Novo, em 1937, interrompeu esse processo, ficando apenas mantida a diviso dos
recursos de alguns impostos. J a Constituio de 1946 retomou o fortalecimento
do municpio, sendo instituda a eleio para prefeito, a arrecadao de impostos
e taxas, a diviso de alguns dos impostos arrecadados por outros entes e a limitao da possibilidade de interveno naquela esfera. Contudo, esse processo sofreu
reverso com o Regime Militar (DRIA, 1992, p. 36).
Ademais, a distribuio das receitas do Estado sempre foi desfavorvel
atuao municipal. Em 1950, a Unio ficava com 47,9% das receitas, os estados,
com 40,4% e os municpios, com 11,8%. Em 1960, as propores eram: 47,5%
para a Unio, 43,2% para os estados, e 9,2% para os municpios. Em 1966 atingiram 50,7%, 40,3% e 9%, respectivamente (BRASILEIRO, 1973, p. 22).
De outra parte, o sistema poltico-partidrio no contribua para a prestao local
de servios. Nos pases desenvolvidos, uma das causas da expanso dos servios
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e do emprego pblico local foi a disputa entre faces com ideologias definidas.
Na Inglaterra, por exemplo, a disputa entre conservadores e liberais foi responsvel
pelo aumento do emprego desde fins do sculo XIX (PARRY, 1985). No Brasil, o
grande domnio de chefes polticos locais, bem como a escassez de recursos municipais, contriburam para a preservao do clientelismo entre os municpios e as
esferas administrativas superiores. Em geral, o governo municipal apoiava o governo estadual e federal, e em troca recebia verbas e servios. Ademais, a escassez
de recursos prprios, com a falta de tradio na prestao de servios, dificultava
a ao reivindicativa dos cidados no plano local.
Como resultado, no apenas era baixa a proviso de servios pblicos em
geral, mas era ainda mais baixa a oferta pelos municpios. Isto fica patente na
pesquisa realizada em 1958 pelo Ibam (1975, p. 5) em 2,3 mil cidades, correspondendo a 96,6% dos municpios ento existentes. Os dados dessa pesquisa so
apresentados na tabela 2.
TABELA 2
Servios que o municpio mantinha 1958
Funo
Servios mantidos
pela prefeitura
Nmero de municpio1
que mantm o servio
Porcentagem de
municpios que mantm
o servio (%)
Sade pblica
Posto mdico
Maternidade
Hospital
215
64
58
9,18 2,73
2,47
Assistncia social
Berrio ou creche
Asilo ou orfanato
Parques infantis
20
18
251
0,85
0,76
10,72
Educao e cultura
Ensino primrio
Ensino secundrio
Bibliotecas pblicas
2.217
136
622
94,74
5,81
26,58
Segurana pblica
Polcia ou guarda civil

Guarda de transito
Guarda noturna
Bombeiros
204
46
237
26
8,71
19,65
10,12
1,11
Servios de utilidade
pblica
Coleta de lixo sede

Abastecimento de gua sede
Esgotos sede
Energia eltrica sede
1.724
952
544
1.047
73,60
40,68
23,24
44,74
Fonte: Ibam (1960 apud BRASILEIRO, 1973, p. 61).

Nota: 1 Informantes: 2.340 municpios.
Com efeito, as informaes da tabela 2 so claras a respeito de quo insuficiente era a proviso municipal de servios, sobretudo nas reas da sade e
assistncia social. Em termos do grau de abrangncia e da qualidade dos servios,
no se dispe de informaes. Mas em relao ao abastecimento de gua, por
exemplo, pesquisa realizada em 1958 apurou que em 12% dos municpios do
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pas o servio era precrio ou insuficiente, e que pouco mais de 40% dos prdios
possuam gua encanada (BRASILEIRO, 1973, p. 60-61).
Quinze anos depois, em 1973, pesquisa realizada pelo Ibam nos 3,95 mil
municpios existentes trouxe mais informaes sobre a escassez de servios pblicos. Na sade, por exemplo, 73,4% dos municpios brasileiros no contavam com
maternidade; 57% no tinham hospital; e 90% no dispunham de pronto-socorro.
Alm disso, 65,5% das prefeituras no contratavam sequer um mdico e 23% contratavam apenas um. Na educao, 15% dos municpios no possuam escola secundria. E nos servios urbanos e de utilidade pblica, 34% dos municpios no
possuam abastecimento de gua e 72% no contavam com rede de esgoto.
TABELA 3
Servios que os municpios possuam e/ou mantinham 1973
(Em %)
Funo
Servios selecionados
Municpios1 que
possuam o servio
Municpios que
mantinham o servio
Sade pblica
Posto mdico
Maternidade
Hospital
Pronto-socorro
73,6
26,3
43,0
9,9
26,6
3,3
3,3
2,9
Assistncia social
Berrio ou creche
Asilo ou orfanato
8,3
21,6
0,7
1,0
Educao e cultura
Ensino primrio
Ensino secundrio
Bibliotecas pblicas
85,3
90,4
18,3
47,7
Segurana pblica
Guarda de trnsito
Guarda noturna
Bombeiros
13,6
2,4
1,4
13,6
0,9
Servios de utilidade
pblica
Coleta de lixo sede

Abastecimento de gua
sede
Esgotos sede
Energia eltrica sede
66,0
28,0
97,0
79,7
44,7
25,5
16,6
Fonte: Ibam (1975).

Nota: 1 Informantes: 3.950 municpios.
A manuteno municipal de servios pblicos era ainda mais baixa em outras

reas. No ensino, apenas a escola primria era relevante. Cerca de 90% dos municpios mantinham escolas bsicas. Porm, menos da metade contava com bibliotecas e apenas 18% com escola secundria. Quanto aos servios de utilidade
pblica, s a coleta de lixo era relevante. De outra parte, os servios eram prestados to somente nas sedes dos municpios, sobretudo naqueles com mais de
20 mil habitantes, permanecendo a ao pblica municipal longe do alcance da
populao rural e das pequenas cidades.
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Por conseguinte, o emprego pblico na esfera municipal manteve-se reduzido. Em 1973, 60,5% das prefeituras possuam at 80 servidores estatutrios e
celetistas , sendo que 30,5% do total possuam at 40 servidores. As prefeituras
nessa ltima condio se concentravam nas regies Norte e Centro-Oeste: 44%
e 50,3%, respectivamente. J as regies Sudeste e Sul tinham os maiores percentuais de prefeituras com mais de 300 servidores: 7,2% e 9,6%, respectivamente.
Este quadro levou os organizadores da pesquisa do Ibam a conclurem por uma
relao positiva entre o grau de desenvolvimento socioeconmico e o tamanho do
quadro de pessoal. De outra parte, o reduzido quadro de pessoal por prefeitura era
outra evidncia da incipiente proviso de servios pblicos pela esfera municipal.
6 O EMPREGO PBLICO EM NMEROS: 1920 A 1991
6.1 De 1920 a 1980
A tentativa pioneira de medio do emprego pblico foi realizada por Vieira da

Cunha (1963), utilizando os Censos Demogrficos de 1920, 1940 e 1950. Porm, o autor fez ver que os censos tendiam a subestimar o nmero dos ocupados
no setor pblico, havendo ainda problemas de comparao entre eles. Outro problema que os empregados dos setores pblico e privado no eram diferenciados
por ramos de atividade.
O conceito operacional de emprego pblico adotado por Vieira da Cunha
em suas anlises corresponde soma dos ocupados na administrao pblica
incluindo o Poder Legislativo e o Poder Judicirio, alm do Executivo e nas
funes de defesa nacional e de segurana pblica.17 Usando esse conceito,
medida que o tempo avana e o Estado amplia seu rol de atividades, a subestimao do emprego tende a aumentar, especialmente por causa da rea social.
Se nos anos 1920 as atividades sociais eram pouco significativas, nos anos 1940
e 1950, devido montagem do aparelho social, elas foram adquirindo gradativa importncia numrica, mas permaneceram no contabilizadas pelo conceito
operacional adotado. Ainda assim, os dados mostram que o aumento do nmero
de empregados pblicos superou o crescimento da populao. Em 1920, havia
cerca de 30,6 milhes de habitantes e 186 mil empregados pblicos no Brasil;
em 1940, 41,2 milhes de habitantes e 483 mil empregados pblicos. De uma
proporo de seis empregados por grupo de mil habitantes em 1920, passou-se
para 12 por mil, em 1940 (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p.114).
Tomando-se as regies, observa-se que o nmero de empregados pblicos
para cada grupo de mil habitantes passou de sete para 14 no Sul e no Leste, e
17. Esse um conceito restrito, pois no considera os empregados pblicos das atividades sociais. Para 1920, no
entanto, devido baixa participao do Estado na proviso de servios sociais, tal conceito parece ser razovel.
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de trs para seis no Nordeste.18 Embora as trs regies tenham duplicado suas
participaes, permaneceram as diferenas inter-regionais: a participao no Nordeste continuou a metade da verificada nas outras duas regies. Nos estados, o
crescimento do emprego pblico assumiu intensidade diversa. O destaque foi o
Distrito Federal que, de uma participao de quatro empregados por cada grupo
de mil residentes, saltou para 59 por mil. Este crescimento, quase 15 vezes superior
ao aumento da sua populao, refletiu a consolidao da mquina burocrtica federal
base do poder centralizado, inclusive na rea militar.
Para o perodo 1940-1950, os censos indicam reduo do pessoal civil. Embora o pessoal ocupado no servio pblico tenha passado de 482,9 mil em 1940,
para 512,6 mil em 1950. Pelo conceito de emprego pblico adotado pelo autor,
esse acrscimo teria sido exclusivamente devido ao aumento do pessoal militar
(+79,6 mil), j que o civil sofrera reduo (49,9mil) (Anurios Estatsticos do
Brasil de 1950 e 1959 apud VIEIRA DA CUNHA, 1963, p.132). Segundo Vieira da
Cunha, tal reduo seria possvel somente base da reduo dos servios pblicos,
o que no ocorreu. A expanso da burocracia civil, nas trs esferas do governo,
respondeu, pelo menos em parte, ao crescimento social, econmico e cultural da
poca. Assim, a hiptese plausvel a de que essa reduo reflita a impossibilidade
de comparar as informaes nos termos do conceito de emprego pblico utilizada
pelo autor. Como se viu anteriormente, no Censo de 1940 os ocupados na previdncia e assistncia mdico-hospitalar eram agrupados no ramo administrao
pblica, mas foram includos, no Censo de 1950, no ramo servios sociais.
Ainda segundo Vieira da Cunha, nos anos 1940 a distribuio dos ocupados
pelos trs grandes setores de atividade modificou-se, com a reduo do percentual
de ocupados agrcolas e o aumento dos industriais e dos ocupados nos servios. Este
fenmeno nacional pode ser observado regionalmente no Leste e no Sul. Nas regies Norte e Nordeste, cresceram as ocupaes nos servios em detrimento da ocupao agrcola, mas se manteve inalterada a ocupao industrial. No Centro-Oeste
a distribuio ocupacional no sofreu alteraes. Para o autor, nas regies mais desenvolvidas a mudana na distribuio das ocupaes expressava o desenvolvimento
dos servios modernos associado ao processo de industrializao. Nas regies mais
pobres, em particular no Nordeste, o maior crescimento relativo da fora de trabalho no setor de servios assumia feies parasitrias ou de desperdcio.
Anlise similar orientou a explicao da expanso regional do emprego pblico. No Sul, admitia-se que o crescimento do emprego pblico expressava a
criao das funes modernas de Estado, mediante o processo simultneo de ur18. A regio Sul era composta pelos seguintes estados: Rio Grande do Sul (RS), Santa Catarina (SC), Paran (PR) e So
Paulo (SP). A regio Leste, por sua vez, pelo Distrito Federal (DF), Rio de Janeiro (RJ), Esprito Santo (ES), Minas Gerais
(MG), Bahia (BA) e Sergipe (SE). Finalmente, a regio Nordeste era formada pelos estados de Alagoas (AL), Pernambuco
(PE), Paraba (PB), Rio Grande do Norte (RN), Cear (CE), Piau (PI) e Maranho (MA).
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banizao e industrializao. No Nordeste, a inexistncia de dinamismo industrial

conferia ao crescimento do emprego pblico a mesma natureza da expanso do
pequeno comrcio ambulante:
Num caso, porm o da regio do Nordeste esta paralela expanso da burocracia
responde mesma presso que caracteriza a a ampliao do setor de atividades
tercirias de modo mais ou menos divorciado das reais exigncias do desenvolvimento econmico, assumindo mesmo feies parasitrias ou de desperdcio que em
relao s atividades econmicas, se manifestam sob a forma do pequeno comrcio ambulante,(...) e que na burocracia se apresentam no apego ao empreguismo
pblico, na disciplina frouxa do trabalho dos servidores, etc. J na regio Sul, a
expanso paralela da burocracia com o setor de atividades tercirias responde a mais
eficiente participao do setor pblico no processo econmico, aliado a uma concepo
ou necessidade da ajuda prestada pelo Estado aos particulares (...). Por outras palavras o
empreguismo pblico torna-se menos intenso, medida que outras oportunidades de
emprego se multiplicam na sociedade (...) (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 143-144).
Viso anloga desenvolveu-se na segunda metade dos anos 1960 e incio dos
anos 1970. Os prognsticos pessimistas com relao capacidade de gerao de
emprego na indstria e nos servios modernos acabaram por atribuir ao crescimento do emprego pblico e tambm ao que ficou depois conhecido como o setor informal da economia um carter esprio. A hiptese era de inchamento
do emprego no Estado, por conta do reduzido dinamismo do emprego moderno
na indstria e no setor de servios (PREBISCH, 1970, p. 32-35).
Posteriormente, no entanto, observada maior disponibilidade de informaes
sobre o mercado de trabalho para o perodo 1950-1980, foi possvel verificar o
grande dinamismo do emprego privado. Alguns autores consideraram, ento, outra
razo para o crescimento do emprego pblico: o aumento da proviso de servios
face ao vigoroso processo de industrializao e urbanizao (SOUzA, 1980; TAVARES; SOUzA, 1981). Rezende e Castelo Branco (1976), considerando a composio do emprego pblico por setor de atividade nos 116 maiores municpios do
pas,19 constataram, em 1970, a grande importncia dos programas sociais. Nesse
ano, 35% do emprego se concentrava nas atividades de ensino e assistncia mdica,
seguido da administrao pblica (24%) e da defesa e segurana pblica (22,6%).
Tambm o Estado era maior empregador nas grandes cidades. Enquanto
cerca de 8,5% da Populao Economicamente Ativa (PEA) do pas se constitua
de empregados pblicos, nos 116 maiores municpios o percentual atingia 15%.
19. Nas tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 1970 so considerados empregados pblicos os indivduos
que recebem remunerao de rgo da administrao pblica federal, estadual, municipal ou autrquica inclusive os
empregados pblicos regidos pela CLT, no abrangendo apenas os empregados nas atividades estatais. Ver Rezende
e Castelo Branco (1976, p. 42).
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67
Nas capitais, que concentravam as funes administrativas e maior proporo dos

servios de utilidade pblica e social, o peso do emprego pblico era ainda maior,
alcanando 17,5% da PEA, em contrapartida participao mdia de 12% nos
outros municpios.
Comparativamente, em 1950 existiam aproximadamente 1.02720 milho
de empregados pblicos, o equivalente a 6% da PEA e a 19,3% do emprego assalariado no agrcola. Em 1973, cerca de 3.351 milhes de empregados no setor
pblico correspondiam a 8,5% da PEA e 19,4% dos assalariados no agrcolas.
A expanso global do emprego pblico, a uma taxa mdia de 5,3% ao ano (a.a),
no perodo 1950-1973, quando comparada expanso na administrao direta,
a uma taxa mdia de cerca de 4,0% a.a., denotaria o aumento mais acentuado do
emprego na administrao indireta autarquias e fundaes e nas empresas e
sociedades de economia mista. Isto seria consequncia do processo de descentralizao administrativa caracterstico da expanso do setor pblico do pas neste
perodo, como discutido anteriormente.
Nas esferas administrativas, a expanso do emprego foi maior no mbito
estadual e municipal. Entre 1950 e 1973, a taxa mdia de crescimento do emprego foi de 7,0% a.a. nos estados, 5,6% nos municpios e 3,8% na Unio, modificando a distribuio do emprego por nveis de governo: se em 1950 a Unio
era o principal empregador (cerca de 50% do total), seguida pelos estados (cerca
de 35% do total), em 1973 isso se inverteu. Cerca de 45% do emprego pblico
passou a se concentrar nos estados e 35% no plano federal. A participao dos
municpios praticamente no se alterou. Tal resultado refletiria a absoro de funes
tipicamente urbanas por rgos estaduais.
Para o perodo 1950-1980, Sanson e Moutinho (1987, p. 43-45), por estimativa indireta, contabilizaram cerca de 1,1 milho de empregados pblicos, em
1950; 1,6 milho em 1960; 2,7 milhes em 1970 e 4,3 milhes em 1980. Para o
ltimo ano, via estimativa direta, duas outras fontes estimam valores que variam entre
4 milhes e 4,6 milhes (VEJA; VISO apud SANSON; MOUTINHO, 1987).
Essas estimativas revelam o crescimento do emprego pblico ao longo do
perodo, com destaque para os anos 1970, quando, pelos clculos dos autores
citados, cerca de 1,6 milho de indivduos teriam sido incorporados ao setor
pblico. Em relao aos ramos e classes de atividade, destacaram-se as atividades
sociais, especialmente o ensino, secundado pela administrao.
6.2 De 1980 a 1990
Para a dcada de 1980, no h indicaes precisas sobre a dimenso do emprego

pblico. Uma referncia encontrada atribui um nmero aproximado de 6 milhes
20. Em 1950, Vieira da Cunha (1963) contabilizou 512,6 mil empregados pblicos. O nmero menor (514.400) devese ao fato de o autor considerar apenas os indivduos ocupados na administrao pblica.
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68
de empregados em 1985, em todas as esferas de governo, o que corresponderia a

15,8% do emprego no agrcola (SALDANHA; MAIA; CAMARGO, 1988).
As evidncias sobre o emprego pblico se restringem ao comportamento do
emprego na administrao pblica e nos outros ramos em que a presena do Estado
forte. Cacciamali e Lacerda (1994, p.142) observam que, entre 1979 e 1988, o
emprego pblico cresceu em mdia 5,5% a.a., enquanto o emprego no agrcola
cresceu somente 1,27% a.a. Ramos e Santos (1990, p. 83) avaliam que o emprego
formal ficou estagnado no perodo 1980-1986 (0,4% a.a.), ao passo que o emprego
pblico cresceu cerca de 6,1% a.a. Baltar (1996, p. 87-88) menos pessimista em
sua avaliao sobre a performance do emprego formal na dcada. Para ele, o crescimento do emprego formal, de cerca de 2,7% a.a., entre 1979 e 1989, mesmo aqum
do crescimento da populao urbana em idade para trabalhar (3,5% a.a.), foi expressivo, tendo em vista a estagnao econmica. De outra parte, o autor compartilha da
avaliao geral sobre o bom desempenho do emprego pblico na dcada de 1980.
Com efeito, pela Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) Painel Fixo,
do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o crescimento do emprego na administrao e servios de utilidade pblica respondeu pela expanso do emprego
formal no agrcola na dcada. exceo do setor servios, em que tambm forte a presena do setor pblico, nos demais ramos caiu o emprego. No subperodo
1980-1984, notadamente caracterizado pelo descenso do mercado de trabalho, a
queda no emprego urbano formal teria sido maior no fosse a expanso do emprego na administrao pblica.
TABELA 4
Brasil: evoluo do emprego no agrcola formal 1980-1990
(1979 = 100)1
Anos
Administrao
pblica
Indstria de
transportes
Construo
civil
Servios
Comrcio
Utilidade
pblica
Total
1980
105,60
102,60
96,06
102,80
99,35
104,04
102,31
1981
112,09
92,53
94,40
101,85
94,45
100,25
99,35
1982
119,15
92,01
86,37
102,34
83,48
101,87
100,06
1983
122,48
85,72
59,64
98,28
88,94
99,54
96,20
1984
132,13
90,63
57,30
101,38
87,85
99,74
99,81
1985
140,28
98,75
61,31
106,12
91,09
105,04
105,55
1986
150,86
109,62
66,43
107,63
94,79
107,17
111,12
1987
157,22
105,15
60,54
109,60
91,79
107,32
110,54
1988
162,99
104,73
62,48
112,09
91,61
111,43
112,03
1989
164,13
108,75
56,85
114,25
93,46
116,55
113,89
1990
167,70
95,89
47,83
106,48
86,36
115,12
106,64
Fonte: Brasil (1996).

Nota: 1 Significa que 1979 a base para comparaes sobre a variao do emprego.
1/7/2011 10:09:16
69
Por grandes regies, a expanso do emprego pblico foi maior no Norte,

no Nordeste e no Centro-Oeste (CACCIAMALI; LACERDA, 1994; RAMOS;
SANTOS, 1990). Nas esferas de governo, aponta-se que, pelo menos para o perodo
1982-1985, o crescimento foi maior nos estados e nos municpios (CACCIAMALI;
LACERDA, 1994; MAIA; SALDANHA, 1988). De 649,1 mil novos empregos
gerados entre 1982-85, 52% foram criados nos estados, 42% nos municpios e
5,9% na Unio (MAIA; SALDANHA, 1988).
TABELA 5
Brasil e regies: evoluo do emprego na administrao Pblica 1980-1990
(1979 = 100)1
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
1980
Anos
102,00
106,99
103,01
108,03
108,65
105,60
1981
116,99
115,42
110,40
112,61
106,64
112,09
1982
134,54
122,21
114,79
126,81
111,72
119,15
1983
142,75
133,98
115,86
121,27
117,74
122,48
1984
159,58
146,66
119,23
124,31
157,62
132,13
1985
180,90
163,96
125,61
129,84
154,18
140,28
1986
207,98
180,98
133,04
136,44
165,87
150,86
1987
210,92
190,28
139,62
140,24
169,62
157,22
1988
226,78
199,28
143,61
140,56
182,83
162,99
1989
238,64
202,07
144,11
141,09
180,23
164,13
1990
235,11
203,15
148,08
144,88
188,91
167,70
Fonte: Brasil (1996).

Nota: 1 Significa que 1979 a base para comparaes sobre a variao do emprego.
Na poca, a simultaneidade da crise do mercado de trabalho, do ocaso do Regime Militar e da transio poltica contribuiu para a emergncia das vises do Estado
como empregador de ltima instncia, com traos poltico-eleitorais. Para Ramos
e Santos (1990), o regime oriundo em 1964, no se descuidando de sua legitimao
eleitoral, teria criado empregos no setor pblico para controlar a transio poltica,
principalmente nas regies mais atrasadas. Cacciamali e Lacerda (1994) identificaram na expanso do emprego pblico na dcada de 1980 um mecanismo de compensao para atenuar os impactos da crise e manter a fidelidade dos grupos polticos regionalizados. Isto seria a contrapartida da inexistncia de polticas trabalhistas
ativas e das limitaes do sistema de proteo para os desempregados, sobretudo nas
esferas estadual e municipal e nas regies mais pobres. Segundo Henrique (1999, p.
139), nos anos 1980, a expanso do emprego pblico ocorreu pari passu desvalorizao dos salrios, o que pode ter contribudo para a proliferao de empregos mal
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remunerados, principalmente nas regies mais pobres, o que expressaria a poltica

de ampliao do emprego pblico base de redues do salrio real.
Com efeito, as anlises tendem a convergir para a hiptese de que em situaes
de crise fiscal e financeira do Estado os salrios, em vez do emprego, tendem a
ser a varivel primeira de ajuste nos gastos com pessoal (GINNEKEN, 1990;
MARSHALL, 1990).
No entanto, o bom desempenho do emprego pblico no decnio no significa que o setor pblico empregasse excessivo nmero de pessoas. Em relao
PEA e populao do pas, o emprego menor que nos pases desenvolvidos.
Nos Estados Unidos, a relao emprego pblicoPEA era de 16,6% em 1982; no
Brasil, era de 8,16% em 1986. J a relao emprego pblicopopulao era de
8,1% nos Estados Unidos em 1980; no Brasil, de 3,42% em 1986. Sendo pas
de tradio liberal, sobre os Estados Unidos no pesam crticas presena em
demasia do Estado. Mesmo assim, neste pas a proporo entre o emprego pblico e o conjunto da populao o dobro da do Brasil (PETERS, 1985, p. 235;
MARSHALL, 1990, p. 10; RAMOS; SANTOS, 1990, p. 77).
Do mesmo modo, o emprego pblico nas regies mais pobres no maior
do que no Centro-Sul. A relao emprego pblicoPEA era, no Nordeste, 8,6%,
e no Sul e Sudeste, 7,2% e 7,4%, respectivamente. Argumenta-se que o maior
peso do emprego pblico no emprego formal do Nordeste (34,8%) frente s regies Sul e Sudeste (18,3% e 15,5%, respectivamente) deve-se ao maior grau de
informalidade do trabalho na regio (RAMOS; SANTOS, 1990, p. 77).
Em resumo, embora no se tenha informaes mais apuradas sobre a dinmica
do emprego pblico nos anos 1980, h consenso a respeito do seu bom desempenho,
base do que ocorreu nos ramos com forte presena do Estado. Assim, o emprego
pblico teria cumprido um papel compensador no mercado de trabalho urbano nos
anos 1980, com carter particularmente anticclico no perodo 1981-1984.
6.3 O emprego pblico por classe de atividades 1940-1991
A partir dos anos 1940, os censos demogrficos passaram a disponibilizar a distribuio

do emprego por classes de atividade. Ao se reunir aquelas que perfazem o grosso das
atividades pblicas, tm-se uma viso aproximada do emprego pblico por reas de
atuao estatal. A tabela 6 assim procede. Nela ntida a grande expanso da atividade ensino pblico. Ela incorporou no perodo 1940-1991 o maior contingente de
servidores, cerca de 2,1 milhes ou 36% do total. Em segundo lugar, aparece administrao pblica municipal, com cerca de 800 mil servidores, seguida de assistncia
mdica, com aproximadamente 630 mil, e saneamento, abastecimento e melhoramentos
urbanos, com aproximados 615 mil (ou respectivamente: 15%, 11% e 10% do total
de novos servidores). Isto significa dizer que quase trs quartos da expanso total do
emprego pblico em cerca de 50 anos deu-se nas atividades mencionadas.
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TABELA 6
Pessoal por classes de atividade do setor pblico brasileiro 1940-1991
Classes de atividade
1940
1950
1960
1970
1980
1991
Transporte ferrovirio
157.040
196.353
212.898
169.959
134.926
106.730
24.853
10.372
38.269
15.253
56.229
20.944
69.070
50.460
74.424
143.451
55.561
157.468
16.750
75.866
80.498
149.088
72.362
294.629
158.428
735.888
410.729
1.240.780
632.764
2.175.543
32.677
75.946
132.798
Servios postais, telegrficos e de rdiocomunicao

Telefones
Saneamento, abastecimento e
melhoramentos urbanos
Ensino pblico
Assistncia mdico-hospitalar pblica
371.511
661.781
118.093
114.234
12.072
29.388
102.734
Previdncia social pblica

Poder Legislativo
3.833
15.197
Justia e atividades auxiliares
18.969
29.879
48.615
75.678
117.717
207.780
Administrao pblica federal
63.212
48.617
47.124
107.988
245.341
207.745
Administrao pblica estadual
53.142
68.383
79.618
113.907
262.188
308.432
Administrao pblica municipal
83.234
75.101
65.932
150.120
455.203
888.292
Administrao autrquica
5.617
31.210
18.336
12.909
11.021
10.085
Administrao pblica outras
9.242
3.744
88.847
160.816
12.257
60.481
103.009
79.103
4.453
162.971
99.137
32.026
218.903
130.033
39.448
253.708
155.663
48.749
270.636
154.870
56.478
295.012
160.159
69.473
19.453
31.808
49.422
49.296
59.288
65.380
3.738
3.756
6.286
10.779
19.543
40.389
Polcia Militar
40.832
44.929
68.237
149.100
185.365
296.030
Polcia Civil
16.875
35.792
49.587
75.410
102.360
139.183
6.378
4.429
6.222
29.854
11.265
20.724
Foras Armadas
Exrcito
Aeronutica
Marinha
Corpo de Bombeiros
Outros
PEA ocupada
14.656.995 17.336.000 22.538.786 28.959.266 42.271.526 55.293.306
Total das classes
689.129
1.024.782
1.445.912
2.468.944
4.216.198
6.480.968
Total das classes em todos os anos
596.720
838.277
1.157.486
1.970.344
3.249.935
4.888.028
PEA ocupada com o total das classes (%)
4,70
5,91
6,42
8,53
9,97
11,72
PEA ocupada com as classes em todos os

anos (%)
4,07
4,84
5,14
6,80
7,69
8,84
Fontes: Censos Demogrficos/IBGE e dados da Pesquisa Emprego e Trabalho no setor Pblico/Ipea.
As informaes que constam da tabela 6 permitem ainda identificar os impactos sobre o quadro de servidores advindos das opes feitas em algumas reas
de poltica. No setor de transportes, por exemplo, a escolha que o governo JK fez
por implementar o transporte rodovirio em detrimento do ferrovirio levou
reduo contnua da categoria dos ferrovirios no setor pblico. Nos servios de
saneamento e melhoramentos urbanos, a grande expanso do pessoal ocorreu na
dcada de 1970, quando o crescimento em face do intenso processo de urbanizao
1/7/2011 10:09:17
72
em curso desde os anos 1950 foi de quase 2,6 vezes, denotando o atraso do Estado
na proviso de infraestrutura urbana.
A administrao municipal, embora detendo o segundo maior crescimento no
nmero de servidores em todo o perodo, apresentou reduo nas dcadas iniciais de
1940 e 1950. Foi a partir dos anos 1960 que o emprego pblico cresceu de forma
vigorosa na rea administrativa. Como j se afirmou anteriormente, o emprego na
administrao municipal cresceu pari passu expanso do emprego na rea social, especialmente a partir dos anos 1970, na proviso de servios bsicos de educao e sade.
Outro fator que poderia ter contribudo o processo de criao de municpios, j que,
uma vez criado, o municpio requer a estruturao da sua mquina administrativa. A
tabela 6 evidencia a vinculao do processo de criao de municpios s fases de democratizao do pas. Como se pode perceber, o incio dos anos 1960 at o golpe militar foi particularmente prdigo na criao de municpios, o mesmo ocorrendo aps a
CF/88. Por sua vez, a criao de municpios foi deveras reduzida nos anos 1970 e 1980.
Entretanto, considerando-se que essas foram dcadas de vigoroso crescimento do emprego administrativo municipal, possvel que outros fatores tenham respondido pelo
aumento. Como j se afirmou anteriormente, alguns analistas do perodo associam o
crescimento do emprego municipal atuao do Estado como empregador de ltima
instncia, especialmente nos anos 1980 (CACCIAMALI; LACERDA, 1994).
Nas classes de atividade referentes segurana externa, tm-se aumento mais
estvel do contingente das Foras Armadas, principalmente do Exrcito, que concentra o grosso das tropas. No mbito da segurana pblica, todas as classes de
atividades apresentam crescimento vigoroso no perodo, sobretudo aps os anos
1970. Esse desempenho est vinculado ao aprofundamento do processo de urbanizao e aos problemas intrnsecos vida urbana.
7 O EMPREGO PBLICO EM FACE DA CF/88 E DO AJUSTE DOS ANOS 1990
7.1 A CF/88, o sistema de mrito e o servidor pblico civil
Aps 20 anos de regime militar, a CF/88 buscou superar o legado autoritrio por
meio da construo do Estado Democrtico de Direito. Isso requeria incorporar as
demandas por incluso social e poltica forjadas no processo de redemocratizao do
pas, permitindo-lhes efetividade na forma de polticas de Estado, bem como ampliar as competncias de rgos e instituies como o Ministrio Pblico da Unio
e a Defensoria Pblica, para o controle do Estado e a defesa de direitos. Para tanto,
fazia-se necessria a redefinio do sistema administrativo e da mquina pblica em
bases democrticas de funcionamento e com capacidade de atuao efetiva.
Assim, a CF/88 estabeleceu o concurso pblico como nica e exclusiva
forma de efetivao em cargo pblico, vedando peremptoriamente a estabilidade
de no concursados. Para alm de uma questo de eficincia e profissionalizao
1/7/2011 10:09:17
73
da mquina, o mecanismo do concurso pblico passou a ser parte integrante do

desenvolvimento da democracia no pas.
A Constituio estabeleceu, ainda, o Regime Jurdico nico na administrao
direta e nas autarquias e fundaes, como explcito no seu Artigo 39, o que impedia a diversidade de contrataes no setor pblico. O uso do termo servidor
pblico civil, em correspondncia aos conceitos de civil servant e civil service, era
indicativo de que a inteno foi a profissionalizao do servio pblico por meio
da construo de burocracias de Estado do tipo racional-legal. No entanto, no
houve meno explcita ao regime de direito, se pblico ou privado. Tal veio a
ocorrer na Lei no 8.112/1990, quando se definiu pelo regime de direito estatutrio ou pblico. A extenso do RJU para autarquias e fundaes estas formalmente pessoas jurdicas de direito privado aproximou-as significativamente da
administrao direta.
A Constituio, por fim, estabeleceu os direitos de sindicalizao e de greve
para o servidor pblico, corroborando o que j ocorria. O processo de redemocratizao do pas contara com a participao organizada de categorias profissionais
de servidores pblicos que desafiaram as leis de exceo do Regime Militar proibitivas do uso do instrumento de greve e da organizao sindical de servidores.
7.2 O emprego pblico no ps-1988
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 realizou-se em meio crise

financeira e fiscal do Estado, que desde fins dos anos 1970 fora inviabilizando as
bases polticas de sustentao do Regime Militar em torno do projeto de modernizao conservadora.21 Em fins da dcada de 1980, o longo processo de estagnao
econmica, a alta inflao, o dficit pblico e a crise da dvida externa reforaram a
tese que atribua os problemas econmicos do pas forma como ocorrera o crescimento do Estado e sua ao desenvolvimentista. A mquina estatal teria crescido
incorporando interesses particulares e superpondo estruturas para cobrir funes
negligenciadas pelos rgos formalmente responsveis, o que contribuiu para a elevao do gasto pblico, o excesso de pessoal e os baixos nveis de eficincia estatal.
Nos anos 1980, paralelamente aos movimentos que levaram conformao
do texto da nova Constituio, difundiu-se a ideia de reorganizao do Estado.
Havia o sentimento, compartilhado por grande parte da elite influente, de que
era necessrio reduzir o Estado e restringir o seu papel.22 Ademais, o tema da
21. A esse respeito, ver Carvalho (2005, p. 127-130).
22. Todos eram a favor da reduo do tamanho do Estado, da elite empresarial, acostumada em tempos de crise a
criticar o estatismo e o empreguismo de Estado, a conservadores como Simonsen, passando por liberais-pragmticos
como Mailson da Nbrega e setores polticos como os representados pelo senador Fernando Henrique Cardoso (FHC),
que em discurso no Senado se pronunciou pela necessidade de modernizar as relaes entre Estado, empresa e
sociedade, eliminando uma burocracia que em seu brao tradicional preguiosa e incompetente e no seu brao
modernizante tecnocrtica (FIORI, 1990, p.147).
1/7/2011 10:09:17
74
governabilidade passou a fazer parte das discusses acadmicas: a multiplicao

de conflitos e interesses na democracia teria afetado a capacidade de deciso e a
eficcia das polticas pblicas. Para construir a institucionalidade democrtica em
meio a constrangimentos fiscais e financeiros, dever-se-ia limitar o nmero de
atividades sob responsabilidade do Estado. Para atender certas demandas, haveria
que suprimir outras. Nos anos 1990, aquele termo foi associado ideia do good
governance, capacidade de implantar reformas em direo ao mercado e criar as
condies institucionais geradoras de confiabilidade para o grande capital.
No plano internacional, desde fins dos anos 1970 as experincias dos governos
Reagan e Thatcher e a mudana geral de mentalidade sobre o que o mundo no
desenvolvido deveria fazer para a retomada do crescimento econmico sinalizavam
o contedo da reforma mais ampla do Estado: liberalizao do comrcio, privatizaes, equilbrio oramentrio e controle da taxa cambial, o que ficou conhecido
como o Consenso de Washington.
No mbito administrativo, o conjunto de ideias enfeixadas na New Public
Manegment (NPM) deu o tom da reforma a ser proposta. Originria dos pases
anglo-saxes, a NPM apregoava a incorporao dos princpios da gesto privada
nas instituies pblicas: nfase nos resultados, contratualizaes e autonomia
gerencial. Para isso, propunha transformar as entidades e rgos pblicos em
agncias que se relacionassem com a administrao central em termos contratuais
(ou como quase-mercados) e terceirizar atividades como forma de estimular a
competio e reduzir custos.
Efetivamente, algumas das propostas do NPM encontraram eco no diagnstico sobre o cotidiano da administrao pblica brasileira: burocratizao excessiva, na forma de um cipoal de normas e regras, muitas vezes em desacordo entre
si; inclinao comportamental de cumprir a lei em sua forma, mas burlar o seu
esprito; controle maior dos meios que dos fins, e, por isso, a no preocupao
com os resultados; e hierarquizao excessiva das estruturas, implicando enrijecimentos e custos mais elevados.
Assim que, na virada dos anos 1990, logo aps a promulgao da CF/88,
teve incio a reforma do Estado no Brasil por meio das privatizaes, no governo
de Fernando Collor. Em maro de 1990, o governo enviou ao Congresso a Medida Provisria (MP) no 115, que depois se transformou na Lei no 8.031, estabelecendo o Programa Nacional de Desestatizao. possvel distinguir duas fases
no programa. Na primeira, no perodo 1990-1994, as privatizaes ocorreram
em ritmo mais lento e o programa funcionou como sinalizador do compromisso
de governo com as reformas orientadas ao mercado, como parte da estratgia governamental de tornar o pas atraente aos fluxos de capitais externos. A primeira
estatal vendida foi a Usiminas, em fins de 1991; a privatizao de estatais teve
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seguimento nos setores de siderurgia e fertilizantes e na maioria das empresas do

setor petroqumico. No segundo momento, o governo FHC acelerou o ritmo e
ampliou o alcance da privatizao para os estados. Foram privatizadas empresas
nas reas de minerao, eletricidade, portos, ferrovias, telecomunicaes, gua e
esgotos, alm de bancos. At 1998 tinham sido privatizadas 57 estatais federais e
24 empresas e bancos estaduais e vendida a participao acionria em outras 13.
As medidas restritivas do quadro de pessoal comearam no governo Collor.
De incio, 60 mil servidores foram colocados em disponibilidade. Mas, por toda
a dcada, a orientao que produziu efeito mais permanente sobre a reduo de
pessoal no mbito federal foi a restrio, e mesmo a suspenso, de concursos
pblicos. Assim, a nomeao por concurso declinou de forma contnua nos anos
1997, 1998, 1999 e 2000, atingindo respectivamente 9 mil, 7,7 mil, 2,1 mil e 1,5
mil concursados. Em contrapartida, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC),
rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda (MF), contabilizava, em 2000, 8,9
mil terceirizados em postos-chave da administrao, alocados na Presidncia da
Repblica, em 19 ministrios e em outros rgos. Admitidos revelia de concursos
pblicos, os terceirizados eram contratados por organismos internacionais, seguindo critrios que muitas vezes beneficiavam parentes e afilhados polticos de
ministros (GRAMACHO, 2001).
Outra medida importante no perodo foi o Plano de Demisso Voluntria
(PDV), adotado pela Unio e por muitos governos estaduais. Se a adeso ao PDV
federal foi numericamente insignificante em 1996, de um total de 570 mil
servidores civis, 7,8 mil aderiram ao plano e, em 1999, de 510 mil servidores, 5,7
mil aderiram , nos estados ela foi mais significativa. No binio 1994-1995, quase
100 mil servidores em 11 estados deixaram o servio pblico (BRASIL, 1999;
GRAMACHO, 2001; ABRUCIO; FERREIRA COSTA, 1998).
8 A REFORMA ADMINISTRATIVA E O PLANO DIRETOR DE REFORMA DO
APARELHO DE ESTADO (PDRAE)
O PDRAE de 1995 identifica no Decreto-Lei no 200/1967 o incio da administrao gerencial e um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica. Esta
trajetria teria sofrido retrocesso com a CF/88, que contribuiu para o engessamento, a burocratizao e o encarecimento da mquina pblica, sendo necessrio,
portanto, emend-la.
Imbuda do esprito gerencial, a Emenda Constitucional no 19/1998 promoveu 77 alteraes permanentes na CF. A terminologia servidor pblico civil foi
substituda por servidor pblico. A primeira, que remete ao regime jurdico pblico,
ficou restrita s atividades exclusivas de Estado, podendo o restante, em tese, ser
contratado pelo regime jurdico privado. Com isso, retomou-se a situao anterior
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CF/88, de dualidade de regimes jurdicos no servio pblico. Ademais, produziram-se modificaes na Lei no 8.112/1990 com o intuito de suprimir privilgios
e aproximar os dois regimes de trabalho: a estabilidade do servidor foi condicionada, passando a ser justificada a demisso por insuficincia de desempenho, e o
perodo de estgio probatrio foi ampliado de dois para trs anos. Extinguiu-se
a isonomia de vencimentos entre os servidores dos trs poderes e assegurou-se a
reviso anual de salrios, cabendo a cada poder definir o ndice.
Esse conjunto de medidas, associadas Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) de 2000, atrelou os gastos com salrios e penses, nas trs esferas e nveis
de poder, ao desempenho fiscal. Para a esfera federal, ficou estabelecido que essas
despesas poderiam comprometer o mximo de 50% da receita lquida. Nas esferas estadual e municipal, esse percentual ficou em 60%. Alm disso, as demisses
foram autorizadas primeiro dos no estveis e depois dos estveis todas as
vezes que fossem ultrapassados esses tetos.
No mbito do PDRAE, face heterogeneidade da mquina pblica e
existncia de funes estratgicas de Estado, inclusive as de formulao, regulao
e avaliao das polticas pblicas, foi proposto um pacote de medidas: i) para o
ncleo estratgico do Estado, a manuteno e mesmo o reforo das caractersticas
bsicas da administrao burocrtica, o que incluiu a definio e posterior criao
de carreiras tpicas de Estado; ii) para as autarquias e fundaes, sua transformao em agncias executivas e reguladoras com modelo institucional novo, de
esprito gerencial, base da autonomia institucional e de contratos de gesto, sendo
previstos a avaliao de desempenho, o controle por resultados e a preocupao
com o atendimento dos usurios; iii) nas reas em que o Estado concorre com o
setor privado, mas que, por sua relevncia, no interessariam ser completamente
privatizadas, a criao de organizaes sociais; e iv) para as demais reas, a privatizao de bens e servios destinados ao mercado.
Os balanos da reforma23 apontam que, por vrios motivos, ela foi inconclusa e parcial. Entre 1996 e 2002, apenas uma agncia executiva foi instituda, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial
(Inmetro), quando a inteno era estabelecer, por meio delas, o novo desenho
organizacional da administrao pblica, baseado em agncias autnomas, geis
e flexveis, controladas de forma precisa e objetiva. Melhor sorte tiveram as agncias
reguladoras, dado que foram criadas em maior nmero e em reas relevantes de
atuao. Contudo, permaneceram problemas com respeito definio do seu
grau de autonomia frente ao governo e aos interesses econmicos regulados, bem
como sua real capacidade de atuao, em virtude da insuficincia de quadros
tcnicos qualificados. A crise energtica, do fim dos anos 1990, e a da aviao
23. Um bom resumo encontra-se em Costa (2002).
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civil, em meados dos anos 2000, evidenciam essas dificuldades. Nos ltimos anos,
a realizao de concursos se prope a resolver o problema de pessoal das agncias.
No caso das organizaes sociais (OS), a Lei no 9.637/1998 estabeleceu
seu marco legal e rea de atuao: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, preservao e proteo do meio ambiente, sade e cultura. Porm,
poucas OSs foram criadas. Em 2002 havia cinco OSs no mbito do Ministrio da
Cincia e Tecnologia (MCT), em que mais comum a autonomia institucional
nas relaes com agncias de fomento, associaes profissionais e mesmo com o
mercado. Na rea do ensino, as instituies se opuseram ao projeto de publicizao e nenhuma OS foi criada no mbito do Ministrio da Educao (MEC).
H ainda problemas com respeito a sua definio: resultariam da transferncia
de organizaes pblicas para grupos organizados da sociedade civil, maneira
das antigas fundaes, ou se constituiriam de organizaes civis criadas para gerir
atividades, antes da alada do poder pblico?
9 O EMPREGO PBLICO NO BRASIL HOJE
9.1 Os nmeros atuais do emprego pblico
O pas j conta com um exrcito de 10,2 milhes de empregados pblicos, na

condio de estatutrios, celetistas, militares e outros os precarizados do servio pblico. Cerca da metade deles na esfera municipal, 35% na estadual e o
restante, 15%, na Unio. Como se pode observar na tabela 7, em menos de duas
dcadas, cerca de 2,8 milhes de novos empregados foram incorporados s instituies e rgos estatais nas trs esferas de governo.
TABELA 7
Emprego pblico por esfera de governo no trabalho principal 1992-2007
(Em milhares)
Esferas de governo
1992
1995
1999
2002
2007
Federal
1.477
1.443
1.440
1.247
1.565
Estadual
3.362
3.442
3.154
3.265
3.502
Municipal
2.666
2.958
3.228
4.101
5.205
Total
7.505
7.843
7.949
8.613
10.279
Fontes: PNAD/IBGE (1992-1999) e Pesquisa Emprego e Trabalho no Setor Pblico/Ipea (2002-2007).

Elaborao prpria.
Esse crescimento apresenta diferenas significativas por esferas de governo. Na

Unio, o decrscimo absoluto dos anos 1990 e incio dos anos 2000, correspondente
aos governos Collor e FHC, denotam a opo por reduzir o papel e as funes
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do Estado. Nos anos 1990, as polticas de enxugamento e privatizao de estatais,

sobretudo federais e estaduais, levaram reduo de quase 500 mil empregados
nos ramos de atividade em que essas empresas atuavam. E tambm foi reduzido ou
estagnou o nmero de empregados nas ocupaes-fim, da Unio, nas reas de sade
e ensino: auxiliares do servio mdico, guardas sanitrios, mdicos e docentes do
ensino superior. No perodo entre os anos 2002 e 2007, quase todo correspondente
ao governo Lula, essa tendncia se reverteu, sobretudo considerando-se a rea educacional: 17,2 mil professores de ensino superior foram incorporados s instituies
do governo federal, uma das maiores taxas de crescimento ocupacional no perodo.
Os nmeros do emprego municipal impressionam. Em cerca de 15 anos,
mais de 2,5 milhes de novos empregados pblicos, espalhados por mais de 5,5
mil municpios. Essa tendncia refora o processo de municipalizao dos servios
sociais bsicos desde os anos 1970 e a sua universalizao no perodo mais recente.
Nos anos 1990, as ocupaes municipais que mais cresceram foram as de professor
de primeiro grau inicial, mdico, enfermeiro diplomado e guarda sanitrio. A
tabela 7 evidencia que os anos 2000 seguem essa tendncia.
Esses nmeros denotam que a gesto do emprego e do trabalho no setor pblico uma questo municipal por excelncia. Mas, em se tratando das polticas
sociais, a diviso de responsabilidades entre as esferas de governo reserva Unio
importante papel de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e de
seus resultados. Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro, o que ocorre na
Unio tende a se reproduzir nos estados e municpios. Assim, embora diminuto o
emprego federal, proporcionalmente s outras esferas, melhorias na gesto pblica
federal tendem a se refletir nos outros nveis de governo.
9.2 A gesto pblica no governo Lula
Na medida em que o pas resolveu razoavelmente bem os problemas macroeconmicos de curto prazo estabilizao econmica e governabilidade oramentria
e as perspectivas de expanso dos investimentos pblicos e privados se consolidaram, a gesto pblica entrou na agenda de governo de forma mais efetiva, no
segundo mandato do governo Lula, tendo sido inserida na Agenda Nacional de
Desenvolvimento como preocupao de longo prazo.24
Na perspectiva de que o Estado tem um papel a cumprir no desenvolvimento
do pas e na reduo das desigualdades e de que o Brasil hoje uma sociedade
complexa, na qual esto colocados novos problemas e desafios envelhecimento
da populao, novas questes juvenis, universalizao deficiente dos servios sociais
24. Uma viso sobre a gesto pblica no governo Lula foi formulada por Paulo Bernardo Silva e Helena Kerr do Amaral,
respectivamente, Ministro do Planejamento Oramento e Gesto e presidente da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP), ver Amaral e Silva (2007).
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sob o dilema quantidade versus qualidade, entre outros , diagnostica-se a insuficincia da ao estatal nos novos tempos. Amaral e Silva (2007) identificam os
problemas da administrao pblica no peso do passado, e as suas potencialidades
no uso das novas tecnologias de informao, que permitem mudanas nos processos de trabalho.
administrao federal caberia desenvolver novos modelos de coordenao
e gesto, capazes de promover a integrao dos diversos rgos, bem como possibilitar melhor coordenao entre as esferas de governo. Em suma, os autores identificam como problema maior as falhas de coordenao, que dificultariam aes
mais integradas entre as partes constituintes da coisa pblica. Mas, sendo esse o
problema, ingnuo se fiar apenas no uso das novas tecnologias de informao.
Em no se resolvendo os problemas advindos do passado, o futuro permanece
uma promessa: o modus operandi herdado pelas organizaes pblicas o que
precisa ser modificado. O cotidiano de formalidade estril, ao compartimentada
e fechada em si e todos os ismos conhecidos o que impede o pleno uso das
novas tecnologias como ferramentas para se efetivarem as mudanas.
Outra viso importante se situa em torno da Agenda Nacional de Gesto
Pblica, estabelecida em 2009 como iniciativa do ento Ministro da Secretaria de
Ao Estratgica, Mangabeira Unger, juntamente com Jorge Gerdau, empresrio
e presidente-fundador do movimento Brasil Competitivo. A primeira coisa a ressaltar o inusitado da associao: representantes do Estado e da iniciativa privada
se sentaram para discutir os problemas da gesto pblica, conseguindo formular
um diagnstico comum e apontar solues como resultadas da discusso conjunta.
Essas duas personalidades situam o contedo das inovaes institucionais, em
todos os setores das polticas pblicas, no meio do caminho entre o paradigma
gerencialista e a construo da burocracia racional-legal weberiana.
Os dois autores distribuem a agenda de discusso em cinco temas bsicos:
burocracia profissional e meritocracia; qualidade da poltica pblica; pluralismo
institucional; repactuao federativa nas polticas pblicas; e papel dos rgos de
controle. Para cada um desses temas, estabelecem um diagnstico de problemas,
propem solues e apontam desafios. O interessante da iniciativa que, observada a complexidade do tema, a agenda nacional enfeixa o conjunto de questes
mais relevantes, estabelecendo a base para a discusso comum. E situa a questo,
corretamente, em uma perspectiva de longo prazo. Efetivamente, as reformas administrativas que lograram xito, as de efeito duradouro, foram justamente as que
conseguiram mobilizar as energias criativas da sociedade. As outras no passam de
choques, esquecidas logo aps que deles se recupere.
Podem-se elencar no governo Lula alguns elementos estruturantes da gesto da administrao pblica. Em primeiro lugar, foi autorizado, no perodo
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2003-2007, o preenchimento de 100 mil vagas por meio de concurso, parte delas
para substituir terceirizados. Percebe-se, nessa iniciativa, o compromisso de profissionalizar o servio pblico. Houve, nesse aspecto, clara ruptura com relao ao
governo anterior. H tambm a preocupao em realizar contrataes de pessoal
mais qualificado para reas em que se vislumbra necessidade maior de servidores.
Na Petrobras, por exemplo, as contrataes visam aumentar o quadro de pessoal
de modo a dar conta da explorao das reservas de petrleo recm-descobertas,
nos termos do papel que a empresa se prope desempenhar. Alm disso, houve
contratao de quadros tcnicos nas reas de regulao e controle das relaes
pblico-privadas, com realizao de concursos para o preenchimento de vagas
nas agncias de regulao e para as reas de auditoria e controle tcnico de obras
contratadas. E, como j referido anteriormente, a grande abertura de vagas para
professores decorrente da expanso do ensino de terceiro grau tecnolgico e
universitrio merece ser lembrada.
Contudo, no h evidncias de que as vagas sejam criadas em uma perspectiva
macro, correspondente a uma gesto estratgica de pessoal. O mais usual, e que
no parece ter sido superado, que os rgos, face s necessidades, demandem a abertura de vagas, e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG),
em suas instncias, estabelea o rateio por critrios como necessidade de reposio
de vagas, histrico das contrataes por rgo etc.25
No mbito da ao administrativa, primeira vista, o governo Lula d continuidade reforma gerencialista dos anos FHC. A definio da poltica salarial
a partir da clivagem entre carreiras tpicas de Estado e outras carreiras, como
visvel na Lei no 11.890/2008, um indcio disso. No entanto, ciente de que nos
anos FHC parte do pessoal das funes de Estado se constitua de terceirizados,
o desenvolvimento dessas carreiras por meio da abertura de novas vagas a serem
preenchidas por concurso e da poltica salarial diferenciada mais um indcio da
opo pela profissionalizao do servio pblico.
Adicionalmente, o governo Lula tem promovido algum avano no que diz
respeito atualizao do marco legal. A definio de critrios para a ocupao de
cargos comissionados no servio pblico Lei no 5.497, de julho de 2005
um exemplo. A legislao pertinente instituio das personalidades jurdicas de
direito privado Projeto de Lei Complementar no 92/2007 outro. Por fim,
a constituio de comisso para elaborar anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que se prope a substituir o Decreto-Lei no 200/1967,
ainda em voga no que se refere definio das classes de entidades que compem
a administrao direta e indireta, outra iniciativa de destaque.
25. Essa impresso foi formada a partir de conversas informais com tcnicos e gestores da Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) e da Secretaria de Gesto (Seges) do MPOG.
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A construo material do Estado nacional, aps os anos 1930, trouxe a necessidade

de profissionalizao do servio pblico, com a possibilidade aberta a todos de
ascenso aos cargos e s carreiras de Estado, por meio de concursos. Contudo, a
emergncia do sistema de mrito e a maior profissionalizao administrativa no
foram garantia de que as formas pretritas de acesso aos cargos fossem superadas,
nem de que a lgica da coisa pblica se impusesse sobre a particular. O comum
foi a primeira existir na forma da lei, cumprida mais na letra que no esprito,
enquanto subsistem as lgicas particularistas.
No dia a dia dos rgos pblicos comum prevalecer o particularismo: os
recursos so monopolizados por big bosses, que assim se fazem base de esquemas
do tipo antiguidade posto, ou por meio da distribuio de benesses na teia
construda de dependentes. Privatiza-se a coisa pblica nas organizaes. Nesse
processo, perdem-se de vista os papis e funes institucionais destas, burocratizam-se
ao extremo os procedimentos ou so atribudos a eles carter meramente formal.
Desde a CF/88, em que pese a necessidade de aperfeioamentos do sistema
de mrito, vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores
pblicos. Selecionados via concursos, eles detm altos nveis de instruo formal.
Por outro lado, persistem, no geral, baixos nveis de eficcia das organizaes pblicas. Estas, na prtica, esterilizam talentos e recursos humanos.
Alguns propem a importao do modus operandi da iniciativa privada. Imbudos da ideia de que as burocracias so incapazes de representar o interesse
geral, propem relaes de trabalho mais prximas s do setor privado, por meio
da transformao dos rgos pblicos em entidades quase privadas, terceirizando
suas atividades e deixando ao Estado a funo de assegurar o cumprimento dos
contratos. As reformas gerencialistas tm esta finalidade. O balano delas, contudo,
indica que a soluo no simples.
John Gray, avaliando a experincia inglesa da reforma administrativa, observa que, em vez de melhorar o desempenho do servio pblico, ela resultou
na perda de confiana dos cidados em relao ao Estado (ver GRAY, 2008).
Segundo o autor, a maioria dos ingleses, se pudessem, optaria por obter no mercado os servios prestados pelo Servio Nacional de Sade National Health
Service (NHS) pelos correios e pelo sistema de benefcios sociais. Aps anos de
thatcherismo, esses servios teriam se tornado irregulares e pouco confiveis. Algo
inusitado na Inglaterra, onde diferentemente de pases como Itlia e Grcia, os
cidados, durante muito tempo, confiaram no Estado. A crena de que o Estado
no passa de uma enorme companhia de servios fez dele um leviat cambaleante.
O dilema ingls de hoje, conclui Gray, que, se no se pode mais voltar no tempo
o Estado de outrora atuava em uma sociedade hierarquizada e mais coesa que
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deixou de existir , permanece o desafio de reconstruir um Estado eficaz, como

pr-requisito para a existncia da sociedade liberal. Tambm Hans-Ulrich e Guy
(2008) observam que o balano das reformas gerencialistas no indica melhor
desempenho das organizaes antes pblicas que se tornaram autnomas e passaram a prestar servios de forma contratualizada.
A CF/88 se definiu pela universalizao dos servios sociais bsicos. Mais recentemente, o acesso de milhes de brasileiros a nveis de consumo mais elevados,
em parte devido ao governamental de recuperao do poder de compra do salrio
mnimo e de implantao efetiva de polticas sociais de corte universalistas, tende
a pressionar pelo acesso a mais e melhores servios pblicos. O desenvolvimento
social do pas vai depender de como o Estado brasileiro, em seus trs nveis de
atuao, vai responder a esse desafio.
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CAPTULO 3
DIRIGENTES PBLICOS FEDERAIS DE ALTO ESCALO NO

GOVERNO LULA

Camila Lameiro
1 INTRODUO
No Brasil, a estrutura administrativa do Poder Executivo federal conta com mais

de 84 mil cargos, funes e gratificaes de confiana, cujo provimento feito
mediante escolha e nomeao do presidente da Repblica, ou dos ministros de
Estado e autoridades competentes. Deste quantitativo, 25%, ou aproximadamente
21 mil, consistem em cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS), que se
subdividem em seis nveis hierrquicos. Os postos de nveis 5 e 6 totalizam cerca
de 1.200 cargos.1
Os cargos de DAS nveis 5 e 6 tm sido considerados pela literatura especializada como postos de direo comandados por dirigentes pblicos. Pela posio
que ocupam no organograma da administrao pblica federal, logo abaixo dos
ministros e secretrios de Estado, e por seu escopo funcional, esses cargos configurariam, conceitualmente, um espao gerencial afeito eficincia e racionalidade
no mbito do servio pblico brasileiro. Na prtica, o nvel gerencial desses postos
depende do perfil de seus ocupantes, das prticas institucionais de gesto pblica
seguidas pelos rgos governamentais nos quais esto inseridos, e do tipo de comando exercido pelos ministros e secretrios na chefia de seus rgos (delegao
de tomada de deciso).2
O entendimento dos cargos de DAS 5 e 6 como instncias gerenciais teve
como marco no Brasil o processo de reforma do Estado operado pelo Mare a
partir de 1995. O ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira afirmava no Plano diretor
1. Todos esses nmeros foram extrados do ltimo Boletim Estatstico de Pessoal (BEP, 2010), que consiste numa
publicao mensal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), iniciada em 1996 por iniciativa do
Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (Mare), sob o comando de Luiz Carlos Bresser-Pereira.
2. Estas so as condies listadas por Longo (2003) para definir a funo de direo pblica.
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do aparelho de reforma do Estado, documento publicado em 1995 que orientaria

as polticas de gesto pblica estatal elaboradas no governo Fernando Henrique
Cardoso (FHC), que o sistema de DASs um passo na direo de uma administrao pblica gerencial (BRASIL, 1995, p. 37), pois sua estrutura de provimento
flexvel possibilita que seus titulares sejam recrutados entre quadros estratgicos
do setor privado ou mesmo entre quaisquer funcionrios pblicos com competncias para o desempenho de funes de direo.
A reforma gerencial que Bresser-Pereira pretendia implantar no Brasil tinha
como inspirao os movimentos de reforma no setor pblico que, segundo Francisco
Longo (2003, p. 10), sob diferentes lemas e denominaes, com clara diferena
de ambio e profundidade, mas com uma consistente coincidncia de contedo,
se desenvolviam nos sistemas poltico-administrativos de boa parte do mundo
desde fins da dcada de 1970. Longo destaca que a figura do dirigente pblico
um elemento central nesse processo de transformao do Estado. Condicionado
pela crise fiscal, pela crescente restrio de recursos e, ao mesmo tempo, pela expanso da proviso de servios pblicos, que gera uma crescente complexidade e
diversificao dos processos de produo dos servios, o Estado passa a requerer
formas racionais de gesto. Nesse contexto, a incorporao dos managers, ou
dirigentes pblicos, portadores dos valores e saberes prprios da racionalidade
econmica, permite aos polticos orientar a administrao em direo produo
de melhorias de eficincia (LONGO, 2003, p. 9).
O modelo de dirigente pblico prprio da reforma gerencial do Estado
supe um profissional que destoa dos dois tradicionais atores que compem a
administrao pblica: a classe poltica e os burocratas. O desenvolvimento das
funes de direo pblica exige a superao desse dualismo poltico-burocrtico
e o reconhecimento de uma esfera gerencial no mbito do setor pblico a ser
preenchida por dirigentes, subordinados a mandatrios polticos, mas a quem se
reconhece esfera prpria de deciso exercida sob marcos contratuais baseados no
princpio de responsabilizao por resultados.3
Formalmente, o desempenho dos cargos de direo deveria ocorrer dentro
desses marcos nos pases que tentaram promover uma reforma gerencial do Estado.
Contudo, na prtica, diversos condicionantes podem obstaculizar esse desempenho.
Por exemplo, o fato de, em alguns pases, esses cargos serem de livre nomeao
tem levantado dvidas a respeito dos critrios que regem o seu provimento. Alega-se
que critrios exclusivamente polticos ou clientelistas tendem a predominar na
3. Entre os trabalhos mais recentes, o mais completo na abordagem entre burocracia e poltica o de Loureiro, Abrucio
e Pacheco (2010).
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Dirigentes pblicos federais de alto escalo no governo Lula
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escolha dos titulares desses cargos, levando seleo de pessoas sem as qualificaes necessrias para o exerccio dessas funes.4
2 AS ANLISES SOBRE OS CARGOS DE DAS NO BRASIL5
Embora sejam poucas as pesquisas e trabalhos sobre os cargos de confiana do

Executivo federal, contamos com um conjunto de importantes anlises sobre esse
tema. Regina Pacheco, especificamente, vem se dedicando ao debate dessa questo e, sobretudo, ao tema dos dirigentes pblicos. Segundo Pacheco (2008, p.
3), prevalece no pas a viso homogeneizadora de que os cargos de livre nomeao sempre foram preenchidos pela lgica clientelista ou poltico-partidria,6
o que reforaria a convico de que deve ser instituda uma reserva dos postos de
direo para os funcionrios pblicos efetivos. Bresser-Pereira (2002) referiu-se a essa
viso como sendo um mito de Braslia, pois de fato esses cargos tm sido historicamente ocupados majoritariamente por funcionrios de carreira, o que lhes
possibilita, quando indicados, aumentar sua remunerao e adquirir experincia
profissional e competncias de direo.
Sem negar o possvel uso poltico dos cargos de direo no Brasil, j que afinal
so postos de confiana e, por isso, suscetveis de indicaes dos partidos polticos
que compem a coalizo governamental, Pacheco destaca a importncia de se alterarem os termos do debate sobre dirigentes pblicos. A autora afirma que
a questo a ser enfrentada no apenas a de evitar um grau de interferncia indevida
dos atores polticos na escolha dos dirigentes. Implica fazer avanar a concepo
sobre as competncias desejveis destes dirigentes, os resultados deles esperados, sua
autonomia para compor a equipe de direo dentro de sua organizao.
Segundo essa perspectiva, o debate em torno da escolha de dirigentes para

o setor pblico no pode ficar submetido dicotomia entre poltica e burocracia:
h que se considerar esse grupo como um ator especfico, com ethos prprio
(PACHECO, 2002, p. 18). Diferentemente do burocrata prescrito pelo modelo
weberiano, caracterizado pela impessoalidade, observncia estrita s normas e um
sistema de ao hierarquizado, a figura do dirigente tem um carter especfico.
No existe exerccio de direo sem a capacidade de tomar decises e fazer escolhas
autnomas. No h gerncia onde a atividade , fundamentalmente, mera aplicao
de normas ou execuo de instrues originrias de outros.
4. Esse tipo de percepo forte na opinio pblica brasileira. O artigo esclarece esse ponto.
5. No mbito do projeto de pesquisa Governo Lula: contornos sociais e polticos, financiado pela Fundao Ford,
produzimos duas publicaes relativas aos cargos de DAS (ver DARAUJO, 2007 e 2009).
6. Ver trabalhos j clssicos de Geddes (1990), Nunes (1999) e Schneider (1994).
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De acordo com Pacheco (2002, p. 12), nos estudos sobre os cargos de confiana,
passa, assim, a ter importncia, no a separao tradicional entre polticos e burocratas, mas novas formas de definio de responsabilidade especficas: entre poltica
e gesto, e entre gesto e burocracia. As diferenciaes no residem em graus de
neutralidade ou insulamento de cada uma dessas esferas, mas, sobretudo, na diferenciao do ethos especfico de cada grupo de atores. Os dirigentes pblicos tm o
ethos da racionalidade econmica: movem-se pelo princpio de criar o mximo de
valor pblico a partir de insumos pelos quais so responsveis.
Dessa forma, o tema dos dirigentes pblicos deve ser tratado analiticamente
a partir de duas abordagens. Uma que se refira sua categoria funcional, enfocando especificamente suas atribuies, competncias e habilidades especficas; e
outra concernente aos critrios de recrutamento utilizados pelos responsveis por
nome-los. De acordo com Pacheco, tratar os dirigentes pblicos como uma categoria analtica possibilita o desenvolvimento de estudos conceituais e empricos
que investiguem as competncias de direo requeridas para o cargo. esse ponto
que deve ser enfatizado: a despeito de os ocupantes de cargos de direo terem
sido recrutados na iniciativa privada, no terceiro setor ou em qualquer esfera da
administrao pblica, o que deve ser levado em conta se possuem competncias
especficas de direo.
Maria Rita Loureiro e Fernando Abrcio, em trabalhos pioneiros sobre burocracia e cargos de confiana no Brasil (ver LOUREIRO; ABRUCIO, 1998a,
1998b, 1999; LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998) tambm se dedicaram
a esclarecer a natureza dos cargos de direo no sistema poltico-administrativo
brasileiro. Para os autores, os ocupantes do alto escalo do servio pblico federal
podem ser definidos como policymakers, ou seja, decisores com responsabilidade
poltica. Sendo assim, no se pode explicar o comportamento e os atributos desses
decisores a partir de uma abordagem dicotmica da relao entre polticos e burocratas. O policymaker definido justamente por um modelo hbrido de atuao
que conjuga caractersticas dos polticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva,
o pano de fundo da ao dos policymakers sempre poltico, de tal forma que
eles so avaliados por dois critrios: o da responsabilidade poltica, vinculada
transparncia e s consequncias gerais de cada ato, e o de responsividade, ligada efetividade da poltica pblica adotada (LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998,
p. 48). Os autores discorrem, portanto, sobre um profissional hbrido que
responsvel tanto pela gesto eficiente quanto por atender aos objetivos polticos
da agenda governamental (ver OLIVIERI, 2007, p. 153; OLIVIERI, 2010).
Como se pode perceber, no Brasil, vm se desenvolvendo reflexes importantes sobre o tema dos dirigentes pblicos, que no se limitam pura crtica da
politizao. Ao contrrio, deixando de lado uma viso dicotmica que contrape
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o espao da poltica ao da burocracia, esses trabalhos apresentam uma perspectiva de anlise abrangente e destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as
atribuies dos cargos de DAS e, consequentemente, as competncias especficas
de direo requeridas. Novas pesquisas so necessrias para aferir se os ocupantes
dos cargos de DAS 5 e 6 possuem as qualificaes e competncias que a funo de
direo requer. Entendemos que o preenchimento desses postos por pessoas adequadamente qualificadas demonstra, de certa forma, a inteno de um governo
em zelar pela eficincia da mquina pblica.
Nosso trabalho caminha nessa direo. Pretende especialmente contribuir
para a investigao emprica sobre o perfil desse conjunto de dirigentes brasileiros.
A partir de dados sobre escolaridade, perfil profissional, vnculos com o setor
pblico, experincias em cargos de DAS, entre outros, conheceremos melhor as
competncias da elite dirigente na presidncia de Lula. Nosso universo de anlise
sero duas amostras de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6, e de Natureza Especial (NES), respectivamente, dos dois mandatos do presidente Lula. A primeira
amostra composta de 302 pessoas e a segunda de 417. Antes dessa anlise,
contudo, faremos a seguir um breve histrico sobre a criao dos cargos de DAS
e suas regras de provimento e composio, alm de uma exposio comparativa
sobre o quantitativo, escolaridade, remunerao e tipo de vnculo do conjunto de
ocupantes de postos de DAS nos governos de Fernando Henrique e Lula a partir
de dados oficiais.
3 CRIAO E HISTRICO DAS REGRAS DE PROVIMENTO E DE COMPOSIO
DOS CARGOS DE DAS
Os cargos de DAS foram criados no mbito da reforma administrativa estabelecida com o Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Com mudanas de
competncias e ajustes em suas atribuies e formas de provimento, esses postos
se mantm at os dias atuais, constituindo um dos principais grupos de funcionrios na estrutura dos governos e do Estado brasileiro. Por serem cargos de livre
provimento do presidente ou dos ministros, representam um recurso importante
para formar equipes, prestigiar aliados, cooptar opositores, controlar recursos de
poder do ponto de vista poltico e econmico e incorporar pessoas de notrio saber
aos quadros pblicos. Os ocupantes dos nveis mais altos de DAS representam, ao
lado dos ocupantes de cargos de NES, do presidente e dos ministros, a elite dirigente que governa o pas.
O objetivo principal da criao desses cargos era tornar a administrao
pblica mais eficiente e possibilitar um processo de desburocratizao dos servios pblicos. Tinha-se como meta estabelecer normas sobre a organizao da
administrao federal e diretrizes para a reforma administrativa, alm de outorgar
ao Executivo competncia para estruturar novos rgos e poderes para promover
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a reforma (VELLOSO, 2001, p. 608). Nesse sentido, os artigos no 122, no 123 e

no 124 do referido Decreto-Lei estabeleciam que:
Art. 122. O assessoramento superior da Administrao Civil, integradas por funes
de direo e assessoramento especializado dos rgos Centrais dos Ministrios (art. 22)
e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) ser atendido por
titulares de cargos em comisso e por pessoal tcnico especializado.
Art. 123. Os cargos em comisso sero preenchidos por pessoas da Administrao
Direta ou Indireta ou do setor privado e as nomeaes somente podero recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currculo certifique a experincia requerida
para o desempenho da funo.
Pargrafo nico. Enquanto durar a comisso, o nomeado afastar-sede qualquer
cargo ou funo que desempenhe no servio pblico ou no setor privado.
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de assessoramento
superior da Administrao Civil ser recrutado no setor pblico e no setor privado,
selecionado segundo critrios especficos, submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o conhecimento e utilizao de tcnicas e instrumentos
modernos de administrao e ficar sujeito ao regime da legislao trabalhista.
Posteriormente, em 1969, o Decreto-Lei no 900 deu nova redao a esses

artigos, regulamentando e especificando os requisitos para o desempenho das funes
de assessoramento superior. Deve-se destacar que os dois decretos-lei fazem referncia apenas funo de assessoramento superior. A criao formal dos cargos
de assessoramento superior ocorre no governo Mdici (1969-1974), com a Lei
no 5.645, de 1970, que dispunha sobre a classificao dos cargos do Servio Civil
da Unio. Com essa legislao definiu-se que o servio civil seria composto por
cargos de provimento em comisso e de provimento efetivo. No primeiro grupo
incluam-se os cargos de DAS, cujo provimento deveria ser regido pelo critrio
de confiana.
A regulamentao do Grupo DAS ocorreu em 10 de outubro de 1972, com o
Decreto no 71.235, e a partir de ento esse Grupo passou a ser designado pelo cdigo DAS-100, dividido em duas categorias (DAS-101 Categoria Direo Superior,
e DAS-102 Categoria Assessoramento Superior) e em quatro nveis funcionais. O
primeiro artigo do referido decreto apresentava a natureza do cargo de DAS.
Art. 1. O Grupo - Direo e Assessoramento Superiores, designado pelo cdigo
DAS-100, compreende os cargos de provimento em comisso a que sejam inerentes atividades de planejamento, orientao, coordenao e controle, no mais alto nvel da
hierarquia administrativa dos rgos da administrao Federal direta das Autarquias
federais, com vistas a formulao de programas, normas e critrios que devero ser
observados pelos demais escales hierrquicos.
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O decreto de 1972 definiu uma dupla estrutura para os cargos de DAS, diferenciando as funes de direo superior das de assessoramento superior. Os
cargos da primeira categoria, de acordo com o Artigo 5o, deveriam ser providos
mediante livre escolha do presidente da Repblica, por pessoas que possussem
qualificao e experincia administrativa. Os cargos de assessoramento superior
seriam aqueles de nvel tcnico, complexidade, responsabilidade e conhecimentos
especializados, destinados a assessorar as autoridades; ou seja, seriam cargos de
consultor jurdico e de assessor.7 O provimento dos cargos de DAS-102 tambm
ficaria sob a responsabilidade do presidente da Repblica.
Em 1976 o Grupo DAS foi reestruturado,8 de modo que suas atividades
passaram a abranger tambm aquelas relacionadas a encargos financeiros. Os cargos
em comisso e as funes de confiana passaram a ser distribudos em seis nveis
hierrquicos, cujo provimento se daria da seguinte forma:
1) Nveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da Repblica.
2) Nveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de rgo integrante da Presidncia da Repblica ou de autarquia federal.
Durante o governo do presidente Joo Batista Figueiredo (1979-1985), novas
alteraes ocorreram. A partir de junho de 1979, de acordo com o Decreto-Lei
no 1.660, 50% dos nveis 1 e 2 de DAS teriam de ser preenchidos por funcionrios
de carreira. Passou tambm a haver menos concentrao das nomeaes nas mos
do presidente da Repblica. Apenas os nveis 5 e 6 e os dirigentes de autarquia
continuaram sendo nomeados por ato do presidente. Os nveis 1 a 4 de DAS
passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estado ou por dirigentes de rgo
integrante da Presidncia da Repblica ou de autarquia federal.9
Essa mudana, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia
aos ministros e dirigentes para montar sua equipe de trabalho de forma mais gil
e em consonncia com os interesses e objetivos do rgo. O carter descentralizador
dessa transformao ocorria no governo do ltimo presidente militar, portanto,
num perodo em que o movimento de abertura poltica j se esboava. No se
pode, no entanto, estabelecer, sem evidncias que a comprovem, uma relao
direta de causalidade entre esses dois fatos. De toda forma, esse o modelo que
permanece durante o governo Jos Sarney (1985-1990).
No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Decreto no 99.244,
de 1990, que dispunha sobre a reorganizao e o funcionamento dos rgos da
7. Assessor de ministros de Estado, de consultor-geral da Repblica, de diretor-geral do Departamento Administrativo
de Pessoal Civil, de procurador-geral da Repblica, de dirigentes dos rgos compreendidos nos nveis 3 e 2.
8. Decreto no 77.336, de 25 de maro de 1976.
9. Decreto no 83.844, de 14 de agosto de 1979.
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Presidncia da Repblica e dos ministrios, mencionava que seria competncia

dos ministros de Estado os atos de provimento dos cargos e funes de confiana
dos nveis 1, 2, 3 e 4 do Grupo de DAS (Artigo no 255). No havia, contudo, referncia s atribuies das demais autoridades dos rgos pblicos nesse mbito.
Em 1992, a Lei no 8.460 determinou, tambm para o nvel 3, que 50% dos cargos
fossem ocupados por funcionrios pblicos.
Em 1993, no governo de Itamar Franco (1992-1994), ocorreram novas mudanas nas regras para o preenchimento dos cargos de DAS. Pelo Decreto no 838,
o novo presidente disps que
os atos de provimento dos cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS),
de Cargos de Direo (CD) e de Funes Gratificadas (FG), dos rgos e entidades
da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional, somente podero ser
publicados no Dirio Oficial da Unio, mediante prvia autorizao da Secretaria
da Administrao Federal da Presidncia da Repblica.
Ou seja, a partir dessa medida, os ministros teriam de submeter a designao

dos titulares dos cargos de DAS, nveis 1 a 4, autorizao da Presidncia da
Repblica. No texto do decreto, Itamar Franco justifica essa medida em razo do
processo de reestruturao dos quadros de cargos de confiana em curso no seu
governo.10 bom lembrar que aquele foi um momento dramtico na administrao pblica brasileira, depois das vrias mudanas efetuadas no governo Collor,
quando ocorreram extines de vrios rgos, fuses de ministrios e demisses
no setor pblico. Em 1994, ainda no governo Itamar, o Congresso aprovou a Lei
no 8.911, que entre outras providncias determinava, em seus artigos 5 e 6, que
100% dos ocupantes dos cargos de DAS nveis 1 a 4 teriam de ser funcionrios
de carreira.
O primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1999) se iniciou sob a sensao de confiana inspirada pelo sucesso do Plano Real no combate
inflao. O novo governo inaugurou um processo de reforma do Estado e para
tanto criou uma pasta especial, o Mare, comandado por Luiz Carlos BresserPereira. As regras que regulariam o provimento dos postos de DAS foram fixadas
logo no primeiro dia de governo e vigoraram at o fim do primeiro mandato.11
10. Decreto no 838, de 11 de junho de 1993. Segundo esse decreto, os ministrios, as secretarias e demais rgos
da Presidncia da Repblica, bem como as autarquias e fundaes, deveriam encaminhar Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, at julho de 1993, informaes relativas aos cargos de DAS, Cargos de
Direo (CD) e Funes Gratificadas (FG), constantes dos respectivos quadros, a fim de ser feito o seu cadastramento
e reexaminadas as estruturas vigentes. Supomos que essa deciso tenha sido tomada em razo do completo desconhecimento, naquele perodo, sobre o universo dos cargos de DAS, sobretudo no tocante a seu quantitativo, estrutura
organizacional e funcional.
11. Decreto no 1.362, de 1o de janeiro de 1995.
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Os ministros de Estado e os titulares de rgos pblicos12 passaram a ser responsveis

pelo preenchimento dos cargos em comisso de DAS-101, nveis 1 e 2, alm dos
de DAS-102, nveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidncia da Repblica deveria ser
previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101,
nveis 3 e 4. A indicao dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo
DAS-101.4, sofreria a apreciao do presidente da Repblica, por intermdio do
chefe da Casa Civil. O provimento dos postos de DAS hierarquicamente mais
altos, os de nveis 5 e 6, permaneceria sob controle do presidente da Repblica.
No entanto, no que diz respeito origem dos nomeados, por presses polticas,
foi revogada a Lei no 8.911, que obrigava a nomeao exclusiva de funcionrios
pblicos para os nveis de 1 a 4 (ver SANTOS, 2009, p. 12).
No incio do segundo governo (1999-2002) algumas mudanas ampliaram a
competncia dos ministros de Estado, que passaram a ser responsveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, nveis 1 a 4.13 A indicao dos DASs-101,
nveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida apreciao prvia da Presidncia
da Repblica, por meio da Secretaria de Estado de Relaes Institucionais. Aqui
tambm as resolues quanto s delegaes estipuladas no decreto no se aplicavam
aos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo DAS-101.4.
Em 2000, nova regra: o provimento dos DASs-101, nveis 3 e 4, continuou
sendo submetido Presidncia da Repblica, mas a partir de ento, por intermdio da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.14 Em 2002, foi delegada
competncia ao chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica para praticar
atos de provimento de cargos de DAS e demais funes gratificadas da Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicao
de Governo e do Gabinete do Presidente da Repblica, mediante proposta de
seus titulares.15
De modo geral, podemos precisar que desde o governo Figueiredo delegou-se
aos ministros de Estado a competncia para nomear os titulares dos cargos de
DAS dos nveis 1 ao 4, cabendo ao presidente da Repblica os atos de provimento
para os postos de DAS 5 e 6, os nveis funcionais mais relevantes no mbito da
administrao pblica federal. Na presidncia de Luiz Incio Lula da Silva (20032010), todavia, esse padro sofreu alteraes. Logo no primeiro ano do governo
introduziram-se mudanas destinadas a centralizar na Casa Civil da Presidncia
da Repblica todas as decises em torno do preenchimento dos cargos de DAS.
12. Os rgos esto arrolados na Medida Provisria no 813, de 1o de janeiro de 1995, Artigo 1.
13. Decreto no 2.947, de 26 de janeiro de 1999.
14. Decreto no 3.362, de 10 de fevereiro de 2000.
15. Decreto no 4.243, de 22 de maio de 2002.
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100
Foi tambm em 2003 que ficou estabelecida uma nomenclatura-padro dos diferentes nveis hierrquicos dos cargos de DAS,16 como se pode ver no quadro 1:
QUADRO 1
Nomenclatura dos nveis hierrquicos dos cargos de DAS 2003
Secretrio de rgos finalsticos
DAS-101.6
Dirigente de autarquias e fundaes

Subsecretrio de rgos da Presidncia da Repblica
DAS-102.6
Assessor especial
Chefe de gabinete de ministro de Estado
Diretor de departamento
DAS-101.5
Consultor jurdico
Secretrio de controle interno
Subsecretrio de planejamento, oramento e administrao
DAS-102.5
Assessor especial de ministro de Estado
DAS-101.4
Coordenador-geral
DAS-102.4
Assessor
DAS-101.3
Coordenador
DAS-102.3
Assessor tcnico
DAS-101.2
Chefe de diviso
DAS-102.2
Assistente
DAS-101.1
Chefe de seo, assistncia intermediria
DAS-102.1
Assistente tcnico
Fonte: Art. 4 do Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003.

o
De acordo com o primeiro artigo do Decreto no 4.579, de janeiro de 2003,

complementado em abril do mesmo ano pelo Decreto no 4.676, ficou
delegada competncia ao ministro de Estado chefe da Casa Civil da Presidncia
da Repblica para, observadas as disposies legais e regulamentares, praticar os
atos de provimento de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento
Superiores, nveis DAS 5 e 6, e de cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo
DAS 101.4.
Alm disso, a Casa Civil teria a mesma competncia relativamente

Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca, Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres e Secretaria Especial dos Direitos Humanos, ao Gabinete Pessoal do
Presidente da Repblica, Secretaria de Imprensa e Divulgao da Presidncia da
16. Decreto no 4.567, de 1o de janeiro de 2003.
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101
Repblica, Assessoria Especial do Presidente da Repblica e ao porta-voz da Presidncia da Repblica.17
Em meados de 2003, novas atribuies foram outorgadas ao ministro chefe

da Casa Civil, na poca Jos Dirceu, do Partido dos Trabalhadores (PT), que
passou a ter competncia para prover todos os cargos de DAS da administrao
pblica federal, tendo inclusive sob sua responsabilidade a nomeao dos titulares
das secretarias nacionais e similares ligadas Presidncia da Repblica. Pelo Decreto no 4.734, de 11 de junho de 2003, o provimento de todos os nveis de DAS
tornou-se assim uma prerrogativa do ministro da Casa Civil.18 Paralelamente, a
Portaria no 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competncia para praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos nveis 1 ao 4.
Chama ateno que somente no governo Lula a competncia para nomear os
ocupantes de cargos DAS 5 e 6, prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica nos governos anteriores, tenha sido delegada a um outro rgo, a Casa Civil.
Durante o segundo mandato de Lula (2007-2010) esse padro se manteve: a Casa
Civil continuou responsvel pela nomeao dos titulares dos cargos de DAS 5 e 6,
enquanto aos ministros de Estado competia o provimento dos nveis 1 ao 4, por
delegao da Casa Civil.
Essa concentrao de poderes na Casa Civil podia sugerir uma medida preventiva da presidncia de Lula visando a controlar, supervisionar, ou talvez restringir
indicaes polticas feitas pelos integrantes da coalizo de governo. Na prtica, as
denncias de corrupo e de irregularidades administrativas que emergiram em
2005, especialmente em torno do escndalo do Mensalo, envolvendo diretamente
o ministro Jos Dirceu, levaram ao questionamento dos mritos desse procedimento. Em meio a crticas no Congresso e na imprensa quanto aos critrios de
preenchimento dos cargos de DAS, o governo editou, em 21 de julho de 2005,
o Decreto no 5.497, pelo qual definiu que 75% dos cargos de DAS, nveis 1 a 3,
e 50% dos cargos de DAS, nvel 4, deveriam ser ocupados, exclusivamente, por
servidores de carreira, ou seja, funcionrios pblicos efetivos.19 Atribuiu-se ainda
ao MPOG a responsabilidade de normatizar, acompanhar e controlar essa disposio,
17. Para os rgos cujo provimento era de competncia da Casa Civil, ver Decreto no 6.125, de 2007.
18. O Decreto no 6.125, de 13 de junho de 2007, deu nova redao ao 1o do Artigo 1o do Decreto no 4.734, estabelecendo que o ministro de Estado chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica exercer, ainda, a delegao de
competncia de que trata este artigo [concernente prerrogativa de praticar atos de provimento de cargos de DAS]
relativamente s Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica, ao Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica,
ao Ncleo de Assuntos Estratgicos e Assessoria Especial do Presidente da Repblica.
19. De acordo com o Artigo 2o desse decreto considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos,
oriundos de rgo ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso pblico ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento
permitida pelo ordenamento da poca de ingresso.
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102
alm de apreciar as nomeaes de no servidores de carreira para os cargos tratados

no decreto.
Entretanto, o governo nem sempre cumpriu seu prprio decreto. Dados
apurados pela Cmara dos Deputados20 revelam que a maioria dos ministrios e
outros rgos subordinados Presidncia da Repblica no obedeceram a esses
limites, possuindo entre seus quadros de DAS um percentual de no servidores
acima do permitido. O governo, em resposta, alegou ter cumprido as determinaes
estabelecidas pelo Decreto no 5.497, mas no mbito do conjunto da administrao
e no de cada ministrio em particular. O ltimo BEP consultado para este trabalho
(2010) mostra, contudo, que o percentual de servidores pblicos efetivos que
ocupam cargos de DAS dos nveis 1 ao 3 permanece abaixo dos limites institudos
pelo governo, isto , abaixo dos 75%.21 O percentual para os cargos de DAS 4,
por sua vez, chega a 64,6%, acima do limite estipulado de 50%.
Afora essas imprecises sobre o cumprimento do regulamento presidencial
editado em 2005, restam outras indefinies em torno desses cargos, entre elas
o total oficial do seu quantitativo. Segundo dados levantados pela Cmara dos
Deputados em 2007,22 havia cargos de DAS que no constavam nas estatsticas
oficiais, precisamente nos BEPs. Dessa forma, em julho de 2007 existiam no Brasil
22.280 postos de DAS do nvel 1 ao 6, mas o BEP desse mesmo ms indicava
apenas 19.888. No se tornou pblica a existncia de 2.392 cargos desse tipo que,
supe-se, no estavam preenchidos.
A seguir poderemos, com base em dados oficiais, conhecer algumas caractersticas do conjunto de cargos de DAS dos dois mandatos de Fernando Henrique
e de Lula. Desse modo, ser possvel avaliarmos empiricamente em que medida a
transio de governo causou impactos em variveis como: quantitativo, escolaridade, remunerao e tipo de vnculo com o servio pblico.
4 DADOS BEPS (1996-2010) GOVERNOS FERNANDO HENRIQUE E LULA
Em 1996, no mbito da reforma administrativa do Estado, foi criado, via internet,

o primeiro instrumento voltado para a publicizao de informaes sobre o funcionalismo pblico federal. Desde ento, o MPOG disponibiliza em sua pgina
eletrnica o BEP.23 Trata-se de uma publicao mensal, embora no muito regular,
20. Disponveis no Requerimento de Informao no 698 de 2007, de autoria do deputado federal Chico Alencar (Partido
Socialismo e Liberdade do Rio de Janeiro PSOL-RJ).
21. Os percentuais de servidores pblicos para os DAS 1, 2 e 3 so, respectivamente, de 71,4, 73,5 e 70,5% (BEP,
2010).
22. Atravs do Requerimento de Informao no 388, de 28 de maio de 2007, de autoria do deputado federal Fernando
Coruja, do Partido Popular Socialista de Santa Catarina (PPS-SC).
23. Os BEPs esto disponveis no site <http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm>
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em que constam informaes sobre as carreiras, cargos e funes da administrao

pblica federal, direta e indireta, no que concerne ao seu quantitativo, remunerao e vnculo empregatcio. Os BEPs apresentam uma seo exclusiva sobre
os cargos e as funes de confiana da Unio, na qual se encontram as seguintes
informaes especficas sobre os cargos de DAS e os de NES: quantitativo, idade
mdia, sexo, remunerao, tipo de vnculo empregatcio e a escolaridade.24 De fato,
esse instrumento poderia ser aperfeioado de forma a oferecer sociedade um conjunto de informaes mais precisas sobre quem quem na administrao pblica.
Em alguns momentos de nossa anlise detectamos inconsistncias entre os
dados de nossa amostra e os dados do Boletim, em especial no que diz respeito
a aspectos da titulao formal. Nossa amostra, como veremos, indica um nvel
maior de escolaridade.
Apesar de tudo, o Boletim a fonte oficial para nosso tema de estudo e
vamos nos deter agora nesses dados. Tendo como base o perodo de abrangncia
dos BEPs, 1996 a 2010, organizamos sobre o grupo de DAS e de NES, a partir
dos dados disponveis, grficos sobre quantitativo, escolaridade, remunerao, e
tipo de vnculo com o servio pblico ao longo de 15 anos.25 Com exceo de
1996 e 2010, na coleta dos dados tomamos como referncia os meses de maio e
novembro de cada ano.26
Observando primeiramente o total de cargos de DAS e de NES ao longo
dos anos de 1996 a 2010, constatamos um crescimento de aproximadamente
20% no quantitativo. A tabela abaixo mostra em nmeros absolutos essa evoluo. Os DASs 4, 5 e 6 apresentam um crescimento de 108%, 95% e 65%, respectivamente. O quantitativo dos DASs 1 e 2 demonstra, por sua vez, oscilao
nesse perodo. Quanto aos cargos de NES, os nmeros so irregulares, sobretudo
os apresentados entre 1997 e 2002, durante a administrao de FHC. Os totais
de postos de NES indicados no decorrer do governo Lula, embora mais regulares,
no correspondem aos nmeros efetivos de cargos, que giram em torno de 60.
24. Os BEPs disponibilizam apenas algumas informaes sobre os cargos de NES e mesmo assim s a partir de 2003.
Somente em relao remunerao h dados desde 1996. No h informaes nos Boletins sobre o tipo de vnculo
dos cargos de NES.
25. Excepcionalmente os grficos 8 a 11 (tipos de vnculo) apresentam um perodo menor, de 1998 a 2010, j que os
BEPs s passaram a disponibilizar informaes sobre quesito a partir de 1998.
26. Apenas a ltima edio de 1996 dos BEPs, correspondente ao ms de novembro, apresenta dados referentes aos
ocupantes de cargos de DAS.
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TABELA 1
Quantitativo dos cargos de DAS e NES 1996-20101
19962 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
DAS 1 7.206 6.820 6.554 5.681 6.503 6.665 6.733 6.551 6.761 7.054 6.821 6.836 6.929 7.003 6.954
DAS 2 5.661 5.943 5.678 5.313 5.442 5.615 5.703 4.658 5.213 5.480 5.366 5.550 5.673 5.862 5.943
DAS 3 2.265 2.472 2.490 2.690 2.826 2.828 2.954 3.055 3.420 3.509 3.588 3.703 3.785 3.973 4.105
DAS 4 1.464 1.682 1.716 1.810 1.866 2.073 2.158 2.341 2.651 2.785 2.886 2.946 3.027 3.159 3.270
DAS 5
503
558
607
666
606
662
672
772
852
911
943
951
978 1.008 1.027
DAS 6
128
132
138
146
146
152
154
182
186
186
193
201
207
212
209
51
53
60
37
39
76
50
53
50
50
51
53
53
49
NES
Total 17.227 17.658 17.236 16.366 17.426 18.034 18.450 17.609 19.136 19.975 19.847 20.238 20.652 21.270 21.557
Fontes: BEPs no 8 a 170.
Notas: 1 Exceto para os anos de 1996 e 2010, o quantitativo apresentado neste quadro corresponde ao total vigente no ms
de dezembro.
2
Os dados desta coluna referem-se posio em agosto de 1995.
Analisando esses dados por meio do grfico 1, fica mais clara a evoluo dos
nveis 3 a 6 ao longo do tempo. Verificamos como o crescimento dos DASs 3 e 4
foi expressivo e constante, com uma acentuada alta entre 2003 e 2004, incio do
governo Lula. O total dos cargos de nvel 5 tambm apresenta significativa ampliao ao longo da presidncia de Lula. Quanto aos nveis mais baixos de DAS,
1 e 2, o grfico mostra a oscilao desse quantitativo, como j observado na tabela
anterior. Tambm entre 2003 e 2004, o total de DAS 2 tem uma reduo grande.
No que concerne escolaridade desse grupo, organizamos cinco grficos,

correspondentes a diferentes nveis de formao. O grfico 2 mostra o percentual
de ocupantes, por nvel, com formao de 1o grau (atual ensino fundamental).
1/7/2011 10:09:55
105
Em termos gerais, esse nvel muito baixo entre o conjunto dos DASs, sendo relativamente maior nos DASs 1, cerca de 5%. A propsito, no incio do governo Lula
houve um aumento dos ocupantes de DAS 1 com nvel mximo escolar de 1o grau.
Ao mesmo tempo, observou-se uma reduo desse nvel escolar entre os DASs 2.
O grfico 3 revela o percentual de ocupantes de DAS com apenas o 2o grau (atual

ensino mdio). Podemos dizer que entre os DASs de nveis 1 a 4 a tendncia foi de
relativa estabilidade no decorrer dos anos, com aumentos sutis desse nvel de formao
entre 2003 e 2006. Para os DASs 5 e 6, houve tambm um aumento, mais expressivo,
no governo Lula. A tendncia de crescimento foi maior para os DASs 6, com picos
de 10%, o que significa que mais pessoas com apenas o 2o grau passaram a ocupar os
postos de direo mais relevantes no mbito da administrao pblica federal.
1/7/2011 10:09:55
106
No grfico 4 nota-se que, em termos comparativos, o percentual de ocupantes

de cargos de DAS cuja escolaridade mxima o nvel superior permanece, em
certa medida, regular ao longo dos anos. Os nveis 4, 5 e 6 na maior parte do tempo
foram ocupados por profissionais que em mais de 80% dos casos dispunham de
diploma universitrio. Esse percentual tambm se mostra expressivo para os cargos
hierarquicamente mais baixos, variando entre 45% e 70%.
Entretanto, ao considerar os nveis de ps-graduao, lato sensu e stricto sensu,

isto , especializao ou formao em mestrado e doutorado, verificamos no BEP
percentuais relativamente baixos para esse conjunto de dirigentes pblicos. Segundo esses dados, os ocupantes de cargos de DAS nveis 5 e 6 apresentam, por
exemplo, menor formao de especialista (em torno de 3%) em comparao com
os nveis mais baixos. Todavia, cotejando os dados disponveis nos BEPs sobre o
nvel de ps-graduao dos ocupantes desses cargos, pelo menos entre os DASs 5
e 6, com os coletados por nossa pesquisa, observamos nveis mais altos de psgraduados. Segundo algumas entrevistas que fizemos com tcnicos do governo no
perodo de implementao do BEP, essas diferenas quanto titulao so devidas
ao fato de que o Mare e o hoje MPOG baseiam-se em informaes que vm dos
rgos onde os DASs esto lotados e essas informaes no so completas. Em
geral, o mais importante a ser registrado nesses dados so a funo, o vnculo e
o salrio. O nvel educacional uma informao que no precisa ser correta e
muitas vezes descuidada, pois no afeta o mais importante, ou seja, a questo
oramentria .
Na ps-graduao stricto sensu, mestrado e doutorado, os ocupantes dos
postos de DAS 6 tm, na maior parte dos dois governos, nvel mais elevado em
relao aos demais, embora, segundo o BEP, esse percentual no passe de cerca de
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107
15%. Pelos dados de nossa amostra esse percentual est em torno de 50%, pelas
razes acima mencionadas. Ou seja, a preciso quanto ao perfil dessas pessoas
menos valorizada do que os dados financeiros. Insistimos em mostr-los apenas
para registrar o dficit das informaes que so publicizadas acerca de nossos dirigentes pblicos. A rigor, pouco se sabe sobre eles para alm de onde esto lotados
e quanto custam. Nossa pesquisa tentou avanar nessa direo.
A mudana mais expressiva do perodo est na remunerao, sobretudo para

os cargos de DAS mais altos, do 4 ao 6, e de NES. Entre 1998 e 2002 o valor das
remuneraes apresentou algumas oscilaes, mas a partir de 2004 que percebemos
aumentos significativos em relao aos nveis mais altos. A presidncia de Lula,
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108
portanto, se caracteriza por seguidas alteraes no valor dos salrios para os DASs,
inclusive para os nveis 1 ao 3 como se pode ver no grfico 7.27
Como observamos acima, enquanto os dados sobre escolaridade no esto

necessariamente corretos em funo da prioridade dada pela administrao aos
dados oramentrios, s vezes em detrimento dos dados necessrios gesto, no
que toca a salrios e ao tipo de vnculo com o servio pblico, as informaes do
BEP so, ao que tudo indica, bem precisas.
Ao longo de todo o perodo de existncia do BEP, a melhor remunerao
praticada para os DASs, particularmente a partir do nvel 4, aconteceu no governo
Lula, a exemplo do que ocorreu com algumas carreiras de Estado.
Apresentamos a seguir os dados que tratam do tipo de vnculo com o servio
pblico desse conjunto de profissionais. Esse um dos aspectos que mais tm
mobilizado os que se preocupam com a profissionalizao da mquina pblica e
com o clientelismo. As formas de vnculo abrangem quatro categorias: servidor
efetivo ou requisitado da esfera federal, servidor requisitado de outra esfera de
governo, no servidor e aposentado. De modo geral, os grficos dispostos abaixo
mostram que no decorrer de 1998 a 2010 mais de 60% dos postos de DAS 1, 2 e
3 foram compostos por pessoas provenientes do servio pblico federal (efetivos
do rgo em que atuam ou requisitados); foi crescente, a partir do governo Lula,
27. O Artigo 2o da Lei no 11.526, de 4 de outubro de 2007, dispe que o servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego
em qualquer dos poderes da Unio, dos estados e dos municpios ou do Distrito Federal, investido nos cargos em
comisso da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, poder optar por uma das remuneraes
a seguir discriminadas: i) a remunerao dos cargos em comisso, acrescida dos anunios; ii ) a diferena entre a remunerao do cargo em comisso e a remunerao do cargo efetivo ou emprego; iii ) a remunerao do cargo efetivo
ou emprego, acrescida do percentual de 60% do respectivo cargo em comisso.
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a participao de servidores pblicos estaduais e municipais nos nveis mais altos

de DAS, embora essa tendncia no tenha atingido os nveis mais baixos (do 1
ao 3); o percentual de no servidores pblicos entre os ocupantes de cargos de
DAS 4, 5 e 6 apresentou expanso nos primeiros anos do governo Lula, mas posteriormente declinou; a participao de aposentados no conjunto desses cargos
diminui paulatinamente no decorrer do tempo. Abaixo tratamos mais detalhadamente desses dados.
Conforme apontamos, os ocupantes de cargos de DAS que so servidores
efetivos do rgo federal em que atuam ou so requisitados em outros rgos
federais esto presentes especialmente nos nveis 1, 2 e 3 ao longo dos anos examinados. O percentual, no entanto, vai diminuindo medida que os nveis sobem.
Ou seja, conforme crescem as responsabilidades e os salrios, cai o percentual de
DASs que pertencem aos quadros do governo federal. Nos nveis 4 e 5 esse percentual gira em torno de 40%, enquanto o 6 concentra os menores percentuais,
cerca de 30%. Especificamente em 2003, no incio do governo Lula, observa-se
um pequeno decrscimo no percentual de pessoas com esse tipo de vnculo nos
cargos de DAS 4, 5 e 6.
O grfico 9 mostra que o incio do governo Lula tambm foi marcado por
uma consistente expanso de servidores requisitados de rgos das esferas estaduais
e municipais entre os trs nveis mais altos de DAS, especificamente os nveis 4, 5
e 6. Nos ltimos anos, contudo, essa tendncia tem declinado. No caso dos DAS
1, 2 e 3, essa presena muito pequena cerca de 5%.
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110
No grfico 10 possvel visualizar a participao entre os DASs de profissionais

recrutados fora do servio pblico, categoria que chamamos de no servidor.
Embora esse tipo de vnculo apresente uma trajetria variada ao longo do tempo,
a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003, h, pelos dados dos BEPs,
um aumento em todos os nveis de DAS de pessoas sem vnculo com o servio
pblico, embora entre os nveis mais baixos esse aumento seja sutil em comparao
com a expanso verificada entre os DASs 4, 5 e 6. Essa tendncia parece ter sofrido
inflexo em 2008, mas em 2009 volta a se elevar. Em sntese, a participao de no
servidores entre os DASs sofre um crescimento visvel nos anos de 2003 e 2004,
cai um pouco a partir de 2005, e aps 2008 tende a aumentar.
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Em relao presena de aposentados entre os ocupantes de cargos de DAS,

verifica-se (grfico 11) que os percentuais vm declinando desde 1999. Contudo,
no governo Lula esta diminuio foi mais expressiva, sobretudo nos nveis 4 a 6.
Convm assinalar que at 2003 os aposentados eram mais frequentes entre os
altos cargos de DAS, mas a partir de 2004 o percentual deles parece convergir,
em todos os postos de DAS, para uma faixa de 4% a 6%. Em 2008 a participao
de aposentados aumenta significativamente em todos os nveis. Contudo, adiante
retoma os patamares de 2007. Ao que parece, a diminuio de aposentados entre
os ocupantes de postos de DAS no governo Lula deu lugar a pessoas provenientes
de outras esferas de governo (estados e municpios) e de fora do setor pblico.
Considerando os dados disponveis nos BEPs, chegamos a algumas concluses: i) o quantitativo de cargos de DAS, especificamente os nveis 3, 4, 5 e
6, apresenta uma trajetria de expanso que, embora atravesse o governo FHC,
se acentua na presidncia de Lula; ii) h um aumento acentuado nas remuneraes
dos nveis mais altos de DAS no incio do governo Lula que contrasta com as
elevaes graduais que vinham ocorrendo; iii) no h nos dois governos um padro regular em relao aos tipos de vnculo, os quais se apresentam de forma
bem varivel ao longo do tempo, sobretudo nos nveis mais altos. A seguir vamos
examinar o perfil dos ocupantes de cargos de DAS e NES no decorrer dos dois
governos Lula usando para tanto os dados de nossa amostra.
5 PERFIL DA AMOSTRA OCUPANTES DE CARGOS DE DAS 5 E 6 E NES
(LULA 1 E LULA 2)
Nesta seo apresentaremos indicadores detalhados para os conjuntos de ocupantes

de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula. O primeiro conjunto,
referente ao primeiro governo (Lula 1), agrega uma amostra de 302 pessoas, e o
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112
segundo, referente ao segundo mandato (Lula 2), inclui 417 pessoas.28 Iniciaremos
esta exposio apresentando informaes bsicas sobre as amostras dos dois governos Lula, relativas presena feminina, cor e regio de procedncia.
Quanto ao perfil social desse grupo, os dados apontam uma presena majoritariamente masculina. Em Lula 1, 75,5% da amostra eram compostos por
homens, enquanto no segundo governo esse percentual de 73,6%. Atendo-nos
distribuio de homens e mulheres dentro de cada nvel de DAS e entre os NES,
fica claro (tabela 2) que a maioria est concentrada no nvel DAS 5, que quantitativamente rene o maior nmero de integrantes da pesquisa.
TABELA 2
Distribuio dos sexos por tipos de cargo
(Em %)
Lula 1
Lula 2
Mulheres
Homens
Mulheres
Homens
DAS 5
77,1
68,4
75,4
73,6
DAS 6
16,2
18,0
18,2
18,6
6,7
13,6
6,4
7,8
NES
Total
100,0
100,0
Fonte: DAraujo (2007).
Assim como no quesito sexo observamos um quadro majoritariamente masculino, outra maioria pode ser constatada quando nos detemos nas caractersticas
tnicas desses dirigentes nos dois governos Lula: 87,2% no primeiro e 84,8% no
segundo so brancos. A tabela 3 mostra a distribuio tnica nos dois governos
28. O processo de formao das amostras teve como ponto de partida uma listagem de 1.269 cargos de DAS 5 e 6
e NES fornecida pela Secretaria de Gesto do MPOG em julho de 2006. Desses 1.269 cargos, verificamos que 1.202
estavam ocupados, com distribuio por 69 rgos. Desse total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150,
mas s foi possvel localizar meios de contato para 1.013 deles. Em setembro de 2006, os 1.013 questionrios comearam a ser enviados por meio de correio eletrnico. Dos contatados, 278 responderam ao questionrio, um retorno de
27,4%. Para algumas pessoas, 24 no total, conseguimos preencher o questionrio com os dados de seus currculos em
sites oficiais e com informaes da imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302, correspondente a 23,8% do
total de cargos informados pela Secretaria de Gesto do MPOG em meados de 2006, e a 25,1% dos cargos de DAS
e NES ocupados nessa ocasio.
Para a construo da amostra do segundo governo, tomamos por base a lista inicial de 1.269 cargos. Detectamos que
a quantidade de cargos subiu para 1.344 e que a estrutura organizacional se expandiu devido criao, em 2007, de
trs novos rgos: a Secretaria Especial de Portos, a Secretaria de Comunicao Social e o Ministrio Extraordinrio de
Assuntos Estratgicos. Dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES, apuramos que 1.198 estavam ocupados. Os cargos ocupados estavam distribudos em 71 rgos. Entramos em contato com 848 pessoas. Em fevereiro de 2008 comeamos
a enviar o questionrio, por correio eletrnico. Ao longo de quase trs meses, obtivemos retorno de 203 pessoas, o que
equivale a 24% do total dos 848 ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES a quem solicitamos o preenchimento do
questionrio. Ao fim desse processo, juntamos os 203 questionrios respondidos aos dos 214 servidores que participaram da primeira fase da pesquisa e que permaneceram no governo federal. Assim, chegamos a uma amostra de 417
pessoas, que corresponde a 30% dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES identificados na segunda gesto do presidente
Lula e a 34,8% dos que estavam ocupados.
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em comparao com a distribuio tnica da populao brasileira, segundo dados

do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
TABELA 3
Distribuio tnica por governos e pela populao brasileira
(Em %)
Lula 1
Lula 2
Preto
2,0
2,0
Dados IBGE - pop. brasileira (2007)

7,4
Pardo
9,8
11,7
42,4
Branco
87,2
84,8
49,4
Amarelo
0,7
1,0
0,7
ndio
0,3
0,5
0,1
Total
100,0
100,0
100,0
Indagados sobre a regio de procedncia antes de se mudarem para Braslia, seja para ocupar o cargo de DAS ou para assumir um emprego pblico,
no caso dos servidores efetivos, os componentes das amostras, como vemos na
tabela 4, revelaram vir em grande parte da regio Sudeste. Na comparao entre
as amostras Lula 1 e 2, nota-se que esse percentual aumenta, passando de 41,4%
para 54,8%. Os demais, em ordem decrescente, vieram das regies Sul, Nordeste,
Centro-Oeste e Norte. Tanto no primeiro como no segundo mandato havia oito
pessoas que antes de se mudarem para Braslia estavam no exterior.
TABELA 4
Regio de procedncia por governos e pela populao brasileira
(Em %)
Lula 1
Lula 2
Norte
3,0 (12)
4,1 (16)
8,1
Nordeste
8,1 (32)
10,9 (43)
27,5
Centro-Oeste
Dados IBGE - pop. brasileira (2007)
7,8 (31)
11,4 (45)
7,2
Sul
12,4 (49)
16,7 (66)
14,6
Sudeste
41,3 (163)
54,8 (216)
42,6
No exterior
Total
2,0 (8)
100,0 (395)
2,0
(8)
100,0 (394)
100,0
Mais uma vez, comparando os dados das amostras com os do IBGE, relativos distribuio regional da populao brasileira, observamos que o Norte e o
Nordeste so as regies menos representadas nesse conjunto de DAS e de NES.
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Embora tenha havido um aumento percentual dessas regies no segundo governo

Lula, os valores ainda esto longe da distribuio real da populao no Brasil. Em
Lula 2, tambm se intensifica a participao do Sudeste, que em comparao com
os dados do IBGE aparece sobrerrepresentada. Embora nossa pesquisa trate de uma
amostra especfica e pequena em termos quantitativos, ela refora a tese das desigualdades no Brasil, quer do ponto de vista racial, quer do ponto de vista regional.
Os prximos tpicos abordam a formao acadmica, a experincia profissional e poltica, e os vnculos associativos desse conjunto de dirigentes pblicos.
5.1 Nvel escolar
A escolaridade dos integrantes das amostras Lula 1 e 2 apresenta semelhanas entre

si, pois em ambas 95% do total so pessoas com nvel superior ou ps-graduao.
Aproximadamente 16% possuem como ttulo mximo o terceiro grau, cerca de
30% cursaram alguma especializao, e cerca de 50% fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. No segundo governo houve, contudo, um ligeiro aumento do
nmero de pessoas da amostra com at nvel mdio: de 5 para 11.
A tabela 5 mostra as especificaes da formao acadmica dos 302 membros
da amostra do primeiro governo, lado a lado com as das 417 pessoas do segundo.
Com ligeiras variaes, os percentuais so mantidos nos dois governos.
TABELA 5
Escolaridade das amostras titulao mxima
Lula 1
Frequncia
Lula 2
%
At o ensino mdio
1,7
Superior completo
50
Especializao
99
Ps-graduao (mestrado e/ou doutorado)

Total
Frequncia
11
2,6
16,6
65
15,6
32,9
129
30,9
147
48,8
212
50,8
3.011
100,0
417
100,0
Comparando os dados da escolaridade das amostras com os divulgados pelo

BEP de agosto de 2010 referentes ao total dos 1.288 cargos de DAS 5 e 6 e NES
ocupados nesse ms, verifica-se que os dados oficiais sobre formao acadmica
esto de fato incompletos.29 Podemos afirmar isso com segurana quando observamos a consistncia dos indicadores de nossas amostras, que evidenciam nveis
29. Pelos dados oficiais dos BEPs, 4,9% do total desses cargos tm como titulao mxima o 2 grau, 86,2% o 3 grau,
2,2% o nvel de especializao e apenas 6,7% teriam titulao de mestrado ou doutorado.
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115
bem mais altos de escolaridade dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos
dois governos Lula.
Ao indagar as reas e as instituies dos cursos de graduao, especializao
e ps-graduao stricto sensu dos ocupantes de cargos de DAS e NES nos dois
governos, percebemos certa constncia, quer nas especialidades, quer nas instituies cursadas.
Na graduao, como se v no grfico 12, as reas de economia, engenharia,
direito, administrao e medicina continuam predominando, com poucas variaes.
Em sexto lugar vem a rea de cincias sociais e relaes internacionais. Nas instituies cursadas na graduao, aumenta a presena da Universidade de Braslia
(UnB), mas a Universidade de So Paulo (USP) e as universidades catlicas se
mantm como as principais escolas que prepararam os ocupantes dos cargos em
questo. O alto percentual de outros no grfico 13, referente s instituies de
ensino da graduao, revela que esse nvel de escolaridade est altamente disperso,
o que demonstra, de certa forma, o crescimento do sistema universitrio do pas.
No grau de especializao ocorre ntida concentrao no curso de administrao, que apresenta crescimento de um governo para o outro e que significa
mais do dobro dos formados em economia. Comparando o grfico 14 com o
grfico 12, percebemos ainda uma reduo na variedade dos cursos. A lista dos
estabelecimentos de ensino tambm apresenta variaes em relao ao que foi
visto para a graduao, embora no se altere significativamente de um governo
para o outro. A Fundao Getulio Vargas (FGV) e as instituies estrangeiras so
apontadas como os principais ncleos de formao desse nvel, o que faz com que
o grfico 15 apresente um perfil diferente do observado no grfico 13, em que a
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116
USP e as instituies catlicas predominam. Nesse nvel de ensino no h representao das cincias sociais, rea mais afeita ao ensino estritamente acadmico e pesquisa.
No nvel de mestrado, como mostra o grfico 16, o curso de economia predomina, embora sofra uma reduo considervel no segundo governo Lula. Os
mestres em cincias sociais (antropologia, sociologia e cincia poltica) e relaes
internacionais mantm-se na segunda posio e aumentam um pouco sua participao no segundo mandato. H ainda em Lula 2 um crescimento expressivo
dos cursos de administrao e direito. Nesse nvel, apesar da proeminncia da
economia, no se observa uma concentrao especfica numa rea de formao,
como observamos nos cursos de especializao. A tendncia uma maior disperso
de formaes, principalmente no segundo governo.
1/7/2011 10:09:59
117
Nas instituies cursadas, objeto do grfico 17, h uma maior participao

da UnB e um aumento significativo na coluna outros cursos. Percebemos ainda
que no segundo governo h uma alterao na distribuio dos estabelecimentos de
ensino: expressiva a reduo da participao da USP e das instituies estrangeiras.
O crescimento da UnB no segundo mandato pode indicar que um maior nmero
de pessoas provenientes de Braslia est frente desses postos de confiana.
Quanto aos doutores, como mostra o grfico 18, no segundo governo cai
novamente o nmero de formados em economia, que, no obstante, se mantm
em primeiro lugar. Assim como no mestrado, os cursos no doutorado na rea de
cincias sociais tambm se situam na segunda posio. Medicina e sade pblica
vm em seguida. Observamos ainda, em Lula 2, um aumento na participao
dos cursos de engenharia e direito. Nas instituies de ensino, como vemos no
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118
grfico 19, diminuem os que so formados no exterior e apenas quatro instituies nacionais USP, Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), UnB
e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) formam, cada uma, 5% ou
mais dos doutores recrutados pelo governo para esse tipo de cargo e funo.
Com exceo dos cursos de especializao, em que a instituio mais cursada a FGV, em todos os outros nveis de ensino predomina a USP.
Averiguamos tambm o nvel de escolaridade dos pais dos integrantes das
amostras do governo Lula a fim de verificar sua extrao social e o nvel de mobilidade que alcanaram em relao a seus progenitores. Como mostra a tabela 6,
constatamos que a escolaridade dos membros das duas amostras bem superior
de seus pais. Como vimos, entre os ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que compem
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119
as amostras dos dois governos, cerca de 95% tm no mnimo o nvel superior, mas
para os pais esse percentual no chega a 45%, tanto em Lula 1 como em Lula 2.
TABELA 6
Escolaridade dos pais
(Em %)
Lula 1
Pai
Lula 2
Me
Pai
Me
Ps-doutorado
0,7
(2)
0,4
(1)
0,5
(2)
0,7
(3)
Doutorado
3,2
(9)
1,4
(4)
2,5 (10)
1,8
(7)
Livre-docncia
0,7
(2)
0,4
(1)
0,7
0,2
(1)
Mestrado
2,9
(8)
2,5
(7)
2,8 (11)
2,5 (10)
Especializao
6,8 (19)
4,0 (11)
6,8 (27)
4,0 (16)
29,6 (82)
20,2 (56)
28,1 (112)
21,7 (86)
Superior completo
Superior incompleto
(3)
3,4 (11)
4,0 (11)
4,8 (19)
2,8 (11)
Ensino mdio
21,7 (60)
35,4 (98)
20,8 (83)
32,3 (128)
Fundamental completo
10,8 (30)
12,3 (34)
13,1 (52)
15,1 (60)
Fundamental incompleto
18,4 (51)
19,5 (54)
18,6 (74)
18,7 (74)
Carreira militar
Total
1,1
(3)
100,0 (277)
1,2
100,0 (277)
(5)
100,0 (398)
100,0 (396)
A taxa de ps-graduao stricto sensu muito baixa para os pais em comparao

com seus filhos. No primeiro governo Lula apenas 7,5% dos pais e 4,7% das mes
tinham como ttulo mximo mestrado, ou doutorado, ou ps-doutorado, ou livre
docncia, enquanto no segundo mandato esses percentuais so de 6,5% para os
1/7/2011 10:10:00
120
pais e 5,2% para as mes. Nas amostras, aproximadamente 50% obtiveram algum
desses nveis de ps-graduao stricto sensu. Sendo a educao, no Brasil, o principal
indicador para medir ascenso social e renda, essas so algumas evidncias que nos
fazem supor que grande parte do grupo de DAS 5 e 6 e NES analisados nesta pesquisa proveniente de famlias que pertencem a setores socioeconmicos mais baixos.
Consequentemente, os dados revelam que reunir as condies acadmicas apresentadas acima, bem como ocupar qualquer um dos cargos aqui considerados, representa
expressiva mobilidade social para a maioria dos integrantes de nossa amostra.
5. 2 Experincia profissional e poltico-partidria
A profissionalizao um aspecto importante de nossa pesquisa, pois tenta aferir, entre outros fatores, se os ocupantes de cargos de DAS e NES vm de uma
trajetria de servios pblicos na Unio e nos governos subnacionais (estados e
municpios) ou so estreantes. Comparamos as amostras dos dois governos na
tabela 7 e notamos que o padro geral igual nos dois grupos. Ou seja, a maioria
formada por servidores federais efetivos. Verificamos tambm que os ocupantes
dos cargos de DAS 5 e 6 e NES partilham o mesmo padro de vnculo, isto , so
em sua maioria servidores pblicos federais, seguidos pelos no servidores, pelos
servidores requisitados e, por fim, pelos aposentados.
TABELA 7
Tipo de vnculo das amostras
(Em %)
Lula 1
Lula 2
DAS 5
DAS 6
NES
Total
DAS 5
DAS 6
NES
Total
Servidor efetivo da esfera federal
54,1
49,1
50,0
52,7
54,7
44,2
48,4
52,3
Servidor requisitado de outra

esfera de governo
11,9
17,0
11,1
12,7
12,1
16,9
12,9
13,0
No servidor
26,3
32,1
36,1
28,5
26,4
37,7
35,5
29,1
Aposentado
7,6
1,9
2,7
6,1
6,8
1,3
3,2
5,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Na tabela 8 verificamos a distribuio do nvel de escolaridade por cada tipo

de vnculo. Nos dois governos, praticamente todos os servidores efetivos federais
e os aposentados tm no mnimo o superior completo; os servidores requisitados
de outras esferas se destacam pelo alto percentual de pessoas com ps-graduao
stricto sensu; os no servidores apresentam nveis de ps-graduao prximos dos
servidores federais, embora em Lula 2 os percentuais de mestres, doutores e psdoutores, no conjunto, tenham aumentado mais entre os servidores federais do
que entre os no servidores.
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TABELA 8
Tipo de vnculo por escolaridade
(Em %)
Lula 1
Lula 2
No AposenServidor
Servidor
efetivo efetivo de servidor tado
federal outra esfera
No AposenServidor Servidor
efetivo efetivo de servidor tado
federal outra esfera
At o ensino mdio
2,3
Superior incompleto
4,1
2,6
2,3
0,5
3,7
2,5
Superior completo
17,9
5,3
18,8
22,2
14,3
13,0
18,2
21,7
Especializao
35,3
18,4
33,0
39,0
35,5
20,4
27,3
34,8
Mestrado
20,5
34,2
29,4
33,3
24,4
31,4
32,2
30,4
22,4
34,2
14,1
5,5
20,7
27,8
14,9
3,8
5,3
4,6
3,7
100,0
100,0
100,0
100,0
Livre-docncia
0,8
Doutorado
Ps-doutorado
Total
100,0
100,0
13,0
100,0
Essas observaes, apesar de mostrarem as especificidades de cada tipo de

vnculo, no apontam para diferenas substantivas que distingam as quatro origens de recrutamento dos ocupantes de cargos de DAS e de NES. Dessa forma,
apenas com esses dados no se pode afirmar que o grau de escolaridade varia
conforme a origem de recrutamento da amostra.
Quando examinamos, no grfico 20, a experincia em cargos de DAS e NES
das pessoas que compem a amostra dos dois governos, verificamos diferenas.
Em comparao com Lula 1, grande parte das pessoas do segundo governo j
havia ocupado cargo de DAS e de NES. De fato, grande parte delas levava consigo a experincia do primeiro governo. Considerando a amostra de 417 pessoas
do segundo governo, nota-se que mais de 80% dos DASs 5 e 6 e de 90% dos
NES j tinham experincia em cargos de direo e assessoramento superior. O
alto nmero de pessoas do primeiro governo que permaneceu no segundo, seja
frente dos cargos que ocupavam em Lula 1 ou em outras funes de confiana,
assim como o percentual de ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que j apresentavam
experincia nesses cargos quando foram integrar a equipe do primeiro governo,
demonstram que existe certa estabilidade de quadros e que grande parte dos cargos
no tem sido ocupada por estreantes.
A tabela 9 apresenta os tipos de experincias profissionais das duas amostras,
principalmente em cargos e funes de direo e gerncia. Esses dados so oportunos para se avaliar a expertise desse conjunto de profissionais. Os percentuais
se referem ao total dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, respectivamente, de cada
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122
amostra. Em termos gerais, as experincias que mais se destacam esto ligadas a

docncia, consultorias e funes tcnicas. Os dados indicam que ao menos um
tero dos DASs 5 e 6 e dos NES dos dois governos de Lula exerceram a atividade
de professor universitrio. Observa-se tambm que os percentuais correspondentes s experincias de consultoria e funes tcnicas cresceram de um governo
para outro.
TABELA 9
DAS 5 e 6 e NES outras experincias profissionais
(Em %)
Lula 1
DAS 5 DAS 6 NES
Consultor de empresas
Consultor financeiro
10,3
7,5
1,4
Lula 2
Total
DAS 5 DAS 6 NES
Total
2,8
8,9
13,7
16,4
5,6
2,5
2,4
1,8
4,2
13,1
2,4
Outro tipo de consultoria
20,7
15,1
25,0
20,2
20,8
16,4
29,2
20,6
Direo ou coordenao de agncias do governo
11,7
15,1
13,9
12,6
12,7
16,4
12,5
13,4
Direo ou coordenao de agncias de fomento
2,8
1,9
Direo ou coordenao de agncias internacionais
0,9
2,3
2,4
1,8
2,1
0,7
1,9
1,8
1,7
9,3
9,0
12,7
8,9
Diretor de empresas
10,8
9,4
Diretor de entidade do terceiro setor
10,3
11,3
11,1
10,6
10,8
9,1
20,8
11,3
7,5
18,9
5,6
9,3
10,8
18,2
8,3
12,0
Funes tcnicas
35,2
20,8
55,6
35,1
46,2
29,1
70,8
44,0
Gerente de banco
1,9
1,9
1,7
2,8
1,8
35,7
39,6
37,4
29,7
36,1
43,3
31,9
Diretor de instituio de ensino
Professor universitrio
44,4
2,4
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Sabemos que para o desempenho dessas funes so necessrios conhecimentos especficos de um determinado tema, sobretudo no mbito das atividades
de consultoria e docncia, e o domnio de especialidades e tcnicas. As informaes
que coletamos a esse respeito indicam, portanto, tratar-se de um grupo com competncias profissionais.
Em cada cargo so expressivas tambm as funes de diretor ou coordenador
de agncias do governo, diretor de empresas, diretor de entidade do terceiro setor e
diretor de instituio de ensino. Embora essas funes possam ser cumulativas, isto
, os mesmos profissionais possam ter atuado nesses diferentes ramos, os nmeros
sugerem um grupo com diversas habilidades e experincias. Alm do que, demonstram a interface de parte desse grupo com organizaes no governamentais
(ONGs), no caso das experincias no terceiro setor, e com o meio acadmico,
dada a atuao na direo de instituies de ensino.
Atentamos tambm para a experincia poltica dos integrantes das amostras
dos dois governos, e observamos um nmero muito baixo de pessoas que exerceram
cargos eletivos, seja no Legislativo ou no Executivo. Como mostra tabela 10, apenas
8 pessoas da amostra do primeiro governo e 13 da do segundo tiveram cargos eletivos
nos parlamentos municipal, estadual ou federal. H que se ponderar, contudo, que
esses nmeros, embora baixos, atestam que ex-parlamentares, a maioria proveniente
de legislativos municipais e estaduais, ocuparam cargos de confiana no Executivo
federal durante o governo Lula, com ligeiro aumento no segundo mandato.
Quanto s experincias polticas exercidas no mbito administrativo, em cargos
de direo no Executivo municipal, estadual, federal e at mesmo em postos de ministro, verificamos que so mais frequentes nesse grupo do que o exerccio de cargos
eletivos. Em Lula 1, 124 pessoas das 302 que compunham a primeira amostra, isto
, 41%, indicaram esse tipo de experincia, enquanto em Lula 2 o percentual
de 72%. De um governo para o outro, o crescimento maior entre aqueles que
ocuparam cargos administrativos no mbito federal de 65 para 254. Isso se explica
em grande parte pela permanncia de pessoas do primeiro governo no segundo
mandato de Lula o que indica, como dissemos, estabilidade de quadros.
Considerando os dados sobre vnculo partidrio, verificamos, pela tabela 11,
que em torno de 25% dos profissionais de cada amostra so, ou j foram, filiados
a um partido poltico. A grande maioria de filiados ao PT. Aproximadamente
80% das pessoas que indicaram filiao partidria nas duas amostras eram petistas.30
30. Os partidos polticos aos quais os ocupantes de cargos de DAS 5, 6 e NES indicaram filiao foram em Lula 1: Partido Comunista Brasileiro PCB (1), Partido Comunista do Brasil PCdoB (4), Partido Democrtico Trabalhista PDT
(1), PPS (3), Partido Socialista Brasileiro PSB (2), Partido da Social Democracia Brasileira PSDB (3), Partido dos Trabalhadores PT (60), Partido Verde PV (1); e em Lula 2: Democratas DEM (1), PCB (1), PCdoB (6), PDT (4), Partido
Liberal PL (1), Partido Progressista PP (1), PSB (1), PSDB (2), PT (86), Partido Trabalhista Brasileiro PTB (1) e PV (2).
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124
Medimos tambm a ocupao de cargos de direo partidria, e nesse mbito o

percentual observado foi menor, mas expressivo. Nos dois grupos, cerca de 10%
das pessoas indicaram j ter ocupado essa posio.
TABELA 10
DAS 5 e 6 e NES experincia poltica antes de assumir o cargo
Lula 1 N = 302
Lula 2 N = 417
DAS-5
DAS-6
NES
DAS-6
NES
Total
Parlamento
Total
8
13
Vereador
--
Deputado estadual
Deputado federal
--
--
Senador
--
--
--
--
--
Executivo
--
--
Prefeito
--
--
--
DAS-5
-1
--
--
-2
--
Governador
--
--
--
--
--
--
Outras experincias no Executivo
79
27
18
124
212
61
27
300
Secretrio municipal
33
50
44
19
70
Secretrio estadual
24
12
45
36
17
59
Secretrio federal
39
13
13
65
179
49
26
254
10
11
Ministro
TABELA 11
Filiao partidria e ocupao de cargo de dirigente partidrio
(Em %)
Filiao partidria
Direo partidria
Lula 1
Lula 2
Lula 1
Lula 2
DAS 5
52,0 (39)
59,3 (64)
54,8 (17)
54,2 (26)
DAS 6
33,3 (25)
30,6 (33)
35,5 (11)
37,5 (18)
NES
14,7 (11)
10,2 (11)
9,7 (3)
8,3 (4)
Total
24,8 (75)
25,9 (108)
10,3 (31)
11,5 (48)
Os filiados a partidos tm maior presena entre os ocupantes dos cargos de

DAS 5 nos dois governos, e o mesmo se verifica na distribuio das pessoas das
amostras que exerceram cargos de direo partidria, que tambm tendem a se
concentrar nos DAS 5. Chama ateno a consistncia do percentual de filiados
de uma amostra para outra. Praticamente 25% dos ocupantes de cargos de DAS
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125
5 e 6 e NES analisados no primeiro e no segundo mandatos indicaram vnculos

com partidos polticos.
Pela tabela 12, verificamos o tipo de vnculo com o servio pblico das
pessoas das amostras Lula 1 e 2 com filiao partidria. Nota-se que, embora praticamente metade dos filiados venha de fora do setor pblico nos dois governos,
isto , no seja de servidores, a outra metade composta de servidores pblicos.31
A nosso ver esses dados poderiam sugerir ambivalncias. De um lado, ao mostrar
que a ocupao desses cargos de confiana por filiados a partidos, sobretudo por
petistas, no pertencentes ao setor pblico, poderia sugerir um tipo de partidarizao da mquina pblica. Mas, de outro lado, sabemos que metade desse grupo
de filiados composta de servidores efetivos, o que evidencia a forte interface do
PT com o servio pblico, conforme demonstrado, por exemplo, por Oswaldo
Amaral (ver AMARAL, 2007).
TABELA 12
Filiao partidria por tipo de vnculo
(Em %)
Lula 1
Lula 2
Total
Filiados PT
Total
Filiados PT
Servidor efetivo federal
24,3 (18)
20,3 (12)
25,0 (27)
23,2 (20)
Servidor requisitado de outra esfera
23,0 (17)
27,1 (16)
23,4 (25)
24,4 (21)
No servidor
51,3 (38)
52,5 (31)
50,0 (54)
51,2 (44)
Aposentado
1,3 (1)
1,8 (2)
1,2 (1)
100,0 (108)
100,0 (86)
Total
100,0 (74)
100,0 (59)

Nota: 1 Uma pessoa no indicou informao sobre seu tipo de vnculo.
2
Idem.
5.3 Vnculos associativos
Os indicadores de associativismo que reunimos demonstram alto grau de engajamento de grande parte dos componentes das duas amostras. Mais de 40% do
grupo tm filiao sindical e envolvimento com movimentos sociais. Tambm
expressiva, em torno de 30%, a participao em conselhos profissionais e de
gesto. A filiao a conselho profissional e a sindicatos, que marca dos dois
grupos analisados, denota a predominncia do associativismo profissional e do
corporativismo tradicional. Todavia, outras formas associativas consagradas a partir da promulgao da Constituio de 1988, tais como os conselhos gestores e
entidades de organizao local, tambm so expressivas.
31. Cerca de 25% de funcionrios federais e de 23% de funcionrios requisitados de estados e municpios.
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126
Comparativamente, como vemos na tabela 13, os indicadores mostraram

poucas alteraes no decorrer dos dois mandatos de Lula. H apenas algumas
variaes: os sindicalizados caem de 45% para 42,8%,32 os que integravam conselhos profissionais caem de 35,1% para 28,4 %, a participao em organizaes
locais sobe de 23,8% para 26,8%. H ainda um pequeno incremento no pertencimento a centrais sindicais, corroborando a tese de que esta uma instncia que
efetivamente foi fortalecida pelo governo, quer na formulao de novas medidas
legais, quer no preenchimento de cargos e funes de dirigentes pblicos.
TABELA 13
Vnculos associativos das amostras
(Em %)
Lula 1
Lula 2
DAS 5
DAS 6
NES
Total
DAS 5
DAS 6
NES
Total
45,5
56,6
25,0
45,0
42,0
49,3
34,5
42,8
8,9
20,8
5,6
10,6
8,7
28,6
10,3
12,3
Participao em conselho profissional
37,1
34,0
25,0
35,1
29,2
24,7
29,0
28,4
Participao em conselho gestor
30,5
39,6
27,8
31,8
27,8
38,0
36,7
30,4
Participao em organizaes locais
24,4
26,4
16,7
23,8
26,4
28,6
26,7
26,8
Participao em movimento sociais
44,6
64,2
27,8
46,0
43,4
62,2
36,7
46,3
Participao em entidade patronal
3,8
9,4
5,6
5,0
5,4
6,8
6,7
5,7
Filiao sindical
Filiao central sindical
Procuramos identificar se a filiao a sindicatos variava de acordo com os

vnculos funcionais. O que se notou, conforme a tabela 14, foi a predominncia
de sindicalizados entre os servidores pblicos federais, em torno de 46% em cada
governo. Esse percentual cai para cerca de 30% entre os no servidores. Entre os
recrutados nas esferas municipal e estadual esses ndices ficam em torno de 18%,
o que pode indicar que o critrio da sindicalizao no um facilitador para ocupar
cargos de dirigente em Braslia. Ou seja, pelo que vemos aqui, a grande fonte de
sindicalizados entre os ocupantes de cargos de DAS e NES o prprio servio
pblico federal.
Perguntamos tambm quantos dos sindicalizados eram filiados a partidos
polticos. O que se nota, pela tabela 15, que cerca de 40% dos que so sindicalizados so tambm filiados a algum partido e, nesse caso, o partido escolhido, por
cerca de 84%, nos dois governos, o PT. Ou seja, a filiao sindical se explicaria,
principalmente, pelo pertencimento ao servio pblico federal, e a filiao partidria
32. Assim mesmo um nmero bem mais alto do que a da mdia nacional, que de 17,7% segundo os dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007.
1/7/2011 10:10:01
127
entre esses sindicalizados, quando ocorre, dentro do PT. Assim, ganha mais
densidade o vnculo do servidor pblico federal com o sindicato e o PT.
TABELA 14
Tipo de vnculo dos filiados a sindicato
(Em %)
Lula 1
Lula 2
Servidor efetivo federal
45,9
46,5
Servidor requisitado outra esfera
17,8
18,4
No servidor
30,4
31,0
Aposentado
5,9
Total
100,0 (135)
4,0
100,0 (174)
O conjunto de dados sobre escolaridade, profissionalizao, sindicalizao, associativismo e filiao partidria dos membros das amostras dos dois governos
revelador, como vimos, de um forte engajamento social e poltico dos ocupantes
de cargos de DAS e NES. Com algumas variaes, so diferentes formas de engajamento cvico que no cmputo geral fazem desses dirigentes pessoas com forte
interface com partidos, sindicatos e organizaes da sociedade civil, em comparao
com a sociedade brasileira.
Essa interface deve nos remeter a preocupaes tericas importantes na
questo das relaes entre o Estado e a sociedade. Referimo-nos basicamente aos
problemas para avaliar de que forma esse tipo de participao no governo aumenta
a presena das demandas da sociedade frente ao Estado; ou se, ao contrrio, pode
representar a captura desses representantes sindicais pelas esferas estatais. Alguns
estudos tm se dedicado problemtica das trajetrias polticas de militantes sociais
que alcanam posies de dirigentes pblicos, e indagam se essa nova posio os
aproxima ou afasta de seu grupo de referncia (ver DE LA PEA, 2006). Contudo,
o que se nota no caso brasileiro que os sindicatos cujos integrantes so parte do
centro decisrio pertencem a categorias que historicamente j esto mais perto do
Estado e tm mais canais de acesso ao poder pblico.
Por tudo isso, entendemos que esses dados devem ser pensados em duas
grandes frentes. Em primeiro lugar, ajudando a refletir sobre o recrutamento e o
perfil do dirigente pblico brasileiro e suas qualificaes gerais e especficas. As
qualificaes gerais podem ser mensuradas pela educao formal, e as especficas
pela trajetria profissional, embora isso, como sabemos, no seja suficiente. Em
segundo lugar, incentivando uma reflexo que articule burocracia estatal, dirigentes
1/7/2011 10:10:01
128
pblicos e orientao poltica governamental. O preenchimento desses cargos se

faz recorrendo a lgicas que vo desde competncia e confiana at padres clientelistas. Como so cargos importantes para o desempenho da mquina pblica,
assumem papel crucial no sistema decisrio. De outra parte, so formas de prestigiar alianas partidrias e sindicais, pelo menos no caso dos dois governos Lula.
Resumindo, nossos dados nos levam a duas grandes concluses. Em primeiro lugar, observamos ser alta a qualificao acadmica e profissional desse
conjunto de dirigentes, bem como seus vnculos com o servio pblico. Assim, se
h favoritismo poltico, e pode mesmo haver, as regras da competncia e da qualificao so mantidas. Em segundo, nota-se o grande engajamento poltico, sindical
e social desse grupo. O impacto que uma burocracia com tal tipo de vnculos
pode ter sobre a qualidade e o funcionamento da mquina pblica e a qualidade
dos gastos pblicos no pode ser examinado aqui, mas tema que merece ateno
em pesquisas futuras. Da mesma forma, o impacto desse engajamento sobre os
movimentos da sociedade civil deve ser pesquisado. Trata-se, sem dvida, de uma
burocracia com fortes vnculos polticos e associativos. At onde esta uma caracterstica do governo Lula ou da administrao pblica do Brasil democrtico,
assunto sobre o qual estamos agora debruadas.
Ou seja, alm da relao necessria aventada no incio deste artigo entre
burocracia e poltica, queremos avanar para pensar o servio pblico como ator
com interesses prprios, que ora se alinha ao governo em exerccio ora oposio.
Em ambos os casos, permanece como ator corporativo com ntido discurso ideolgico em defesa do Estado.
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1/7/2011 10:10:01
CAPTULO 4
SALRIOS E POLTICA DE VENCIMENTOS NO PODER EXECUTIVO

FEDERAL NA PRIMEIRA DCADA DE 2000
1 INTRODUO
Os estudos que tratam da questo salarial do setor pblico no Brasil comumente a

consideram sob a perspectiva do diferencial de salrios pblico-privado. Neles, se
busca medir, sob diversos ngulos e nveis de agregao, a existncia de um hiato
salarial em favor do setor pblico.
Em estudo baseado nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), perodo
1992-2004, Bender e Fernandes (2008) constroem algumas tabelas, para o emprego pblico geral e para cada esfera de governo, a partir das quais se evidencia,
para o perodo como um todo, que:
1. Caiu a proporo do emprego pblico geral, o amplo (todos os regimes
de emprego) e o restrito (estatutrios e militares) no total dos ocupados.
O mesmo se verificou no nvel federal e estadual. Na esfera municipal
esta proporo aumentou, tanto para o emprego pblico amplo quanto
para o restrito.
2. A proporo da massa salarial do emprego pblico geral na massa salarial da economia caiu em termos do emprego pblico amplo e aumentou para o emprego pblico restrito, isto , militares e estatutrios tiveram aumento relativo da massa salarial. Isto se repetiu na esfera federal e
estadual. Na esfera municipal esta proporo aumentou para o emprego
pblico amplo e restrito.
3. Tambm a proporo da massa salarial do emprego pblico geral no
conjunto dos rendimentos do trabalho (que inclui o rendimento dos
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134
trabalhadores por conta prpria e o pr-labore dos empregadores) caiu

para o emprego pblico amplo e aumentou para o emprego pblico
restrito, isto , militares e estatutrios aumentaram a massa salarial nos
rendimentos do trabalho. Esta situao se reproduziu na esfera federal
e estadual. Na esfera municipal a proporo aumentou para o emprego
pblico amplo e restrito.
4. Aumentou a diferena entre a mdia salarial dos empregados pblicos
e a dos privados, isto para o emprego pblico geral e para o emprego
pblico em todas as esferas, o amplo e o restrito; expressa esta diferena
como uma porcentagem da massa salarial do setor privado.
5. O diferencial educacional entre os setores pblico e privado, medido
pela diferena da mdia dos anos de escolaridade dos empregados pblicos e privados, e expresso como uma porcentagem da mdia educacional dos empregados privados se reduziu para o emprego pblico geral
e federal, amplo e restrito. No caso do emprego pblico estadual, o
diferencial aumentou para o emprego pblico amplo, e se reduziu para
o emprego pblico restrito, ou seja, os estatutrios1 estaduais tiveram
reduzida sua vantagem educacional em relao aos empregados privados. No caso do emprego pblico municipal, aumentou o diferencial
educacional em termos do emprego pblico amplo e restrito.
6. Aumentou a amplitude da hierarquia salarial no setor privado medida
pela razo entre o salrio do empregado situado no nono decil da distribuio de salrios sobre o salrio do empregado situado no primeiro
decil desta distribuio no setor privado (a razo 90/10).
7. Reduziu a amplitude da hierarquia salarial no emprego pblico estadual
e municipal, amplo e restrito, enquanto aumentou esta amplitude no
caso do emprego pblico federal, amplo e restrito, medida esta amplitude pela razo 90/10.
Estas evidncias apontam que, em face da conjuntura econmica difcil do
perodo e, por extenso, diante das restries fiscais do setor pblico, seus impactos salariais negativos foram mais sentidos no setor privado, em particular pelos
empregados da base da pirmide salarial. No setor pblico, os militares e estatutrios, que gozam de status diferenciado, foram menos atingidos.
As discusses sobre as causas do hiato salarial pblico-privado e as evidncias acima, porm, pouco servem para ajudar a compreender a formao dos
1. Na PNAD, o vnculo de emprego militar circunscrito esfera federal. No caso dos policiais militares na esfera
estadual, eles fazem parte dos estatutrios.
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Salrios e poltica de vencimentos no poder executivo federal...
135
salrios no setor pblico e, mais especificamente, no Poder Executivo federal.

Em primeiro lugar, as informaes da PNAD, dados o seu nvel de agregao
e a forma de coleta, no se mostram apropriadas para se tratar das polticas de
vencimento que se efetivam no mbito dos cargos e carreiras. Em segundo lugar,
as motivaes para a definio das polticas salariais em cada setor, pblico e privado, so distintas.
Este captulo se utiliza do Boletim Estatstico de Pessoal (BEP), em particular das informaes sobre a Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao
Pblica Federal, (tabela de no 3.4 da publicao) do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape), no perodo de 2000 a 2008 (posio no
ms de dezembro), que contm os dados sobre os vencimentos iniciais e finais dos
cargos e carreiras. A vantagem dessa fonte o fato de ela ser o registro administrativo que gera e emite os contracheques dos servidores do Executivo federal. Da o
maior grau de confiabilidade das informaes.
No setor pblico o estabelecimento da poltica remuneratria deve refletir
alguns princpios: o da sustentabilidade fiscal da folha de salrios; o do pagamento vinculado s habilidades e competncias requeridas pelo cargo; o da competitividade das remuneraes em vista das demandas por habilidades e competncias
no mercado de trabalho; e, por fim, o da transparncia, razoabilidade e justia na
fixao da poltica de remunerao.2
No Brasil as polticas remuneratrias no servio pblico encerram duas dimenses: i) uma estrutural, correspondente ao conjunto de diretrizes referente ao
sistema de cargos e carreiras bem como as estabelecidas pela Constituio Federal
de 1988 e a legislao em vigor; e ii) outra, de ordem conjuntural, que corresponde s definies da poltica salarial dos governos.
A poltica de remunerao deve ser considerada ainda sob o enfoque da
gesto de pessoal. No caso, as questes relacionadas ao grau de racionalidade da
estrutura e da poltica de vencimentos tm relevncia no que tange capacidade
de atrao e desenvolvimento de pessoal; capacidade de premiar adequadamente o desempenho; ao grau de complexidade dos cargos; e compatibilidade
dos vencimentos com as remuneraes praticadas em reas afins. Incluindo-se
ainda as questes que dizem respeito influncia dos interesses corporativos e
ao poder de barganha sobre a estrutura e a poltica de vencimentos.
Os objetivos do captulo, porm, ficam aqum de uma investigao aprofundada em cada um desses tpicos. O que segue, nas prximas sees, consiste
2. A este respeito, ver Gary (2007) .
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136
na apresentao e anlise da estrutura e dos reajustes de vencimentos, anos 2000,

elaborados a partir do Siape/BEP.
2 A POLTICA SALARIAL E A GESTO DE PESSOAS NO SERVIO PBLICO
A remunerao no servio pblico foi historicamente concebida no mbito da

consolidao de um corpo de servidores com elevado nvel de qualificao profissional, recrutado base do sistema de mrito e imune s mudanas na conduo
poltica do aparelho de Estado. A estabilidade no emprego, o desenvolvimento
profissional mediante a progresso em carreiras, e a poltica de benefcios, em
particular, a remuneratria, constituam as bases da profissionalizao do servio
pblico.
A remunerao do servidor como componente da poltica de compensao
se baseia originalmente no princpio burocrtico racional-legal. Seu objetivo o
controle e a gesto do quadro de pessoal voltado para a motivao do servidor. O
sistema de remunerao se baseia em esquemas rgidos de classificao dos cargos,
mediante o grau de complexidade das funes, habilidades e capacidades, bem
como da responsabilidade diferenciada.
Na segunda metade do sculo XX o fenmeno da expanso massiva do emprego pblico, com a diversificao e a ampliao das funes do Estado, sobretudo na rea social, e o processo de sindicalizao de certas categorias dos servidores,
fizeram do pagamento de salrios e outros benefcios laborais importantes itens
do gasto pblico. A poltica de remunerao passou a refletir tambm os potenciais impactos da folha de salrios sobre a despesa pblica.
Se para o servidor a remunerao um indicativo concreto do valor que
lhe atribudo, do seu poder de compra, reconhecimento social e mesmo do seu
prestgio e autoestima profissional, para o gestor pblico a folha salarial representa, muitas vezes, o principal item de despesa. O bom sistema de remunerao
aquele que consegue tornar o servidor mais contributivo em contrapartida sua
remunerao. Nesses termos, o sistema de remunerao deve permitir o equilbrio
entre os recursos disponveis e as expectativas de gerao de resultados, para ambos: o servidor e o servio pblico.
A remunerao do servidor um montante visivelmente identificvel e de
trs maneiras gera insatisfaes. Primeiro, os indivduos se comparam entre si em
relao a quanto ganham, sobretudo quando no rgo desempenham as mesmas
atividades ou se julgam mais ou menos capazes. Segundo, a poltica salarial
uma questo mais de deciso poltica do que de avaliao custo-benefcio. At
hoje no se dispe de critrios claros de avaliao dos benefcios para o setor de
servios, onde se desenvolve o grosso das funes pblicas; como consequncia,
os fatores econmicos apenas fixam os limites mais amplos para o estabelecimento
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137
da poltica de remunerao. E, por ltimo, parcelas da sociedade consideram que

o servidor pblico, independentemente das evidncias, sempre bem pago e subutilizado, significando um peso morto para a sociedade.
definio da poltica de remunerao se apontam duas possveis perspectivas:
1. Parte do princpio de que a remunerao deve ser a melhor possvel:
a fora de trabalho devidamente remunerada um meio de se atingir
bons resultados. Adicionalmente, a poltica de remunerao torna-se
um instrumento para a atrao e reteno dos melhores e mais capazes.
2. Consiste em conceder remuneraes mais baixas, escolhendo como
elemento norteador da deciso a necessidade de compresso dos custos salariais. Polticas desse tipo so de mais fcil aplicao em reas do
servio pblico que se pautam pela obedincia irrestrita e acentuada
rigidez hierrquica, a exemplo do pessoal militar, ou naquelas situaes
em que so reduzidas outras oportunidades de emprego. A questo
que tal abordagem mostra-se contraproducente, mesmo em termos da
almejada reduo de custos. Salrios baixos do margem a aumentos
de gastos com maior rotatividade e necessidade de treinamento da mo
de obra. Ademais, ela concorre para nveis mais elevados de corrupo
e absentesmo e, fundamentalmente, criam dificuldades estratgicas
estruturao de um quadro de servidores qualificados.
As polticas de remunerao podem ser definidas base do sistema de cargos/carreiras e base do sistema de mrito, na vigncia de algum critrio de medio do desempenho e da contribuio do servidor para o resultado final, seja este
resultado concebido no mbito individual ou no da organizao.
Muitos defendem que o pagamento por mrito se constitui na maneira mais
adequada de remunerao. A experincia norte-americana est a indicar que a
soluo no simples. Nos Estados Unidos, desde que foi institudo o servio
civil profissionalizado, atravs do Pendleton Act, de 1883, que l vigorou o pagamento base dos cargos/carreiras (o que eles denominam Step-in-Grade System)
at os anos 1970, quando ento este sistema passou a ser questionado, sendo
criticado pelo automatismo das remuneraes e por se mostrar inadequado justa
compensao do mrito individual. Atravs da Lei da Reforma do Servio Civil
Civil Service Reform Act (CSRA) , de 1978, passou-se ao Merit Pay System.
No entanto, seis anos depois, este novo sistema j apresentava problemas. Entre
os problemas apontados foi mencionado o aumento das desigualdades salariais a
nveis inaceitveis, a inadequao dos fundos, e a manipulao de informaes
prestadas para se atingir os ndices definidos de desempenho. O Congresso ento
aprovou, em 1984, nova lei que, entre outras coisas, restaurou traos do Step-inGrade System e instituiu novo programa de bnus para o desempenho.
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138
O sistema de pagamento por mrito individual pressupe que a performance

organizacional corresponde soma dos desempenhos individuais, no considerando a organizao como um intrincado e complexo ambiente de relaes sociais, e que por isso no pode ser identificada como mero somatrio de servidores.
Um conjunto de variveis intra e extra organizacional concorre para o seu
desempenho, no sendo adequado, pois, atribu-lo a um nico fator, o trabalho,
nem rate-lo pelo total de servidores.
Ademais, a literatura no conclusiva a respeito do real papel que o incentivo
financeiro exerce sobre o grau de motivao do indivduo, elemento fundamental
para o bom desempenho. H estudos que mostram haver relao positiva entre
ambos, e outros, que relativizam ou mesmo negam esta relao. No caso, diz-se que
o dinheiro, como motivador extrnseco, no longo prazo, contribui para anular os
motivadores intrnsecos ou subjetivos, considerados mais poderosos e duradouros, alm do que as formas de pagamento por mrito individual levam alguns a
desenvolver estratgias para usufruir da recompensa com o menor esforo possvel.
Seria um motivador intrnseco a autoimagem do servidor, que ficaria comprometida por esta forma de pagamento. Ademais, o sistema suscitaria o conflito entre servidores em atividades interdependentes, o que prejudicaria o desempenho coletivo. Estudos tambm indicam que pagamentos contingenciados
mostram-se mais eficazes no caso daquelas funes e atividades mais simples, o
mesmo no ocorrendo para as de maior complexidade e responsabilidade.
3 ASPECTOS LEGAIS DA POLTICA DE REMUNERAO NO SERVIO PBLICO
NO BRASIL
As referncias bsicas remunerao no servio pblico encontram-se nos artigos

37 e 39 da atual Constituio Federal, na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
ao fixar os tetos para as despesas com pessoal, e na Lei no 10.331, de dezembro
de 2001, que estabelece data para a reviso geral das remuneraes e subsdios. As
Emendas Constitucionais (ECs) no 41 e no 47, de dezembro de 2003 e julho de
2005, respectivamente, fixam os parmetros para o teto constitucional de remunerao e desvincula o reajuste de ativos e inativos, extinguindo o princpio da
paridade entre estas duas categorias de servidores.
Os poderes, atravs de projeto de lei, podem propor o reajuste de servidores,
mas cabe ao Legislativo a aprovao. Os reajustes podem ocorrer por meio de
reviso geral ou por categorias de servidores, respeitado o preceito constitucional
que veta vinculaes entre parcelas do vencimento. Os vencimentos so irredutveis, exceo dos casos previstos na Constituio.
A poltica salarial para os servidores federais no governo Lula disps de duas
diretrizes bsicas: i) dar sequncia poltica de reajustes diferenciados, atravs da
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139
reestruturao dos planos de cargos e carreiras e de tabelas remuneratrias especficas; e ii) se pautar pelo princpio da justia salarial; os reajustes foram concedidos visando reduzir as perdas de categorias que no tiveram reajustes de salrios
nos anos do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Alm das diretrizes apontadas, esta poltica se norteou, formalmente, por
estabelecer a hierarquia salarial base da complexidade de atribuies, responsabilidades e competncias, sendo concebida tambm como instrumento para estimular o desempenho e ampliar as atribuies dos cargos. A proposta foi vincular a
parcela varivel da remunerao a critrios de desempenho, atribuindo a ela valor
acessrio e inferior ao valor da parcela fixa. A ideia condicionar a concesso de
gratificaes a critrios meritrios, assumindo elas carter transitrio. Evidenciase, tambm, a necessidade de simplificao das tabelas de remunerao, reduzindo-se o nmero de parcelas que integram a estrutura salarial dos planos de cargos
e carreiras.
Nesse sentido, pode-se dizer que o Poder Executivo federal no Brasil vem
construindo a estrutura de vencimentos e de hierarquia salarial dos cargos e carreiras base de um sistema misto de pagamento, que alia traos do Merit Pay
System e do Step-in-Grade System
4 O GASTO COM PESSOAL NO GOVERNO FEDERAL E AS CONTAS PBLICAS
A poltica salarial de reajuste dos vencimentos dos cargos/carreiras no Executivo

federal requer consideraes dos seus impactos sobre as finanas do Estado. O
grau de comprometimento das contas pblicas com o reajuste salarial de servidores um indicador da razoabilidade e de sustentabilidade da poltica.
Os reajustes de vencimentos dos servidores da Unio e o aumento do seu
quantitativo na segunda metade dos anos 2000 no resultaram no crescimento
fora do comum da despesa com o funcionalismo como proporo do Produto
Interno Bruto (PIB). Esta participao, alis, manteve-se quase que constante ao
longo da srie temporal 1996-2008, situando-se na faixa de 4,8% e 5,0% do PIB.
Mas houve diferenas significativas entre os governos FHC e Lula com respeito s polticas salarial e de recrutamento. Os anos FHC foram de conteno
dos gastos com o funcionalismo. Os reajustes se destinavam a categorias especficas de servidores, em particular queles das carreiras definidas como tpicas de
Estado, bem como se tomaram medidas restritivas do emprego, entre as quais o
congelamento de vagas e mesmo planos de demisso voluntria. Em consequncia
reduziu-se o nmero de servidores federais nos anos FHC. O governo Lula modificou essa poltica, sobretudo na segunda metade da dcada
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140
TABELA 1
Gastos das administraes pblicas brasileiras com o funcionalismo
(Em % do PIB)
Ano
Unio
Estados
Municpios
Ativos
Inativos
Total
Ativos
Inativos
Total
Ativos
Inativos
1996
2,9
2,1
4,9
n.d.
n.d.
5,3
n.d.
n.d.
Total
n.d.
1997
2,8
1,9
4,7
n.d.
n.d.
5,0
n.d.
n.d.
n.d.
1998
2,8
2,1
4,9
n.d.
n.d.
5,6
n.d.
n.d.
0,77
1999
2,5
2,2
4,6
n.d.
n.d.
5,8
n.d.
n.d.
0,78
2000
2,8
2,1
4,9
3,9
1,9
5,8
n.d.
n.d.
0,83
2001
2,9
2,3
5,1
3,9
1,8
5,7
n.d.
n.d.
0,83
2002
2,9
2,1
5,0
4,0
2,0
6,0
0,68
0,21
0,89
2003
2,5
2,2
4,7
3,8
1,9
5,7
0,70
0,21
0,90
2004
2,5
2,1
4,6
3,8
1,8
5,6
0,68
0,20
0,88
2005
2,4
2,0
4,4
3,8
1,9
5,7
0,71
0,18
0,88
2006
2,9
2,0
4,9
4,0
1,8
5,8
0,75
0,20
0,95
2007
2,8
2,0
4,8
3,8
1,9
5,7
0,70
0,20
0,90
2008
2,9
2,1
5,0
3,9
1,9
5,8
0,74
0,22
0,96
Fontes: Unio: Sistema Gerador de Sries de Tempo, do Banco Central do Brasil (BCB), sries 7567, 7568 e 7569; estados: Execuo Oramentria dos Estados, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); municpios: Finanas do Brasil
(Finbra),vrios anos, STN.
Nota: n.d. = no disponvel.
Tambm o resultado primrio do governo central, perodo 1995-2007, da

Secretaria do Oramento Federal (SOF) denota a tendncia reduo da folha
salarial. Nos anos 1995 e 2002, governo FHC, o gasto com salrios de ativos e
inativos correspondia, em respectivo, a 25,7% e 22,8% das receitas federais. J nos
anos 2003, 2005 e 2007, no governo Lula, a proporo dos salrios na Receita caiu
de forma contnua, de 21,5% para 18,7% e 18,6%. Tambm a folha salarial (ativos
e inativos) se reduziu como proporo das despesas federais. Em 1995 a proporo
era de 36,6% e caiu para 30,5% em 2002. Nos anos do governo Lula a proporo
caiu de 29,1% em 2003 para 24,5% em 2007. Em resumo, as contas do governo
federal denotam a queda continuada dos gastos com servidores, medida tanto em
termos das receitas como das despesas. A poltica recente de expanso do nmero de
servidores e de reajuste de vencimentos praticada mostrou-se em consonncia com
a expanso da renda nacional e sustentvel do ponto de vista oramentrio.
Alguns estudos analisam o gasto salarial com servidores pblicos comparando o Brasil com outros pases federais. O Relatrio da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, 2010), por exemplo, chega
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141
concluso de que o quantitativo de servidores no Brasil pequeno, porm, mais

caro, em comparao com o governo central de outros pases.3
Consideramos, no entanto, que comparaes internacionais com respeito
ao emprego pblico no mbito das esferas de governo no se mostram apropriadas. bem diferenciado, como sabido, a gama de funes e atividades desenvolvidas pelas esferas de governo em cada pas. Por consequncia, o quantitativo de
servidores e os gastos com salrios, por esferas de poder, correspondem a realidades diferenciadas, resultantes da peculiar distribuio das funes e atividades por
entre as esferas de governo em cada pas. Alis, mesmo o nmero dessas esferas
varivel. Por fim, enquanto nas estatsticas da OCDE as despesas com pessoal
incluem os ativos, no Brasil a folha salarial abrange tambm os servidores inativos
na forma de aposentadorias e penses.
O governo central no Brasil tambm paga salrios, aposentadorias e penses
do pessoal lotado em outras esferas de governo, no caso, civis e militares remanescentes dos antigos territrios federais, e prov o Fundo Constitucional do Distrito
Federal, que remunera servidores civis e militares de Braslia. Em dezembro de
2008 o quantitativo de pessoal das outras esferas remunerado com recursos da
Unio perfazia quase 194 mil pessoas, que corresponde aproximadamente a 9,5%
do pessoal estatutrio e militar, ativos e inativos, dos trs poderes.
5 A POLTICA SALARIAL E O PLANO DE CARGOS E CARREIRAS DO PODER
EXECUTIVO FEDERAL
O servidor civil no Poder Executivo federal se enquadra, para fins de poltica

remuneratria, no plano de classificao de cargos (PCC) e planos correlatos,
especficos para algumas autarquias e fundaes. Estima-se que o PCC abrange
aproximadamente 28% dos servidores. Os outros quase 70% se enquadram nos
planos de carreiras. Os planos especiais de cargos (PECs) correspondem a um
resduo, cerca de 1% e 2% dos servidores. H ainda alguns grupos de cargos
isolados, cujo tratamento similar aos dos servidores enquadrados nos planos de
carreiras. Atualmente a fora de trabalho do Poder Executivo federal est estruturada em 129 carreiras e 22 planos especiais de cargos, incluindo o Plano Geral do
Poder Executivo (PGPE), o PCC, alm de cargos isolados.
Essa estrutura de cargos/carreiras, clebre pela sua grande complexidade,
se deve s peculiaridades de seu desenvolvimento, notadamente migrao que
3. O estudo da OCDE se vale dos trabalhos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) que dimensiona o
nmero de servidores ativos por esfera de governo e relaciona com a folha salarial, que inclui os gastos com servidores
ativos e inativos, inclusive o pessoal lotado em outras esferas de governo, mas remunerados com recursos da Unio. E
compara com o governo central de outros pases.
6/21/2011 4:36:02 PM
142
houve do PCC, como estabelecido pela Lei no 5.645, de dezembro de 1970, e

regulamentaes subsequentes. Segundo Carrachs e Schikmann (2005), essa migrao ocasionou completa desestruturao do PCC. As vrias leis e decretos que
ao longo dos anos de 1980 criaram carreiras, assim procederam de modo casustico, para proporcionar melhorias remuneratrias discricionrias e dispersas, geralmente base de gratificaes incorporadas aos salrios, o que resultou na criao
de pseudocarreiras e na ampliao do leque remuneratrio no Executivo federal.
Segundo Carrachs e Schikmann (2005, p. 50), nesse processo houve a
(...) proliferao desordenada de mltiplas situaes em que se perdeu o fio condutor, sem qualquer sistematizao, e em que cada plano de carreiras e cargos pode
parecer fruto de circunstncias diversas, (...) arrastando, inevitavelmente, incoerncia, descaracterizao e discricionariedade.
O prprio PCC, conforme estabelecido pela Lei no 5.645, que se propunha

a enquadrar a totalidade do pessoal civil, no foi inteiramente implantado, haja
vista a vigncia do Decreto-Lei no 200/1967, que permitia contrataes via Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) nas administraes indiretas, inclusive com a
autonomia da gesto de pessoal e a criao de planos de carreiras especficos.
Esse processo legou a situao atual, caracterizada pela existncia de mltiplas situaes relativas aos cargos e carreiras, sem um eixo norteador que os vincule entre si e estabelea critrios hierrquicos mais consistentes. Os cargos/carreiras
resultam de circunstncias diversas, notadamente associadas a capacidade e poder
de barganha das categorias, sem vnculo maior com uma poltica mais consistente
de gesto de pessoal. A anlise que se segue, com respeito estrutura salarial dos
cargos e carreiras no nvel federal, evidencia esta realidade.
6 ESTRUTURA E EVOLUO DOS VENCIMENTOS DE CARGOS/CARREIRAS NO
PODER EXECUTIVO FEDERAL: SIAPE/BEP
6.1 Cargos de nvel auxiliar
So os cargos cujo exerccio requer nvel de escolaridade bsico. No Poder Executivo federal, cerca de 5,0% dos servidores ocupam estes cargos. Eles se encontram
em maior nmero relativo no Ministrio da Cultura (MinC), nos ex-territrios
federais e no Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). A
perspectiva de contnua reduo desses cargos, haja vista a tendncia terceirizao das atividades e funes mais simples no servio pblico.
A maioria dos cargos auxiliares no est inserida em planos de carreiras, se
constituindo de PECs ou cargos isolados. Na tabela 2, as informaes referentes
aos maiores e menores vencimentos dos cargos de nvel auxiliar, no Executivo federal
6/21/2011 4:36:02 PM
143
respectivamente, vencimentos pagos no incio e no final dos cargos/carreiras

evidenciam expressiva desigualdade de vencimentos. Em 2008, no incio da vida
profissional, o vencimento mximo era 3,65 vezes superior ao mnimo. No final
da trajetria profissional a diferena reduzia para 2,39 vezes, mantendo-se, de
qualquer modo, em nvel elevado.
Os maiores vencimentos so pagos na Imprensa Nacional, no Mapa e para o
pessoal civil das Foras Armadas. E os menores se concentram no Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) e no Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). No ano de 2008, no incio
da carreira, os cargos de nvel auxiliar da Imprensa Nacional proporcionam o
maior vencimento: R$ 3.616,00. E o quadro de pessoal auxiliar do Inmetro (sem
adicional de titulao) o menor vencimento: R$ 990,06.
No se pode inferir se aumentou a desigualdade nos vencimentos na dcada, haja vista que para o ano de 2000 se contava apenas com trs informaes,
aumentando para 32 informaes em 2008.
TABELA 2
Vencimentos mnimo e mximo nos cargos/carreiras de nvel auxiliar de escolaridade no Executivo federal incio e fim de carreira anos 2000 (dezembro)
Ano
2000
Incio de carreira
Cargos ou
carreiras
com informaes
Mnimo
03
392,60
Vencimento inicial
Mximo
402,42
Mdio
399,15
Fim de carreira
Vencimento final
Variao
absoluta
Mnimo
Mximo
Mdio
Variao
absoluta
9,82
534,90
652,29
613,16
117,39
2001
03
402,42
468,00
424,28
65,58
534,90
652,29
613,16
117,39
2002
08
402,42
795,00
562,55
392,58
639,19
1.232,41
761,70
593,20
2004
12
704,26
2886,87
1.270,71
2.182,61
1.020,87
2.886,87
1.387,10
1.866,00
2005
19
704,26
2.990,87
1.257,58
2.286,61
1003,63
2.990,87
1.401,24
2.099,45
2006
30
492,92
3.120,87
1.322,04
2.627,95
1.016,17
3.120,87
1.569,86
2.104,70
2007
32
492,92
3.413,87
1.369,16
2.920,95
1.016,17
3.413,87
1.660,34
2.397,70
32
990,06
3.616,00
1.711,10
2.625,94
1.542,81
3.688,00
1.991,68
2.145,19
2008
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)/SRH/BEP (tabela 3.4 Estrutura Salarial das Carreiras da
Administrao Pblica Federal Siape). Estruturao: Ipea.
Notas: Vencimento inicial o bsico correspondente classe e ao padro inicial de cada cargo pblico; vencimento final o
limite mximo do maior vencimento fixado no Artigo 1o da EC no 41, de 19 de dezembro de 2003, e Constituio
Federal (Artigo 37, inciso XI).
Com respeito ao reajuste de vencimentos, a opo, conforme tabelas (ver

anexos), foi dividir os anos 2000 em trs perodos. O perodo inicial 2000-2002,
correspondente aos anos do governo FHC; o perodo 2002-2004, correspondente aos primeiros anos do primeiro governo Lula; e o perodo 2004-2008, do
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144
segundo governo Lula. O perodo 2002-2004 se caracterizou pela concesso de

maiores nveis de reajuste. Desde o seu incio o governo Lula ps em prtica sua
proposta de reajustes de salrios com a recuperao do poder de compra dos servidores que tiveram os vencimentos congelados nos anos FHC.
A tabela A.1 do anexo A traz informaes sobre o reajuste dos vencimentos
dos cargos e carreiras de nvel auxiliar. Os perodos 2002-2004 e 2004-2008 apresentam acentuado reajuste dos vencimentos. Os maiores reajustes se concentraram nos anos 2002-2004. Neste perodo o vencimento inicial do PEC do Departamento de Polcia Federal teve a maior taxa de crescimento, 172,8%. Em ordem
decrescente vieram os reajustes do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo,
111,7% e dos cargos de nvel auxiliar da Seguridade Social do Trabalho, 97,4%.
J o menor reajuste ocorreu no cargo de auxiliar administrativo do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), 8,53%.
visvel, observando o painel de vencimentos (ver anexo A), que a maioria
dos cargos de nvel auxiliar teve acentuado reajuste de vencimentos e que os reajustes
foram bastante variveis entre si. Dois fatores podem explicar essas diferenas: a implantao da poltica remuneratria base do princpio da justia social. Um exemplo
so os cargos auxiliares da Imprensa Nacional, que detm os maiores vencimentos,
mas que tiveram nos anos 2004-2008 a segunda menor taxa de reajuste: 25,6%. O
segundo fator correspondeu ao maior prestgio e poder de barganha de certos rgos
e instituies, a exemplo do Departamento de Polcia Federal (DPF). Seu PEC concedeu a maior taxa de reajuste dos vencimentos (172,8%) no perodo 2002-2004.
A tabela A.1 do anexo A ainda evidencia que as taxas de reajuste dos vencimentos so maiores para o incio dos cargos/carreiras e menores no seu final.
Isto denota a ocorrncia da compresso dos vencimentos ao longo dos cargos/
carreiras, isto , ao longo da trajetria profissional do servidor. A exceo foram
os cargos auxiliares da Imprensa Nacional, cujos reajustes, no incio e no final das
carreiras, perodo 2004-2008, foram, respectivamente, 25% e 27% e com o cargo
de auxiliar administrativo do MMA, 41% e 47%.
6.2 Cargos de nvel intermedirio
No Poder Executivo federal 47% dos servidores ocupam cargos que requerem
nvel de escolaridade intermediria. Esses cargos se concentram em maior proporo nos Ministrios da Justia (MJ), da Previdncia e Assistncia Social (MPAS)
e nas reas de defesa.
Na tabela 3 as informaes referentes aos maiores e menores vencimentos
dos cargos de nvel intermedirio, considerando o incio e o final dos cargos/carreiras, evidenciam expressiva desigualdade de vencimentos. Em 2008, no incio
da carreira, o maior vencimento 3,43 vezes superior ao menor. Para o fim da
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145
carreira a diferena aumenta para 5,35 vezes. Essa desigualdade maior em comparao com a existente nos cargos de nvel auxiliar.
Uma provvel explicao disso que, enquanto os cargos de nvel auxiliar
se constituem, na sua maioria, de cargos isolados, os de nvel intermedirio, em
maior proporo, se incluem no sistema de carreiras em que o poder de barganha
de certas categorias de servidores maior.
Para o incio do cargo/carreira de nvel intermedirio o vencimento mnimo
e mximo no Poder Executivo federal, em 2008, auferido, respectivamente, pelos cargos da seguridade social e do trabalho: R$ 1.589,00 e o de policial rodovirio federal: R$ 5.447,00. Para o final da carreira estes mesmos cargos remuneram,
respectivamente, o vencimento mnimo e mximo: R$ 1.654,00 e R$ 8.65200.
TABELA 3
Vencimento mnimo e mximo nos cargos/carreiras de nvel intermedirio de escolaridade no Executivo federal incio e fim de carreira anos 2000 (dezembro)
Incio de carreira
Cargos ou
carreiras
com informaes
Mnimo
Mximo
2000
12
392.60
2001
12
468.00
2002
19
2004
Ano
Vencimentos
Fim de carreira
Vencimentos
Mdio
Variao
absoluta
Mnimo
Mximo
Mdio
Variao
absoluta
1.660,98
1.044,18
1.268,38
1.112,78
3.674,35
2.030,09
2.561,57
1.970,80
1.129,92
1.502,80
1.112,78
3.927,01
2.222,33
2.814.27
468,00
3.067,74
1.080,67
2.599,74
1.144,58
5.699,10
2.120,51
4.554,52
22
598,03
4.336,29
1.977,20
3.738,23
1.409,47
6.243,81
2.850,79
4.834,00
2005
49
598,03
4.989,89
1.944,55
4.391,86
1.409,47
6.243,81
3.006,12
4.834,00
2006
82
829,14
5.084,00
2.004,71
4.254,86
1.614,68
8.110,72
3.308,28
6.496,04
2007
84
829,14
5.084,00
2.069,06
4.254,86
1.614,68
8.110,72
3.367,70
6.496,04
86
1.589,07
5.447,44
3.072,43
3.858,37
1.654,41
8.852,04
4.698,93
7.197,63
2008
Fonte: MPOG/SRH/BEP (Tabela 3.4 Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal Siape). Estruturao:
Ipea.
Notas: Vencimento inicial o bsico correspondente classe e ao padro inicial de cada cargo pblico; vencimento final
o limite mximo do maior vencimento fixado no Artigo 1o da EC no 41 de 19 de dezembro de 2003 e Constituio
Federal (Artigo 37, inciso XI).
O painel dos vencimentos dos cargos/carreiras de nvel auxiliar (ver anexo A)

evidencia que um mesmo cargo pode apresentar elevado diferencial de remunerao, a depender do seu rgo de lotao. No caso do cargo de tcnico administrativo, por exemplo, em 2008 o vencimento mximo e o mnimo, no incio da carreira,
era de R$ 4.693,00 nas agncias reguladoras e de R$ 1.801,00 no Departamento
Nacional de Produo Mineral (DNPM). Uma diferena de 2,6 vezes.
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146
Os vencimentos mais elevados no geral mantm relao com o rgo de

lotao do servidor e com determinadas carreiras que pertencem ao ncleo duro
do Estado, incluindo-se a as de regulao de servios pblicos. Tambm para
os rgos que gozam de visibilidade e prestgio social, os vencimentos iniciais
tendem a ser maiores. Este o caso do cargo de nvel intermedirio de tcnico
do BCB (R$ 4.887,00 - dezembro de 2008), dos cargos da carreira de gesto,
que incluem os cargos de nvel intermedirio do Ipea, os de tcnico de finanas e
controle e os de tcnico de planejamento e oramento (R$ 4.887,00 dezembro
de 2008). Neste rol se incluem ainda os cargos de nvel intermedirio das agncias nacionais de regulao: tcnico-administrativo (R$ 4.693,00 dezembro de
2008) e tcnico de regulao (R$ 4.887,00 dezembro de 2008), e o cargo de
agente executivo da Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e os cargos de nvel
intermedirio da Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP). Seus vencimentos iniciais em dezembro de 2008 so de R$ 4.490,00.
J os menores vencimentos dos cargos/carreiras de nvel intermedirio se distribuem em maior nmero de rgos e instituies. Situam-se esses vencimentos na
faixa entre R$ 1.589,00 e R$ 1.908,00, valores correspondentes ao incio da ocupao dos cargos. Em ordem de vencimentos decrescentes, tem-se: o cargo de assistente de chancelaria da carreira de diplomacia, o PGPE, os cargos da Previdncia, Sade e Trabalho, o PEC do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (INEP), o quadro de pessoal da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)
(sem adicional de titulao), o PEC do Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur),
o PEC da Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa), o cargo de tcnico administrativo do DNPM, o PEC do FNDE, o PCC do Instituto Nacional
de Propriedade Industrial (Inpi), todos os cargos de nvel intermedirio do MMA e
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o PEC do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT),
o quadro de pessoal do Inmetro sem adicional de titulao, o de tcnico previdencirio, os de nvel intermedirio da Previdncia Ministrio da Previdncia Social
(MPS) , e, por fim, os de nvel intermedirio da Seguridade Social e do Trabalho.
A tabela A.2 do anexo A, que apresenta as taxas de reajuste dos vencimentos
dos cargos de nvel intermedirio, contempla informaes para 22 cargos/carreiras de um total de 86. Nela, so visveis que os maiores aumentos ocorreram no
perodo 2002-2004, os primeiros anos do governo Lula. J no perodo 20042008 os maiores reajustes ocorreram para os cargos que no perodo anterior no
tiveram reajuste ou cujos reajustes foram menores.
Conforme a tabela A.2 do anexo A, nos anos 2000-2002 os servidores que tiveram os maiores reajustes foram os policiais rodovirios federais, 148%. Em seguida,
mas em patamar muito baixo, vieram os cargos do grupo de defesa area e con-
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147
trole do trfego areo (Dacta), reajustados em 21,5%, seguido dos assistentes de

chancelaria, 19,0% e dos cargos intermedirios do PGPE, 16,31%. Os demais
cargos tiveram reajustes insignificantes ou no foram reajustados.
No perodo 2002-2004 os cargos com os maiores reajustes foram os de
agente de inspeo sanitria e industrial e os agentes de atividades agropecurias
(Mapa), ambos reajustados em 250%. Em seguida, os cargos de nvel intermedirio do Dacta, tiveram reajustes de 190% e os do PEC do DPF, 189%. Os
cargos com menores reajustes ou no reajustados foram os de agente executivo da
CVM, 0,0%, e o de tcnico administrativo do MMA, com reajuste de 6%. Nos
demais cargos, os reajustes variaram entre 134%, o de tcnico do BCB, e 27,% o
cargo de assistente de chancelaria.
No perodo 2004-2008, tiveram os maiores reajustes os cargos de assistente
de chancelaria da carreira de diplomacia, 234%, os agentes executivos da CVM,
188%, e os cargos da rea do seguro social, 156%. Os menores reajustes foram
para os cargos do Mapa, do Dacta, respectivamente, 18% e 3%, que no perodo
anterior tiveram os maiores reajustes, e para os cargos de nvel intermedirio da
Imprensa Nacional, 18%, do Ministrio da Reforma Agrria (MRA), 15% e do
PGPE, 14%. Os demais cargos obtiveram reajustes variando entre 116% e 25%.
Os dados do conta de que as taxas de reajuste dos vencimentos foram
maiores para o incio dos cargos/carreiras e menores para o seu final. Isto denota
o aumento da compresso salarial dos cargos e carreiras de nvel intermedirio no
Executivo federal. O mesmo ocorreu para os cargos de nvel auxiliar. A exceo
ficou com os cargos de nvel intermedirio da SUSEP, do seguro social, e com os
PECs do DPF.
Todos os cargos/carreiras de nvel intermedirio, com informaes disponveis, tiveram reajuste de vencimentos no governo Lula. Os reajustes, porm,
foram bastante diferenciados. Algumas hipteses e evidncias podem contribuir
para a explicao dessa evoluo diferenciada dos reajustes.
1. provvel que alguns cargos/carreiras tenham obtido importncia maior
no perodo. Por exemplo, a intensificao do fluxo areo, de pessoas e do
comrcio de mercadorias, exps mais claramente as insuficincias da infraestrutura nesta rea, e aumentou a necessidade de fiscalizao por parte
do Estado. Os cargos de nvel intermedirio do Mapa e do Dacta, voltados inspeo fitossanitria e ao controle do trfego areo, ganharam relevncia funcional e por isso foram contemplados com elevados reajustes.
2. Os cargos que obtiveram elevados reajustes de vencimentos num perodo deixaram de ser reajustados ou foram pouco reajustados no perodo
seguinte, e o inverso ocorreu no caso daqueles que tiveram baixos rea-
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148
justes, o que denota a vigncia de certas medidas em prol da recomposio dos vencimentos e da justia salarial.
3. Determinadas reas identificadas com o ncleo duro da ao estatal,
as reas de regulao de servios, segurana e finanas pblicas, proporcionam maiores vencimentos e obtiveram elevados reajustes. Alm
de sua relevncia para o funcionamento da mquina estatal, os rgos
e instituies envolvidos dispem de maior poder de barganha. Assim,
explicvel por que cargos de carter genrico, a exemplo do que se
denominam cargos intermedirios, remuneram de forma bastante diferenciada, a depender do rgo de lotao.
4. Em certos reajustes de vencimentos aparentemente no se pode identificar qualquer coerncia ou racionalidade. Um exemplo foi o do PGPE
para os cargos de nvel intermedirio que tiveram reajuste bem inferior
aos do PGPE para os cargos de nvel auxiliar.
5. Houve maior compresso salarial ao longo dos cargos/carreiras de nvel
intermedirio, ou seja, reduziu-se a diferena entre o maior e o menor
salrio pago, correspondente ao final e incio da carreira. Se por um
lado isto tende a tornar mais atrativo o ingresso no servio pblico, por
outro, reduz as perspectivas de valorizao salarial ao longo da carreira,
o que pode influenciar negativamente o desempenho, bem como a reteno no tempo de profissionais mais qualificados.
6.3 Cargos de nvel superior
No Executivo federal, aproximadamente 40% dos cargos civis requerem nvel de

escolaridade superior. Esses cargos tm proporcionalmente peso maior no Ministrio da Fazenda, no Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e no Ministrio
da Educao (MEC).
A tabela 4 dispe de informaes sobre os vencimentos mximos e mnimos
dos cargos e carreiras de nvel superior no Executivo federal. Em 2008, no incio
da carreira, a diferena entre o vencimento mximo e o mnimo era 17,5 vezes.
Para o final da carreira a diferena se reduzia para 12,5 vezes. Essa desigualdade
maior do que a observada no caso dos cargos de nvel intermedirio e auxiliar.
medida que aumenta o nvel de escolaridade requerido pelos cargos do Poder
Executivo federal aumenta a desigualdade dos vencimentos.
Conforme o painel das estruturas de cargos e carreiras do Executivo federal
(ver anexo A), os cargos de procurador do BCB e os da carreira jurdica procurador, advogado da Unio e defensor pblico so os que melhor remuneram. Em
dezembro de 2008, o vencimento inicial nesses cargos era de R$ 14.049,00. J o
6/21/2011 4:36:02 PM
149
menor vencimento concedido ao cargo de tcnico administrativo de nvel superior, nvel de classificao A das Instituies Federais de Ensino (Ifes): R$ 802,00.
TABELA 4
Vencimento mnimo e mximo nas carreiras de nvel superior de escolaridade da
administrao federal incio e fim de carreira Siape anos 2000 (dezembro)
Incio de carreira
Cargos ou
carreiras
com informaes
Mnimo
Mximo
2000
36
733,83
2001
40
2002
Ano
Vencimentos
Fim de carreira
Vencimentos
Mdio
Variao
absoluta
Mnimo
Mximo
Mdio
Variao
absoluta
7.563,17
2.984,42
6.829,34
1.572,90
8.967,71
5.572,47
7.394,81
475,80
7.563,17
2.750,86
7.087,37
654,21
8.967,71
5.153,59
8.313,50
43
492,45
7.827,81
2.824,69
7.335,36
654,21
9.281,73
5.241,23
8.627,52
2004
46
729,49
8.355,42
4.106,12
7.625,93
871,46
11.083,19
6.033,37
10.211,73
2005
89
761,85
8.355,42
4.021,13
7.593,57
1.493,45
11.083,19
6.386,04
9.589,24
2006
156
761,85
10.862,14
4.329,84
10.100,29
1.652,01
15.391,48
7.224,90
13.739,47
2007
165
761,85
11.614,10
4.514,94
10.852,25
1.652,01
16.683,98
7.591,83
15.031,97
2008
167
802,76
14.049,53
6.278,89
13.246,77
1.652,01
19.053,57
9.972,51
17.401,56
Fonte: MPOG/SRH/BEP (Tabela 3.4 Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal Siape). Estruturao:
Ipea.
limite mximo do maior vencimento fixado no Artigo 1o da EC no 41 de 19 de dezembro de 2003 e Constituio Federal
(Artigo 37, inciso XI).
H tambm aquelas situaes em que um mesmo cargo possui vencimentos muito diferenciados, a depender do rgo de lotao e do plano de cargos/
carreiras em que se insira. Assim ocorre com o cargo de analista administrativo.
O seu vencimento nas carreiras de regulao, em dezembro de 2008, era de R$
9.552,00. No DNIT, o valor do seu vencimento de R$ 3.822,00, que corresponde a 40% do vencimento mais alto.
H ainda situaes em que cargos situados em planos de carreira correlatos,
cujos requisitos de qualificao e nvel de complexidade das funes so aproximados, detm vencimentos bem diferenciados. No Plano de Carreiras e Cargos
do Inmetro, por exemplo, o especialista em metrologia e qualidade snior, com
doutorado, possuia, em dezembro de 2008, vencimento inicial de R$ 12.128,00,
ao passo que o pesquisador-tecnologista e o analista executivo em metrologia e
qualidade, com doutorado, detinham vencimento inicial de R$ 6.206,00, quase a
metade do primeiro. H exemplos assim no PCC da Fundao IBGE, da Fiocruz,
do Inpi, e no PCC do INEP.
6/21/2011 4:36:02 PM
150
Na carreira jurdica, tem-se o caso do quadro suplementar em extino, que

ao longo da dcada aufere os mesmos patamares de reajuste e nveis de vencimento
dos demais cargos da carreira jurdica: advogado da Unio, defensor pblico, procurador federal e procurador da Fazenda Nacional. Em sendo de carter suplementar
e em processo de extino, no se explica a aplicao das mesmas condies dos
demais cargos, alis, os que o Poder Executivo federal melhor remunera.
Por fim, observa-se que determinados cargos/carreiras, correspondentes a
rgos e reas de atuao especficas, gozam de certa coerncia e racionalidade
em relao hierarquia de remunerao. Assim o caso das agncias reguladoras,
cujos cargos e nveis de vencimentos apresentam razovel uniformidade e igualdade de condies. O mesmo ocorre com os cargos/carreiras nas reas de auditoria,
de gesto, jurdica, de pesquisa em cincia e tecnologia, e do DPF.
Na tabela A.3 do anexo A observa-se que no perodo 2000-2002 os reajustes
mais significativos dos cargos de nvel superior se restringiram s carreiras de auditoria e diplomacia, no caso, os cargos de analista tributrio e auditor fiscal, ambos
da Receita Federal, de auditor fiscal do trabalho e de oficial de chancelaria. Os
reajustes dos vencimentos desses cargos se situaram na faixa entre 67% e 45%. Para
os demais 32 cargos com informaes, os reajustes ficaram abaixo de 22%, obtendo
24 deles reajustes de at 3,5%.
Nos anos 2002-2004 se generalizaram os reajustes. Dos 47 cargos de nvel
superior com informaes, 37 deles tiveram reajuste acima de 20%, com destaque para os cargos do Dacta, 229,2%, e os cargos de nvel superior da seguridade
social e do trabalho, 104,5%. Seguem-se em ordem decrescente os cargos das
carreiras de gesto: analista de comrcio exterior, analista de finanas e controle,
os cargos de nvel superior do Ipea: tcnicos de planejamento p-1501 e os tcnicos
de planejamento e pesquisa, todos com reajuste da ordem de 99,6%. Os cargos
no reajustados foram os do PEC do DPF, os agentes de polcia, papiloscopista e
perito, do DPF, o cargo de mdico e de mdico de sade pblica (20h) da previdncia, sade e trabalho (PST), e o de inspetor e analista da CVM.
Nos anos 2004-2008, dos 49 cargos/carreiras com informaes, apenas dois
no tiveram reajuste: os cargos de nvel superior do PGPE e os cargos de nvel
superior do MRA, e 14 cargos/carreiras tiveram reajuste acima de 100%. Os
maiores reajustes foram: o PEC do DPF, 255%; o de inspetor e analista da CVM,
186,2%; mdico e mdico de sade pblica (20h) da PST, 165,6% (estes cargos
no tiveram reajuste em 2002-2004).
Tambm para os cargos de nvel superior as taxas de crescimento dos vencimentos foram maiores para o incio das carreiras. Isto implicou a compresso
salarial dos cargos, ou seja, reduziu-se a diferena entre o maior e o menor vencimento no decorrer da carreira. Na tabela A.3 do anexo A, dos 49 cargos com
6/21/2011 4:36:02 PM
151
informaes, apenas os de supervisor mdico pericial, de tcnico-administrativo

classificao-A das Ifes, os cargos do DPF: agente, delegado, escrivo, perito e
papiloscopista, e o cargo de analista do seguro social, tiveram reajustes maiores
para o fim das carreiras, ocasionando para estes cargos maiores amplitudes salariais entre o incio e o fim das carreiras.
As desigualdades nos vencimentos dos cargos de nvel superior e os seus
reajustes bastante diferenciados denotam as seguintes caractersticas e motivaes:
1. Cargos que obtiveram elevados reajustes em determinado perodo deixaram de obt-los no perodo seguinte, e o inverso ocorreu, o que indica
certa poltica de recomposio salarial.
2. Certas reas identificadas como tpicas de Estado as reas de regulao
de servios pblicos, segurana e finanas remuneram melhor e tiveram
elevados reajustes de vencimento, refletindo, por um lado, sua importncia e prestgio e seu papel no funcionamento da mquina de Estado, e por
outro o poder de barganha de certas instituies e rgos pblicos.
3. Com o aumento relativamente maior dos vencimentos iniciais, aumentou a compresso salarial, isto , reduziu-se a diferena entre o vencimento mximo e mnimo ao longo da carreira.
7 DIFERENA SALARIAL ENTRE OS SETORES PBLICO E PRIVADO
J se fez referncia de que no Brasil se evidencia a existncia de um diferencial de

salrios a favor do setor pblico, denominado o hiato salarial pblico-privado.
Desde os anos de 1980 estudos do conta do diferencial de salrios em favor do
setor pblico na administrao direta e nas empresas estatais; esse diferencial
apontado como maior no nvel federal e menor nos estados; j no mbito municipal o hiato salarial a favor dos empregados no setor privado. O hiato salarial
estaria ainda inversamente relacionado com o grau de escolaridade do servidor,
sendo maior a favor dos servidores pblicos com menos anos de escolarizao.4
Na literatura internacional os salrios no setor pblico so considerados,
sobretudo, em termos de sua influncia na taxa mdia de salrios na economia. O
salrio mdio no sistema econmico nacional sofreria influncia do salrio mdio
vigente no setor pblico. Essa influncia seria maior quanto maior fosse o peso do
emprego pblico no emprego no agrcola. Por sua vez, porque no existe plena
concorrncia entre o setor pblico e o privado na demanda por trabalho, no h
influncia direta entre as taxas de salrio praticadas em ambos os setores.
4. Uma resenha dos principais trabalhos sobre o hiato salarial pblico-privado no Brasil encontra-se em Barbosa e
Barbosa Filho (2008).
6/21/2011 4:36:02 PM
152
Todavia, como o setor pblico compete por profissionais, sobretudo aqueles com maior nvel de qualificao, importa conhecer a remunerao mdia de
ambos os setores. Para isto, compara-se o vencimento mdio, por nvel de escolaridade requerido pelo cargo estatutrio no Executivo federal, com o rendimento
mdio dos empregados no setor privado com carteira assinada, 20 horas ou mais
de trabalho, com idade igual ou superior a 18 anos. O sentido de se comparar os
trabalhadores que detm grau de formalizao aproximado em ambos os setores.
Tomando-se as tabelas 5, 6 e 7 e comparando-as, respectivamente, com as
tabelas 2, 3 e 4, observa-se que, para o ano de 2008, o vencimento mdio no
Executivo federal dos cargos que requerem nvel de escolaridade bsica 2,3 vezes
superior ao rendimento mdio dos empregados no setor privado com ensino fundamental. Para os cargos de nvel intermedirio de escolaridade, os vencimentos
no Executivo federal so superiores aos rendimentos dos assalariados no setor
privado com ensino mdio, da ordem de 3,1 para o setor industrial, 3,6 vezes para
o de servios e 3,9 vezes para o comrcio. E para os cargos com nvel de escolaridade superior, seus vencimentos so 2,4 vezes maiores do que os rendimentos dos
assalariados na indstria, 3,1 vezes nos servios, e 4,2 vezes no comrcio.
TABELA 5
Rendimento das pessoas com 18 anos a mais, com nvel de escolaridade fundamental,
e 20 horas a mais de trabalho na semana, por setor de atividade no emprego com
carteira
Ano
Salrio mnimo
Rendimento mximo
Rendimento mdio
Indstria
Comrcio
Servios
Indstria
Comrcio
Servios
Indstria
Comrcio
Servios
2001
180,00
180,00
180,00
5.000,00
6.000,00
5.200,00
446,53
428,61
443,70
2002
200,00
200,00
200,00
5.800,00
6.000,00
5.000,00
469,01
440,98
473,82
2003
240,00
240,00
240,00
4.860,00
5.000,00
7.000,00
525,68
495,44
515,52
2004
260, 00
260,00
260,00
4.000,00
3.803,00
4.000,00
566,81
522,85
548,15
2005
300,00
300,00
300,00
5.000,00
5.000,00
6.000,00
606,16
573,72
594,40
2006
350,00
350,00
350,00
8.000,00
7.000,00
5.000,00
662,95
614,25
630,32
2007
380,00
380,00
380,00
10.000,00
10.000,00
10.000,00
716,07
653,12
695,07
2008
415,00
415,00
415,00
10.000,00
8.000,00
10.000,00
772,44
709,86
737,94
Fonte: PNAD.
6/21/2011 4:36:02 PM
153
TABELA 6
Rendimento das pessoas com 18 anos a mais, nvel de escolaridade mdio, 20 horas
a mais de trabalho na semana, por setor de atividade no emprego com carteira
Ano
Rendimento mnimo
Indstria
Comrcio
Servios
Rendimento mximo
Indstria
Comrcio
Rendimento mdio
Servios
Indstria
Comrcio
Servios
2001
181,00
180,00
180,00
11.000,00
13.000,00
10.000,00
624,97
500,55
579,08
2002
200,00
200,00
200,00
10.000,00
13.000,00
15.000,00
653,83
513,05
596,44
2003
240,00
240,00
240,00
10.000,00
15.000,00
10.000,00
718,76
558,94
635,50
2004
260, 00
260,00
260,00
12.000,00
8.000,00
20.000,00
750,71
588,37
665,11
2005
300,00
300,00
300,00
15.000,00
9.000,00
25.000,00
802,54
636,10
693,57
2006
350,00
350,00
350,00
8.800,00
14.000,00
18.000,00
848,87
679,69
734,20
2007
380,00
380,00
380,00
16.000,00
10.000,00
18.000,00
908,92
725,48
789,14
2008
415,00
415,00
415,00
23.000,00
10.000,00
18.000,00
981,12
776,58
854,78
Fonte: PNAD.
TABELA 7
Rendimento das pessoas com 18 anos a mais, com nvel de escolaridade superior,
20 horas a mais de trabalho na semana, por setor de atividade no emprego com
carteira
Ano
Rendimento mnimo
Indstria
Comrcio
Servios
Rendimento mximo
Indstria
Comrcio
Rendimento mdio
Servios
Indstria
Comrcio
Servios
2001
350,00
240,00
290,00
30.000,00
12.000,00
30.000,00
2.001,26
1.187,35
1.550,26
2002
380,00
260,00
300,00
15.000,00
19.000,00
25.000,00
2.217,97
1.272,75
1.551,83
2003
480,00
280,00
320,00
20.000,00
15.000,00
23.000,00
2.215,90
1155,37
1.603,61
2004
420, 00
300,00
350,00
38.000,00
10.000,00
100.000,00
2.133,85
1.258,85
1.680,17
2005
300,00
300,00
300,00
30.000,00
15.000,00
25.000,00
2.311,06
1.364,94
1.740,85
2006
350,00
350,00
350,00
40.000,00
18.000,00
26.000,00
2.484,90
1.390,66
1.806,32
2007
380,00
380,00
380,00
20.000,00
20.000,00
26.000,00
2.676,83
1.447,84
1.816,87
2008
415,00
415,00
415,00
30.000,00
16.000,00
32.000,00
2.611,22
1.491,59
1.969,26
Fonte: PNAD.
Se os nmeros identificam a existncia do hiato salarial em favor dos estatutrios do Executivo federal, no se comprova, porm, que a diferena de remunerao esteja inversamente relacionada com o nvel de escolaridade requerido
pelo cargo. Antes, verifica-se que o hiato salarial maior para os cargos de nvel
superior e intermedirio, e menor para os cargos de nvel auxiliar.
Dado que a maioria dos concursos pblicos visa ao preenchimento de cargos
de nvel superior e intermedirio, a concorrncia por vagas no Executivo federal
6/21/2011 4:36:02 PM
154
se deve no s aos direitos e garantias prprios da condio estatutria do servidor pblico, mas tambm, nos anos recentes, aos reajustes de salrios dos cargos
e carreiras federais, sobretudo os das reas de atuao da alta burocracia, que vm
proporcionando nveis de remunerao elevados. Com efeito, no obstante o significativo nmero de postos de trabalho criados no pas, nos ltimos anos aumentou
a procura por cargos na esfera federal.
8 ELEMENTOS-SNTESE NA ANLISE DA ESTRUTURA E EVOLUO DOS
VENCIMENTOS DE CARGOS E CARREIRAS NO EXECUTIVO FEDERAL
Em meio desigualdade e complexidade que permeiam a estrutura de cargos e

carreiras, de onde se deriva a poltica remuneratria no executivo federal, algumas
hipteses e evidncias se sobressaem:
1. A dinmica da concesso de reajustes no Poder Executivo federal, em
que cabe ao Executivo a iniciativa de propor a concesso e ao Legislativo a prerrogativa da aprov-lo, favorece os rgos pblicos sediados
em Braslia. Assim, a acentuada desigualdade de vencimentos, no que
diz respeito capacidade de barganha das categorias de servidores,
influenciada pela proximidade do poder em Braslia.
2. H uma hierarquia entre as organizaes e funes pblicas. H rgos pblicos e carreiras de Estado mais ou menos influentes na definio da poltica salarial, a depender da sua importncia no funcionamento da mquina
estatal. O ncleo duro do sistema administrativo federal, no mbito da
administrao direta, referente s funes de Defesa Jurdica do Estado, Tributria e Polcia Federal aufere nveis de vencimento mais elevados.
3. Nessa escala hierrquica, em segundo lugar esto as carreiras e funes
s quais o governo atribui carter estratgico e estruturante para a atuao do Estado. Tal o caso, por exemplo, de algumas reas de gesto e
definio de polticas pblicas.
4. H determinados cargos e atividades que auferem maiores taxas de reajuste na medida em que representam novas funes ou o reforo de funes
requeridas ao Estado. So os cargos de nvel intermedirio de agente de
atividades agropecurias e agente de inspeo sanitria e industrial de produtos de origem animal. O mesmo ocorre com as funes regulatrias do
governo. Os cargos pblicos em tais reas, como tambm das reas referidas no item anterior, auferiram reajustes expressivos na dcada.
5. A tendncia da poltica de reajuste de vencimento de determinados
cargos e carreiras em um determinado rgo atingir os demais cargos
no mbito desse rgo. Como num efeito transbordamento, reajustes
6/21/2011 4:36:02 PM
155
tendem a se disseminar pelo conjunto de servidores do rgo pblico

em questo. Como exemplo, o reajuste de vencimento dos cargos de nvel auxiliar das carreiras de pesquisa, cincia e tecnologia, do DPF, e dos
cargos de nvel intermedirio do Ipea e das agncias reguladoras, acompanha de perto os reajustes concedidos aos cargos-chave desses rgos.
Em resumo, em que pesem os elementos estratgicos na definio das
polticas de reajuste de vencimentos, no mbito dos rgos pblicos
onde se resolve na prtica a poltica de reajuste, base da manuteno
dos salrios relativos das categorias de servidores que compem o quadro de pessoal das organizaes.
6. Disto resultam as situaes em que um mesmo cargo ou cargos com atribuies muito prximas entre si remuneram em nveis bastante diferenciados.
7. No setor pblico, em matria de poltica de remunerao, as categorias de
servidores muito numerosas, cujos reajustes salariais impactam significativamente a folha, tendem a obter reajustes menores. Assim ocorre com
os cargos de tcnico administrativo e com a carreira de docente das Ifes.
8. A atuao eficaz de alguns rgos pblicos, a exemplo do DPF, segue
de perto as polticas remuneratrias voltadas valorizao dos vencimentos. Por outro lado, a existncia de cargos pblicos que auferem
iguais nveis de vencimento em outros rgos cuja atuao fica aqum
do esperado, tende a indicar que a poltica salarial condio necessria
e no suficiente para a melhora dos servios pblicos.
9. A que se deve e a quem interessa a grande desigualdade de vencimentos
no servio pblico federal? Os itens acima evidenciam possveis causas. Alm das mencionadas, no se pode esquecer tambm o papel que
cumpre a inrcia no sistema administrativo brasileiro. sabido que no
pas os rgos pblicos perdem sua razo de existir ou tm suas funes
transferidas sem que sejam extintos. Como rgos desprestigiados, seus
servidores permanecem margem de polticas mais estratgicas de remunerao, com baixos vencimentos, sem que se tome a iniciativa de
fech-los e de remanejar o pessoal para outras reas.
10. Praticamente um tero dos servidores federais na administrao direta,
autarquias e fundaes, o que corresponde a aproximadamente 300 mil
servidores, ingressaram no servio pblico at 1988, quando a exigncia de concurso pblico era burlada. O Brasil vive, assim, em fase de
transio para um servio pblico efetivamente profissionalizado. Neste
sentido, consideramos que as polticas de remunerao de servidores,
no mbito da gesto do desempenho, tm menos eficcia para parcelas
desse contingente de servidores.
6/21/2011 4:36:03 PM
156
11. Contrariamente ao que apresenta o Relatrio da OCDE (2010, p. 94),

de que o governo teria iniciado uma poltica de descompresso dos salrios no mbito das carreiras, ou seja, de que se buscava, via diferenciao
salarial, a valorizao do sistema de carreiras, os dados obtidos no corroboram esta afirmao. Na realidade, o reajuste maior dos vencimentos
iniciais indica a tendncia compactao salarial, exceo de alguns
poucos cargos, como os do DPF (agente de polcia, delegado, escrivo,
perito e papiloscopista) em que houve reajuste maior dos vencimentos
mximos, expressando, no caso, a valorizao do sistema de carreiras.
Nossa hiptese a de que o governo federal, buscando tornar o servio
pblico mais atrativo, tratou de conceder reajustes maiores aos salrios
iniciais. Neste sentido o candidato ao cargo pblico tende a se referenciar pela remunerao inicial que consta do edital do concurso.
Os anos do governo FHC, quando somente algumas categorias de servidores

tiveram reajustes, legaram ao governo Lula a difcil questo de conciliar a demanda a advir por aumento de salrios, com o compromisso de se cumprir as metas
definidas de supervit fiscal.
Dados os fatores limitantes para uma poltica salarial mais expansiva, prosseguiu-se com a poltica de reajustes diferenciados de vencimentos. Por meio da
reestruturao de cargos e carreiras e de especficas tabelas remuneratrias, e tambm guiado pela ideia de justia salarial, foi implantada a poltica de recomposio dos salrios, a beneficiar a maioria dos servidores excludos dos reajustes nos
anos de 1990.
Se nos anos FHC os reajustes maiores foram concedidos aos cargos tpicos de Estado, nos anos Lula tal diretriz foi abandonada, no entanto, sem que
fosse substituda por outra mais consistente. Houve o entendimento de que os
salrios dos servidores no seriam considerados s um item do gasto pblico, e,
na perspectiva de retomada das atividades do Estado, os vencimentos deveriam
ser compatveis com as remuneraes no setor privado. Houve, ainda, a clareza
de que certos rgos e instituies, por sua importncia para a mquina e a ao
estatal, continuassem prestigiados.
Mas, a despeito disso, a poltica salarial foi moldada pela capacidade de
barganha das categorias e rgos pblicos e da lgica de reajuste do tipo small is
beautiful: as categorias mais numerosas, que tm maior peso sobre a folha salarial,
tiveram reajustes menores.
Por sua vez, os reajustes maiores foram concedidos para o incio das carreiras. Uma hiptese que tal poltica visou atrair candidatos mais qualificados
6/21/2011 4:36:03 PM
157
aos cargos pblicos. Porm, a compresso salarial no mbito das carreiras inibe a
implantao de polticas de avaliao do desempenho. Por fim, a poltica salarial
no logrou reduzir a histrica desigualdade de remuneraes.
A diferena salarial no Executivo federal histrica. No Brasil, foram se
criando carreiras de modo casustico, para proporcionar melhorias remuneratrias dispersas e discricionrias, geralmente base de incorporaes de gratificaes, o que resultou na ampliao do leque salarial no servio pblico. Nos anos
Lula, provvel que o leque salarial no Poder Executivo tenha se aprofundado.
Premido pelas circunstncias e na falta de uma atuao mais estratgica na gesto
de pessoal, este governo, no obstante a estabilidade no nvel macrofiscal, compatibilizando demandas por reajustes e metas de supervit, no logrou superar a
irracional estrutura remuneratria no Poder Executivo federal.
REFERNCIAS
BARBOSA, A. L.; BARBOSA FILHO, F. de H. Um modelo de switching

regression para o hiato salarial pblico-privado no Brasil. Rio de Janeiro:
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6/21/2011 4:36:03 PM
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DUXBURY, L.; HIGGNS, A. C. Motivation and performance. A comparison
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6/21/2011 4:36:03 PM
159
ANEXO A
CONJUNTO DE TABELAS
TABELA A.1
Taxas de crescimento dos vencimentos dos cargos/carreiras de nvel auxiliar no
Poder Executivo federal Siape anos 2000 (dezembro)
Taxas de crescimento dos vencimentos
Iniciais
Cargo/carreira
Finais
20002002
20022004
20042008
20002002
20022004
2004
2008
80,94
51,57
50,65
60,46
Advocacia-Geral da
Unio (AGU)
Quadro de pessoal da AGU
Imprensa Nacional
Cargos de nvel auxiliar
25,26
27,75
MAA
Auxiliar administrativo
8,53
41,03
5,86
46,71
Auxiliar/auxiliar tcnico
com aperfeioamento ou
especializao
3,5
69,09
136,3
3,5
54,21
107,5
Auxiliar/ auxiliar
tcnico sem certificado
75,01
112,4
59,61
85,7
PEC do DPF
Nvel auxiliar
172,8
51,2
124,8
52,31
PEC do Departamento de Polcia

Rodoviria Federal
Nvel auxiliar
45,76
52,31
PGPE
34,18
111,7
38,32
19,5
108,3
28,4
PST
85,61
69,45
47,1
88,28
MRA
Nvel auxiliar
11,8
29,19
97,36
43,76
59,17
47,94
Auxiliar de servios diversos
66,88
Pesquisa em Cincia
& Tecnologia (C&T)
Seguridade social e
do trabalho
Seguro social
Fonte: MPOG/BEP/Siape. Dados organizados pelo Ipea.

6/21/2011 4:36:03 PM
160
TABELA A.2
Taxas de crescimento dos vencimentos dos cargos/carreiras de nvel intermedirio
no Poder Executivo federal Siape anos 2000 (dezembro)
Iniciais
Cargo/carreira
AGU
BCB
Tcnico
CVM
Agente executivo
Dacta
Cargos de nvel intermedirio
Diplomacia MRE
Assistente de chancelaria
Docente MEC
Professor de 1 e 2 graus
(inicial = graduado A1 e final
= doutorado) 40 horas
Gesto
Finais
20002002
20022004
20042008
20002002
20022004
20042008
98,64
31,97
37,66
26,96
3,5
134,1
79,06
1,04
76,96
62,84
6,49
188,9
3,5
160,5
21,5
190,4
3,08
26,67
72,16
30,12
19,21
27,78
234,2
20,08
5,48
180,1
44,22
60,12
27,31
Cargos de nvel
intermedirio do Ipea
3,5
96,23
104,4
3,5
47,71
111,6
Tcnico de finanas e controle
3,5
96,23
104,4
3,5
47,71
111,6
Imprensa Nacional
17,94
24,88
MAA
Tcnico administrativo
6,44
60,51
3,72
47,5
Agente de atividades
agropecurias
250,3
18,66
91,69
41,92
Agente de inspeo sanitria

e industrial de produtos
de origem animal
250,3
18,66
91,69
41,92
Assistente tcnico com aperfeioamento ou especializao
71,71
116,4
42,88
88,55
3,5
65,9
85,45
3,5
38,05
59,79
Mapa
C&T
Assistente/tcnico sem
certificado
PEC/DPF
Nvel intermedirio
189,7
59,88
86,45
30,74
PGPE
16,31
43,9
14,58
3,5
39,06
0
41,77
Polcia Rodoviria Federal
Policial Rodovirio Federal
148,4
41,35
25,62
95,05
9,56
PST
65,85
64,42
20,98
54,1
MRA
Nvel intermedirio
14,92
6,54
Seguridade social
e do trabalho
109,9
41,14
28,85
10,54
Seguro social
Assistente tcnico do seguro

social, agente de servios
diversos e tcnico de servios
diversos
156,2
187,5
SUSEP
6,13
35,66
87,77
3,5
45,26
79,33

6/21/2011 4:36:03 PM
Fiscalizao
3,5
3,5
Fiscal federal agropecurio
Supervisor mdico pericial
0,00
Docente MEC
6,78
23,88
54,04
Oficial de chancelaria
Professor superior (inicial = graduado auxiliar 1
e final = doutorado titular) 40h
Perito mdico da previdncia social 40h
22,69
13,83
27,8
50,59
91,43
30,43
229,22
3o secretrio a ministro 1a classe
Diplomacia MRE
3,5
61,63
13,34
3,5
Procurador
57,48
65,72
Inspetor e analista
3,5
Analista
Cargos de nvel superior
45,07
Auditor fiscal do trabalho
65,72
83,63
95,84
2002-2004
Dacta
45,07
66,83
Auditor fiscal da Receita Federal
Analista tributrio da Receita Federal
2000-2002
CVM
BCB/MF
Auditoria
AGU
Cargo/carreira
Iniciais
137,59
34,84
23,47
36,49
87,25
120,74
1,91
186,23
127,95
90,43
66,45
66,45
80,19
12,95
2004-2008
3,5
4,19
3,5
24,15
28,44
50,33
3,5
3,5
3,5
4,19
4,19
19,82
2000-2002
23,44
34,59
14,36
2,61
1,86
67,44
1,06
18,47
34,59
34,59
48,87
41,65
2002-2004
Finais
(continua)
163,24
34,79
40,34
5,58
87,12
104,37
42,16
70,82
109,52
55,48
68
68
82,47
33,46
2004-2008
TABELA A.3
Taxas de crescimento dos vencimentos dos cargos/carreiras de nvel superior no Poder Executivo federal Siape anos 2000 (dezembro)

161
6/21/2011 4:36:03 PM
PEC/DPF
C&T
MAA
Jurdica
Ifes
Gesto
(continuao)
.
.
Analista administrativo
Gestor administrativo
Nvel superior
Tecnologista/analista com aperfeioamento

ou especializao
3,5
3,5
Quadro suplementar em extino
Pesquisador com doutorado
21,61
Procurador da Fazenda Nacional
Procurador federal
47,06
21,61
21,61
Advogado da Unio
Defensor pblico da Unio
55,66
50,75
3,35
3,35
72,8
18,67
47,06
47,06
56,28
62
54,71
99,66
Tcnico administrativo nvel classificao: A
Tcnico administrativo nvel classificao: E
3,5
Tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea
99,66
99,66
99,66
99,66
2002-2004
Iniciais
Tcnico administrativo nvel classificao: C
3,50
Tcnico de planejamento P-1501 do grupo TP-1500
3,5
3,5
Analista de finanas e controle

Cargos de nvel superior do Ipea
3,5
2000-2002
Analista de comrcio exterior
Cargo/carreira
255,08
116,76
109,19
61,15
61,15
127,95
127,95
127,95
127,95
127,95
38,14
34,91
5,37
83,91
83,91
83,91
83,91
83,91
2004-2008
3,5
3,5
34,39
3,5
3,5
3,5
3,5
3,5
3,5
3,5
3,5
2000-2002
26,82
26,82
2,17
2,17
8,64
8,64
8,64
8,64
8,64
20,98
24,81
33,21
20,38
20,38
20,38
20,38
20,38
2002-2004
Finais
(continua)
113,82
33,16
91,85
48,06
48,06
109,52
109,52
109,52
109,52
109,52
41,14
60,34
89,57
72,93
72,93
72,93
72,93
72,93
2004-2008
162
6/21/2011 4:36:03 PM
3,5
3,50
71,71
99,66
104,5
58,34
29,95
43,35
141,95
27,36
5,68
43,42
37,63
165,65
32,59
65,98
84,77
55,8
55,5
84,77
46,03
2004-2008
3,5
3,5
3,5
20,68
43,9
3,5
3,5
3,5
3,5
2000-2002

Finais
38,48
20,38
17,65
51,87
60,44
15,31
13,06
19,78
19,41
2002-2004
36,92
41,9
155,33
7,58
0,74
2,76
30,65
27,22
92,31
32,33
105,28
98,5
60,12
71,91
98,5
32,54
2004-2008
Notas: Vencimento inicial o bsico correspondente classe e ao padro inicial de cada cargo pblico; vencimento final o limite mximo do maior vencimento fixado no Artigo 1o da EC no 41 de 19 de
dezembro de 2003 e Constituio Federal (Artigo 37, inciso XI).
Tecnologia militar
3,5
Analista tcnico
Analista, engenheiro e quadro de pessoal civil das

organizaes militares

Analista do seguro social
3,5
Nvel superior
68,22
82,36
.
8,61
Engenheiro agrnomo da carreira de perito federal

agrrio
Sanitarista
51,13
14,73
Mdico e mdico sade pblica 40h
71,22
.
0,00

Mdico e mdico sade pblica 20h
0
0
0
3,5
14,57
6,74
27,85
Perito
Seguro social
SUSEP
Iniciais
2002-2004
Papiloscopista da Polcia Federal
3,51
Delegado
Escrivo
0,11
2000-2002
Agente de polcia
Nvel superior
Cargo/carreira
Seguridade social e do trabalho
MRA
PST
DPF
PGPE
PEC/Departamento de Polcia
Rodoviria Federal
(continuao)

163
6/21/2011 4:36:03 PM
964.798
931.511
883.192
921.814
990.577
987.403
1.116.002
1.118.360
1.129.280
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.011.065
1.000.498
997.739
873.447
884.091
816.851
780.975
830.723
864.408
866.799
Total
539.235
528.420
528.124
508.963
499.138
456.980
456.741
458.743
486.912
497.125
Total
219.992
218.956
217.693
209.653
203.109
197.611
200.191
202.441
204.553
207.830
Administrao direta
212.622
206.406
206.998
199.367
196.337
190.457
192.142
193.127
195.296
195.153
Autarquia
Civil 1
106.621
103.058
103.433
99.943
99.692
68.912
64.408
63.175
87.063
94.142
Fundao
BCB
5.015
5.080
5.092
4.624
4.624
4.768
4.675
4.548
4.653
4.446
Executivo
8.384
8.384
8.384
8.066
8.066
7.670
5.859
5.901
7.324
7.061
Ministrio
Pblico da
Unio
Notas: 1 Quantidade de vnculo () exerccio descentralizado () lotao provisria () cedido (inclui contrato temporrio).
2
Recebem recursos do Tesouro.
Fontes: MPOG/SRH e MF/STN. Reestruturao: Ipea
967.819
Total
1999
Pos./dezembro
Poderes da Unio
TABELA A.4
Servidores ativos da Unio por poder na administrao direta e indireta
21.782
19.129
19.243
19.277
19.057
19.673
27.379
28.229
29.935
28.953
Empresa
pblica
8.951
12.714
12.498
7.280
7.192
5.916
7.008
7.315
7.497
7.748
Sociedade
de economia mista2
427.698
426.771
424.398
325.237
346.014
321.844
279.313
325.987
328.087
321.466
Militar
24608
24521
27238
26441
23369
22906
20501
19889
19458
21343
Legislativo
93607
93341
91025
87515
83117
82057
81716
80899
80932
79677
Judicirio
164
6/21/2011 4:36:03 PM
165
TABELA A.5
Servidores federais em 1998-2008, por natureza jurdica do rgo de lotao e ano
de ingresso no servio pblico
Anos
Natureza jurdica
Total
Autarquia federal
Fundao federal
Administrao direta
1988
17.843
3.102
2.460
12.281
1989
8.337
4.607
1.700
2.030
1990
6.908
3.369
1.151
2.388
1991
6.097
3.031
1.059
2.007
1992
6.447
3.725
1.532
1.190
1993
11.098
5.157
1.688
4.253
1994
19.562
8.569
3.288
7.705
1995
18.926
9.210
2.286
7.430
1996
9.112
4.085
1.084
3.943
1997
9.023
3.626
1.093
4.304
1998
6.491
2.976
835
2.680
1999
3.295
954
197
2.144
2000
2.526
774
128
1.624
2001
2.405
343
98
1.964
2002
10.003
3.917
2.124
3.962
2003
14.080
6.900
1.892
5.288
2004
17.625
8.195
2.330
7.100
2005
14.965
7.325
1.110
6.530
2006
34.622
11.757
10.380
12.485
2007
24.670
11.745
3.977
8.948
2008
41.930
21.822
10.218
9.890
Fonte: MPOG/SRH.
6/21/2011 4:36:03 PM
166
ANEXO B
PAREAMENTO MANUAL DOS CARGOS/CARREIRAS NO PERODO 2000-2008
B.1 A forma de trabalhar a informao: gerao do painel comparativo
Foram utilizadas para este trabalho duas fontes bsicas. A primeira foi o BEP,
publicao do MPOG. Desta publicao foi trabalhada a tabela com a Estrutura
Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal Siape (tabela de no 3.4
da publicao) no perodo de 2000 a 2008 (informao do ms de dezembro5);
que contm as informaes de cargos e carreiras relacionadas bem como os vencimentos iniciais e finais de cada uma delas.
A segunda a PNAD/IBGE. Da publicao dos microdados da pesquisa
foram utilizadas as informaes de modo a tornar compatvel a comparao com
a tabela do BEP nos sentidos temporais (2001 a 2008) e qualitativas (cargos e carreiras vis--vis vencimentos). A inteno de utilizar essa pesquisa reside na gerao
de comparao entre o setor pblico via BEP e o setor privado via PNAD.
Ajustes dos cargos e carreiras do BEP
Devido ao uso de um longo perodo de tempo da mesma tabela do BEP houve a
necessidade de se adequar a estrutura de cargos e carreiras a fim de possibilitar a
comparao. Sendo assim, partiu-se de 61 possibilidades combinadas de cargos e
carreiras em 2000 para 285 em 2008. Novas carreiras foram criadas e para essas
a comparao de o todo perodo obviamente no existe. Mas muitas carreiras tiveram apenas mudanas na sua toponmia, nomenclatura, e para estas teceram-se
comparaes. As alteraes visaram trazer a estrutura de 2000 para 2008.
Etapas do processo de comparao
Como a ideia era obter a estrutura de cargos e salrios de 2008 ltimo ano de
informao , as comparaes inicialmente pareadas receberam o adicional da
experincia adquirida do servidor. No entanto, no foi criado nos anos anteriores um nmero maior de cargos/carreiras do que aquelas j existentes, mas sim
comparadas e, a despeito da troca de nome, elas foram identificadas como sendo
os mesmos cargos de carreiras. Por exemplo, no ano 2000 a carreira de tcnico da
receita federal no cargo Auditoria passa a contar na estrutura de 2008 como cargo
Auditoria e a carreira: analista tributrio da Receita Federal do Brasil.
A necessidade de formar pares vinha de aproximar a estrutura do ano de
2007 estrutura do ano de 2008. Depois aproximar a estrutura do ano de 2006
estrutura do ano de 2008, mas j utilizando a experincia adquirida com a com5. Foi enviado por Joelma Magalhes Cavalcanti do MPOG o arquivo contendo os dados da estrutura salarial para os
anos de 2000 a 2008, com exceo do ano de 2003.
6/21/2011 4:36:03 PM
167
parao anterior. Desta maneira a estrutura do ano 2000 foi aproximada do ano
de 2008, num sistema de pareamento, mas utilizando-se das experincias obtidas
com o pareamento dos anos de 2007 a 2001.
QUADRO B.1
Nmero de cargos, carreiras e cargos/carreiras existentes no BEP, por ano1
Ano
Nmero do BEP
Nmero de cargos
Nmero de carreiras
Nmero de cargos
e carreiras
2008
153
53
230
285
2007
141
53
228
283
2006
129
52
220
277
2005
117
34
130
162
2004
105
24
82
94
2002
81
26
66
76
2001
69
19
59
63
2000
57
18
57
61
Fonte: BEP (tabela 3.4 vrias publicaes).

Nota: 1 Enviado pela SRH/MPOG o arquivo contendo a tabela Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal Siape, para os anos acima. A escolha por trabalhar com a planilha enviada e no obter os dados diretamente
disponibilizados na internet prima pela preciso, pois os dados foram enviados em planilha eletrnica e os mesmos so
disponibilizados como imagem. A utilizao da ltima possibilidade implicaria a digitalizao das informaes. Esta
colocao importante devido ao fato de que no arquivo recebido no consta as informaes para o ano de 2003.
As comparaes foram tecidas pela dupla cargo/carreira. A primeira etapa

consistiu numa comparao automtica, onde cargo/carreira de mesmo nome em
anos diferentes foram considerados o mesmo cargo/carreira.
QUADRO B.2
Nmero de cargos/carreiras existentes no BEP por ano que no foram pareados
automaticamente e o total
Ano
Nmero do BEP
No pareados
Total
% no pareado
2008
153
285
0,0
2007
141
36
283
12,7
2006
129
33
277
11,9
2005
117
70
162
43,2
2004
105
88
94
93,6
2002
81
74
76
97,4
2001
69
62
63
98,4
2000
57
60
61
98,4
Fonte: BEP (tabela 3.4 vrias publicaes). Elaborao prpria.
6/21/2011 4:36:03 PM
168
O no pareamento, como era de se esperar, aumenta com o distanciamento

do ano-base. Como isso no indica necessariamente que tais cargos/carreiras foram
extintos, ocorre a necessidade de uma segunda etapa no processo de pareamento.
A segunda etapa consistiu em limpar e padronizar os dados visando minimizar as falhas de pareamento, do tipo formao de falsos negativos causados por
erro de grafia ou de digitao. O trabalho realizado nesta etapa prepara os dados
para aplicao de comparaes num nmero menor de no pareados. Combinado ao fato de que a primeira etapa deixou um nmero muito baixo de no
pareados nos primeiros anos e que a quantidade de combinaes cargos/carreiras
no era em grande nmero, esses casos foram acrescentados s respectivas atividades
de comparao de modo manual. Isto permitiu que nenhum cargo/carreira ficasse
sem obter um par. A comparao visual com os cargos/carreiras identificados em
cada ano e seu par na estrutura de 2008 encontra-se adiante no anexo B.
A partir da finalizao do processo de formao de pares e identificao
de cada cargo/carreira com o mesmo cdigo independente do ano gerou-se um
painel comparativo dividindo os cargos/carreiras por nvel educacional requerido
para admisso no mesmo. E para cada um desses grupos (3) foi calculado um
conjunto de estatsticas bsicas sobre a remunerao de ingresso e sada na carreira
que permitiram as anlises que se seguem.
B.2 Alteraes nominais das carreiras ano a ano para adequao Estrutura
Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal Siape do ano de
2008
Ano 2000
O Cargo: Auditoria e a Carreira: Auditor Fiscal da Previdncia Social

ficaram como Cargo: Fiscalizao e Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h NS.
No Cargo: Auditoria as Carreiras: Auditor Fiscal do Trabalho Legislao do Trabalho, Auditor Fiscal do Trabalho Medicina do Trabalho
e Auditor Fiscal do Trabalho Segurana no Trabalho passaram para a
Carreira: Auditor Fiscal do Trabalho NS.
No Cargo: Auditoria a Carreira: Tcnico da Receita Federal ficou como
Carreira: Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil.
No Cargo: Fiscalizao a Carreira: Mdico do Trabalho 40h Mtb 6
ficou como Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h NS.
No Cargo: Gesto a Carreira: Tcnico de Planejamento, Oramento/
Finanas e Controle NI ficou como Carreira: Tcnico de Finanas e
Controle NI.
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169
No Cargo: Gesto a Carreira: Analista de Planejamento, Oramento/

Finanas e Controle/Gestor NS ficou como Carreira: Analista de Finanas e Controle NS.
O Cargo: Grupo Informaes e as Carreiras: Nvel Intermedirio e Nvel Superior ficaram como Cargo: PGPE e Carreiras: Cargos de Nvel
Intermedirio NI e Cargos de Nvel Superior NS, respectivamente.
O Cargo: Ministrio da Justia e a Carreira: Policial Rodovirio Federal
NI mudou o Cargo: Polcia Rodoviria Federal, mantendo a Carreira.
No Cargo: Polcia Federal a Carreira: Censor NS 4 passa Carreira:
Perito.
No Cargo: Reforma Agrria as Carreiras: Fiscal de Cadastro e Tributao
Rural NS e Orientador de Assentamentos NS ficaram na Carreira:
Nvel Superior NS.
O Cargo: Sade passou para o Cargo: PST e a Carreira: Fundao Nacional de Sade passou para Mdico e Mdico Sade Pblica 20h
NS as Carreiras: Mdico e Mdico de Sade Pblica ficaram nas mesmas
Carreiras: Mdico e Mdico de Sade Pblica 40h NS.
No Cargo: Tecnologia Militar as Carreiras: Analista e Engenheiro passaram para as Carreiras: Analista, Engenheiro e Quadro de Pessoal Civil
das Organizaes Militares NS.
Ano 2001

ficaram como Cargo: Fiscalizao e Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h NS;
No Cargo: Auditoria a Carreira: Tcnico da Receita Federal passa para a
No Cargo: Gesto a Carreira: Tcnico de Planejamento, Oramento/Finanas e Controle NI ficou como Carreira: Tcnico de Finanas e Controle
NI; e a Carreira: Analista de Planejamento, Oramento/Finanas e Controle/Gestor NS ficou como Carreira: Analista de Finanas e Controle NS.
O Cargo: Grupo Informaes e as Carreiras: Nvel Intermedirio e Nvel Superior ficaram como Cargo: PGPE e Carreiras: Cargos de Nvel
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170
O Cargo: Ifes e as Carreiras: Tcnico Administrativos: Nvel Auxiliar,

Tcnico Administrativo: Nvel Mdio e Tcnico Administrativo: Nvel Superior passaram s Carreiras: Tcnico Administrativo e Tcnico
Martimo Nvel Classificao: A, Tcnico Administrativo e Tcnico
Martimo Nvel Classificao: C e Tcnico Administrativo e Tcnico
Martimo Nvel Classificao: E, respectivamente.
O Cargo: Ministrio da Justia e a Carreira: Policial Rodovirio Federal NI
mudou o Cargo: Polcia Rodoviria Federal, mantendo a Carreira.
Perito.
Nvel Superior NS.
O Cargo: Sade passou para o Cargo: PST e a Carreira: Fundao Nacional de Sade passou para Mdico e Mdico de Sade Pblica 20h
NS; as Carreiras: Mdico e Mdico de Sade Pblica ficaram na mesma
Carreira: Mdico e Mdico de Sade Pblica 40h NS.
Ano 2002
O Cargo: Auditoria e Carreira: Auditor Fiscal da Previdncia Social ficaram como Cargo: Fiscalizao e Carreira: Perito Mdico da Previdncia
Social 40h NS.
No Cargo: Auditoria a Carreira: Tcnico da Receita Federal passa para
Carreira: Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil.
No Cargo: Gesto a Carreira: Tcnico de Planejamento, Oramento/
Finanas e Controle NI ficou como Carreira: Tcnico de Finanas
e Controle NI; e a Carreira: Analista de Planejamento, Oramento/
Finanas e Controle/Gestor NS ficou como Carreira: Analista de Finanas e Controle NS.
No Cargo: Grupo Informaes as Carreiras: Nvel Intermedirio e Nvel Superior ficaram como Cargo: PGPE e Carreiras: Cargos de Nvel
6/21/2011 4:36:03 PM
171
No Cargo: Ifes as Carreiras: Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo: Nvel Auxiliar, Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo: Nvel
Mdio e Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo: Nvel Superior
passaram a ser as Carreiras: Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo
Nvel Classificao: A, Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo
Nvel Classificao: C e Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo
Nvel Classificao: E, respectivamente.
No Cargo: Jurdica a Carreira: Procurador da Procuradoria Especial da
Marinha mudou para a Carreira: Quadro Suplementar em Extino.
NI mudou o Cargo: Polcia Rodoviria Federal mantendo a Carreira.
Perito.
O Cargo: Previdenciria passou para o Cargo: PST.
Nvel Superior NS.
Os Cargos: Sade Opo Artigo 1o 3o da Lei no 10.483, de 3 de julho
de 2002, Sade Opo Artigo 1o 3o da Lei no 10.483, de 3 de julho
de 2003, e Sade Opo Artigo 1o 3o da Lei no 10.483, de 3de julho
de 2004, passaram para o Cargo: PST. As Carreiras: Mdico 40h NS
e Mdico de Sade Pblica 40h NS passaram para as Carreiras: Mdico e Mdico de Sade Pblica 40h NS.
Ano 2004

No Cargo: Auditoria a Carreira: Tcnico da Receita Federal passa para a
Carreira: Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil.
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172
No Cargo: Gesto a Carreira: Tcnico de Planejamento, Oramento/Finanas e Controle ficou como Carreira: Tcnico de Finanas e Controle NI;
e a Carreira: Analista de Planejamento, Oramento/Finanas e Controle/
Gestor NS ficou como Carreira: Analista de Finanas e Controle NS.
No Cargo: Grupo Informaes as Carreiras: Nvel Superior do Grupo
Informaes e Analista de Informaes NS ficaram como Carreiras:
Engenheiro Agrnomo exceto Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra) Farmacutico e Qumico NS.
No Cargo: Imprensa Nacional a Carreira: Quadro de Pessoal da Imprensa Nacional NA passou Carreira: Cargos de Nvel Auxiliar NA; as
Carreiras: Agente Executivo NI, Auxiliar de Servios Gerais NI e
Quadro de Pessoal da Imprensa Nacional NI passou Carreira: Cargos
de Nvel Intermedirio NI; e as Carreiras: Inspetor e Analista NS e
Quadro de Pessoal da Imprensa Nacional NS ficaram como Carreira:
Cargos de Nvel Superior NS.
No Cargo: Ifes as Carreiras: Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo: Nvel Auxiliar, Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo: Nvel
Mdio e Tcnicos Administrativos e Tcnicos Martimos: Nvel Superior
passaram a ser as Carreiras: Tcnico Administrativo e TcnicoMartimo
Nvel Classificao: A, Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo
Nvel Classificao: C e Tcnico Administrativo e Tcnico Martimo
Nvel Classificao: E, respectivamente.
NI mudou para o Cargo: Polcia Rodoviria Federal, mantendo a Carreira.
O Cargo: Polcia e as Carreiras: PEC do DPF NA e PEC do DPF NI
ficaram como Cargo: PEC do DPF e Carreiras: Nvel Auxiliar NA e
Nvel Intermedirio NI, respectivamente.
O Cargo: Polcia e as Carreiras: PEC do Departamento de Polcia Rodoviria Federal NA e PEC do Departamento de Polcia Rodoviria Federal
NS ficaram como Cargo: PEC do Departamento de Polcia Federal e
Carreiras: Nvel Auxiliar NA e Nvel Superior NS, respectivamente.
O Cargo: Polcia ficou como Cargo: Polcia Federal DPF e as Carreiras: Agente Penitencirio Federal NI e PEC do DPF NS ficaram
como as Carreiras: Agente de Polcia; as Carreiras: Delegado e Perito da
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173
Polcia Federal ficaram como Delegado e as Carreiras: Escrivo, Agente e

Papiloscopista da Polcia Federal ficaram como Escrivo.
O Cargo: Polcia ficou como Cargo: Polcia Rodoviria Federal e as Carreiras: Policial Rodovirio Federal NI e PEC do Departamento de Polcia Rodoviria Federal NI ficaram como a Carreira: Policial Rodovirio
Federal NI.
O Cargo: Previdenciria passou para o Cargo: PST.
O Cargo: Sade Opo Artigo 1o 3o Lei no 10.483, de 3 de julho
de 2002, passou para o Cargo: PST. As Carreiras: Mdico 40h NS e
Mdico de Sade Pblica 40h NS passaram para a Carreira: Mdico
e Mdico de Sade Pblica 40h NS.
No Cargo: Seguro Social a Carreira: Cargos de Nvel Auxiliar NA
passou para a Carreira: Auxiliar de Servios Diversos NA; as Carreiras:
Cargos de Nvel Intermedirio e Tcnico Previdencirio NI passaram
para as Carreiras: Assistente Tcnico do Seguro Social, Agente de Servios Diversos e Tcnico de Servios Diversos NI; e a Carreira: Cargos
de Nvel Superior e Analista Previdencirio NS passou para a Carreira:
Analista do Seguro Social NS.
No Cargo: Tecnologia Militar as Carreiras: Analista NS e Engenheiro NS passaram para as Carreiras: Analista, Engenheiro e Quadro de
Pessoal Civil das Organizaes Militares NS.
Ano 2005
No Cargo: Agncias Reguladoras as Carreiras: Analista Administrativo

NS, Especialista em Geoprocessamento NS, Especialista em Recursos
Hdricos NS e Tcnico Administrativo NI ficaram com o mesmo
nome de Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de guas
(ANA).
No Cargo: Agncias Reguladoras as Carreiras: Especialista em Regulao
de Servios Pblicos de Telecomunicaes NS e Tcnico em Regulao
de Servios Pblicos de Telecomunicaes NI ficaram com o mesmo
nome de Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel).
No Cargo: Agncias Reguladoras as Carreiras: Tcnico em Regulao da
Atividade Cinematogrfica e Audiovisual NI e Especialista em Regulao da Atividade Cinematogrfica e Audiovisual NS ficaram com o
mesmo nome de Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de
Cinema (Ancine).
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No Cargo: Agncias Reguladoras a Carreira: Especialista em Regulao

de Servios Pblicos de Energia NS ficou com o mesmo nome de
Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel).
No Cargo: Agncias Reguladoras as Carreiras: Especialista em Geologia
e Geofsica do Petrleo e lcool Combustvel e Gs Natural NS, Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, lcool Combustvel
e Gs Natural NS e Tcnico em Regulao de Petrleo e Derivados,
lcool Combustvel e Gs Natural NI ficaram com o mesmo nome de
Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
de Sade Suplementar NS e Tcnico em Regulao de Sade Suplementar NI ficou com o mesmo nome de Carreira e mudou o Cargo
para: Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS).
de Servios de Transportes Aquavirios NS e Tcnico em Regulao de
Servios de Transportes Aquavirios NI ficaram com o mesmo nome
de Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (ANTAQ).
de Servios de Transportes Terrestres NS e Tcnico em Regulao de
Servios de Transportes Terrestres NI ficaram com o mesmo nome de
Carreira e mudou o Cargo para: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
e Vigilncia Sanitria NS, PEC da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) Mdico 20h NS, PEC da Anvisa Mdico 40h
NS, PECda Anvisa NA, Plano Especial de Cargos da Anvisa NI,
PEC da Anvisa NS e Tcnico em Regulao e Vigilncia Sanitria NI
ficaram com o mesmo nome de Carreira e mudou o Cargo para: Anvisa.
O Cargo: Auditoria e a Carreira: Auditor-Fiscal da Previdncia Social
No Cargo: Auditoria a Carreira: Tcnico da Receita Federal passa para
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175
No Cargo: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

(DNIT) as Carreiras: Analista Administrativo NS, Analista de Infraestrutura de Transportes NS, Tcnico Administrativo NI e Tcnico
de Suporte Infraestrutura de Transportes NI ficaram com o mesmo
nome de Carreira e mudou o Cargo para: Carreiras/DNIT.
No Cargo: Fiscalizao a Carreira: Mdico do Trabalho 40h Mtb
NS ficou como Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h
NS; e a Carreira: Mdico do Trabalho 20h Mtb NS ficou como
Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 20h NS.
O Cargo: PEC da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin) passou para:
Plano de Carreira e Cargo da Abin; a Carreira: Analista de Informaes
NS passou para Instrutor de Informaes NS; a Carreira: Assistente
de Informaes NI passou para Monitor de Informaes do Grupo de
Informaes NI.
No Cargo: PEC do DNIT a Carreira: Nvel Auxiliar NA (previsto no
Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Auxiliar
NA DNIT; a Carreira: Nvel Intermedirio NI (previsto no Artigo 15
da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Intermedirio NI
(no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); a Carreira: Nvel
Intermedirio NI (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa
para a Carreira: Nvel Intermedirio NI (referido no Artigo 3oA da Lei
no 11.171/2005); a Carreira: Nvel Superior NS (previsto no Artigo 15
da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Superior NS (no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); e a Carreira: Nvel Superior
NS (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira:
Nvel Superior NS (referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005).
O Cargo: PCC passa para o Cargo: PGPE.
No Cargo: Polcia Federal DPF a Carreira: Agente Penitencirio Federal NI passa para a Carreira: Agente de Polcia.
O Cargo: Sade Opo Artigo 1o 3o Lei no 10.483, de 3 de julho de
2002 passou para o Cargo: PST. As Carreiras: Mdico 40h NS e Mdico de Sade Pblica 40h NS passaram para as Carreiras: Mdico e
Mdico de Sade Pblica 40h NS; e as Carreiras: Mdico de Sade
Pblica 20h NS passou para a Carreira: Mdico de Sade Pblica
20h NS.
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176

Tcnico Previdencirio e Cargos de Nvel Intermedirio NI passaram
para as Carreiras: Assistente Tcnico do Seguro Social, Agente de Servios Diversos e Tcnico de Servios Diversos NI; e as Carreiras: Analista
Previdencirio e Cargos de Nvel Superior NS passaram para a Carreira: Analista do Seguro Social NS.
No Cargo: Tecnologia Militar as Carreiras: Analista NS e Engenheiro NS passaram para as Carreiras: Analista , Engenheiro e Quadro de
Pessoal Civil das Organizaes Militares NS.
Ano 2006
No Cargo: Agncias Reguladoras as Carreiras: Analista Administrativo

NS, Especialista em Geoprocessamento NS, Especialista em Recursos Hdricos NS e Tcnico Administrativo NI ficaram com o mesmo
nome de Carreira e mudou o Cargo para: ANA.
No Cargo: DNIT as Carreiras: Analista Administrativo NS, Analista
de Infraestrutura de Transportes NS, Tcnico Administrativo NI e
Tcnico de Suporte Infraestrutura de Transportes NI ficaram com o
mesmo nome de Carreira e mudou o Cargo para: Carreiras/DNIT.
NS ficou como Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h
NS; e a Carreira: Mdico do Trabalho 20h Mtb NS ficou como
Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 20h NS.
O Cargo: PEC da Abin o Cargo passou para: Plano de Carreira e Cargos
da Abin; a Carreira: Analista de Informaes NS passou para: Instrutor
de Informaes NS; a Carreira: Assistente de Informaes NI passou
para: Monitor de Informaes do Grupo de Informaes NI.
Artigo 3 da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Auxiliar
NA DNIT; a Carreira: Nvel Intermedirio NI (previsto Artigo 15 da
Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira Nvel Intermedirio Artigo
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177
NI (no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); a Carreira: Nvel

Intermedirio NI (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa
para a Carreira: Nvel Intermedirio NI (referido no Artigo 3oA da Lei
no 11.171/2005); a Carreira: Nvel Superior NS (previsto no Artigo 15
da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Superior NS (no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); e a Carreira: Nvel Superior
NS (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira:
Nvel Superior NS (referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005).
No Cargo: Polcia Federal DPF a Carreira: Agente Penitencirio Federal NI passa para a Carreira: Agente de Polcia.
O Cargo: Sade Opo Artigo 1o 3o Lei no 10.483, de 3 de julho de
2002, passou para o Cargo: Previdncia, Sade e Trabalho. As Carreiras:
Mdico 40h NS e Mdico de Sade Pblica 40h NS passaram
para as Carreiras: Mdico e Mdico de Sade Pblica 40h NS; e a
Carreira: Mdico de Sade Pblica 20h NS passou para as Carreiras:
Mdico e Mdico de Sade Pblica 20h NS.
Previdencirio e Cargos de Nvel Superior NS passaram para a Carreira: Analista do Seguro Social NS.
Ano 2007
O Cargo: DNIT passou para o Cargo: Carreiras/DNIT e as Carreiras

preservaram o nome.
NS passou para a Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 20h
NS; e a Carreira: Mdico do Trabalho 40h Mtb NS passou para
a Carreira: Perito Mdico da Previdncia Social 40h NS.
Previdencirio e Cargos de Nvel Superior NS passou para a Carreira:
Analista do Seguro Social NS.
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178
O Cargo: PEC da Abin o Cargo passou para: Plano de Carreira e Cargos

da Abin; a Carreira: Analista de Informaes NS passou para Instrutor
de Informaes NS; a Carreira: Assistente de Informaes NI passou
para: Monitor de Informaes do Grupo de Informaes NI.
Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Auxiliar
NA DNIT; a Carreira: Nvel Intermedirio NI (previsto no Artigo
15 da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Intermedirio
NI (no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); a Carreira:
Nvel Intermedirio NI (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005)
passa para a Carreira: Nvel Intermedirio NI (referido no Artigo 3oA
da Lei no 11.171/2005); a Carreira: Nvel Superior NS (previsto no
Artigo 15 da Lei no 11.171/2005) passa para a Carreira: Nvel Superior
NS (no referido no Artigo 3oA da Lei no 11.171/2005); e a Carreira:
Nvel Superior NS (previsto no Artigo 3o da Lei no 11.171/2005) passa
para a Carreira: Nvel Superior NS (referido no Artigo 3oA da Lei no
11.171/2005).
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PARTE II
Radiografia da ocupao no setor
pblico em perodo recente
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CAPTULO 5
CONCEITOS DE EMPREGO PBLICO: QUESTES

METODOLGICAS E POSSIBILIDADES DE MENSURAO

1 INTRODUO
Estudos sobre o emprego no setor pblico requerem como ponto de partida a definio de um conceito operacional para sua mensurao. Dois critrios costumam
ser utilizados: o quantitativo de horas trabalhadas no servio pblico e o nmero
de empregados no setor. Se o primeiro critrio permite o dimensionamento mais
exato da fora de trabalho empregada, o segundo prov maior variedade de informaes, como os tipos de vnculo de emprego, as caractersticas pessoais de cor,
raa, gnero etc. Alm disso, a opo por um dos critrios tambm est condicionada s informaes que constam nas bases de dados disponveis, bem como se
adequam ao conjunto de questes que se busca investigar.
Ambos os critrios, porm, so insuficientes para se dimensionar, com mais
exatido, a real contribuio do Estado na gerao de empregos. Como existe uma
gama de atividades financiadas, integral ou parcialmente, com receitas pblicas,
sem que as organizaes envolvidas faam parte do Estado, a usual identificao
do emprego pblico com aqueles que mantm vnculo empregatcio formal com
rgos do setor pblico subestima o papel do Estado na gerao de empregos. A
existncia dos terceirizados no servio pblico, de organizaes no governamentais
(ONGs) financiadas por fundos pblicos, as empresas em que o Estado scio
minoritrio mas se constitui em seu financiador ltimo , o financiamento dos
sistemas de educao e sade privados, as compras governamentais e os contratos
de trabalho entre rgos do governo e ONGs so todos mecanismos de gerao
de emprego com a participao do Estado. Esses casos no so captados pelos
conceitos mais convencionais de emprego pblico.
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182
Em que pese a maior participao do Estado na gerao de empregos, prevalece nas bases de dados nacionais e internacionais a identificao do emprego
pblico com o indivduo que mantm vnculo com rgos e unidades estatais.
Esta a maneira mais encontrada de se computar o emprego pblico nos
compndios nacionais e internacionais, o que no resolve definitivamente o
problema de delimitar as instituies, organizaes e unidades que fazem parte do
setor pblico (ou do domnio pblico, conforme veremos frente).
Assim, o dimensionamento do emprego pblico corresponde, em grande
medida, a um arbitramento sobre o que se considera ser o setor pblico. Inicialmente, o emprego pblico era identificado com os funcionrios engajados
nas funes identificadas como tpicas de Estado. O ulterior desenvolvimento
e a maior complexidade que passaram a caracterizar a mquina pblica, como
resultado da diversificao das funes do Estado, sobretudo nas reas social e
econmica, foram responsveis pela ampliao do conceito de emprego pblico.
E hoje em dia, a rigor, a despeito da expresso emprego pblico (public
employment) ser utilizada por comodidade e/ou simplicidade em vrios dos
captulos desta publicao, sabe-se que ela no de todo apropriada ao contexto
brasileiro. Rigorosamente, de acordo com as normas de nosso Direito Administrativo, o servidor estatutrio, que hoje maioria entre as categorias ocupacionais
no setor pblico, no um empregado, na medida em que seu vnculo com o
Estado no de natureza contratual. Ademais, de acordo com o sentido introduzido pela emenda da Reforma Administrativa do Estado Emenda Constitucional (EC) no 19, emprego pblico designa, a rigor, o vnculo celetista em
oposio ao vnculo estatutrio. Para estudos macroeconmicos, que enfocam
as caractersticas dessa fora de trabalho, recomenda-se usar preferencialmente a
expresso ocupao no setor pblico em vez de emprego pblico. Por outro
lado, nos estudos mais diretamente voltados para a problemtica da gesto de
pessoal, recomenda-se seguir a terminologia adotada pelo Boletim Estatstico de
Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e tratar de
quantitativo de pessoal e despesas com pessoal.
Pois enfim, de todo modo, a proposta deste captulo delimitar conceitualmente as fronteiras entre os conceitos em geral utilizados em pesquisas empricas,
buscando, alm disso, fornecer indicaes de uso ou possibilidades de mensurao em funo da abrangncia e das caractersticas de cada conceito adotado,
destacando-se, sempre que possvel, vantagens e desvantagens em cada caso.
2 COMENTRIOS INICIAIS ACERCA DO CONCEITO DE EMPREGO PBLICO
As formas de medio e de avaliao do emprego dependem de diversos aspectos

e, portanto, podem se organizar de diversas maneiras, a saber:
6/20/2011 11:25:53 AM
Conceitos de emprego pblico: questes metodolgicas e possibilidades de mensurao
183
O tamanho do emprego pblico, bem como sua proporo na populao residente, na populao economicamente ativa (PEA) e ocupada varia, a depender
do conceito de emprego pblico utilizado.
O conceito de emprego pblico , por sua vez, resultado de algum critrio
de classificao. Em primeiro lugar, daquilo que o pesquisador ou a instituio de
pesquisa identifica como fazendo parte do setor pblico. Em segundo lugar, os
vnculos de emprego no setor pblico que o pesquisador ou a instituio de pesquisa consideram como sendo emprego pblico. Por exemplo, as bases de dados,
sejam nacionais ou internacionais, no consideram fora de trabalho terceirizada
como sendo emprego pblico, embora muitas vezes esse pessoal exera atividadesfim no servio pblico.
Esse critrio de classificao de algum modo est condicionado aos objetivos
da pesquisa. Assim, estudos mais voltados a comparaes internacionais utilizam
conceitos de emprego pblico adotados por instituies internacionais. Ao passo
que estudos mais voltados para o funcionamento e a dinmica do mercado de
trabalho identificam o emprego pblico com o emprego formal no setor pblico,
o que exclui situaes de informalidade no emprego pblico, a saber, no caso
do Brasil os vnculos de emprego no estatutrios e no celetistas.
O tamanho do emprego pblico e a qualidade das estatsticas geradas dependem diretamente da existncia das bases de dados com uma gama de variveis
que atendam demanda pretendida, bem como da forma de confeco e captao
das pesquisas.
2.1 Dificuldades de conceituao e dimensionamento do emprego pblico
no Brasil
No Brasil, a expanso e diversificao do aparelho de Estado na dcada de 1930,

em grande medida base da criao da administrao indireta autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas estatais, para as quais esto
menos acessveis as informaes referentes ao quadro de pessoal , vieram tornar
mais complexa a distino das atividades pblicas vis--vis as privadas e, por conseguinte, a definio e o dimensionamento do emprego pblico.
Acrescente-se a isso a evidncia de que a mquina pblica estruturou-se no
Brasil no somente a partir de iniciativa prpria e autnoma, mas tambm como
resposta s exigncias colocadas pela soma de interesses particulares que, para
alm dos canais parlamentares, se alojaram no Executivo, condicionando sua expanso e interveno. Muitos aparelhos da administrao pblica foram criados
e/ou se expandiram para dar conta de interesses particulares, no raro se sobrepondo aos j existentes, sem que esses desaparecessem ou fossem desativados. Muitas
vezes, a coexistncia de estruturas e rgos ultrapassados com outros construdos
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184
de forma moderna, isto , tecnocrtica e centralizada, deu a tnica da expanso da

mquina pblica no pas, sobretudo na chamada administrao indireta.1
Justamente na administrao indireta era comum a prtica de contratao
de servidores na figura de extranumerrios e interinos, no exercendo a administrao direta maior controle sobre sua admisso nem seu quantitativo.2
Alm disso, as tentativas de reforma administrativa foram movimentos
mais afeitos Unio, ficando o recenseamento do pessoal restrito a essa esfera.
Com efeito, o Censo do Funcionalismo Pblico de iniciativa do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP) inclua apenas os servidores federais
da administrao direta.
A expanso da administrao indireta tomou novo impulso com a Reforma
Administrativa de 1967, com base no Decreto-Lei no 200, tendo como um de
seus princpios fundamentais a descentralizao, que no mbito federal props a
distino entre as funes de direo e execuo, ficando a primeira a cargo da administrao direta e a segunda da indireta. Em relao a isso calcula-se que 81%3
das empresas pblicas e sociedades de economia mista, no mbito federal, foram
criadas a partir de 1967. O processo de privatizao nos anos 1990 no eliminou
essa configurao bsica da administrao pblica.
Em suma, esse desenvolvimento da administrao indireta, funcionando de
modo quase autnomo em relao administrao direta, veio dificultar a conceituao e a mensurao do emprego pblico.
Essas caractersticas da mquina pblica federal, reprodutveis no plano subnacional de governo, guardadas as devidas propores e os graus de complexidade, nos
remetem necessidade de trabalhar com um conceito amplo de emprego pblico, que
englobe a administrao direta e a indireta nas trs esferas de governo.
Atualmente o Boletim Estatstico de Pessoal elaborado pela Secretaria de
Recursos Humanos (SRH) do MPOG dimensiona o pessoal na administrao
pblica federal que consta do Sistema Integrado de Administrao de Recursos
Humanos (Siape). Este sistema abrange todos os rgos da administrao direta,
as autarquias, as fundaes e as empresas pblicas e sociedades de economia mista
que recebem recursos do Tesouro. Est excludo do Siape o ministrio pblico da
Unio, o Banco Central do Brasil (BCB) e os servidores do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) lotados no exterior.
1. A esse respeito, ver Fiori (1995, p. 100-101).
2. Extranumerrio correspondia ao pessoal suplementar no servio pblico que era admitido por prova de habilitao
sem a exigncia de concurso. A categoria foi extinta em 1960. O interino, nos termos da lei, era contratado por no
mximo um ano. Por falta de realizao de concurso esse pessoal era depois efetivado no servio pblico. Sobre isso,
ver Pessoa (2002).
3. Uma referncia para o tema da administrao indireta o artigo de Warlich (1979)..
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185
As atuais atividades de governo incluem aquelas relacionadas com o consumo

coletivo (educao, sade, limpeza urbana etc.), administrao e legitimao do
Estado (poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) e a conservao da ordem
social (segurana pblica e defesa). Essas atividades se estruturam sob a forma de
fundaes, autarquias e administrao direta. Um segundo segmento de atividades
corresponde s empresas produtivas e de intermediao financeira. Composto das
estatais propriamente ditas, ele inclui ainda as empresas nas quais o Estado tem
participao acionria majoritria.
Por fim, h dificuldade em classificar os empregados a partir das funes
que formalmente so atribudas aos rgos de governo. sabido que na estrutura
do Estado no h uma correspondncia unvoca entre a diviso institucional de
responsabilidades e a diviso funcional de atividades. No pas, a sobreposio
de responsabilidades e funes dos rgos de governo, algumas vezes dspares,
dificulta esse tipo de classificao. Em estudos que se propem tambm a comparaes internacionais, o conceito de emprego pblico a ser utilizado deve tentar
compatibilizar as bases de dados locais com a metodologia utilizada nas bases de
dados internacionais, em particular as consagradas nos estudos da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). As comparaes internacionais so importantes
no apenas para fornecer uma referncia estatstico-numrica para dimensionar o
emprego pblico no Brasil, mas porque as diferentes configuraes da estrutura
e do estoque do emprego pblico e de seu peso no total das ocupaes de cada
mercado de trabalho nacional nos permitem compreender e descrever os diversos
papis que o emprego pblico desempenha. Quer seja no mbito dos mercados
de trabalho, ou no que se refere s funes que cada Estado desempenha, ou ainda
considerando-se o que cada Estado Nacional executa atravs do seu plantel de
servidores.
2.2 Pessoal no servio pblico: definies na Constituio Federal de 1988
e interpretaes presentes no Direito Administrativo brasileiro
Na Constituio Federal de 1988 a seo II, do captulo VII, ttulo III em

consonncia com a EC no 18/1998 , denomina servidores pblicos as pessoas
que prestam servio com vnculo empregatcio administrao pblica direta,
autarquias e fundaes. Na seo I desse mesmo captulo que se remete EC
no 19/1998 , proibida a acumulao de cargos tambm para os servidores das
empresas pblicas e das sociedades de economia mista em que o Estado detm
controle direto ou indireto, ou seja, aquelas entidades com personalidade jurdica
de direito privado controladas pelo Estado. Pode-se afirmar que de alguma forma
o servidor pblico abrange tambm o pessoal da administrao indireta (...) a
proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
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fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias,

e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico (Redao
dada na EC no 19/1998).
Segundo o Direito Administrativo, agentes pblicos so todas as pessoas
que prestam servios ao Estado e s pessoas jurdicas da administrao pblica.
Existem trs categorias de agentes pblicos:
1) Agentes polticos so os polticos eleitos.
2) Servidores pblicos:
a) estatutrios;
b) celetistas empregados pblicos; e
c) temporrios (Artigo 37, IX, da Constituio Federal) exercem funes pblicas sem estarem vinculados a cargos ou empregos pblicos.
3) Particulares em colaborao com o poder pblico prestam servios ao
Estado, sem vnculo empregatcio, com ou sem remunerao:
a) por delegao do poder pblico por exemplo, empregados de empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos; e tambm os
que exercem servios notariais e de registro. (Artigo 236 da Constituio Federal); os leiloeiros etc.; e
b) mediante requisio, nomeao ou designao por exemplo, jurados,
convocados para a prestao de servio militar ou eleitoral.
Do exposto podemos identificar, no tocante ao conceito de servidores pblicos, seja na Constituio Federal de 1988, seja no Direito Administrativo, que
ele se remete ao pessoal que possui vnculo de emprego formal estatutrio e
celetista mesmo que temporrios, com os rgos da administrao direta e indireta. J o conceito mais amplo de agente pblico insere todos aqueles que exercem
suas atividades tambm como a extenso da coisa pblica, seja em termos da
representao poltica do pas, seja em termos das funes de Estado concedidas
explorao de agentes privados, como tambm no poder de Estado de exigir
dos cidados o cumprimento de funes ad hoc, imprescindveis ptria e sociedade, exemplificado pelo caso dos convocados para o servio militar e para a
participao em bancas de jri pblico e eleitorais.
O conceito de servidor pblico na Constituio Federal e no Direito Administrativo no contempla o pessoal que possui outros vnculos de emprego no
prprio servio pblico. Sendo assim, enxergam apenas os trabalhadores celetistas
e os estatutrios, ficando o pessoal terceirizado e outros vnculos precrios fora
da conceituao. Como h de ser visto neste trabalho, estes no so considerados
nem dimensionados no servio pblico por quaisquer das fontes de dados disponveis.
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3 EMPREGO PBLICO NAS PRINCIPAIS FONTES DE DADOS
As principais fontes de informao que sero trabalhadas neste texto so: os censos
demogrficos (CD) e as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs),
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e o Siape,
sob a responsabilidade do Ministrio do Planejamento. Para este conjunto foi
construdo um quadro que sintetiza algumas das suas caractersticas.
QUADRO 1
Comparativo das caractersticas das bases de dados selecionadas para anlise
CD
Pesquisas
Execuo
Perodo
Siape
IBGE
IBGE
MTE
MPOG
1992 a 20081
1977 a 2008
1996 a 2009
Decenal
Cobertura
Nacional
Tipo
Universo
Manuteno da informao
Rais
1872 a 2000
Periodicidade
Menor unidade espacial

confivel de informao
PNAD
Anual
Mensal
Nacional com restries Nacional com restries Nacional com restries

Amostra complexa
baseada no universo
rea de ponderao rea autor-representativa

com mnimo de 400 (conjunto de municpios
de pequeno porte)
domiclios
Descontnua
Autodeclarativa
Setores do funcionalismo
federal
O estabelecimento
Contnua
Fonte: Elaborao dos autores.

Nota: 1 No houve pesquisa no ano de 1994 e no ano censitrio de 2000.
3.1 Censo demogrfico
O quadro 1 pode fornecer a impresso errnea de que a pesquisa censitria (CD)

a de pior qualidade devido descontinuidade da informao. Um dos aspectos
positivos est na sua longevidade. A pesquisa censitria poderia ser indiscutivelmente a melhor, por ser uma amostra retirada do real e no do provvel Mas
h limitaes ligadas ao fato de que o tema emprego pblico no tratado de
maneira contnua.
Na questo espacial a qualidade da pesquisa censitria imbatvel, pois
realizada com toda a populao brasileira. O esforo de realizao desta pesquisa
requer um tempo anterior grande no seu preparo e um esforo hercleo para
realiz-la. Claro que, com o aumento das tecnologias disponveis, este esforo
cada vez menor, mas continua grande. Isto se deve aos seguintes fatores:
A pesquisa deve abranger um conjunto de questionamentos que sirvam para
balizar outras pesquisas e que no percam a validade no intervalo censitrio de
dez anos.
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O questionrio deve ser confeccionado de maneira unitria, singular, igual para

todo o pas. No entanto, deve considerar as diferenas regionais na compreenso dos
quesitos investigados.
A preparao da equipe de campo tem de ser feita com bastante antecedncia,
pois em mdia cada recenseador cobrir cerca de 500 domiclios, fazendo com
que a rea de um setor censitrio se altere conforme a densidade demogrfica
deste. Ou seja, em espaos mais adensados (urbanos) os setores censitrios so
menores e a distncia entre as unidades de informao (domiclio) tambm menores. Logicamente, em espaos menos adensados (rurais) os setores censitrios
so maiores devido ao intervalo entre as unidades de informao (domiclio) tambm
o serem. Isto interfere no esforo despendido por cada recenseador.
O desenho amostral que define a aplicao do seu referido questionrio
simples e depende do tamanho definido para a amostra. Nos censos demogrficos
de 1960, 1970 e 1980 a amostra foi definida como sendo de 25%; isto equivale
a definir um desenho amostral onde, de cada quatro domiclios recenseados, um
receber o questionrio amplo. Para o Censo Demogrfico de 1991 a amostra foi
definida como sendo de 12,5%; o desenho amostral passa a aplicar o questionrio
amplo a cada oito domiclios. E para o Censo Demogrfico de 2000, a amostra
foi definida como sendo de 10%; o desenho amostral aplicou questionrio amplo
a cada dez domiclios.
Os locais de aplicao do questionrio tm de ser o domiclio da populao. No se pode realizar uma convocatria nos lugares mais ermos a fim de
reunir a populao e em mutiro aplicar o questionrio. O recenseador tem de
se dirigir a cada domiclio deste pas, quer este se encontre em rea de fcil ou
de difcil acesso.
Nos censos demogrficos a distino entre pblico e privado a partir dos
setores de atividade, partindo-se unicamente da informao publicada, resulta
ser quase impossvel. Para os grupos das atividades administrao pblica e
defesa nacional e segurana pblica sua identificao com o setor e o emprego
pblicos imediata, haja vista serem atividades eminentemente estatais. J os
outros setores, compostos de um misto de atividades pblico-privadas, se tornam to miscigenados na publicao que existe a impossibilidade de identificlos. Por outro lado, estudar o emprego pblico baseado somente na publicao
reduzir as informaes destes dois grupos de atividade aludidos e subestimar
o tema em questo, pois a mquina pblica expandiu-se exatamente nos outros
grupos de atividade (servios de utilidade pblica e infraestrutura urbana, servios sociais etc.).
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As informaes censitrias apresentam trs momentos diferentes, que explicam as distintas metodologias e, consequentemente, as informaes por elas
ofertadas.
O primeiro momento refere-se ao perodo de 1872 a 1920. Segundo
Senra (2006), as estatsticas eram feitas de maneira amadora, por sociedades
de pesquisas iniciantes, e tinham por objetivo atender as necessidades de conhecimento sobre o pas de dimenses continentais sob a perspectiva de seus
contingentes populacionais
TABELA 1
Quadro comparativo das profisses publicado no Censo Demogrfico de 1920
Profisses
Explorao do solo e subsolo
Indstrias
Transportes
1872
1900
33.261.340
5.250.506
7.788.752
1920
6.451.530
1.189.357
21.703
71.986
253.587
102.133
322.858
497.548
Fora pblica
27.716
31.945
88.363
Administrao
10.710
45.710
97.712
Profissionais liberais
58.860
41.696
168.111
Comrcio
Pessoas que vivem de renda
31.863
23.271
40.790
Servios domsticos
1.045.615
2.358.759
363.879
Total
5.348.692
8.146.731
9.191.044
Populao
9.930.478
16.626.991
30.635.605
Fonte: Censo Demogrfico de 1920.
O segundo momento se instaura com a criao do IBGE, em 1936, com a

incumbncia de guardar as informaes estatsticas do perodo anterior e de produzir novas estatsticas com representatividade nacional. O objetivo era promover
maior conhecimento para alm do aspecto quantitativo, observando os diversos
atributos da populao brasileira e suas especificidades individuais e regionais.
O terceiro momento se estabelece com o uso das novas tecnologias (capitaneadas pela incluso dos computadores de grande porte), a partir de 1960 at
os dias atuais. As informaes passam a ser disponibilizadas em meio eletrnico.
Isso permite um aumento considervel do volume de informaes e de combinaes desta. Passa-se, ento, a aprofundar a questo das especificidades dos
contingentes populacionais.
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TABELA 2
Brasil: classes de atividade selecionadas nos censos demogrficos de 1940 at 1950
1940
1950
157.040
196.353
24.853
38.269
Telefones
10.372
15.253
Saneamento, abastecimento e melhoramentos urbanos
16.750
80.498
Ensino pblico
75.866
149.088
Servios postais, telegrficos e de radiocomunicaes
32.677
Poder Legislativo
3.833
18.969
29.879
63.212
48.617
53.142
68.383
83.234
75.101
5.617
31.210
Administrao pblica e outras
9.242
3.744
103.009
162.971
79.103
99.137
4.453
32.026
19.453
31.808
Foras Armadas
Exrcito
Aeronutica
Marinha
Corpo de Bombeiros
3.738
3.756
Polcia Militar
40.832
44.929
Polcia Civil
16.875
35.792
6.378
4.429
14.656.995
17.336.000
Total das classes
689.129
1.024.782
% da PEA ocupada com o total das classes
4,70
Outros
PEA ocupada
5,91
Fonte: Censos demogrficos de 1940 e 1950.
No obstante os avanos apontados, a possibilidade comparativa intertemporal a partir da utilizao das bases censitrias altamente problemtica, devido
a algumas caractersticas, a saber:
1) No h e nunca houve uma equipe de trabalho contnua para a confeco
da pesquisa. A equipe realizadora tem a liberdade de alterar o conceito
das variveis, bem como extinguir ou criar novas. Cada pesquisa que
vai a campo uma nova pesquisa. Salvaguardam-se apenas algumas variveis que visam a comparaes internacionais; por isso, sem a manuteno e a continuidade das mesmas variveis, quase impossvel criar
sries histricas robustas para a maior parte delas.
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2) Algumas variveis que se mantm ao longo do tempo, por sua vez, do a

falsa impresso da possibilidade de se criar sries histricas. Isso porque,
com a liberdade de alterao conceitual das variveis, na prtica no se
permite que se criem sries histricas exceo das variveis indicadas
pela comunidade internacional.
TABELA 3
Brasil: classes de atividade selecionadas nos censos demogrficos de 1960 at 2000
1960
1970
1980
1991
212.898
169.959
134.926
106.730
32.524
Servios postais, telegrficos e de radiocomunicaes
56.229
69.070
74.424
55.561
173.703
Telefones
20.944
50.460
143.451
157.468
312.890
Saneamento, abastecimento e melhoramentos urbanos
72.362
158.428
410.729
632.764
328.918
294.629
735.888
1.240.780
2.175.543
2.136.030
75.946
132.798
371.511
661.781
624.611
118.093
114.234
48.815
Poder Legislativo
15.197
12.072
29.388
102.734
48.615
75.678
117.717
207.780
47.124
107.988
245.341
207.745
364.032
79.618
113.907
262.188
308.432
1.210.329
65.932
150.120
455.203
888.292
1.449.804
18.336
12.909
11.021
10.085
Ensino pblico
Previdncia social pblica
Administrao pblica outras
2000
88.847
160.816
12.257
60.481
148.093
Foras Armadas
218.903
253.708
270.636
295.012
301.795
Exrcito
130.033
155.663
154.870
160.159
Aeronutica
39.448
48.749
56.478
69.473
Marinha
49.422
49.296
59.288
65.380
6.286
10.779
19.543
40.389
Polcia Militar
68.237
149.100
185.365
296.030
Polcia Civil
49.587
75.410
102.360
139.183
6.222
29.854
11.265
20.724
Corpo de Bombeiros
Outros
PEA ocupada
22.538.786 28.959.266 42.271.526 55.293.306 65.629.893
Total das classes
1.445.912
2.468.944
4.216.198
6.480.968
7.131.544
Total das classes que tem em todos os anos
1.157.486
1.970.344
3.249.935
4.888.028
6.458.118
% da PEA ocupada com o total das classes
6,42
8,53
9,97
11,72
10,87
% da PEA ocupada com as classes que tem em todos

os anos
5,14
6,80
7,69
8,84
9,84
Fonte: Censos demogrficos (vrios anos).
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192
Para demonstrar, seguem-se alguns dos problemas de comparabilidade das

pesquisas censitrias feitas em anos diferentes. O Censo de 1920, diferentemente
dos censos de 1940 e 1950, no tem o ramo de atividade defesa nacional e segurana pblica; assim, no possvel identificar onde se incluem os membros das
Foras Armadas e da Polcia Militar e Civil, se no ramo administrao pblica
ou no setor fora pblica. Alm disso, o Censo de 1940 inclui as atividades
sociais na administrao pblica enquanto o de 1950 enumera as pessoas que
trabalham na previdncia e assistncia mdico-hospitalar pblica, no setor de servios sociais.
Nos censos de 1920, 1940 e 1950 o conceito operacional de emprego pblico vai corresponder ao indivduo que tem ocupao principal na administrao
pblica, incluindo o Legislativo e o Judicirio, acrescidos das reas de defesa nacional e segurana pblica. Esse um conceito restrito de emprego pblico, pois
no computa o pessoal do setor pblico nas atividades sociais do Estado. Para o
ano de 1920, porque as funes sociais do Estado eram ento restritas, esse conceito mais reduzido se mostra razovel.
A partir do Censo de 1970 obtm-se informaes ao nvel de microdados,
que permitem distinguir o emprego pblico total. Com efeito, no Censo de 1970
a pergunta 25, referente varivel posio na ocupao, com os filtros: 10 anos
e mais; trabalhou nos ltimos 12 meses e procurando trabalho, se distinguem
os empregados pblicos como as pessoas que recebiam remunerao de rgo da
administrao pblica federal, estadual, municipal e autrquica (inclusive os
empregados pblicos regidos pela CLT). Sendo empregados os que trabalhavam mediante remunerao em dinheiro, espcie ou utilidade. No est claro,
porm, se, no tocante ao empregado pblico, tal definio inclui os empregados
das fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas.4 Alm disso,
no h a possibilidade de distinguir o empregado pblico por esfera de governo:
federal, estadual e municipal.
Dessa forma, infelizmente, pelos censos da primeira metade do sculo XX e
mesmo ainda nos censos de 1960 e de 1970, no possvel avaliar de forma acurada,
e com comparao metodologicamente sustentvel, a evoluo do emprego pblico no Brasil.
No Censo de 1980, empregados so as pessoas que tm um trabalho prestando servio a um empregador, remuneradas somente em dinheiro ou em dinheiro e/ou mercadoria. Inclusive os aprendizes e estagirios, remunerados ou
4. Sero considerados empregados particulares as pessoas que declararem trabalhar em sociedade de economia mista, tais como: Petrobras, Embratel, Banco do Brasil, Banco do Estado da Guanabara, Cia. Nacional de lcalis, Usiminas,
Acesipa, Cosipa, Cia. Siderrgica Nacional etc. (IBGE, 1971, p. 9).
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193
no, bem como os empregados que recebem somente em benefcios. Neste censo,
a partir da varivel posio no estabelecimento (pergunta 33), combinada com
a varivel contribuinte de instituto de previdncia (pergunta 34), possvel
distinguir o contribuinte federal, estadual e municipal. Contudo, provavelmente
aquela parcela de empregados no contribuintes da previdncia fica de fora, sendo
impossvel visualizar sua distribuio por entre as trs esferas de governo. Tambm
os militares das trs Foras Armadas no esto contemplados nessa pergunta. Em
suma, no que se refere aos microdados, o Censo de 1980 avana em relao ao de
1970, sendo possvel nele distinguir o empregado pblico por esfera de governo,
mas essa distino no pode ser de todo completa, tendo em vista no ser possvel
identificar, por esfera de governo, os empregados no contribuintes para a previdncia, como o caso dos estagirios e aprendizes.
No Censo de 1991 a varivel posio na ocupao contempla o servidor
pblico e o servidor de empresa estatal enquanto empregado no setor pblico,
sendo definidas como tal as pessoas que prestaram servios a rgos ou empresas
da Administrao Direta, Autarquia, Fundao e Empresa Pblica ou de Economia Mista em que o Governo o nico ou principal acionista. Neste censo
ganha-se maior preciso conceitual e o conceito de emprego pblico ampliado
com a incluso da administrao indireta. Por outro lado, no mais possvel distinguir os empregados pblicos por esfera de governo, como no Censo de 1980.
No Censo de 2000 no mais distinguvel o empregado pblico em sentido
mais amplo, pois no mais existem os itens: servidor pblico e de empresa estatal
na varivel posio na ocupao, como h no Censo de 1991. Alm disso, mudou
o filtro: trabalhou nos ltimos 12 meses para trabalhou na ltima semana de
referncia. No referido censo s possvel distinguir o empregado pelo regime
jurdico dos funcionrios pblicos e os militares. Em suma, no Censo de 2000
o conceito de empregado pblico fica restrito aos militares e estatutrios representando assim um retrocesso em relao ao Censo de 1991.
Em suma, nos censos demogrficos o conceito de emprego pblico assume
um sentido mais restrito, no caso, quando identificado somente com o pessoal na
administrao pblica, e um sentido mais amplo, correspondente definio de
empregado pblico no Censo de 1991. As situaes intermedirias correspondem
aos conceitos de emprego pblico nos censos de 1980 e 2000. No primeiro,
possvel identificar o emprego no setor pblico com os empregados pblicos que
contribuem para o instituto de previdncia, e no de 2000, o emprego pblico
identificado com os funcionrios pblicos estatutrios e militares.
A mensurao indireta do emprego pblico utilizando-se os censos demogrficos de 1950 e 1970 encontra-se em Sanson e Moutinho (1987). Nesse trabalho,
os autores se valem de informaes sobre o tipo de emprego, pblico ou privado,
6/20/2011 11:25:54 AM
194
para calcular os coeficientes de participao do emprego pblico por ramo de atividade. Isto permitiu definir as atividades que seriam especficas do setor pblico.
Tais atividades incluem os servios industriais de utilidade pblica: ferrovirio,
servios postais, servios de telefonia, ensino pblico, assistncia mdico-hospitalar
pblica, previdncia social, administrao pblica e defesa nacional.5
Conclusivamente, em estudos sobre o emprego pblico problemtico o
uso dos censos para a construo de sries histricas, haja vista a grande variabilidade na definio de emprego pblico de um censo para outro. Alm disso, h
o problema recorrente de subestimao do emprego pblico, bem como o fato
de em alguns anos no ser possvel distinguir o emprego pblico por esfera de
governo.
3.2 PNAD6
Quando se observa o quadro 1 em relao PNAD verificam-se as seguintes

caractersticas: pesquisa anual, cobrindo o perodo de 1992 a 2008,7 com informao contnua e tendo como rgo responsvel o IBGE. Tem-se a impresso de
ser a melhor base de dados para o estudo do tema. No se pode dizer que a PNAD
seja uma tima pesquisa sobre o tema, mas sem dvida a melhor.
O perodo de cobertura da PNAD permite um estudo sobre o comportamento
recente do emprego pblico nos ltimos governos federais, estaduais e municipais.
Em relao pesquisa demogrfica, a PNAD tem um levantamento mais
acurado da renda dos informantes, o que permite a correlao com esse tema de
maneira segura. Quanto aos questionamentos acerca do emprego pblico, este
realizado a fim de se averiguar a esfera administrativa: para os federais, se
militar, se estatutrio e se funcionrio pblico. Infelizmente, em relao ao detalhamento das ocupaes exercidas, algumas aparecem por demais aglutinadas,
impedindo estudos mais aprofundados, como as ocupaes militares.
No se pode deixar de enfatizar que durante todo o perodo de questionamento acerca do emprego pblico na PNAD o questionrio no sofreu nenhuma
reformulao, permitindo assim a comparao intertemporal com muita facilidade.
5. Em 1970, nos servios industriais de utilidade pblica o percentual de empregados pblicos era de 42,2%; transporte ferrovirio, 81,5%; servios postais, 86,5%; comunicaes telefnicas, 30,1%; ensino pblico, 100%; previdncia
social, 100%; administrao pblica, 97,8%; defesa nacional e segurana pblica, 95,5%. O fato de a administrao
pblica e a defesa nacional no representarem 100% do emprego nos ramos explica-se pelos servios privados auxiliares do Judicirio, como cartrio e despachantes, e pelos servios particulares de segurana.
6. At o momento de finalizao deste captulo, as tratativas em curso conduzidas pelo IBGE para alterar o desenho
metodolgico da PNAD, possivelmente integrando-a com a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) e tambm com determinados aspectos da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e mesmo com o Censo Demogrfico, ainda no haviam
chegado a termo, motivo pelo qual tais inovaes no foram neste trabalho contempladas em profundidade.
7. No ano de 1994 no foi realizada a pesquisa e por definio esta tambm no ocorre em ano censitrio, no caso
o ano 2000.
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195
As nicas alteraes ocorridas foram a mudana da Classificao Brasileira de

Ocupaes (CBO) e da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (Cnae)
para o ano de 2002 em diante. Isto no permite a comparao da evoluo de
alguns grupos de ocupao e de atividades por todo o perodo.
A PNAD tem seu desenho amostral baseado na pesquisa censitria, o que
gera alta confiabilidade nas suas informaes. Ao mesmo tempo, realiza levantamento num nmero muito reduzido de domiclios, necessitando ento que o
desenho amostral seja complexo e bastante acurado. Mesmo assim, na PNAD
no se pode passar para a escala do detalhe; no se observam os municpios e nem
mesmo as Unidades da Federao (UFs) em todas suas especificidades.
A PNAD atualmente uma pesquisa anual que somente no vai a campo
em ano censitrio. No entanto, no seu processo de implantao, era uma pesquisa trimestral com o nimo de fornecer investigaes contnuas sobre os temas
nos quais os censos s o conseguem decenalmente. Investigava as caractersticas
demogrficas, sade e higiene, consumo de alimentos e nutrio, condies de
habitao, educao e cultura, mo de obra e nvel econmico da famlia. Com
estas investigaes pretendia-se ter estimativas e ndices nacionais e regionais.
Um dado interessante de expor o fato de que na primeira PNAD para os
quesitos de mo de obra foram investigadas as pessoas de 14 anos e mais, podendo
estas estar dentro (ocupadas e no ocupadas) ou fora da fora de trabalho. Para
ser considerada ocupada, a pessoa devia estar trabalhando na semana de referncia
ou estar afastada por motivo de doena, frias, luto, dissdio coletivo etc. Para ser
considerada desocupada, a pessoa no podia estar trabalhando ou estar afastada
por nenhum dos motivos elencados acima, mas tinha de ter tomado alguma providncia para conseguir trabalho. A definio de emprego desta pesquisa bem
ampla, considerando-se qualquer acordo definitivo para realizao de trabalho
regular remunerado, podendo ser em dinheiro e/ou em bens e, tambm, podendo
ser em regime de tempo integral ou parcial.
Essa PNAD de 1968 teve um suplemento especial de mo de obra e fecundidade, em que se investigava o primeiro trabalho para as pessoas de dez anos e
mais. O quesito 11 deste suplemento especial interrogava se o emprego era pblico.
Indo alm, investigava a posio na ocupao do pai do pesquisado na poca em
que esse obteve o primeiro emprego, com a opo de empregado pblico.
Para efeito ilustrativo, veja a seguir a parte inicial da tabela 4 de pessoas ocupadas
da publicao dos resultados preliminares da PNAD do primeiro trimestre de
1968, Regio II: Estado de So Paulo.
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196
TABELA 4
Pessoas ocupadas e desocupadas, por sexo, segundo a atividade e a posio na
ocupao: PNAD 1968
Pessoas (1000)
Atividade e posio
na ocupao
Total
Total
Ocupadas
Homens Mulheres
Total
Desocupadas (1)
Homens Mulheres
Total
Homens Mulheres
Total
5.027
4.347
1.680
5.780
4.179
1.601
247
168
79
Empregados
4.266
2.984
1.232
4.093
2.861
1.232
173
123
50
Empregados e trabalhadores por conta prpria
1.108
1.044
144
1.173
1.032
141
15
12
502
282
220
502
282
220
71
37
34
12
59
33
26
Membros da famlia
sem remunerao
Sem informao
Fonte: IBGE (1968, tabela 5, p. 16).
A PNAD tambm conta com um conceito amplo de emprego pblico, que

prximo do conceito da Rais. Segundo a PNAD, o emprego pblico corresponde
ao conjunto de pessoas que na semana de referncia, no trabalho principal, era
empregada no setor pblico federal, estadual e municipal, que abrange alm das
entidades de administrao direta, as fundaes, as autarquias e as empresas pblicas e de economia mista (IBGE, 1996, p. 28).
Nos dados selecionados em nossa pesquisa, procuramos sempre tomar o
emprego pblico no seu sentido mais amplo, tanto no caso da Rais quanto no
caso das PNADs. Esse procedimento (tomar o conceito mais amplo do emprego
pblico) prestou-se tambm para que pudssemos empreender uma comparao
internacional consistente (conforme comentaremos frente). No que se refere
comparao de dados das duas principais fontes de dados brasileiras, sempre
importante discutir o fato de que existe uma diferena no desprezvel em favor
da PNAD, em nmero de postos de trabalho no setor pblico.
Em relao s transformaes recentes (e principalmente s que esto se processando) as mudanas na PNAD iro alterar a srie histrica construda a partir
de 1992 com o congelamento do Caderno 9 Trabalho e Rendimento do questionrio. A novidade se apresenta sob a nomenclatura de PNAD Contnua. Tal
pesquisa se enquadra no modelo de Pesquisas de Uso do Tempo (IBGE, 2010b)
que tem por objetivo conhecer como as pessoas organizam suas atividades em
um perodo determinado de tempo (IBGE, 2010a, p. 1).
Em relao pesquisa sobre emprego pblico aqui realizada, a PNAD Contnua tem como objetivo produzir informaes para estudos econmicos e permitir
investigaes sobre o tema trabalho e rendimento, entre outros. Inclusive esse
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197
tema, que fazia parte do ncleo bsico da PNAD anual, continuar sendo parte
do ncleo bsico da pesquisa. Em tendo essa importncia, passa a ser investigada
no decorrer do ano com intervalos trimestrais, sendo 80% dos domiclios com
sobreposio no trimestre e 20% no ano.
A vantagem o adensamento da amostra, pois para o perodo 2001-2009
esta contava com 7.818 setores em 851 municpios e no modelo contnuo sero
12.800 setores em 3.328 municpios. Espacialmente tinha-se uma pesquisa anual
que incidia sobre 15% dos municpios brasileiros e passar a ter-se uma pesquisa
trimestral que incidir sobre 60% dos municpios brasileiros.
Em relao ao perodo trimestral, alguns estudos do IBGE apontam no sentido de que intervalos trimestrais apresentam diferenas mais significativas entre
as estimativas do que intervalos mensais. No entanto, no se chegou a um consenso a respeito das vantagens de se publicar informaes mensais para o recorte
espacial Brasil e grandes regies, ou ainda, se sero utilizados trimestres mveis e
mantidas as publicaes mensais no nvel de detalhe das UFs. Tal discusso visa
melhor adequar as informaes produzidas s necessidades de usurios que precisam de informaes mensais, tais quais as fornecidas pela PME, do IBGE.
A PME, no tocante ao tema de pesquisa emprego pblico e ao subtema
trabalho e rendimento, investiga quem informa ser empregado do setor pblico
dois quesitos: 13 Esse emprego era na rea: (federal, estadual ou municipal);
14 Nesse emprego era militar ou empregado pelo regime jurdico dos servidores
pblicos? (sim ou no).
Com a PNAD Contnua haver um maior aprofundamento desses quesitos.
Nela se investigaro: rea, atividade, tempo de permanncia e categoria do emprego.
No tema trabalho e rendimento, a POF foi ao campo no perodo 20082009. Nessa pesquisa so investigadas at trs ocupaes no perodo de referncia
de 12 meses, perguntando-se se em cada uma delas a posio na ocupao, que
tem como possibilidade de resposta empregado pblico. Para este so investigados o nmero de horas trabalhadas, o valor e a forma do ltimo rendimento.
A expectativa de que a PNAD Contnua mantenha os quesitos do subtema
trabalho e rendimento (manuteno da srie histrica) e que crie novos quesitos
(uma nova srie compatvel), possibilitando assim o aprofundamento dos temas
j investigados.
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TABELA 5
Brasil: pessoas ocupadas no trabalho nico ou principal na semana de referncia
como empregada por ano segundo o setor 1995 a 2007
Privado
Ano
Pblico
%
Total
%
Crescimento
1995
22.986.166
74,58
7.833.765
25,42
30.819.931
1,000
1996
23.697.381
75,22
7.808.528
24,78
31.505.909
1,022
1997
23.974.457
75,78
7.663.875
24,22
31.638.332
1,004
1998
24.456.890
75,54
7.917.725
24,46
32.374.615
1,023
1999
24.359.471
75,50
7.905.863
24,50
32.265.334
0,997
2001
28.184.798
77,21
8.320.265
22,79
36.505.063
1,131
2002
29.365.553
77,32
8.615.306
22,68
37.980.859
1,040
2003
29.844.960
77,40
8.712.773
22,60
38.557.733
1,015
2004
32.589.089
77,95
9.219.311
22,05
41.808.400
1,084
2005
33.718.025
78,27
9.360.175
21,73
43.078.200
1,030
2006
35.454.947
78,30
9.827.388
21,70
45.282.335
1,051
2007
37.065.295
78,30
10.272.646
21,70
47.337.941
1,045
Fonte: PNADs/microdados (vrios anos).
3.3 Rais
A Rais apresenta um conjunto de caractersticas (como pode ser visto no quadro 1)

que permite criar a impresso de ser a mais adequada ao estudo do tema, pois cobre
um perodo de 29 anos, trazendo informaes relativas ao final da ditadura militar
(1977-1984), da transio para a democracia (governo Sarney, 1985-1990) e os
governos eleitos democraticamente: Collor-Itamar (1990-1994), Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2008). Esta pesquisa cobre um perodo muito
longo, e sua credibilidade assegurada pela instituio governamental que a desenvolveu e aplicou o MTE.
A Rais tem um problema conceitual primrio.8 A Rais autodeclarativa.
Um conjunto de empresas, particulares e pblicas, preenche um formulrio fornecido pelo MTE. Este realiza as anlises estatsticas necessrias ao processo de
organizao dos dados e as publica.
As informaes passadas pelas empresas devem ser entregues dentro do prazo,
pois em caso de descumprimento, o empregador fica sujeito a multa prevista no
8. Tomando primrio como aquilo que vem antes, o original. A Rais tem no seu escopo como forma de levantamento
das informaes o preenchimento da declarao anual por declarantes diversos, denominados na apresentao do
Manual de Orientao do ano-base de 2008 diversos atores pblicos e privados. Este documento convida os declarantes a realizar a tarefa de coleta e prestao das informaes com esmero.
6/20/2011 11:25:54 AM
199
Artigo 25 da Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990. A partir desta imposio

financeira crvel que os estabelecimentos particulares devam fornecer informaes
de qualidade e dentro do prazo estabelecido. No entanto, o mesmo pode no
ocorrer com os estabelecimentos pblicos.
Espacialmente a Rais uma pesquisa de base nacional. Empresas de todo o
territrio devem enviar dentro do prazo o seu relatrio. No entanto, a qualidade do relatrio diretamente influenciada pela qualidade da formao (nvel de
instruo formal e social) do relator. Nesta questo da qualidade do material informado, as proposies aqui explicitadas encontram eco na colocao de Ramos
(RAMOS, 2005, p. 15).
Na Rais encontramos a mesma restrio que no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Como a mesma deve ser respondida pelo estabelecimento, imperfeies vinculadas formao tcnica dos indivduos que realizam o preenchimento, omisso e sonegao proposital ou involuntria etc., so
usuais. Como se esbarra na impossibilidade de definir quais informantes ou quais
localidades fornecem informaes de melhor ou pior qualidade, o uso dessas informaes provocar imprecises, as quais no podem ser mensuradas, portanto,
no h como averiguar onde sero subestimadas e onde sero superestimadas as
informaes desse registro administrativo. Ainda segundo Ramos (2005).
A funo original de um Registro Administrativo (RA) est vinculada s
necessidades associadas a implementao, controle e monitoramento de uma
poltica pblica. Assumido desde essa perspectiva, um RA primordialmente
imaginado, ao menos no seu incio, mais como uma necessidade burocrtica, de
contabilidade ou gerencial, do que como uma base de dados ou uma base estatstica. Em outros termos: um RA tem sua existncia justificada por motivos que
esto alm do seu aproveitamento como base de dados ( RAMOS, 2005, p. 3).
Na dcada de 1970 surge um registro administrativo que se mantm at hoje
funcionando. Foi imaginado para atender s necessidades burocrticas de conhecimento da realidade nacional no tocante aos trabalhadores. Como no existiam
condies financeiras, tcnicas e administrativas de se empreender uma pesquisa
anual mantida pelo governo, criou-se um registro administrativo alimentado pelos estabelecimentos. O Cadastro do Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (PASEP) (inicia-se na dcada de 1970), que evoluiu para a Rais
(dezembro de 1975), um registro administrativo alimentado por estabelecimentos
brasileiros em todo o territrio nacional. Rezende e Castelo Branco (1976) utilizam a
fonte, mas mencionam alguns de seus possveis problemas. Por exemplo, possvel
haver uma superestimao de emprego ao se enumerar os aposentados e os que
deixaram o emprego pblico, mas que ainda constam do cadastro. De outra parte,
podia ser que uma parcela das empresas optasse por no participar do programa,
6/20/2011 11:25:54 AM
200
deixando ento de incluir os servidores no cadastro. Segundo os autores, esse

problema teria sido maior no incio do programa.
Na avaliao de Sabia e Tolipan (1985), a Rais apresenta, j para 1985,
excelente cobertura do mercado formal de trabalho, mostrando nos anos mais
recentes boa consistncia nos dados. Isto tende a superar uma das grandes dificuldades da fonte, que justamente sua cobertura varivel do emprego, porque, durante certo tempo, variou o nmero dos estabelecimentos que de fato declaravam
as informaes necessrias, o que comprometeu a qualidade e a comparabilidade
das sries histricas de emprego durante muitos anos.
Segundo Arias e Cordeiro (1989), o grau de cobertura da Rais tem relao
direta com o nvel de estruturao dos setores econmicos e com o nvel de desenvolvimento das reas geogrficas. Por sua vez, sendo um registro administrativo,
a Rais pode apresentar, por parte de quem obrigado a declarar, omisso ou
sonegao de resposta, respostas incompletas, erros voluntrios ou involuntrios
na declarao e distores geogrficas e setoriais dos dados, em virtude de declaraes agregadas de unidades que deveriam informar separadamente. E, tambm,
deficincias do prprio registro, tais como: desatualizao de documentos ou arquivos de base para se preencher as declaraes, e declaraes que ingressam no
sistema fora do prazo do levantamento.
Em estudos sobre o mercado de trabalho no servio pblico, nos anos 1980,
a Rais era a fonte mais utilizada, entre outras razes porque nela a administrao
pblica (tomada como sinnimo de emprego pblico) inclua maior nmero de
pessoas. Em 1986, por exemplo, segundo a PNAD, a administrao pblica tinha
2,6 milhes de empregados, segundo a Rais 4,6 milhes de vnculos de emprego e
de acordo com o CAGED (Lei no 4.923/1965) do MT 3,4 milhes.
Para o emprego pblico, as informaes da Rais so menos confiveis no
caso dos municpios com estruturas administrativas incipientes. Alm disso, a
vantagem no uso da Rais para se medir o emprego no setor pblico a evidncia
de que neste setor o desaparecimento e o surgimento de rgos e instituies
ocorrem com menor frequncia, sendo possvel, assim, construrem-se sries temporais para o emprego no setor pblico esvaiu-se nos anos 1990, pois o estoque
de empregos pblicos modificou-se em decorrncia do processo de reforma administrativa e das privatizaes.
Por fim, provvel que os empregados temporrios e avulsos, a parcela do
emprego pblico que cresceu mais expressivamente a partir dos anos 1990, no
sejam declarados ou estejam subestimados na Rais. A esse respeito, nossa hiptese
que as informaes declaradas pelo empregado acerca de quem o seu empregador, como o caso da PNAD, so mais confiveis do que o registro que o empre-
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201
gador faz do seu plantel de empregados, sobretudo em se tratando de empregados

sem vnculo formal de emprego.
Dessa forma, dadas as mudanas expressivas ocorridas no perfil do emprego
pblico, a partir dos anos 1990, e dadas as caractersticas de cada uma das fontes
de dados (a Rais, um registro administrativo, com todos os problemas descritos
por Arias; a PNAD, uma pesquisa nacional por amostra domiciliar, na qual a
situao da insero do trabalhador no mercado de trabalho captada pela declarao do prprio acerca de sua condio de trabalho), houve uma mudana na
natureza das diferenas de dados entre a Rais e as PNADs a partir dos anos 1990.
Em suma, a partir daquele momento, o contingente de empregados do setor pblico pela PNAD passa a superar o da Rais em cerca de 12% do total desta fonte
de dados. Em 2007, a diferena era de cerca de 1,2 milho de postos de trabalho,
conforme comentaremos a seguir.
Assim que a Rais, mesmo dispondo de um conceito amplo de emprego
pblico, considerando toda a estrutura poltico-administrativa (o emprego pblico
corresponde ao emprego nas trs esferas de poder, alm de nas autarquias, fundaes,
rgos setoriais, empresas estatais e sociedades de economia mista), apresenta uma
quantidade de postos de trabalho, em termos de emprego pblico, inferior da
PNAD. Em 2003, 2005 e 2006 o emprego pblico, segundo a Rais, foi de respectivamente 7,8 milhes, 8,3 milhes e 8,7 milhes, ao passo que na PNAD foi de
8,8 milhes, 9,3 milhes e 9,8 milhes, para esses mesmos anos. Esses nmeros
denotam que o emprego pblico na Rais inferior ao emprego pblico na PNAD
em cerca de 1 milho de empregos, o que corresponde a aproximadamente 10%
de todo o emprego pblico existente no pas. O problema tambm ocorre para o
total de empregos no pas, como pode ser visto na tabela 6.
Na tabela 6 seria interessante a comparao com o quantitativo de empregos
no Siape, mas nessa base esto inclusos apenas os servidores pblicos federais.
Fazer tal recorte para a Rais e a PNAD, nesta comparao, implica uma perda de
magnitude. Ento, optou-se por expor o caso do Siape em separado.
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202
TABELA 6
Brasil: nmero de empregos Rais de 1985 a 2007 e PNADs de 1995 a 2007
Ano
Rais
PNAD
Rais - PNAD
1985
20.492.131
1986
22.164.306
1987
22.617.787
1988
23.661.579
1989
24.486.568
1990
23.198.656
1991
23.010.793
1992
22.272.843
1993
23.165.027
1994
23.667.241
1995
23.755.736
30.819.931
7.064.195
1996
23.830.312
31.505.909
7.675.597
1997
24.104.428
31.638.332
7.533.904
1998
24.491.635
32.374.615
7.882.980
1999
24.993.265
32.265.334
7.272.069
2000
26.228.629
2001
27.189.614
36.505.063
9.315.449
2002
28.683.913
37.980.859
9.296.946
2003
29.544.927
38.557.733
9.012.806
2004
31.407.576
41.808.400
10.400.824
2005
33.238.617
43.078.200
9.839.583
2006
35.155.249
45.282.335
10.127.086
2007
37.607.430
47.337.941
9.730.511
26.228.629
Fontes: Rais. Elaborao: Coordenao-Geral de Estatsticas do Trabalho (CGET)/Departamento de Emprego e Salrio (DES)/
Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE)/MTE. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/rais/2007/arquivos/Resultados_Definitivos.pdf> Acessvel em: 31 dez. PNAD/microdados.
3.4 Siape
O Siape uma base de dados que se revela (conforme quadro 1) extremamente

interessante para o estudo da questo do emprego pblico federal nos ltimos
anos (1996 at o momento). Tem informaes mensais9 de 1.319.664 servidores
pblicos, controlando uma folha de pagamento de R$ 52 bilhes anuais.
A qualidade principal dessa pesquisa reside no fato de permitir visualizar os ltimos 13 anos mensalmente. Quanto confiabilidade da informao para a maioria
9. Informao extrada da pgina do Portal do Siape em 6 de novembro de 2009.
6/20/2011 11:25:54 AM
203
das variveis, pode-se dizer que ela elevadssima devido a serem informaes utilizadas para compor a folha de pagamentos dos servidores federais. Logo, o problema
de confiabilidade gerado por diferentes fornecedores das informaes do banco de
dados resolvido com o interesse e a fiscalizao dos prprios servidores.
TABELA 7
Quantitativo de servidores pblicos segundo a situao, para os que tm suas informaes laborais alocadas no sistema Siape
Situao
Quantitativo
Aposentados
376.113
Ativos
504.607
Beneficirio de penso
331.607
Celetista
43.236
Contrato temporrio
25.866
Mdico residente
Regime militar
Total
6.103
32.132
1.319.664
Fonte: Siape. Disponvel em: <https://www.siapenet.gov.br/Portal/Servidor.asp> Acessvel em: 6 nov. 2009.
Na questo temporalidade ocorre a disponibilidade de duas sries de dados

descontnuas. Mas suas informaes sobre a renda e as caractersticas gerais dos
empregados pblicos so de extrema confiana.
No entanto, essa base de dados apresenta problemas que no tm um horizonte fcil de resoluo. As informaes tm um nvel muito baixo de documentao sistematizada. Cabe ressaltar que no se afirma aqui a no existncia de documentos referentes s informaes da base, mas que esses no esto armazenados
de forma facilmente acessvel.
Essa base de dados apresenta sries com descontinuidades em relao ao
conjunto de informaes. Por isso, optou-se por trabalhar com a publicao do
Boletim Estatstico de Pessoal que consegue manter algumas sries histricas visando
comparao.
Para o Siape todo aquele que realizar atividade laboral no servio pblico,
quer seja efetivo ou tenha contrato temporrio, consta da base. Sendo assim,
existe certa flutuao do contingente conforme possibilidade de abertura de concursos para ocupar as vagas ociosas. E com os contratos temporrios que tm um
prazo mximo de dois anos, a sazonalidade em boa parte explicada.
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204
TABELA 8
Brasil: quantitativo de servidores pblicos federais da Unio 1995 a 2008
Ano
Servidores
Taxa de crescimento anual
1995
1.836.251
1,000
1996
1.876.227
1,022
1997
1.869.692
0,997
1998
1.849.524
0,989
1999
1.894.107
1,024
2000
1.896.706
1,001
2001
1.895.460
0,999
2002
1.855.966
0,979
2003
1.922.765
1,036
2004
1.969.174
1,024
2005
1.959.360
0,995
2006
2.090.900
1,067
2007
2.096.199
1,003
2008
2.112.622
1,008
Fontes: SRH/Secretaria de Oramento Federal (SOF)/MP e Secretaria do Tesouro Nacional (STN)/Ministrio da Fazenda (MF).
4 CONCEITO DE EMPREGO PBLICO NAS ESTATSTICAS INTERNACIONAIS

4.1 OCDE: conceito de emprego pblico
Os problemas de medio do emprego pblico nos pases da OCDE so, de modo

geral, os mesmos j identificados na avaliao do caso brasileiro. Para o conjunto
de pases, a questo se coloca mais em termos da delimitao de critrios comuns
que permitam uma conceituao comum sobre o que venha a ser o emprego
pblico em realidades nacionais bastante distintas entre si. Adicionalmente, h a
evidncia de que o desenvolvimento mais recente do setor pblico veio dificultar
ainda mais a tarefa de dimensionamento do setor pblico e, por conseguinte, do
emprego pblico. Sumariamente, tem-se:
1) Comumente, as contas nacionais dos pases dispem de dados mais
agregados do emprego pblico referentes administrao pblica e
no ao conjunto das administraes pblicas vigentes no pas.
2) esperado que a crescente descentralizao da gesto pblica para o
mbito regional venha dificultar a mensurao total do emprego pblico,
sobretudo nos casos em que as estatsticas sobre o emprego no setor
pblico so divulgadas em termos de agregados nacionais.
3) A identificao do emprego no setor pblico com o status do agente pblico, no caso o do funcionrio de carreira, cada vez mais se mostra in-
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205
suficiente, haja vista serem crescentes nos pases da OCDE os contratos

temporrios e por tempo parcial. H ainda a questo da terceirizao.
Muitos que trabalham no servio pblico dispem de vnculo privado
em seu contrato de trabalho. Assim, os estudos tm optado por identificar o emprego pblico a partir da identidade do empregador, no caso,
um organismo do setor pblico.
Em resposta a esse conjunto de questes, e para compatibilizar as diferentes
estatsticas nacionais, a OCDE delimita trs esferas do setor pblico:
l
governo central ou federal [c];
setor pblico restrito [r] = [c] + governos regionais ou dos estados +

governos locais + municipalidades; e
setor pblico amplo [l] = [r] + empresas pblicas.
Em quase todos os pases-membros da OCDE o conceito de emprego pblico

um conceito amplo, que na significao da OCDE inclui as empresas pblicas
de gerao de servios e tambm as empresas estatais.
Para a distino do emprego pblico relativamente ao emprego total, a
OCDE define a rubrica assalariados nos ramos no mercantis da administrao
pblica que corresponde ao conjunto de ministrios, os organismos e os outros
servios da administrao (central ou local), os regimes de seguridade social destinados aos funcionrios, controlados ou financiados pelo setor pblico, as instituies sem fins lucrativos financiadas inteiramente ou principalmente pelas
administraes pblicas ou controladas por elas, e aquelas que fornecem servios
a essas administraes, a exemplo de embaixadas, consulados, e estabelecimentos
militares dos pases, mas localizados no exterior. Os membros das Foras Armadas
so considerados assalariados do setor pblico, independentemente da durao
ou tipo de servio que executam.
4.2 OCDE: o conceito de domnio pblico
No OCDE Working Paper of Public Governance intitulado Employment in government in the perspective of the production cost of goods and services in the public domain sua mais marcante contribuio vem a ser o conceito de domnio pblico,
mais amplo que o conceito usual de setor pblico.
O trabalho busca resolver alguns problemas metodolgicos com que se deparam
estudos internacionais sobre emprego e gesto na esfera pblica. Essa nova metodologia visa tornar internacionalmente comparveis os dados de emprego pblico, j que:
1) As noes de emprego pblico, setor pblico, organizaes governamentais,
servios pblicos esto a depender, em cada pas, do significado de pblico
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206
e de governo prevalecente. Resulta, assim, serem variveis essas noes

no mbito internacional.
2) Muitas vezes no possvel utilizar-se a classificao do Sistema de Contas
Nacionais para a definio de organizaes governamentais, considerando
que grande parte dos pases simplesmente no aplica essa classificao.
3) A construo de indicadores para medir o grau de eficincia e a produtividade do gasto pblico, tendo por base somente o emprego nas
organizaes pblicas, se mostra inadequada por no considerar tambm
a produo e o gasto que o setor pblico realiza em organizaes privadas.
Nesta perspectiva, o gasto pblico deve ser considerado em relao
produo para a qual o Estado financia, seja na esfera pblica ou privada.
Visto desse modo, o conceito de domnio pblico visa dimensionar a real
contribuio do Estado, seja para a gerao de emprego, seja para a produo de
bens e servios.
Metodologicamente o domnio pblico se prope a:
l
medir o custo de produo de bens e servios do domnio pblico (bens

e servios produzidos pelo setor pblico e tambm os produzidos por
organizaes privadas financiadas pelo setor pblico); e
avaliar o emprego e os custos associados a essa produo (definida segundo o mbito de domnio pblico).
O domnio pblico inclui bens e servios produzidos por:

l
organizaes controladas ou de propriedade do setor governamental;
atores privados financiados direta ou indiretamente pelo governo para

distribuio de bens e servios, com ligao direta entre esses bens e
servios e o prprio financiamento; e
l concesses
monopolsticas legalmente constitudas.
As organizaes que distribuem bens e servios no mbito do domnio

pblico podem, portanto, ser pblicas (ministrios, escolas pblicas, empresas
pblicas) ou privadas (hospitais pblicos financiados por fundos de seguridade
social, escolas privadas financiadas por fundos pblicos etc.). Da mesma maneira,
elas podem ser financiadas publicamente (ministrios, escolas etc.) ou no (por
exemplo, empresas de propriedade do Estado, mas financiadas por rendas provenientes de taxas cobradas junto aos usurios desses servios, como o caso das
empresas concessionrias de servio pblico).
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207
4.3 OIT: conceito de emprego pblico
A OIT trabalha com um conceito amplo de emprego pblico. O emprego pblico

total engloba o emprego no governo geral e tambm o emprego nas empresas e
companhias pertencentes ao governo em todas as suas esferas. O governo geral,
por sua vez, composto, em todas as esferas de governo, pelo total das unidades
governamentais somadas a todos os fundos de seguridade social, alm de todas
as instituies no lucrativas e no mercantis controladas e principalmente financiadas pelo poder pblico em todas as esferas de governo. J o emprego nas
sociedades annimas, controladas direta ou indiretamente pelo governo, ou mesmo que o total de suas aes pertena a quaisquer das unidades de governo, no
considerado pblico.
Nossa pesquisa vem utilizando o conceito mais amplo de emprego pblico
no caso internacional, que tambm mais coerente com a adotada para o caso
brasileiro. Isso facilita e torna compatveis as comparaes internacionais, como
tambm delimita, de forma mais adequada, o segmento do setor pblico dos diferentes pases, dado que, em todos eles (cada um com sua proporo, claro), a
empresa pblica sempre teve papel importante na gerao de postos de trabalho,
mesmo depois dos processos de privatizao ocorridos, na maioria dos casos nacionais, a partir dos anos 1980.
Ademais, deve-se destacar que, se utilizssemos, em outro extremo, apenas
a classificao feita pelo governo central ou federal, as comparaes internacionais ficariam comprometidas, dado que a formatao das instituies pblicas e
as diferentes formas de organizao dos Estados nacionais geram efeitos bastante diferenciados na distribuio do emprego pblico por esferas de governo. Por
exemplo, h pases em que as tarefas pblicas e as atribuies dos rgos pblicos so bastante centralizadas na esfera federal, como, por exemplo, na Turquia,
em que cerca de 88% dos postos de trabalho do setor pblico esto restritos ao
mbito federal, ou Portugal, em que esta proporo de cerca de 77%, ou Coreia (68%). Dos pases mais ricos da Europa continental, a Frana o que tem
emprego mais centralizado no mbito federal (47%), enquanto h pases, como
a Alemanha, em que apenas 13% do emprego pblico est no mbito federal,
e o restante (87%) distribudo nos mbitos subnacionais (lndes e municpios).
Tambm Austrlia, Estados Unidos, Canad e Sucia, por exemplo, tm menos
de 15% do total do emprego pblico nacional concentrado no mbito federal
(PILICHOWSKI; TURKISCH, 2008).
5 CONSIDERAES FINAIS: ANLISE QUALITATIVA E RECOMENDAES
Nesta seo expem-se a anlise da qualidade das pesquisas e as recomendaes sobre as mesmas para serem teis ao estudo da temtica do emprego pblico no Brasil.
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208
O censo demogrfico abarca toda a sua populao em territrio nacional.

As perguntas aos residentes abordam questes referentes a uma diversidade de
temas. Espacialmente, esta a pesquisa perfeita, pois, os recenseadores vo a todos os domiclios questionando seus moradores acerca de um conjunto de temas.
Dentre estes extrada uma amostra domiciliar simples. No ltimo levantamento
censitrio, um em cada dez domiclios entrevistados respondeu ao questionrio
amplo, sendo includo assim na amostra da pesquisa.
Em relao ao tema do emprego pblico, a pesquisa censitria peca em relao
continuidade. Esta pesquisa tem uma nova equipe montada a cada decnio.
Desta maneira a continuidade dos itens quase uma impossibilidade. Alguns dos
temas investigados pela pesquisa censitria so provenientes de recomendao
internacional. No entanto, nos itens em que a equipe responsvel realiza as escolhas
sobre o que ser investigado, no existe continuidade. Como o emprego pblico
no se encontra nas recomendaes internacionais, a cada pesquisa censitria este
tema investigado de maneira diferente, impossibilitando uma comparao histrica rigorosa.
Em relao pesquisa censitria, recomendamos para o levantamento da
questo emprego pblico um conjunto de informaes bsicas: esfera administrativa, regime militar, estatutrio ou celetista, administrao direta/indireta (em
suas diferentes modalidades). Isto permitiria, em conjunto com as informaes
clssicas censitrias (idade, sexo, nvel de instruo, ocupao, atividade etc.), um
maior conhecimento da massa de servidores pblicos do pas.
A PNAD espacialmente uma amostra da pesquisa censitria ampla. conhecida por ter um desenho amostral complexo e acurado. Espacialmente, ela no
chega ao mesmo nvel de detalhe da pesquisa censitria. No entanto, quanto sua
temporalidade, a que mais se aproxima do ideal, aliada sua documentao. A
PNAD realiza levantamentos anuais (a exceo fica por conta do ano censitrio)
com o mesmo desenho de questionrio, sendo que em relao temtica do emprego pblico, a PNAD permite analisar a evoluo do tema ao longo dos anos.
No quesito documentao, as duas pesquisas do IBGE expem com muita
facilidade de compreenso e clareza o significado de cada uma de suas variveis
diretas e indiretas, bem como o significado de cada uma das suas categorias. Facilita, desta feita, o trabalho do pesquisador quanto s escolhas a serem realizadas.
Em relao PNAD, recomendamos a alterao de uma das perguntas do
Caderno 9 Caractersticas de Trabalho e Rendimento dos Moradores de 10
Anos ou mais de Idade. Tal alterao no iria afetar a comparabilidade com as
pesquisas anteriores e criaria uma nova srie. O quesito de no 33 pergunta sobre a
esfera administrativa, e para aqueles que respondem ser federal, o quesito no 34
pergunta se militar ou no. Pois bem, sugerimos alterar o quesito no 34 para
6/20/2011 11:25:55 AM
209
as possibilidades de resposta: militar (mantm a continuidade), administrao

direta, autarquia e outros. Ao abrir essa possibilidade de resposta, combinada
com as demais informaes levantadas pela PNAD (idade, sexo, renda, nvel de
instruo, ocupao, atividade etc.), seria possvel obter um panorama do emprego
pblico mais detalhado no Brasil.
Em relao Rais, as recomendaes possveis vo ao encontro das aes implementadas pelo MTE, que so: busca pela melhora constante da base de dados,
investimento na melhora das anlises estatsticas, crtica dos dados e imputao
com o objetivo de minimizar as incorrees fornecidas pelos informantes, e a
intensificao da fiscalizao nos informantes no tocante a prazos e contedos.
A base de dados do Siape apresenta um bom grau de confiabilidade das informaes. O mesmo no ocorre com sua estrutura, que apresenta um conjunto
grande de problemas. Esta base foi feita exclusivamente como registro administrativo e por isso seu uso como base de pesquisa depende, at o momento, de pessoas
com conhecimento da rea de recursos humanos. No estando disponibilizada
documentao pertinente s variveis expostas, dificulta-se sobremaneira o trabalho de pesquisadores interessados neste assunto, mesmo daqueles com conhecimentos nas reas de estatstica, demografia, economia etc. possvel realizar
tabulaes com o sistema de extrao de informaes do Siape, tanto o Data Ware
House como com o Extrator de Dados, mas para tanto necessrio algum conhecimento de operao de base de dados (no primeiro em plataforma Windows e
no segundo em plataforma DOS).
Em sntese, a principal questo envolvendo o Siape sua enorme falta de
documentao Por seu turno, a grande qualidade da base de dados do Siape
a confiabilidade da maioria das informaes prestadas, pois atravs desta base
calculada e posta em prtica a folha de pagamento de um grande conjunto de servidores pblicos. Caso essa pesquisa tivesse documentao acerca do seu contedo
seria a fonte ideal para o estudo do emprego pblico federal no Brasil. Logo, a
recomendao visa a essa adequao.
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CAPTULO 6
EMPREGO PBLICO NO BRASIL: ASPECTOS HISTRICOS

E EVOLUO RECENTE
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo apresentar um painel que retrate a trajetria do emprego pblico no Brasil desde meados do sculo XX, procurando compreender os
condicionantes principais de sua evoluo e tambm o papel que teve nas transformaes ocorridas no mercado de trabalho brasileiro desde ento.
Os dados sobre emprego pblico dos anos 1990, porm, so mais consistentes e permitem desagregaes mais amplas, razo pela qual a maior parte dos
dados e da interpretao da mudana do mercado de trabalho do setor pblico
brasileiro estar centrada a partir desse perodo.
As fontes utilizadas so as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios
(PNADs) e censos demogrficos produzidos e divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a Relao Anual de Informaes Sociais
(Rais) dados coletados, organizados e divulgados pelo Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE).
A PNAD uma pesquisa amostral, que tem a vantagem de ser anual (exceto em
anos em que so feitos os censos demogrficos) e de ser uma base de dados de contedo relativamente estvel, permitindo a construo de uma srie histrica das informaes sobre emprego pblico. As PNADs tambm permitem captar, no conjunto
das ocupaes, as situaes de insero informal no espao ocupacional brasileiro, o
que torna possvel avaliar o peso das ocupaes do setor pblico no conjunto do mercado de trabalho brasileiro. A limitao das PNADs reside no fato de no ser possvel
identificar as cidades que fizeram parte da amostra em cada levantamento anual, o
que restringe a desagregao regional, limitando a anlise apenas s grandes regies.
No caso da Rais, tambm possvel construir uma srie histrica dada a relativa estabilidade das informaes avaliadas e sua abrangncia geogrfica tambm
CAP 6_Fernando.indd 213
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214
satisfatria. Uma das vantagens da Rais, em relao s PNADs, que permite identificar a situao do emprego em cada municpio. A Rais, porm, por ser um registro
administrativo feito pelos estabelecimentos e enviado para o MTE, capta apenas as
situaes de emprego formal, tanto no setor privado quanto no setor pblico.
Deve-se tambm alertar para o fato de que normalmente os respectivos estoques de empregos pblicos denotados pela Rais e pela PNAD diferem um pouco,
dadas as diferenas metodolgicas existentes entre elas. A PNAD inclui as ainda
mltiplas situaes de informalidade presentes no setor pblico, enquanto a Rais
ainda pode padecer da falta de alguma pequena proporo de questionrios que
no so eventualmente enviados para o MTE pelos estabelecimentos privados ou
pblicos, a despeito dos cada vez mais frutferos esforos de fiscalizao e cobrana
por parte do ministrio em relao aos estabelecimentos que eventualmente falhem
na entrega dos questionrios.
Neste estudo, o emprego pblico considerado em seu sentido mais amplo,
conforme ocorre habitualmente nos compndios internacionais que tratam do
tema, como o caso, por exemplo, da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)
e da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), e
mesmo em alguns estudos do Banco Mundial. Dessa forma, torna-se possvel
utilizar os dados deste estudo, sobre o caso brasileiro, para comparar com os
dados de outros pases. Afirmar que se define aqui o emprego pblico na forma
mais ampla significa afirmar que o estoque de emprego pblico inclui no apenas
os trabalhadores da administrao direta em todas as esferas de governo, mas
tambm as ocupaes da administrao indireta (autarquias, fundaes e demais
rgos autnomos do setor pblico), considerando tambm os empregados de
empresas estatais (tanto de empresas pblicas quanto de sociedades de economia
mista sob controle direto ou indireto do Estado).
O clculo dos percentuais do emprego pblico foi referenciado em relao ao conjunto dos ocupados, o que inclui tanto as ocupaes formais como as
informais,1 tal como ocorre nos dados da participao de emprego pblico no
conjunto de ocupaes em estudos internacionais.
Deve-se sublinhar tambm que este estudo da evoluo do emprego pblico
no Brasil feito dentro do contexto de mudanas ocorridos no mercado de trabalho
brasileiro como um todo. A evoluo do emprego pblico no Brasil, portanto, ser
vista segundo as mudanas promovidas pelo processo de industrializao e de urbanizao sobre o conjunto das ocupaes. Na anlise sero levados em conta, portanto, as
peculiaridades do desenvolvimento econmico brasileiro, o ritmo de expanso das atividades industriais, as transformaes ocorridas nas atividades agrcolas e a crescente
1. Salvo em caso de meno em contrrio.
6/21/2011 4:33:37 PM
Emprego pblico no Brasil: aspectos histricos e evoluo recente
215
complexificao do setor tercirio, que ocorre tanto por conta das atividades de apoio
e auxlio ao desenvolvimento industrial, como tambm da necessidade de parcelas da
sociedade de buscar na auto-ocupao uma estratgia de sobrevivncia.
A anlise da evoluo do emprego pblico, portanto, ser feita levando-se em
conta os processos de industrializao e de (acelerada) urbanizao peculiares de um
pas continental e de desenvolvimento tardio como o Brasil. No se deve perder de
vista que a lgica de expanso do emprego pblico diferente da lgica de expanso do emprego privado: o emprego pblico existe para prover servios pblicos
populao, enquanto o emprego privado presta-se acumulao do capital privado.
A deciso do Estado em contratar mo de obra atende a determinantes muito diferentes dos que orientam as decises do empresrio em contratar mo de obra. De
todo modo, tambm importante destacar que a criao de ocupaes autnomas
e de pequenos negcios tambm possui determinantes prprios, que precisam ser
avaliados no contexto da falta de oportunidades que o desenvolvimento econmico
brasileiro legou para uma parcela expressiva da sociedade. Essa situao de precariedade das ocupaes classificadas como pertencentes ao chamado setor informal do
mercado de trabalho brasileiro um smbolo da chamada heterogeneidade estrutural das economias latino-americanas (ver BRAVO, 1979; PINTO, 1979). Essa
realidade desaguou tambm em um debate sobre o setor informal dos mercados
de trabalho, tema que ser apenas tratado de passagem aqui (ver CACCIAMALI,
2000). A rigor, o termo mercado de trabalho deveria ser utilizado apenas para as
relaes assalariadas de trabalho, ou seja, para o emprego; entretanto, devido importncia do chamado setor informal no Brasil (entendido aqui no apenas como as
formas de contratao fora da lei que, no Brasil, so as contrataes sem carteira
assinada e tambm como as formas de auto-ocupao), a expresso mercado de
trabalho engloba tambm estas outras atividades, dadas as peculiaridades do desenvolvimento econmico brasileiro. Neste estudo, a expresso mercado de trabalho,
conforme ocorre normalmente na literatura especializada, tratada em um sentido
mais amplo, ou seja, incluindo todas as formas de ocupao presentes na economia
brasileira, marcada por uma estrutura ocupacional bastante heterognea.
Dessa forma, antes de entrar na discusso e anlise propriamente ditas da
evoluo do perfil e do estoque do emprego pblico no Brasil, este estudo vai
realizar uma anlise das principais mudanas estruturais ocorridas no mercado de
trabalho brasileiro como um todo desde o incio da industrializao.
Este captulo possui trs sees, alm desta introduo.
Na seo 2, ser avaliada a evoluo dos principais indicadores de mercado
de trabalho, luz das transformaes econmicas produzidas a partir do processo
de industrializao. Esse amplo painel descritivo das mudanas ocorridas no mercado de trabalho brasileiro visa compreender melhor os condicionantes atinentes
6/21/2011 4:33:37 PM
216
expanso do emprego pblico no Brasil ao longo do sculo XX, esforo analtico

a ser implementado na seo 3.
A seo 3 trata da anlise propriamente dita da evoluo do estoque e do perfil
do emprego pblico no Brasil a partir de meados do sculo XX, destacando-se especialmente as mudanas ocorridas a partir dos anos 1990, quando as informaes
a respeito do emprego pblico tornam-se mais organizadas, refletindo o momento
histrico (logo aps a promulgao da Constituio de 1988) em que, apesar da
crise econmica que se acentuava ou justamente por isso , a questo social tornase tema presente e recorrente no debate poltico e acadmico nacional.
Por fim, na seo 4 procura-se no apenas resenhar, brevemente e de forma
articulada, as concluses parciais retiradas das sees anteriores, mas tambm
adiantar propostas para que a expanso do emprego pblico possa ter um carter
estruturante da sociedade brasileira, consolidando um mercado de trabalho mais
formalizado e robusto, e uma gama de oferta de servios pblicos que se destine
no apenas a melhorar a vida cotidiana dos cidados, como bvio, mas tambm
a atuar como uma verdadeira promotora de reduo das diversas vertentes de
desigualdade existentes na sociedade brasileira.
2 CONTEXTO DE MUDANAS NO MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO A
PARTIR DO INCIO DA INDUSTRIALIZAO PESADA NO BRASIL
Esta seo procura inicialmente mostrar, em linhas gerais, o processo de estruturao do mercado de trabalho brasileiro, ocorrido notadamente a partir do
momento em que a industrializao brasileira entra em sua fase chamada de
industrializao pesada, a partir dos anos 1950.2 Por estruturao entende-se a
ampliao do peso do assalariamento formal na estrutura ocupacional brasileira,
2. Existe um importante debate acerca da periodizao da industrializao brasileira. Se for levada em conta simplesmente
a existncia de setores industriais j instalados, pode-se considerar que a industrializao iniciou-se j no ltimo quarto
do sculo XIX, quando a estrutura produtiva de economia brasileira j apresentava diversos setores ligados produo
de bens de consumo no durveis, como a indstria de fumo, a de pequenos utenslios domsticos e vrios segmentos
da indstria de alimentos e de bebidas, conforme mostra Suzigan (1986). Se for considerado o momento a partir do qual
o dinamismo da indstria brasileira passou a apoiar-se primordialmente no mercado interno, pode-se considerar que a
industrializao iniciou-se nos anos 1930, quando a indstria brasileira, em grande medida como uma reao prpria
crise de 1929, passou a produzir visando ao mercado interno, ou melhor, quando houve o que Furtado (1959) chamou
de deslocamento do centro dinmico, ou seja, a partir de quando o dinamismo da economia brasileira e portanto o
processo de acumulao de capital na economia brasileira passou a depender dos mecanismos de demanda gerados no
mercado interno e no mais, como era no perodo pr-1930, quando a economia brasileira era, basicamente, primrioexportadora e, portanto, o dinamismo da acumulao era dependente do mercado externo. Mas h uma vertente a
destacar: somente a partir de 1955 que a dinmica da acumulao capitalista passa a depender dos elementos intrinsecamente capitalistas para a deciso de investir dos empresrios, pois ento que se instala o setor produtor de bens de
capital na economia brasileira (CARDOSO DE MELLO, 1982). Tratar-se-ia, portanto, do incio da Industrializao Pesada,
em contraposio fase dita Restringida da Industrializao brasileira (esta, entre 1933 e 1955). Neste estudo, ser
dada maior nfase s transformaes ocorridas no mercado de trabalho brasileiro a partir do advento da Industrializao
Pesada, embora alguns dados se reportem ainda aos anos 1940 (justamente para depois tornar possvel a comparao
com a nova realidade gerada pelo processo de industrializao pesada).
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217
ocorrida justamente quando tambm aumentava, aceleradamente, o peso das

atividades industriais na estrutura produtiva do pas. Entende-se que o assalariamento o smbolo do modo de produo capitalista e percebe-se que, a partir
dos anos 1950, essa forma de trabalho torna-se definitivamente a norma dentro
das relaes de trabalho na sociedade brasileira. A ampliao, em especial do assalariamento legal (e formal, portanto) no Brasil, definido pela posse da carteira
assinada, tambm assinala uma mudana importante no uso do trabalho no pas,
simbolizando a instalao de formas modernas de acumulao de capital, em um
pas originalmente agrrio-exportador e que, cerca de apenas 70 anos antes, havia
abolido o trabalho escravo.
A partir da ampliao do peso do assalariamento formal no mercado de
trabalho brasileiro, consubstancia-se a formao da classe operria e dos escales
mdios da sociedade brasileira, consolidando-se, para amplas parcelas da populao
trabalhadora, o usufruto dos Direitos Trabalhistas e Sociais, em um ambiente econmico e social marcado no apenas pela industrializao, conforme j comentado,
mas tambm pela peculiar e acelerada urbanizao em um pas de Capitalismo
Tardio e, portanto, marcado por acentuada heterogeneidade estrutural.3
A industrializao promoveu no apenas uma ampliao do peso do assalariamento no mercado de trabalho nacional. Dadas as caractersticas dessa industrializao (tardia e perifrica, em um pas de dimenses continentais e com mercado
interno relativamente grande especialmente se comparado ao dos demais pases da
Amrica Latina) e o momento histrico em que a mesma se processou (quando
o capitalismo, em nvel mundial, estava j em sua fase monopolista), a industrializao no Brasil foi fortemente apoiada no papel exercido pelo Estado Nacional
no apenas na promoo das regras da acumulao de capital, como tambm na
atuao direta como Estado Empreendedor ou Estado Capitalista, notadamente a partir do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (JK).4 Dessa forma,
tambm se constituiu uma crescentemente importante burocracia estatal conduzida por tcnicos de diferentes profisses, devotados a gerar a institucionalidade
que deu base ao desenvolvimento capitalista no pas (IANNI, 1986). Dessa maneira, pode-se perceber, a partir dos anos 1950, a ampliao do peso do emprego
pblico de perfil tcnico no universo laboral brasileiro e pode-se assistir a uma
complexificao das tarefas a serem exercidas pelo Setor Pblico brasileiro, at
3. O conceito heterogeneidade estrutural foi cunhado por Anbal Pinto nos anos 1960 e empregado tambm em
Pinto (1979), que o utiliza para descrever as descontinuidades que caracterizaram o processo de desenvolvimento
econmico na Amrica Latina, ao contrrio do que ocorreu nos pases centrais, onde a expanso do capitalismo fez-se
de forma mais homognea, ou seja, sem grandes diferenas de produtividade intra e inter-setoriais e sem grandes
diferenas de renda e de posse da riqueza. Segundo Pinto (1979, p. 49), no processo de industrializao da Amrica
Latina houve uma trplice concentrao dos frutos do progresso tcnico, ao nvel social, dos estratos econmicos
e ao nvel regional.
4. Para uma anlise do governo JK, ver Benevides (1976).
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ento (at os anos 1940) apenas devotado a poucas tarefas, como a coleta de impostos, o controle da imigrao, o controle da ordem pblica e o gerenciamento
da pequena estrutura de transportes ento existente na economia.
A partir dos anos 1980,5 por motivos que sero brevemente comentados a
seguir, o modelo de industrializao apoiado na atuao do Estado planejador e
empreendedor entra em crise, e os efeitos dessa crise se fazem sentir, rapidamente,
sobre o mercado de trabalho nacional, de tal forma que ocorre o que ser chamado
aqui de desestruturao do mercado de trabalho nacional, ou seja, regresso do
peso do emprego industrial6 e, principalmente, queda do peso do assalariamento
e, em especial, do assalariamento formal no mercado de trabalho brasileiro,
ao lado de outras modalidades de precarizao do trabalho, como queda contnua
do rendimento real mdio e reconcentrao do perfil distributivo. Nesse contexto,
sero avaliados tambm o papel exercido pelo emprego pblico e os limites para
sua expanso ao longo das ltimas dcadas.
Antes de apresentar a anlise especfica do processo de estruturao e posterior desestruturao, deve-se destacar que a principal caracterstica do mercado
de trabalho brasileiro sua acentuada segmentao, o que se configura como
um reflexo imediato da heterogeneidade setorial determinada historicamente
pelo processo de desenvolvimento capitalista do pas. Desta forma, o mercado
de trabalho brasileiro pode ser dividido entre um mercado externo de trabalho e
um segmento denominado mercado interno de trabalho (EDWARDS; REICH;
GORDON, 1975).
5. Os anos 1980 marcam o incio desse processo e se distingue por uma situao que se diferencia daquela observada
nas cinco dcadas (pelo menos) anteriores, de retrao da taxa de investimento e por uma pronunciada desacelerao
do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e do PIB per capita. Mas deve-se destacar que o perodo ps-1980 no
homogneo. Mesmo na dcada de 1980 h diferentes conjunturas, embora no geral o perodo tenha sido de crescimento econmico modesto; a partir dos anos 1990 (e adentrando os primeiros anos do sculo XXI), as caractersticas
e motivaes tericas bsicas da formulao da poltica econmica mudam (conforme ser comentado a seguir), mas
os resultados, em termos de crescimento do PIB per capita, so to ou mais decepcionantes do que haviam sido na
dcada de 1980 (ento batizada de dcada perdida).
6. No processo de desenvolvimento capitalista de uma nao, natural que o peso das atividades industriais, em um
primeiro momento, cresa e at se torne quase majoritrio em comparao s atividades do setor primrio e s do
setor tercirio (que inclui comrcio e todos os tipos de servios). Em um segundo momento, notadamente quando o
processo de transformaes conduzido pela acumulao capitalista atinge certa maturidade, a tendncia que o peso
do setor tercirio se torne cada vez maior, e com perfil dominado por atividades nitidamente capitalistas e derivadas
do desenvolvimento industrial. O perfil do setor de comrcio de mercadorias e das atividades de servios se torna
diferente do que era na a sociedade pr-industrial. No caso brasileiro, entretanto, a regresso do peso das atividades
industriais ocorreu quando a renda mdia nacional ainda no tinha atingido patamares semelhantes ao que ocorreu
nos pases desenvolvidos quando se deu a virada em favor das atividades do tercirio (PALMA, 2005). De todo
modo, para o que interessa discutir neste estudo, o que vale principalmente avaliar a evoluo do assalariamento
formal, smbolo do que a literatura consagrou como desestruturao do mercado de trabalho nacional (POCHMANN,
2001), j que a queda dessa forma de contrato de trabalho representa reduo da proporo de trabalhadores protegidos pela legislao que lhes concede direitos sociais e trabalhistas. A reduo do peso do assalariamento formal
vem junto da queda do peso das atividades industriais, pois nestas atividades que esta modalidade de contrato de
trabalho mais comum.
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No mercado interno de trabalho esto os empregados dos setores industriais

organizados, geralmente com forte caracterstica oligopolstica, assim como dos
setores do comrcio de mercadorias e das atividades de servios de caracterstica
mais marcadamente capitalista e cujos negcios esto atrelados ao setor industrial
moderno que se consolida a partir dos anos 1950. Nessas atividades, os salrios e
postos de trabalho esto determinados por certa estrutura ocupacional que obedece a regras administrativas prprias, relacionadas a fatores tecnolgicos que no
esto presentes nos setores mais atrasados da economia. Nesse segmento do mercado de trabalho brasileiro incluem-se tambm os funcionrios pblicos graduados
e os empregados das empresas estatais forjadas no processo de desenvolvimento
capitalista no Brasil. As formas de contratao desses funcionrios pblicos e a
maneira pela qual funcionam as instituies onde eles trabalham atendem a mecanismos, valores e lgica diferentes das do setor privado, mas sua expanso est
intimamente ligada expanso das necessidades econmicas, sociais e institucionais
relacionadas ao processo de industrializao e urbanizao que a acompanha.
por este motivo tambm que o presente trabalho procura avaliar as mudanas
mais importantes ocorridas no mercado de trabalho brasileiro como um todo
para poder, em seguida, contextualizar a forma pela qual se deu a expanso do
emprego pblico no Brasil.
No mercado externo de trabalho, ao contrrio do que ocorre no caso anterior,
os trabalhadores no precisam apresentar quase nenhuma qualificao profissional e
suas remuneraes so determinadas por fatores mais aleatrios do funcionamento
do mercado de trabalho em geral, as chamadas foras de oferta e de demanda,
que variam mais intimamente de acordo com as flutuaes do ciclo econmico.
No mercado externo de trabalho esto presentes os trabalhadores sem qualificao,
tanto dos setores mais atrasados da economia como aqueles localizados na base da
pirmide ocupacional dos setores oligopolizados da estrutura produtiva (faxineiros,
vigias etc. das empresas de alta concentrao de capital).
De todo modo, apesar da persistncia e at recorrente reforo dessa situao
de polaridade no mercado de trabalho brasileiro, o processo de industrializao
promoveu uma ampliao generalizada do peso do assalariamento formal, conforme aponta a tabela 1, cujos dados revelam que, entre 1940 e 1980, enquanto a
populao total e a populao economicamente ativa (PEA) cresciam a uma taxa
mdia anual, respectivamente, de cerca de 2,7% e 2,6%, o emprego formal assalariado com carteira assinada crescia a uma taxa mdia anual que superava 6% (o
conjunto do assalariamento, ou seja, o assalariamento que inclui as contrataes
com registro em carteira e as sem registro, cresceu tambm expressivamente acima
das variaes da PEA e da populao total cerca de 3,6% ao ano (a.a.), em
mdia. Essa expressiva diferena, acumulada durante um largo perodo de tempo
(40 anos), fez aumentar de maneira destacada o peso do emprego assalariado
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220
formal (e tambm o peso do assalariamento em seu conjunto) no conjunto das

ocupaes do mercado de trabalho brasileiro no perodo. Como contrapartida,
reduziu-se o peso relativo da ocupao por conta prpria e reduziu-se, tambm, a
taxa de desemprego, assim como a taxa de subutilizao da mo de obra, definida
por Pochmann (1999) como uma somatria das seguintes situaes: trabalhadores
por conta prpria (ou autnomos), trabalhadores sem remunerao (situao
mais encontradia nos setores agrcolas, cujo peso diga-se de passagem tambm
diminuiu expressivamente no perodo) e os trabalhadores desempregados. Portanto, a marca da estruturao do mercado de trabalho brasileiro, ao longo do
perodo delimitado por 1940 e 1980, foi no apenas a forte expanso (em termos
absolutos) do volume de ocupaes, mas tambm o aumento significativo e sem
precedentes histricos do peso relativo dos empregos com registro formal nos
setores organizados do mercado de trabalho brasileiro. possvel concluir facilmente, pelos dados expostos, que cerca de 80% do total das ocupaes criadas no
perodo eram ocupaes baseadas no assalariamento, das quais mais de 85% de
assalariamento formalizado.
TABELA 1
Brasil: PEA, segundo condio de ocupao e desemprego 1940-1980
1940
1980
Populao total
41.236.315
PEA (nmeros absolutos)
25.929.542
100,0
100,0
Itens
PEA (%)
Empregador
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
121.150.573
1.997.856
2,69
43.235.712
432.654
2,56
2,3%
3,1%
24.400
3,32
Conta-prpria
29,8%
22,1%
121.500
1,79
Sem remunerao
19,6%
9,2%
22.300
0,63
Assalariado
42,0%
62,8%
513.400
3,59
Com registro
12,1%
49,2%
484.200
6,22
Sem registro
29,9%
13,6%
29.300
0,56
Desempregado
Taxa de subutilizao1
6,3%
2,8%
5.500
0,50
55,7%
34,1%
149.300
1,13
Fontes: Populao de 1940: IBGE/Sistema IBGE de Recuperao Automtica (Sidra)/Censo Demogrfico de 1940; PEA de
1940: Ipeadata e IBGE/Censo Demogrfico de 1940; populao de 1980: IBGE/Sidra/Censo Demogrfico de 1980; PEA de
1980: Ipeadata e IBGE/Censo Demogrfico de 1980; e percentuais: IBGE/Censos Demogrficos e Estatsticos do Brasil; MTb
(apud POCHMANN, 1999).
Nota: 1 Conta-prpria, sem remunerao, desempregado.
Desde logo, preciso sublinhar o significado da insero do trabalhador

com registro formal nos setores que sero chamados, neste captulo, de setores
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organizados do mercado de trabalho brasileiro. A ampliao do nmero de trabalhadores com registro formal e legal (no caso brasileiro, a existncia de carteira
de trabalho assinada pelo empregador) nos setores organizados do mercado de
trabalho representa a ampliao do nmero de trabalhadores sujeitos ao estatuto
legal que regulamenta as relaes de trabalho, ou seja, trabalhadores amparados
pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), com tudo o que isso significa em
termos de direitos sociais, trabalhistas e de segurana (relativa) no emprego. So trabalhadores que passam a ter acesso aos direitos mnimos da cidadania, como a representao sindical, a proteo do trabalho, a possibilidade de questionar na Justia do
Trabalho, eventualmente, a empresa em que trabalha (ou em que tenha trabalhado),
assim como tm direito remunerao plena do trabalho, segundo a legislao.7 Tratase, portanto, de uma situao em que o trabalhador fica muito menos sujeito (do que
o trabalhador sem registro em carteira) s incertezas prprias do funcionamento do
mercado de trabalho de economia capitalista, dotando sua insero ocupacional de
maior proteo e segurana social do que se estivesse trabalhando precariamente sem
registro em carteira ou em atividades por conta prpria.8
Os dados da tabela 2 reforam as concluses e explicam os dados retirados
da tabela 1 ao descrever o processo de industrializao que marcou o perodo que
delimitado pelos anos de 1940 e 1980. Seus dados revelam um crescimento
mdio anual de cerca de 5% nas ocupaes do setor secundrio, com destaque
para as ocupaes no setor organizado da indstria. Tambm o setor organizado
do tercirio revelou expressivo crescimento (tambm prximo de 5% a.a. em
mdia ao longo desse largo perodo de 40 anos). Como resultado das mudanas
setoriais, o peso relativo da Indstria e da Construo Civil no conjunto das ocupaes cresceu expressivamente no perodo, revelando o dinamismo industrial do
perodo. Apenas para chamar a ateno para o dinamismo industrial do perodo,
vale lembrar que, conforme mostram as informaes da tabela 1, a PEA cresceu
cerca de 2,6% em mdia, a.a., no perodo, enquanto as ocupaes do setor secundrio, conforme mostram os dados da tabela 2, cresceram prximas aos 6%. Ou
seja, o processo de industrializao nacional foi expressivo e culminou com um
7. O que aqui se denomina remunerao plena representa o conjunto de itens que perfazem o conjunto da remunerao do trabalho, ou seja, alm do salrio mensal, tambm o dcimo terceiro salrio, as frias pagas com adicional
(no caso do adicional, depois da Constituinte de 1988), os depsitos de Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS) e as licenas-maternidade ou paternidade remuneradas, alm das verbas rescisrias, quando for o caso (s
para esclarecer a nomenclatura utilizada aqui: todos esses itens que vo alm do salrio mensal so chamados pelos
economistas liberais e/ou pela maior parte dos empresrios simplesmente de encargos trabalhistas; mas, do ponto
de vista dos trabalhadores assalariados, so parte integrante de sua remunerao anual pelo trabalho realizado). Sobre
uma discusso no afeita aos preceitos do pensamento conservador a respeito dos encargos sociais e do custo do
trabalho no Brasil, ver Santos (1996).
8. Quando at mesmo o valor da remunerao mensal incerto e excessivamente sujeito s oscilaes do ciclo econmico (e at mesmo sua sade) a cada ms.
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processo de vigorosa e consistente estruturao do mercado de trabalho brasileiro,9 situao que somente se reverteria aps os anos 1980, quando a economia brasileira
foi marcada pela reverso das elevadas taxas de crescimento do PIB, pela queda
dos salrios reais e pela inflao crnica e elevada.
TABELA 2
Brasil: evoluo das ocupaes no agrcolas, segundo segmentos organizados e
no organizados 1940-1980
1940
1980
4.914.300
29.526.300
100.000
100.000
Organizado
61.600
No organizado
38.400
Itens
Total no agrcola (milhares)
Total no agrcola (%)
Secundrio
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
615.300
4,58
70.500
444.700
4,94
29.500
170.600
3,90
30.200
36.200
230.100
5,05
Indstria de transformao
Organizado
17.800
20.200
127.200
4,92
No organizado
6.400
5.000
29.100
3,94
Construo civil
6.000
11.000
73.800
6,18
Tercirio
69.800
63.800
385.200
4,35
Organizado
40.800
44.800
280.600
4,83
No organizado
29.000
19.000
104.600
3,40
Fontes: IBGE/Censos Demogrficos e Estatsticos do Brasil; MTb (apud POCHMANN, 1999).
A tabela 3 mostra a reverso da trajetria anterior de estruturao do mercado de trabalho brasileiro. Conforme vasta literatura (ver BELLUZZO; COUTINHO, 1982, 1983),10 a reverso econmica brasileira, iniciada com a recesso
dos primeiros anos da dcada de 1980, com a crise da dvida externa, e perpetuada
pelas diversas tentativas de ajustes macroeconmicos fracassados que, a partir de
ento, tentaram romper o crnico processo inflacionrio brasileiro, fizeram com
que os anos 1980 legassem uma herana de baixas taxas mdias de crescimento do
9. Ao afirmar isso, no se deve perder de vista que persistiam, no mercado de trabalho brasileiro, sinais inequvocos do
subdesenvolvimento, como baixos salrios, desigualdades de todos os tipos (de renda do trabalho, de renda funcional,
de renda por regies), informalidade, emprego precrio em grande quantidade etc., conforme mencionado em outras
sees deste captulo. Mas a situao do trabalho, no geral, melhorou bastante ao longo do auge do processo de
industrializao brasileira. Essa situao comeou novamente a se deteriorar a partir da crise dos anos 1980, quando
surge outro problema: o desemprego (DEDECCA, 1990, 2003, 2005).
10. Com relao aos efeitos, sobre a economia brasileira dos anos 1980, do endividamento externo constitudo nos
anos 1970, ver especialmente Cruz (1983). Obra mais recente e igualmente importante que trata dessas questes
a de Carneiro (2002).
6/21/2011 4:33:37 PM
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PIB e dos nveis agregados de emprego. A marca da crise no mercado de trabalho

brasileiro foi a expanso do setor informal e a queda dos rendimentos mdios reais dos trabalhadores. Consolidou-se, ademais, uma nova trajetria de ampliao
da desigualdade dos rendimentos, dessa vez (ao contrrio dos anos 1960 e 1970,
quando tais informaes passaram a ser medidas de forma mais consistente e que
revelaram aumento geral dos rendimentos, mas de forma bastante diferenciada,
ou seja, concomitante aumento do bolo e ampliao das desigualdades de renda) com queda dos rendimentos mdios reais.11
TABELA 3
Brasil: evoluo da populao e da PEA, segundo condio de ocupao e
desemprego 1980-1991
Itens
Populao total
PEA (%)
Empregador
Conta-prpria
Sem remunerao
1980
1991
121.150.573
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
146.917.459
2.342.444
1,93
43.235.712
58.456.125
1.383.674
2,78
100
100
3,1%
3,9%
85.400,0
4,95
22,1%
23,9%
401.400,0
3,51
9,2%
5,4%
(74.500,0)
1,72
Assalariado
62,8%
62,6%
858.300,0
2,75
Com registro
49,2%
36,6%
11.200,0
0,05
Sem registro
13,6%
26,0%
847.100,0
9,01
Desempregado
2,8%
4,2%
113.100,0
6,64
34,1%
34,2%
477.100,0
2,81
Fontes: Populao de 1980: IBGE/Sidra/Censo Demogrfico de 1980; PEA de 1980: Ipeadata e IBGE/Censo Demogrfico de
1980; populao de 1991: IBGE/Sidra/Censo Demogrfico de 1991; PEA de 1991: Ipeadata e IBGE/Censo Demogrfico de
1991; e percentuais: IBGE/Censos Demogrficos e Estatsticos do Brasil, MTb (apud POCHMANN, 1999).
A expanso da economia passou a depender, nos anos 1980, do esforo exportador para honrar os encargos da Dvida Externa. O assalariamento deixou de
expandir seu peso no conjunto da ocupao: ele crescia a taxas semelhantes do
prprio crescimento da PEA entre 1980 e 1991. Entretanto, a desacelerao da
economia, as incertezas relacionadas inflao e a expanso da financeirizao
da Dvida Interna promoveram um cenrio macroeconmico precrio e provocaram
uma queda da taxa de investimentos produtivos, com efeitos nefastos sobre as
11. Para uma anlise detalhada do aumento da informalidade no mercado de trabalho brasileiro nos anos 1980 e de
seu impacto sobre os perfis distributivos, ver Mattos (1994).
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224
formas de contratao da mo de obra. Desse modo, a precarizao do mercado

de trabalho manifestou-se na expanso das contrataes fora dos registros legais,
ou seja, ampliou-se o peso do assalariamento sem carteira assinada. Esse fenmeno
ocorreu dentro do setor industrial, conforme mostra a tabela 4, e tambm no
setor tercirio. A expanso do peso do emprego sem carteira e das atividades no
organizadas no conjunto do mercado de trabalho brasileiro entre 1980 e 1991
ocorreu, portanto, tanto por causa da precarizao geral das contrataes dentro
de cada setor de atividade, quanto tambm pela prpria queda do peso das atividades industriais, que concentram maior peso de atividades organizadas (e de
emprego assalariado com carteira assinada) em seu interior.
No agregado, conforme mostram os dados da tabela 4, o peso dos setores
no organizados no conjunto das ocupaes do mercado de trabalho brasileiro,
entre os Censos de 1980 e de 1991, cresceu de 29,5% para 34,5%. Ou seja,
em apenas 11 anos, o peso dessas atividades, que tinham retrocedido cerca de 9
pontos percentuais (p.p.) (no conjunto da ocupao) entre 1940 e 1980, voltou
a crescer pouco mais da metade dessa magnitude (saltando 5 p.p. entre 1980 e
1991). Tal comparao revela a rapidez com que os avanos promovidos pelo
perodo da industrializao acelerada dos anos 1940 aos anos 1970, em termos
de estruturao do mercado de trabalho brasileiro, foram em parte revertidos pela
crise deflagrada nos anos 1980.
TABELA 4
1980
1991
29.536.300
42.624.300
100.000
100.000
Organizado
70.500
No organizado
Secundrio
Itens
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
1.190.700
3,39
65.500
645.700
2,70
29.500
34.500
545.000
4,88
36.200
30.600
214.000
1,83
20.200
14.600
23.500
0,39
5.000
6.900
133.200
6,47
Organizado
No organizado
Construo civil
11.000
9.100
57.300
1,63
Tercirio
63.800
69.400
976.700
4,19
Organizado
44.800
46.300
591.600
3,70
No organizado
19.000
23.100
385.100
5,24
6/21/2011 4:33:37 PM
225
A tabela 5 mostra a evoluo, durante a primeira parte da dcada de 1990,

dos mesmos indicadores das tabelas anteriores. Um primeiro dado que chama a
ateno que, entre 1989 e 1995, a taxa mdia anual de crescimento da PEA foi
de apenas 2%, contra cerca de 2,8% entre 1980 e 1991. Ao mesmo tempo, a taxa
de criao de postos de trabalho, no perodo mais recente analisado, foi pior ainda
do que havia sido durante o perodo 1980-1991. O assalariamento, entre 1989 e
1995, cresceu a uma taxa mdia anual de apenas cerca de 0,5%, contra mais de
2,7% entre os Censos de 1980 e 1991. O registro em carteira, no perodo mais
recente em anlise, teve reduo em termos absolutos. Como resultado desse forte
movimento de reverso econmica que caracterizou a primeira metade da dcada
de 1990, a taxa de desemprego, que j estava subindo no final dos anos 1980,
atingindo 4,2% em 1991, chegou a cerca de 6,5% em 1995.
TABELA 5
Brasil: evoluo da PEA, segundo condio de ocupao e desemprego 1989-1995
Itens
Populao total
PEA (%)
Empregador
1989
1995
144.293.110
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
152.374.603
1.346.916
0,91
62.513.176
74.138.441
1.937.544
2,08
100
100
4,2%
3,9%
22.300
0,83
21,2%
22,4%
432.600
3,02
7,6%
9,0%
269.400
5,00
Assalariado
64,0%
58,2%
194.700
0,48
Com registro
38,3%
30,9%
(350.000)
1,41
Sem registro
25,7%
27,3%
541.500
3,12
3,0%
6,5%
442.100
15,80
31,8%
37,8%
1.144.100
5,07
Conta-prpria
Sem remunerao
Desempregado
Fontes: Populao total de 1989: IBGE/Anurio Estatstico de 1991 (tabela 16.12); populao total de 1995: IBGE/Anurio
Estatstico de 1996 (tabela 2.2); PEA de 1989: IBGE/Anurio Estatstico de 1991 (tabela 23.2); PEA de 1995: IBGE/Anurio
Estatstico de 1996 (tabela 2.53); e percentuais: IBGE/Censos Demogrficos e Estatsticos do Brasil; MTb (apud POCHMANN,
1999).
A recesso econmica do governo Collor, o fracasso dos Planos Collor I e II,

a paralisia da economia no perodo que culminou com o impeachment do ento
presidente e o processo de abertura comercial descuidada e aodada realizada
pelos governos Collor, Itamar e FHC promoveram uma forte retrao das atividades industriais, com efeitos significativos e inequvocos na estrutura setorial do
emprego no agrcola, conforme apontam os dados da tabela 6: queda do peso
6/21/2011 4:33:37 PM
226
da Indstria de Transformao no conjunto das ocupaes (ao mesmo tempo

em que se reduzia dramaticamente a uma mdia de cerca de 1 p.p. por ano,
entre 1989 e 1995 a participao das atividades organizadas no seu interior),
contrabalanada por um crescimento por inchao do setor tercirio, pois no
interior deste ocorreu tambm uma forte expanso das atividades no organizadas
(aumento do peso de 22% para 30% em apenas seis anos).
TABELA 6
1989
1995
46.587.100
51.506.400
100.000
100.000
Organizado
66.700
No organizado
Secundrio
Itens
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
819.900
1,69
59.300
88.400
0,28
33.300
40.700
908.300
5,15
30.900
26.300
141.500
0,96
15.900
11.700
230.200
2,89
6.500
6.700
70.400
2,20
Organizado
No organizado
Construo civil
8.500
7.900
18.100
0,45
Tercirio
69.100
73.700
961.400
2,79
Organizado
46.500
43.600
132.300
0,60
No organizado
22.600
30.100
829.100
6,66
As tabelas 7 e 8 tomam em conjunto os 20 anos das duas dcadas perdidas. Seus dados confirmam, com relao ao final da dcada de 1990, o cenrio
que j se prenunciava em meados da dcada. Essas tabelas referendam os trs
principais aspectos que tm sido destacados at aqui, todos inter-relacionados:
a queda do peso das atividades industriais, a queda do peso do assalariamento
e a crescente informalizao das ocupaes do mercado de trabalho.12 Essas trs
trajetrias revelam a perda de dinamismo do mercado de trabalho no perodo e
12. Deve-se apenas ter algum cuidado ao analisar a evoluo do nmero de postos de trabalho entre um ano (1980)
e outro (2000), pois, no Censo de 2000, a forma de captao da informao sobre ocupao diferente da que foi
utilizada no Censo de 1980, quando o tempo de referncia era de um ms (no Censo de 2000 era de uma semana,
o que tende a apresentar um resultado, em termos de quantidade de postos de trabalho considerada, mais modesto
do que se o perodo considerado tivesse sido o mesmo do Censo de 1980). De todo modo, vale a interpretao, em
cada ano, acerca do perfil da ocupao e fica patente que o mercado de trabalho brasileiro se desorganizou progressivamente no perodo.
6/21/2011 4:33:37 PM
227
a progressiva informalizao dos postos de trabalho. A perda do vigor de gerao

de postos de trabalho na indstria tem um efeito tambm sobre o perfil das atividades do setor tercirio. Conforme mostraram os dados do mercado de trabalho
nos anos de prosperidade industrial, a expanso dessas atividades, pela instalao
e novos segmentos produtivos na economia brasileira, tambm promove uma
mudana na natureza da composio das atividades do setor tercirio, que passa
a ter, em sua composio, participao maior tambm de atividades modernas e
organizadas em termos capitalistas, e atuando no apoio s atividades industriais
recm-instaladas ou promovidas na esteira do processo de industrializao. Essas
atividades, assim como as prprias atividades industriais, tendem a ostentar um
grau bastante elevado de formalizao das relaes de trabalho, que se tornam
tambm mais estveis ao longo do tempo.
TABELA 7
Brasil: evoluo da PEA, segundo condio de ocupao e desemprego 1980-2000
Itens
Populao total
PEA
PEA ocupada
Empregador
19801
20001
121.150.573
Variao anual
Absoluta2
Relativa3 (% a.a.)
169.590.693
2.422.006
1,80
43.235.712
77.467.473
1.711.588
2,90
98,0%
84,7%
1.167.779
2,20
3,1%
2,4%
24.400
1,60
22,1%
19,1%
249.600
2,10
9,2%
6,3%
41.000
0,90
Assalariado
62,8%
57,2%
820.500
2,40
Com registro
49,2%
36,3%
318.700
1,30
Sem registro
13,6%
20,9%
501.800
5,10
2,8%
15,0%
510.700
11,90
34,1%
40,4%
801.300
3,70
Conta-prpria
Sem remunerao
Desempregado
Taxa de precarizao
Fontes: Populao de 1980: IBGE/Sidra/Censo Demogrfico de 1980; PEA de 1980: Ipeadata e IBGE/Censo Demogrfico de
1980; populao de 2000: IBGE/Sidra/Censo Demogrfico de 2000; PEA de 2000: Ipeadata/IBGE/Censo Demogrfico de 2000;
e percentuais: IBGE/Censos Demogrficos e Estatsticos do Brasil; MTb (apud POCHMANN, 1999).
Notas: 1 % em relao PEA ocupada, mas valores absolutos, em milhares, para populao e PEA.
2
Variao absoluta anual em milhares de postos de trabalho.
Variao relativa anual em %.
Soma de conta-prpria, sem remunerao e desempregado.
A perda de dinamismo econmico, ocorrida a partir dos anos 1980, representou uma ruptura desse movimento estruturante do mercado de trabalho brasileiro. A ampliao do grau de informalizao das relaes de trabalho deu-se no
apenas por causa da maior instabilidade vivenciada pelas empresas, que acabaram
recorrendo, na mdia, com maior frequncia, a esse recurso ilegal na forma de
6/21/2011 4:33:37 PM
228
contratao, mas tambm aumentou o peso de auto-ocupaes ou de ocupaes em

pequenos negcios familiares que representam, na verdade, estratgias de sobrevivncia e formas de evitar o desemprego aberto para parcelas crescentes da PEA,
situao tpica de pases subdesenvolvidos com frgeis mecanismos de proteo
social, em especial o seguro-desemprego. Essa situao fica evidenciada pelo fato
de que a expanso da ocupao no setor tercirio deu-se com ampliao do peso,
dentro dessas atividades, das formas de contratao definidas nas tabelas anteriores
como ocupaes pertencentes ao segmento no organizado do mercado de trabalho, mas que poderia ser tambm classificada como atividades pertencentes
ao setor informal. Tambm nas atividades do setor secundrio (que inclui todas
as formas de atividades industriais e tambm as atividades de construo civil)
aumentou o peso das ocupaes no organizadas, conforme se nota nos dados da
tabela 8.
TABELA 8
1989
1995
46.587.100
51.506.400
100.000
100.000
Organizado
66.700
No organizado
Secundrio
Itens
Variao anual
Absoluta
Relativa (% a.a.)
819.900
1,69
59.300
88.400
0,28
33.300
40.700
908.300
5,15
30.900
26.300
141.500
0,96
15.900
11.700
230.200
2,89
6.500
6.700
70.400
2,20
8.500
7.900
18.100
0,45
Tercirio
69.100
73.700
961.400
2,79
Organizado
46.500
43.600
132.300
0,60
No organizado
22.600
30.100
829.100
6,66

Organizado
No organizado
Construo civil
Para completar a anlise que tem sido feita at aqui, necessrio desagregar
e analisar, de forma separada, o comportamento do mercado de trabalho dos anos
1980 do seu comportamento nos anos 1990 e incio dos anos 2000. Isso se deve
ao fato de que em cada um desses perodos, embora ambos tenham demonstrado
resultados pfios em termos de gerao de oportunidades ocupacionais, a poltica
econmica e a natureza da insero externa do pas apresentaram caractersticas e
6/21/2011 4:33:37 PM
229
condicionantes diferentes, moldando tambm formas diversas de enfrentamento da

crise por parte das empresas e do movimento social. E tambm efeitos distintos em
termos da articulao entre as atividades produtivas do pas, com efeitos evidentes
sobre a configurao do mercado de trabalho brasileiro entre uma dcada e outra.
Esse esforo interpretativo no deve ser encarado como um fim em si mesmo, mas como uma forma de preparar o terreno para interpretar o papel que
teve a expanso e a mudana do perfil do emprego pblico desde os anos 1980.
Conforme ser visto a seguir, a expanso do emprego pblico teve condicionantes e dimenses diferentes em cada caso, bem como uma contribuio tambm
diferente para os resultados do mercado de trabalho brasileiro quando tomado o
conjunto das ocupaes.
As prximas tabelas procuram esquadrinhar as diferenas estruturais entre
as mudanas ocorridas no mercado de trabalho na dcada de 1980 e na dcada
de 1990 e primeiros anos do sculo XXI, procurando interpret-las luz das polticas econmica e de insero internacional adotadas em cada perodo e de seus
efeitos sobre a atividade econmica.
A tabela 9, contemplando apenas os dados referentes aos anos mais extremos
da dcada de 1980 em que foram realizadas pesquisas pela PNAD, revela um
processo de desestruturao do mercado de trabalho, retratado pela ampliao do
peso relativo do assalariamento sem carteira entre 1981 e 1989. De todo modo,
parece que a intensidade desse processo de informalizao foi menor do que a
intensidade assinalada nas duas tabelas imediatamente anteriores.13
TABELA 9
Distribuio do total dos ocupados em atividades no agrcolas segundo posio na
ocupao
(Em %)
Brasil anos 1980
1981
1983
1986
1989
Total no agrcola
100
100
100
100
Empregados com carteira
57,7
54,9
56,2
55,6
Empregados sem carteira
17,5
19,1
19,3
18,9
Conta-prpria
19,8
20,7
19,7
19,1
Empregador
3,1
3,2
3,4
4,3
Sem remunerao
1,9
2,1
1,4
2,1
Fonte: PNADs.
13. De todo modo, as tabelas no so perfeitamente comparveis, pois umas referem-se a dados do censo e outras
s PNADs.
6/21/2011 4:33:37 PM
230
As tabelas seguintes incluem informaes acerca do comportamento da economia e do mercado de trabalho nos anos 1990.
Na tabela 10, percebe-se que houve uma expressiva queda do estoque de
emprego formal na economia brasileira em todos os setores de atividade durante
a recesso do incio dos anos 1980 (1980 a 1983), mas, no perodo posterior,
de recuperao da atividade econmica (1983 a 1986), a criao de postos de
trabalho formais superou a perda ocorrida nos anos anteriores, especialmente nas
atividades da indstria de transformao. No final da dcada de 1980, em anos
marcados por forte instabilidade da atividade econmica e pelo recrudescimento
da inflao, o nvel de emprego formal na indstria teve uma pequena queda,
assim como no comrcio, enquanto na construo civil a queda do emprego formal
foi expressiva, provavelmente refletindo a queda dos investimentos no setor, dada
a crise fiscal do Estado (e o consequente abandono de projetos de grandes obras)
e a falncia do sistema de financiamento da habitao. No incio dos anos 1990,
novamente a economia brasileira entrou numa fase recessiva, e mais uma vez
houve uma expressiva queda do nvel de emprego formal em todos os setores, e,
naquela oportunidade, de forma ainda mais intensa do que ocorrera na recesso
do incio dos anos 1980. O que chama a ateno, porm, que, diferentemente
do que ocorrera na recuperao que se seguiu recesso do incio dos anos 1980,
na de meados dos anos 1990 (entre 1992 e 1995, quando a retomada do nvel
de atividade atingia o auge do Plano Real, que havia sido implementado em
julho do ano anterior) o nvel do emprego formal continuou a cair, notadamente
na indstria de transformao e na construo civil, sendo que, no comrcio, o
emprego formal teve um modesto crescimento, mas sem repor nem um sexto
das perdas ocorridas entre 1989 e 1992. O saldo final dos 15 anos iniciados em
1980 uma significativa queda do estoque de empregos formais no mercado de
trabalho brasileiro, chamando a ateno o que ocorreu na indstria (setor muito
importante pelo fato de que gera dinamismo para toda a atividade econmica) e
na construo civil (setor igualmente muito sensvel reverso da atividade econmica, com o agravante do ponto de vista da formalizao do emprego de
que tem sindicatos fracos e pouco representativos).
Uma explicao para o fenmeno retratado por esta tabela est em Baltar
(1996), em estudo no qual j havia antecipado que a recuperao do emprego industrial ps-recesso do incio da dcada de 1980 havia sido maior do que a recuperao do emprego industrial ps-recesso de 1990-1992. Entre 1994 e 1996, a
retomada do nvel de atividade econmica, e industrial, em particular, no gerou
aumento do emprego industrial, e isso se explica, em grande medida, pelo fato de
que, nos anos 1990, com a abertura comercial e a internacionalizao da economia
(refletida, entre outros, pela ampliao da posse de ativos industriais e outros por
parte de estrangeiros e tambm pelo maior peso do comrcio internacional em
6/21/2011 4:33:37 PM
231
relao ao PIB), aumentou a participao de produtos intermedirios importados

na pauta de produtos industriais finais,14 com nefastos efeitos sobre o estoque de
empregos industriais, o que tambm acabou afetando o desempenho do emprego
formal e do emprego assalariado em geral, dado que ainda nas atividades industriais que essas modalidades de ocupao tm maior peso.
TABELA 10
Brasil: taxas mdias de crescimento do nvel de emprego formal 1980-1995
(Variao mdia por ano em perodos selecionados)
Setor de atividade
1983-1980 1986-1983 1989-1986 1992-1989

5,8
8,5
0,3
14,7
3,7
5,1
Comrcio
3,6
2,2
0,5
Servios
0,9
4,7
2,3
4,9
0,8
Construo civil
Total
8,7
1995-1992 1995-1980
0,8
1,6
2,2
6,3
7,7
1,2
1,7
2,8
0,5
1,1
0,1
0,3
12
Fontes: Rais/Painel Fixo (1980-1992) e Decreto-Lei no 4.923 (1992-1995)/MTb.

Nota: 1 Inclusive administrao pblica.
Obs.: Apud Pacheco e Pochmann (1997).
Os dados da tabela 11 reforam alguns dos aspectos anteriormente descritos, mostrando a queda do peso do conjunto das atividades do setor secundrio
sobretudo nos primeiros anos da dcada de 1990, o aumento expressivo da taxa
de desemprego (tambm sobretudo nos anos 1990) e a expanso das atividades
do tercirio, em especial nos segmentos de menor ligao com as atividades econmicas mais dinmicas e de maior renda, que so tipicamente as atividades de
servios cuja expanso depende da expanso das atividades industriais.15
A tabela 12 mostra que o grau de formalizao diminuiu expressivamente
em todas as atividades econmicas nos anos 1990, tanto naquelas em que esse
grau alto, quanto nas que so normalmente caracterizadas pelo baixo grau de
formalizao.
14. Uma simples anlise da evoluo da produo industrial por setor indica que, nos anos 1990, a produo de bens
finais de consumo (durveis e no durveis) superou a produo de bens intermedirios, o que impactou na gerao
de postos de trabalho na indstria, dado o peso do setor produtor de bens intermedirios na atividade industrial como
um todo e sua capacidade de gerar postos de trabalho (desde que sua produo esteja em ascenso, obviamente).
15. Verificar que o agregado prestao de servios, que inclui ampla gama de servios pessoais e domiciliares,
geralmente com ocupaes de baixo rendimento, teve significativa expanso entre 1979 e 1995, enquanto servios de
transportes e comunicaes, com atividades mais dinmicas e complementares da expanso industrial, mantiveram o
mesmo peso relativo entre os anos considerados. O agregado servios auxiliares da atividade econmica tem perfil
e dinmica semelhante do agregado de comunicaes e tambm teve comportamento que revela pouco dinamismo
(crescimento de 2,5% para apenas 3,3% no perodo).
6/21/2011 4:33:37 PM
232
TABELA 11
Brasil: distribuio percentual da PEA segundo setor de atividade 1979-1995
Setor de atividade
1979
1981
1985
1988
1990
1992
1993
1995
23,3
22,0
22,7
22,0
20,8
Agricultura
31,6
28,0
27,7
Total secundrio
23,2
23,6
21,4
22,5
21,9
19,8
20,3
19,1
15,0
14,3
14,2
14,7
14,6
12,6
12,7
12,1
6,7
7,7
5,6
6,1
5,9
5,8
6,2
5,8
Construo civil
Outras atividades industriais
Total tercirio
Comrcio de mercadoria
1,5
1,6
1,5
1,6
1,3
1,4
1,4
1,2
42,4
44,1
47,6
50,4
52,5
50,6
51,2
53,7
9,4
9,9
10,5
11,1
12,4
11,8
12,5
12,8
14,7
14,6
16,0
16,9
17,3
17,4
17,5
18,9
Servios auxiliares de atividades econmicas
2,5
2,5
2,6
3,0
3,1
2,9
2,9
3,3
Transportes e comunicao
3,6
3,7
3,5
3,6
3,8
3,5
3,4
3,6
Atividades sociais
6,4
6,9
7,5
8,4
8,4
8,3
8,3
8,6
Administrao pblica
3,5
3,9
4,3
4,7
4,8
4,5
4,5
4,6
Prestao de servios
Outras atividades tercirias

Total de ocupados
Procurando trabalho
Total da PEA
2,4
2,6
3,2
2,7
2,7
2,2
2,1
1,9
97,3
95,7
96,6
96,2
96,3
93,1
93,4
93,6
2,7
4,3
3,4
3,8
3,7
6,9
6,6
6,4
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: PNADs. Elaborao: Pacheco e Pochmann (1997).
Esses resultados revelam o efeito que a fragilidade do crescimento da economia nos anos 1990 teve na desarticulao do mercado de trabalho. A progressiva
informalizao, que j vinha ocorrendo desde os anos 1980, acentua-se nos anos
1990, revelando a gravidade e a intensidade da crise, que promove novas rodadas
de queda da formalizao mesmo em um mercado de trabalho j bastante fragmentado, herana da crise dos anos 1980. A deteriorao foi intensa e demonstrou ter
causas estruturais significativas, pois derivou tanto da expanso das atividades j
tradicionalmente marcadas por ostentar alto peso relativo de ocupaes ilegais/informais, como tambm por ocorrer intrassetorialmente de forma generalizada, tanto em atividades marcadas por relativamente elevado grau de formalizao (como
a indstria e servios a ela mais diretamente relacionados) e tambm em atividades
normalmente pouco organizadas na forma capitalista, como os servios pessoais e
diversas atividades ligadas ao comrcio de mercadorias.
Esses resultados derivaram, porm, no apenas da perda de dinamismo do
mercado de trabalho e das mudanas desestruturantes ocorridas na atividade econmica (descontinuidade das cadeias produtivas industriais, internacionalizao
da produo, expanso das importaes de matrias-primas e produtos finais manufaturados, progressiva ampliao de commodities na pauta de exportaes etc.)
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233
(ver POCHMANN, 1999, cap. 6; MATTOSO; POCHMANN, 1998), mas

tambm por conta de mudanas institucionais do funcionamento do mercado de
trabalho que permitiram, tanto no setor privado, quanto no setor pblico (como
vo indicar algumas tabelas na seo especfica do emprego pblico, nas sees
a seguir), ampliar formas de contratao tipicamente precrias, mas que foram
legalizadas, como os contratos de tempo determinado, as regras de contratao
para estagirios e as ocupaes de jornada varivel, entre outros.
TABELA 12
Brasil: grau de formalizao do trabalho e composio setorial da ocupao no
agrcola 1989-1999
Setor de atividade
Distribuio
Grau de formalizao
1989
1999
1989
1999
20,7
15,3
72,5
62,9
Comrcio de mercadorias
16,0
17,6
40,6
33,7
Servio domstico
8,4
9,9
Construo civil
8,1
8,6
36,8
20,6
Educao
6,3
7,0
79,9
75,0
Administrao pblica
6,2
6,1
88,1
82,2
Alojamento e alimentao
4,3
4,7
29,1
27,4
Transporte
4,3
4,5
60,8
43,4
Servios auxiliares
4,1
5,2
51,7
38,9
Reparao e manuteno
4,1
3,9
20,2
18,2
Outras atividades
3,8
2,5
78,8
56,8
Servios pessoais
3,4
3,6
8,8
8,0
Sade
3,0
3,6
73,8
72,1
Servios domiciliares
2,1
2,6
50,9
67,0
Outras atividades sociais
2,0
1,9
62,4
62,1
2,0
1,5
74,8
74,4
Servios de diverso
0,6
0,8
42,7
33,3
Comunicaes
0,6
0,7
97,3
83,5
100,0
100,0
51,9
42,7
Total
Fonte: PNADs de 1989 e 1999. Apud Baltar (2003).
nesse contexto que o papel exercido pelo emprego pblico, em cada uma
das dcadas mais recentes, deve ser analisado.
As duas tabelas imediatamente a seguir (13 e 14), retiradas de Cacciamali
(2000), referendam e completam anlise descrita acima, notadamente no que se
refere ao perodo de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro (dados de
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234
Pochmann), nas duas ltimas dcadas do sculo XX. A tabela 13 revela os efeitos
da j aludida retrao da taxa de investimento e perda de dinamismo da economia
brasileira desde a recesso do incio dos anos 1980. Embora os indicadores de emprego setorial oscilem ao longo do perodo, dadas as oscilaes da atividade econmica (entre 1984 e 1986, a economia brasileira teve uma razovel recuperao,
o mesmo tendo ocorrido no ano de 1989 e tambm entre 1994 e 1996), pode-se
perceber uma tendncia de queda do peso do emprego industrial (e tambm da
construo civil, outra atividade tambm muito afetada pela retrao da taxa de
investimento na economia) entre 1982 e 1998, tendo como contrapartida um
aumento do peso das atividades de comrcio e, principalmente, das atividades
de servios estas saltam de 44,5% para 52% entre 1982 e 1998. As colunas
de desemprego revelam a oscilao do ciclo econmico, e revelam tambm uma
tendncia ascensional da taxa de desemprego, atestando um dos problemas mais
graves do mercado de trabalho brasileiro no perodo: a falta de oportunidades de
trabalho para os novos entrantes no mercado de trabalho e a dificuldade, portanto, tambm de criar oportunidades para os j inseridos na PEA.
TABELA 13
Composio mdia anual da populao ocupada segundo setor de atividade1 (em %)
e taxas de desemprego (em % da PEA)
CC
Total das reas metropolitanas

COM
IND TR
SER
OUT
1982
8,59
13,13
24,73
44,46
7,17
5,38
6,34
1983
7,95
13,62
23,74
47,13
7,57
6,45
7,60
1984
7,17
13,78
23,30
48,22
7,66
7,12
8,15
1985
6,85
13,42
24,42
47,66
7,65
5,25
5,90
1986
6,72
13,29
26,00
46,55
7,45
3,59
3,99
1987
6,63
13,32
25,90
46,74
7,44
3,73
4,08
1988
7,01
13,21
24,88
47,26
7,46
3,85
4,18
1989
7,11
13,86
24,74
46,54
7,23
3,35
3,64
1990
7,29
14,29
23,78
47,51
7,10
4,28
4,65
1991
7,34
14,57
22,29
48,64
7,12
4,83
5,24
1992
7,56
14,68
20,41
49,87
7,42
5,61
6,41
1993
7,15
14,99
20,10
50,24
7,47
5,44
6,29
1994
7,29
15,14
19,81
50,30
7,41
5,05
5,44
1995
6,99
15,29
19,51
51,00
7,16
4,64
4,96
1996
7,13
15,37
18,45
52,00
7,05
5,42
5,80
1997
7,05
15,45
17,53
52,75
7,19
5,66
6,20
1998
7,11
15,19
16,78
53,38
7,07
7,79
8,63
Ano
Taxas de desemprego
7 dias
30 dias
Fonte: IBGE/Pesquisa Mensal de Emprego (PME). Elaborao: Cacciamali (2000).

Nota: 1 CC = construo civil; COM = comrcio; IND TR = indstria de transformao; SER = servios; e OUT = outros.
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235
TABELA 14
Composio mdia anual da populao ocupada segundo posio na ocupao (em %)
e ndice de rendimento mdio real na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP)
Ano
Total das reas metropolitanas
RMSP
Posio na ocupao
ndice de rendimento mdio real
ECA
ESC
OCP
EMP
ECA
ESC
OCP
1982
56,71
21,18
16,41
4,25
101,26
92,55
79,43
1983
55,89
21,93
16,49
4,29
89,10
85,01
69,61
1984
54,33
22,64
17,31
4,31
82,30
74,24
59,09
1985
55,90
21,91
16,79
4,21
84,99
79,55
64,99
1986
57,82
20,54
16,15
4,19
109,41
118,60
114,37
1987
58,02
19,98
16,76
4,29
95,83
108,88
103,14
1988
57,71
19,85
17,20
4,31
104,3
107,19
94,20
1989
58,07
18,77
17,37
4,33
109,49
120,58
106,53
1990
56,94
19,11
18,54
4,47
97,43
114,17
99,23
1991
53,74
20,77
20,11
4,41
80,65
90,33
78,79
1992
51,41
22,20
20,99
4,37
78,97
78,49
66,58
1993
50,52
23,08
21,09
4,33
88,70
83,17
75,73
1994
49,24
23,70
21,79
4,20
100,00
100,00
100,00
1995
48,39
24,09
22,02
4,47
109,90
120,18
130,41
1996
46,73
24,79
22,77
4,61
113,73
120,92
132,89
1997
46,28
24,76
23,33
4,51
115,88
144,08
123,83
1998
46,17
25,17
23,03
4,61
112,89
152,67
123,65
Fonte: PME. Elaborao: Cacciamali (2000).

Nota: 1 ECA = emprego com carteira assinada; ESC = emprego sem carteira assinada; OCP = ocupao por conta prpria; e
EMP = empregador.
O aumento do peso das atividades do setor tercirio pode ser mais bem avaliado pela anlise conjunta da tabela 14. Dado que conforme revela a literatura
sobre o mercado de trabalho brasileiro o peso do assalariamento sem carteira
maior nas atividades do tercirio do que nas atividades da indstria, e como
tambm muito mais comum que trabalhadores por conta prpria atuem nas atividades do tercirio do que na indstria, de se esperar que a ampliao do peso
das atividades tercirias na estrutura setorial do emprego venha acompanhada
tambm de uma expanso das ocupaes do chamado setor informal (entendida como a soma das atividades de emprego sem carteira e de trabalhadores
autnomos), conforme revelam os dados da tabela 14.
6/21/2011 4:33:38 PM
236
A mudana do perfil do emprego segundo posio na ocupao expressiva,

especialmente durante os anos 1990, quando aumentou significativamente o peso
do assalariamento informal (ou seja, ao arrepio da lei, que exige, no caso brasileiro,
carteira de trabalho assinada pelo empregador, sob pena de condenar o empregado
a no gozar dos direitos sociais e trabalhistas decorrentes da assinatura da carteira)
e a participao das auto-ocupaes, ou trabalho autnomo ou tambm chamado
de trabalho por conta prpria. Tambm se deve destacar o aumento do peso dos
empregadores na estrutura ocupacional, o que talvez revele a proliferao de pequenos negcios que, muitas vezes, servem como estratgias de sobrevivncia de
pessoas que no encontram oportunidades no mercado formal de trabalho; essa
proliferao de pequenos negcios, por sua vez, tende a insuflar a informalidade no
espao ocupacional brasileiro, dado que tendem a atuar fora da lei pelo menos em
termos de contratao de fora de trabalho, como estratgia de reduo de custos,
na tentativa de manter a sobrevivncia de suas atividades.
Os dados de rendimentos por posio na ocupao mostram uma elevada
volatilidade segundo as variaes da conjuntura econmica, notadamente nos casos das ocupaes do chamado setor informal (tabela 14). A mudana estrutural
do mercado de trabalho brasileiro segundo posio na ocupao, notadamente
nos anos 1990, promoveu maior disperso de rendimentos e insuflou a desigualdade elevada j existente na distribuio de rendimentos, seja do ponto de vista da
distribuio pessoal como tambm da distribuio funcional da renda.16
A perda de dinamismo econmico e, notadamente, a queda do peso do emprego industrial, a partir dos anos 1980 e mais acentuadamente nos anos 1990,
esto entre os principais fatores que promoveram uma acentuada queda da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional (tabela 15).
Dados mais recentes e mais desagregados (tabela 16), analisados por Dedecca
(2003), revelam que, ao longo dos anos 1990, a parcela da remunerao dos empregados17 na renda nacional decresceu de cerca de 37,5%, em 1991, para apenas
cerca de 32,8% em 1999, queda expressiva para perodo relativamente curto de
tempo quando so considerados indicadores de carter estrutural como este. Os
salrios, em particular, tiveram uma reduo de quase 6 p.p. de sua parcela no perodo, caindo de 32% para cerca de 26,5%. Enquanto isso, cresciam o excedente
operacional bruto (grosso modo, pode-se considerar como o lucro das empresas) e
os impostos cobrados produo.
16. Para uma discusso terica, mas baseada no caso brasileiro, acerca da relao entre a distribuio pessoal da
renda e a distribuio funcional da renda, ver Mattos (2005). Para avaliar as mudanas ocorridas no perfil distributivo
brasileiro no perodo do Plano Real, ver Mattos e Cardoso Jnior (1999). Para avaliar as recentes mudanas estruturais
na economia e seus efeitos sobre o perfil de distribuio pessoal e funcional da renda, ver Dedecca (2003).
17. Remunerao dos empregados a soma dos salrios s contribuies sociais efetivas.
6/21/2011 4:33:38 PM
237
TABELA 15
Brasil: evoluo da distribuio funcional da renda parcela da renda do trabalho
na renda nacional 1949-1999
Anos
Renda do trabalho (% do PIB)
1949
56,6
1959
55,5
1970
52,0
1980
50,0
1991
49,0
1994
46,0
1998
42,0
1999
41,3
Fonte: IBGE.
Nota: 1 Estimativa.
TABELA 16
Brasil: componentes do PIB pela tica da renda 1991-1999
(Em %)
Itens
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
PIB
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Remunerao dos empregados
37,5
40,2
41,7
36,6
34,3
34,6
33,0
32,4
32,8
Salrios
32,0
34,6
35,9
32,0
29,6
28,8
27,4
26,9
26,5
Contribuies sociais efetivas
5,5
5,5
5,8
4,6
4,7
5,8
5,6
5,5
6,2
Contribuies sociais imputadas
4,2
3,4
3,4
3,5
4,0
3,9
3,9
4,1
4,7
Rendimentos de autnomos
7,0
6,3
6,3
5,7
5,9
5,7
5,7
5,5
5,1
Excedente operacional bruto
38,5
38,0
35,4
38,4
40,3
41,0
42,9
44,0
41,4
Impostos lquidos
12,9
12,2
13,2
15,8
15,6
14,8
14,6
14,0
16,0
Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisas/Departamento de Contas Nacionais. Apud Dedecca (2003).

Nota: 1 Impostos lquidos de subsdios sobre a produo e sobre a importao.
O grfico 1 ilustra esse fenmeno e revela que, j na partida do Plano Real,

as curvas de salrios e lucros se invertiam e continuariam a se distanciar ao longo
da dcada de 1990, enquanto ao mesmo tempo a participao dos impostos na
renda nacional galgava patamares cada vez mais elevados.
6/21/2011 4:33:38 PM
238
Deve-se destacar que, para a piora desse perfil distributivo, teve papel decisivo a desarticulao da atividade industrial, conforme salientado anteriormente.
As quedas do peso relativo do emprego formal e do peso relativo do emprego
industrial afetam a massa de rendimentos do trabalho e deprimem o prprio dinamismo do mercado de trabalho, dado que a atividade industrial ainda tem um
papel central na gerao de postos de trabalho de boa qualidade em outras atividades, notadamente nos servios e comrcio ligados s atividades industriais. Isso
tudo sem contar um fator meramente quantitativo, pois, conforme sublinhou
Baltar (1996, p. 101):
(...) a indstria de transformao, entretanto, continuou sendo a principal fonte de
emprego na Regio Metropolitana de So Paulo, respondendo, ainda, por 25% das
oportunidades ocupacionais, quase 50% a mais que o proporcionado pelo comrcio, e o equivalente totalidade das geradas pelo conjunto dos servios de reparao
e manuteno, transporte, alimentao, educao e sade.
Esta afirmao de Baltar, embora feita em contexto e objeto de anlise diferentes dos encontrados em estudo de Salm (2007), nos remete a algo importante que este ltimo autor afirma quando analisa a recente (entre 2001 e 2004)
melhoria do perfil distributivo na economia brasileira. Salm (2007) lembra que,
embora no se possam negar os efeitos dos recentes programas de renda como o
Bolsa Famlia para a melhoria do perfil distributivo brasileiro, a robustez gerada
pela ampliao do emprego formal no deve ser desprezada quando se discute a
necessidade de consolidar e ampliar os ganhos em termos de perfil distributivo.
Ou seja, segundo Salm (2007), a melhoria do perfil de distribuio de renda no
deveria se resumir a estratgias de reduo da pobreza. O desenvolvimento econmico, que supe ganhos de produtividade (os quais, diga-se de passagem, foram
bem modestos a partir dos anos 1980 e principalmente nos anos 1990 e nos trs
6/21/2011 4:33:38 PM
239
primeiros anos do atual sculo, conforme revelam as tabelas 17 e 18, a serem analisadas a seguir), que efetivamente pode lograr promover mudanas duradouras
e significativas no perfil distributivo brasileiro. Depender exclusivamente de programas de transferncia de renda deixa muito frgeis as possibilidades de alteraes
mais robustas no perfil distributivo, pois sempre existe o risco de esses mecanismos
esbarrarem em restries fiscais, ainda mais se a economia no gerar ganhos recorrentes e expressivos de produtividade, lembra Salm (2007). Dessa forma, Salm
(2007) conclui que a gerao de postos de trabalho formais, de maior qualidade
e melhores rendimentos (ou seja, no somente para os trabalhadores de baixa
renda), permite impulsionar mudanas estruturais que efetivamente possam promover mudanas sustentadas nos perfis distributivos e alteraes efetivas nos mecanismos de funcionamento do mercado de trabalho nacional.
TABELA 17
Evoluo do PIB real per capita nas ltimas dcadas e nos anos recentes
(Valores equivalentes a R$ de dezembro de 2008)
Ano
Valor
Variao mdia anual real por perodo
1940
2,35
1940-1950
3,48
1950
3,31
1950-1960
4,23
1960
5,01
1960-1970
3,18
1970
6,85
1970-1980
6,04
1980
12,31
1980-1990
0,56
1990
11,64
1990-1995
1,32
1995
12,43
1995-2000
0,49
2000
12,74
1995-2002
0,50
2002
12,87
2003-2008
3,49
2003
12,84
2006
14,03
2008
15,24
Fontes: Ipeadata e IBGE. Elaborao prpria.
Ao citar e procurar relacionar esses dois trabalhos, tenta-se arguir pela importncia da gerao de empregos formais e, nesse sentido, tambm de postos
de trabalho de regime estatutrio ou celetista no setor pblico18 para a melhoria
dos indicadores gerais do mercado de trabalho, incluindo os indicadores de distribuio de renda (pessoal e funcional).
18. Baltar (1996) reconhece que, nos anos 1980, a administrao pblica gerou forte expanso do emprego e isso
teve papel determinante para evitar maior desestruturao do mercado de trabalho brasileiro na ento denominada
dcada perdida.
6/21/2011 4:33:38 PM
240
TABELA 18
Brasil: variao mdia anual da produtividade por setor desde a dcada de 1940
(Em %)
Agrcola
Industrial
Servios
1940-1950
2,40
3,78
3,21
1950-1960
2,28
6,94
3,21
1960-1970
3,53
0,01
0,83
1970-1980
4,94
1,96
2,41
1980-1991
2,89
0,65
1,71
1991-2000
4,28
0,49
0,71
2001-2007
4,11
1,46
0,78
Perodo
Fontes: Censos e PNADs. Elaborao: Ipea.
Em suma, nesse contexto de deteriorao das oportunidades ocupacionais

no mercado de trabalho brasileiro e de piora dos perfis de distribuio de renda que
a oferta de servios pblicos e a evoluo do estoque e do perfil do emprego pblico
deve ser analisada. E tambm nesse contexto que deve ser analisado o papel que a
expanso do emprego pblico poderia ter para, junto com outros fatores, promover
uma reestruturao do mercado de trabalho, o que supe no apenas uma retomada
no dinamismo na gerao de postos de trabalho no geral, mas um aumento do peso
do emprego formal e uma melhoria do perfil distributivo brasileiro.
Mas, ainda antes de nos concentrarmos na anlise mais detida sobre o emprego pblico, convm ainda avaliar as tabelas a seguir, que resume as linhas gerais
do processo de desenvolvimento econmico brasileiro ps-industrializao pesada.
Os dados presentes na tabela 17 resumem a tragdia do processo de desenvolvimento econmico ps-1980. Depois de uma forte trajetria de crescimento
ao longo das dcadas de 1940, 1950, 1960 e 1970, o PIB per capita brasileiro fica
estagnado entre 1980 e 2003, a partir de quando volta a dar sinais de recuperao. O destaque mais negativo deste indicador concentra-se na dcada de 1980,
quando o ajuste do mercado de trabalho deu-se principalmente via queda dos
rendimentos reais, contrastando com o que viria a ocorrer a partir dos anos 1990,
quando a nfase do ajuste deu-se em ulteriores pioras do perfil distributivo e
tambm no aumento do desemprego.19
Nesse sentido, a tabela 18 desagrega setorialmente os indicadores de produtividade da economia brasileira desde a dcada de 1940, e permite novas concluses. Seus dados foram organizados para avaliar a evoluo da produtividade
19. No caso especfico do aumento da taxa de desemprego, ver tabela 13.
6/21/2011 4:33:38 PM
241
setorial ao longo das dcadas. A maneira pela qual a produtividade setorial foi
calculada simples: produo setorial por trabalhador ocupado. Os dados da
produo setorial so das Contas Nacionais e os da ocupao foram retirados de
compndios do IBGE.
Analisando-se os dados por perodo, destaca-se que, nas dcadas de 1940 e
1950, em todos os setores houve notvel expanso da produtividade, com destaque para o setor industrial, o que reflete sem dvida os efeitos da instalao de
novos (e mais avanados tecnologicamente) setores industriais durante o estabelecimento da indstria pesada no Brasil. Essa diversificao e incremento do setor
industrial permitiram que, tanto nas atividades do setor primrio, quanto nas do
setor tercirio, houvesse tambm expressivos ganhos de produtividade, revelando
que a industrializao promove mudanas estruturais significativas em todas as
atividades da economia.
Na dcada de 1960, as atividades do setor primrio continuam a ostentar
ganhos de produtividade expressivos, superando at mesmo os resultados das duas
dcadas anteriores, provavelmente porque foi nos anos 1960 que a mecanizao
do campo ganhou mais impulso desde que havia se iniciado o processo de industrializao. Nos anos 1960, porm, a produtividade do setor secundrio (Indstria
mais Construo Civil) ficou estagnada, e isso resulta do fato de a maior parte
dessa dcada ter sido marcada por poltica econmica recessiva Plano Trienal e,
depois, a poltica econmica dos primeiros anos (1964 a 1996) do regime militar,
quando foi implementado o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG)
que desestimulou os investimentos.20 A retomada do crescimento, a partir de
1967 (incio do chamado Milagre Brasileiro), deu-se com ocupao da ampla
capacidade ociosa que havia sido criada nos anos anteriores. A recuperao dos
investimentos deu-se somente a partir do incio dos anos 1970 e depois, apesar
da crise do petrleo (1973) e da desacelerao do crescimento, j na vigncia do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). De todo modo, o ganho de
produtividade na indstria, nos anos 1970, de quase 2% a.a., em mdia, ficou
bem abaixo do que havia sido nos anos 1950. A recuperao dos investimentos
na indstria, nos anos 1970, entretanto, acabaria permitindo tambm uma recuperao da produtividade no setor tercirio, que estivera tambm quase estagnada
nos anos 1960 e voltou a crescer nos anos 1970, provavelmente por causa de
uma mudana da sua composio setorial medida que novos setores de atividade industrial se instalaram ao longo do perodo de implementao do II PND
(1974-1979), quando o Brasil completou sua adeso aos padres tecnolgicos da
II Revoluo Industrial (CANO, 1993).
20. Para isso tambm concorreu a longa crise poltica e a instabilidade econmica e institucional que a mesma gerou,
desde a renncia de Jnio Quadros, at a posse de Castelo Branco, primeiro presidente do governo militar, aps o
golpe de abril de 1964.
6/21/2011 4:33:38 PM
242
Nos anos 1980, fica patente que a economia brasileira estagnou-se. A produtividade da indstria regrediu, bem como regrediu a produtividade do setor
tercirio, cuja expanso, em termos de ocupao, revelou na verdade a falncia do
setor industrial em prover postos de trabalho de qualidade e atividade econmica
suficientemente dinmica para tambm permitir uma expanso mais qualificada
dos demais setores de atividade. A expanso do setor tercirio revela a crescente
necessidade de parte da PEA em buscar, naquele setor heterogneo, formas de
auto-ocupao como estratgia de sobrevivncia. A expanso da produtividade
na agricultura foi menor do que havia sido nos anos 1970 e certamente se explica
pelo fato de que o esforo exportador denotado pela poltica econmica dos anos
1980, destinada, basicamente, a honrar os compromissos da dvida externa, acabou favorecendo algumas das atividades do setor agrcola.
Nos anos 1990, a produtividade na indstria voltou a subir, mas de forma
muito modesta, revelando as dificuldades que o modelo da poltica econmica
adotada a partir do Plano Collor legava ao processo de desenvolvimento econmico brasileiro e, em particular, s atividades industriais. O dinamismo de uma
economia capitalista, conforme j demonstraram diversos autores importantes
da teoria econmica, com destaque para Kaldor, depende fundamentalmente do
setor industrial, e este se mostra, desde os anos 1980, bastante anmico, sendo
sua anlise um fator-chave para discutir a dificuldade de a economia brasileira
retomar uma trajetria de crescimento sustentado e, portanto, de tambm gerar
postos de trabalho qualificados, que pudessem reverter o longo processo (de mais
de 20 anos) de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro.
nesse contexto que se deve avaliar o processo de expanso do emprego
pblico brasileiro.
3 EMPREGO PBLICO: EVOLUO HISTRICA E MODIFICAES RECENTES
Nesta parte do trabalho, so discutidos diversos aspectos relacionados evoluo

do emprego pblico no Brasil, comeando por um breve histrico de seus condicionantes e de seu comportamento e, seguindo para uma anlise mais detida
para sua evoluo recente, privilegiando em primeiro lugar uma evoluo do peso
relativo do emprego pblico, medido tanto em relao ao total dos empregos do
setor privado, como tambm em relao ao tamanho da populao brasileira. Sob
estes aspectos, sempre que possvel, ser feita uma anlise que tambm contemple
a distribuio regional do emprego pblico. Tambm ser feita uma descrio da
evoluo do emprego pblico por esfera de governo e por esfera de poder, destacando, nesse aspecto, tambm a distribuio do emprego por tipo de vnculo
(contrato de trabalho). Por fim, feita uma avaliao da evoluo da distribuio
do emprego pblico por setor de atividade tambm por profisses, procurando
destacar mais um aspecto importante das alteraes recentes da composio do
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243
emprego pblico as quais certamente refletem as mudanas que a sociedade

demanda da esfera de atuao do Estado e dos servios pblicos.
3.1 Emprego pblico no Brasil em meados do sculo XX
Emprego pblico, desde o Imprio e mesmo durante a Constituio da Repblica,

era visto como um privilgio, como uma sinecura, e beneficiava, com cargos na
administrao pblica, alguns indivduos ligados estrutura de poder e elite
econmica de ento.
Durante as primeiras dcadas do sculo XX, o nmero de funcionrios pblicos no Brasil era reduzido. Dados da Srie Histrica do IBGE revelam que, em
1920, havia somente cerca de 200 mil funcionrios pblicos no Brasil e, em 1940,
no mais do que 500 mil. Apenas em 1950 o contingente total de funcionrios
pblicos no pas chegou a 1 milho, atingindo 1,6 milho em 1960 e 2,7 milhes
em 1970.21
Nas primeiras dcadas do sculo, as tarefas executadas pelo Estado eram bastante
restritas, concentrando-se nas atividades de controle da ordem pblica (justia e segurana pblica), na arrecadao tributria e na emisso de moeda, controle do comrcio
e das relaes exteriores. Algumas das tarefas mais amplas do que estas poucas, como
a administrao de hospitais, de algumas escolas e as atividades de correios, eram, de
todo modo, restritas a algumas das grandes cidades do pas na poca (POCHMANN,
2008). Nota-se, pelos dados da tabela 19 que, em 1940, portanto ainda bem antes do
perodo de instalao da indstria pesada, o peso do emprego pblico em relao ao
total da populao era nfimo no conjunto da nao e, mesmo assim, bem maior nas
regies mais ricas do pas. O verdadeiro Estado mnimo existia no Brasil, notadamente nas regies mais pobres do pas, nas primeiras dcadas do sculo XX.
TABELA 19
Evoluo do estoque de empregos pblicos como proporo da populao total
(Em %)
Brasil e algumas regies
Ano
1940
2000
Brasil
1,2
5,1
Nordeste
0,6
4,8
Sudeste
1,1
4,9
Sul
1,4
5,2
Fontes: IBGE. Apud Pochmann (2008).
21. Pochmann (2008) destaca que, em 1920, o total de funcionrios pblicos em relao PEA era de cerca de 2%,
passando para cerca de 3% em 1940, 6% em 1950, 7% em 1960, 9,2% em 1970, e 9,9% em 1980, atingindo 11%
em 1990, a partir de quando essa proporo comea a cair (para uma anlise da evoluo mais recente da proporo
de funcionrios pblicos em relao populao e em relao PEA, bem como outras formas de avaliao da dimenso relativa do estoque de funcionrios pblicos no Brasil, ver a subseo 3.2.1, a seguir). De todo modo, para esta
seo, o que importa destacar a nfima quantidade de funcionrios pblicos existente no Brasil nas primeiras dcadas
do sculo XX e as razes para essa realidade.
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244
O Estado teve um papel importante na constituio do mercado de trabalho

assalariado na virada do sculo XIX para o sculo XX, financiando a importao
de mo de obra proveniente da Europa, para trabalhar principalmente nas lavouras
de caf. Entretanto, ainda no estavam postas as condies e a necessidade de o
Estado Nacional atuar diretamente como empregador, algo que se torna comum
a partir dos anos 1950, com a criao de diversas empresas estatais. Consolidava-se,
ento, a constituio da burocracia estatal formada por funcionrios graduados
devotados s tarefas que as elites econmicas da poca destinaram para, a partir
de ento, o Estado Desenvolvimentista (LESSA; DAIN, 1982).
Foi somente a partir de 1930 que o Estado Nacional passou a exercer uma
atuao mais direta e organizada na promoo do desenvolvimento econmico.
De 1930 em diante, foram criadas dezenas de comisses, instituies e rgos de
planejamento e/ou de promoo das atividades econmicas,22 notadamente as
ligadas s atividades agrcolas e industriais voltadas para a industrializao.
Dos anos 1950 em diante, dadas as exigncias do planejamento e organizao
do processo de industrializao e dado que a urbanizao toma uma trajetria de
crescimento exponencial, a burocracia estatal passa a crescer a uma mdia de 65%
a cada dcada, at a de 1980.23 A inexistncia de polticas pblicas de mbito nacional, at a dcada de 1940, fazia com que o contingente de funcionrios pblicos
fosse mnimo no pas, e mesmo assim bastante concentrado nas capitais dos estados
mais ricos, a saber, So Paulo e Minas Gerais, e tambm no Distrito Federal (RJ).
Foi somente a partir dos anos 1980 e notadamente depois da Constituio
Federal promulgada em 1988 que o Estado Nacional passou a formular polticas pblicas para diversas reas. Antes de 1980, somente nas reas de sade e
de educao que havia de fato polticas pblicas de mbito nacional, razo que
explica, em grande medida, o nmero modesto de funcionrios pblicos no pas
at a dcada de 1970. Ademais, foi a adoo de um crescente nmero de polticas
pblicas de mbito nacional, bem como o fortalecimento do federalismo, que
acabou gerando uma convergncia nas at ento elevadssimas diferenas regionais
do contingente de funcionrios pblicos que existiam nas primeiras dcadas do
sculo e que se reduziram bastante no final dele24 (tabela 19).
22. Conforme, por exemplo, Ianni (1986, cap. II).
23. bvio que o crescimento expressivo do emprego pblico nas primeiras dcadas do sculo se explica, em grande
medida, pelo fato de a base inicial do estoque ser muito pequena; de todo modo, olhando-se de uma perspectiva
histrica, no faz o menor sentido (a no ser por um motivo puramente ideolgico) dizer-se, conforme se tornou cada
vez mais comum a partir dos anos 1990, que o Estado brasileiro esteja se tornando cada vez mais inchado nas
ltimas dcadas (na subseo 3.2, a seguir, mais argumentos rebatendo esta afirmao sero usados). Nas dcadas
de 1950, 1960, 1970 e 1980, o total de funcionrios pblicos no Brasil cresceu, respectivamente, 60%, 68%, 59%
e 65%. Na dcada de 1990, apenas 12% e no sculo XXI, at agora, tem crescido em um ritmo semelhante ao da
ltima dcada do sculo XX.
24. Na prxima seo ser feita uma anlise mais acurada acerca da recente evoluo do estoque de empregos no
setor pblico do ponto de vista regional.
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245
Deve-se destacar que a expanso do Estado Nacional, no Brasil, atendeu s

necessidades e s contingncias histricas do desenvolvimento industrial em um
pas perifrico, de dimenses continentais e que adentrou o processo de industrializao em uma poca em que o Capitalismo, em nvel mundial, estava em
sua etapa monopolista. Ou seja, a chamada Industrializao Tardia, caracterstica
dos processos de industrializao do Brasil e de outros pases da Amrica Latina, exigiu dos respectivos Estados Nacionais tarefas no apenas de organizao
administrativa (arrecadao de impostos, planejamento, criao de ministrios
devotados s atividades de fiscalizao e promoo do trabalho, formao da previdncia, promoo da sade pblica, constituio de um setor financeiro mais
adequado economia baseada nas atividades industriais, organizao da infraestrutura energtica e de transportes etc.), mas tambm a constituio de empresas
estatais. As empresas estatais tiveram papel decisivo para a realizao dos vultosos investimentos necessrios nas reas estratgicas (infraestrutura e na produo
de matrias-primas) para impulsionar a industrializao pesada no pas. O setor
privado no tinha capacidade financeira para realizar esses investimentos e no
havia, tampouco, um sistema financeiro institucionalmente capaz e economicamente forte o suficiente para prover os recursos de longo prazo para que o setor
privado tomasse a iniciativa de realizar os investimentos de infraestrutura necessrios para deslanchar a industrializao pesada. Da se explica a expanso das
empresas estatais no Brasil, que tiveram papel decisivo para o processo de industrializao e todas as transformaes econmicas que delas resultaram. O papel
do Estado e a presena de empresas estatais foram maiores justamente nos pases
da Amrica Latina que tiveram maior desenvolvimento industrial, como Brasil,
Argentina e Mxico. Ainda na dcada de 1970, no Brasil, dezenas de empresas
estatais foram criadas, num momento histrico em que o capitalismo brasileiro
buscava finalmente completar o processo de industrializao baseado no padro
tecnolgico da segunda revoluo industrial (II PND).25
Historicamente, no caso brasileiro, o Estado assumiu, portanto, durante o
processo de industrializao, papel decisivo na articulao entre o setor privado
nacional e o setor privado estrangeiro, tendo tido este um papel primordial para a
instalao de setores de atividade cujo grau de desenvolvimento tecnolgico estava
bastante acima da mdia da estrutura produtiva do pas. Para a articulao dos interesses entre esses elos do desenvolvimento, bem como para a atividade mesma de
produo de insumos e da infraestrutura de transportes e de energia, a atuao do
Estado, seja na formulao da poltica econmica, seja na constituio de empresas
estatais, promoveu, notadamente a partir dos anos 1950, uma significativa ampliao
25. Sobre a poltica econmica, as transformaes da economia e os desafios colocados pelo II PND, ver, entre outros:
Lessa (1978) e Belluzzo e Coutinho (1982, 1983).
6/21/2011 4:33:38 PM
246
do contingente de empregos pblicos em diversos ministrios e empresas. Ademais, deve-se lembrar que a constituio de uma economia urbano-industrial faz
emergir a questo social, o que exige uma gama de atividades a serem satisfeitas
pelo setor pblico, que, para tanto, precisa ampliar o emprego de pessoas em suas
diversas esferas de poder e de governo.
Deve-se destacar, porm, que, conforme mostra a literatura internacional,
o peso do emprego pblico no Brasil bastante modesto em comparao com
os pases capitalistas desenvolvidos e mesmo em muitos casos em relao
a pases de grau de desenvolvimento semelhante ao brasileiro. As razes para
isso relacionam-se a aspectos histricos e institucionais ligados ao processo de
desenvolvimento econmico brasileiro e, em boa medida, explicam-se pelo fato
de que, no Brasil, no foram criadas as condies econmicas, sociais e polticas
para que se constitusse aqui um verdadeiro Estado de Bem-Estar Social nos
moldes dos que foram criados nos pases capitalistas desenvolvidos, especialmente da Europa Ocidental.
Os longos perodos sem democracia, a fraca organizao social e sindical,
notadamente nos anos de maior desenvolvimento econmico, as razes que impediram a formao de uma robusta sociedade salarial nos moldes da ocorrida
nos pases desenvolvidos, conforme termos de Castel (1998) e a falta de uma
articulao poltica e de interesses entre a classe operria e a burguesia industrial
que se consolidou no pas a partir dos anos 1950 explicam a no constituio de
um verdadeiro Estado de Bem-Estar brasileiro e, portanto, explicam o relativamente baixo peso do emprego pblico no pas, quer seja em relao PEA ou em
relao populao.
A despeito das novas atribuies devotadas ao Estado Nacional e em especial
s esferas de governo estadual e municipal, a partir dos anos 1980, e a despeito da
significativa expanso dos servios pblicos nas ltimas dcadas, o peso do emprego
pblico no Brasil pouco se alterou desde os anos 1980 e para isso contriburam,
alm dos fatores acima mencionados, tambm a crise fiscal deflagrada pela crise
da dvida externa nos anos 1980 e a prpria fragilidade financeira do setor pblico, situao que, no limite, acaba impactando na baixa qualidade da oferta de
servios pblicos, muitas vezes explicada simplesmente pela falta da quantidade
necessria de funcionrios pblicos para atender s necessidades estratgicas do
pas (controle das fronteiras, ampliao da infraestrutura econmica, foras de
segurana, burocracia maior devotada ao incentivo das atividades exportadoras
etc.) e s necessidades imediatas da populao (sade, educao, segurana pblica,
acesso justia etc.).
6/21/2011 4:33:38 PM
247
3.2 Trajetria recente do emprego pblico no Brasil

3.2.1 Participao do emprego pblico em relao populao e em relao ao
emprego privado
A tabela 20 revela a evoluo recente do estoque de empregos pblicos no Brasil,

segundo dados da Rais. Seus dados mostram que, entre 1995 e 2002, houve um
crescimento bem modesto do estoque de empregos pblicos no pas: crescimento
mdio anual de apenas 1,55%, contra 3,63% na mdia anual entre 2003 e 2007.
Em termos regionais, os dados revelam que a recente acelerao do crescimento
do emprego pblico no pas deu-se principalmente na regio Norte. De todo
modo, no houve uma expressiva mudana na distribuio regional do emprego
pblico no pas entre 1995 e 2007.
TABELA 20
Brasil e regies: ocupados no setor pblico anos selecionados
Brasil e regies
Brasil
Norte
Anos selecionados
Variao mdia anual (%)
1995
2002
2003
2007
1995-2002
2003-2007
7.815.144
8.703.045
8.815.810
10.168.680
1,55
3,63
525.676
703.866
721.961
883.638
4,26
5,18
Nordeste
2.176.917
2.347.787
2.351.179
2.691.932
1,09
3,44
Sudeste
3.268.406
3.601.286
3.586.977
4.179.463
1,40
3,90
Sul
1.153.799
1.264.841
1.338.571
1.490.751
1,32
2,73
690.346
785.265
817.122
922.896
1,86
3,09
Centro-Oeste
Norte
6,73
8,09
8,19
8,69
Nordeste
27,86
26,98
26,67
26,47
Sudeste
41,82
41,38
40,69
41,10
Sul
14,76
14,53
15,18
14,66
8,83
9,02
9,27
9,08
Centro-Oeste
Fonte: Rais. Elaborao prpria.
Na tabela 21 verifica-se que, entre 2003 e 2007, aumentou o estoque de empregados do setor pblico em relao ao total da populao residente no pas, mas
este aumento foi modesto. A dimenso e o significado dessa expanso precisam
ser mais bem avaliados.
6/21/2011 4:33:39 PM
248
TABELA 21
Brasil e grandes regies: emprego pblico em relao populao total por
grandes regies 1995-2008
Populao
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Emprego
pblico
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
EP/POP1
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
152.374.603
154.360.589
156.128.003
158.232.252
160.336.471
164.853.014
169.369.557
171.667.536
173.966.052
182.060.108
184.388.620
187.227.792
189.820.330
189.952.795
7.263.281
7.471.280
7.643.774
7.861.215
8.079.984
8.902.878
9.725.771
10.064.645
10.407.609
14.434.109
14.726.059
15.080.183
15.402.920
15.326.541
45.115.709
45.675.461
45.448.490
45.924.812
46.400.796
47.429.312
48.457.827
48.968.896
49.479.029
50.534.403
51.065.275
51.713.072
52.304.743
53.493.060
66.489.993
67.291.618
68.280.153
69.174.339
70.067.880
71.900.549
73.733.218
74.675.768
75.616.581
77.577.219
78.557.264
79.753.141
80.845.449
79.799.766
23.184.865
23.410.526
23.932.379
24.223.412
24.514.219
25.014.274
25.514.328
25.804.546
26.094.256
26.697.985
26.999.776
27.368.019
27.704.348
27.556.230
10.320.755
10.511.704
10.823.207
11.048.474
11.273.592
11.606.003
11.938.413
12.153.681
12.368.577
12.816.392
13.040.246
13.313.377
13.562.870
13.777.198
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
7.833.765
7.808.528
7.663.875
7.917.725
7.905.863
8.113.064
8.320.265
8.615.306
8.712.773
9.219.311
9.360.175
9.827.388
10.272.646
10.412.554
526.432
544.501
549.367
566.461
609.175
614.735
620.295
692.602
709.471
836.392
868.197
913.645
987.604
1.027.419
2.209.728
2.213.562
2.067.513
2.405.127
2.319.299
2.331.337
2.343.374
2.328.439
2.328.829
2.452.138
2.523.185
2.604.114
2.691.932
2.816.025
3.268.801
3.218.045
3.238.059
3.112.779
3.146.882
3.258.123
3.369.364
3.566.661
3.545.857
3.752.421
3.738.386
4.042.857
4.179.463
4.130.432
1.145.612
1.144.084
1.105.037
1.103.656
1.118.399
1.164.220
1.210.041
1.253.566
1.324.837
1.350.898
1.356.410
1.373.436
1.490.751
1.503.169
683.192
688.336
703.899
729.702
712.108
744.650
777.191
774.038
803.779
827.462
873.997
893.336
922.896
935.509
Brasil (%)
Norte (%)
Nordeste (%)
Sudeste (%)
Sul (%)
Centro-Oeste (%)
5,14
5,06
4,91
5,00
4,93
4,92
4,91
5,02
5,01
5,06
5,08
5,25
5,41
5,48
7,25
7,29
7,19
7,21
7,54
6,90
6,38
6,88
6,82
5,79
5,90
6,06
6,41
6,70
4,90
4,85
4,55
5,24
5,00
4,92
4,84
4,75
4,71
4,85
4,94
5,04
5,15
5,26
4,92
4,78
4,74
4,50
4,49
4,53
4,57
4,78
4,69
4,84
4,76
5,07
5,17
5,18
4,94
4,89
4,62
4,56
4,56
4,65
4,74
4,86
5,08
5,06
5,02
5,02
5,38
5,45
6,62
6,55
6,50
6,60
6,32
6,42
6,51
6,37
6,50
6,46
6,70
6,71
6,80
6,79
Fonte: PNAD (microdados no reponderados).

Nota: 1 Emprego pblico pela populao (EP/POP).
6/21/2011 4:33:39 PM
249
Os dados do grfico 2 ilustram de outra maneira a trajetria do emprego

pblico nos anos recentes e revelam que, na verdade, a expanso do emprego
pblico mostrada pelos dados da tabela 21 ocorreu ao lado de uma expanso do
emprego formal total,26 a qual foi at maior do que a do emprego pblico: desde
1995, a relao entre emprego pblico e o total do emprego formal27 vem caindo.28
Portanto, o que se pode concluir dessas informaes que o crescimento do estoque do emprego privado formal cresceu at mais do que o de emprego pblico.
Basta verificar que, em 2003, os empregados do setor pblico representavam 27%
do total de ocupados do setor formal do mercado de trabalho brasileiro e, em
2007, apenas 25% (destacando-se que, em 1995, essa proporo era bem maior:
32,7%). Os dados da tabela 21 mostraram que, entre 2003 e 2007, a relao entre
emprego pblico e populao subiu. Isso se explica, na verdade, pelo dinamismo
do mercado de trabalho nos anos mais recentes, conforme ser mostrado a seguir.
Os dados da tabela 22 revelam que, no perodo 1995-2002, o emprego privado formal (dados da Rais) cresceu apenas a uma taxa mdia anual de 3,9%, contra
quase 6,9% no perodo 2003-2007. O dinamismo da gerao de postos de trabalho
no setor pblico nos dois perodos tambm foi bastante diferenciado: entre 1995 e
2002, houve expanso mdia de apenas cerca de 0,04% a.a. e, no perodo seguinte
(2003-2007), de cerca de 4,4%. Portanto, para o total da ocupao formal, o perodo
26. Neste caso, a comparao com relao ao emprego formal (e no com o total da ocupao, como nas demais
tabelas e grficos).
27. Emprego privado formal mais emprego pblico.
28. Este percentual de 25% refere-se apenas ao peso relativo (percentual) do emprego pblico no conjunto dos
empregos formais, ou seja, a soma entre empregos formais do setor privado (empregos com carteira assinada) e as
modalidades de emprego pblico. Os dados da Rais s captam empregos formais.
6/21/2011 4:33:39 PM
250
2003-2007 apresentou uma taxa mdia anual de crescimento cerca de 2,3 vezes
maior do que no perodo 1995-2002 (ou seja, 6,22% contra 2,73%).
TABELA 22
Brasil: crescimento mdio anual por perodo do emprego formal privado
e pblico1 1995-2007
Emprego formal
Perodos
1995-2002
2003-2007
Total
2,73
6,22
Privado
3,90
6,89
Pblico
0,04
4,39
Fonte: Rais (vrios anos).

Nota: 1 Inclui rgos pblicos do Executivo federal, do estadual e do municipal; rgos pblicos do Poder Legislativo das trs
esferas de governo; rgos pblicos do Poder Judicirio federal e estaduais; bem como autarquias e tambm fundaes das
trs esferas de governo; rgos autnomos das trs esferas de governo e ainda empresas pblicas, sociedades de economia
mista e tambm cartrios.
Dessa forma, pode-se concluir que a expanso do emprego pblico nos anos
mais recentes (notadamente entre 2003 e 2007) apenas acompanhou o dinamismo
da economia e seus efeitos positivos sobre o mercado de trabalho brasileiro.29 Para
reforar este argumento, as informaes contidas na tabela 21 revelam que a recente expanso do emprego pblico na verdade foi apenas capaz de recompor, em
termos relativos (ou seja, levando-se em conta o tamanho da populao residente
em cada ano), o estoque de empregos pblicos que havia no incio da dcada de
1990, poca ento marcada, ressalte-se, por profunda recesso econmica.
Em poucas palavras: a recente expanso do nmero de servidores pblicos no
Brasil no parece ter sido suficiente para referendar a tese de que esteja ocorrendo,
nos anos mais recentes, um inchao no Estado brasileiro, uma vez que a relao
calculada indica que o aumento recente do nmero absoluto de pessoas ocupadas
no setor pblico parece estar sendo suficiente apenas para repor a dimenso relativa
do estoque de empregos pblicos que havia no Brasil durante os anos 1990.
A tabela 21 havia permitido tambm avaliar de forma um pouco mais detalhada as especificidades regionais do emprego pblico no pas. Tomando-se a
relao entre estoque de empregos pblicos e populao residente, percebe-se
que, nas regies Nordeste e Sudeste, a relao empregados pblicos/habitantes
menor do que na mdia nacional (tabela 21). De todo modo, percebe-se que, em
2007, as diferenas regionais so ainda menores do que eram em 2003 (ver tambm
29. Entre os efeitos positivos recentes (desde 2004) sobre o mercado de trabalho, destacam-se a formalizao de
vnculos empregatcios (crescimento do nmero absoluto e da participao relativa dos empregados com carteira de
trabalho assinada no mercado de trabalho) e a reduo da taxa de desemprego.
6/21/2011 4:33:39 PM
251
grfico 3). Essa maior homogeneidade na distribuio regional do emprego pblico, retratada pela organizao dos dados segundo as grandes regies, mostra-se
um pouco diferente quando se desagregam essas informaes tomando-as por
Unidade da Federao (UF) (tabela 23).
Pode-se perceber, analisando-se a tabela 23, que, em todas as grandes regies, h

estados da Federao que tiveram aumento do peso relativo do seu emprego pblico
no conjunto do emprego pblico do pas e h os que tiveram queda. Por exemplo,
tomando-se a comparao entre os anos extremos da tabela,30 ou seja, entre 1992 e
2007, nota-se que os estados que tiveram as maiores expanses do peso do emprego
pblico, em p.p. em relao ao conjunto do emprego pblico nacional, foram, pela
ordem, Par, Santa Catarina, Bahia, Esprito Santo, Paran, Maranho e Gois; e os
que tiveram maiores quedas foram, pela ordem, Rio de Janeiro (destacadamente), Rio
Grande do Sul, Paraba, So Paulo, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Alagoas. Portanto, no h um padro regional definido para a relocalizao espacial do emprego
pblico, quando os dados de emprego pblico so analisados segundo as UFs. O que
h certo padro homogeneizador da proporo do emprego pblico quando analisado segundo grandes regies do pas, fato que deve ser encarado como algo positivo em
termos de justia social e equilbrio federativo. A compreenso das mudanas ocorridas no estoque e na participao do emprego pblico (em relao ao total do pas)
30. Verificar tambm que, em muitos estados, oscilam bastante, ao longo dos ltimos 15 anos, as respectivas trajetrias
de participao do emprego pblico no conjunto do emprego pblico do pas, por questes de difcil explicao sem
uma anlise muito mais profunda e especfica de cada caso estadual. Essas oscilaes de participao muitas vezes
devem-se mesmo a oscilaes nos nmeros absolutos do estoque de empregos pblicos localizados em cada estado da
Federao. Por exemplo, no Estado de So Paulo houve anos de crescimento e tambm de queda do nmero absoluto
de empregados no setor pblico que moravam no estado desde 1992 at 2007 (os dados so da PNAD e, portanto,
referem-se aos vnculos domiciliares dos entrevistados).
6/21/2011 4:33:39 PM
252
segundo as UFs exigiria estudos especficos de cada um desses estados, averiguando

fatores demogrficos, situao fiscal (e consequente capacidade de financiamento de
despesas com ampliao de servios pblicos), expanso econmica e tambm aspectos institucionais relacionados organizao burocrtica e funcional em cada um dos
estados da Federao que se queira analisar.
TABELA 23
Ocupados no setor pblico: UFs anos e perodos selecionados
Brasil e UFs
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Nmeros absolutos
1992
1995
2002
2003
Variao por perodo

2007
7.532.065 7.861.623 8.618.160 8.714.336 10.274.541

73.868
72.219
72.789
73.638
2007-1992 2007-1995 2007-2002

2.742.476
2.412.918
1.656.381
114.552
40.684
42.333
41.763
42.504
41.076
44.838
42.262
71.041
28.537
29.965
26.203
111.180
126.030
138.217
153.111
204.724
93.544
78.694
66.507
20.740
25.601
37.754
43.835
46.022
25.282
20.421
8.268
152.033
166.150
262.268
245.980
381.912
229.879
215.762
119.644
26.538
32.482
46.674
46.318
56.627
30.089
24.145
9.953
Tocantins
62.465
65.125
90.243
104.327
112.726
50.261
47.601
22.483
Maranho
211.057
228.735
238.707
251.772
329.221
118.164
100.486
90.514
Piau
152.203
156.299
152.063
166.497
187.674
35.471
31.375
35.611
Cear
282.114
312.020
325.451
302.510
347.062
64.948
35.042
21.611
Rio Grande do Norte
183.192
171.810
196.634
173.761
200.649
17.457
28.839
4.015
Paraba
223.395
227.854
201.520
221.679
233.984
10.589
6.130
32.464
Pernambuco
331.773
312.399
370.656
358.285
401.034
69.261
88.635
30.378
Alagoas
165.562
156.164
139.856
151.093
180.462
14.900
24.298
40.606
Sergipe
91.008
100.476
115.775
122.676
142.692
51.684
42.216
26.917
Bahia
451.448
550.468
588.674
581.518
671.049
219.601
120.581
82.375
Minas Gerais
760.457
775.497
854.078
872.257
1.014.560
254.103
239.063
160.482
Esprito Santo
122.487
135.978
162.233
159.985
215.477
92.990
79.499
53.244
Rio de Janeiro
802.705
813.931
838.730
831.315
915.978
113.273
102.047
77.248
1.537.054 1.553.748 1.711.620 1.682.300
So Paulo
2.033.448
496.394
479.700
321.828
Paran
399.337
438.589
482.437
482.189
590.611
191.274
152.022
108.174
Santa Catarina
186.716
203.543
268.264
298.080
335.026
148.310
131.483
66.762
Rio Grande do Sul
493.761
508.502
504.641
545.169
565.114
71.353
56.612
60.473
Mato Grosso do Sul
102.587
114.038
121.885
122.424
143.440
40.853
29.402
21.555
Mato Grosso
114.341
129.748
133.593
142.956
159.125
44.784
29.377
25.532
Gois
224.938
226.931
291.995
308.215
346.819
121.881
119.888
54.824
Distrito Federal
206.602
216.210
226.565
230.184
273.512
66.910
57.302
46.947
(continua)
6/21/2011 4:33:39 PM
253
(continuao)
Brasil e UFs
Nmeros absolutos
Variao por perodo
1992
1995
2002
2003
2007
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
0,00
0,00
0,00
Rondnia
0,98
0,92
0,84
0,85
1,11
0,13
0,20
0,27
Acre
0,56
0,52
0,52
0,48
0,69
0,13
0,17
0,17
Amazonas
1,48
1,60
1,60
1,76
1,99
0,52
0,39
0,39
Roraima
0,28
0,33
0,44
0,50
0,45
0,17
0,12
0,01
Par
2,02
2,11
3,04
2,82
3,72
1,70
1,60
0,67
Amap
0,35
0,41
0,54
0,53
0,55
0,20
0,14
0,01
Tocantins
0,83
0,83
1,05
1,20
1,10
0,27
0,27
0,05
Maranho
2,80
2,91
2,77
2,80
3,20
0,40
0,29
0,43
Piau
2,02
1,99
1,76
1,91
1,83
0,19
0,16
0,06
Cear
3,75
3,97
3,78
3,47
3,38
0,37
0,59
0,40
Rio Grande do Norte
2,43
2,19
2,28
1,99
1,95
0,48
0,23
0,33
Paraba
2,97
2,90
2,34
2,54
2,28
0,69
0,62
0,06
Pernambuco
4,40
3,97
4,30
4,11
3,90
0,50
0,07
0,40
Alagoas
2,20
1,99
1,62
1,73
1,76
0,44
0,23
0,13
Sergipe
1,21
1,28
1,34
1,41
1,39
0,18
0,11
0,05
Bahia
5,99
7,00
6,83
6,67
6,53
0,54
0,47
0,30
Minas Gerais
10,10
9,86
9,91
10,01
9,87
0,22
0,01
0,04
Esprito Santo
1,63
1,73
1,88
1,84
2,10
0,47
0,37
0,21
Rio de Janeiro
10,66
10,35
9,73
9,54
8,92
1,74
1,44
0,82
So Paulo
20,41
19,76
19,86
19,30
19,79
0,62
0,03
0,07
Paran
5,30
5,58
5,60
5,53
5,75
0,45
0,17
0,15
Santa Catarina
2,48
2,59
3,11
3,42
3,26
0,78
0,67
0,15
Rio Grande do Sul
6,56
6,47
5,86
6,26
5,50
1,06
0,97
0,36
Mato Grosso do Sul
1,36
1,45
1,41
1,40
1,40
0,03
0,05
0,02
Mato Grosso
1,52
1,65
1,55
1,64
1,55
0,03
0,10
0,00
Gois
2,99
2,89
3,39
3,54
3,38
0,39
0,49
0,01
Distrito Federal
2,74
2,75
2,63
2,64
2,66
0,08
0,09
0,03
Brasil
2007-1992 2007-1995 2007-2002
Fonte: Elaborao prpria a partir das PNADs de 1992 a 2007.
6/21/2011 4:33:39 PM
254
3.2.2 Emprego pblico por tipo de vnculo e por esfera de governo
Nesta subseo, pretende-se avaliar a evoluo recente do emprego pblico no

Brasil segundo o tipo de vnculo empregatcio e a esfera de governo.
Com relao s recentes alteraes nos tipos de vnculos de emprego dos
servidores pblicos, os dados da tabela 24 revelam que, entre 1992 e 2007, tem
havido uma contnua queda da participao percentual dos celetistas (na tabela
como no estatutrios com carteira) no conjunto das ocupaes do setor pblico, ao lado de uma expanso dos chamados no estatutrios sem carteira, que
rene uma ampla gama de funes precrias no setor pblico brasileiro, como
funcionrios terceirizados, estagirios, trabalhadores temporrios, bolsistas, consultores, entre outros, que no tm vnculo estvel com o setor pblico.
TABELA 24
Brasil: distribuio dos ocupados militares, estatutrios e funcionrios pblicos com
e sem carteira anos selecionados entre 1992 e 2007
Ocupados
1992
1995
2002
2003
2006
2007
Brasil (%)
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
17,42
19,59
17,02
19,73
18,26
15,51
No estatutrio sem carteira
4,26
6,09
11,24
11,29
12,02
12,48
No estatutrio com carteira
35,36
29,40
27,29
25,64
24,95
24,10
Estatutrio
42,97
44,93
44,45
43,34
44,77
47,91
Foras Armadas, policiais militares e bombeiros militares
Fonte: PNADs. Elaborao prpria.
A contrapartida do movimento acima descrito o aumento do peso dos estatutrios. Tal fenmeno pode ser explicado, em primeiro lugar, como efeito da eliminao de postos de trabalho de trabalhadores celetistas no setor pblico, ocorrida
em meados dos anos 1990, como decorrncia da reduo ocorrida nas funes econmicas do Estado,31 em virtude do processo de privatizaes. Em segundo lugar, o
aumento do peso relativo dos estatutrios (em relao aos celetistas) deve-se a modificaes das regras de contratao para o servio pblico, nas trs esferas de governo
e nas trs esferas de poder, que tm sido especialmente a partir de 2003 cada vez
mais definidas por editais que convocam concursos pblicos para o preenchimento
dessas vagas. Nesse sentido, presume-se que o fortalecimento da democracia tem
tido uma dupla influncia nesse processo, pois o aumento da demanda da sociedade
por mais quantidade e qualidade dos servios pblicos tem tambm impulsionado
31. Nas empresas estatais geradoras de servios de utilidade pblica e tambm nas empresas pblicas e nas sociedades de economia mista produtoras de bens e de matrias-primas, a forma de contratao predominante feita
geralmente atravs dos contratos regidos pela CLT.
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255
a prtica de referendar as contrataes para essas tarefas a partir de concursos pblicos, tornando mais transparente o acesso a essas vagas.
A tabela 25 inclui a questo da esfera de governo na anlise da evoluo do
perfil recente do emprego pblico. Organizada com dados das PNADs, permite,
em primeiro lugar, a constatao de que, desde 1995, tem havido uma progressiva
queda na proporo do emprego pblico no conjunto do emprego formal.32 Os
dados mostram tambm que as participaes das esferas federal e estadual tm
perdido peso no conjunto do emprego pblico em favor de uma trajetria fortemente ascendente do emprego na esfera municipal. Tambm se nota, pelos dados
agregados para o conjunto do pas, uma ampliao contnua do peso do vnculo
do estatutrio em detrimento dos no estatutrios, pelos motivos j discutidos.
Tambm de se destacar a queda na participao relativa dos militares no conjunto do emprego pblico nacional. Todos esses movimentos gerais j tinham sido
mostrados em tabelas anteriores.
A contribuio da tabela 25 reside no fato de que permite avaliar conjuntamente a trajetria dos vnculos por esfera de governo. Nesse sentido, pode-se
perceber que nas esferas federal e municipal a proporo de estatutrios cresceu,
considerando-se os anos extremos da tabela (ver colunas mais direita da tabela).
Somente no mbito estadual que no houve crescimento do peso relativo dos
estatutrios, mas a proporo manteve-se relativamente estvel (69,9% em 1995
e 69,6% em 2007). O movimento foi particularmente expressivo no mbito municipal, que, em 1995, ainda ostentava uma parcela bem menor de estatutrios,
em suas fileiras, do que de no estatutrios, mas o movimento de sua composio
interna inverteu essa situao, de tal forma que, em 2007, os estatutrios j representavam 53,2% do total de ocupados no setor pblico municipal.
Ao constatar que foi justamente no mbito municipal que o emprego pblico mais cresceu nos ltimos anos e levando-se em conta esse movimento de proporo dos vnculos nessa esfera de governo, pode-se ter uma explicao para o
aumento do peso dos estatutrios no conjunto do emprego pblico nacional nos
ltimos 15 anos, ainda mais quando se constata tambm que no mbito estadual,
onde maior, historicamente, o peso do vnculo de estatutrios, essa forma de
contratao manteve-se na mesma proporo ao longo do perodo considerado.
32. Ou seja, que inclui as ocupaes formais do setor privado somadas s do setor pblico. Notar que os dados dessa
tabela diferem dos dados que deram origem ao grfico 1, pois naquele caso os dados eram da Rais e neste (tabela 25)
so da PNAD. De todo modo, interessante registrar que a tendncia apontada para a proporo do emprego pblico
semelhante em ambos os casos.
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256
TABELA 25
Brasil: populao de dez anos e mais segundo informaes do emprego pblico
atual na ocupao principal anos selecionados entre 1995 e 2007
Emprego pblico atual
na ocupao principal
Ano da pesquisa
1995
1997
1998
2002
36.470.563
37.454.801
38.127.926
44.535.861
7.833.765
7.663.875
7.917.725
8.614.942
Federal militar
282.605
299.232
297.246
212.250
Federal estatutrio
647.064
609.344
587.690
554.217
Federal no estatutrio
507.645
476.901
653.666
480.327
Estadual estatutrio
2.395.790
2.236.344
2.167.293
2.217.951
Estadual no estatutrio
1.030.530
1.011.947
983.839
1.047.863
Municipal estatutrio
1.290.917
1.341.496
1.490.876
2.005.483
Municipal no estatutrio
1.679.214
1.688.611
1.737.115
2.096.851
21,48
20,46
20,77
19,34
100,00
100,00
100,00
100,00
18,30
18,10
19,40
14,50
Federal militar (%)
3,61
3,90
3,75
2,46
Federal estatutrio (%)
8,26
7,95
7,42
6,43
Federal no estatutrio (%)
6,48
6,22
8,26
5,58
43,70
42,40
39,80
37,90
Estadual estatutrio (%)
30,58
29,18
27,37
25,75
Estadual no estatutrio (%)
13,15
13,20
12,43
12,16
37,91
39,54
40,77
47,62
Municipal estatutrio (%)
16,48
17,50
18,83
23,28
Municipal no estatutrio (%)
21,44
22,03
21,94
24,34
3,61
3,90
3,75
2,46
Estatutrio (%)
55,32
54,64
53,62
55,46
No estatutrio (%)
41,07
41,46
42,62
42,08
Total ocupado no setor formal

Total empregado no setor pblico
% no setor pblico rel. total

Total (%)
Federal total (%)
Estadual total (%)
Municipal total (%)
Militar (%)
(continua)
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257
(continuao)

na ocupao principal
Ano da pesquisa
2003
2004
2006
2007
45.249.946
47.868.506
52.339.521
53.681.264
8.712.773
9.219.311
9.826.751
10.272.646
Federal militar
251.905
262.676
271.906
242.845
Federal estatutrio
553.254
595.931
666.505
750.133
Federal no estatutrio
471.501
475.729
550.274
572.183
2.317.684
2.346.110
2.428.224
2.437.563
944.289
971.165
1.079.222
1.064.593
Municipal estatutrio
2.108.092
2.366.483
2.534.814
2.767.140
Municipal no estatutrio
2.066.048
2.201.217
2.295.806
2.438.189
Total ocupado no setor formal

Total empregado no setor pblico
Estadual estatutrio
Estadual no estatutrio

na ocupao principal
Ano da pesquisa
% do total
2003
2004
2006
2007
1995
2007
19,25
19,26
18,78
19,14
100,00
100,00
100,00
100,00
14,70
14,50
15,10
15,20
100,0
100,0
Federal militar (%)
2,89
2,85
2,77
2,36
19,7
15,5
Federal estatutrio (%)
6,35
6,46
6,78
7,30
45,0
47,9
Federal no estatutrio (%)
5,41
5,16
5,60
5,57
35,3
36,6
37,40
36,00
35,70
34,10
100,0
100,0
Estadual estatutrio (%)
26,60
25,45
24,71
23,73
69,9
69,6
Estadual no estatutrio (%)
10,84
10,53
10,98
10,36
30,1
30,4
47,91
49,54
49,16
50,67
100,0
100,0
Municipal estatutrio (%)
24,20
25,67
25,80
26,94
43,5
53,2
Municipal no estatutrio (%)
23,71
23,88
23,36
23,73
56,5
46,8
2,89
2,85
2,77
2,36
Estatutrio (%)
57,15
57,58
57,29
57,97
No estatutrio (%)
39,96
39,57
39,95
39,67
% setor pblico rel. total

Total (%)
Federal total (%)
Estadual total (%)
Municipal total (%)
Militar (%)
Fonte: PNAD. Elaborao: Ipea.
6/21/2011 4:33:40 PM
258
Os dados tambm sugerem que a expanso do emprego municipal deu-se especialmente na administrao direta e menos em autarquias e fundaes. De todo
modo, a modificao mais importante verificada no perfil do emprego pblico
segundo o ponto de vista dos vnculos e das esferas de governo foi a expanso do
peso do emprego pblico municipal.33 esse movimento que precisa ser mais
bem avaliado.
A expanso relativa do peso do emprego pblico no mbito municipal pode
ser mais bem visualizada observando-se o grfico 4. Essa expanso em boa medida deve-se aos desdobramentos das modificaes definidas pela Constituio
de 1988, que promoveu uma acentuada descentralizao de diversas atividades
sociais, especialmente nas reas de educao e de sade, que so justamente as
que concentram, na maioria dos pases (e o Brasil, nesse sentido, no exceo),
a maior quantidade dos postos de trabalho do setor pblico.
O aumento do emprego pblico no mbito municipal tambm se deveu ao

aumento do nmero de municpios no pas, especialmente a partir da promulgao
da Constituio de 1988. O crescimento do nmero de municpios, porm, no
foi linear no perodo, tendo se concentrado em alguns anos especficos,34 conforme
ilustra o grfico 5.
33. Conforme foi comentado em seo anterior, a expanso da participao relativa da esfera municipal do emprego
pblico vem ocorrendo desde as dcadas de meados do sculo XX, e por vrias razes. O que interessa discutir aqui
so as razes especficas dessa trajetria desde os anos 1980.
34. Conforme se depreende dos dados do grfico 5, nos anos imediatamente posteriores s eleies municipais que
se concentra a criao de novos municpios (os dados referem-se a municpios efetivamente instalados).
6/21/2011 4:33:40 PM
259
Para se compreender as circunstncias de criao desses novos municpios

desde os anos 1980, devem-se contextualizar as mudanas institucionais e polticas
ocorridas a partir daqueles anos. O perodo que coincidiu com a democratizao
veio junto com a promulgao da Constituio de 1988 e o restabelecimento
de um novo pacto federativo no pas. Essa mudana consubstanciou-se em uma
maior descentralizao do poder poltico e consequente estmulo emancipao
de novas unidades poltico-administrativas, em particular de novos municpios.
A criao de novos municpios foi de resto bastante impulsionada tambm pela
possibilidade de compartilhamento dos fundos de participao entre as unidades
novas e as antigas, estimulando acordos polticos locais que acomodavam interesses
de grupos rivais e o consequente compartilhamento do poder poltico administrativo. De todo modo, o ritmo de criao de municpios no foi homogneo
em termos regionais, conforme revelam os dados do grfico 6, no qual se nota
que justamente em alguns dos estados j originalmente com maior nmero de
municpios foi onde ocorreu, entre 1980 e 2008, a criao do maior nmero absoluto de municpios (como Minas Gerais, So Paulo, Bahia e os trs estados do
Sul). Em termos relativos, tambm em diversos estados do Nordeste e do CentroOeste, alm de Tocantins e Par, foram criados novos municpios.
Essa expanso do nmero de municpios tem um efeito impactante na gerao de postos de trabalho no setor pblico. A constituio de uma burocracia
administrativa mnima exige certo nmero de postos de trabalho necessrios pelo
menos para permitir que os municpios comecem a funcionar. Portanto, reas inicialmente com um nmero dado de servidores pblicos podem perceber um crescimento expressivo de novos servidores para atender, em princpio, a um mesmo
contingente populacional. Existe, porm, um importante fator a ser considerado.
Municpios criados em reas de fronteira agrcola ou em circunstncias marcadas
6/21/2011 4:33:40 PM
260
pela expanso de atividades industriais tendem a atrair enormes contingentes populacionais em pouco tempo, exigindo aumento do contingente de servidores
pblicos tambm em pequeno intervalo de tempo. Dessa forma, a ampliao do
nmero de municpios ocorrida nos anos 1980 tem peso muito importante na
explicao do j mencionado aumento do emprego pblico na esfera municipal
nesse perodo, ainda mais quando se constata que, nos anos 1980, houve um
crescimento populacional, nos pequenos e mdios municpios, bastante acima
da mdia nacional (tabela 26), o que contribuiu para pressionar a necessidade de
os municpios tambm aumentarem seus contingentes de servidores, para fazer
frente demanda derivada desse crescimento demogrfico.
A tabela 26 e o grfico 7 referendam o que foi afirmado acima. Segundo

Moreira (1995), o aumento, mais expressivo do que a mdia nacional, da populao dos municpios mdios e pequenos deveu-se tanto migrao em direo
aos novos municpios criados, quanto tambm ao aumento do tamanho mdio
da populao nos municpios j existentes.
O aumento do nmero de municpios impulsiona a expanso do emprego
pblico na esfera municipal, pois, obviamente, a criao dos novos municpios
exige a instalao de uma estrutura burocrtica mnima, conforme j mencionado. As caractersticas regionais e de outras ordens do crescimento demogrfico,
conjugadas com os fatores polticos e institucionais que levaram ao aumento do
nmero de municpios, explicam no apenas a mudana expressiva, em favor
dos municpios, da distribuio do emprego pblico por esfera de governo, mas
tambm as mudanas regionais na distribuio do emprego pblico, pois, conforme lembra Moreira (1995), as regies que mais tiveram expanso do nmero
de municpios foram justamente as que ostentaram, pelo menos nos anos 1980,
6/21/2011 4:33:40 PM
261
o maior crescimento da populao. Moreira salienta, ainda, que, durante os anos

1980, grande parte do aumento populacional ocorrido nos municpios mdios e
pequenos relacionou-se migrao de pessoas das sedes para municpios perifricos
das RMs brasileiras.
TABELA 26
Brasil e regies: evoluo da populao e de sua distribuio por regies e por
tamanho de municpios 1980 e 1991
(Em %)
Grupos de tamanho
de municpio
Nveis geogrficos
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
At 20.000
20,9
20,2
26,2
15,6
24,3
25,3
20.001-50.000
22,1
24,7
31,0
13,7
26,4
24,9
50.001-100.000
13,2
19,0
13,0
11,3
17,4
10,4
100.001-500.000
19,5
12,6
18,2
22,0
20,5
11,6
Mais de 500.000
24,4
23,5
11,6
37,4
11,4
27,7
At 20.000
19,5
18,6
24,3
13,2
26,2
25,3
20.001-50.000
19,1
22,0
27,9
12,3
20,0
18,8
50.001-100.000
13,2
20,4
14,7
11,4
14,1
8,2
100.001-500.000
21,8
16,9
15,1
26,0
27,9
15,4
Mais de 500.000
26,4
22,0
18,0
37,1
11,6
32,3
1980
1991
Fonte: IBGE/Censos Demogrficos de 1980 e 1991.
Dessa forma, podem-se reunir elementos demogrficos e poltico-institucionais

para explicar boa parte das mudanas regionais e de esfera de governo no perfil do
emprego pblico brasileiro desde os anos 1980.
Os dados da evoluo do emprego pblico no Brasil a partir dos anos 1980
no indicam, conforme foi possvel constatar, uma contnua expanso do peso do
emprego pblico no conjunto da ocupao e menos ainda quando se considera
o conjunto da ocupao formal. A partir dos anos 1990, houve uma queda da
participao do emprego pblico quando medida em relao ao total da ocupao, ao conjunto apenas do emprego formal ou mesmo em relao populao.
Nos primeiros anos do sculo XXI tem havido uma recuperao dos indicadores
de emprego pblico, mas seus patamares relativos, em geral, ainda se encontram
abaixo daqueles dos anos 1980.
6/21/2011 4:33:41 PM
262
Deve-se destacar, porm, que tem havido uma mudana no perfil do emprego pblico do pas, que passou a crescer notadamente em municpios de pequeno
e mdio porte, e tambm em regies mais pobres (provavelmente esses dois movimentos estejam relacionados).
Por fim, ainda em relao mudana da distribuio regional do emprego
pblico, deve-se estar atento para um novo fato que tem caracterizado o cenrio do
mercado de trabalho brasileiro. Trata-se do crescimento, tambm do emprego formal privado, de forma mais expressiva em cidades pequenas e mdias do pas. Ou
seja, os dados mais recentes sobre emprego formal do pas revelam que, desde 20032004, tem havido uma expressiva recuperao do peso relativo do emprego formal
no conjunto da ocupao, e Pereira (2009) demonstrou, em recente monografia,
que esta expanso do emprego formal tem sido maior justamente nos municpios
de mdio e pequeno porte, o que sugere no apenas uma bvia re-espacializao
do desenvolvimento econmico brasileiro, mas tambm e por isso mesmo sugere que tambm o emprego pblico, em particular, deva tender a concentrar seu
crescimento nos municpios menores, justamente porque a prosperidade econmica
gera a necessidade de ampliao da oferta de servios pblicos.
6/21/2011 4:33:41 PM
263
Portanto, os movimentos recentes em termos de distribuio regional da

renda e do emprego no espao econmico brasileiro devem gerar tambm novos
movimentos de localizao do emprego pblico.
3.2.3 Emprego pblico por tipo de vnculo e por esfera de poder
Avaliando-se a evoluo recente do emprego pblico por esfera de poder, percebe-se

que, nos anos mais recentes, no houve uma mudana significativa na distribuio
do emprego pblico segundo os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Os
dados revelam apenas um ligeiro aumento do peso do Executivo.
O j aludido aumento do peso relativo dos estatutrios em relao ao total
dos ocupados tem, nas tabelas 27 e 28, mais um elemento para explic-lo. A queda
do peso do emprego pblico vinculado s empresas estatais (de 9,7% do total para
8,2% entre 2002 e 2007) contribuiu para a reduo da presena dos celetistas no
conjunto do emprego pblico brasileiro, justamente porque quase 90% dos empregados nas estatais tm seus contratos de trabalho regidos pela CLT. Por outro lado,
os dados da Rais reunidos nas tabelas 27 e 28 revelam que foi no Poder Executivo
que houve o maior aumento da participao relativa no conjunto do emprego pblico nacional e nesse poder a presena de estatutrios francamente predominante
e, alm disso, tem tomado cada vez mais espao dos celetistas.
TABELA 27
Emprego pblico por tipo de vnculo e esfera de poder: valores absolutos e variao
entre 2002 e 2007
Vnculo
Executivo
Legislativo
Judicirio
Autarquias
Fundaes
O. A.1
Emp.2
Total
2007
Celetistas
409.094
3.041
1.091
104.784
33.526
1.396
750.085
1.303.017
Estatutrios
6.808.141
155.303
243.979
396.222
179.461
11.731
17.316
7.812.153
Total
7.217.235
158.344
245.070
501.006
212.987
13.127
767.401
9.115.170
443.848
3.814
936
104.291
29.789
1.182
739.817
1.323.677
Estatutrios
6.489.900
141.872
236.582
375.414
164.920
11.291
14.693
7.434.672
Total
6.933.748
145.686
237.518
479.705
194.709
12.473
754.510
8.758.349
450.332
2.911
1.591
99.361
29.488
941
725.627
1.310.251
Estatutrios
6.156.571
138.260
221.506
351.035
163.307
9.331
11.444
7.051.454
Total
6.606.903
141.171
223.097
450.396
192.795
10.272
737.071
8.361.705
2006
Celetistas
2005
Celetistas
(continua)
6/21/2011 4:33:41 PM
264
(continuao)
Vnculo
Executivo
Legislativo
Judicirio
Autarquias
Fundaes
O. A.1
Emp.2
Total
2003
Celetistas
448.194
3.373
1.546
68.436
33.421
913
711.957
1.267.840
Estatutrios
5.672.986
122.261
202.523
358.556
166.482
4.505
14.183
6.541.496
Total
6.121.180
125.634
204.069
426.992
199.903
5.418
726.140
7.809.336
457.514
8.495
2.362
69.974
42.602
957
738.081
1.319.985
Estatutrios
5.404.680
114.425
204.840
367.596
191.185
3.605
7.724
6.294.055
Total
5.862.194
122.920
207.202
437.570
233.787
4.562
745.805
7.614.040
48.420
5.454
1.271
34.810
9.076
439
12.004
16.968
Estatutrios
1.403.461
40.878
39.139
28.626
11.724
8.126
9.592
1.518.098
Total
1.355.041
35.424
37.868
63.436
20.800
8.565
21.596
1.501.130
2002
Celetistas
Variao 2007-2002
Celetistas
Fonte: Rais (anos selecionados). Elaborao prpria.

Notas: 1 Outras autarquias (O.A.).
2
Empresas de economia mista e empresas pblicas.
TABELA 28
Emprego pblico por tipo de vnculo e esfera de poder: percentuais e variao
percentual entre 2002 e 2007
Vnculo
Executivo
Legislativo
Judicirio
Autarquias
Fundaes
O. A.1
Emp.2
Total
4,5
0,0
0,0
1,1
0,4
0,0
8,2
14,3
Estatutrios
74,7
1,7
2,7
4,3
2,0
0,1
0,2
85,7
Total
79,2
1,7
2,7
5,5
2,3
0,1
8,4
100,0
5,1
0,0
0,0
1,2
0,3
0,0
8,4
15,1
Estatutrios
74,1
1,6
2,7
4,3
1,9
0,1
0,2
84,9
Total
79,2
1,7
2,7
5,5
2,2
0,1
8,6
100,0
5,4
0,0
0,0
1,2
0,4
0,0
8,7
15,7
Estatutrios
73,6
1,7
2,6
4,2
2,0
0,1
0,1
84,3
Total
79,0
1,7
2,7
5,4
2,3
0,1
8,8
100,0
2007
Celetistas
2006
Celetistas
2005
Celetistas
(continua)
6/21/2011 4:33:41 PM
265
(continuao)
Vnculo
Executivo
Legislativo
Judicirio
Autarquias
Fundaes
O. A.1
Empresas2
Total
5,7
0,0
0,0
0,9
0,4
0,0
9,1
16,2
Estatutrios
72,6
1,6
2,6
4,6
2,1
0,1
0,2
83,8
Total
78,4
1,6
2,6
5,5
2,6
0,1
9,3
100,0
6,0
0,1
0,0
0,9
0,6
0,0
9,7
17,3
Estatutrios
71,0
1,5
2,7
4,8
2,5
0,0
0,1
82,7
Total
77,0
1,6
2,7
5,7
3,1
0,1
9,8
100,0
1,5
0,1
0,0
0,2
0,2
0,0
1,5
3,0
Estatutrios
3,7
0,2
0,0
0,5
0,5
0,1
0,1
3,0
Total
2,2
0,1
0,0
0,3
0,7
0,1
1,4
0,0
2003
Celetistas
2002
Celetistas
Variao 2007-2002
Celetistas
Fonte: Rais (anos selecionados). Elaborao prpria.

Notas: 1 Outras autarquias (O.A.).
2
Empresas de economia mista e empresas pblicas.
A expanso do peso do poder executivo no conjunto do emprego pblico entre

2002 e 2007 (aumento de 2,2 p.p.) foi compensado por uma queda de 1,4 p.p. no
emprego de empresas estatais e por cerca de mais 1 p.p. em outras esferas da administrao indireta (autarquias mais fundaes), onde tambm predomina o vnculo
estatutrio, o qual, porm, se manteve na mesma proporo nos anos mais recentes.
3.2.4 Emprego pblico por setor de atividade
Nesta subseo, pretende-se avaliar a evoluo recente do emprego pblico por

setor de atividade, tomando-se tambm a evoluo setorial do emprego privado,
para efeito comparativo.
A tabela A.1 do anexo A, com dados das PNADs relativos aos anos 2000,
mostra os valores absolutos do emprego pblico e do privado segundo 12 setores
de atividade selecionados. Em cada tabela dos anexos, esses dados so depois organizados de forma diferente segundo a distribuio setorial. A tabela A.1 mostra
a distribuio do emprego pblico e do privado, isoladamente, em cada um dos
anos, segundo as atividades reunidas nos setores secundrio e tercirio. Na parte
inferior dessa tabela tomam-se como 100% as atividades totais (pblicas mais privadas) em cada ano, e depois as mesmas so desagregadas setorialmente segundo os
12 setores discriminados, tornando possvel avaliar a contribuio de cada setor,
em cada ano, para o conjunto do emprego formal.
6/21/2011 4:33:41 PM
266
Feitas essas desagregaes, pode-se tirar algumas concluses acerca da evoluo

recente da configurao setorial do mercado de trabalho brasileiro: i) o predomnio
das atividades do setor tercirio evidente, mas a sua proporo ainda maior
no setor pblico do que no setor privado; ii) somente na administrao pblica
(obviamente) e nas atividades aqui reunidas de educao e sade existe um maior
nmero absoluto de empregados no setor pblico do que no setor privado; iii)
o peso das atividades do setor privado no conjunto do emprego formal do pas
tem apresentado um pequeno crescimento, passando de 77,3% para 78,3% entre
2002 e 2007; iv) os respectivos pesos relativos das atividades do setor secundrio
e do setor tercirio nas atividades do setor pblico permaneceu bastante estvel,
mas, no setor privado, houve um modesto crescimento do peso do setor tercirio
no conjunto do emprego formal entre 2002 e 2007; v) aumentou a contribuio
da indstria de transformao no conjunto da ocupao formal privada entre
2002 e 2007; e vi) a estabilidade da distribuio setorial dentro das atividades
do setor pblico sugere que o processo de privatizao, que reduziu uma razovel
quantidade de postos de trabalho nas empresas estatais, afetou na mesma proporo
as atividades do setor secundrio quanto as do setor tercirio.
Fica mais uma vez demonstrado (dessa vez com dados das PNADs) que o
peso do emprego pblico no conjunto da ocupao pouco se alterou nos anos
recentes (tabela A.1).
Resta agora avaliar dados mais desagregados do emprego pblico, distribudos
segundo setores e subsetores (tabela A.2). Embora contemplem um espao de tempo
curto, entre 2002 e 2007 apenas, possvel perceber alguns movimentos interessantes
e que podem qualificar alguns dos movimentos descritos nas sees anteriores.
Em primeiro lugar, os dados da tabela A.2 mostram, na parte de nmeros
absolutos, uma expanso dos postos de trabalho do setor pblico nas atividades
de eletricidade, gs e gua quente e em captao, tratamento e distribuio
de gua, dentro das chamadas outras atividades industriais. bem possvel
que isso se deva expanso da oferta desses servios nas cidades brasileiras, em
servios que, na quase totalidade das cidades brasileiras, no foram privatizados.
Ademais, indicadores mais gerais das PNADs e censos recentes revelam que o pas
tem expandido continuamente esses servios nas ltimas dcadas, e tudo sugere
que esse movimento esteja persistindo nos ltimos anos. Tambm nas atividades
de intermediao financeira, assim como nas atividades de seguros e previdncia
privada, houve uma expanso importante do nmero de postos de trabalho do
setor pblico, certamente relacionado recente expanso dos bancos pblicos nos
anos mais recentes. Chama a ateno tambm a ampliao do nmero de postos
de trabalho do setor pblico em atividades de informtica e conexas, sugerindo
que o setor pblico estaria, de alguma maneira, acompanhando a expanso dessas
6/21/2011 4:33:41 PM
267
novas tecnologias na vida social brasileira. Tambm nas atividades de pesquisa e

desenvolvimento das cincias sociais e humanas, fato que mereceria uma anlise
quantitativa e qualitativa mais acurada, mas que no deixa de ser alvissareiro.
Em termos de distribuio percentual, no houve mudanas muito expressivas, como era de se esperar, dado o intervalo de tempo relativamente curto.
De todo modo, importante destacar o aumento do peso relativo das atividades
reunidas sob a rubrica educao, sade e servios sociais, fruto de um aumento
expressivo do nmero absoluto de postos de trabalho nessas atividades, fato que
tambm deve estar relacionado expanso dessas atividades nos municpios e nos
estados. Pode-se supor que esses servios estejam crescendo expressivamente em
termos quantitativos (pelo menos), pois o contingente de ocupados neles tem
crescido mais do que o crescimento da populao.
Para finalizar esta subseo, deve-se destacar que muito difcil analisar detalhadamente as razes dos movimentos descritos pelos dados dessas trs tabelas.
De todo modo, importante registrar a evoluo recente dos dados setoriais de
emprego pblico e descrever seus principais aspectos, abrindo espaos para ulteriores exerccios analticos acerca do emprego no setor pblico.
3.2.5 Emprego pblico por ocupaes
Completando o que se discutiu na subseo anterior, os dados de emprego pblico

por ocupao segundo os critrios da Classificao Brasileira de Ocupaes
(CBO) revelam mudanas importantes nos anos mais recentes, destacando-se as
seguintes (tabela 29): i) aumento expressivo, em termos absolutos, de ocupaes
de professores de todos os nveis de ensino, como tambm dos ocupados como
escriturrios e tambm de profissionais de sade e atividades afins (o que inclui,
por exemplo, a rea de biologia) e de profissionais de cincias humanas, sociais e
jurdicas; ii) aumento em termos percentuais tambm destas duas ltimas classificaes agregadas de profissionais, onde a participao relativa j bastante significativa; iii) queda expressiva, em termos absolutos e tambm, como decorrncia
da dimenso dessas quedas, em termos relativos, das ocupaes relacionadas ao
extrativismo em geral e dos trabalhadores de empresas fornecedoras de servios
como eletricidade, gua e esgoto e infraestrutura urbana em geral; iv) muito modesto aumento em termos absolutos acompanhado de queda em termos relativos
dos trabalhadores de atividades manufatureiras e industriais; v) aumento de participao relativa das ocupaes de professores de todos os nveis; vi) aumento
importante da participao relativa de escriturrios, provavelmente como consequncia do aumento de reparties pblicas nos estados e municpios; e vii)
queda em termos absolutos e tambm relativos dos ocupados classificados como
diretores e dirigentes de empresas e do poder pblico, certamente por causa do
processo de privatizaes ocorrido no incio do perodo em questo.
6/21/2011 4:33:42 PM
268
TABELA 29
Brasil: emprego pblico por ocupao agregada segundo a CBO 2002-2009

CBOs agregadas
Variao
absoluta
Variao
percentual
Ocupaes
2002
2009
624.349
734.916
110.567
17,7
%
2002
%
2009
7,3
6,9
363.418
338.738
24.680
6,8
4,2
3,2
1.995.754
2.528.442
532.688
26,7
23,2
23,9
89.713
127.015
37.302
41,6
1,0
1,2
536.220
829.728
293.508
54,7
6,2
7,8
277.288
486.210
208.922
75,3
3,2
4,6
116.674
159.078
42.404
36,3
1,4
1,5
658.700
735.520
76.820
11,7
7,7
6,9
72.615
85.342
12.727
17,5
0,8
0,8
1.142.298
1.597.980
455.682
39,9
13,3
15,1
2.038.741
2.343.542
304.801
15,0
23,7
22,1
22.341
13.686
8.655
38,7
0,3
0,1
534.431
537.337
2.906
0,5
6,2
5,1
N
Total
123.856
67.643
56.213
45,4
1,4
0,6
8.596.398
10.585.177
1.988.779
23,1
100,0
100,0
Fonte: PNADs. Elaborao do autor.

Notas: A = Foras Armadas, bombeiros e policias militares;
B = dirigentes e diretores de empresas e do poder pblico;
C = professores de todos os nveis de ensino;
D = profissionais policientficos e das cincias exatas, fsicas e de engenharia;
E = profissionais de biologia, da sade e afins, incluindo tcnicos dessas reas;
F = profissionais das cincias sociais, humanas e jurdicas;
G = tcnicos nas diversas reas de exatas e da rea de servios de transportes;
H = tcnicos de nvel mdio em cincias administrativas;
I = tcnicos em nvel mdio em servios culturais, de comunicaes e desportos, incluindo tambm comunicadores,
artistas e religiosos + outros tcnicos de nvel mdio;
J = escriturrios;
K = trabalhadores de servios e de atendimento ao pblico, e vendedores de servios de comrcio;
L = trabalhadores nas atividades extrativistas e de agropecuria (inclui pescadores);
M = trabalhadores de atividades manufatureiras e industriais; e
N = trabalhadores manuais em geral (inclui operadores de distribuio de energia, luz, tratamento e distribuio de
gua etc.).
6/21/2011 4:33:42 PM
269
A mudana do perfil das ocupaes do setor pblico brasileiro reflete tanto

o processo de privatizaes, como a necessidade de expanso dos servios pblicos
nos municpios, com o crescimento e descentralizao do nmero de instituies
e de rgos pblicos conforme sugere o aumento do nmero de escriturrios no
perodo em questo. Tambm h evidncias de crescimento de nmero de escolas
tcnicas e de universidades nos anos mais recentes, provavelmente resultante de
polticas educacionais implementadas desde 2003.
4 CONCLUSES
Este captulo buscou clarear algumas questes relacionadas evoluo do estoque

e do perfil do emprego pblico no Brasil.
Uma anlise da evoluo dos dados de emprego pblico dentro do Brasil
precisa destacar, antes de tudo, que no est havendo, nos ltimos anos, um inchao do Estado, medido em termos de emprego pblico.
Por um lado, houve um pequeno aumento da relao entre empregados do
setor pblico35 e populao residente nos anos mais recentes, mas este aumento
apenas repe o estoque relativo de empregados pblicos que existia no incio dos
anos 1990. Por outro lado, comparando-se a evoluo do nmero de empregos
pblicos ao de empregos privados formais desde 1995, percebe-se que houve,
nos anos mais recentes, uma queda da proporo pblico/privado, o que revela,
obviamente, que o dinamismo da gerao de postos de trabalho no setor pblico mal
acompanhou o dinamismo de gerao de postos de trabalho do setor privado formal.
Deve-se destacar, contudo, que a expanso do emprego pblico nos ltimos
anos foi heterognea sob diversos pontos de vista, especialmente quando se considera a esfera de governo. Os dados mostram que, desde meados do sculo XX,
na esfera municipal que o peso do emprego mais tem crescido, tomado novo
impulso mais recentemente, depois da promulgao da Constituio de 1988.
Em um primeiro momento, a expanso do emprego nos municpios pode ser
relacionada ao intenso processo de urbanizao que adveio com a prpria industrializao. Nas dcadas mais recentes, por seu turno, a expanso do emprego no
mbito municipal deveu-se a fatores institucionais definidos pela Carta Constitucional de 1988, que passou aos municpios e aos estados da Federao diversas
atribuies que antes eram tambm exclusivamente realizadas pela esfera federal.
Entre essas atribuies, destacam-se principalmente as atividades de educao bsica e de sade justamente aquelas que, no Brasil, como em qualquer outro pas,
geram um grande nmero de postos de trabalho.
35. Entendido no seu sentido mais amplo, ou seja, considerando a administrao direta e a administrao indireta, e
incluindo nesta ltima tambm as empresas estatais (pblicas e sociedades de economia mista).
6/21/2011 4:33:42 PM
270
Ademais, nestes ltimos anos, a urbanizao e toda a gama de problemas e de

necessidades de oferta de servios pblicos municipais dela advindos, como a segurana pblica em que se destaca a criao de guardas municipais , a demanda
por saneamento bsico e outras obras de infraestrutura urbana e os empregos necessrios para sua gesto cotidiana depois de construdas, representaram elementos decisivos para que aumentasse a gerao de empregos pblicos no mbito municipal.
To relevante quanto a distribuio do emprego pblico segundo as esferas
de poder foi a mudana do perfil do emprego pblico segundo os vnculos de
emprego dos servidores. Desse ponto de vista, tem acontecido algo que deve ser
visto como alvissareiro: houve aumento do peso do emprego pblico em regime
estatutrio, em contrapartida dos empregos com contratos de trabalho regidos
pela CLT (celetistas). Isso se deu por causa do aumento recente dos concursos
pblicos, em todas as esferas de governo. No perodo entre 1997 e 2001, especialmente, a queda do emprego dos celetistas deveu-se s privatizaes, que se concentraram naquele perodo; deve-se destacar, contudo, que, mais recentemente,
a ampliao do peso do emprego pblico em regime estatutrio (e consequente
queda da participao dos celetistas) deveu-se democrtica ampliao de contrataes via concursos pblicos, nas trs esferas de poder e de governo. Esse
aumento do peso de contrataes feitas pelo setor pblico via concursos pblicos
favorece a democratizao no acesso dos servidores, alm de dotar de maior qualidade funcional e de compromisso republicano o corpo de funcionrios pblicos,
em todas as esferas de governo e de poder.
Os dados apresentados neste captulo revelam que h espao para o crescimento do estoque e da participao relativa do emprego pblico no Brasil. O
fortalecimento da democracia, com o consequente aumento da demanda por servios pblicos amplos e polticas sociais universalistas, bem como a necessidade
de ampliao e melhoria da infraestrutura urbana, so fatores que se somam para
mostrar a necessidade de ampliao do emprego pblico no Brasil.
A experincia internacional (descrita em outro captulo deste mesmo livro)
ensinou que momentos de fortalecimento da democracia, em todos os pases, so
invariavelmente acompanhados de expanso da oferta de servios pblicos, dando
vazo a demandas crescentes por direitos sociais, por melhoria da qualidade de vida
das parcelas menos favorecidas das sociedades (o que inclui, por exemplo, aumento
da infraestrutura urbana) e melhoria da distribuio de renda. Essa maior oferta de
servios pblicos fez-se, invariavelmente, com expanso do emprego pblico.
Por fim, seria oportuno registrar, com base nas evidncias histricas do Brasil
e tambm de outros diversos pases que, em perodos de intenso crescimento
econmico e/ou de mudanas estruturais advindas do desenvolvimento de novas
fontes de energia e/ou novas modalidades de transporte, o Estado Nacional
6/21/2011 4:33:42 PM
271
inevitavelmente acaba assumindo diversas novas tarefas. o que se espera que

acontea a partir de agora no Brasil, quando a explorao das reservas do pr-sal,
alm de promover expressivo crescimento da economia brasileira no futuro prximo, dever exigir do Estado brasileiro capacitao para atuao em diversas novas
funes. No se trata aqui de discutir a formao de uma ou mais novas estatais
para gerir as reservas e controlar a comercializao dos derivados de petrleo. Tal
fato pode ou no ocorrer. De todo modo, certo que as atividades de regulao
dessa nova atividade econmica, bem como as atividades de infraestrutura (realizadas ou no pelo Estado, mas de todo modo tambm necessariamente pelo
menos reguladas por ele) devero demandar ampliao das atribuies do Estado
brasileiro. Ademais, as importantes mudanas estruturais promovidas pela explorao dessa nova fonte de energia tambm demandaro, direta ou indiretamente,
novas formas de atuao do Estado Nacional. As regras de partilha dos royalties
e os benefcios econmicos e fiscais gerados pela nova atividade e pelo desenvolvimento de inmeras atividades correlatas (como, por exemplo, infraestrutura
de transportes, ampliao da produo de equipamentos para a explorao das
reservas, e a alvissareira cadeia industrial a ser criada no setor petrolfero e no
qumico em geral) devero beneficiar estados e municpios que, por sua vez, vo
ter mais recursos para expandir a estrutura de oferta de servios pblicos. Todas
essas transformaes econmicas e sociais, bem como no se deve esquecer as
novas necessidades geradas pela atual posio do Brasil no cenrio geopoltico
internacional (dada a magnitude das reservas em comparao com as j existentes
e exploradas no pas e tambm em comparao com as reservas de outros pases
do mundo, sem contar sua importncia estratgica) demandaro do Estado brasileiro uma ampla gama de expanso de suas atividades de pesquisa, de transportes
e de defesa, o que invariavelmente dever gerar a necessidade de uma expanso do
emprego pblico em diversas esferas de governo e em diversas atividades e para
diversas profisses.
Esta parece ser uma tendncia inexorvel para a trajetria do emprego pblico
no Brasil, cuja expanso no dever, obrigatoriamente, promover uma presso sobre
os oramentos pblicos nas trs esferas de governo (pois eles tambm devero
crescer, sob o cenrio de crescimento econmico acompanhado das mudanas
estruturais que se avizinham) e tampouco dever provocar (basta verificar o que
aconteceu no perodo 2003-2007 tabela 22), necessariamente, uma ampliao
do peso do emprego pblico no conjunto do mercado de trabalho brasileiro,
dado que a gerao de postos de trabalho do setor privado conforme tem sido
verificado no recente perodo de crescimento econmico deve ser bastante impulsionada tambm.
6/21/2011 4:33:42 PM
272
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6/21/2011 4:33:42 PM
51.500
20.762
2.329
Construo
Comrcio e reparao
Atividades mal definidas ou no declaradas
Outras atividades
7.245
621
185.701
4.187.864
Educao, sade e servios sociais
Outros servios coletivos, sociais e pessoais
3.755.655
Administrao pblica
164.816
44.588
Transporte, armazenagem e comunicao
194.801
2.278
8.618.160
Pblico
Agrcola
Total
Grupamentos de atividade do trabalho principal

Privado
34.011
4.222
1.532.412
6.077.386
66.094
2.191.657
1.501.328
7.204.696
2.661.841
7.783.169
308.737
79.249
29.444.802
2002
4.468
593
168.206
4.226.157
3.851.048
148.152
6.831
24.638
50.262
45.751
186.667
1.563
8.714.336
Pblico
Privado
19.096
3.292
1.417.556
6.336.851
83.071
2.251.054
1.507.677
7.605.991
2.380.073
7.869.159
370.575
84.872
29.929.267
2003
3.100
1.523
180.538
4.452.742
4.117.125
156.958
3.130
23.080
46.692
44.127
190.296
1.267
9.220.578
Pblico
Privado
37.712
2.541
1.832.602
6.688.502
78.820
2.403.204
1.632.301
8.022.581
2.643.337
8.817.823
429.666
67.771
32.656.860
2004
TABELA A.1
Brasil: evoluo do emprego pblico e do emprego privado segundo setor de atividade 2002-2008
ANEXO A
450
2.252
162.561
4.542.967
4.167.026
172.755
4.541
12.160
40.452
42.803
212.208
9.360.175
Pblico
Privado
(continua)
16.630
4.533
1.612.066
6.970.865
83.541
2.469.827
1.759.243
8.749.678
2.722.742
8.937.970
390.720
73.599
33.791.414
2005

277
6/21/2011 4:33:42 PM
35.896
18.224
6.077
Construo
Comrcio e reparao
Outras atividades
226
1.339
180.747
4.773.264
4.349.248
Administrao pblica
185.887
42.650
233.830
581
9.827.969
Pblico
Agrcola
Total
(continuao)
2006
16.081
2.260
1.948.756
7.414.992
89.313
2.529.262
1.894.460
8.988.994
2.914.673
9.196.726
459.430
65.867
35.520.814
Privado
6.468
825
210.090
5.080.152
4.374.130
211.636
6.575
41.051
61.812
62.489
217.418
1.895
10.274.541
Pblico
2007
56.148
2.587
1.731.670
7.743.371
117.739
2.710.825
1.961.220
9.464.726
2.963.373
9.839.063
474.573
113.500
37.178.795
Privado
1.836
900
197.285
5.184.695
4.412.967
225.830
5.948
39.095
61.123
61.475
221.400
1.560
10.414.114
Pblico
2008
(continua)
46.369
2.188
1.976.316
8.127.041
100.159
2.960.271
2.082.223
9.684.518
3.605.188
10.002.460
466.022
157.917
39.210.672
Privado
278
6/21/2011 4:33:42 PM
22,6
0,0
0,5
0,1
0,1
0,1
0,0
0,4
9,9
11,0
0,5
0,0
0,0
Agrcola
Construo
Comrcio e reparao
Administrao pblica
Outras atividades
Pblico
Total

(participao relativa)
(continuao)
2002 (%)
0,09
0,01
4,03
15,97
0,17
5,76
3,94
18,93
6,99
20,45
0,81
0,21
77,36
Privado
0,0
0,0
0,4
10,9
10,0
0,4
0,0
0,1
0,1
0,1
0,5
0,0
22,6
Pblico
2003 (%)
0,05
0,01
3,67
16,40
0,21
5,83
3,90
19,68
6,16
20,36
0,96
0,22
77,45
Privado
0,0
0,0
0,4
10,6
9,8
0,4
0,0
0,1
0,1
0,1
0,5
0,0
22,0
Pblico
2004 (%)
0,09
0,01
4,38
15,97
0,19
5,74
3,90
19,16
6,31
21,06
1,03
0,16
77,98
Privado
0,0
0,0
0,4
10,5
9,7
0,4
0,0
0,0
0,1
0,1
0,5
0,0
21,7
Pblico
2005 (%)
(continua)
0,04
0,01
3,74
16,15
0,19
5,72
4,08
20,28
6,31
20,71
0,91
0,17
78,31
Privado

279
6/21/2011 4:33:42 PM
21,7
0,0
0,5
0,1
0,1
0,0
0,0
0,4
9,6
10,5
0,4
0,0
0,0
Agrcola
Construo
Comrcio e reparao
Administrao pblica
Outras atividades
Pblico
Total

(participao relativa)
(continuao)
2006 (%)
0,04
0,00
4,30
16,35
0,20
5,58
4,18
19,82
6,43
20,28
1,01
0,15
78,33
Privado
0,0
0,0
0,4
10,7
9,2
0,4
0,0
0,1
0,1
0,1
0,5
0,0
21,7
Pblico
2007 (%)
0,12
0,01
3,65
16,32
0,25
5,71
4,13
19,95
6,24
20,73
1,00
0,24
78,35
Privado
0,0
0,0
0,4
10,4
8,9
0,5
0,0
0,1
0,1
0,1
0,4
0,0
21,0
Pblico
2008 (%)
(continua)
0,09
0,00
3,98
16,38
0,20
5,97
4,20
19,52
7,26
20,16
0,94
0,32
79,01
Privado
280
6/21/2011 4:33:42 PM
290.889
0,03
3,38
96,51
0,08
100,00
Secundrio
Tercirio
Outros
Total
Pblico
2002
10.753.747
79.249
Privado
100,00
0,12
63,09
36,52
0,27
Privado
29.444.802
34.011
18.577.795
2002 (%)
8.618.160
7.245
Primrio
Setores (participao relativa)
Total
Outros
8.317.748
Secundrio
Tercirio
2.278
Pblico
Primrio
Setores (agregado)
(continuao)
100,00
0,05
96,69
3,24
0,02
Pblico
10.619.807
84.872
Privado
100,00
0,06
64,17
35,48
0,28
Privado
29.929.267
19.096
19.205.492
2003 (%)
8.714.336
4.468
8.425.625
282.680
1.563
Pblico
2003
100,00
0,03
96,90
3,05
0,01
Pblico
11.890.826
67.771
Privado
100,00
0,12
63,27
36,41
0,21
Privado
32.656.860
37.712
20.660.551
2004 (%)
9.220.578
3.100
8.935.096
281.115
1.267
Pblico
2004
100,00
0,00
96,84
3,16
0,00
Pblico
12.051.432
73.599
Privado
(continua)
100,00
0,05
64,07
35,66
0,22
Privado
33.791.414
16.630
21.649.753
2005 (%)
9.360.175
450
9.064.262
295.463
Pblico
2005

281
6/21/2011 4:33:42 PM
3,18
96,81
0,00
100,00
Tercirio
Outros
Total
Fonte: PNADs. Elaborao: Ipea.
0,01
Secundrio
Pblico
9.827.969
226
9.514.786
312.376
581
Pblico
Primrio
Setores (participao relativa)
Total
Outros
Tercirio
Secundrio
Primrio
Setores (agregado)
(continuao)
2006 (%)
2006
100,00
0,05
64,38
35,39
0,19
Privado
35.520.814
16.081
22.868.037
12.570.829
65.867
Privado
100,00
0,06
96,59
3,33
0,02
Pblico
10.274.541
6.468
9.924.459
341.719
1.895
Pblico
2007 (%)
2007
100,00
0,15
63,83
35,71
0,31
Privado
37.178.795
56.148
23.732.138
13.277.009
113.500
Privado
100,00
0,02
96,66
3,30
0,01
Pblico
10.414.114
1.836
10.066.720
343.998
1.560
Pblico
2008 (%)
2008
100,00
0,12
63,59
35,89
0,40
Privado
39.210.672
46.369
24.932.716
14.073.670
157.917
Privado
282
6/21/2011 4:33:42 PM
0,03
399
19.744
1.784
13. Edio, impresso e reproduo de gravaes
14. Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool
15. Fabricao de produtos qumicos
11.069
16.919
466
4.001
12. Fabricao de celulose, papel e produtos de papel
0,02
0,23
0,05
0,00
0,00
11. Fabricao de produtos de madeira
2.038
0,00
09. Confeco de artigos do vesturio e acessrios
10. Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados
0,00
0,00
08. Fabricao de produtos txteis

2.847
0,00
07. Fabricao de produtos do fumo
329
7.588
06. Fabricao de produtos alimentcios e bebidas
0,09
0,52
05. Indstria de transformao
8.681
0,00
44.588
04. Pesca, aquicultura e atividades dos servios relacionados com estas atividades
62.489
1.895
0,03
100,00
2002
0,00
2.278
02. Agricultura, pecuria e servios relacionados com estas atividades
1.895
10.274.541
2007
03. Silvicultura, explorao florestal e servios relacionados com estas atividades
2.278
8.618.160
2002
Absoluto
01. Agrcola
Total
Grupos de atividade
TABELA B.1
Brasil: distribuio setorial do emprego pblico 2002-2007
ANEXO B
(continua)
0,02
0,23
0,05
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,09
0,52
0,00
0,00
0,03
0,03
100,00
2007

283
6/21/2011 4:33:42 PM
25. Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias
31. Outras atividades industriais (indstrias extrativas; e produo e distribuio de eletricidade, gs e gua)
360
194.801
30. Captao, tratamento e distribuio de gua
32. Extrao de carvo mineral
127.222
29. Eletricidade, gs e gua quente
394
50.434
28. Reciclagem
27. Fabricao de mveis e indstrias diversas
217.418
128.748
56.179
1.260
3.025
3.036
192
2.077
353
871
24. Fabricao de equipamentos de instrumentao mdica
26. Fabricao de outros equipamentos de transporte
1.582
408
23. Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes
610
22. Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos
0,00
2,26
1,48
0,59
0,00
0,00
0,02
0,00
0,01
0,00
0,01
398
21. Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica

1.291
0,00
0,03
0,00
0,01
0,00
2002
0,02
3.474
516
4.363
2007
961
1.596
20. Fabricao de mquinas e equipamentos
Absoluto
492
2.960
205
1.148
2002
19. Fabricao de produtos de metal
18. Metalurgia bsica
17. Fabricao de produtos de minerais no metlicos
16. Fabricao de produtos de borracha e plstico
Grupos de atividade
(continuao)
%
(continua)
0,00
2,26
1,48
0,59
0,00
0,00
0,02
0,00
0,01
0,00
0,01
0,00
0,02
0,03
0,00
0,01
0,00
2007
284
6/21/2011 4:33:42 PM
3.261
35. Extrao de minerais metlicos
36. Extrao de minerais no metlicos
41.051
20.762
1.762
19.000
38. Comrcio e reparao
39. Comrcio e reparao de veculos automotores e motocicletas; e comrcio a varejo de combustveis
40. Intermedirios do comrcio, comrcio e reparao de objetos pessoais e domsticos
41. Alojamento e alimentao
2.440
43. Transporte terrestre
44. Transporte aquavirio
99.157
329.035
46. Atividades anexas e auxiliares do transporte e agncias de viagem
47. Correios e telecomunicaes
48. Outras atividades dos servios
49. Intermediao financeira, exclusive de seguros e previdncia privada
2.877
2.458
4.805
50. Seguros e previdncia privada
51. Atividades auxiliares da intermediao financeira
3.127
231.446
204.736
442.482
121.929
3.471
22.936
203
4.440
22.067
45. Transporte areo
40.949
42. Transporte, armazenagem e comunicao
58.860
6.575
211.636
2.329
164.816
38.284
2.767
61.812
51.500
37. Construo
329
2.781
34. Extrao de minerais radioativos
0,06
0,03
2,38
3,82
1,15
0,26
0,00
0,03
0,48
1,91
0,03
0,22
0,02
0,24
0,60
0,00
0,00
0,19
2002
0,00
2007
643
16.456
2002
Absoluto
25.806
33. Extrao de petrleo e servios correlatos
Grupos de atividade
(continuao)
%
(continua)
0,06
0,03
2,38
3,82
1,15
0,26
0,00
0,03
0,48
1,91
0,03
0,22
0,02
0,24
0,60
0,00
0,00
0,00
0,19
2007

285
6/21/2011 4:33:43 PM
3.858.829
2.838.441
57. Administrao pblica, defesa e seguridade social
58. Educao, sade e servios sociais
59. Educao
60. Sade e servios sociais
72.555
14.210
100.344
21.585
51.957
11.815
61. Outros servios coletivos, sociais e pessoais
62. Limpeza urbana e esgoto; e atividades conexas
63. Atividades associativas
64. Atividades recreativas, culturais e desportivas
65. Servios pessoais
Fonte: PNADs. Elaborao: Ipea.
68. Atividades mal definidas ou no declaradas
7.245
6.468
0,08
0,01
825
67. Outras atividades
0,14
0,60
0,25
0,00
30.942
1,16
2,15
11,84
32,94
44,78
43,58
0,98
0,20
0,16
0,00
0,02
2002
66. Servios domsticos

621
210.090
185.701
92.383
1.238.247
1.020.388
3.399.423
4.637.670
159.984
4.374.130
56. Servios prestados principalmente s empresas
21.408
84.237
17.030
55. Pesquisa e desenvolvimento
16.842
6.798
2007
3.755.655
13.733
308
1.728
2002
Absoluto
54. Atividades de informtica e conexas
53. Aluguel de veculos, mquinas e equipamentos sem condutores ou operadores e de objetos pessoais e domsticos
52. Atividades imobilirias
Grupos de atividade
(continuao)
%
0,08
0,01
0,00
0,14
0,60
0,25
1,16
2,15
11,84
32,94
44,78
43,58
0,98
0,20
0,16
0,00
0,02
2007
286
6/21/2011 4:33:43 PM
CAPTULO 7
EMPREGO PBLICO E OCUPAES NO SERVIO PBLICO

MUNICIPAL NOS ANOS 2000
1 INTRODUO
O que o Estado faz? H algumas maneiras de se responder a esta questo. Uma

primeira consiste em desvendar o conjunto de leis, normas e regras que fixam o
conjunto de deveres e obrigaes estatais. Nos casos em que o Estado possui estrutura federativa, h que se considerar o arranjo federativo e as esferas de governo
existentes. Outra, sob a tica do gasto pblico, consiste em mapear a alocao e as
despesas pblicas por setores de atividade. Por fim, possvel identificar a distribuio da fora de trabalho no servio pblico por reas de atuao.
nesta ltima perspectiva, a das polticas pblicas, que desenvolvemos este
captulo. Ele se prope, atravs do movimento ocupacional do emprego pblico
municipal, dar conta do desenvolvimento das funes governamentais, em particular aquelas nas reas de educao, sade e segurana pblica.
2 EMPREGO PBLICO MUNICIPAL: ANTECEDENTES HISTRICOS
Em 1950, o emprego pblico no municpio correspondia a 15% do emprego

pblico no pas. Em 2005, sua proporo praticamente chega metade.
Desde os anos 1950 que o emprego municipal cresce proporcionalmente
mais, o que ocasionou mudana da composio do emprego pblico, por esfera
do governo. Atualmente, o emprego municipal corresponde a cerca da metade
do emprego pblico no pas. Essa tambm foi a evoluo do emprego pblico
em muitos pases desenvolvidos ao longo do sculo XX:1 a expanso do emprego
pblico sobretudo em sua dimenso local. O peculiar no Brasil corresponde ao
carter retardatrio desse processo. Aps 30 anos, cerca da metade do emprego
pblico no pas tem dimenso local.
1. No Reino Unido, por exemplo, o emprego pblico local quintuplicou entre 1890 e 1920. Ver Hogwood (2008).
1/7/2011 10:11:07
288
A menor proporo do emprego municipal at meados dos anos 1970 uma

evidncia de que o municpio prestava poucos servios. Duas pesquisas do Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), no final dos anos 1950 e incio dos
anos 1970, mostram que apenas reduzida parcela de municpios, os maiores e as
capitais dos estados, mantinha servios pblicos.2 Neste sentido, a maior expanso
do emprego municipal, a partir da segunda metade dos anos 1970, foi resultado
do processo de municipalizao dos servios bsicos, em particular os de sade e
educao (IBAM, 1975). A tendncia do crescimento proporcional do emprego
municipal aprofundou-se nos anos 1990, aps a Constituio Federal de 1988,
com a universalizao em marcha dos servios sociais bsicos. Outro fator a se considerar diz respeito ao grande nmero de municpios criados e instalados aps 1988.
3 EMPREGO PBLICO MUNICIPAL: SUA EVOLUO RECENTE
A primeira evidncia da evoluo nos anos 1990 do emprego municipal a sua

expanso frente ao retraimento do emprego pblico nas outras esferas governamentais. Nos anos 1990, o emprego pblico municipal ampliou-se em cerca de
22%.
Alm da tendncia universalizao dos servios sociais bsicos nos anos
1990, se associa o crescimento do emprego pblico criao de municpios aps
a Constituio Federal de 1988. Pela primeira vez o municpio ganhou o status de
ente federativo, passando a gozar de maior autonomia administrativa, competncia tributria, participao maior na receita das outras esferas e maior responsabilidade na proviso de servios.
2. A este respeito, ver Pessoa (2010, p. 359).
1/7/2011 10:11:07
Emprego pblico e ocupaes no servio pblico municipal nos anos 2000
289
TABELA 1
Emprego pblico por esfera de governo no trabalho principal 1992-2009
(Em milhares)
Esferas de governo
1992
1995
1999
2002
2009
Federal
1.477
1.443
1.440
1.247
1.565
Estadual
3.362
3.442
3.154
3.265
3.502
Municipal
2.666
2.958
3.228
4.101
5.426
Total
7.505
7.843
7.949
8.613
10.493
Fonte: IBGE/PNAD. Elaborao: Ipea.
Com efeito, entre 1985 e 2003 foram criados 1.456 municpios, um crescimento de 35% no perodo. A grande maioria deles, 95%, tinha menos de 20
mil habitantes.
TABELA 2
Municpios por classe de tamanho populacional
(Em %)
Brasil
2005
Nmero
Municpios
Populao
At 20.000 hab.
3.970
0,71
0,18
20.001 at 50.000 hab.
1.026
0,18
0,17
50.001 at 100.000 hab.
313
0,06
0,12
100.001 at 500.000 hab.
220
0,04
0,25
35
0,01
0,28
Acima de 500.000 hab.

Total
5.564
Mais especificamente, diz-se que a recente criao de grande nmero de

municpios se deveu ampliao do acesso aos recursos federativos, em particular
ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Sobre isso, estudos3 mostram
que a maioria dos pequenos municpios financeiramente dependente. Por um
lado, eles no contam com estrutura e capacidade administrativa para coletar os
impostos da sua competncia. As evidncias so de que a participao das receitas
prprias na receita total varia com o tamanho do municpio. Quanto menor o
nmero de habitantes menor a participao da receita prpria na receita total:
o municpio presta servios de forma menos eficiente, por no contar com economias de escala. H tambm evidncias de que, para os pequenos municpios,
3. Ver, a este respeito, Magalhes (2007).
1/7/2011 10:11:08
290
o dispndio administrativo e legislativo per capita proporcionalmente maior.

Enfim, a Constituio de 1988, ao fazer do municpio um ente federativo, e estabelecer transferncias financeiras obrigatrias, contribuiu para a criao de grande
nmero de municpios.
Por sua vez, pesquisas realizadas ao longo dos anos 1990, junto aos prefeitos
ou aos habitantes dos novos municpios, deram conta de outras motivaes para
a sua criao. Os entrevistados justificaram-na a partir das necessidades do desenvolvimento local. Para eles o novo municpio amplia o acesso aos servios
pblicos, com a correspondente crtica de que os servios so concentrados na
sede do municpio de origem, ou ento o novo municpio mostra-se importante
para manter o ritmo da atividade econmica local ou mesmo para animar a economia estagnada do lugar. As justificativas tambm se remetem s caractersticas
do municpio criado: tamanho da sua populao, extenso do seu territrio e sua
viabilidade econmica. Por fim, a criao justificada pela atitude dos muncipes:
no h relatos de qualquer novo municpio cuja populao local quisesse reverter
o processo de emancipao municipal (MAGALHES, 2007).
Os que identificam na criao de grande nmero de municpios uma consequncia da natureza prdiga da atual Constituio no consideram a evidncia
de que nos anos 1946-1963 foi criado um maior nmero de municpios: 2.118.
Aps dois regimes autoritrios esse foi o padro. Os regimes ditatoriais no Brasil,
entre outras coisas, reprimiram os anseios por maior autonomia local.
A criao de municpios, por seu turno, significa a expanso dos aparelhos

do Estado e, por conseguinte, do emprego pblico local. E assim ocorreu. Os nmeros apontam que, aps os anos de 1950, o emprego pblico municipal cresceu
em maior proporo relativamente s outras esferas. Com efeito, se at meados
1/7/2011 10:11:08
291
dos anos 1970 os municpios prestavam poucos servios, uma hiptese que o
crescimento do emprego pblico local at esse perodo muito se deveu criao
de grande nmero de municpios no interregno democrtico de 1946-1963.
Quando a criao de municpios considerada por estados, observa-se que
nos anos 1946 at 1963 os estados com maior nmero de municpios criados, em
ordem decrescente, foram: Minas Gerais, Paran, So Paulo, Bahia e Santa Catarina. Nos anos 1985 at 2003, foram: Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Piau.
TABELA 3
Municpios criados no Brasil por Unidades da Federao (UFs) da Colnia at os dias
atuais
Brasil e UFs
Brasil
Total
Sculos XVI 1900 at

a XIX
1929
1930 at
1945
1946 at
1963
1964 at
1984
1985 at
2003
1.456
5.564
939
344
380
2.118
327
So Paulo
645
148
85
72
200
67
73
Minas Gerais
853
125
88
103
406
131
Bahia
417
92
19
39
186
81
Rio Grande do Sul
496
63
17
12
93
59
252
Pernambuco
185
58
25
79
17
92
46
11
28
Maranho
217
44
17
56
10
85
Cear
184
42
29
63
42
Rio Grande do Norte
167
33
108
16
75
32
31
Par
143
32
18
25
56
Paraba
223
31
122
52
Alagoas
102
31
61
78
25
20
20
Paran
399
24
15
15
206
50
89
Gois
246
23
12
125
15
62
Piau
223
23
20
66
108
Santa Catarina
94
Rio de Janeiro
Sergipe
Esprito Santo
293
22
12
11
140
14
Amazonas
62
21
19
15
Tocantins
139
41
79
Mato Grosso
141
20
24
83
Mato Grosso do Sul
78
32
17
14
Amap
16
11
Roraima
15
Rondnia
52
13
37
Acre
22
10
Fonte: IBGE. Elaborao: Ipea.

Obs.: O nmero de municpios do estado antes da sua criao corresponde ao nmero de municpios que havia no seu
territrio atual.
1/7/2011 10:11:08
292
4 EMPREGO MUNICIPAL: PRINCIPAIS OCUPAES NO PERODO 2002-2009
O emprego pblico municipal cresceu 32% no perodo 2002-2009. As 16 ocupaes com maior nmero de servidores, evidenciadas na tabela 4, abrangem quase
70% do total dos servidores municipais. Tais ocupaes representam bem o que
foi a evoluo recente do emprego municipal.
Tomando-se o emprego municipal por rea de atividade, sobressai-se a participao da rea de ensino. Cerca de um quinto dos servidores nos municpios
so professores da rede, principalmente no ensino fundamental.
TABELA 4
Ocupaes mais numerosas no emprego pblico municipal 2002-2009
(Em milhares)
As 16 ocupaes mais numerosas
2002
2009
Variao absoluta Variao %
1. Trabalhadores nos servios de manuteno e conservao

de edifcios e logradouros
497.444
579.696
82.252
16,5
2. Professores com nvel mdio no ensino fundamental
447.079
346.846
100.233
22,0
3. Professores com formao de nvel superior
322.047
744.024
421.977
131,0
4. Escriturrios em geral, agentes, assistentes e auxiliares

administrativos
224.443
455.354
230.911
103,0
5. Agentes da sade e do meio ambiente
220.198
342.003
121.850
55,3
6. Cozinheiros
176.623
249.496
72.873
41,0
7. Guardas e vigias
156.510
196.264
39.754
25,4
8. Tcnicos e auxiliares de enfermagem
133.946
181.071
47.125
35,0
9. Professores leigos
115.395
39.617
75.778
65,0
10. Dirigentes das reas de apoio da administrao pblica
91.129
100.350
9.221
10,0
11. Secretrios de expediente e estengrafos
90.113
73.257
16.856
19,0
12. Atendentes de enfermagem, parteiras prticas
76.367
55.643
20.724
27,0
13. Condutores de veculos sobre rodas
70.348
85.153
14.805
21,0
14. Trabalhadores nos servios de administrao de edifcios
70.002
94.551
24.549
35,0
15. Recepcionistas
67.594
109.458
41.864
62,0
16. Programadores, avaliadores e orientadores de ensino
64.366
91.997
27.631
43,0
Soma
2.823.604
3.744.780
921.176
33,0
Emprego pblico municipal
4.102.698
5.426.496
1.305.798
32,3
1/7/2011 10:11:08
293
TABELA 5
Ocupaes que mais cresceram na esfera municipal 2002-2009
(Em %)
As dez primeiras ocupaes
Variao relativa 2002-2009
1. Psiclogos e psicanalistas
542
2. Professores com formao de nvel superior na educao infantil
505
3. Tcnicos em programao
401
4. Fisioterapeutas e afins
394
5. Advogados
322
6. Enfermeiros de nvel superior e afins
266
7. Engenheiros civis e afins
231
8. Policiais e guardas de trnsito
181
9. Gerentes das reas de apoio
132
10. Inspetores de alunos
125
TABELA 6
Ocupaes que mais se reduziram na esfera municipal 2002-2009
(Em%)
As dez primeiras ocupaes
Variao relativa 2002-2009
1. Tcnicos em administrao
87
65
3. Tcnicos em contabilidade
58
4. Telefonistas
55
5. Contnuos
51
6. Escriturrios de contabilidade
50
7. Supervisores da construo civil
47
8. Operadores de mquinas e escritrios
47
9. Trabalhadores de terraplenagem e fundaes
33
10. Atendentes de enfermagem, parteiras prticas e afins
27
5 O EMPREGO PBLICO NA REA ADMINISTRATIVA E DE MANUTENO E

CONSERVAO DOS EQUIPAMENTOS PBLICOS
As ocupaes nas reas administrativas e de conservao e limpeza geralmente

so denominadas ocupaes-meios, embora no haja esforo maior para buscar
precisar o significado do termo. Em se tratando de um conceito que normalmente
se define pelo seu oposto, o de ocupaes-fins, intuitivamente se busca definir
estas para ento se apontar aquelas primeiras. Cabe reiterar, no entanto, que essa
1/7/2011 10:11:08
294
questo nunca foi objeto de discusso mais aprofundada. Deste modo, tampouco
o significado de ocupaes-fins foi devidamente solucionado.
A discusso recente a respeito da burocracia das ruas traz alguma luz a essa
questo, na medida em que se atribui a ela, a street level bureaucracy, o desempenho das atividades-fins: a proviso de servios diretamente ao pblico. O professor, o mdico, o policial, a enfermeira e mesmo o juiz so exemplos da burocracia
das ruas. Por extenso, as ocupaes-meios correspondem s atividades auxiliares
ou s atividades requeridas ao funcionamento interno ou administrativo.
Se para algumas ocupaes seu carter de atividade-fim mais evidente,
de acordo com a lgica da burocracia das ruas, numa perspectiva estritamente
organizacional, isso no ocorre. O que dizer, pois, da ocupao de recepcionista em
um hospital pblico? Ela no faz parte das atividades-fins do hospital, embora
esse profissional lide diretamente com o pblico e sua atuao impacte diretamente
no bem-estar das pessoas. E mesmo aquelas ocupaes que indubitavelmente so
consideradas como fins, dependendo do rgo de atuao, tm este seu carter
questionvel. Por exemplo, um mdico que atende um rgo burocrtico, no contexto desse rgo a que est formalmente vinculado ele exerce uma atividade-meio.
No h, pois, como definir, a priori, o carter meio/fim das ocupaes
sem tomar como referncia o contexto organizacional no qual se inserem. Desta
perspectiva, a distino entre ocupaes-meios e fins tem como parmetro a finalidade e os objetivos do rgo: as ocupaes-fins correspondem ao ncleo duro
das suas atividades e as ocupaes-meios s atividades auxiliares e de apoio.
Ademais, em qualquer dos sentidos que se empreguem os termos ocupaesmeios e ocupaes-fins, esta distino encerra determinada ordem de preferncia.
Na viso da burocracia das ruas as ocupaes-fins so fundamentais para o bemestar social, e, do ponto de vista organizacional, as ocupaes-fins conferem existncia concreta aos entes pblicos. Como resultado, as ocupaes-meios so geralmente consideradas como de segunda ordem ou mesmo suprfluas.
Porm, a dicotomia meio/fim insuficiente para dar conta do grande nmero
de ocupaes que, a depender da perspectiva, se da burocracia das ruas ou da
que considera o contexto organizacional, , concomitantemente, meio e fim. O
recepcionista no hospital pblico e o mdico no rgo burocrtico ilustram essa
dificuldade. Com efeito, reduzido nmero de ocupaes so de ambas as perspectivas, indubitavelmente, apenas ocupaes-meios ou ocupaes-fins. Alm do
que, frgil a ideia de que as ocupaes-meios so menos importantes. Guardas e
vigias, motoristas de ambulncias, cozinheiros da merenda escolar, trabalhadores
na conservao e manuteno de equipamentos pblicos, todas elas so ocupaes
socialmente relevantes.
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De qualquer modo, a fora de trabalho no setor pblico em grande parte

identificada com as funes burocrticas e de representao poltica, o que contribui para o senso comum de que o aumento do emprego pblico resulta da
expanso das ocupaes-meios. Por conseguinte, comum a ideia de que cortes e
congelamentos de vagas no setor pblico reduzem o desperdcio e o uso clientelista da mquina, sem prejudicar a proviso de servios.
No entanto, as evidncias so de que a evoluo histrica do emprego no setor
pblico deveu-se ao desenvolvimento das atividades-fins, ou ento das ocupaes relevantes do ponto de vista social, e isto, sobretudo, nos governos locais. Com efeito,
o exame dos dados sobre as ocupaes no setor pblico, na esfera municipal,
revela a menor proporo das reas administrativas e de conservao/manuteno
de equipamentos pblicos.
Entre as 16 ocupaes mais numerosas nos municpios, as vinculadas a conservao, manuteno e preservao de edifcios e logradouros, as administrativas
e de secretariado, identificadas com ocupaes-meios, representam cerca de 30%
do emprego municipal no perodo 2002-2009.
Isoladamente, porm, a ocupao trabalhadores nos servios de manuteno e
conservao de edifcios e logradouros a mais numerosa. Essa ocupao corresponde a um conjunto bem amplo de profissionais e se compe principalmente de
garis e varredores de rua, zeladores e faxineiros de edifcios e jardineiros de praas
e logradouros. Na ltima dcada aumentou significativamente a proporo de
servidores estatutrios, de 43% em 2002 para 53% em 2009. Isso ocorreu em
detrimento do vnculo Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), j que o vnculo
Outros permaneceu correspondendo a cerca de um quarto desses servidores.
Houve expressivo crescimento de novas ocupaes ou ento daquelas que
denotam a estruturao do aparelho administrativo municipal e as funes de
direo. Os tcnicos em programao cresceram 401%, os advogados, 394%, os
profissionais de recursos humanos, 266%, os gerentes, 124%, e a ocupao de
escriturrios, agentes, assistentes e auxiliares administrativos, 121%.
Em contrapartida, ocupaes mais antigas ou tradicionais, como as de secretrio de expediente e estengrafos, tcnicos em administrao, escriturrios e
tcnicos em contabilidade, telefonistas e contnuos, reduziram em mais da metade o seu contingente no perodo.
A literatura d conta de que as ocupaes-meios so mais passveis de reduo via processos de racionalizao do trabalho e de reestruturao produtiva.
Este um fator que, ademais, explicaria a criao e o crescimento de novas ocupaes, em particular na rea da informtica. Na ltima dcada, a reduo das
ocupaes-meios mais antigas e tradicionais vis--vis o crescimento das mais novas,
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denota essa tendncia. Ademais, a grande expanso do nmero de municpios

na dcada de 1990 leva a crer que pelo menos parte da expanso das ocupaesmeios nos anos posteriores deveu-se necessidade de estruturao dos aparelhos
administrativos nos novos municpios.
6 O EMPREGO PBLICO NO ENSINO MUNICIPAL
Em 2009 a ocupao de professor no governo municipal empregou aproximadamente 1 milho e 130 mil servidores, cerca de um quinto do total de servidores
municipais. Nos anos 2000 os docentes com formao de nvel superior nas sries
iniciais do ensino fundamental, 1a a 4a srie, foi o contingente de servidores com
maior expanso absoluta (156 mil servidores), seguido dos professores com formao superior de 5a a 8a srie do ensino fundamental (em torno de 147 mil). No
total, os docentes com nvel superior na rede pblica municipal aumentaram seu
contingente em quase 422 mil. O destaque ficou com os docentes com formao
superior no ensino infantil. Eles cresceram 505% no perodo. Em 2002 eles eram
em torno de 14 mil e em 2009 somavam quase 90 mil. Em contraste, os professores com formao de nvel mdio reduziram o nmero em quase 105 mil, seguido
dos professores leigos no ensino infantil e fundamental: se reduziram em 77 mil.
Resta ainda um contingente expressivo de professores nesses nveis de ensino,
aproximadamente 380 mil docentes, sem formao de nvel superior.
Houve ainda crescimento expressivo de ocupaes diretamente vinculadas
ao magistrio, a exemplo dos programadores, avaliadores e orientadores do ensino, dos inspetores de alunos e das ocupaes auxiliares ao sistema de ensino,
como os cozinheiros e os condutores de veculos sobre rodas. Certamente uma
parcela desses profissionais foi admitida no servio pblico por conta do Programa Nacional de Merenda Escolar (Pnae), do Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar (Pnate) de alunos nas zonas rurais e da implantao do Servio
de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu).4
A evoluo das ocupaes vinculadas rea do ensino pblico municipal
nos anos 2000 segue de perto as determinaes constitucionais, bem como o
conjunto de programas e decises de poltica direcionado para a rea na dcada.
sabido que a Constituio Federal de 1988 atribui ao municpio cuidar do ensino
infantil e da educao fundamental. Na dcada, a educao infantil foi includa
na educao bsica, o que no significa que a frequncia em creches e pr-escolas
seja obrigatria. Isso s ocorre para o caso do ensino fundamental. Ademais, um
dos principais problemas desse ensino a carncia de professores habilitados.
4. A discusso que segue, sobre as polticas sociais, fez uso do peridico do Ipea: Polticas Sociais acompanhamento
e anlise, no 13 (2005) e no 16 (2008).
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Criou-se, ento, em 2005, o Pr-infantil, programa que visa habilitar esses profissionais. Houve tambm, em 2004, a ampliao do Pnae para a educao infantil.
As metas fixadas pelo Plano Nacional de Educao (PNE), em 2001, previa
assegurar matrculas para pelo menos 50% das crianas de 0 a 3 anos e 80% das
crianas de 4 a 6 anos em 2011. No entanto, em 2005, apenas 13% das crianas
da primeira faixa etria frequentavam creches e 73% das da segunda faixa etria
iam escola. Em resumo, a necessidade de ampliao do nmero de matrculas
nesse nvel educacional tende a ampliar o seu quadro de professores. Alm disso,
permanece a necessidade de esforos para a formao dos docentes, haja vista o
grande contingente deles sem formao de nvel superior.
A educao fundamental, devido ao seu carter obrigatrio, desde os anos
de 1990 que se atingiu a ampliao quase universal das matrculas na faixa etria
de 7 a 14 anos.5 H, assim, o consenso de que nos dias de hoje o desafio do ensino
pblico fundamental o de melhorar sua qualidade. O conjunto de programas
governamentais vai nessa direo. O governo fixou um gasto mnimo por aluno,
estabeleceu o ano escolar de 200 dias letivos e definiu a ampliao progressiva
da carga horria para o tempo integral, bem como estendeu seu tempo de integralizao, que passou de oito para nove anos, e busca introduzir na sala de aula
as inovaes tecnolgicas visando facilitar o processo de ensino e aprendizagem.
Na gesto da fora de trabalho, ficou definido um nvel nacional bsico para o
salrio da categoria, e continuam os esforos para melhorar o nvel educacional
dos professores da rede.
Esse conjunto de aes explica por que se ampliou o quadro de docente
da rede pblica, no obstante se ter atingido praticamente a universalizao do
ensino fundamental no fim da dcada de 1990. De outra parte, a sua crescente melhoria tende a atrair alunos da rede privada. Enfim, nos prximos anos a
tendncia continuar as presses pela ampliao do quadro docente no ensino
fundamental pblico.
7 O EMPREGO PBLICO NA SADE MUNICIPAL
Com relao fora de trabalho vinculada sade pblica municipal, anos 2000,
a ocupao atendentes de enfermagem, parteiras prticas e afins foi a nica que se
reduziu. A hiptese que esses profissionais foram substitudos pelos da ocupao
de tcnicos e auxiliares de enfermagem.
Houve forte expanso do emprego nas ocupaes que ultrapassam o escopo
mais tradicional dos servios de sade. O forte aumento no nmero de psiclogos
5. No ano 2000, 90,3% das crianas de 7 a 14 anos estavam matriculadas no ensino fundamental (RESENDE; DA
MATA; CAMARGO, 2007, p. 119).
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e psicanalistas, fisioterapeutas e dentistas evidencia a tendncia diversificao

dos servios municipais de sade.
O nmero de mdicos teve aumento de 64%, um dos menores entre as
ocupaes da rea. Isto provavelmente deveu-se expanso dos servios preventivos e
bsicos, muito a cargo da atuao de outros profissionais. Neste sentido, o maior
contingente de servidores adicionados sade, nos anos de 2000, foi o de agentes
de sade e do meio ambiente.
A importncia dos servios de sade municipal destacada na Constituio
de 1988. Nela, o municpio o nico ente a quem se atribui explicitamente a
competncia na proviso de servios de atendimento sade, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado.6 Ao municpio cabe tambm formular
a poltica local, bem como planejar, contratar, avaliar e controlar os estabelecimentos de sade.
A ampliao e diversificao das funes na sade, como consequncia dos
princpios da descentralizao e hierarquizao que nortearam o processo de
construo da poltica de sade no pas, e que culminou na criao do Sistema
nico de Sade (SUS), fez crescer, desde finais dos anos 1970, o emprego municipal na rea.
Desde ento o municpio experimenta a estruturao e o fortalecimento
dos servios de sade. O processo de descentralizao foi impulsionado nos anos
1990, com a atuao da Comisso Intergestora Tripartite (CIT), que passou a
definir as normas operacionais bsicas e assistenciais com respeito s relaes
entre as esferas de governo, bem como os instrumentos para a sua execuo. Em
2006, o estabelecimento do Novo Pacto pela Sade levou o processo de descentralizao a patamar superior. Com ele, superou-se a figura de habilitao dos municpios e estados a alguma condio de gesto. Ademais, houve o deslocamento
para os estados no mbito das Comisses Intergestoras Bipartites (CIBs) de
decises antes tomadas no mbito federal com relao a critrios e regras de funcionamento do sistema.
Atualmente a esfera municipal prov tambm servios de maior complexidade em ambulatrios e hospitais. Alguns nmeros do ideia da evoluo recente
dos servios municipais na rea: dos 5,6 mil municpios existentes, pelo menos
5,2 mil deles contavam, em 2009, com equipes de sade da famlia. H 15 anos,
em 1994, praticamente inexistiam tais equipes. Em relao aos leitos hospitalares,
em 1992, dos 135 mil leitos na rede pblica, apenas 26% deles eram municipais. Em
2005 havia quase 149 mil na rede pblica e a esfera municipal respondia por 47%
6. Constituio Federal de 1988, Ttulo III, Cap. IV, Artigo 30, Item VII.
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deles. E em relao ao nmero de empregos mdicos, em 1992, dos cerca de 150 mil
existentes na rede pblica de sade, 46% deles eram no municpio. Em 2005 existiam
243,3 mil empregos mdicos no setor pblico, 65% deles nos municpios.7
Neste sentido os dados apontam que muito da eficincia e efetividade dos
servios na rea da sade est relacionado atuao municipal. A este respeito,
talvez uma dificuldade maior se deva pouca experincia dos municpios, principalmente os menores, em administrar redes de servios com o grau de complexidade da do SUS. At meados dos anos 1970 apenas os municpios maiores prestavam
servios de sade, e mesmo assim de forma pontual. Como consequncia, aumenta a importncia da gesto da burocracia das ruas nessa rea.
Quando se considera a fora de trabalho na sade pblica do pas, uma
primeira questo a se atentar quanto ao direito constitucional que lhe assegura
possuir mais de um vnculo de trabalho. Na sade possvel ao mdico ao mesmo
tempo ser estatutrio, ter vnculo com a CLT e ainda ser profissional liberal.
Efetivamente, o grosso dos servios de sade realizado por servidores em tempo
parcial que possuem mais de um vnculo de trabalho. Clara est a impossibilidade
de se tratar esse servidor igual a outro, que possui tempo de trabalho integral e
vnculo exclusivo com o setor pblico.
A discusso sobre o regime de trabalho mais compatvel para a fora de trabalho na rea da sade est deveras vinculada discusso sobre as novas formas
de gesto dos servios pblicos. Na sade as unidades assistenciais mais complexas:
ambulatrios, maternidades e hospitais cada vez mais funcionam como pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, sob a forma de fundaes de apoio,
fundaes estatais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs)
e organizaes sociais (OSs).8
No tocante gesto da fora de trabalho, a vantagem dessas novas formas
tornar mais gil e flexvel o processo de contratao e dispensa de pessoal, bem
como de se ter poltica mais autnoma de remuneraes. Essas organizaes no
esto no mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que cria obstculos
expanso e remunerao da fora de trabalho, nem da Lei de Licitaes, que torna o processo licitatrio moroso. Ademais, evidencia-se que o regime estatutrio
mostra-se inadequado para atrair as especialidades mdicas mais requisitadas, a
exemplo dos oftalmologistas, que se recusam a prestar concurso, e, quando o
fazem, comumente no tomam posse. Em suma, as normas do Direito Pblico, a
Legislao Oramentria, o Estatuto dos Servidores Civis e a Lei no 8.666 seriam
como bices ao adequado funcionamento das unidades estatais de sade. Por
7. Ver Nogueira (2010, cap. VII, p. 253, tabela 2 e p. 254, grfico 1).
8. Para essa discusso, ver Nogueira (2010).
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300
conseguinte, prope-se administrao direta contratar servios de organizaes

da esfera privada sem fins lucrativos, que dispem de autonomia tcnico financeira e gerencial. Para os seus defensores essas modalidades de gesto possibilitam
maior eficincia e efetividade dos servios pblicos.
Os que se posicionam contrrios a esta proposta colocam em dvida a capacidade da administrao direta de fazer cumprir adequadamente os contratos com
o risco adicional de se haver transferido patrimnio e recursos do Estado para esses
entes privados. H ainda o temor de que tal situao resulte em tratamento desigual
dos usurios, a depender da forma de acesso aos servios. A diversidade no acesso
comprometeria a equidade e a universalidade dos servios, princpios que norteiam
o SUS. Alega-se tambm a maior probabilidade de haver, numa mesma unidade
assistencial, profissionais com regimes de trabalho e nveis salariais diferenciados,
sendo um fator desmotivador de segmentos do quadro de pessoal.
Esta discusso existe porque na realidade vrios estados e municpios vm
se utilizando das novas formas de gesto dos servios pblicos.9 No mundo, os
pases anglo-saxes foram os pioneiros. Desde os anos 1990 que alguns pases
passaram a conceder autonomia formal a rgos pblicos provedores de servios,
passando a administrao direta a contratar essas organizaes para prestarem
servios a ela. Muitas delas deixam de fazer parte do setor pblico e passam a
trabalhar para o setor pblico.
No Reino Unido, um importante desenvolvimento do servio civil desde
1998 foi o estabelecimento das agncias denominadas New steps. Num primeiro
momento, seu staff permaneceu no servio civil, mas posteriormente algumas delas foram privatizadas e o governo central passou a contratar seus servios. Como
consequncia, os funcionrios perderam o status de servidores civis e deixaram de
trabalhar no governo para trabalhar para o governo (HOGWOOD, 2008).
So escassos os estudos voltados avaliao do desempenho dessas novas
formas de gesto. Quinhes (2009, apud NOGUEIRA, 2010, p. 266), baseado
em pesquisa realizada em apenas trs hospitais do Estado de So Paulo, administrados na forma de OS, concluiu que eles demonstram desempenho significativamente mais satisfatrio em comparao com grupos de hospitais da administrao direta. Nesses hospitais foram maiores as altas hospitalares por leito
e atendimentos ambulatoriais por sala, e cresceu a produo de servios por
9. Em Nogueira (2010, p. 204-205), tem-se que em 2009 o Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES)
registra 106 unidades assistenciais de OSs funcionando no SUS no pas. O autor alerta que este dado provavelmente
est subestimado, haja vista que s no Estado de So Paulo a Secretaria Estadual da Sade divulgou a existncia de
pelo menos 35 unidades assistenciais funcionando nos moldes de OSs. O autor ainda alerta para a necessidade de
se distinguir a entidade gestora como OS da unidade assistencial mantida. No caso, a entidade gestora pode manter
mais de uma unidade assistencial.
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pessoal disponvel. A propsito, cabe saber se tais indicadores quantitativos exprimem maior grau de resolutividade dos servios prestados e se aumentou o grau
de confiana dos usurios nesses hospitais.
Na literatura dos pases anglo-saxes as formas no estatais de gesto so
denominadas devolved employment e devolved government e foram consideradas
no mbito das propostas de reformas conhecidas como New Public Management
(NPM).10 Seus crticos alegam que as reformas foram implantadas de cima para
baixo, por uma elite de pessoas, com vis ideolgico e fiscalista. A propsito,
quando das reformas no havia indicaes de que aumentara o grau de insatisfao
social para com os servios pblicos, nem evidncias de que os cidados quisessem ser tratados como clientes. Aps as reformas, no entanto, pesquisas de
opinio do conta de que os servios pblicos vm perdendo credibilidade. Assim
ocorreu no Reino Unido. Este pas reduziu o grau de confiana da populao no
Civil Service, do qual faz parte o National Health Service (NHS). Em 1980, o grau
de confiana era de 48%, em 1990, aps 12 anos de reformas, ele caiu para 44%.
Em um artigo no jornal O Estado de S. Paulo, de 17 de fevereiro de 2008,
John Gray deplora a perda de qualidade dos servios pblicos na Inglaterra. Para
ele, os servios estatais no pas historicamente gozaram de boa reputao, diferentemente do que ocorre em outros pases, como Grcia e Itlia, nos quais o Estado
sempre foi pouco confivel. No entanto, aps as reformas da era Thatcher, se fosse
dada populao o direito de escolher, ela preferiria adquirir servios privados,
haja vista a perda de qualidade dos pblicos, em particular daqueles servios que
foram um dia motivo de orgulho nacional, a exemplo do NHS.
Os que preferem essa soluo do quase-mercado compartilham a ideia de
que o pblico no estatal constitui forma superior de gesto; de alguma forma
ela sintetizaria o melhor dos dois mundos: a flexibilidade e a busca de eficincia,
inerente aos mercados, com os valores do bem comum e da solidariedade social, princpios que norteiam o servio pblico. No entanto, a essa viso otimista
pode-se contrapor outra. A soluo do quase-mercado tende a incorporar o pior
dos dois mundos. Por um lado, ele introduz a lgica maximizadora do mercado
e sua desconsiderao das necessidades humanas com o comportamento autorreferido da burocracia, dada a autonomia legal-administrativa que dispem as
organizaes no estatais.
Evidentemente que essas situaes so hipotticas. Na realidade, as formas
no estatais de gesto atendem ao interesse social, a depender do controle que se
tenha sobre elas. Assim, no se pode rejeit-las a priori, o que no significa que
seja uma panaceia, como s vezes do a entender alguns de seus defensores.
10. Para os crticos, o objetivo da NPM implantar o modelo neoliberal de Estado. Suas bases tericas so a nova
economia institucional da escolha racional, a teoria da escolha pblica e as abordagens agente-principal.
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No mbito das novas formas de gesto o vnculo mais adequado de emprego

qualquer um que no seja o estatutrio. Na tabela 7 se identifica o peso relativo
das pessoas que, tendo o trabalho principal no setor pblico municipal, possuem
vnculo CLT e Outros; este ltimo corresponde aos vnculos mais precrios de
trabalho. Com efeito, tomando-se as ocupaes tcnicos e auxiliares de enfermagem, enfermeiros e mdicos, esta proporo atinge, em 2009, o percentual de
45%, 40% e 48%, respectivamente. Enfim, pelo menos na rea da sade, parte
expressiva do quadro de pessoal no se compe de estatutrios. Neste sentido, no
sustentvel a ideia de que o Regime Jurdico nico (RJU) na rea da sade seja
o fator responsvel pelo enrijecimento do quadro de pessoal, haja vista que parcela expressiva da fora de trabalho no dispe do vnculo estatutrio de emprego.
TABELA 7
Principais ocupaes do setor pblico municipal, na rea da sade, por vnculo de
emprego 2002-2009
(Em %)
2002
2009
Estatutrios
CLT
Outros
Total
Estatutrios
CLT
Outros
Total
0,26
0,30
0,44
220.198
0,55
0,20
0,25
342.003
0,55
0,28
0,17
133.946
0,55
0,26
0,19
181.071
3. Atendentes de enfermagem, parteiras

prticas e afins
0,49
0,34
0,17
76.367
0,59
0,26
0,15
55.643
4. Mdicos
0,54
0,25
0,21
39.058
0,52
0,25
0,23
64.021
5. Enfermeiros de nvel superior
0,72
0,16
0,12
23.490
0,60
0,23
0,17
77.783
6. Cirurgies-dentistas
0,76
0,13
0,11
16.318
0,64
0,08
0,28
30.242
7. Nutricionistas
0,30
0,50
0,20
5.169
0,57
0,23
0,20
8.258
8. Tcnicos de laboratrio e anlises

clnicas
0,43
0,39
0,18
4.928
0,72
0,17
0,11
10.030
9. Fisioterapeutas e afins
0,60
0,09
0,31
3.987
0,66
0,11
0,22
19.726
10. Psiclogos e psicanalistas
0,67
0,07
0,26
3.182
0,56
0,18
0,25
20.459
Ocupaes

Obs.: Coluna de total em nmeros absolutos.
1/7/2011 10:11:09
303
Verifica-se, por outro lado, avano claro no processo de formalizao da

ocupao agentes de sade e do meio ambiente, que corresponde ao cargo de
agentes comunitrios de sade. Se em 2002 o vnculo Outros perfazia 44% do
pessoal, em 2009 a proporo caiu para 25%. Nesse mesmo perodo, um contingente aproximado de 120 mil servidores o maior em termos absolutos na
sade municipal se incorporou ao quadro de servidores nesta ocupao. Cabe
mencionar este avano, tendo em vista que um dos problemas apontados com
as equipes de sade da famlia era de no contarem com profissionais do quadro
mais efetivo.
8 O EMPREGO PBLICO NA REA DA SEGURANA PBLICA
Uma novidade do emprego municipal foi o crescimento numrico da ocupao

policiais e guardas de trnsito. No perodo 2002-2009 o pessoal cresceu na ocupao 181%. Em 2002 eram quase 51 mil e em 2009 atingem pouco mais de
116 mil.
A criao de guardas municipais em carter facultativo foi previsto na Constituio de 1988, pargrafo 8o do Artigo no 144, com a finalidade de proteo de
bens, instalaes e servios municipais. No entanto, as guardas municipais desde
o incio dos anos 2000 vm ampliando o escopo de suas funes. De acordo com
a pesquisa MUNIC 2009 (IBGE, 2010), suas atividades abrangem, alm da proteo de bens, a segurana em eventos, a ronda escolar, o auxlio polcia militar,
o auxlio no atendimento do conselho tutelar, o auxlio no ordenamento do trnsito, o auxlio polcia civil, a segurana do prefeito, aes educativas, atividades
de defesa civil, e ainda o controle de ambulantes. Obviamente que o conjunto das
funes varivel para cada guarda municipal.
A pesquisa MUNIC 2001 (IBGE, 2003) identificou, ainda, a existncia
de 505 guardas municipais naquele ano. Em 2009, a pesquisa MUNIC (IBGE,
2010) tambm contabilizou a existncia de 865 guardas municipais, estando eles
em maior nmero nos estados de So Paulo, Bahia e Rio de Janeiro. As pesquisas
MUNIC do conta ainda de que a incidncia de guardas municipais est diretamente relacionada ao tamanho da populao residente. Quanto maior a populao do municpio maior a probabilidade de se contar com a guarda municipal.
9 O EMPREGO PBLICO MUNICIPAL, POR TIPO DE VNCULO
A expanso do emprego municipal, por vnculo de emprego, seguiu a tendncia dos

anos 1990 de reduo do vnculo CLT vis--vis o crescimento do emprego estatutrio.
Os vnculos precrios de emprego, os Outros, por sua vez, modificaram a tendncia
de aumento da dcada anterior. Na dcada de 2000 sua proporo na fora de trabalho estabilizou-se em torno de um quarto do emprego pblico municipal.
1/7/2011 10:11:09
304
A expanso do vnculo estatutrio nos municpios evidencia que o concurso

pblico tornou-se a principal forma de entrada no servio pblico na esfera, o que
significa sua maior profissionalizao, em particular nas atividades-fins.
A tabela 8 mostra que cresceu a parcela dos servidores estatutrios. Das 16
ocupaes consideradas, essa proporo aumentou em 12 delas. Houve, efetivamente, uma estruturao maior da mquina pblica municipal na ltima dcada.
Atualmente as prefeituras j contam com quadro mais estvel de servidores, algo
essencial implantao de polticas pblicas com carter mais permanente e estruturado. A menor proporo de estatutrios encontra-se nas ocupaes-meios
(recepcionistas e secretrios), onde maior a possibilidade de haver vnculos mais
precrios de emprego. Na ocupao de professor leigo e professores com nvel mdio certamente que tal se deveu deciso de se extinguir do quadro os docentes
sem formao superior. Na ocupao dirigentes das reas de apoio o crescimento
e a maior proporo do vnculo de trabalho Outros so indicativos de que ampliaram as nomeaes polticas no quadro de gestores pblicos. Com efeito, nas
reas de apoio e auxiliares mais comum a utilizao de esquemas de patronagem
e clientelismo. So reas que no lidam diretamente com o pblico, sendo ento
mais exequvel ao gestor municipal nomear pessoal indicado pela coalizo de foras polticas que lhe d sustentao ou gente do crculo de suas relaes pessoais.
TABELA 8
Emprego pblico municipal no trabalho principal, por vnculo de emprego
(Em %)
Vnculo de emprego
1992
1995
1999
2002
2007
2009
CLT
0,46
0,35
0,27
0,26
0,21
0,19
Estatutrio
0,35
0,44
0,49
0,49
0,53
0,56
Outros sem carteira
0,19
0,21
0,23
0,25
0,26
0,25
Fonte: IBGE/PNAD. Elaborao do Ipea.
A literatura internacional aponta que a dinmica e a estruturao dos servios

pblicos nas esferas subnacionais de governo so muito influenciadas pelo pacto
federativo existente. Neste sentido, os governos subnacionais tm autonomia limitada no que diz respeito estruturao do seu quadro de servidores.
Um aspecto deveras importante dessa relao diz respeito s formas de financiamento dos servios pblicos. Porque uma boa proporo dos servios municipais
financiada por transferncias da Unio e estados, a modalidade que assume essas
transferncias, se constitucionais ou voluntrias, tem influncia sobre a estruturao
do emprego pblico local. Quando as transferncias so obrigatrias, a tendncia
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305
se estruturar um quadro mais estvel de servidores. No caso das transferncias voluntrias, de carter errtico, comum se fazer maior uso de pessoal com vnculo de
emprego mais precrio.
TABELA 9
As principais ocupaes no servio pblico municipal, por vnculo de emprego
2002-2009
(Em %)
2002
As 16 ocupaes mais numerosas
2009
Estatutrios
CLT
Outros
Estatutrios
CLT
Outros
1. Trabalhadores nos servios de manuteno e conservao

de edifcios e logradouros
0,43
0,33
0,24
0,53
0,22
0,25
2. Professores com nvel mdio no ensino fundamental
0,55
0,20
0,25
0,50
0,14
0,36
3. Professores com formao de nvel superior
0,71
0,15
0,14
0,72
0,13
0,15
4. Escriturrios em geral, agentes, assistentes e auxilares

administrativos
0,53
0,22
0,25
0,60
0,15
0,25
0,26
0,30
0,44
0,55
0,20
0,25
6. Cozinheiros
0,46
0,37
0,17
0,56
0,23
0,21
7. Guardas e vigias
0,47
0,29
0,24
0,56
0,16
0,28
0,55
0,28
0,17
0,55
0,26
0,19
0,44
0,14
0,42
0,38
0,11
0,51
10. Dirigentes das reas de apoio da administrao pblica
0,37
0,24
0,39
0,38
0,18
0,44
11. Secretrios de expediente e estengrafos
0,54
0,21
0,25
0,41
0,15
0,44
12. Atendentes de enfermagem, parteiras prticas e afins
0,49
0,34
0,17
0,59
0,26
0,15
13. Condutores de veculos sobre rodas
0,51
0,28
0,21
0,58
0,20
0,22
14. Trabalhadores nos servios de administrao de edifcios
0,48
0,23
0,29
0,50
0,22
0,28
15. Recepcionistas
0,46
0,31
0,23
0,48
0,25
0,27
16. Programadores, avaliadores e orientadores de ensino
0,53
0,21
0,26
0,67
0,11
0,22
Aps duas dcadas de firme crescimento do emprego pblico municipal de se

perguntar se ainda possvel o seu crescimento na atual dcada.
No ensino fundamental se atingiu a universalizao e, em face do declnio
da taxa de natalidade, cada vez se precisa menos de escolas no ensino do 1o grau.
Nos dias de hoje diz-se que a grande questo com respeito sua qualidade. O
investimento na formao de professores e as polticas salariais voltadas valorizao do magistrio pblico so os grandes desafios. Por sua vez, como essa
melhoria passa pela escola de tempo integral, h ainda espao para a expanso da
fora de trabalho na rea.
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306
Na educao pr-escolar, o compromisso assumido de disponibiliz-lo em

tempo integral s crianas de 0 a 6 anos coloca o desafio de se ampliar esta rede de
servios. Por conseguinte, a tendncia da expanso dos docentes e das ocupaes
vinculadas s creches e ao ensino infantil.
Nos servios de sade bsicos, apesar dos avanos na sua montagem, h a necessidade de se aumentar o contingente de profissionais. As equipes de sade da famlia tm ainda grau de cobertura limitado, principalmente no caso dos municpios
mais populosos. Ademais, como os municpios cada vez mais proveem servios de
maior complexidade de cunho ambulatorial e hospitalar, a tendncia do aumento
do corpo de profissionais nessas unidades de sade no mbito municipal.
O municpio atualmente responde pela metade do emprego pblico no pas,
quase 5,5 milhes de servidores. E, a depender das tendncias acima, esse contingente tende a aumentar na presente dcada. Por sua vez, muito do que ocorre
no emprego pblico municipal se deve s polticas pblicas de mbito nacional.
A questo do emprego pblico no municpio ganha, assim, dimenso nacional.
A proviso de servios pblicos pelo municpio recente. Os municpios vivem
ainda processo de montagem e de aprendizagem na prestao de servios. Disso muito depende a melhoria da realidade social do pas. Enfim, em sendo a questo dos
servios e do emprego municipal tambm uma questo nacional, faz-se necessrio a
coordenao de esforos e a atuao pactuada entre o municpio e as outras esferas,
em particular a Unio.
Assim o caso da segurana pblica. Muito da expanso dos guardas municipais e a ampliao de suas funes ocorreram mediante o menor crescimento do
contingente de policiais nos estados. Por sua vez, o dimensionamento adequado
da fora de trabalho nos estados, na rea da segurana pblica, requer atuao
mais efetiva da esfera federal no seu mbito de atuao nessa rea.
Alis, a ao pactuada entre as esferas de governo com respeito gesto da fora
de trabalho mostra-se deveras necessria no mbito das polticas salariais. A proposta
da existncia de pisos salariais nacionais para certas categorias de servidores, em particular na educao e na segurana pblica, como uma das formas de se reduzir a desigualdade na eficcia e efetividade dos servios pblicos nessas reas, requer a existncia
de fundos salariais com a contribuio das trs esferas de governo.
Por fim, uma vez superado o senso comum de se identificar o Estado a priori
como inchado sem considerar as necessidades de pessoal nas reas essenciais da
atuao estatal, alis, como ocorreu nos anos 1990, quando o governo federal e
alguns estados implantaram Planos de Demisso Voluntria (PDVs) que prejudicaram servios bsicos , possvel se estabelecer polticas de contratao de servidores
mais adequadas busca de eficcia e efetividade dos servios pblicos no pas.
1/7/2011 10:11:09
307
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1/7/2011 10:11:09
CAPTULO 8
EMPREGO PBLICO EM PERSPECTIVA INTERNACIONAL:

EVOLUO HISTRICA E DIFERENAS NOS PERFIS
1 INTRODUO
Um estudo sobre o papel do emprego pblico nas ltimas dcadas deve levar em
conta que, a partir da segunda metade do sculo XX, houve diferentes momentos da trajetria dessa forma de ocupao nos mercados de trabalho dos pases
desenvolvidos. Esses diferentes momentos vinculam-se a mudanas nos objetivos
de poltica econmica adotados em diferentes pocas assim como a mudanas
sociais, polticas e econmicas, conforme se pretende ressaltar mais frente.
Durante o perodo da Guerra Fria, na maior parte do qual o capitalismo
viveu um tempo de prosperidade que se denominou A Era Dourada do Capitalismo (1945-1973),1 o emprego pblico teve um notvel crescimento, seguindo a
esteira da generalizao geogrfica e da expanso (e universalizao) das atividades
do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). A criao e a universalizao dos
servios sociais pblicos e das atividades tpicas de Estado (segurana pblica,
estamentos militares, correios, atividades da Justia etc.) promoveram um acentuado crescimento do peso do emprego pblico no conjunto da ocupao (FLORA;
HEIDENHEIMER, 1981). Em alguns pases, a criao de novos empregos, considerando-se o conjunto do mercado de trabalho, deveu-se, em termos lquidos,
ampliao do estoque de emprego pblico durante os anos de maior prosperidade
do capitalismo (Anos Dourados) (MATTOS, 2009).
Na dcada de 1980, a taxa de crescimento do emprego pblico, na maioria
dos pases, desacelerou-se e, em alguns casos, especialmente a partir dos anos
1990, tornou-se negativa. O estudo dos pases europeus, comparados aos Estados
1. A literatura francesa considera o perodo um pouco mais extenso, batizando-o de Trinta Anos Gloriosos (1945-1975).
1/7/2011 10:11:41
310
Unidos, permite avaliar de forma mais qualificada a trajetria do emprego pblico nos pases desenvolvidos nos ltimos 50 anos.
A partir dos anos 1980, a crise econmica (que se abatia nesses pases desde
meados dos anos 1970) passou a ser interpretada como uma crise devido excessiva interveno do Estado nos negcios, na legislao trabalhista e na rea social.
O pensamento liberal, que se consolida com as eleies de Reagan e de Thatcher,
tornou-se hegemnico e passou a nortear as principais decises de poltica econmica (MALDONADO FILHO, 1998).
A ampliao do desemprego nos pases europeus, ocorrida a partir do incio
dos anos 1980, passou a ser interpretada, pela maior parte da academia, pelos
analistas econmicos da mdia, pela maior parte da classe poltica e tambm pelos funcionrios dos principais organismos internacionais (OVERBEEK, 1993;
GLYN et al., 1990) como fruto de uma suposta eurosclerosis do mercado de
trabalho desses pases, fomentando decises de desregulamentao das leis trabalhistas e de reduo do papel desempenhado pelo Estado de Bem-Estar Social,
gerando um impacto negativo na trajetria do emprego pblico na maioria dos
pases europeus. Ademais, a adoo de polticas que esvaziavam as funes do
Estado quer seja da atuao das empresas estatais quer seja das atividades estratgicas de planejamento/formulao de polticas ativas de emprego, de polticas
industriais ou mesmo de atividades sociais tambm promoveu uma ruptura da
trajetria ascendente anterior do emprego pblico. Nesse contexto, a reduo de
custos (notadamente os trabalhistas) tornou-se a pedra de toque das atividades
empresariais e da atuao das autoridades econmicas dos pases. As polticas de
austeridade fiscal, ao lado da deteriorao do perfil do gasto pblico, em contexto
de perda de dinamismo econmico e consequente desacelerao (quando no
mesmo de queda) da arrecadao de impostos, tornaram os gastos pblicos da
rea social crescentemente ameaados pelas medidas tomadas pelas autoridades
financeiras dos principais pases, em contexto de hegemonia do pensamento liberal/privatizante (ALESTALO; UUSITALO, 1994).
As regras definidas no incio da dcada de 1990, na Europa, para a adeso
dos pases europeus moeda nica (euro), definidas no Tratado de Maastricht,2
2. No foi exatamente a deciso de adotar a moeda nica europeia que promoveu uma reduo da atuao estatal,
mas o contexto ideolgico e poltico, bem como as condies de funcionamento da ordem financeira internacional
(fortemente assimtrica em favor dos Estados Unidos (conforme MATTOS, 2009; TAVARES, 1998), em que se definiram as regras do Tratado de Maastricht. A definio de metas rigorosas de indicadores macroeconmicos representava
o ambiente econmico que contemplava a conteno da inflao e dos gastos pblicos como principais objetivos a
serem seguidos pela poltica macroeconmica, contrastando com o que ocorrera no ps-Segunda Guerra, por exemplo,
perodo durante o qual a obteno do pleno emprego constitua o objetivo principal da formulao da poltica econmica nos pases capitalistas desenvolvidos, notadamente os europeus, conforme lembrou Kapstein (1999), referindo-se
ao ps-Segunda Guerra: (...) o governo assume como um de seus principais objetivos a manuteno de um elevado
e estvel nvel de ocupao depois da guerra (traduo do autor).
1/7/2011 10:11:41
Emprego pblico em perspectiva internacional: evoluo histrica e diferenas nos perfis
311
colocaram novos entraves para que os pases europeus elaborassem polticas macroeconmicas anticclicas, devotando aos respectivos Estados Nacionais o papel
primordial e limitante de cumprir rigorosas metas de ajuste macroeconmico que
reduziriam o papel social at ento crescentemente desempenhado pelos mesmos.
Tudo isso teve impacto sobre a gerao de empregos e especialmente sobre a contribuio do emprego pblico para o conjunto da ocupao.
Este trabalho possui quatro sees alm desta introduo. Na segunda seo,
so analisados os determinantes histricos mais gerais que afetaram a evoluo
do emprego pblico nos pases capitalistas desenvolvidos desde o final do sculo
XIX, com nfase no perodo do ps-Segunda Guerra Mundial. Na terceira seo,
feita uma breve comparao internacional com dados mais recentes, destacando-se as diferenas dos outros pases em relao ao Brasil. Nessa comparao internacional, so levados em conta tanto os pases desenvolvidos como tambm
os pases da Amrica Latina. Na quarta seo, so analisados mais detidamente
alguns casos especficos de pases desenvolvidos. E, na quinta seo, procura-se
destacar alguns fatores que marcam a explicao para os movimentos mais gerais
do estoque e do perfil do emprego pblico nos pases mais desenvolvidos.
2 EMPREGO PBLICO EM PERSPECTIVA HISTRICA
Nesta seo, feita uma breve descrio da evoluo do emprego pblico desde
o final do sculo XIX, passando pelo sculo XX, com nfase no perodo do psSegunda Guerra.
A tabela 1 revela a evoluo histrica do emprego pblico no perodo anterior Segunda Guerra Mundial e, em alguns pases, apenas em anos imediatamente posteriores ao encerramento dos conflitos. Essa tabela traz, portanto,
dados do emprego pblico antes do advento dos Estados de Bem-Estar Social que
justamente havia caracterizado o perodo do ps-Segunda Guerra.
Os dados mostram que nos Estados Unidos o peso relativo do emprego
pblico era nfimo no sculo XIX e primeiros anos do sculo XX. Em 1918, o
emprego pblico era um pouco maior, certamente, por conta da mobilizao
do Estado americano durante a Primeira Guerra Mundial. Mas essa mobilizao
logo se reverteu e, em 1922, o peso relativo do emprego pblico logo voltou aos
patamares nfimos do pr-Guerra.
Na Itlia, praticamente recm-unificada, o peso relativo do emprego pblico
era menor do que 5% da fora de trabalho total, saltando para pouco mais de
10% no incio da terceira dcada do sculo XX, permanecendo pouco alterado
nas duas dcadas seguintes.
1/7/2011 10:11:41
312
TABELA 1
Emprego pblico em pases desenvolvidos em meados do sculo XIX e
incio do sculo XX
(Em % da fora de trabalho total)
Pases selecionados
Inglaterra
Frana
Alemanha
Itlia
Estados Unidos
1851
1891
1901
1911
1921
1931
1938
9,7
9,9
2,4
3,6
5,8
6,9
10
1866
1096
1912
1936
1947
9,9
10,7
12,0
14,1
25,3
1882
1895
1907
1925
1939
1950
7,2
9,3
10,6
10,6
12,9
11,9
1881
1911
1921
1931
1936
1951
4,6
10,6
10,5
11,2
15,1
17,3
1816
1851
1861
1871
1891
1911
1918
1922
0,7
0,8
3,2
0,8
0,8
1,4
8,9
1,9
Fonte: Rose (1985), a partir de censos dos respectivos pases.
Na Inglaterra do final do sculo XIX tambm os patamares do emprego

pblico eram irrisrios, atingindo 10% da fora de trabalho apenas depois da
Primeira Guerra Mundial. Na Alemanha, entre o final do sculo XIX e os anos
que precederam a Segunda Guerra, tambm os patamares pouco se alteraram,
permanecendo na faixa dos 10% ou um pouco mais. O cenrio da Frana semelhante, com exceo do ano de 1947, ou seja, logo depois do encerramento
das escaramuas da Segunda Guerra, quando o pas j se destacava por um peso
relativo do emprego pblico bem maior (cerca de 25%) do que o dos demais
pases mencionados.
Esses dados revelam um cenrio de pases, na sua maior parte, ainda predominantemente rurais/agrcolas, com atividades industriais crescentemente complexas, mas com infraestrutura urbana (instalaes de gua, esgoto, transporte
pblico, iluminao pblica, meios de comunicao etc.) ainda incipiente. As
funes de Estado limitavam-se ao que os liberais chamam de funes tpicas de
Estado, quais sejam, a emisso monetria e o controle sobre a moeda, as foras de
segurana (cuja importncia e necessidade ainda no se comparavam que viriam
a ter a partir do incio da segunda metade do sculo XX) e as tarefas de comrcio
externo e de controle de imigrao.
Ademais, eram Estados em cujas responsabilidades no se incluam a definio de polticas pblicas de sade e de educao, por exemplo, e de polticas
sociais em geral.
1/7/2011 10:11:41
313
Da a explicao para o baixo peso relativo do emprego pblico entre o final

do sculo XIX (desde quando esses dados esto registrados mesmo que de forma
precria nos compndios estatsticos oficiais dos pases) e meados do sculo XX.
Da mesma forma, o peso dos gastos pblicos nos respectivos produtos internos
brutos (PIBs) nacionais tambm era nfimo em meados e final do sculo XIX e na
primeira metade do sculo XX, como se depreende da tabela 2.
TABELA 2
Evoluo do peso do gasto pblico em pases selecionados 1870-1994
(Em % do PIB)
Antes da
II Guerra
Final do
sculo XIX Mundial
(por volta (por volta
de 1870) de 1913)
Pases
Aps a
I Guerra
Mundial
(por volta
de 1920)
Antes da
II Guerra
Mundial
(por volta
de 1937)
Aps a II
Guerra
Mundial
(por volta
de 1960)
1980
1994
19921
19961
Frana
12,6
17,0
27,6
29,0
34,6
46,1
54,9
51,0
54,7
Alemanha
10,0
14,8
25,0
42,4
32,4
47,9
49,0
46,1
49,7
Itlia
11,9
11,1
22,5
24,5
30,1
41,9
53,9
n.d.
n.d.
Reino Unido
9,4
12,7
26,2
30,0
32,2
43,0
42,9
51,2
42,3
Estados Unidos
3,9
1,8
7,0
8,6
27,0
31,8
33,5
38,5
36,7
Fonte: Tanzi e Schuknecht (1995), apud Rodrik (1997). Dados selecionados.

Notas: 1 Dados de IMF International Financial Statistiques; apud BAKER; EPSTEIN; POLLIN (1998). Os dados de 1992 e 1996
no so totalmente comparveis com os das colunas anteriores.
n.d. = no disponvel.
O cenrio da Guerra Fria e o contexto do ps-Guerra promoveram, porm, uma

profunda mudana no papel adquirido pelos Estados Nacionais, tanto no que tange
s suas responsabilidades em termos de formulao de poltica econmica quanto no
que tange necessidade socialmente demandada de elaborar e gerir polticas pblicas.
A ideia de desenvolvimento e, mais do que isso, o reconhecimento de que
os Estados Nacionais deveriam ter papel ativo para a promoo desse desenvolvimento consolidavam-se depois de conhecida a realidade do ps-Guerra e a necessidade de reconstruo europeia. Os anseios pela retomada do crescimento
econmico como forma de evitar crises sociais, como as ocorridas em muitos
pases no entreguerras, promoveram um novo consenso a favor de maior participao dos Estados Nacionais na conduo da vida econmica e social dos pases.
Supunha-se que, com o desenvolvimento econmico, poder-se-ia evitar a ecloso
de crises sociais como as da Grande Depresso que afetou o mundo nos anos
1920 e 1930. Era tambm consensual que o cenrio social da Grande Depresso,
1/7/2011 10:11:41
314
em diversos pases, criou um ambiente propcio a uma radicalizao poltica que,

no limite, levou prpria ecloso da Segunda Guerra Mundial.
A assuno de novas responsabilidades por parte dos Estados Nacionais esteve relacionada a diversos fatores histricos e a diversos fatores tericos explicados
pela teoria econmica.
Entre os fatores histricos que criaram, nos pases europeus ocidentais e nos
Estados Unidos, o consenso poltico e intelectual em favor da atuao mais decisiva
dos Estados Nacionais na formulao de poltica econmica, podem-se mencionar: i)
o reconhecimento das experincias exitosas das economias planificadas, notadamente
quando comparadas aos resultados das economias ainda baseadas nos postulados da
livre iniciativa;3 ii) as reminiscncias do papel do New Deal de Roosevelt na recuperao da economia americana depois da Grande Depresso deflagrada com a crise de
1929 e tambm o papel intervencionista assumido pelo Estado americano durante a
Guerra; iii) as necessidades de reconstruo do ps-Guerra, que tornaram evidentes as
tarefas que somente ao setor pblico poderiam ser destinadas, notadamente a reconstruo da infraestrutura de transportes e de comunicaes cada vez mais reconhecidas como bens pblicos que a todos (empresas, consumidores, cidados e enfim toda
a sociedade) deveriam beneficiar; e iv) o reconhecimento geral de que era preciso evitar os mesmos erros cometidos no ps-Primeira Guerra e, portanto, o reconhecimento de que seria necessria uma interveno dos Estados Nacionais para promover a paz
social dentro dos pases (alm, obviamente, da paz entre as naes), combatendo as
desigualdades e socorrendo os indivduos que sofressem dos infortnios advindos do
mau funcionamento dos mercados de trabalho e assim permitir, entre outros bnus,
que as disputas polticas se desenvolvessem de forma civilizada, ou seja, insuladas
dos extremismos que marcaram, por exemplo, a ascenso do nazismo e do fascismo.
No plano da teoria econmica, a ascenso do Princpio da Demanda Efetiva de
Keynes e de Kalecki bem como a crtica ao equilbrio parcial marshalliano feita por
Sraffa questionavam a ideia de tendncia automtica ao pleno emprego que faz parte
das formulaes neoclssicas. Dessa forma, legitimava-se o reconhecimento de que
o Estado deveria desempenhar um papel decisivo para promover polticas que conduzissem ao aumento da renda e do nvel de emprego (BASTOS; BRITTO, 2010).
Diversos autores, como Fiori (1997a, 1997b), Medeiros (2001) e Bielschowsky (1988), destacaram que, ao redefinirem o papel do Estado, essas teorias de
contestao ao pensamento neoclssico foram fundamentais para a construo da
teoria do desenvolvimento, referendando, no plano terico, polticas que seriam
implementadas pelos Estados Nacionais em diversos pases naquele perodo que
se inaugurava nos anos 1940 (sem contar que, em alguns pases, j nos anos 1930,
3. Dados retirados de Maddison (1984) mostram, por exemplo, que, entre 1928 e 1940, os respectivos produtos nacionais brutos (PNBs) da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), dos Estados Unidos, do Reino Unido e da
Frana variaram, respectivamente, 56%, 7%, 28% e 9%.
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315
algumas dessas polticas foram adotadas, com destaque para o New Deal nos Estados Unidos ou para a formao do Welfare State sueco).
Um documento que ilustra o consenso pr-desenvolvimento do perodo
(e sua consequente ligao com o consenso da necessidade de interveno dos
Estados Nacionais na gesto da economia), que perdurou at os anos 1970, foi a
declarao conjunta, por parte da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do
governo dos Estados Unidos, de que a dcada de 1960 seria a dcada do desenvolvimento (BASTOS; BRITTO, 2010).
Basicamente, so esses fatores histricos e tericos que, ao aular o protagonismo dos Estados Nacionais, exigiram deles diversas novas funes que, por sua
vez, promoveram um aumento do emprego pblico.
Ademais, o contexto de crescimento econmico sustentado e robusto do psGuerra, ao permitir o aumento da arrecadao de impostos e ao promover um
crculo virtuoso entre os investimentos pblicos e privados, criou as condies concretas para a expanso das atividades sociais e produtivas dos Estados Nacionais. Assim, alguns fatos, como a nova forma de organizao social (baseada na construo
do Welfare State), a ampliao dos gastos militares na rea da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), a nacionalizao de empresas tidas como primordiais
para a reconstruo das economias nacionais e a retomada de suas atividades econmicas e, finalmente, o prprio processo de expanso dos servios tpicos de Estado
foram decisivos para que houvesse uma ampliao significativa do peso do emprego
pblico no conjunto da ocupao dos pases avanados a partir do ps-Guerra.
Rose (1985) apresenta uma importante contribuio para o estudo da evoluo do emprego pblico nos Anos Dourados. Partindo de uma classificao de
emprego pblico que inclui desde o pessoal empregado na administrao pblica
at os ocupados nas atividades de fornecimento de bens/servios pblicos (incluindo as atividades contidas no mbito do Welfare State) e agregando ainda os
empregados de empresas estatais, o autor mostra que o setor pblico foi o principal gerador de emprego nas economias capitalistas avanadas entre 1950 e 1980
(tabela 3). Em alguns pases (como Gr-Bretanha, Frana e Itlia), o emprego pblico foi, na verdade, o nico responsvel (em termos lquidos) pela expanso do
conjunto do emprego no perodo 1950-1980; ou seja, nesses pases houve queda
(em nmeros absolutos) do emprego do setor privado.
A explicao para a expanso do emprego pblico no ps-Guerra pode ser retirada de uma anlise das transformaes ocorridas na organizao social dos pases
capitalistas desenvolvidos, as quais geraram mudanas tanto no estoque quanto no
perfil do emprego pblico dos respectivos mercados de trabalho desses pases.
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316
Durante os anos que se sucederam ao encerramento da Segunda Guerra

Mundial, os Estados Nacionais perceberam uma importante ampliao de suas
funes j ento bastante executadas, alm da assuno de novas tarefas. Em ambos os casos, a ampliao do emprego pblico foi um resultado inevitvel. Sendo
assim, alm das j presentes atividades relacionadas atuao militar e segurana, e tambm a transportes e comunicaes, todas exercidas pelos Estados Nacionais, agregaram-se funes relacionadas a atividades diretamente produtivas,
exercidas a partir de ento por empresas estatais resultantes, na maioria dos casos,
de empresas que foram nacionalizadas depois de encerrados os conflitos, por causa, muitas vezes, de essas empresas terem sido acusadas de colaborao com o
nazismo.4 Entre as novas funes assumidas pelos respectivos Estados Nacionais,
destacam-se tambm as atividades ligadas a gesto e ampliao das atividades sociais contidas no Welfare State e, por fim, a ampliao das atividades tipicamente
de Estado (ROSE, 1985), como aquelas ligadas aos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, segurana pblica etc.5
A construo do Welfare State nas sociedades europeias ocidentais e tambm
nos Estados Unidos simboliza as transformaes sociais ocorridas naqueles pases
naquele perodo. A consolidao do Welfare State sustentou-se na ampliao do
emprego pblico. Nessa nova forma de organizao social, em que a generalizao
dos bens e servios pblicos e a ampliao dos direitos de cidadania e de igualdade
ocupavam lugar de destaque,6 torna-se inexorvel a expanso do emprego pblico
e do gasto pblico.7
4. Houve uma quantidade significativa de empresas, na maioria dos pases avanados no ps-Guerra, que foram nacionalizadas, muitas delas por questes polticas, devido a acusaes de colaboracionismo com os nazistas.
5. Em um primeiro momento, as tarefas diretamente ligadas reconstruo contriburam para a ampliao do emprego
pblico. O esforo concentrado de reconstruo incluiu a realizao de obras de infraestrutura nos diversos pases,
conduzidas pelos respectivos Estados Nacionais, e tambm a nacionalizao de empresas cujas atividades produtivas
eram consideradas decisivas para a retomada da atividade econmica (na Frana, ocorreu a nacionalizao tambm
nos casos de empresas cujos donos haviam colaborado na ocupao nazista). Uma vez consolidada a reconstruo,
a universalizao dos servios de sade e de educao tornou-se o principal fator de expanso do emprego pblico
(Rose sublinha que, em alguns pases, o emprego em atividades sociais passou a representar cerca de 50% do total
dos empregos pblicos). As atividades ligadas ao Welfare State foram as principais responsveis pela ampliao do
emprego na esfera pblica. A expanso do Welfare State deveu-se a diversos fatores, destacando-se os de ordem
demogrfica (aumento da populao amplia na mesma proporo a demanda por servios de educao e sade, entre
outros) e os de ordem poltica (a consolidao da democracia e o ambiente de solidariedade social desenvolvido no
ps-Guerra esto entre as explicaes para a ampliao do grau de cobertura desses servios, aos quais, em muitos
pases, toda a populao passou a ter acesso, representando uma situao sui generis em relao a outras etapas
do processo histrico de transformao das sociedades capitalistas). Alm desses fatores, a prpria industrializao e
o processo de expanso urbana exigiram do Estado de Bem-Estar uma ampliao quantitativa e qualitativa de seus
servios, com evidente impacto sobre o conjunto do emprego pblico (MATTOS, 2009).
6. Fiori (1997a) considera que a experincia do Welfare State representa a mais ambiciosa e bem-sucedida construo republicana de solidariedade e proteo social (p. 52).
7. Houve expanso do peso do emprego pblico no conjunto da ocupao, bem como expanso do peso do gasto
pblico no PIB. Vale salientar que a expanso do gasto pblico no promoveu, necessariamente, dficits oramentrios,
pois a expanso sem precedentes da economia tambm elevou a arrecadao de impostos. A ocorrncia de dficits
tornou-se mais comum a partir do momento em que as economias passaram a sofrer uma desacelerao do crescimento (conforme GLYN et al., 1990).
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317
TABELA 3
Evoluo do conjunto do emprego pblico e do emprego privado em pases
selecionados 1950-1980
(Em milhares de empregos)
1950
Pases
1980
1950
1980
1950
1980
Total de ocupados2
Emprego pblico
Pblico
Privado
Total
Gr-Bretanha3
23.602
24.323
6.284
7.632
17.318
16.691
0,65
0,12
0,10
Alemanha
19.975
25.741
2.885
6.634
17.090
19.107
2,81
0,37
0,85
Frana
20.520
21.432
3.545
6.237
16.975
15.195
1,90
0,37
0,15
Itlia
19.958
20.919
2.271
5.101
17.687
15.818
2,73
0,37
0,16
Estados
Unidos3
63.890
101.194
10.881
18.538
53.009
82.656
1,79
1,49
1,54
Emprego privado
TMAC (%)1
Fonte: Rose (1985). Elaborao prpria.

Notas: 1Taxa mdia anual de crescimento no perodo 1950-1980.
O total de ocupados dado pela soma do emprego pblico e do emprego privado.
Reino Unido e Itlia: dados de 1951 e 1981; Estados Unidos: dados de 1952 e 1982.
O assalariamento em tempo integral tornou-se a norma das contrataes de

trabalho e essa progressiva formalizao dos mercados de trabalho, em contexto de
crescimento econmico sem precedentes, que deu respaldo ao financiamento do
Estado de Bem-Estar Social. Ao dotar uma parcela crescente da sociedade da oportunidade de usufruir de uma renda, mesmo que estivesse excluda do mercado de
trabalho, o Estado de Bem-Estar Social acabou fortalecendo o mercado consumidor
interno de cada pas e impulsionando o prprio crescimento econmico que lhe
deu respaldo inicialmente. Nesse contexto econmico, poltico, social e ideolgico,
a ampliao do emprego pblico foi expressiva e acabou tambm servindo como
mais um elemento a somar em favor do ciclo virtuoso de crescimento e de autorreforo entre investimentos pblicos e privados. Portanto, a base da sociabilidade, nos
Anos Dourados, esteve fundada no trabalho assalariado, na expanso do Estado de
Bem-Estar Social e, em decorrncia desta, na expanso do emprego pblico.
A partir dos anos 1970, notadamente aps a derrocada das regras do sistema
financeiro internacional que havia sido constitudo em Bretton Woods, a economia internacional comeou a se desacelerar e, medida que a crise se aprofundava, robustecia-se o discurso liberal, ou neoliberal, que, basicamente, atribua
aos direitos sociais e trabalhistas conquistados nos Anos Dourados a culpa pelos
males que passavam a afligir a economia da maioria dos pases.
A desacelerao econmica, a alta dos juros e dos preos e a queda da arrecadao
acabaram deteriorando o perfil do gasto pblico a partir dos anos 1980, dando respaldo ao oportunista discurso antiestado, culminando na adoo de polticas de corte
ortodoxo na maioria dos pases, a comear pela Inglaterra e pelos Estados Unidos.
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318
A ampliao da mobilidade do capital produtivo e do capital financeiro, a perda de dinamismo da demanda agregada, a deteriorao do perfil do gasto pblico
(ampliao do peso dos gastos com juros) em suma toda a conjugao de fatores
polticos, econmicos e financeiros anteriormente mencionada contribuiu para que
os cortes de despesas passassem a ser tidos como elementos essenciais, segundo o
discurso conservador, para a retomada do crescimento econmico. Nesse contexto,
ganharam impulso os processos de privatizao e de controle dos gastos com bens e
servios pblicos, gerando impacto imediato no emprego pblico.
As tabelas 4 e 5, revelam a longa trajetria do emprego pblico nos ltimos
40 anos do sculo XX.
TABELA 4
Emprego pblico: estoque e participao relativa no conjunto do emprego em
pases selecionados 1960-2000
Alemanha1
Frana1
Itlia1
Reino Unido2
Anos
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
1960
2098250
8,1
n.d.
n.d.
1829447
9,0
n.d.
1961
2227500
8,4
n.d.
n.d.
1895328
9,3
3660000
1962
2347750
8,9
n.d.
n.d.
1967289
9,6
3725000
1963
2444000
9,2
3184040
n.d.
2037224
10,1
3796000
1964
2539750
9,5
3268420
n.d.
2068644
10,3
3882000
1965
2627750
9,8
3345682
16,6
2100064
10,7
3971000
1966
2706000
10,1
3410746
16,8
2147700
11,2
1967
2777000
10,8
3465643
17,1
2190269
11,3
1968
2802750
10,9
3542906
17,4
2263244
1969
2859000
10,9
3646601
17,7
2339260
1970
2978000
11,2
3745212
18,0
1971
3113000
11,7
3835691
1972
3264250
12,2
3918037
1973
3373250
12,5
1974
3483250
13,0
1975
3583250
1976
3644000
1977
1978
1979
Estados Unidos1
Valores
absolutos
% do
emprego
total
n.d.
8329000
12,7
14,6
8575917
13,0
14,8
8877333
13,3
15,1
9214250
13,6
15,2
9585333
13,8
15,7
10063583
14,2
4101000
16,2
10764167
14,8
4260000
17,1
11383417
15,3
11,6
4353000
17,5
11833917
15,6
12,1
4395000
17,7
12192583
15,7
2364599
12,2
4490000
18,1
12551833
16,0
18,3
2499400
12,9
4618000
18,9
12879250
16,2
18,5
2591800
13,6
4741000
19,3
13330917
16,2
3996316
18,6
2700300
14,0
4874000
19,4
13727333
16,1
4053247
18,8
2775700
14,1
4896000
19,5
14166500
16,3
13,8
4126443
19,2
2848000
14,4
5214000
20,8
14679167
17,1
14,1
4215905
19,5
2947300
14,8
5319000
21,4
14870167
16,8
3678000
14,2
4288085
19,6
3048500
15,2
5275000
21,2
15129083
16,4
3764000
14,4
4380597
20,0
3096400
15,3
5296000
21,1
15673417
16,3
3863000
14,5
4422380
20,1
3161200
15,5
5384000
21,2
15950333
16,1
(continua)
1/7/2011 10:11:41
319
(continuao)
Alemanha1
Frana1
Itlia1
Reino Unido2
Anos
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
% do
Valores
emprego
absolutos
total
Valores
absolutos
% do
emprego
total
1980
3929000
14,6
4445356
20,2
3193700
15,4
5349000
21,3
16242750
16,4
1981
3991000
14,8
4533801
20,7
3260300
15,8
5318000
21,9
16032417
16,0
1982
4025000
15,1
4651729
21,2
3303100
16,1
5265000
22,1
15834417
15,9
1983
4053500
15,4
4759693
21,7
3323300
16,2
5290000
22,3
15867750
15,7
1984
4066000
15,5
4828721
22,2
3390900
16,5
5301000
21,8
16023750
15,3
1985
4118000
15,5
4955900
22,8
3438900
16,7
5318000
21,7
16394250
15,3
1986
4182250
15,6
5057400
23,2
3471100
16,7
5347000
21,7
16691500
15,2
1987
4226000
15,6
5082900
23,2
3543700
17,1
5374000
21,3
17007917
15,1
1988
4247000
15,6
5110100
23,1
3602400
17,3
5404000
20,6
17383250
15,1
1989
4273250
15,5
5118400
22,8
3621600
17,4
5254000
19,5
17779083
15,2
1990
4305250
15,1
5128100
22,6
3627700
17,3
5267000
19,5
18306333
15,4
1991
5810250
15,9
5179400
22,9
3642700
17,2
5125000
19,5
18406083
15,6
1992
5755500
16,1
5277500
23,5
3658500
17,4
4908000
19,1
18640417
15,7
1993
5623250
16,0
5409400
24,3
3632400
17,7
4321000
16,9
18827167
15,7
1994
5523750
15,8
5467800
24,6
3602700
17,9
3865000
15,0
19110333
15,5
1995
5409250
15,5
5512700
24,6
3573600
17,9
3714000
14,2
19293250
15,4
1996
5319750
15,5
5567400
24,8
3548300
17,7
3649000
13,8
19403250
15,3
1997
5195000
15,3
5610900
24,9
3506300
17,5
3644109
13,6
19561333
15,1
1998
5072039
14,9
5672564
24,9
3491352
17,3
3644109
13,5
19816152
15,1
1999
5055588
14,8
5753415
24,9
3482274
17,2
3647024
13,6
20109105
15,3
2000
5040316
14,7
5833449
24,9
3484015
17,2
3651035
13,6
20441460
15,4
Estados Unidos1
Fonte: OCDE (1991/1). Elaborao prpria.

Notas: 1Dados dos Estados Unidos e da Alemanha incluem empresas pblicas; Itlia e Frana no incluem as empresas pblicas.
2
Inglaterra inclui segmentos mercantis da administrao pblica.
A tabela 4 mostra que houve um expressivo crescimento do peso relativo

do emprego pblico entre 1960 e 1980 em todos os pases mencionados. Depois
de 1980, porm, trajetrias diferentes se desenharam. Na Frana, o peso relativo
continuou a subir at o final da dcada e estabilizou-se somente a partir dos anos
1990; na Inglaterra, comeou a declinar j no incio dos anos 1980 e decresceu
fortemente no final dos anos 1990; nos Estados Unidos, na Itlia e na Alemanha,
o peso relativo do emprego ficou estvel.
1/7/2011 10:11:42
Sucia
556936
577374
1964
1965
1197600
1251200
1299700
1978
1979
1980
1094200
1139500
1976
1977
993900
1044500
1974
1975
904500
936900
1972
1973
806300
860300
1970
1971
692588
743283
1968
1969
605026
528583
1963
643597
493318
1962
1966
478991
1967
462460
1961
30,7
29,9
29,1
27,8
26,8
25,7
25,1
24,2
23,4
22,3
20,9
19,7
18,5
17,4
16,2
15,6
15,3
14,3
13,4
13,1
12,8
Valores Participao
absolutos
relativa
1960
Anos
480397
460464
427573
415613
397673
374750
335879
334883
320929
306976
293022
281062
267109
255149
244185
238205
232225
223255
215282
n.d.
n.d.
25,2
24,3
22,8
22,5
21,9
21,6
19,9
20,0
19,2
18,6
17,9
17,4
16,7
16,0
15,4
15,1
14,8
14,4
13,9
n.d.
n.d.
Valores Participao
absolutos
relativa
Noruega
693154
662930
626366
598083
572277
553772
537280
504901
484665
435085
404731
374376
356163
340985
313666
293430
275217
258016
244862
232720
222602
28,0
26,6
25,5
24,6
23,7
23,3
22,0
20,7
20,1
18,1
17,0
15,9
15,6
14,9
13,6
12,6
12,0
11,5
10,9
10,5
10,3
Valores Participao
absolutos
relativa
Dinamarca
2164739
2107587
2129368
2106722
2028363
2004725
1858653
1784763
1725164
1679197
1571133
1501792
1415653
1329451
1263387
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
19,5
19,6
20,6
21,1
20,7
20,9
19,7
19,8
20,0
20,1
19,2
18,6
18,1
17,3
16,9
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Valores Participao
absolutos
relativa
Canad
4870000
4830000
4720000
4590000
4510000
4520000
4450000
4320000
4150000
3990000
3940000
3870000
3850000
3830000
3720000
3760000
3660000
3610000
3590000
n.d.
n.d.
8,8
8,8
8,7
8,6
8,6
8,7
8,5
8,2
8,1
7,8
7,7
7,7
7,7
7,8
7,7
7,9
7,9
7,9
7,9
n.d.
n.d.
Valores Participao
absolutos
relativa
Japo
418000
400000
380000
350000
330000
315000
300000
296400
289200
279600
259200
240000
223200
207600
193200
180000
168000
159600
147600
174000
163200
10,7
10,5
10,1
9,2
8,8
8,5
8,5
8,9
8,7
8,3
7,9
7,5
6,9
6,4
5,9
5,5
5,1
4,8
4,5
5,3
4,9
Valores Participao
absolutos
relativa
Portugal
Espanha
1122400
1076700
1010928
957206
921404
871211
843533
780750
680906
659931
604317
570054
570899
577082
566131
571937
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
(continua)
9,3
8,6
8,2
7,6
7,3
6,8
6,6
6,1
5,4
5,3
4,9
4,7
4,7
4,8
4,7
4,8
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Valores Participao
absolutos
relativa
TABELA 5
Emprego pblico: nmeros absolutos e participao relativa no conjunto dos ocupados pases selecionados 1960-2000
320
1/7/2011 10:11:42
Sucia
1257550
1268868
1999
2000
31,5
31,5
31,5
31,4
31,4
32,0
32,0
32,7
33,4
32,7
32,4
32,0
32,1
32,0
32,1
32,9
33,3
32,9
32,2
31,9
Noruega
703156
697576
690943
681000
667300
649900
640500
632000
615200
597200
580000
563300
557700
549196
530957
522761
509031
504215
491919
482391
31,4
31,3
30,9
31,1
31,3
31,3
31,5
31,5
30,7
29,7
28,6
27,5
26,4
25,8
25,5
26,0
25,8
25,9
25,3
24,9
Valores Participao
absolutos
relativa
Dinamarca
828233
824227
818218
803196
785837
770932
770333
771301
767832
769562
771491
772185
768220
765382
760727
754104
748917
755313
748147
721463
30,3
30,3
30,4
30,4
30,4
30,2
30,6
30,5
29,9
29,7
29,6
29,4
29,0
28,8
28,8
29,3
29,9
30,6
30,4
29,5
Valores Participao
absolutos
relativa
Canad
2818432
2818432
2817184
2777971
2799631
2799285
2858081
2839054
2811762
2762065
2692507
2634832
2590185
2549443
2475074
2427064
2368914
2353779
2280429
2241563
19,0
19,4
19,7
19,9
20,5
20,7
21,5
21,8
21,9
21,4
20,5
20,1
20,2
20,5
20,5
20,7
20,8
21,2
20,7
19,7
Valores Participao
absolutos
relativa
Japo
5318000
5318000
5360833
5445833
5325000
5380000
5410000
5310000
5200000
5140000
5080000
4970000
4990000
5030000
5000000
5030000
5010000
4950000
4920000
4910000
8,2
8,2
8,2
8,3
8,2
8,3
8,4
8,2
8,1
8,1
8,1
8,1
8,3
8,5
8,5
8,7
8,7
8,6
8,7
8,8
Valores Participao
absolutos
relativa
Portugal
845170
836802
828517
810285
789444
772450
768200
764700
790600
680600
655300
640700
596900
570800
569100
535000
541000
522000
422000
430000
18,9
18,9
18,9
18,9
18,7
18,4
18,2
18,1
18,3
14,8
14,7
14,6
13,9
13,7
14,0
13,2
13,3
12,8
10,8
11,0
Valores Participao
absolutos
relativa
Fonte: Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Elaborao prpria.
1234000
1248808
1997
1998
1278200
1264300
1995
1996
1324400
1285900
1993
1994
1426500
1372400
1991
1992
1426400
1436600
1989
1990
1387800
1398400
1987
1988
1412500
1405500
1985
1986
1359100
1398400
1983
1984
1331500
1345200
1981
1982
Valores Participao
absolutos
relativa
Anos
(continuao)
Espanha
2063706
2039235
2015054
1985275
1904300
1891800
1855100
1861300
1875900
1855500
1782600
1692800
1569200
1528700
1494500
1359400
1278200
1254600
1212900
1161600
15,0
15,1
15,3
15,6
15,3
15,5
15,4
15,4
14,8
14,4
13,8
13,5
13,0
13,0
13,1
12,2
11,4
11,0
10,5
9,9
Valores Participao
absolutos
relativa

321
1/7/2011 10:11:42
322
A tabela 5 mostra dados dos pases escandinavos conhecidos pelo alto peso
relativo do emprego pblico em seus respectivos mercados de trabalho e tambm do Canad, Japo e dos dois pases ibricos: Portugal e Espanha. Os pases
escandinavos, em particular, so conhecidos pela amplitude de seus Estados de
Bem-Estar Social, revelada pelo alto percentual de seus gastos pblicos devotados
rea social, o que inclui os setores de educao e de sade, mas tambm os gastos
com seguro-desemprego e outras formas de transferncia de renda, destinadas a
reduzir as desigualdades de rendimentos geradas nos mercados de trabalho (conforme ALESTALO; UUSITALO, 1994).
Como tais pases apresentam modelos diferentes de Estado de Bem-Estar,
eles tiveram trajetrias diferentes nas quatro ltimas dcadas do sculo XX. Os
escandinavos tiveram um robusto crescimento do peso do emprego pblico a partir dos anos 1960 e assim se mantiveram at o final do sculo. O Canad tem um
padro intermedirio entre Estados Unidos e pases europeus ocidentais e mostrou certa estabilidade do seu emprego pblico a partir dos anos 1980. O Japo
conhecido pelo seu baixo peso de emprego pblico, o qual, de resto, manteve-se
incrivelmente estvel ao longo das ltimas quatro dcadas do sculo. Portugal e
Espanha revelam um padro inferior aos dos demais pases europeus ocidentais
em termos de oferta de servios pblicos e em termos de construo de Estado
de Bem-Estar Social, mas cada um manteve, a partir dos anos 1990, uma parcela
estvel de participao do emprego pblico no conjunto das ocupaes de seus
respectivos mercados de trabalho.
Na prxima seo, ser feita uma comparao da situao atual e da evoluo recente do emprego pblico nos pases selecionados para o estudo. Na primeira parte da segunda seo sero avaliados dados agregados, de forma a traar
um panorama comparativo geral da situao internacional do emprego pblico,
confrontando-o brevemente com a situao do emprego pblico no Brasil. Na segunda parte da prxima seo, sero analisados mais detidamente casos de alguns
pases selecionados de acordo com sua importncia na definio de diferentes
modelos de Estado. Para essa discusso, ser utilizada uma obra de referncia
intitulada The State of Work (DERLIEN; PETERS, 2008), alm de outras diversas publicaes de organismos financeiros internacionais, bem como outros livros
importantes sobre o tema do emprego pblico e do desenvolvimento econmico
comparado, de maneira a interpretar de forma mais detida como fatores histricos, polticos, econmicos e sociais, sem olvidar tambm aspectos institucionais
da formao dos Estados Nacionais, afetaram e ainda afetam o nvel e o perfil do
emprego pblico nos diversos pases.
1/7/2011 10:11:42
323
3 COMPARAO INTERNACIONAL MAIS RECENTE E AS DIFERENAS EM

RELAO AO BRASIL
Nesta seo, so feitas algumas comparaes internacionais, destacando-se uma

comparao com os dados do Brasil. Essa comparao envolve tanto pases capitalistas desenvolvidos quanto pases latino-americanos, ou seja, pases com um
padro de organizao social e de renda per capita mais prximos da realidade
brasileira. No final da seo, alguns pases que no fazem parte desses dois grupos
sero brevemente mencionados, dada a pouca disponibilidade de informaes
existentes sobre eles em termos de indicadores de emprego pblico.
A tabela 6 apresenta dados de emprego pblico em relao ao total de ocupados
para diversos pases selecionados da OCDE e apresenta tambm dados para o Brasil.
TABELA 6
Emprego pblico1 em relao ao total de ocupados 1995-2005
(Em %)
1995
2005
Alemanha2
15,5
14,7
Austrlia
15,2
14,4
Blgica
19,3
19,5
Canad
19,9
16,3
Coreia
6,6
6,3
Dinamarca
39,3
39,2
Espanha
15,4
14,3
Estados Unidos
14,9
14,8
Finlndia
25,7
23,4
Frana2
24,6
24,9
Holanda
15,5
14,6
Japo
7,0
6,3
Portugal
14,4
15,1
Sucia
33,5
30,9
Sua
8,3
8,4
Turquia
10,1
10,7
Brasil
11,3
10,7
Fontes: OCDE e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), no caso brasileiro.
Notas: 1No sentido mais amplo, ou seja, inclui administrao direta, administrao indireta e estatais de todo tipo.
2
Nos casos da Frana e da Alemanha, dados de 1995 e 2000.
1/7/2011 10:11:42
324
O fato que primeiro salta aos olhos o baixo peso relativo do emprego
pblico no Brasil em relao grande maioria desse significativo bloco de pases.
Excetuando-se os casos especficos da Coreia, do Japo e da Sua, em todos os
demais o peso do emprego pblico na ocupao total bem maior do que no
Brasil, com destaque para os ricos pases escandinavos e para a Frana. Mesmo
nos Estados Unidos, a mais importante economia capitalista, caracterizada pelo
seu carter privatista e pelo seu elevado contingente de postos de trabalho no
setor privado, o peso do emprego pblico (cerca de 15%) maior do que o do
Brasil. A tabela revela, ainda, que, de modo geral, o peso do emprego pblico
tem variado pouco com o tempo, conforme se percebe comparando-se os anos
de 1995 e 2005.
O grfico 1 ilustra o que a tabela anterior revela, deixando claras as diferenas estruturais do emprego pblico entre as naes e suas modificaes pouco
intensas ao longo dos ltimos anos.
A maior proporo do emprego pblico nos pases desenvolvidos, em comparao com o caso brasileiro, deve-se, em grande medida, ao j aludido processo
de formao dos Estados de Bem-Estar Social, durante o ps-Segunda Guerra.
A comparao internacional com pases ricos ilustra a falcia do gigantismo ou inchao do Estado brasileiro. De todo modo, seria mais oportuno
comparar o tamanho do Estado no Brasil, medido pelo peso do emprego pblico,
com o dos pases que tenham renda mdia semelhante brasileira. A tabela 7 se
presta a esse papel, apresentando a evoluo e a estrutura recente da participao
do emprego pblico no conjunto das ocupaes dos mercados de trabalho de
diversos pases da Amrica Latina.
1/7/2011 10:11:43
325
TABELA 7
Emprego pblico em relao ao total de ocupados na Amrica Latina nos anos
2000, 2002, 2004 e 2006
(Em %)
Pases
2000
2002
2004
2006
Argentina1
15,9
21,7
19,3
16,2
Bolvia
10,7
10,4
8,7
n.d.
Brasil
12,7
12,6
12,5
12,5
Chile
13,1
n.d.
11,4
10,5
Colmbia
8,7
7,6
7,6
7,5
Costa Rica
18,7
17,3
17,0
17,2
Equador
11,0
11,5
10,6
9,7
El Salvador
12,3
11,2
10,6
n.d.
Honduras
9,7
9,7
9,6
10,6
Mxico
13,6
13,2
n.d.
n.d.
Panam
21,1
20,4
19,6
17,8
Paraguai2
12,7
11,5
11,4
13,4
Peru
11,0
12,0
10,7
n.d.
Repblica Dominicana
13,8
13,8
11,9
13,2
Uruguai
17,2
17,3
17,0
16,3
Venezuela
14,6
13,8
15,4
16,6
Fonte: Cepal. Dados de emprego pblico tomados pelo seu sentido mais amplo, ou seja, inclui administrao direta, administrao Indireta e empresas estatais.
Notas: 1Somente urbano.
2
Somente Assuno.
No Chile, dados de 2000, 2003 e 2006; no Brasil, 2001, 2003, 2004 e 2006; na Colmbia, 1999, 2002, 2004 e 2005;
El Salvador, 2001, 2002 e 2004; Honduras, 1999, 2002, 2003 e 2006; Panam, 1999, 2002, 2004 e 2006; Paraguai,
1999, 2001, 2004 e 2005; e no Peru, 1999, 2001 e 2003.
Os dados da tabela 7 revelam que, mesmo comparando o caso brasileiro com o

dos pases latino-americanos, o peso relativo do emprego pblico no alto no Brasil.
Tomando-se como referncia dados da Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal) de 2006, por exemplo, nota-se que, entre 16 pases selecionados,
em sete deles o peso do emprego pblico no respectivo mercado de trabalho nacional
maior do que no Brasil. Em vrios outros casos, o peso do emprego pblico semelhante ao do Brasil e somente em pases muito pobres do continente, como Bolvia
e Equador, o peso do emprego pblico decididamente menor do que no Brasil.
Tomando-se em considerao os anos mais recentes (desde 2000), percebe-se que,
estruturalmente, na Argentina, na Costa Rica, no Panam, no Uruguai e na Venezuela
o peso relativo do emprego pblico decididamente maior do que no Brasil.
1/7/2011 10:11:43
326
Os dados da tabela 8 procuram completar a comparao internacional feita

acima, pois apresenta dados de pases perifricos importantes, mas bastante diferentes entre si sob diversos pontos de vista , bem como diferentes do Brasil.
A incluso desta tabela permite apenas reforar a suposio de que o perfil do
emprego pblico encerra diversos fatores institucionais, polticos e sociais especficos de cada pas. Ou seja, fatores como as condies geopolticas de cada nao,
o grau de desenvolvimento industrial e a configurao dos mercados de trabalho
dos diferentes pases geram diferentes perfis e dimenses do emprego pblico.
Da se depreende a importncia de se estudar o emprego pblico, que representa
uma forma a mais para compreender aspectos importantes da vida social, econmica, poltica e institucional dos diferentes pases.
Os dados da ndia mostram que os empregos pblicos representam quase
70% do total das ocupaes formais8 do pas (tabela 8). Tal fenmeno se explica
pelo elevado contingente de foras militares e de segurana interna, por um lado,
e pela ausncia de formalizao de grande quantidade dos postos de trabalho, por
outro, em uma sociedade ainda com baixo grau de desenvolvimento industrial e
alto peso de ocupaes agrcolas. Em menor magnitude, esses fatores parecem estar presentes tambm na frica do Sul (elevada informalidade) e no Ir (elevados
contingentes militares). Neles, o peso de atividades industriais maior do que na
ndia, sendo tambm maior o grau de formalizao dos postos de trabalho.
TABELA 8
Emprego pblico1 em relao ao total de ocupao formal: pases perifricos
selecionados
1996
1997
1998
frica do Sul
34,1
34,4
ndia
69,5
69,3
68,9
Ir
n.d.
n.d.
n.d.
35,4
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
35,0
34,3
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
69,1
69,1
68,9
69,0
68,8
68,8
68,1
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
19,0
Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Anos selecionados.

Notas: 1 Conceito de emprego pblico inclui: administrao direta, administrao indireta e estatais, incluindo todas as esferas
de governo de poder em cada pas mencionado. Militares tambm includos.
4 COMPARAO INTERNACIONAL E ALGUNS ESTUDOS DE CASO
A interpretao do perfil do emprego pblico de um pas permite traar um quadro bastante significativo da sociedade ali representada, conforme as sees anteriores sugeriram.
8. Nesta tabela, o denominador (total de ocupados em cada mercado de trabalho nacional) concentra apenas trabalhadores ocupados no setor formal de cada um deles.
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327
A evoluo do estoque do emprego pblico, do seu peso em relao ao conjunto das ocupaes do seu mercado de trabalho e tambm do seu perfil setorial
so elementos que guardam uma relao com aspectos constitutivos de cada sociedade e tm explicaes em fatores histricos, sociais, institucionais e polticos
da mesma. O grau de desenvolvimento econmico e at mesmo aspectos relacionados insero internacional e s estratgias geopolticas da Nao em questo
tambm se incluem entre os elementos que moldam e explicam a evoluo do
perfil do emprego pblico de um pas.
Em poucas palavras: mesmo uma ligeira comparao internacional j informa ao pesquisador que, de modo geral, nos pases mais desenvolvidos, a participao do emprego pblico no conjunto do emprego maior do que nos pases pouco desenvolvidos, assim como tende a ser superior, nos pases mais desenvolvidos,
o peso relativo dos gastos com salrios do setor pblico nos respectivos PIBs e
tambm no total do gasto pblico, conforme j demonstraram diversos estudos
da OCDE e tambm um estudo bastante abrangente e profundo do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (IMF, 1983). H inmeros fatores que explicam essa
diferena, entre os quais obviamente se destaca o prprio grau de desenvolvimento, pois em pases de renda per capita mais elevada geralmente a sociedade exige
um servio pblico mais abrangente e de maior qualidade, o que tende a ampliar
o estoque de pessoas ocupadas em funes pblicas (IMF, 1983; OECD, 1997a,
2001b). O maior nvel de renda per capita tambm vem junto a um maior desenvolvimento das foras produtivas e, nesse aspecto, especialmente relaciona-se
a um maior desenvolvimento das atividades industriais e vida urbana, o que so
tambm elementos que, por si ss, exigem maior infraestrutura urbana e produtiva, que, em boa medida, provida por atividades ligadas ao Estado (ou ao setor
pblico), o que tambm tende a elevar o estoque de empregos no setor pblico (e
o seu peso relativo no conjunto da ocupao).
De todo modo, importante salientar que existem muitas diferenas tanto
em termos de peso relativo do emprego pblico no conjunto das ocupaes como
tambm em relao ao seu perfil. Ademais, muitas vezes a ampliao das formas
de interveno do Estado na economia no promove, necessariamente, um aumento do peso do emprego pblico; uma eventual maior interveno do Estado
na economia pode simplesmente ocorrer via aumento das regulamentaes e das
intervenes do poder pblico na concorrncia e nas atividades do setor privado,
mesmo em atividades que no se relacionem ao fornecimento de servios pblicos. Por exemplo, em pases asiticos como Japo e Coreia do Sul, os respectivos
Estados Nacionais foram, notadamente durante o ps-Segunda Guerra, cada vez
mais atuantes na regulamentao das atividades econmicas, das estratgias empresariais e na definio de regras de concorrncia e de comrcio exterior, mas
essas maneiras de interveno pblica no funcionamento da economia no se
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328
traduziram em ampliao expressiva do peso do emprego pblico em seus respectivos mercados de trabalho nacionais (a tabela 6 revelou que o peso do emprego
pblico no Japo e na Coreia baixo para padres internacionais).
importante sublinhar tambm que o setor de sade, nas ltimas dcadas,
foi um dos principais responsveis pelo aumento do emprego no setor pblico.
Os ganhos tecnolgicos e cientficos desse setor, notadamente quando ocorreram
em ambientes de democratizao da maioria das sociedades, promoveram presso
dessas sociedades pelo acesso aos novos tipos de tratamentos e equipamentos e
remdios que permitissem melhorar a qualidade de vida das pessoas.9 Tal situao
tendeu a ampliar expressivamente os gastos do setor pblico com a rea de sade,
realidade que veio acompanhada, invariavelmente, tambm de uma expanso do
emprego em atividades de sade e de proteo social em pases que constituram
Estados de Bem-Estar Social, notadamente no ps-Segunda Guerra.
Deve-se destacar, porm, que a maneira como se institucionalizaram os servios de sade nos diferentes pases explica boa parte das diferenas do peso do
emprego pblico agregado no conjunto do emprego dos pases. H pases conforme comentrios que viro a seguir em que a interveno pblica na rea de
sade d-se apenas pelo financiamento das atividades, podendo parte expressiva
delas ser deixada ao setor privado, que as executa; nesse caso, o estoque do emprego pblico em sade no tende a ser expressivo.
Tambm a rea de educao, assim como as reas de proteo e assistncia
social, inclui-se entre as atividades que mais colaboraram para a expanso do
emprego pblico nas ltimas dcadas, de forma contnua, na maioria dos pases.
Na rea da defesa nacional, porm, os dados revelam que, nas ltimas dcadas, houve oscilaes nos contingentes das Foras Armadas e das foras policiais
voltadas a combater eventuais inimigos externos, sendo seus contingentes relacionados obviamente ao envolvimento ou no dos respectivos pases em guerras
ou conflitos internos. A ndia, por exemplo, revela um expressivo peso de emprego pblico em seu mercado de trabalho formal, e isso se explica pelo seu elevado
contingente militar e policial (dado que o pas se encontra em estado permanente
de guerra com seu vizinho Paquisto) e tambm pelo fato de seu mercado de trabalho formal ser relativamente reduzido. O mesmo ocorre com o Ir, cercado
de pases inimigos potencialmente em guerra com a repblica islmica.
Ou seja, o cenrio geopoltico e o momento histrico contam muito tambm para explicar o peso e a evoluo do perfil do emprego pblico nos pases, dado
o seu efeito sobre atividades nas foras de defesa interna e nas Foras Armadas
9. Sobre este assunto, ver Costa, Barros Silva e Ribeiro (2001), Viana (2003) e Silva e Mattos (2009).
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329
funes tipicamente de Estado e que, ao se expandirem, promovem inexoravelmente aumento do emprego pblico.
Adiante ser feita uma anlise detida da evoluo do emprego pblico em
alguns pases desenvolvidos da Europa Ocidental (a saber: Gr-Bretanha, Frana,
Espanha e Alemanha) e tambm nos Estados Unidos nas ltimas dcadas.
O perodo destacado situa-se desde o imediato ps-Segunda Guerra at os
tempos atuais. Nesse perodo, a questo do emprego pblico torna-se tema de
destaque, por vrios motivos. Em primeiro lugar, justamente porque foi depois
da Segunda Guerra Mundial que o peso relativo e o estoque de emprego pblico
comearam a crescer nessas economias, na esteira do processo de reconstruo
europeia seguida do desenvolvimento ou aprimoramento de Estados de BemEstar nesses pases, ao mesmo tempo em que essas sociedades tornavam-se mais
democrticas. A partir do final dos anos 1970, com a desacelerao econmica
desses pases e, dos anos 1980 em diante, com o aprofundamento da crise fiscal, o
tema do emprego pblico volta berlinda, consolidando-se como questo importante no debate poltico e econmico, notadamente nos pases que pioneiramente
adotaram polticas macroeconmicas de corte neoliberal, como Estados Unidos
e Gr-Bretanha, seguidos depois de outros pases, como a Alemanha de Helmut
Kohl (desde 1982) e de governos conservadores que se instalaram nos anos 1990
na Frana e em outros pases. Mesmo em alguns governos nomeadamente de
centro-esquerda, como o de Lionel Jospin, na Frana da segunda metade dos anos
1990, o emprego pblico passou a ser alvo preferencial ou destacado das polticas de controle dos gastos pblicos e/ou de privatizao de atividades de servio
pblico, devido ao vigor do consenso neoliberal no perodo em todos os pases.
At a primeira metade do sculo XX, o peso dos gastos pblicos na economia e o peso do emprego pblico nos mercados de trabalho eram diminutos. A
economia de guerra, seguida da necessidade de reconstruo dos pases europeus
e, depois, da expanso das atividades econmicas, ao lado do crescimento da populao urbana e da democratizao das sociedades desenvolvidas (com a consequente constituio dos Estados de Bem-Estar Social), em contexto ideolgico e
poltico favorvel ao planejamento econmico e atuao mais detida do Estado
na formulao da poltica econmica (quando no, tambm, em alguns pases
mais do que outros, na atuao direta do Estado na produo de matrias-primas
para a indstria, ou de bens de capital atuando como empresas estatais), esto
entre os elementos que explicam o salto no peso do emprego pblico na estrutura
do emprego a partir dos anos 1950. Nos anos 1960 e 1970, na maioria dos pases,
o peso do emprego pblico continuou a crescer, ainda mais porque, em alguns
deles, houve at mesmo uma queda no nmero absoluto de ocupaes no setor
privado, conforme mostrou a tabela 3.
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330
Nos anos 1980, em alguns pases, especialmente na Frana, o peso relativo do

emprego pblico at continuou a crescer, mas, na maioria, houve uma estagnao
do percentual de empregos no setor pblico, e tal situao se deveu a um relativo
esgotamento das atividades dos Estados de Bem-Estar e tambm crise fiscal dos
Estados Nacionais. A partir desse momento tambm se instala o debate acerca das
mudanas do papel do Estado que deveriam ser objeto da ento nova ideologia que
se instalava na maior parte dos pases. Algumas das funes tpicas de Estado,
como as foras de segurana interna e externa, as atividades ligadas ao gerenciamento da oferta de moeda e as funes arrecadatrias, no estavam na berlinda, mas
as atividades ligadas oferta de servios sociais, incluindo educao e sade, bem
como atividades de expanso e manuteno da infraestrutura produtiva e urbana,
passaram a ser objeto de debate nas diversas sociedades que, na realidade, estavam
fazendo uma discusso sobre quais seriam as novas tarefas a que se propunham os
Estados Nacionais a partir dos anos 1980. De todo modo, dadas as restries oramentrias dos Estados em contexto de desacelerao econmica e dada a ferocidade
do discurso antiestado, todas as atividades, incluindo as tpicas de Estado, acabaram sendo atingidas pela retrao do emprego pblico, embora isso tenha ocorrido
com intensidade e em momentos um pouco diferentes nos diversos pases.
Seja como for, importante registrar que no ritmo de mudanas de funo e
de escopo, bem como das caractersticas delas em seus respectivos sistemas de Welfare
State, que reside a explicao para as alteraes ocorridas no peso e no estoque do emprego pblico nas ltimas dcadas. Ou seja, as caractersticas dos sistemas de servios
pblicos oferecidos, seu alcance e a prpria configurao dos respectivos Estados Nacionais se refletem na dimenso e no perfil do emprego pblico de uma sociedade; o
peso relativo dessa modalidade de emprego no conjunto da ocupao de cada pas vai
depender do grau de desenvolvimento econmico do pas em questo e do tamanho
do seu mercado de trabalho. E as mudanas ocorridas na forma de gesto poltica dos
Estados Nacionais que definem a dimenso das alteraes ocorridas no estoque e no
peso relativo do emprego pblico (OECD, 2001a, 2001b).
Para avaliar esse processo, deve-se sempre ter em conta, especialmente, as
diferentes caractersticas dos respectivos Estados de Bem-Estar Social.
Esping-Andersen (1991), entre outros, autor de referncia para o estudo
dos sistemas nacionais de Welfare State. Segundo este autor, existem trs tipos de
Estados de Bem-Estar Social (cada um deles se reflete em diferentes perfis de emprego pblico e, no limite, em diferentes pesos de emprego pblico no conjunto
do emprego), a saber: i) o dos pases nrdicos, que fornecem um amplo conjunto
de servios pblicos a partir de atividades do Estado,10 sendo que esses servios
10. Razo pela qual, conforme mostraram os dados das tabelas 4 e 5, o peso relativo do emprego pblico nesses pases
mais alto ainda do que nos demais pases desenvolvidos.
1/7/2011 10:11:43
331
so financiados com altas taxas de impostos; ii) o segundo tipo relaciona-se ao

modelo encontrado na Europa Continental, montado sobre uma base de amplos servios pblicos tambm, mas nesse caso fornecidos com diferentes combinaes de tarefas dedicadas pelo setor pblico ao lado do setor privado, sendo
este ltimo remunerado com recursos do setor pblico, razo pela qual tambm
nessa tipologia as sociedades so caracterizadas por seus altos nveis de taxao de
impostos e elevado peso do gasto pblico em relao ao PIB; e iii) uma terceira
tipologia encontra-se nos modelos anglo-saxes, fortemente influenciados pela
ideologia do Estado mnimo, ou seja, h algumas tarefas de fornecimento de servio pblico que ficam a cargo do Estado, mas elas geralmente so restritas a algumas parcelas da populao (de mais baixa renda, normalmente fruto de polticas
focalizadas, ou seja, no universalistas). Nesses pases, atividades de educao, por
exemplo, e mesmo de sade, so deixadas para o setor privado.
De todo modo, essa tipologia bastante esquemtica, e, portanto, encerra
significativa heterogeneidade, notadamente nos dois ltimos casos, conforme ser
visto a seguir. No se pode dizer que os sistemas de proteo social e as formas de
atuao do Estado sejam iguais nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, embora
guardem semelhanas significativas; da mesma forma, os sistemas de Welfare State
na Alemanha e na Frana so diferentes, tanto em sua abrangncia quanto em
sua institucionalidade (dadas tambm as significativas diferenas federativas em
cada pas) e tambm em suas formas de financiamento, resultando em diferentes
perfis e pesos relativos do emprego pblico nos respectivos mercados de trabalho
nacionais, conforme se pretende apontar a seguir.
Existe uma ampla literatura que discute a reduo do papel e do escopo
dos Estados Nacionais nas economias capitalistas e seus efeitos sobre os sistemas
nacionais de bem-estar social, culminando com reduo do emprego pblico na
maioria dos pases. A realidade, no obstante, revela que no tem havido uma expressiva reduo do peso relativo do emprego pblico na maior parte dos pases,
mas apenas um processo de estagnao do crescimento que havia ocorrido nos
Anos Dourados (HOBSBAWM, 1995) do capitalismo.
Essa estagnao est associada, em primeiro lugar, a medidas de privatizao
de empresas estatais, muitas das quais originalmente empresas que foram nacionalizadas nos anos ps-Segunda Guerra e que se dedicavam a produzir matriasprimas industriais, incluindo fontes energticas. Tambm foram alvo de privatizao empresas que atuavam de forma monoplica fornecendo servios pblicos
de infraestrutura, como, por exemplo, nas telecomunicaes, nos correios e nos
transportes em todas as suas modalidades principais. Setores cuja privatizao
seria impensvel nos anos 1950 a 1970 passaram a ser objeto de cobia do setor
privado a partir da derrocada da hegemonia do keynesianismo, constituindo-se,
1/7/2011 10:11:43
332
notadamente a partir da crise de acumulao dos anos 1980 e 1990, em novas

fronteiras de aplicao do capital produtivo, sob o beneplcito de governos embalados pela ideologia e prtica neoliberal. Esse foi um dos elementos principais
da reduo do emprego pblico nos pases desenvolvidos a partir dos anos 1980
ou 1990 (conforme o caso).
Outra modificao importante que atingiu o emprego pblico nas ltimas
dcadas deu-se na sua composio setorial e tambm segundo as esferas de governo.
A mudana na composio setorial depende, antes de tudo, da estrutura do
emprego pblico, o que definido pelas funes por ele assumidas nos diferentes
pases. As mudanas estruturais do emprego pblico dependem principalmente
da composio e abrangncia do Welfare State em cada pas e tambm da existncia e abrangncia das empresas estatais.11 Os servios pblicos, conforme ser
apontado a seguir, na anlise de pases selecionados, nem sempre so providos
exatamente pelo poder pblico, existindo situaes em que o setor privado que
se encarrega dessas tarefas, embora muitas vezes financiadas pelo Estado o que
ocorre no setor de sade em alguns pases. De todo modo, em quase todos os pases houve mudanas de estrutura setorial derivadas dos processos de privatizao
que em maior ou menor extenso foram acontecendo ao longo dos anos 1980
e 1990 (nos Estados Unidos, por exemplo, as privatizaes no foram significativas, pois a atividade produtiva estatal nunca foi importante).
Outra importante mudana estrutural aconteceu no mbito da distribuio
do emprego pblico segundo esferas de governo, uma vez que foi muito comum
a ocorrncia de um processo de descentralizao das atividades de servio pblico
em quase todos os pases, por diversos motivos e em diferentes pocas.12
interessante destacar que o processo de descentralizao das atividades
do setor pblico (e do emprego, portanto) ocorreu tanto em Estados unitrios,
quanto em Estados federativos. Movimentos de carter poltico (como at mesmo a tentativa de uma acomodatcia diviso de tarefas e funes de acordo com
diferenas tnicas e culturais existentes nesses pases como Blgica e Espanha)
ou de carter poltico e institucional (como o ocorrido com a Alemanha reunificada), bem como a ascenso de formas de gesto que ficaram cada vez mais na
moda com o neoliberalismo, e que se baseavam na diviso de tarefas em favor
de nveis sub-regionais de atuao do poder pblico, estiveram no centro dessas
mudanas, culminando tambm com uma redistribuio do emprego pblico
11. Nos Estados Unidos, por exemplo, so muito poucas as empresas estatais.
12. Mesmo no Brasil que no tema deste estudo deve-se destacar que houve um importante processo de descentralizao do servio pblico nas ltimas dcadas, promovendo uma contnua expanso do peso relativo do emprego
pblico municipal no conjunto do emprego pblico.
1/7/2011 10:11:44
333
em termos regionais nos pases e em termos de seus vnculos empregatcios com

governos subnacionais (estados, ou cantes, ou regies, conforme o caso; e, mais
profundamente ainda, em nveis municipais ou locais conforme a denominao
da classificao federativa dos diferentes pases). O caso dos Estados Unidos tambm ser objeto de anlise sob este ponto de vista, pois a maior parte das tarefas
do setor pblico americano realizada por instituies pblicas subnacionais,
as quais, mesmo no auge do neoliberalismo, ficaram relativamente imunes ao
discurso antiestado, que voltou suas baterias especialmente para o setor pblico
sediado em Washington D.C.
Todos esses fatores devem ser avaliados para se traar um quadro comparativo do que ocorreu nos sistemas sociais de pases selecionados, com consequente
mudana no perfil e no nvel do emprego pblico. Essas mudanas no nvel e no
perfil do emprego pblico na verdade permitem avaliar de forma mais acurada as
mudanas institucionais, polticas e sociais ocorridas nesses pases.
O emprego pblico, nos pases analisados a seguir, ser interpretado segundo
o seu vnculo com governos nacionais, regionais ou locais e tambm, em alguns
casos, conforme o setor de atividade em que atuam. Dependendo da tradio histrica do pas avaliado, seu vnculo com o Estado pode ser definido por contrato
de trabalho ou simplesmente por status legal. De todo modo, importante destacar que a natureza do seu trabalho difere bastante da dos empregados do setor
privado por diversos motivos. Em primeiro lugar, pois so diferentes os objetivos
do setor pblico e do privado. No setor privado, a instituio (ou empresa) empregadora quer maximizar lucros, conquistar mercados e expandir-se em busca
de novos horizontes de expanso de vendas e produo. Em suma, so atividades
capitalistas. No setor pblico, as funes so de servir ao pblico e/ou ao pas,
e isso define situaes totalmente diferentes, muitas vezes, das desempenhadas
pelas instituies do setor privado. No setor pblico, h diversas tarefas inerentes
ao Estado que no podem ser desempenhadas, por definio, pelo setor privado,
como as funes de justia, o monoplio da fora policial, as atividades de defesa
de fronteiras, inclusive com o uso de armamentos blicos. Tambm as funes
de arrecadao de impostos e de fiscalizao do setor privado, o que inclui atividades de proteo natureza e ao meio ambiente e ao trabalho das pessoas, bem
como outras funes estratgicas, como as funes diplomticas, no tm como
ser desempenhadas pelo setor privado. Sem contar as atividades de cunhagem e
controle da moeda.
Servios pblicos como educao, sade, segurana de prdios pblicos e
monumentos, transportes e comunicaes foram tidos, durante muitas dcadas,
como atividades eminentemente pblicas, mas, nos ltimos tempos, progressivamente passaram a ser privatizadas e justamente na extenso, nas caractersticas e
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334
na relao institucional definidas entre poder pblico e instituies privadas que

se diferencia o perfil do emprego pblico entre diferentes pases.
A existncia e a extenso de bancos pblicos, de fomento ou de varejo, bem
como de empresas estatais tambm definem as diferenas entre o nvel e o perfil
do emprego pblico de diferentes pases.
Por fim, importante sublinhar que os servidores pblicos so pagos com
recursos provenientes da arrecadao de impostos e taxas junto sociedade, e a
determinao de seus nveis salariais tambm responde a uma dinmica diferente
da determinao dos salrios no setor privado, onde os mesmos dependem mais
claramente das foras de oferta e demanda dos mercados de trabalho, embora
seja evidente que o poder pblico e a poltica econmica (notadamente em sua
vertente de poltica de emprego e renda) possam delimitar a determinao salarial, seja com aes para retardar a entrada do jovem no mercado de trabalho (por
exemplo, ampliando os anos de estudo obrigatrios e/ou ampliando a oferta de
bolsas de estudo para permitir que alguns estudantes continuem a estudar por
mais tempo do que o perodo escolar regular) seja com aes para antecipar a
sada dos mais velhos do mesmo mercado de trabalho (por exemplo, com a ampliao dos recursos destinados aos sistemas nacionais de aposentadorias pblicas
e/ou com mudana de regras para as aposentadorias privadas). Essas aes tendem
a promover uma fora em favor do aumento do salrio mdio no mercado de trabalho do setor privado. Da mesma forma, as autoridades econmicas de um pas
podem promover polticas sociais, ampliar a abrangncia das regras para adeso
ao seguro-desemprego (bem como aumentar seus valores) e tambm aumentar
os salrios mnimos reais como forma de impulsionar os salrios pagos no setor
privado do mercado de trabalho. De todo modo, atravs da negociao entre
trabalhadores e empregadores (ou entre empresas e sindicatos, no caso dos contratos coletivos de trabalho) que se definem os salrios do setor privado embora,
conforme mencionou-se, sempre mediados pelas polticas de emprego e renda,
bem como pelas leis e regras de previdncia social ou privada.
No setor pblico, os critrios que delimitam a definio salarial so outros.
Em primeiro lugar, existem sempre a restrio oramentria e toda a sorte de injunes polticas que definem os padres salariais do funcionalismo em geral, e
das carreiras especficas de Estado em particular (OECD, 2001a). A sociedade
que define quanto vai pagar aos seus servidores atravs dos mecanismos polticos e
institucionais delimitados pela poltica fiscal e tributria. Existe um conjunto de fatores no econmicos que valoriza socialmente as diferentes profisses, e que afeta a
definio dos salrios no setor pblico. Os mecanismos de determinao salarial no
setor pblico, portanto, no so totalmente definidos por fatores econmicos como
os que afetam a determinao salarial do mercado de trabalho privado, sendo mais
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335
sensveis a fatores polticos e institucionais. Seja como for, deve-se lembrar que o
mercado de trabalho privado pode afetar os salrios de algumas carreiras e profisses
do setor pblico, pois este, para atrair bons profissionais, em muitos casos, precisa
basear-se, em alguma medida, nos salrios pagos pelo setor privado.
4.1 Anlises de alguns casos de pases selecionados
Esta seo apresenta uma anlise mais detida da evoluo do estoque e do perfil
do emprego pblico desde o segundo ps-Guerra.
O texto-base para a anlise dos casos nacionais o livro intitulado The State
at Work, coletnea de artigos organizada por Derlien e Peters. Mas outras obras
bem como alguns compndios de organizaes internacionais que fizeram estudos sobre o emprego no setor pblico tambm foram utilizados.13
Os pases selecionados so: Gr-Bretanha, Estados Unidos, Frana, Espanha e Alemanha. Trata-se de um painel variado, que apresenta a maior economia
do mundo e quatro pases europeus paradigmticos. Estados federativos como
Espanha, Estados Unidos e Alemanha, bem como Estados unitrios, como GrBretanha e Frana, esto representados nesta seo. Alm de pases que so repblicas presidencialistas, como Frana e Estados Unidos, e tambm dois pases
parlamentaristas que no so repblicas. E, ainda, dois pases que representam o
modelo anglo-saxnico e outros que no o representam, sendo um de democratizao recente e tradio ibrica.
Esse heterogneo grupo de pases pode ser bastante funcional para descrever
diversos aspectos que afetam a evoluo do perfil e da quantidade de empregos
pblicos nas ltimas dcadas.
GR-BRETANHA
A trajetria do emprego pblico na Gr-Bretanha espelha, talvez como em nenhum

outro pas europeu importante, os ciclos ideolgicos que envolveram, nos ltimos 60
anos, as decises acerca da propriedade de empresas estratgicas por parte do Estado.
No imediato ps-Segunda Guerra, houve um intenso processo de nacionalizao de empresas do setor industrial. Tal processo teve tamanha magnitude
que o perfil e o nvel do emprego pblico foram significativamente alterados. Por
outro lado, nos anos 1980, sob o governo de Margareth Thatcher, o processo de
privatizao colocado em prtica teve uma profundidade tal que promoveu uma
queda de participao do emprego pblico no mercado de trabalho que foi muito
mais intensa do que em qualquer outro pas europeu ocidental.
13. Ver todos os trabalhos da OECD mencionados nas Referncias, bem como IMF (1983, 1997, 2000).
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336
Hogwood (2008) salienta que, at o incio dos anos 1950, houve trs grandes momentos de expanso do emprego pblico na Gr-Bretanha: uma expanso
de cinco vezes no emprego do governo local entre 1890 e 1920; uma expanso
do governo central durante e aps a Segunda Guerra Mundial; e o j aludido processo de nacionalizaes do imediato ps-Guerra (1945-1951), ao lado de uma
expressiva expanso das polticas do Estado de Bem-Estar no perodo.
A tabela 9 apresenta a evoluo do peso relativo do emprego pblico aps
1950, destacando a participao do emprego pblico em relao populao
e fora de trabalho. O crescimento do estoque de emprego pblico por dcadas aponta que, nas dcadas de 1960 e de 1970, o emprego pblico teve o
maior crescimento; alternativamente, os anos 1980 e 1990 caracterizaram-se por
quedas importantes (e de magnitude at um pouco superior do que movimento
ascendente das dcadas anteriores) do estoque de emprego pblico. O curioso
registrar que, no ano 2000, o nmero de empregados no setor pblico britnico
era menor do que em 1950 o que indica a dimenso dos efeitos do processo de
privatizao de Thatcher sobre o emprego pblico.
O percentual do emprego pblico atingiu seu auge em 1980, tanto em
comparao com a populao (com 13%) quanto em relao fora de trabalho
(29%). A partir de ento, entrou numa trajetria de queda contnua dessas duas
participaes, at o final do sculo (houve apenas um pequeno aumento entre
1998 e 1999).
TABELA 9
Total do emprego pblico na Gr-Bretanha: anos selecionados 1950-2000
Empregados
(milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
2000
5111
8,5
17,4
1995
5211
8,9
19,0
1990
6052
10,5
20,9
1985
6569
11,6
25,0
1980
7387
13,1
29,0
1975
7249
12,9
28,9
1970
6515
11,7
26,3
1965
5995
11,0
23,8
(continua)
1/7/2011 10:11:44
337
(continuao)
Empregados
(milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
1960
5758
11,0
23,2
1955
6062
11,9
24,9
1950
5757
11,4
24,7
Variao percentual
1990-2000
15,6
1980-1990
18,1
1970-1980
13,4
1960-1970
13,1
1950-1960
1950-2000
11,2
Fonte: Derlien e Peters (2008).
A Gr-Bretanha, ao contrrio dos Estados Unidos e da Alemanha, por

exemplo, um sistema unitrio e no federativo. Ademais, tem a peculiaridade de no possuir uma legislao constitucional que defina regras e estatuto do
funcionalismo pblico. Existe uma dificuldade de definir uma classificao do
emprego pblico por esfera de governo, bem como uma classificao do perfil do
emprego pblico segundo o tipo de vnculo empregatcio justamente por causa
da inexistncia de uma lei sistemtica e constitucional que defina o estatuto do
servidor pblico.
Existem regras diferentes em termos de representao poltica interna a cada
pas (Inglaterra, Esccia, Pas de Gales e Irlanda do Norte) constituinte da GrBretanha, bem como uma diferente diviso territorial em cada um deles (HOGWOOD, 2008).
De todo modo, pode-se identificar como emprego relacionado ao governo
central da Gr-Bretanha (empregados do Estado britnico) as seguintes atividades: correios, ferrovias, outros tipos de transportes, o Servio Nacional de Sade
National Health Service (NHS) e uma ampla gama de empresas estatais antes
do processo de privatizao, que inclua as atividades de minerao do carvo e
outras atividades de transportes alm da ferroviria.
A tabela 10 exibe a trajetria do perfil do emprego pblico na Gr-Bretanha por
esfera de governo, e, para isso, preciso destacar tambm o emprego nas empresas estatais que foram privatizadas (RIBEIRO, 1997). Seus dados revelam uma progressiva
ampliao do peso relativo do emprego em mbito local no total do emprego pblico
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338
desde 1950 at 2000, num fenmeno que semelhante ao encontrado nos demais
pases aqui analisados (com a importante ressalva de que, na Gr-Bretanha, o peso do
emprego em nvel nacional ainda muito maior do que na maior parte dos demais
pases europeus ocidentais e tambm nos Estados Unidos e no Canad).
TABELA 10
Emprego pblico civil na Gr-Bretanha (por esfera de governo) 1950-2000
(Em milhares)
Governo central
Anos
2000
Total
4904
Governo
central
2222
% no total
45,3
NHS
1251
Governo local
Indstrias
nacionalizadas
(milhares)
% no total
245
2682
54,7
1998
4735
2156
45,5
1201
248
2579
54,5
1996
4848
2221
45,8
1186
287
2627
54,2
1994
5042
2397
47,5
1177
382
2645
52,5
1992
5493
2594
47,2
1231
457
2898
52,8
1990
5749
2782
48,4
1221
675
2967
51,6
1985
6312
3354
53,1
1223
1131
2958
46,9
1980
7058
4102
58,1
1174
1816
2956
41,9
1975
6917
4000
57,8
1042
1816
2917
42,2
2559
41,7
1970
6143
3584
58,3
741
1879
1965
5572
3418
61,3
650
1894
2154
38,7
1960
5233
3496
66,8
552
2176
1737
33,2
1955
5258
3753
71,4
485
2318
1505
28,6
1950
5053
3624
71,7
397
2335
1429
28,3
2,5
63,7
9,6
Variao percentual
1990-2000
14,7
20,1
1980-1990
18,5
32,2
62,8
0,4
1970-1980
14,9
14,5
58,4
3,4
15,5
1960-1970
17,4
2,5
34,2
13,6
47,3
1950-1960
3,6
3,5
39
6,8
21,6
1950-2000
2,9
38,7
215,1
89,5
87,7
Os dados da tabela 10 tambm revelam que a reduo do nmero de empregos nas empresas estatais foi significativa: eram 2,33 milhes de pessoas em 1950
e passaram apenas a 245 mil em 2000. A queda do emprego nas empresas estatais
foi sem dvida o principal elemento explicativo para a queda do emprego pblico
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339
em seu conjunto. No NHS, o outro segmento do emprego no mbito do emprego em nvel do governo central, por outro lado, houve um aumento do emprego,
que subiu de quase 400 mil, em 1950, para cerca de 1,25 milho em 2000; ou
seja, o ganho de postos de trabalho no NHS no compensou a perda das empresas
estatais, de tal forma que o governo central concentrava, no ano 2000, cerca de
1,4 milho a menos de empregos do que em 1950. Enquanto isso, o emprego no
mbito local crescera, entre 1950 e 2000, de 1,4 milho para quase 2,7 milhes.
Dessa forma, o peso relativo do emprego em mbito local subiu de 28,3%, em
1950, para 54,7% em 2000.
Hogwood (2008) alerta para o fato de que, em cada um dos constituintes
da Gr-Bretanha (Irlanda do Norte, Gales, Esccia e Inglaterra) existe uma classificao diferente para o que instituio local e, alm disso, as atribuies das
respectivas esferas locais so tambm diferentes em cada caso. De todo modo,
interessante notar que o volume de servios atribudos para as esferas locais de
governo, na Gr-Bretanha e seu consequente efeito em termos de emprego pblico local mostra-se bem inferior, proporcionalmente, ao que se verificou, nas
ltimas dcadas, na maioria dos demais pases mencionados neste estudo. por
isso, em grande medida, que, na Gr-Bretanha, o peso relativo do emprego pblico na esfera nacional geralmente maior do que nos demais pases desenvolvidos
(pelo menos em relao aos aqui analisados, exceto no caso da Frana).
A trajetria do emprego pblico segundo esfera de governo, de qualquer forma, repetiu (com menor intensidade, conforme comentrio feito anteriormente)
o padro dos demais pases, ou seja, depois da guerra revela-se uma ntida ampliao do peso relativo das esferas locais. Na Gr-Bretanha, tal movimento s foi em
parte revertido quando da abrupta ampliao do emprego no NHS, ocorrida em
1976, que provocou uma retomada do peso do emprego no mbito do governo
central, dado o elevado peso relativo que essas atividades sempre tiveram no conjunto do emprego civil britnico.
ESTADOS UNIDOS
Os dados agregados e o senso comum rotulam os Estados Unidos como um pas

em que o peso do emprego pblico o mais baixo entre os pases desenvolvidos
e tambm como um pas em que a maior parcela do emprego pblico se deve ao
segmento de defesa, j que o pas tem se envolvido em dezenas de guerras desde
que consolidou sua hegemonia geopoltica, militar e econmico-financeira desde
o ps-Segunda Guerra Mundial.
As recentes disputas polticas envolvendo o presidente Barack Obama no
Congresso americano na tentativa de passar uma lei para a implementao de
um sistema pblico de sade tambm chamam a ateno para o fato de que os
1/7/2011 10:11:45
340
Estados Unidos so o nico pas desenvolvido que no possui um sistema de atendimento sade que seja pblico. O mesmo vale para a rede de proteo social
existente nos Estados Unidos, bem menos ampla em suas tarefas e universal em
seu atendimento do que as existentes nos sistemas de Estado de Bem-Estar Social
dos pases europeus (pelo menos nos casos dos pases europeus mais ricos).
Somente essas caractersticas do setor de sade j explicam boa parte do
fato de o peso do emprego pblico nos Estados Unidos ser to menor do que o
da maioria dos pases europeus ocidentais, j que so justamente as atividades de
sade e de servios de amparo social aquelas que tm a maior contribuio para o
estoque de emprego pblico daqueles pases.
Seja como for, dado o tamanho do mercado de trabalho do setor privado
nos Estados Unidos, a existncia de uma quantidade equivalente a 16%, que se
mantm estvel nos 30 ltimos anos, de participao do emprego pblico no
conjunto das ocupaes americanas mostra que a dimenso absoluta do emprego
pblico nos Estados Unidos no desprezvel.
A partir de uma anlise de sua composio e de sua evoluo histrica, podese avaliar de forma mais detida a complexidade e a natureza do emprego pblico
nos Estados Unidos.
Os dados mostram que, em termos absolutos, o setor pblico nos Estados
Unidos tem crescido expressivamente nas ltimas dcadas. Essa trajetria de crescimento no cessou nem mesmo durante os anos mais radicais do neoliberalismo.
A tabela 11 mostra que cerca de 20 milhes de pessoas trabalham para o setor
pblico americano em seus trs nveis.
Uma primeira caracterstica do emprego pblico nos Estados Unidos que
o peso do emprego pblico no mbito federal no to elevado, em comparao
com o emprego pblico existente nos mbitos subnacionais (estados e municipalidade). Isso explica o fato de que, apesar do vigor do discurso antiestado no auge
da era neoliberal, no houve uma expressiva reduo do total do emprego pblico
nos Estados Unidos, justamente porque, no mbito federal, para onde as baterias
desse discurso se voltavam com maior intensidade, havia quantidade relativamente reduzida de postos de trabalho e a mesma estava concentrada em setores muito
estratgicos, difceis de serem removidos. Ademais, ao contrrio do que ocorre
nos pases europeus, no havia nos Estados Unidos um setor produtivo estatal significativo, passvel de ser privatizado, e que, portanto, tivesse efeito significativo
sobre o nvel agregado do emprego pblico (PETERS, 2008).
Nos Estados Unidos, o discurso antiestado no atingia as atividades de servios pblicos fornecidas pelas instncias subnacionais de poder, uma vez que as
autoridades dessas esferas menores de poder no tinham interesse poltico em
reduzir a oferta de servios fornecidos populao.
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341
TABELA 11
Total do emprego pblico nos Estados Unidos: anos selecionados 1950-2000
Empregados
(milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
1993
20683
8,0
16,0
1992
20661
8,1
16,1
1990
20497
8,2
16,2
1985
18879
7,9
16,1
1980
18280
8,0
16,8
1975
17102
7,9
17,9
1970
16093
7,9
19,0
1965
13243
6,8
17,3
1960
11357
6,3
15,9
1955
10613
6,5
15,8
1950
8635
5,7
13,6
Variao percentual
1980-1990
12,12
1970-1980
13,59
1960-1970
41,7
1950-1960
31,52
1950-2000
137,37
O pessoal ocupado nas atividades militares (seja em combate direto seja nas
foras de ocupao ou mesmo de defesa interna) no sofreu uma expressiva reduo durante os chamados anos de Guerra Fria; pelo contrrio, houve manuteno
ou mesmo expanso de efetivos de ocupao militar dos Estados Unidos em todos
os continentes do planeta.
A tabela 11, com dados do conjunto do emprego pblico nos Estados Unidos, revela a evoluo desse contingente ao longo das dcadas do ps-Segunda
Guerra. Em 1950, ou seja, cinco anos depois do encerramento da Segunda Guerra, havia apenas 8,6 milhes de empregados no setor pblico, dos quais mais de
2,3 milhes referiam-se s Foras Armadas e cerca de 1 milho relacionava-se ao
pessoal ocupado em educao em nvel local. Esse estoque de emprego pblico
representava apenas cerca de 5,7% do total da populao de ento e cerca de
13,6% da fora de trabalho. Logo na primeira metade da dcada de 1950, houve
um salto de cerca de 2 milhes de postos de trabalho no setor pblico, de tal forma que esse contingente passou a representar cerca de 6,5% da populao e quase
16% da fora de trabalho.
1/7/2011 10:11:45
342
Foi na dcada de 1960, no por coincidncia uma era de intensificao do

debate poltico e das lutas pelos diretos sociais, que o estoque de emprego pblico
nos Estados Unidos mais cresceu: 41,7% no perodo, crescimento maior ainda
do que os j ento expressivos 31,5% que havia acontecido nos anos 1950. Entre
1950 e 1960, o peso relativo do emprego pblico no conjunto da fora de trabalho saltou de 16% para 19% e, com relao populao, saltou de cerca de 6,3%
para quase 8%.
importante sublinhar que, em 1945, o setor pblico americano empregava um enorme contingente de quase 16 milhes de pessoas, mas esse contingente
era atpico, pois era herana do envolvimento da sociedade no esforo de guerra.
A rpida desmobilizao do imediato ps-Guerra explica essa queda expressiva do
nmero de postos de trabalho no setor pblico americano, que, em 1945, representava cerca de 34% da fora de trabalho, segundo Peters (2008).
A manuteno de um ainda expressivo contingente militar mesmo depois
do encerramento do conflito mundial, ao lado da construo de alguns mecanismos de proteo social fornecido pelo servio pblico americano, tornou expresso corrente a ideia de warfare-welfare americano.14
Ao longo das dcadas de 1970 e 1980, porm, o estoque de emprego pblico passou a crescer a um ritmo relativamente estvel, de cerca de 13% a cada
dcada e tambm em ritmo parecido com o crescimento da populao, tanto
que, entre 1970 e 1993, o peso relativo do emprego pblico no conjunto da
populao situou-se em torno de 8% sem muita oscilao. Com relao fora
de trabalho, tambm houve certa estabilidade do peso do emprego pblico, que
equivalia a cerca de 18% em 1975, mas passou para 16%, de forma bastante
estvel, entre 1985 e 1993. Ou seja, o nvel de emprego pblico cresceu continuamente e de forma expressiva ao longo dos anos 1970 e 1980, e o crescimento somente no provocou aumento do peso dessa modalidade de ocupao
no conjunto do mercado de trabalho americano porque tambm a ocupao do
setor privado crescia no mesmo ritmo no perodo.
Feitas essas breves consideraes acerca do movimento agregado do emprego pblico americano desde os anos 1950-1960, deve-se agora avaliar a evoluo
de seu perfil, segundo alguns pontos de vista importantes, a comear pela sua
distribuio segundo esferas de governo.
Uma caracterstica do perfil do emprego pblico nos Estados Unidos seu
elevado peso no mbito subnacional. Uma caracterstica do federalismo ameri14. Para uma discusso mais ampla, que leve em conta a conformao do complexo militar-industrial-acadmico
nos Estados Unidos e seus efeitos sobre a economia americana, notadamente no que se refere questo da inovao
tecnolgica, ver Medeiros (2004).
1/7/2011 10:11:45
343
cano que muitas vezes, quando o governo federal contrata um servio pblico,
ele no necessariamente fica encarregado de contratar as pessoas que vo executar
esse servio. O mais habitual que a contratao das mesmas fique a cargo das
esferas subnacionais de governo, que ficam tambm encarregadas de executar as
tarefas/servios. Isso ocorre de forma bastante corriqueira, por exemplo, nas atividades de construo de rodovias e em programas de moradias e de fornecimento
de servios sociais (PETERS, 2008).
O j aludido crescimento contnuo do estoque de emprego pblico dos Estados
Unidos, revelado na tabela 11, esconde, na verdade, importantes mudanas em seu
perfil, sendo que uma dessas principais mudanas relaciona-se significativa alterao
na distribuio do emprego pblico segundo as esferas de governo (tabela 12).
TABELA 12
Emprego pblico civil nos Estados Unidos (por esfera de governo) 1950-1998
(Em milhares)
Anos
Total
Federal
Estadual
Local
1998
19.854
2.765
13,9
4.758
24
12.271
61,8
1996
19.533
2.842
14,6
4.729
24,2
11.962
61,2
1994
19.420
2.952
15,2
4.694
24,2
11.775
60,6
1992
18.815
3.131
16,6
4.586
24,4
11.098
59
1990
18.391
3.128
17
4.503
24,5
10.760
58,5
1985
16.690
3.021
18,1
3.984
23,9
9.685
58
1980
16.191
2.876
17,8
3.753
23,2
9.562
59,1
1975
14.974
2.890
19,3
3.271
21,8
8.813
58,9
1970
13.028
2.881
22,1
2.755
21,1
7.392
56,7
1965
10.589
2.588
24,4
2.028
19,2
5.973
56,4
1960
8.817
2.439
27,7
1.538
17,4
4.840
54,9
1955
7.480
2.372
31,7
1.199
16
3.909
52,3
1950
6.346
2.068
32,6
1.045
16,4
3.233
50,9
1990-1998
7,95
11,6
5,66
14,04
1980-1990
13,59
8,76
19,98
12,53
1970-1980
24,28
0,17
36,22
29,36
1960-1970
47,76
18,12
79,13
52,73
1950-1960
38,93
17,94
47,18
49,7
1950-1990
189,9
51,26
330,9
232,82
Variao percentual
1/7/2011 10:11:45
344
Os dados da tabela 12 revelam que, em 1950, o emprego pblico em

mbito federal respondia por cerca de um tero do total do emprego pblico
civil,15 enquanto em 1998, esse percentual era de apenas 14%;16 J a parcela do
emprego pblico em mbito estadual passou de 16% para 24% e, no mbito
local, de 51% para 62%.
Esse movimento ocorrido ao longo de quase 50 anos deveu-se a uma expressiva distribuio de tarefas do governo federal em direo aos governos subnacionais, notadamente nas reas de sade e educao.
De todo modo, importante destacar que, em nmeros absolutos, o emprego pblico no mbito federal subiu expressiva e continuamente entre 1950 e
1998, desacelerando-se um pouco apenas na ltima metade dos anos 1990. Peters
(1998) salienta que, ao contrrio do que acontecia em outros momentos histricos dos Estados Unidos, nos momentos aps os conflitos do perodo da Guerra
Fria no houve um desmonte to expressivo dos aparatos militares e civis relacionados ao gerenciamento das atividades de guerra (por exemplo, atividades de
recrutamento e de gerncia de hospitais). Assim, entidades como o departamento
de veteranos de guerra mantinham, ainda no final dos anos 1990, um expressivo
contingente de pessoas ocupadas. Ademais, algumas atividades que surgiram a
partir dos anos 1970 (como a Agncia de Proteo Ambiental Environment
Protection Agency) ou que, a partir daquele perodo, tornaram-se progressivamente importante, como por exemplo a Administrao Nacional do Espao e
da Aeronutica National Aeronautics and Space Administration (NASA) ,
passaram a contribuir com importantes contingentes de empregados no mbito
do setor pblico federal americano. Ou seja, o surgimento de novas atividades, tidas
como estratgicas por parte do Estado americano e da sociedade americana, foi determinante para a expanso do emprego pblico e, nesse caso, em mbito federal.
Tem-se aqui, claramente, uma situao que Berry e Lowery (1987) chamam
de crescimento do Estado do tipo responsive, vertente que interpreta esse fenmeno
(de crescimento do Estado) como um resultado da ampliao das demandas que
a sociedade faz em relao ao Estado, devido s necessidades geradas pelo prprio
desenvolvimento econmico e pela complexificao das atividades econmicas.
E poder-se-ia concluir: pela expanso da demanda da sociedade por atividades
estratgicas, como so a proteo ao meio ambiente e o desenvolvimento de tecnologia para fins blicos. Essa interpretao que este estudo considera a mais
adequada para explicar a expanso do Estado americano no perodo analisado,
bem como a expanso dos Estados Nacionais da Europa Ocidental, notadamente
15. Ou seja, militares esto excludos.
16. Em 1998, havia cerca de 2,8 milhes de americanos ocupados em emprego pblico de mbito federal, sendo que
cerca de 1 milho deles era alocado no Ministrio da Defesa.
1/7/2011 10:11:45
345
no ps-Segunda Guerra, e a recente expanso do emprego pblico no Brasil se

contrape viso alcunhada em Berry e Lowery (1987) de vertente excessive, que
tende a interpretar o crescimento do Estado como um resultado dos interesses dos
servidores pblicos e dos polticos em assenhorear-se do poder. Trata-se, aqui,
de uma viso parecida com a dos que sempre apregoam o inchao do Estado.
Ou seja, a viso tradicional tende a avaliar que as razes para o crescimento do
Estado esto presentes dentro do prprio aparelho do Estado.
Com relao expanso do emprego no mbito estadual, deve-se destacar
que foi nessa esfera de poder que o emprego mais cresceu, em termos percentuais,
no perodo analisado. Nota-se que o nmero de empregados no setor pblico de
mbito estadual multiplicou-se por quase cinco em quase 50 anos. Tal movimento deveu-se ao aumento de tarefas que foram assumidas pelos estados desde as
ltimas administraes federais, que foram progressivamente passando aos estados atividades como o Medicaid ou os programas de apoio sade de indigentes,
sem contar com o fato de que atividades como educao superior (universidades),
transportes e outros servios de sade, justamente algumas das atividades que
mais cresceram na esteira do processo de desenvolvimento econmico e de urbanizao nos Estados Unidos da segunda metade do sculo XX, so atividades
desenvolvidas e gerenciadas no mbito dos estados americanos (PETERS, 2008).
Em termos absolutos, porm, foi na esfera local que se concentrou o maior
crescimento do volume do emprego pblico no perodo. Entre 1950 e 1998, pouco
mais de 9 milhes de empregos pblicos foram criados na esfera local. Tal fenmeno
se explica, em primeiro lugar, pelo fato de que o novo federalismo adotado pela
maior parte dos presidentes americanos das ltimas dcadas muitas vezes fez com que
parte da expanso das responsabilidades atribudas aos estados federativos vazasse,
na forma de mais tarefas, para o poder local. Ademais, deve-se lembrar que duas das
principais atividades empregadoras de mo de obra no setor pblico, educao bsica
e polcia, so funes assumidas pelas autoridades de mbito local. Em virtude da
expanso da populao americana e sua crescente concentrao em reas urbanas, e
tambm do papel assumido pela preocupao com a segurana naquela sociedade,
devido escalada de violncia interna que a marcou nos ltimos tempos, essas duas
atividades (educao bsica e polcia) esto entre as que mais cresceram na segunda
metade do sculo XX, promovendo aumento do emprego pblico do mbito local.
Do ponto de vista das reas de atuao, os anos mais recentes (desde 1990) no
demonstraram muitas mudanas. A rea de educao concentra cerca de 45% do
total do emprego pblico americano, e quase 50% quando so considerados apenas
os empregados pblicos civis. Diferentemente dos pases europeus desenvolvidos, o
setor de sade, nos Estados Unidos, no rene uma parcela expressiva das ocupaes
do setor pblico: em 1999, elas representavam apenas cerca de 6,5% do total do
emprego pblico. Da mesma forma, as atividades de servios sociais tambm tm um
1/7/2011 10:11:45
346
peso bastante diminuto no mercado de trabalho pblico dos Estados Unidos, o que
tambm difere da realidade da Europa desenvolvida. Em 1999, por exemplo, apenas
2,4% das pessoas ocupadas no setor pblico americano atuavam em servios sociais,
contra quase 6% que atuavam em atividades de polcia e bombeiros, por exemplo.
Deve-se ainda sublinhar que a maioria dos empregos pblicos gerados nas
atividades classificadas na rea de sade refere-se a pessoas ocupadas em tarefas de
superviso e controle dos programas existentes, pois as atividades mdicas propriamente ditas so normalmente executadas por profissionais do setor privado.
No que se refere ao setor de defesa, houve importantes mudanas nas ltimas dcadas, e as mesmas tiveram impactos diferenciados sobre o nvel do emprego pblico.
Aps uma reduo expressiva do contingente militar logo que terminou a Segunda Guerra (reduo de 12,1 milhes para apenas 1,45 milho entre 1945 e 1948),
seguiu-se um breve perodo de estagnao relativa do contingente militar, que voltaria
a subir, de forma expressiva, com a conflagrao da Guerra da Coreia, percebendo
outros saltos por ocasio da Guerra do Vietn e depois com as polticas de Reagan
(incio dos anos 1980) (OECD, 1997c). Entretanto, uma tendncia oposta se materializou nas ltimas dcadas, pois o desenvolvimento da tecnologia militar reduziu a
necessidade da exposio de grandes contingentes de tropas nos campos de batalha.17
Mesmo assim, o contingente de pessoal ocupado na rea de defesa manteve-se em
nvel elevado durante as ltimas dcadas por causa do acmulo de funes civis em
operaes de apoio e administrao de tropas de ocupao, sem contar os programas
de guerra s drogas consolidados nos ltimos tempos. Aps o 11 de setembro de
2001, a administrao Bush tambm promoveu significativa expanso de tarefas (com
consequente aumento de emprego) de defesa e afins.
No que tange aos servios sociais, os Estados Unidos a despeito de no
poderem ser classificados exatamente como um exemplo de Estado de Bem-Estar,
notadamente se comparado aos pases da Europa Ocidental mais desenvolvida
possuem uma expressiva quantidade em termos absolutos de empregos pblicos. Os empregos nessas atividades cresceram especialmente na dcada de 1960,
quando o governo do presidente Johnson criou programas da Great Society, no
por acaso na poca de maior efervescncia dos movimentos sociais e polticos nos
Estados Unidos.18 De todo modo, conforme mostram os dados e as evidncias
histricas, a ampliao das atividades relacionadas aos servios sociais deu-se, do
17. Ao mesmo tempo, a ampliao e a consolidao dos gastos pblicos com o desenvolvimento dessas tecnologias
bem como as polticas de compras implementadas pelos sucessivos governos militares sem dvida criaram um expressivo contingente de empregos no setor privado americano, que no ser analisado aqui, pois foge aos objetivos
deste trabalho.
18. Ver, a respeito disso, Wacquat (2001).
1/7/2011 10:11:45
347
ponto de vista das esferas de governo, nos mbitos estaduais e locais da administrao pblica americana.
Por fim, importante ainda destacar o papel crescente que tm tido as
atividades relacionadas ao controle de incndio (uma tradio americana) e,
em especial, a atuao policial na sociedade americana, especialmente nas ltimas
dcadas. A histeria em torno dos problemas de segurana bem como o recrudescimento de polticas de guerra s drogas, turbinadas, nos ltimos tempos, pelo
discurso da iminente e supostamente recorrente ameaa terrorista, tm ampliado
o contingente de pessoas empregadas nessas reas, com destaque inclusive para a
atuao da esfera federal. A rea de segurana pblica e polcia uma das poucas
em que o emprego pblico em mbito federal percebeu crescimento nas ltimas
dcadas. A ampliao da atuao da Justia e a expanso do nmero de prises e
de vagas19 dela decorrentes representaram a rigor foras propulsoras do aumento do emprego pblico nos Estados Unidos, especialmente na rea federal.20
FRANA
A Frana talvez esteja entre os pases em que a opinio pblica mais bem avalia
a presena do Estado na economia e na sociedade. Segundo sublinha Rouban
(2008), cerca de 75% dos franceses, segundo uma recente enquete nacional, encorajariam seus filhos a tornarem-se servidores pblicos.
Seja como for, o setor pblico no esteve imune aos efeitos do receiturio neoliberal e da crise fiscal que se abateram sobre todas as economias europeias, notadamente depois da recesso do incio dos anos 1990. A adeso aos critrios de Maastricht, a
ascenso de um governo conservador ao poder no incio dos anos 1990, a adeso do
governo da esquerda plural de Jospin a diversas prticas caras ao neoliberalismo e por
fim os problemas de financiamento dos fundos de penso e a forma como ele foi (precariamente) equacionado nos ltimos anos (atravs de polticas de conteno fiscal)
estiveram entre os motivos que explicam a desacelerao do ritmo de crescimento que
o emprego pblico vinha mantendo na Frana desde ainda os meados dos anos 1980.
19. Wacquant (2001) discute criticamente o crescimento do nmero de prises nos Estados Unidos e destaca, entre
outros argumentos, que tal fenmeno se relaciona a uma reao de certa parte da elite americana e dos defensores
do neoliberalismo, desde os anos 1960, ao fortalecimento dos movimentos sociais e de combate ao racismo. Para
Wacquant, o fortalecimento do discurso da tolerncia zero, e congneres, justamente uma reao dos setores conservadores da sociedade americana aos movimentos pelos direitos civis e uma forma de obnubilar a realidade social
resultante da adoo de um modelo econmico excludente socialmente, pois gerador de desemprego e de maior
concentrao de renda e de riqueza. A reao do conservadorismo americano contra o movimento pelos direitos civis
(movimento que atingiu o seu auge nos anos 1960 e incio dos anos 1970) fortaleceu-se a partir dos anos 1970,
tomando impulso decisivo a partir da administrao Reagan (que tomou posse em 1981, para dois mandatos).
20. O crescimento de ocupaes ligadas segurana interna, justia e s prises j era significativo mesmo antes dos
atentados de setembro de 2001. Essas atividades foram as que tiveram crescimento mais expressivo, quando se analisa a expanso do emprego pblico por ocupaes, entre 1992 e 1999, segundo dados retirados do censo americano
para esta pesquisa. Tais resultados referendam a anlise crtica efetuada por Wacquat (2001) a respeito da sociedade
prisional em que se transformaram os Estados Unidos.
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Na Frana, ao contrrio da Inglaterra e da Alemanha, ocorreu apenas uma modesta retrao do nvel de emprego no setor pblico e, mesmo assim, apenas no final
dos anos 1980, mas com uma nova ampliao nos anos 1990, seguida depois tambm
de uma nova queda, mas modesta, conforme mostram dados da tabela 13. De todo
modo, a parcela do emprego pblico francs em relao fora de trabalho mantevese prxima dos 26% desde meados dos anos 1980 uma das mais altas da Europa.
Ao contrrio do que ocorreu na Gr-Bretanha no incio dos anos 1980, na
Frana esse perodo foi marcado pela nacionalizao de algumas empresas, no
primeiro governo de Miterrand21 (OECD, 1997b). As privatizaes se concentraram na dcada de 1990 e seus efeitos podem ser notados nos dados da tabela 13.
Deve-se salientar que, levando-se em conta apenas os dados de emprego pblico
dos chamados servidores civis da Frana, excluindo os trabalhadores de atividades
que foram privatizadas, a trajetria do emprego pblico de crescimento expressivo durante os anos 1950, 1960 e 1970, com arrefecimento desse crescimento
nos anos 1980 e 1990 (dados no expressos nessa tabela, mas presentes no trabalho citado de ROUBAN, 2008).
A variao do estoque do emprego pblico, tal qual definido na tabela 13 segundo perodos de tempo, revela que foi nos anos 1970 que a expanso do emprego pblico francs mostrou maior dinamismo. Conforme ocorreu em todos os outros pases
avaliados neste estudo, foi justamente no perodo de maior vigor poltico e de luta por
direitos sociais que o nvel do emprego pblico mais cresceu. Na Frana, esse perodo
ocorreu depois das manifestaes do ano de 1968, quando a radicalizao poltica foi
mais intensa. Nos anos 1970, o estoque de emprego pblico cresceu quase 3% ao ano
(a.a.), em mdia, contra cerca de 1,2% que havia marcado o perodo 1948-1969 e
contra um crescimento de apenas cerca de 1,5% a.a. na dcada de 1980 (tabela 13).
De todo modo, importante destacar que a ascenso das prticas de gesto
neoliberal da poltica econmica na Frana, se no teve o mesmo efeito que em
outros pases sobre o nvel do emprego pblico, no deixou de afetar a qualidade
dessa forma de emprego, conforme se percebe pelos indicadores da tabela 14.
A tabela 14 revela a evoluo do emprego em tempo parcial dentro do setor
pblico francs, tanto em mbito local quanto em nacional. Seus dados mostram
uma contnua precarizao do trabalho no setor pblico francs, em todas as esferas de governo, ao longo dos anos 1980 e 1990, mesmo no mbito local, de onde
se parte de um grau j bastante elevado de precariedade das relaes de trabalho
no setor pblico.
21. A ampliao do estoque de empregos pblicos entre 1980 e 1985 se explica em boa medida por essas nacionalizaes promovidas no governo Mitterrand.
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TABELA 13
Total do emprego pblico na Frana: anos selecionados 1950-2000
Empregados1
(milhares)
% em relao
fora de trabalho
1998
6.482
25,3
1995
6.604
26,3
1991
6.754
26,8
1988
6.212
25,6
1985
6.683
27,7
1980
5.530
23,3
1969
4.016
18,6
1962
3.608
18,2
1948
3.102
15,6
Variao percentual mdia anual por perodo

1998-1991
0,59
1991-1985
0,18
1980-1988
1,46
1969-1980
2,95
1948-1969
1,24
1948-1980
1,82
Fonte: Adaptada de Derlien e Peters (2008).

Nota: 1Inclui as ferrovias, companhias de transportes urbanos e de eletricidade, alm de agncias pblicas e empresas nacionalizadas.
Por fim, importante destacar que tambm na Frana ocorreu um fenmeno

bastante encontradio nos demais pases europeus em termos de evoluo do perfil do
emprego pblico: trata-se da descentralizao do setor pblico e, por consequncia,
do emprego pblico. Conforme salienta Rouban (2008), a Frana um Estado unitrio no qual o Estado tem tradio secular de interveno na sociedade e na economia.
Dada a caracterstica de ser um Estado unitrio, o peso relativo do emprego pblico
nos servios de mbito nacional maior do que nos de mbito local. Mas esta proporo tem diminudo nas ltimas dcadas, conforme atestam os dados da tabela 15.
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TABELA 14
Emprego pblico na Frana em tempo parcial (por esfera de governo) 1982-1998
(Em milhares)
Nacional1
Nacional1
Local2
Local2
Total
ETP
Emprego em tempo parcial

(% em relao ao nacional)
Total
ETP
Emprego em tempo parcial

(% em relao ao local)
1998
1.670
9,2
1.507
30
1994
1.594
8,2
1.428
19923
1.821
6,9
1.383
1990
1.970
7,3
1.326
1989
1.963
7,1
1.237
1985
1.937
6,3
1.185
1982
1.811
2,8
1.103
Anos
28,8
26,4

Notas: 1 Somente civis.
2
No inclui dados de contrataes temporrias para socorrer jovens desempregados. Em 1998 ocorreram cerca de
150 mil contrataes dessa natureza.
Desde 1991 esse dado no inclui servidores da France Tlcom e Postal Service, que foram transformadas em quasiautonomous non-government organisations (quangos).
TABELA 15
Emprego pblico por nvel de governo na Frana 1969-1998
Anos
Emprego
pblico
total
Servio
civil
estatal1
% em
relao
ao total
Servio
civil de
sade
% em
relao
ao total
Servio
civil
local
% em
relao
ao total
1998
5236
2873
54,8
857
16,3
1507
28,8
1994
5069
2806
55,3
834
16,4
1428
28,1
1990
4924
2796
56,7
801
16,2
1326
26,9
1985
4827
2855
59,1
787
16,3
1185
24,6
1980
4442
2719
61,2
702
15,8
1021
23,0
1969
3046
2068
67,9
360
11,8
618
20,3
Fontes: Direction Gnrale de la Fonction Publique (DGFP) e Institut National de la Statistique et des studes Economiques
(INSEE) 1992; apud Rouban (2008); dados de anos selecionados. Valores absolutos em milhares.
Nota: 1 Inclui dados do Ministrio da Defesa (emprego civil e militar), bem como servios postais e dados da France Tlcom;
exclui agncias pblicas nacionais e tambm companhias estatais.
ESPANHA
A peculiaridade da Espanha do ps-Guerra reside no fato de que o pas se democratizou apenas a partir da segunda metade dos anos 1970, o que atrasou
(especialmente em comparao com a maior parte dos demais pases europeus
ocidentais) a formao do seu Estado de Bem-Estar Social, com efeitos evidentes
sobre o nvel e o perfil do emprego pblico.
1/7/2011 10:11:46
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J no final do governo do general Franco havia certa conscincia da necessidade de modernizar o Estado espanhol, dotando-o de capacidade de promover
o desenvolvimento econmico e social; porm, foi somente a partir da morte do
ditador e das consequncias polticas decorrentes de sua morte que foram geradas
as condies concretas para a criao e posterior ampliao de diversas atividades
no seio do setor pblico espanhol.
O Estado de Bem-Estar Social somente se consolidaria, na verdade, nos primeiros anos do governo socialista que se instala nos anos 1980, mas os resultados, em
termos de emprego pblico, seriam, de alguma forma, revertidos j durante o prprio
governo socialista, que iniciou reformas liberais e, entre elas, incluem-se processos de
privatizao, os quais se acentuariam durante os anos 1990 (FIORI, 1997a). Por outro lado, a entrada na Unio Europeia exigiu do Estado espanhol o desenvolvimento
de tarefas que, alternativamente, talvez no viessem a ser geradas caso o pas no se
defrontasse com as necessidades criadas pela integrao econmica em todas as suas
dimenses institucionais, polticas e econmicas propriamente ditas.
A democratizao, alm de obviamente alimentar as presses sociais pela implementao e posterior expanso do Welfare State, tambm foi responsvel por importantes mudanas na estrutura federativa do pas, as quais, por sua vez, tambm
teriam importante papel na prpria expanso do emprego pblico, conforme apontado a seguir. Na maior parte dos pases, a descentralizao surge, no processo de
democratizao, como uma faceta dos movimentos de rejeio ao poder ditatorial
ou autoritrio que se desejava suceder.22 A descentralizao representa uma forma
de suprimir prticas e hbitos herdados do perodo anterior, e assim foi notadamente no caso da Espanha, depois de tantos anos da ditadura de Franco.
Outra peculiaridade espanhola reside na existncia de povos de diferentes origens culturais em diversas regies do pas, o que, justamente na esteira do processo de
democratizao, gerou uma presso poltica em favor da autoafirmao desses povos/
regies, tendo tambm efeitos sobre a distribuio regional e por esferas de governo
do emprego pblico. Em quase todos os pases aqui estudados (e o mesmo vale para o
Brasil), a democratizao veio junto de um processo de descentralizao do poder. Na
Espanha, dadas as peculiaridades histricas de sua diversidade cultural, a descentralizao ocorreu de forma ainda mais intensa, como forma de dotar mais poder e autonomia aos povos/regies de tradies culturais especficas (andaluzes, bascos, galegos,
catales etc.), ao mesmo tempo em que os convencia a aceitar pertencer sociedadeuna espanhola. De todo modo, essa descentralizao representou fator decisivo para a
ampliao do estoque de emprego pblico no pas, conforme analisado a seguir.
22. No processo de democratizao do Brasil tal fenmeno tambm ocorreu, materializando-se nas medidas de carter
descentralizadoras adotadas pela Constituio de 1988, promulgada pela Assembleia Constituinte eleita em 1986.
1/7/2011 10:11:46
352
Antes de uma anlise um pouco mais detida acerca das mudanas no perfil
do emprego pblico espanhol, seria interessante avaliar o movimento mais agregado do emprego pblico, sempre lembrando que foi somente a partir do final
dos anos 1960 que as estatsticas de emprego pblico e de atuaes do Estado
passaram a ter uma mnima organizao, dado que no auge do perodo de vigncia do franquismo o sistema de informaes pblicas era extremamente precrio,
conforme sublinham Alba e Navarro (2008).
TABELA 16
Total do emprego pblico na Espanha: anos selecionados 1950-2000
Empregados
(milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
2000
2.208
5,6
13,1
1998
1.993
5,1
12,2
1994
1.738
4,3
11,2
1990
1.704
4,9
11,3
1985
1.480
3,8
10,8
1980
1.213
3,6
9,3
1975
971
2,9
7,4
1970
806
2,1
6,4
1965
726
2,3
6,0
Variao percentual
1995-2000
22,6
1985-1995
21,7
1975-1985
52,4
1965-1975
33,7
1965-2000
204,1
Fonte: Adaptado de Derlien e Peters (2008).
A tabela 16 revela que, no ano inicial da srie de dados apresentados, havia

somente 726 mil empregados no setor pblico espanhol, sendo que esse contingente representava apenas 2,3% da populao e somente cerca de 6% da fora de
trabalho naquele ano.
Nos dez anos seguintes, o estoque de empregados do setor pblico cresceu expressivamente, ou seja, cerca de 33%, mas, dado o baixo patamar de que
partiu, o peso relativo do emprego pblico em 1975 ainda era baixo: equivalia a
2,9% da populao e a 7,4% da fora de trabalho. Os anos entre 1975 e 1985,
que coincidem com o perodo de democratizao, foi o perodo decenal definido
1/7/2011 10:11:46
353
na tabela em que o emprego pblico mais cresceu: 52,4%. Em 1985, o total de

postos no setor pblico espanhol j representava o dobro do seu valor de 1965
(1,48 milho contra 726 mil). O peso relativo do emprego pblico em 1985
ainda era baixo: menos de 11% da fora de trabalho, mas continuou a crescer,
embora moderadamente, at o ano 2000, quando atingiu a marca de 13,1% da
fora de trabalho e de 5,6% da populao, dados bastante modestos para padres
europeus (semelhantes ao Brasil).
Boa parte da desacelerao do crescimento do emprego pblico depois de
1985 deve-se ao processo de privatizao de empresas pblicas ocorrido a partir
dos anos 1990. Em 1985, havia cerca de 400 mil empregados nessas empresas.
Esse contingente caiu para cerca de 330 mil em 1995 e para apenas 216 mil em
2000. Essa perda de cerca de 200 mil postos de trabalho no perodo considerado
no desprezvel: representa cerca de 10% do total de empregos pblicos no ano
2000 (ALBA; NAVARRO, 2008).
A Nova Constituio de 1978, promulgada sob os auspcios do Pacto de
Moncloa,23 promoveu diversas mudanas institucionais e polticas que conduziram
a um processo de descentralizao das atividades do Estado espanhol, com efeitos
sobre as tarefas assumidas pelas esferas subnacionais de poder. Consequentemente,
tambm o emprego pblico percebeu uma nova redistribuio segundo as regies
e localidades, fenmeno que j vinha ocorrendo desde os anos 1980, pelo menos.
Na diviso poltica da Espanha, alm do poder central, h tambm as
regies e os governos locais (uma espcie de governo municipal, comparando-se
ao caso brasileiro).
A tabela 17 revela que, na dcada de 1990, aprofundaram-se as mudanas
em termos de redistribuio do emprego pblico segundo as esferas de poder.
O estoque total de emprego pblico ficou praticamente estagnado entre 1990 e
2000, mas a sua distribuio segundo esferas de poder mudou substancialmente,
com uma rapidez sem precedentes em outros pases para um perodo de tempo
to curto. Basta verificar que, nesse espao de apenas dez anos, o percentual da
participao do emprego na esfera federal no conjunto do emprego pblico caiu
de 59% do total do emprego pblico do pas para cerca de 34%, enquanto a parcela da esfera regional crescia de 24,7% para quase 41% e a parcela da localidade
subia de 16,4% para 20,6%.
23. O Pacto de Moncloa foi firmado em novembro de 1977, no palcio do mesmo nome. Reuniu os lderes dos principais partidos polticos espanhis e foi organizado pelo Rei Juan Carlos. O general Franco havia morrido em 1975
e o Pacto foi fundamental para a posterior retomada da economia espanhola. A partir dali foram definidas regras
para a transio da economia e foi costurado um robusto acordo poltico para que se iniciassem diversas reformas
da economia e mudanas poltico-institucionais para a superao do longo perodo da ditadura de Franco, a qual foi
marcada, entre outros fatores, pela letargia da economia do pas. Para maiores detalhes acerca da transio econmica
na Espanha, ver Przeworski, Bresser-Pereira e Maravall (1993).
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354
As razes para essa mudana to profunda esto relacionadas ao que j foi explicado anteriormente. Uma explicao da natureza e do contedo dessas mudanas
reside, em primeiro lugar, em uma progressiva transferncia de recursos do governo
central para as esferas subnacionais. Mas isso no representa uma explicao completa
para esse profundo processo descentralizador. Tambm fato que as regies de mais
arraigada tradio cultural, como Pas Basco, Catalunha, Galcia, Navarra e Valncia,
conforme mostraram Alba e Navarro (2008), representam justamente aquelas em que
o peso do emprego pblico vinculado ao mbito federal foi o que mais se reduziu nas
ltimas dcadas. Mas afirmar isso no basta para os propsitos analticos deste estudo.
TABELA 17
Emprego pblico na Espanha (por esfera de governo) 1999-2000
(Em milhares)
Anos
Total
Central
2000
2208,1
753,8
34,1
1998
2094
886
42,3
1996
2071,2
899,8
43,5
1994
1992,6
918
1992
2173,1
1990
2170,3
AACC1
Local
Universal
904
40,9
455,3
20,6
95
4,3
677,1
32,3
441
21,1
89,9
4,3
637,2
30,8
450,4
21,7
83,8
46,2
625,7
31,4
371,5
18,6
77,4
3,3
1213,2
55,8
593,5
27,3
366,4
16,9
1277,8
58,9
537
24,7
355,5
16,4
Variao percentual
1990-2000
1,7
41
68,3
28,1
29,3

Nota: 1AACC uma classificao regional, que inclui 17 comunidades autnomas e 2 cidades autnomas (Ceuta e Melilla).
A ampliao do emprego em mbitos locais, em toda a Espanha, relaciona-se a

um movimento robusto, mas tardiamente implementado (dado o prprio carter tardio
da democratizao espanhola), de consolidao de uma ampla gama de atividades e
instituies pblicas, em todas as esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Toda essa mudana institucional tem suas peculiaridades, dado que o Estado espanhol organizado em torno de um complexo sistema de governo em cuja
base existem mais de 8 mil municipalidades, sendo que mais de trs quartos delas
com menos de 2 mil habitantes (ALBA; NAVARRO, 2008). Alm disso, o funcionalismo pblico espanhol organizado em torno de trs carreiras, cuja heterogeneidade se d pela natureza dos vnculos contratuais e funes exercidas. Em
primeiro lugar, h a carreira dos servidores civis que pertencem s corporaes de
Estado, e que representam apenas 1% do total dos empregados do setor pblico
espanhol; h tambm os servidores civis locais, recrutados nas municipalidades e
que representam cerca de 50% do total do contingente de empregados do setor
1/7/2011 10:11:46
355
pblico do pas e, por fim, h os funcionrios/trabalhadores, que representam

os demais 49% do funcionalismo pblico espanhol (ALBA; NAVARRO, 2008).
As carreiras de Estado de servidores civis representam a elite da estrutura administrativa e ocupam funes estratgicas, notadamente na rea de finanas pblicas.
Os funcionrios do poder local so os que tm a carreira menos valorizada e so tambm os mais sujeitos s regras de precarizao do mercado de trabalho do setor pblico, como, por exemplo, a adoo de contratos de trabalho por tempo determinado.24
A recorrncia a essas formas de contratao, especialmente no mbito local, permitiu ao poder pblico ampliar largamente as contrataes, numa poca em que a
descentralizao das atividades de servios pblicos teve um crescimento expressivo. O
carter tardio da formao do Welfare State espanhol teve o seu preo (FLORA; HEIDENHEIMER, 1981; MADDISON, 1984). A democratizao, em uma poca em
que quase todos os demais pases do continente europeu em sua parte ocidental j haviam se democratizado, e, mais do que isso, j haviam realizado as tarefas relacionadas
consolidao dos seus respectivos sistemas de bem-estar social, compeliram a nova
democracia espanhola a acelerar suas tarefas em retorno da construo do seu Welfare
State. Essa ampliao acelerada do emprego pblico espanhol ocorreu pari passu com
uma descentralizao das atividades do setor pblico. Para fazer frente a essas modificaes agudas, um recurso utilizado pelo setor pblico espanhol, notadamente em sua
vertente local, foi a ampliao de contrataes precrias, em boa medida explicadas
pelas necessidades delimitadas pelos critrios de Maastricht (AARONOVITCH;
GRAHL, 1997) de conter os gastos pblicos. O contexto poltico era favorvel para
a adoo dessas modalidades precrias de contratos de trabalho (IRES, 1998), pois,
na mesma poca (anos 1980 e, principalmente, anos 1990), o receiturio neoliberal
de polticas de emprego e renda estava em plena vigncia. O fato de o setor pblico
ter tomado as rdeas no sentido da flexibilizao de seu mercado de trabalho acabou
at mesmo dando o exemplo para a adoo de formas semelhantes de contratao por
parte do setor privado.25 Obviamente, as mudanas na legislao26 tambm tiveram
24. Mattos (2005) mostra que houve uma intensa recorrncia a formas de contratao por contrato de tempo determinado na Espanha, a partir dos anos 1990. Essa modalidade de contrato de trabalho tambm acabou sendo adotada
pelo setor pblico espanhol. O principal efeito alegado pelo pensamento neoliberal, que d substrato terico a essas
modificaes no sentido da flexibilizao dos mercados de trabalho, era a reduo do desemprego, mas tal resultado
no foi obtido, nem na Espanha e nem nos demais pases da Europa ocidental, que de fato, a partir dos anos 1980 e
com mais intensidade nos anos 1990 , passaram a adotar essa e outras medidas de flexibilizao dos mercados de
trabalho. Para uma anlise do caso espanhol, ver Mattos (2005). Para uma anlise histrica e emprica das polticas de
flexibilizao dos mercados de trabalho na Europa, ver Ires (1998), OECD (1994) e Mattos (2009).
25. Este argumento est posto em trabalho do Institut de Rcherches conomiques et Sociales (IRES), localizado em
Paris, Frana), de 1998. O referido estudo tambm faz uma avaliao dos processos de flexibilizao dos mercados de
trabalho dos pases europeus ocidentais, concluindo que os mesmos promoveram maior desemprego, piora dos perfis
distributivos e queda dos salrios mdios reais.
26. OCDE (1994) faz um profundo estudo comparativo dos processos nacionais de flexibilizao dos mercados de
trabalho dos pases europeus ocidentais e conclui com uma avaliao crtica a respeito desses resultados; OCDE
(1999), embora sem trazer um estudo de flexibilizao como objetivo principal, de alguma forma ratifica o que havia
sido avaliado no trabalho de 1994, com a vantagem de fazer uma avaliao depois de mais de cinco anos em que as
referidas medidas flexibilizadoras j haviam sido adotadas urbi et orbi.
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papel decisivo para a ruptura do padro de contratao que havia sido hegemnico
durante o ps-Guerra (DEDECCA, 1997; RODGERS, 1989).
Um fator decisivo para o relativo esvaziamento (quando medido em termos
de peso relativo do emprego pblico no conjunto do emprego do setor pblico)
do papel do setor pblico federal no Estado espanhol foi a ampliao das atividades de educao na Espanha, especialmente desde os anos 1980 e tambm, de
forma intensa, nos anos 1990. J que essas atividades so predominantemente realizadas no mbito local, seu crescimento acabou impactando tambm na ampliao do peso do emprego e dos gastos pblicos nessa esfera de governo. Tambm a
expanso das atividades de proteo social e das atividades de sade, pelas mesmas
razes, explica a expanso do setor pblico local no conjunto das atividades do
Estado espanhol nas dcadas mais recentes.
ALEMANHA
Diversos fatores histricos e institucionais chamam a ateno para o caso do setor

pblico alemo e de seu mercado de trabalho.
Um primeiro e bvio fator que deve ser avaliado com cuidado o efeito
estatstico e organizacional gerado pela unificao das duas antigas Alemanhas (a
Ocidental e a Oriental).
Mas, antes disso, deve-se avaliar a formao do Welfare State na Alemanha como
um dos principais exemplos de sistema de proteo social da Europa continental.
Na Alemanha tambm se deve olhar para a peculiaridade de seu federalismo, que concede aos lnders bastante autonomia legal e administrativa, com
efeitos inegveis sobre a gerao de emprego pblico no mbito local.
Um primeiro fato que chama a ateno quando se comparam os dados agregados do peso do emprego pblico de cada pas no conjunto do emprego que,
na Alemanha, o peso relativo do emprego pblico relativamente baixo, quando
comparado a pases como Frana, ustria, Blgica e os escandinavos, por exemplo
(OCDE, 1997a).
A principal explicao para essa realidade reside no fato de que, na Alemanha, diversos servios no so diretamente realizados pelo Estado, mas sim
financiados por ele, via transferncia de recursos para os cidados que, por sua
vez, direcionam sua demanda a segmentos privados da economia alem.27 Isso
ocorre especialmente na rea de sade, justamente o setor de atividade que, na
27. Derlien (2008) chama a ateno para o fato de que o peso relativo do emprego pblico na Alemanha semelhante
ao dos Estados Unidos, mas na Alemanha o peso dos gastos pblicos na rea social maior; ou seja, a uma mesma
quantidade relativa de servidores pblicos corresponde um gasto pblico per capita e por empregado (por servidor pblico) mais alto do que nos Estados unidos, revelando a dimenso e a particularidade do Estado de Bem-Estar alemo.
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maior parte dos demais pases europeus desenvolvidos, gera o maior nmero de
postos de trabalho no setor pblico. A exceo fica por conta da rea de educao,
que, na Alemanha, quase totalmente operada pelo setor pblico (se no fosse
assim, certamente o peso do emprego pblico na Alemanha seria ainda menor).28
A tabela 18 revela que, conforme ocorreu na maior parte dos pases europeus
ocidentais, o peso do emprego pblico cresceu significativamente nos anos 1950,
1960 e 1970, tanto no que se refere ao total da populao quanto ao conjunto
da fora de trabalho. No caso alemo, a partir dos anos 1980 o peso do emprego
pblico ficou relativamente estvel na faixa dos 16% (em relao ao conjunto da
fora de trabalho), passando a cair, progressivamente, j no incio dos anos 1990,
e com mais intensidade ainda no final dos anos 1990.
Em alguma medida, essa queda do peso relativo do emprego pblico deveu-se
a uma recuperao no desprezvel do emprego no mercado de trabalho do setor
privado, dado o dinamismo da economia alem nos anos 1990.29 De todo modo, a
principal explicao para essa reduo da participao relativa do emprego pblico
alemo no mercado de trabalho do pas deve-se ao profundo processo de privatizao e de retrao das atividades estatais, ocorrido com especial intensidade nos
anos 1990 (ao contrrio da Gr-Bretanha, por exemplo, e de outros pases de tradio anglo-saxnica, como Nova Zelndia, Austrlia e Canad, onde esse processo
iniciou-se j nos anos 1980) (DERLIEN, 2008; DERLIEN; PETERS, 2008).
TABELA 18
Total do emprego pblico na Alemanha: anos selecionados 1950-2000
Empregados
(milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
2000
4.909
6,0
12,0
1998
5.069
6,2
12,6
1994
6.094
7,5
15,1
1992
6.657
8,3
16,6
1991
6.738
8,4
16,8
1990
4.940
7,8
15,7
1985
4.845
7,9
16,7
1980
4.658
7,6
16,9
(continua)
28. Dados da OCDE (2001b) revelam que o peso dos custos salariais do setor pblico em relao ao PIB, na Alemanha,
apenas um pouco inferior mdia dos demais pases europeus, referendando o menor peso relativo de seu emprego
pblico no mercado de trabalho total, comparado ao que ocorre nos demais pases europeus ocidentais.
29. A economia alem cresceu um pouco mais do que a maior parte das economias europeias ocidentais nos anos
1990.
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(continuao)
Empregados
(em milhares)
% em relao
populao
% em relao
fora de trabalho
1970
3.876
6,4
14,3
1960
3.152
5,7
12,0
1950
2.282
4,6
10,4
Variao percentual
1991-2000
27,1
1990-1991
36,4
1980-1990
6,1
1970-1980
20,2
1960-1970
23,0
1950-1960
38,1
1950-2000
115,1
Fonte: Adaptada de Derlien e Peters (2008).
A peculiaridade dos anos 1990 na Alemanha tambm deriva, evidentemente, do fato de que foi nos albores dessa dcada que ocorreu a unificao alem, a
qual coincidiu com o auge da hegemonia ideolgica do neoliberalismo em mbito
internacional e portanto com o momento mais agudo de aplicao do receiturio
neoliberal na poltica econmica e nas suas polticas sociais, inclusive na Alemanha
ento recm-unificada. Ademais, a reao aos elevados custos financeiros da unificao promoveu cortes profundos de gastos com certos servios sociais, ao lado de
um amplo processo de privatizao das antigas empresas estatais da finada Alemanha Oriental (DERLIEN, 2008; OECD, 2008). Mas o processo de privatizao
no se resumiu s antigas estatais da Alemanha Oriental, tendo atingido tambm
diversas reas de atividade do setor pblico da antiga Alemanha Ocidental, notadamente nos servios de ferrovias e de telecomunicaes, que ofereciam significativa
quantidade de postos de trabalho no setor pblico da antiga Repblica Federativa
da Alemanha (Alemanha Ocidental) (OECD, 2008). Essas medidas privatistas explicam a queda, em nmeros absolutos, do total de empregados no setor pblico da
Alemanha entre 1991 e 2000 (tabela 18), com uma retrao de cerca de 1,8 milho
de postos de trabalho. Em 2000, o nvel de emprego pblico na Alemanha voltara
para o nvel ento vigente, em 1990, na antiga Alemanha Ocidental.
Mas esta mudana do ponto de vista do nvel do emprego pblico alemo no
foi a nica digna de registro quando se analisam os dados de emprego pblico. Houve tambm uma importante mudana no perfil do emprego pblico, marcada pelo
aumento do emprego em tempo parcial, pelo aumento do emprego feminino (inclusive em tempo parcial, o que revela precarizao do mercado de trabalho) e queda
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do estoque de emprego vinculado a atividades industriais (justamente por causa da

privatizao, que atingiu esses tipos de instituies e no apenas no Leste alemo).
Em termos de setor de atividade, foi na rea de educao que o emprego
mais cresceu, dada a significativa expanso ocorrida especialmente na educao
secundria e na terciria, conforme lembra Derlien (2008) e como afirma o estudo da OECD (2008) denominado OECD Economic Survey of Germany.
Por fim, foroso registrar que, tambm na Alemanha, houve uma expressiva reduo do peso das atividades em mbito federal (tabela 19), em boa medida
por causa da expanso territorial havida no incio dos anos 1990, que ampliou a
base dos governos subnacionais e tambm por causa do efeito das privatizaes,
que se concentraram em atividades desenvolvidas em mbito federal, como, por
exemplo, as ferrovias, os servios de correios e as telecomunicaes.
Por outro lado, foram justamente atividades institucionalmente ligadas aos
lnders, como, por exemplo, a cultura (o que inclui as universidades e todas as
escolas), a polcia e as prises, as que mais cresceram na Alemanha nos anos mais recentes. Esse crescimento teve tal magnitude que, em 2000, essa esfera de governo j
reunia mais da metade do total do emprego pblico alemo (tabela 19). No mbito
local, concentram-se as atividades de sade, moradia e servios sociais, que costumam apresentar um crescimento que pelo menos acompanha a expanso demogrfica da sociedade, o que explica tambm a expanso do peso relativo dessas regies
(e desse mbito da esfera de governo) no conjunto do emprego pblico do pas.
TABELA 19
Emprego pblico por nvel de governo na Alemanha 1950-2000
Anos
Emprego
pblico total
2000
1995
Federal
Lnder
Local
Federal
Lnder
Local
4.421
576
2.273
1.572
13
51
36
4.922
666
2.454
1.802
14
50
37
1990
4.656
1.363
1.935
1.358
29
42
29
1980
4.634
1.410
1.823
1.401
30
39
30
1970
3.851
1.410
1.335
1.106
37
35
29
1960
3.003
1.266
1.004
733
42
33
24
1950
2.200
886
740
574
40
34
26
Fonte: Adaptado de Derlien (2008).
Alm desses aspectos polticos (unificao e seus desdobramentos) e institucionais (os quais definem quais foram, historicamente, as ligaes e as tarefas
atribudas a cada esfera de governo), existe tambm um aspecto ideolgico importante que explica a queda do peso das atividades de mbito federal no conjunto
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do emprego pblico: os cnones da moderna teoria da administrao pblica

New Public Managment (NPM) , fortemente caudatria do pensamento neoliberal, a descentralizao vista como sinnimo de eficincia da administrao
pblica, por aproximar o servio pblico dos cidados. Este aspecto terico, que
referenda as mudanas ocorridas na distribuio do emprego pblico por esfera
de poder, destacado por Derlien (2008) para a anlise do caso especfico alemo,
esteve presente tambm nas mudanas ocorridas nos demais pases analisados neste estudo, mediado, evidentemente, por fatores histricos, sociais e institucionais,
entre outros, dos diversos casos analisados.
5 CONCLUSES
Este estudo procurou traar um painel da evoluo do emprego pblico nos pases desenvolvidos com nfase nos anos ps-Segunda Guerra Mundial, quando
tomou impulso a criao de empregos no setor pblico na maioria dos pases. A
partir dos anos 1980, com as privatizaes e com o relativo desmonte das atividades dos Estados de Bem-Estar Social, aquele movimento do ps-Guerra reverteu-se. O caso dos Estados Unidos foi aqui colocado como um contraponto aos
pases europeus selecionados e sua incluso enriqueceu a anlise, tendo inclusive
demonstrado um fato que muitas vezes passa despercebido por muitos analistas
de mercados de trabalho: o nvel do emprego pblico (ou seja, o estoque de empregos pblicos, em termos absolutos) no parou de subir desde os anos 1950,
embora isso no tenha significado aumento da participao relativa do emprego
pblico no mercado de trabalho americano devido ao dinamismo do mercado
de trabalho privado americano, independentemente de se discutir, aqui, a qualidade dos postos de trabalho gerados, a qual, diga-se de passagem, se deteriorou
especialmente a partir dos anos 1980 , conforme mostra Mattos (2009).
Nos Estados Unidos no havia empresas estatais a serem privatizadas, mas
houve uma reduo do emprego pblico em certos setores relacionados regulamentao das atividades econmicas. Ou seja, no houve queda do emprego
pblico por conta de privatizaes, pois historicamente as empresas estatais sempre foram raras nos Estados Unidos. De todo modo, o Estado americano e seu
nvel de emprego no estiveram imunes aos efeitos da ideologia neoliberal que se
manteve hegemnica, l como em muitos outros pases, durante os anos 1980 e
1990. Foi notadamente durante o governo Clinton que essas atividades recuaram
com mais vigor. Durante as administraes republicanas, os nveis de emprego e
gasto com defesa tenderam a se expandir, assim como o contingente de policiais
e da rea de segurana pblica em geral. Tomando-se os dados em seu conjunto,
porm, percebe-se que o nvel de emprego pblico norte-americano, no agregado,
cresceu quase ininterruptamente desde os anos 1950, mas de forma mais desacelerada nos anos 1990. O peso do emprego pblico manteve-se estvel durante as
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duas ltimas dcadas do sculo passado e isso se deu porque o nvel do emprego
privado tambm cresceu no perodo, e em ritmo semelhante ao do setor pblico.
O nvel do emprego do setor pblico manteve-se em crescimento especialmente
por causa da rea de educao bsica. O grande programa pblico dos Estados
Unidos na rea de educao elementar e por isso, basicamente, que, medida
que a populao crescia, aumentava o peso do emprego no mbito local, pois
justamente nessa esfera de governo que so administradas as atividades de educao bsica.
A retrao do emprego pblico no ocorreu, nos Estados Unidos, pois o discurso antiestado no atingiu as esferas subnacionais, onde os polticos locais podiam ficar mais imunes ideologia antiestatista, mantendo os servios oferecidos
populao em geral. no mbito local, pela tradio dos Estados Unidos, que
se materializam as presses da populao pela melhoria e ampliao dos servios
pblicos, especialmente na rea social, razo pela qual o emprego nesses setores e
esferas de poder cresceu continuamente nas ltimas dcadas, contribuindo decisivamente para a expanso do conjunto do emprego pblico em termos absolutos.
A retrao ocorrida em algumas reas, notadamente no mbito federal, destacando-se as instituies que se dedicavam a tarefas de regulao da atividade
econmica, foi compensada, em alguns mandatos presidenciais, pela ampliao
do emprego nas reas militar e de segurana pblica interna, e tambm, de forma
mais estrutural e contnua, pelo aparecimento de novas instituies/entidades,
como a NASA e como rgos de controle e manuteno do meio ambiente, atividades estratgicas que se tornaram necessrias em tempos mais recentes.
O atual esforo do presidente Obama de criar um sistema pblico de sade,
se for bem-sucedido, pode vir a criar uma quantidade modesta de empregos pblicos, pois, historicamente, o setor de sade emprega mais pessoas nas reas de
superviso e administrao de suas atividades do que propriamente nas atividades
de execuo dos servios mdicos e ambulatoriais nas quais a gerao de postos
de trabalho, conforme ensina a experincia internacional, tende a ser mais expressiva do que na rea administrativa.30
Nos pases europeus, o aumento do peso relativo do emprego pblico no
conjunto de seus respectivos mercado de trabalho, em algumas das dcadas mais
recentes, deveu-se especialmente ao fato de que o nvel de emprego do setor privado, em certos perodos, chegou at mesmo a se reduzir, enquanto em outros
ficou relativamente estvel.
30. Para uma descrio de dados de emprego no setor de sade de diversos pases e para uma anlise desse setor,
ver Silva e Mattos (2009).
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Nos Estados Unidos, o conjunto do emprego pblico cresceu especialmente

durante a dcada de 1960, quando os movimentos sociais e de protesto poltico atingiram seu auge. Ao mesmo tempo em que se discutiam o feminismo, o
racismo, a desigualdade e se questionava a participao das tropas americanas
no Vietn, a sociedade americana tambm tomava conscincia da necessidade
de ampliao e melhoria dos servios pblicos. A presso social e poltica pela
ampliao e melhoria dos servios pblicos no pas acabou resultando em um
crescimento significativo do emprego pblico nos Estados Unidos.
Nos demais pases essa dimenso do papel da democracia e dos movimentos
sociais tambm foi decisiva para a ampliao da oferta de servios pblicos e,
consequentemente, de crescimento do emprego pblico. Trata-se, em suma, de
um importante fator poltico e social que pode ser descrito, em boa medida, pela
anlise da expanso do emprego pblico nas diferentes sociedades.
De alguma forma, todas essas sociedades (mesmo a americana) estavam buscando criar mecanismos de reduo das desigualdades de todos os tipos existentes
sob o capitalismo, e o acesso aos servios pblicos era (e ) uma dimenso dessa
desigualdade, podendo ser reduzida com a ampliao e melhoria dos servios,
financiados com recursos provenientes do pagamento de impostos (a reduo
da desigualdade torna-se to mais eficaz quanto mais amplos forem os servios
pblicos e quanto mais progressiva for a arrecadao de impostos).
Na Espanha, um caso atpico dentro da Europa ocidental, dadas as suas peculiaridades polticas, a democratizao veio apenas depois da queda de Franco,
em meados dos anos 1970, e foi justamente entre 1975 e 1985 o perodo selecionado de dez anos em que mais cresceu o nvel do emprego pblico.
A democratizao compeliu o setor pblico espanhol a se modernizar e a se
capacitar para novas funes, especficas da prpria democratizao. As expectativas criadas pela democratizao, bem como a demanda reprimida por servios
pblicos de qualidade, impossibilidade dada pelas vrias dcadas de ditadura e
obscurantismo representados por Franco, tornaram imperiosa a necessidade de o
Estado Espanhol capacitar sua mo de obra e desenvolver novas atividades. Isso
demandou mais gastos pblicos (de resto, em geral viabilizados pelo prprio crescimento econmico espanhol ps-1975) e maiores contingentes de empregados
no setor pblico, em todas as esferas de governo e em todas as reas, notadamente
nos mbitos regionais e locais e nas tarefas de educao, sade, obras pblicas e
servios sociais em geral. Ademais, a adeso da Espanha Comunidade Europeia
(CE), mais do que colaborar para o prprio desenvolvimento econmico do pas
(dadas as transferncias de recursos de que o pas se beneficiou, no contexto da
formao da prpria comunidade e de sua preocupao com a reduo das suas
desigualdades intrarregionais) e mais do que tornar comparveis os padres de
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atuao do Estado espanhol aos dos demais pases membros, exigiu do setor pblico espanhol a adoo de novas tarefas vinculadas prpria adeso (por exemplo, nas reas comercial, de controle das finanas e do sistema financeiro pblico,
de diplomacia etc.) CE. Essas tarefas, deve-se registrar, passaram a ter que se
adequar s normas da CE, o que exigiu do Estado espanhol um esforo de modernizao que se somaria, nos anos seguintes, ao que normalmente j se exigiria de
um pas que saa de um perodo de trevas para um perodo de gozo das liberdades
democrticas.
Alm disso, as prprias mudanas comportamentais que vieram junto democratizao promoveram mudanas importantes no mercado de trabalho e na
organizao social da Espanha, culminando com a maior incorporao da mulher
no mercado de trabalho (especialmente no setor pblico) e tambm a uma ampliao das exigncias e atributos inseridos no desenho das polticas pblicas da
Espanha, notadamente nas reas de educao, sade e proteo social.
Na Frana, o emprego pblico cresceu mais nos anos 1960, repetindo o que
acontecera nos Estados Unidos. E, da mesma forma, isso ocorreu no momento
em que mais se materializavam as presses polticas e sociais em favor de uma
expanso dos direitos sociais e civis.
Mas, a partir dos anos 1980, o mercado de trabalho dos pases desenvolvidos sofreu um processo de deteriorao, causado pela ampliao do desemprego
e pela ampliao das formas precrias (como o emprego em tempo parcial ou os
contratos de durao determinada, por exemplo) de insero da mo de obra nos
espaos ocupacionais. As ocupaes do setor pblico no ficaram imunes a esses
efeitos deletrios.
Na Gr-Bretanha, por exemplo, tem havido, assim como na Frana e na
Alemanha, entre outros pases, uma significativa ampliao do peso do emprego
em tempo parcial dentro do conjunto do emprego pblico. Em boa medida, no
caso britnico, isso se deveu retrao profunda do emprego nas empresas que
foram privatizadas, em que era norma a existncia do emprego em tempo integral. Outro fator que favoreceu a ampliao do emprego em tempo parcial foi a
expanso da participao das mulheres no mercado de trabalho do setor pblico,
e difcil avaliar quanto disso revela precariedade e quanto revela uma opo das
mulheres por uma ocupao sem jornada integral de trabalho. De todo modo, a
ampliao do emprego em tempo parcial um dos smbolos da precarizao em
geral que se abateu sobre os mercados de trabalho dos pases europeus a partir dos
anos 1980 e 1990, tanto nas ocupaes do setor privado como tambm nas do setor pblico. A extenso dessa precarizao foi catapultada pela prpria postura do
setor pblico, que, na maioria dos pases, acabou at mesmo dando o exemplo
em termos de flexibilizao (legalizada, pois houve mudanas na legislao do
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364
trabalho, em geral, conforme mostram e descrevem diversos estudos da OECD

mencionados neste trabalho) das regras que definem os contratos de trabalho.
O processo de privatizao teve peso importante nesse contexto, sendo o
exemplo britnico o mais conspcuo sobre esse tema, devido rapidez e amplitude setorial com que as privatizaes foram feitas, provocando, em geral, no
apenas queda do nvel de emprego no setor pblico, mas muito frequentemente
tambm piora dos servios e aumento de custos para os usurios (CARRION;
VIZENTINI, 1998; DWECK, 2000). Na verdade, a onda de privatizaes ocorrida na maioria dos pases, e descrita aqui atravs da reduo do emprego pblico
nas empresas antes estatais, foi elemento fundamental para a consolidao dos
valores neoliberais nas sociedades e tambm instrumento poltico de quebra de
representaes sindicais e enfraquecimento dos partidos de esquerda, conforme
lembra muito bem Ribeiro (1997).
Na Alemanha, como na Gr-Bretanha, o processo de deteriorao do mercado de trabalho do setor pblico repetiu e at impulsionou o processo de deteriorao dos mercados de trabalho privados. O receiturio neoliberal, aplicado
com mais nfase exatamente nesse pas, revela seu lado mais ntido quando se
percebe que foi ali que o emprego pblico sofreu as maiores perdas em termos
absolutos, realidade que se acentua com o advento da unificao alem.
Alm desses aspectos polticos (ascenso do neoliberalismo; unificao e seus
desdobramentos) e institucionais (os quais definem quais foram, historicamente, as
ligaes e as tarefas atribudas a cada esfera de governo), existe tambm um aspecto
ideolgico importante que explica a queda do peso das atividades de mbito federal
no conjunto do emprego pblico na Alemanha: nos cnones da NPM, fortemente
caudatria do pensamento neoliberal, a descentralizao vista como sinnimo de
eficincia da administrao pblica, por aproximar o servio pblico dos cidados.
Este aspecto terico, que referenda as mudanas ocorridas na distribuio do emprego pblico por esfera de poder, destacado por Derlien (2008) para a anlise do
caso especfico alemo, esteve presente tambm nas mudanas ocorridas nos demais
pases analisados neste estudo, mediado, evidentemente, pelos respectivos fatores
histricos, sociais e institucionais, entre outros, de cada caso analisado. Ademais,
a adoo dessas normas de gesto da administrao pblica foi bastante funcional
para enfrentar a crise fiscal do Estado, conforme mostraram, pelo menos, os casos
alemo e espanhol. A descentralizao das atividades do setor pblico descrita
pela ampliao da participao do emprego em mbito local no conjunto do emprego pblico permitiu que a ampliao dos servios pblicos, demandada pela
sociedade, pudesse ser feita sem presses fiscais adicionais muito expressivas (numa
poca em que o controle dos gastos pblicos assumia papel protagnico por parte
dos formuladores de polticas econmicas), pois a experincia internacional ensina
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365
que, em muitos pases, como Espanha e Alemanha, por exemplo, o estatuto legal e
o status diferenciado dentro do corpo do funcionalismo pblico permitem absoro
de mo de obra, no mbito local, com regras de contratao mais lenientes.
Um aspecto habitualmente esquecido quando se discute o tema do emprego
pblico, e quando se analisa a evoluo do seu perfil, o papel que o mesmo tem,
em diversas sociedades, para incluir as minorias. Essa funo alvissareira, de todo
modo, foi mantida nas ltimas dcadas apesar do vigor da adoo do receiturio
neoliberal e do conjunto de valores ticos e morais (basicamente, reforo do individualismo e aceitao das desigualdades existentes nas sociedades, muitas vezes
interpretadas como virtuosas, por premiar os mais capazes) que o mesmo encerra.
A impessoalidade das formas de contratao (especialmente nos pases em
que a mesma se d por concurso) elimina quase que por completo a possibilidade
de discriminao (a mesma continua a existir, sem dvida, em termos de oportunidades econmicas e educacionais para cada segmento da sociedade). Dessa forma,
notadamente em pases como o Brasil e os Estados Unidos, eivados por toda sorte
de discriminaes de gnero, etnia, religio e origem social (e, no caso dos Estados
Unidos, tambm de nacionalidade), o setor pblico acaba apresentando uma alternativa muito importante para mitigar as iniquidades sofridas pelas minorias.
O vigor do discurso e das prticas neoliberais promoveu uma estagnao ou
mesmo uma retrao (o caso mais conspcuo, entre os aqui analisados, foi o da
Gr-Bretanha, mas tambm na Nova Zelndia se aplica o comentrio) do nvel de
emprego pblico. A ainda persistente hegemonia da ideologia neoliberal, ao lado
da crise fiscal que deve se abater nas economias capitalistas desenvolvidas aps a
gestao da crise atual (a qual, de resto, poucos se arriscam a avaliar quando dever terminar), permite supor que existe pouco espao, nesses pases, para novas
etapas de expanso do emprego pblico. Especialmente a rea de sade, conforme
lembram Silva e Mattos (2009), deve seguir como uma rea sujeita presso social para sua expanso nos prximos anos, j que o contnuo desenvolvimento de
novas tcnicas e de novos medicamentos repe, prolongadamente, uma demanda
por maiores gastos pblicos na rea de sade, o que exige (embora nem sempre
de forma proporcional) tambm aumento do emprego pblico nessa rea ou, dependendo do pas em questo,31 aumento do emprego privado na rea de sade.
A forma como os dados de emprego pblico foram organizados neste estudo
permitiu tambm reunir evidncias sobre os efeitos que a radicalizao da democracia promove no emprego pblico. A anlise comparativa da evoluo do emprego
31. Isso depender da forma de financiamento, gesto e execuo das atividades de sade, que, conforme mencionado
no estudo, em alguns pases acaba gerando aumento do emprego no setor privado, mesmo (ou por isso mesmo, conforme o caso) em contexto de expanso dos gastos pblicos com sade, conforme se pode perceber pelas experincias
nacionais comparadas mencionadas neste estudo.
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pblico em diferentes momentos da histria, quando interpretada luz dos acontecimentos especficos de cada pas, revela que a presso poltica e social por melhoria
nos servios pblicos muitas vezes se manifesta na ampliao dos mesmos e, geralmente (dependendo da mediao de fatores institucionais de cada pas, relacionados forma de financiamento da interveno dos Estados Nacionais na elaborao
de polticas pblicas), tambm na ampliao do emprego pblico. Tal relao entre
democracia, servios pblicos e ampliao do emprego no mercado de trabalho do
setor pblico parece ter sido bastante marcante pelo menos nos casos de Espanha,
Estados Unidos e Frana, guardadas as caractersticas nacionais peculiares de cada
pas em termos de momentos histricos e condicionantes polticos. De todo modo,
fica claro que a expanso do emprego pblico como instrumento de integrao
social e como resultado da elaborao de polticas pblicas devotadas reduo de
desigualdades sociais pode ter um papel importante tambm na estruturao dos
mercados de trabalho dos pases capitalistas.
Por fim, o estudo comparativo proposto aqui revelou a inadequao do discurso conservador para interpretar a expanso das atividades do setor pblico,
pelo menos nas diversas sociedades analisadas.32 Ao contrrio do que apregoa o
discurso conservador, o aumento da participao do Estado nas sociedades contemporneas resultou da ampliao das demandas emanadas pela sociedade e pelo
prprio processo de desenvolvimento econmico, o que inclui as novas necessidades geradas pela crescente complexidade das atividades econmicas, como,
por exemplo, atividades estratgicas como as de defesa e as de proteo ao meio
ambiente, entre outras. Ademais, as crescentes demandas sociais tambm geram
efeitos que exigem do poder pblico a implementao e posterior ampliao de
novas tarefas. O pensamento conservador, porm, prefere atribuir o crescimento
do Estado a presses existentes dentro da prpria burocracia estatal e aos interesses polticos individualistas que dela emanariam, como se o Estado fosse uma
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PARTE III
Estado, desenvolvimento e
pleno emprego
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Captulo 9
MACROECONOMIA E PLENO EMPREGO: APONTAMENTOS PARA

UMA AGENDA POSITIVA DE PESQUISA E POLTICA PBLICA1
1 CONTEXTUALIZAO GERAL DO PROBLEMA
A literatura econmica dominante sobre mercado de trabalho se vale de algumas

simplificaes exageradas no trato de variveis cruciais para um entendimento
mais acurado acerca da natureza e funcionamento desse mercado no Brasil. Mais
especificamente, ela considera como categorias homogneas tanto os trabalhadores como os postos de trabalho na grande maioria de modelos utilizados para
analisar as dinmicas de oferta e demanda por trabalho, em suas relaes ou no
com o comportamento macroeconmico subjacente.
Ao se proceder desta maneira, perdem-se especificidades ultraimportantes
tanto da configurao histrica do trabalho no pas, como das relaes que existem entre a dinmica macroeconmica mais geral e as particularidades que se
aplicam determinao da ocupao. Na literatura convencional sobre o tema,
causa muita estranheza, por exemplo, o fato de praticamente todos os principais
e mais difundidos modelos utilizados computarem indiscriminadamente como
ocupao todo e qualquer posto de trabalho gerado pelo sistema econmico.
Este procedimento, aparentemente banal que visaria meramente simplificao dos dados para o tratamento estatstico , traz consequncias tericas e
empricas no desprezveis, seja para o entendimento que dele deriva acerca da
dinmica de determinao das quantidades e preos no mercado de trabalho, seja
para a prescrio de polticas pblicas no mbito da gerao de trabalho e renda.
Aqui, alternativamente, a proposta reconhecer que o mundo do trabalho
no Brasil algo mais complexo do que supem as teorias convencionais sobre o
assunto, fato que suscita a necessidade de abordagens analticas menos reducio1. publicado originalmente como captulo 11 do livro 4, Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento,
estabilidade e emprego, do projeto perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
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nistas ao tema em pauta. Dentre as alternativas existentes, parece-nos adequado

comear por distinguir os dois principais vetores de determinao da ocupao
no pas, cada qual responsvel por fatia significativa da ocupao total. So eles:
1) Vetor da demanda por fora de trabalho: depende de vrios fatores associados ao clculo econmico privado e/ou a decises de gasto real dos
governos. Em ambos os casos, os postos de trabalho assim forjados costumam tomar as seguintes formas:
a) assalariada direta com carteira, alm de militares e estatutrios;
b) assalariada direta, mas sem carteira; e
c) assalariada indireta ou disfarada (sem carteira): terceirizao, cooperativas, pejotizao etc.
2) Vetor da oferta de fora de trabalho: depende de fatores ligados sobrevivncia individual ou familiar imediata. Esses postos de trabalho tomam em geral a forma de:
a) trabalhadores autnomos ou por conta prpria;2
b) trabalhadores no autoconsumo e/ou na autoproduo, tanto no campo como nas cidades; e
c) trabalhadores no remunerados.
Esta diferenciao especialmente relevante de se fazer em contextos tais
quais o brasileiro, marcado por padro retardatrio e insuficiente (ou incompleto)
de desenvolvimento capitalista, onde grassa imensa heterogeneidade da estrutura
produtiva (logo, com diferentes padres de determinao da ocupao) e imensa
precarizao nas relaes e condies de trabalho para a maior parte da populao,
mesmo aquela inserida em regime de assalariamento tpico.
Assim, ao diferenciar os fatores/vetores de determinao das ocupaes no
pas, abre-se a possibilidade de, analiticamente, identificar-se e dimensionar-se,
com maior clareza as relaes que o mundo do trabalho no Brasil guarda tanto
com os seus traos histricos de formao, como com o nvel e o ritmo de expanso
econmica propriamente capitalista e estatal de que dispomos.
Pelo lado da oferta de fora de trabalho, est a questo de grande parte da
ocupao desde sempre existente no pas ter sido gerada por fora do excesso de
trabalhadores em idade ativa, em comparao com a capacidade de o sistema
econmico absorver tal contingente. Pelo lado da demanda por fora de trabalho,
2. Muito embora nem todas as ocupaes autnomas possam ser explicadas por fora da ausncia de demanda assalariada por trabalho, este o caso de certamente a grande maioria das situaes ocupacionais nestas condies, fato
que torna vlido o argumento geral aqui apresentado.
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Macroeconomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda positiva...
377
est a questo de que mesmo a dinmica modernizante aqui instaurada (que

envolve tanto a demanda ocupacional privada como a estatal) no se traduz, automtica e necessariamente, em postos de trabalhos regulados pelo padro formallegal vigente de contratao.
Historicamente, h evidncias de que tenha sido a intensa mobilidade social
ascendente, propiciada pelo rpido crescimento urbano-industrial e estatal do perodo 1930-1980, e no as supostas virtudes intrnsecas do modelo bismarckiano
de proteo paulatinamente constitudo no mesmo perodo, o fator principal a
explicar a aparente aderncia deste modelo realidade nacional, bem como sua
durabilidade ao longo daqueles anos. Tanto que, na presena da crise de crescimento econmico dos anos 1980 e 1990, cuja implicao mais evidente o
amortecimento radical (ou talvez mesmo o estancamento) da mobilidade ascendente, torna-se visvel a inadequao deste modelo em tentar vincular trabalhadores pertencentes a um mercado de trabalho desde sempre bastante heterogneo
e desregulado a um sistema de benefcios previdencirios dependentes de contribuies passadas.
Como consequncia, o capitalismo aqui instalado e a atuao regulatria do
Estado no campo trabalhista no lograram universalizar o fenmeno do assalariamento formal do trabalho, tornando incompleto o processo civilizatrio de um
capitalismo minimamente organizado, tal qual levado a cabo na experincia de
alguns pases ocidentais. Deste modo, a insero das pessoas no mundo da proteo
social pela via do trabalho, se j no havia sido a regra para cerca de metade da populao ocupada at 1980, deixou de ser uma aspirao confivel ao longo desses
30 anos de crise econmica, estatal e social no Brasil. Dos movimentos recentes
de recuperao do emprego formal e de aumento da filiao previdenciria, no
se pode dizer que sejam fenmenos inscritos numa trajetria j virtuosa de longo
prazo, presos que esto a ambientes econmicos e institucionais ainda cheios de
riscos e incertezas.
Este conjunto de observaes feitas at aqui de extrema importncia para
os objetivos de anlise deste texto, basicamente porque ainda reina no Brasil a
crena de que o emprego formal pequeno no total da ocupao, e no cresce da
forma como deveria nos momentos de recuperao econmica, por causa da existncia de uma legislao trabalhista supostamente anacrnica, excessiva e rgida
frente s necessidades dos empresrios em meio globalizao em curso. Acontece que um aspecto pouco considerado nas anlises correntes a quase contnua
reduo do custo do trabalho no Brasil, verificada, por exemplo, ao longo do
perodo 1995-2005, seja em termos da evoluo dos rendimentos mdios reais da
populao ocupada, seja em funo da distribuio funcional da renda, ou ainda
como proporo dos custos empresariais totais.
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378
De uma perspectiva terica, h que se considerar que, na atual quadra histrica de transformaes patrimoniais, industriais e tecnolgicas do capitalismo,
o custo do trabalho no nem o nico nem provavelmente o mais importante
dos parmetros de deciso dos empresrios para efetivarem novas contrataes.
Diante do custo historicamente reduzido do trabalho no Brasil, bem provvel
que este certamente no seja o principal fator. Na conjuntura brasileira atual,
importariam muito mais:
outros custos diretos de produo, como insumos industriais em geral e
a disponibilidade energtica em particular;
a situao dos mercados de aes e de crdito, bem como a combinao
vigente entre taxa de cmbio e taxa de juros de mercado;
a eficincia marginal do capital produtivo investido, ou seja, a taxa de
rentabilidade corrente e as expectativas dos empresrios com relao aos
ganhos futuros de seu empreendimento; e
tudo isso vis--vis inmeras opes de alocao da riqueza lquida e de
valorizao do patrimnio empresarial.
Assim sendo, ainda que se deva empreender algum esforo de racionalizao
e readequao das leis do trabalho atualmente vigentes, revendo, modificando e
at eliminando um conjunto determinado de itens da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) que so ou muito especficos, ou anacrnicos, ou mesmo desnecessrios, preciso ficar claro que no se trata de uma reviso geral de princpios,
pois um pacote mnimo de direitos e deveres de empregados e empregadores continua sendo indispensvel regulao das relaes laborais. Dentro deste pacote
mnimo, h ao menos trs dimenses amplas que necessitariam regulamentao
expressa, todas sujeitas a desmembramentos ulteriores, levando em conta especificidades setoriais, ocupacionais e regionais, a saber:
1) Regulamentao das condies de uso da fora de trabalho: identificao e definio dos tipos de contratos de trabalho possveis, bem como
das respectivas jornadas de trabalho, banco de horas etc., estabelecimento de critrios para negociaes coletivas em torno da reduo da
jornada de trabalho (com manuteno dos salrios nominais) e da sua
flexibilizao ao longo do ano.
2) Regulamentao das condies de remunerao da fora de trabalho:
identificao e definio dos tipos de remunerao possveis, estabelecimento de uma poltica nacional de valorizao do salrio mnimo (SM),
demarcao de critrios para negociaes coletivas em torno de polticas
salariais acima do SM, bem como ao redor da participao dos trabalhadores nos lucros e resultados operacionais e financeiros das empresas.
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3) Regulamentao das condies de proteo fora de trabalho: identificao e definio dos tipos, formas e contedos de proteo, seja nos
mbitos estritamente laboral, previdencirio e assistencial, seja nos campos do acesso justia do trabalho e representao sindical; demarcao de critrios de negociao coletiva em torno da pauta de proteo
social aos trabalhadores, notadamente no que se refere ao estabelecimento do conceito trabalho produtivo e socialmente til (ainda que
no atuarialmente contributivo) como critrio de vinculao previdenciria para os trabalhadores do setor informal urbano, j que sobre este
grande segmento populacional que se concentra o principal da desproteo previdenciria nacional.
Da que, alm da clivagem feita at aqui, diferenciando os dois principais
vetores histricos de determinao da ocupao no pas, preciso proceder ainda
clivagem entre os chamados mundos formal e informal do mercado de trabalho,
tambm classificados em alguns casos como setores estruturado e pouco estruturado (ou desestruturado) do mundo do trabalho.3 A figura 1 busca clarear as
relaes entre os dois cortes analticos presentes no texto.
Valendo-se da clivagem formal/informal, estes conceitos sero trabalhados,

neste captulo, em dupla perspectiva. A primeira considera informais as atividades
assalariadas desempenhadas fora do arcabouo institucional legalmente estabelecido pelo Estado (vale dizer, trabalhadores assalariados sem carteira assinada). A
3. para uma discusso mais completa, ver Cardoso Jr. (2001).
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380
segunda perspectiva considera informais as atividades no assalariadas desenvolvidas

por autnomos, em que no h uma separao ntida entre a propriedade do
empreendimento e a execuo de suas atividades-fim (separao capital/trabalho).
Em outras palavras, a concepo de setor informal sustentada aqui concilia, de
um lado, o critrio de demarcao proveniente da relao legal de trabalho, separando trabalhadores com e sem carteira assinada e, de outro, o critrio oriundo da
relao de produo existente no negcio, que, no caso dos trabalhadores urbanos
por conta prpria, caracterizada por ser uma relao de produo no estruturada
em moldes tipicamente capitalistas.4
Desta perspectiva, a informalidade deve ser vista como toda e qualquer situao ilegal de trabalho que no cumpre nem respeita a legislao trabalhista em
vigor, independentemente dos seus mritos ou defeitos intrnsecos. Com isso,
toda relao laboral caracterizada (direta ou disfaradamente) como assalariamento sem carteira assinada deve ser considerada ilegal e informal nos termos aqui
propostos. J aquela parte da ocupao genuinamente caracterizada como trabalho autnomo ou por conta prpria no pode a rigor ser classificada como ilegal,
simplesmente pelo fato de que trata de situaes laborais ainda no legisladas.
Mas embora no seja ilegal na acepo da palavra, ela deve ser considerada como
informal, no sentido estrito da ausncia ou precariedade de relao de trabalho
assalariada, vale dizer, uma situao laboral em que no ntida a separao entre
capital e trabalho.
A justificativa para este corte analtico est ligada ao fato de que no interior
das categorias ocupacionais assumidas como informais (trabalhadores sem carteira,
trabalhadores autnomos, trabalhadores na produo para o autoconsumo e autoconstruo, trabalhadores no remunerados) residem atividades de trabalho
mais precrias, do ponto de vista do contedo ou da qualidade da ocupao, e de
mais frgil insero profissional, do ponto de vista das relaes de trabalho. Isto
no , obviamente, o mesmo que dizer que no existam atividades de trabalho
precrias ou frgeis tambm no seio das categorias de assalariados com carteira,
estatutrios e militares, mas sim que, nos casos apontados, a incidncia de inseres
de natureza ruim bem menor, posto estarem ligadas ao ncleo mais estruturado
do mercado de trabalho.
No por acaso, o regime de trabalho predominantemente assalariado, que se
consolidou com o advento e expanso do modo capitalista de produo, passou
4. Segundo o critrio demarcatrio ligado relao de produo vigente, o ideal seria excluir do conceito de informalidade tanto aquela parcela de trabalhadores agrcolas por conta prpria, que esto inseridos em essncia em situaes
de trabalho no capitalistas, quanto aquela parcela de profissionais liberais do meio urbano que, alm de auferirem
rendas elevadas, esto devidamente registrados nas administraes pblicas, recolhendo contribuio previdenciria
como autnomos (contribuintes individuais). por outro lado, seria tambm desejvel incluir no conceito de informal
aqueles trabalhadores classificados como empregadores, mas cujo grau de organizao dos negcios precrio do
ponto de vista da separao das categorias lucro e remunerao do empregador (pr-labore).
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a ser tanto o canal de entrada dos indivduos no mercado de trabalho, e da no

prprio sistema econmico, como tambm a forma a partir da qual as pessoas se
inscreviam na estrutura social, com todos os rebatimentos passveis de investigao
em termos da hierarquizao das classes e dos contedos culturais e simblicos
relacionados. Principalmente a partir do final da Segunda Guerra Mundial, a
montagem (em alguns pases) ou a consolidao (em outros) dos respectivos Estados de bem-estar tinham como referncia central para a concesso de benefcios
sociais e transferncias de renda a filiao assalariada formal dos trabalhadores,
pois a primazia desta condio de trabalho, mediada pela esfera pblica, garantia
a possibilidade de controle e avaliao dos programas e dos recursos governamentais
envolvidos. O padro de assalariamento formal permitia, ainda, organizar os fluxos do mercado de trabalho de modo a favorecer um tipo de convvio humano
no disruptivo, na verdade homogeneizador da estrutura social.5
No caso brasileiro, embora at hoje no tenhamos atingido um patamar
de homogeneizao e de equilbrio social como o de alguns pases europeus ocidentais, este modelo de sociedade e de relao de trabalho serviu de espelho aos
processos de industrializao e de urbanizao aqui adotados. neste sentido que
a possibilidade de fracasso da sociedade salarial e a proliferao de formas ditas
atpicas ou informais de trabalho rompem a trajetria pretrita de organizao
dos mercados de trabalho, mundo afora e inclusive no Brasil, impondo que se
estude separadamente cada umas destas categorias ocupacionais em formao nas
sociedades contemporneas.6 Assim, tendo em tela apenas o caso nacional, preciso reconhecer, antes de mais nada, que essas categorias ocupacionais chamadas
informais sempre foram dominantes no padro de (des)estruturao do mercado
de trabalho domstico, com caractersticas que as colocam, ainda hoje, em posio
desfavorvel frente maior parte das ocupaes consideradas formais.
Em primeiro lugar, constata-se, particularmente junto aos assalariados sem
carteira, que a ausncia de mediao institucional pelo Estado torna mais frgeis
e assimtricas as relaes capital/trabalho, favorecendo uma flexibilidade quantitativa (dispensa e contratao de mo de obra) muito elevada, que contribui para
engendrar uma alta rotatividade de trabalhadores nessas ocupaes. Como se sabe,
nveis muito altos de rotatividade produzem, de um lado, postos de trabalho de
baixa qualidade e praticamente nenhum investimento tecnolgico ou em recursos humanos e, de outro, trabalhadores sem especializao definida, que rodam
intensamente por ocupaes distintas, sem perspectivas de ascenso profissional
5. para estudos das tipologias de modelos de proteo social no mundo, ver Esping-andersen (1999). J para a crtica
dos modelos bismarckianos-contributivos, ver Rosanvallon (1997, 1998).
6. um estudo crtico sobre a gnese e a crise atual da sociedade fundada no trabalho assalariado pode ser visto em
Castel (1998). J sobre a montagem histrica e dilemas atuais do chamado Sistema Brasileiro de proteo Social, ver
Cardoso Jr. e Jaccoud (2005).
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nem salarial. Em segundo lugar, a ausncia ou precariedade dos mecanismos de

proteo social conferidos pelo Estado a boa parte de seus cidados tende a transferir ao mbito familiar e individual a responsabilidade pela sobrevivncia numa
sociedade marcada por uma crescente redundncia do trabalho vivo. Este aspecto
particularmente dramtico junto aos trabalhadores por conta prpria de menores
rendas, que tendem a no recolher contribuio previdenciria e tampouco tendem a ter registrados nas administraes pblicas seus pequenos negcios.
Como consequncia mais direta dos aspectos mencionados acima, potencializam-se, tanto para assalariados sem carteira como para trabalhadores por conta
prpria, as chances de terem de conviver com nveis mdios de remunerao inferiores e jornadas de trabalho superiores s observadas para postos de trabalho
semelhantes, porm pertencentes a segmentos formais e melhor organizados do
mercado de trabalho. Esses aspectos concretos da realidade das categorias ocupacionais aqui chamadas informais trazem ainda outras consequncias nefastas sobre
o ordenamento do mercado de trabalho. No desprezvel a insegurana crescente que reina no interior de parcela significativa de trabalhadores ligados aos
segmentos menos estruturados, nos quais se podem medir nveis inferiores para
a produtividade e para o bem-estar geral de suas famlias. Em suma, todos os
traos apontados para caracterizar a realidade das categorias ocupacionais dos autnomos e dos sem-carteira conferem uma certa uniformidade a este conjunto
de trabalhadores, profundamente relacionada com a precariedade das ocupaes
e com a fragilidade das relaes capital/trabalho, motivo pelo qual este captulo
os investiga como uma unidade, genericamente denominada setor informal, sem
perder de vista, no entanto, as especificidades prprias que as singularizam.
Por outro lado, a importncia de discutir o comportamento do emprego
formal decorre basicamente de duas frentes. Em primeiro lugar, quando considerado apenas da perspectiva do mercado de trabalho, sua importncia reside no
fato de que sobre este tipo de relao se molda todo o arcabouo legal de regulamentao das condies de uso, remunerao e proteo social aos ocupados e
queles eventualmente desempregados temporariamente. Em outras palavras, a
partir da relao trabalhista formal/legal que se estabelece um tipo de mediao
mais civilizada entre capital e trabalho, atravs da qual as relaes laborais deixam
de pertencer meramente esfera privada dos negcios e passam a desfrutar de
um estatuto pblico. O respeito ao aparato e ao ordenamento jurdico que dali
emana condio necessria para um funcionamento mais regrado, equilibrado e
homogneo deste mercado, condizente com parmetros mnimos de civilidade e
sociabilidade entre as partes.
Em segundo lugar, quando analisado da perspectiva do modelo dominante de
proteo social urbano do pas, aquele de inspirao contributiva-bismarckiana, a
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importncia do emprego formal transcende as fronteiras relativas ao ordenamento

do mercado de trabalho, para se referir tambm s condies pelas quais as pessoas
desfrutaro de proteo individual contra os riscos clssicos do mundo do trabalho,
isto : i) para trabalhadores economicamente ativos: proteo temporria contra
a perda circunstancial de capacidade laborativa e de renda, como nos casos de
desemprego involuntrio, maternidade, acidentes de trabalho, doenas, recluso; e
ii) para aqueles em inatividade laboral permanente: proteo vitalcia atravs das
penses por morte e aposentadorias por tempo de servio, tempo de contribuio
ou invalidez definitiva para o trabalho. Desta perspectiva, a informalidade est
associada ao no cumprimento da legislao previdenciria, garantidora daqueles
direitos sociais.
Acontece que, na origem do modelo brasileiro de proteo social, pressupunha-se, atravs da carteira de trabalho, total correspondncia entre relao
trabalhista assalariada e vinculao previdenciria compulsria, o que tornaria
informais e sem direitos previdencirios quaisquer trabalhadores sem carteira assinada. Felizmente, no entanto, a Constituio de 1988 quebrou essa relao
biunvoca, reconhecendo a existncia de inmeras outras formas de insero das
pessoas na estrutura produtiva, a saber: i) como trabalhadores rurais, parceiros,
meeiros e pescadores artesanais, todos em regime de economia familiar, eles podem se vincular ao sistema previdencirio como segurados especiais; e ii) como
trabalhadores sem carteira e autnomos por conta prpria no meio urbano, eles
podem vincular-se voluntariamente previdncia como contribuintes individuais
ou avulsos. Em ambos os casos, a filiao previdenciria d acesso a um conjunto
diferenciado de direitos temporrios e aos direitos permanentes acima mencionados. A partir de ento, embora quase toda relao de trabalho sem carteira ainda
possa ser considerada informal, sobretudo do ponto de vista do mercado de trabalho urbano, apenas as que, alm disso, no contribuem voluntariamente para o
sistema previdencirio pblico que podem ser consideradas informais, tambm
do ponto de vista previdencirio. Dito de outra forma: pelas regras hoje vigentes,
a maior parte das situaes de trabalho sem carteira deve ser considerada informal
do ponto de vista do mercado de trabalho, mas apenas uma parte dela, que no
contribui voluntariamente para a previdncia social, pode ser considerada informal tambm do ponto de vista previdencirio.
Isto no significa que o emprego formal tradicional tenha perdido importncia no conjunto da ocupao, pois, como dito acima, atravs dele que se ordena de
forma mais regrada, equilibrada e homognea o mercado de trabalho num contexto
predominantemente capitalista de produo. Alm disso, sobre o tipo de relao
assalariada formal que incidem as principais fontes de financiamento da previdncia
social, situao que ainda deve perdurar por muito tempo no pas, e que no cabe
ao escopo deste artigo discutir. Por outro lado, ao se alargar o conjunto de situaes
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ocupacionais albergadas no regime de proteo previdenciria, d-se um passo importante rumo ao reconhecimento de que existem outras formas possveis e sustentveis de insero das pessoas na estrutura econmica produtiva, cuja consolidao,
no entanto, ainda deve passar pela formulao de um marco regulatrio adequado
para essas situaes de trabalho no tipicamente capitalistas e pelo estabelecimento
explcito de outras fontes de financiamento dos direitos previdencirios, que no
sejam preponderantemente calcados em tais atividades laborais.
O grfico 1 procura resumir, quantitativamente, a discusso conduzida at
aqui.
Isto posto, a ideia central deste captulo discutir o comportamento recente

do mercado de trabalho nacional, luz tanto do quadro histrico mais geral,
relativo ao ltimo quarto do sculo XX e primeira dcada do sculo XXI (posto
tratar-se de um perodo de transio ainda inacabado), como tambm tendo em
vista os condicionantes macroeconmicos mais gerais sob os quais se situa a problemtica do emprego no pas.
2 CONDICIONANTES MACROECONMICOS DE LONGO PRAZO DA
ECONOMIA BRASILEIRA
Em princpios dos anos 1980, o colapso do padro histrico brasileiro de desenvolvimento se manifestaria tanto pela crise externa e seus rebatimentos internos
relacionados estagnao do Produto Interno Bruto (PIB), inflao descontrolada e crise fiscal-financeira do Estado, como tambm pelo agravamento da crise
social que se fez sentir pelo aumento das desigualdades sociais e de renda, elevado
patamar de pobreza rural e urbana e modificao do padro de mobilidade social.
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Entre aproximadamente a segunda metade da dcada dos 1970 e o final dos

anos 1990, o pas ingressa em uma outra trajetria de desenvolvimento, a qual
julgamos pertinente subdividir em dois momentos. O primeiro compreenderia o
perodo situado, em termos didticos, entre a primeira crise do petrleo em 1973
at 1989, ano da primeira eleio direta para presidente da Repblica aps a queda
do regime militar. O segundo momento, claramente discernvel entre 1990 e
2006, abrangeria um perodo de transformaes intensas at o final do primeiro
mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva.7 Para os propsitos deste captulo, o primeiro subperodo representaria um momento de crise (segunda metade
dos anos 1970) e esgotamento crescente (anos 1980) do padro histrico de desenvolvimento centrado na industrializao e comandado pelo Estado. Por sua vez, o
subperodo posterior representaria um momento de gestao (primeira metade da
dcada de 1990) e implementao truncada (segunda metade da dcada de 1990,
at pelo menos 2006) de uma nova estratgia de desenvolvimento, calcada em
uma concepo liberal-internacionalizante de progresso econmico e social.
2.1 Macroeconomia e mercado de trabalho: algumas conexes orgnicas
entre as dcadas de 1970-1980 e as de 1990-2000
Em linhas gerais, argumentamos que a crise econmica recente tem suas razes
histricas fincadas na segunda metade da dcada de 1970. Do ponto de vista interpretativo, ela seria fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista,
fundado, grosso modo, nos anos 1930, aprofundado na dcada de 1950 e rompido
nos anos 1980. Durante este perodo, a economia brasileira havia conseguido
transitar rapidamente de uma estrutura agrrio-exportadora para uma sociedade industrial, ampla e caoticamente urbanizada. Entre aproximadamente 1930 e 1980,
a incorporao social pela via do assalariamento formal fez parte das promessas
do movimento de industrializao do pas, sendo a mobilidade social ascendente
o mecanismo que garantia a incorporao pelo trabalho e legitimava as virtudes
intrnsecas do modelo de crescimento.
Com a crise econmica que tomou conta do pas a partir da segunda metade
da dcada de 1970, instalam-se, a um s tempo, o colapso do modelo poltico
desenvolvimentista e a reverso das tendncias de crescimento de sua economia.
Nesses 30 anos de desorganizao/reorganizao das estruturas econmicas, sociais
e polticas do pas, os anos 1980 representariam, ento, o momento de esgotamento crescente do desenvolvimento industrializante, enquanto os anos 1990 simbolizariam a gestao de uma nova estratgia de crescimento, com consequncias
ainda incertas para o futuro do pas.
7. Embora este segundo momento ainda esteja em curso, faltam ainda informaes suficientes e certo distanciamento
temporal que nos indiquem ser a gesto presidencial reiniciada em 2007 representativa de uma simples continuidade
ou de alguma mudana substancial frente ao modelo dominante at ento (1995 a 2006).
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A primeira fase, transcorrida ao longo da dcada de 1980, desenrolou-se

num ambiente de intensa instabilidade macroeconmica, em que baixas taxas
de crescimento do produto interno e altas taxas de inflao espelhavam, de um
lado, a ruptura das fontes e fluxos de financiamento externo e, de outro, o esforo
exportador visando a obteno de expressivos saldos comerciais.8
Nessa etapa inicial de desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial,
houve tambm a ruptura do padro de estruturao do mercado de trabalho, que se
refletiu inicialmente em cinco fenmenos interligados, a saber:
no perfil setorial das ocupaes urbanas localizadas no tercirio (comrcio
e servios);
no alargamento dos segmentos considerados pouco estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta prpria e trabalhadores no remunerados);
na tendncia precarizao ou perda de qualidade dos postos de trabalho
(desassalariamento formal, comprometimento de direitos sociais, trabalhistas e previdencirios, jornadas de trabalho mais longas, remunerao
oscilante no tempo, mltiplas fontes rendimentos etc.);
na estagnao das remuneraes provenientes do trabalho, em particular
dos segmentos assalariados da estrutura ocupacional; e
na piora distributiva funcional (repartio da renda entre rendimentos
do capital e do trabalho) e pessoal (repartio dos rendimentos do trabalho entre os ocupados).
Um sexto e um stimo elementos desestruturadores do mercado de trabalho
o aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto, e a mudana no
padro at ento vigente de mobilidade social viriam a se manifestar com maior
intensidade somente nos anos 1990, incorporando-se a partir da ao conjunto de
fatores a caracterizar empiricamente o fenmeno da desestruturao do mercado de
trabalho brasileiro.9
Trs eventos econmicos particularmente importantes podem ser identificados como responsveis pela alterao do cenrio das decises empresariais nos
8. a concepo a respeito dos descaminhos da economia brasileira neste perodo procura enfatizar a ideia de que
muito contribuiu, para o aprofundamento da crise, o padro de ajustamento macroeconmico efetuado no perodo
1979-1983. a respeito, ver Baer (1993), Belluzzo e almeida (2002).
9. para uma fundamentao terica e emprica acerca do fenmeno da desestruturao, ver Medeiros e Salm (1994),
Mattoso e pochmann (1998), alm de Cardoso Jr. (2001). Neste trabalho, vamos to somente considerar sete aspectos relacionados ao problema da desestruturao do trabalho, lembrando, no entanto, que uma oitava caracterstica
importante seria proceder a uma averiguao acerca dos diversos tipos de segmentao rural x urbano; homem x
mulher; branco x no branco; jovem x idoso que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro, atravs dos
quais se verificam diversos graus de discriminao negativa que afetam as capacidades individuais de insero setorial
e ocupacional da fora de trabalho.
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anos 1990. Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro internacional, como receptor de recursos externos, depois de um longo perodo de
estancamento dos fluxos na dcada de 1980. Em segundo, o processo de abertura
comercial iniciado em 1990, depois de um longo perodo sob a vigncia de um
coeficiente relativamente baixo de importaes, e com poltica cambial ativa em favor
da gerao de supervits comerciais. Finalmente, mas no menos importante, a
estabilizao relativa da moeda nacional, desde o segundo semestre de 1994, depois
de um longo regime de alta inflao e vrias tentativas frustradas de estabilizao.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, as transformaes econmicas engendradas pelo movimento de abertura externa com recesso domstica na
maior parte dos anos 1990 agiram no sentido de aprofundar as inseres setoriais
ligadas aos servios prestados a empresas (servios produtivos), comrcio e transportes (servios distributivos), servios prestados s famlias (servios pessoais) e
servios no mercantis (servios diversos). Ao mesmo tempo, acentuaram-se as
inseres ocupacionais dos assalariados sem carteira, trabalhadores autnomos,
trabalhadores na construo para o prprio uso e na produo para autoconsumo,
alm de trabalhadores no remunerados.10
Esse panorama passou a revelar uma situao perversa em duplo sentido.
Por um lado, as novas inseres setoriais seriam fruto mais da perda de dinamismo
econmico da estrutura produtiva brasileira, que de seu reordenamento rumo a
um novo padro de desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, as novas inseres
ocupacionais representariam muito mais estratgias de sobrevivncia dos trabalhadores diante do colapso das alternativas de empregabilidade formal com proteo
social, que uma livre escolha para alcanar ascenso profissional ou pessoal, ainda
que muitas dessas novas atividades autnomas possam redundar em certo prestgio
ou mesmo em rendimentos mdios mais elevados nas fases ascendentes dos ciclos
econmicos.11
2.2 Estado, mercado de trabalho e (des)proteo social: o ponto nevrlgico
da situao atual
O quadro macroeconmico descrito at aqui deve ser complementado com o

relato acerca da centralidade do Estado brasileiro na conformao da economia
nacional e do seu mercado de trabalho. De fato, durante os ltimos 30 anos, uma
profunda e persistente crise tem modificado o padro de interveno do Estado.
Durante o perodo anterior, foi sob o manto do Estado desenvolvimentista que
se tomaram as mais importantes decises de investimento da economia brasileira.
Mas dada a natureza do relacionamento entre Estado e capitais privados no pas,
10. uma descrio pormenorizada deste processo pode ser visto em Cardoso Jr. (1999).
11. Ver, a respeito, Castro e Dedecca (1998).
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uma vez que colapsa a estrutura fiscal-financeira do Estado, colapsa tambm o

elemento balizador/sinalizador mais importante de toda a economia.
Assim, depois das duas crises do petrleo nos anos 1970 (1973 e 1979) e da
resposta americana elevando drasticamente a taxa de juros em 1979, a crise internacional contribuiria para intensificar a crise endgena da economia brasileira. Dado
o mecanismo de transmisso da dvida externa em dvida interna, a crise apareceu
primeiro como crise fiscal e tornou difcil o gerenciamento da poltica macroeconmica. Esta situao compeliu o Estado a fazer um ajustamento fiscal permanente
fazendo cair a demanda agregada de origem pblica o que determinou um longo
perodo de oscilao e incertezas para as novas decises de investimento.
Por isso, esta crise da economia brasileira, vigente h praticamente 30 anos,
manifestada e aprofundada pela crise geral do Estado (fiscal-financeira, de planejamento, gesto e regulao), engendrou uma crise de grandes propores no
mundo do trabalho, o que fez crescer, por sua vez, a crise social j existente. Ao
mesmo tempo, a capacidade estatal de enfrentamento das questes sociais latentes
se viu comprometida, fazendo com que a crise do mundo do trabalho aprofundasse o horizonte da desproteo social no pas. claro que esta situao foi parcialmente contrabalanada, na dcada de 1990, pela implementao de dispositivos
constitucionais nos campos da sade pblica, previdncia rural, assistncia social
e seguro-desemprego.12 Mas o que aqui pretendemos enfatizar que a crise instaurada no mundo do trabalho aponta para um horizonte de desproteo previdenciria no momento de entrada dessas pessoas na condio de inatividade, situao
esta que no poderia, pela magnitude do problema, ser coberta pelos instrumentos
de assistncia social hoje disponveis. Alm disso, h no presente um vazio de
proteo social aos trabalhadores desregulados em idade ativa que no encontram
guarida adequada nem pelo conjunto de programas da assistncia social, nem
pelo conjunto de programas supostamente dirigidos proteo do trabalhador,
como o so os programas do abono salarial, seguro-desemprego, intermediao
de mo de obra, qualificao profissional e concesso de microcrditos. Em sntese, nos anos 1990 o pas adere a um movimento internacional que promete,
12. Como se sabe, a Constituio de 1988 rompeu com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do meio rural. Em segundo lugar,
transformou o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de
assistncia social amplamente inclusiva, ao prever a lei orgnica da assistncia Social (loas) e o arco de programas
governamentais que lhe do sustentao. Em terceiro, estabeleceu o marco institucional inicial para a construo de
uma estratgia de universalizao das polticas de educao fundamental e sade. Nos trs casos, h uma mudana
qualitativa quanto ao status das polticas sociais relativamente a suas respectivas condies pretritas de funcionamento. alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento, alterao esta consagrada na criao do
oramento da seguridade social, estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos
direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao. para um balano crtico amplo
e atual da Constituio de 1988, decorridos j 20 anos de sua promulgao, ver oliven, Ridenti e Brando (2008),
Cmara dos Deputados (2008), Cardoso Jr. (2009).
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a um s tempo, uma soluo para a questo da instabilidade monetria e um

encaminhamento para a questo da retomada do desenvolvimento econmico e
social. Este, doravante, se daria mediante o alinhamento internacional do pas ao
movimento geral da globalizao financeira e a implementao de um conjunto
de reformas estruturais, como a reforma gerencial do Estado, a abertura comercial
e financeira, a privatizao do setor produtivo estatal e uma ampla reforma social,
cujos eixos deveriam ser a desregulamentao trabalhista e a reforma da previdncia
social. Ainda que desde 2003 essas iniciativas tenham arrefecido, por conta dos
prprios embates internos ao governo Lula, muito j se avanou em direo a
reformas de orientao liberal.
Vista de maneira ampla e retrospectiva, a reforma trabalhista levada a cabo
entre 1995 e 2002 alterou aspectos importantes da legislao do trabalho at
ento em vigor. So medidas que praticamente perpassam todas as dimenses das
relaes trabalhistas e modificam o padro pretrito de regulao. Em resumo,
vale destacar:
1) Alteraes nas condies de uso da fora de trabalho, como a permisso
de contratos por tempo determinado e a tempo parcial, alm da criao
do banco de horas extras, atravs do qual os empregadores processam o
ajuste de horas a mais trabalhadas sem a necessidade de remuner-las.
2) Alteraes nas condies de remunerao, como a desindexao do SM
da inflao passada, a substituio de qualquer poltica salarial pela livre
negociao, num contexto francamente desfavorvel aos trabalhadores,
e a primazia da participao dos trabalhadores nos lucros e resultados
das empresas, frente a negociaes salariais que incorporassem ganhos
de produtividade aos salrios-base, sobre os quais incidem grande parte
dos benefcios sociais, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS) e a prpria contribuio previdenciria.
3) Alteraes nas condies de proteo fora de trabalho, como o afrouxamento da fiscalizao sobre as condies e relaes de trabalho e a possibilidade de suspenso temporria do contrato de trabalho (e, portanto,
dos seus custos) para atividades de requalificao do trabalhador.13
Por sua vez, com respeito s reformas na previdncia social, h, em 1998, o
desfecho da reforma previdenciria dirigida, sobretudo, aos trabalhadores vinculados ao regime geral urbano Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Em
2003, tem prosseguimento a reforma dos sistemas previdencirios dos servidores
pblicos (civis e militares). Em ambos os casos, o objetivo central fortalecer os
13. um tratamento completo destas questes pode ser visto em Krein (2001) e oliveira (2002).
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vnculos atuariais do sistema contributivo, seja por meio da exigncia de tempo

mnimo de contribuio (principal medida no caso do regime geral urbano), seja
por meio de critrios mais rgidos de aposentadoria, e mesmo mediante a taxao
de inativos, no caso dos regimes prprios dos servidores pblicos.14
Passados j mais de dez anos destes intentos reformistas, o pas parece preso
a uma situao que contrape estabilidade monetria a crescimento e crise do Estado a crise social latente, sem perspectivas de superao positiva no curto prazo.
Em suma, uma situao na qual se pode visualizar uma transformao em curso
no modelo de desenvolvimento que caracterizou a trajetria nacional ao longo
do sculo XX, mas ainda sem que se possa vislumbrar o desfecho desta transio.
3 O MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO ENTRE A GIDE LIBERAL
DA DCADA DE 1990 E AS NOVAS POSSIBILIDADES CIVILIZATRIAS
ABERTAS PELA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI
A partir da linha de argumentao esboada acima, possvel destacar trs grandes

continuidades histricas ou heranas problemticas da trajetria da economia
brasileira que ajudaram a conformar o quadro de restries macroeconmicas
das dcadas de 1980 e 1990 no pas.
A primeira refere-se a uma instabilidade macroeconmica radical. Em ambos
os perodos, as principais variveis do clculo econmico (cmbio, juros, preos,
salrios) oscilaram violentamente, a ponto de impedir previses econmicas seguras
a respeito da evoluo dos nveis de produto e emprego, com o que se exacerba o
risco sistmico e se aprisionam as decises empresariais no curto prazo.
A segunda continuidade histrica reporta-se a uma dinmica de expanso
segundo a lgica do stop and go. Tambm em ambos os perodos, at mesmo por
decorrncia da instabilidade macroeconmica radical, instaura-se no pas uma
dinmica capitalista truncada, que alterna, em curto espao de tempo, pequenos
ciclos de crescimento e recesso sem que se vislumbrem condies para um desenvolvimento sustentado.
A terceira remete a uma oferta excedente de mo de obra. Nessas duas ltimas
dcadas do sculo XX, em paralelo ao colapso do padro histrico de desenvolvimento brasileiro, processou-se tambm a reverso da tendncia de estruturao
do mercado de trabalho nacional. Esse fenmeno se sobreps base j ampla
e excedentria de mo de obra do pas, relativamente a uma insuficiente e dependente pujana do nosso capitalismo tardio e perifrico. Este fato exacerba a
assimetria estrutural entre capital e trabalho, de modo a conformar-se em um dos
14. acerca do contedo e significado das reformas no campo previdencirio, ver Ipea (2007 a 2010).
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mais importantes fatores a explicar a determinao do emprego e das relaes de

trabalho no perodo recente.
Em outras palavras, as consideraes anteriores sugerem que, em contextos
macroeconmicos recessivos, tendo os agentes a percepo de tratar-se de um fenmeno
duradouro, e na ausncia ou ineficcia de amplas polticas pblicas de garantia de
renda e proteo social populao em idade ativa, a dinmica de gerao das ocupaes
passa a depender relativamente mais das condies de oferta que das de demanda por
trabalho. No toa que as atividades geradas no comrcio de rua e nos servios
pessoais estiveram entre as mais disputadas em perodo recente, a ponto de se
atribuir ao segmento tercirio a importante funo de colcho absorvedor do excedente estrutural de mo de obra do pas.
No debate brasileiro sobre os impactos das transformaes dos anos 1990 sobre
a economia e sobre o mercado nacional de trabalho, muito parece ter pesado a explicao segundo a qual a principal fonte de constrangimentos macroeconmicos internos teria advindo da maior exposio do Brasil ao cenrio de mudanas que ocorrem
em mbito mundial, resultado dos processos de reorganizao tcnico-produtivos
e das novas formas de gesto empresarial, com rebatimentos inexorveis no pas
em sua fase atual de crescente abertura e integrao junto aos mercados centrais.
Este novo cenrio tenderia a acirrar o ambiente de competio entre os pases e a
tornar os mtodos de produo mais homogneos entre si, ou seja, fortemente incrementais de componentes poupadores de mo de obra pouco qualificada e fortemente absorvedores de informaes e de alta tecnologia. Desta feita, ao governo
no restaria muito que fazer no mbito do mercado de trabalho, a no ser acelerar
as reformas constitucionais em curso (previdenciria, administrativa, trabalhista,
tributria etc.), como forma de criar um clima de confiana nos investidores privados (nacionais e estrangeiros), estes os principais responsveis pelo crescimento
econmico do pas nesta nova fase. De seu lado, o governo tentaria investir nas
atividades clssicas de um sistema pblico de emprego, a saber, intermediao
e capacitao profissional da fora de trabalho ativa, reservando um sistema de
seguro-desemprego para aquela frao da populao inevitavelmente desempregada pelo processo de ajuste microeconmico.
Em que pese a fora de tais argumentos e mesmo a sua real dose de influncia
na explicao dos fenmenos recentes preciso chamar a ateno para o fato de
que, ainda que se reconheam os impactos oriundos da esfera microeconmica
sobre a reestruturao do mercado de trabalho, no possvel descartar o fato de o
ambiente macroeconmico interno estar muito pouco propcio ao enfrentamento
do desemprego como fenmeno econmico e social de grandes propores, com
consequncias adversas sobre o conjunto da populao e da prpria economia.
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Num pas como o Brasil, ainda prenhe de muitas carncias sociais e com ausncias importantes nos setores de infraestrutura urbana e social, problemas como
os de taxas elevadas de desemprego aberto responderiam muito mais por uma
diretriz de poltica macroeconmica que no procura contra-arrestar os efeitos j
nocivos sobre o emprego de uma crise generalizada de demanda efetiva agregada.
Em que pesem os efeitos de uma nova funo-emprego, com baixa elasticidade
produto-emprego, advinda do crescimento econmico contemporneo pouco
absorvedor de mo de obra, fruto dos processos microeconmicos de reestruturao tcnico-produtivas, o certo que ainda reside em taxas de crescimento
econmico superiores s taxas de entrada da populao em idade ativa (PIA) no
mercado de trabalho, a forma por excelncia de combate ao desemprego e marginalizao da populao menos escolarizada.
Em suma, pode-se dizer que o principal aspecto a diferenciar as posies acima
apontadas com respeito ao tema do (des)emprego contemporneo no Brasil a
forma como cada lado do debate se posiciona em relao ao papel que o mercado
de trabalho desempenha no ajuste macroeconmico. Para a primeira vertente
apresentada, o problema do desemprego poderia ser resolvido com polticas que
atuassem preponderantemente no mbito do prprio mercado de trabalho, valendose de instrumentos clssicos de um sistema pblico de emprego, tais como intermediao e requalificao da fora de trabalho. Em contraposio, a segunda das
vertentes acredita que sem um nvel adequado de crescimento econmico interno, gerador de novos postos de trabalho em quantidade suficiente, as primeiras
polticas perderiam a eficcia e o prprio sentido de sua existncia.
3.1 O mercado de trabalho entre 1995 e 2010
O mercado de trabalho nacional passou por algumas modificaes profundas

entre 1995 e 2010, quase todas influenciadas diretamente pelo cenrio macroeconmico mais geral. Na verdade, perceptvel, neste perodo, a existncia de
trs momentos claramente discernveis, atravs dos quais se nota, de fato, que o
mercado de trabalho reflete, em grande medida, o comportamento ditado pelas
polticas pblicas do perodo.15
Entre 1995 e o final de 1998, num ambiente macroeconmico marcado por
sobrevalorizao cambial e diferencial positivo e elevado entre as taxas de juros
domsticas e internacionais, as principais variveis do mercado de trabalho nacional
sofreram um processo intenso de deteriorao. Os nveis absolutos e relativos de
15. Especificamente sobre a primeira fase do plano Real (1995-1998), ver Belluzzo e almeida (2002). as relaes entre
a economia e o mercado de trabalho podem ser vistas em Mattoso e pochmann (1998). Dois trabalhos interessantes
e em perspectiva crtica aos rumos especificamente da poltica macroeconmica do primeiro governo lula podem ser
vistos em paula (2005) e Carneiro (2006).
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desemprego aumentaram, bem como a informalidade das relaes contratuais e a

desproteo previdenciria para amplos segmentos do mercado de trabalho urbano,
enquanto os nveis reais mdios de renda do trabalho e a sua distribuio pioraram.
J entre a desvalorizao cambial de 1999 e meados de 2003, apesar do
arranjo de poltica econmica restritivo (cmbio semiflutuante, supervits fiscais
expressivos, taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao), a economia brasileira operou num contexto de comrcio internacional favorvel, o que permitiu
certo arrefecimento das tendncias anteriores para as principais variveis do mercado de trabalho. Os nveis absolutos e relativos de desemprego pararam de subir
no mesmo ritmo que antes, a informalidade das relaes de trabalho e o grau de
desproteo previdenciria arrefeceram (mas em patamares muito elevados), e,
enquanto os nveis mdios de renda real do trabalho continuaram a cair para a
maior parte das categorias ocupacionais, a distribuio dos rendimentos comeou
a esboar uma pequena melhora, sobretudo depois de 2001.
Por fim, no perodo 2004-2010, a despeito de o arranjo de poltica macroeconmica manter-se praticamente inalterado, a pujana do comrcio exterior,
a importante expanso das vrias modalidades de crdito, os aumentos do SM
frente da inflao e a expanso das polticas sociais, combinadas a pequenas redues nos patamares de juros internos, tornaram possvel uma reao positiva do
mercado de trabalho a estmulos at certo ponto tmidos da poltica econmica.
Evidenciava-se tanto a relao de causalidade entre cenrio macroeconmico e variveis cruciais do mundo do trabalho, como o potencial multiplicador implcito
entre essas duas dimenses. A taxa de desemprego aberto, o grau de informalidade das relaes de trabalho e o grau de desproteo previdenciria esboaram
uma diminuio, enquanto o nvel de remuneraes da base da pirmide social
parou de cair em 2004, elevando-se ligeiramente desde ento, o que contribuiu
para prolongar o processo de reduo das desigualdades de renda em bases mais
virtuosas.16
3.2 O mercado de trabalho depois da mudana cambial de 1999
Desde que o Brasil abandonou, em janeiro de 1999, a ncora cambial que servia de
principal suporte estabilizao monetria, a poltica econmica tem se ancorado
na seguinte combinao: cmbio semiflutuante, supervits fiscais expressivos, taxas
de juros elevadas e metas rgidas de inflao. Embora no haja comprovao terica nem evidncia emprica definitiva sobre a necessidade do dito supervit fiscal,
16. a ecloso da crise internacional em 2008-2009 fez, no caso brasileiro, apenas desacelerar em vez de interromper o movimento de reestruturao em curso do seu mercado de trabalho. tanto que j em 2010 as informaes
disponveis apontam para uma retomada da trajetria vigente desde 2004 de recuperao dos principais indicadores
de ocupao, formalizao, remunerao e distribuio.
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muito menos acerca do seu tamanho percentual no PIB, parece haver uma crena
generalizada nos meios governamentais mais influentes, empresariais e miditicos
de que ele condio fundamental para a estabilidade, na medida em que isso aumentaria a confiana dos investidores privados e refinanciadores da dvida pblica
na capacidade de o governo federal honrar, periodicamente, seus compromissos
financeiros. Portanto, a aceitao do supervit fiscal primrio como condio para
o controle inflacionrio dependeria mais das convenes estabelecidas entre os
agentes relevantes do que propriamente de algum fundamento macro ou microeconmico inerente ao sistema. De qualquer modo, com o dito supervit fiscal
em curso, estariam dados, na viso convencional e dominante sobre o assunto, os
fundamentos macroeconmicos mnimos para a adoo de um regime de metas
de inflao, considerado pelos condutores da poltica econmica como o mais
adequado sustentabilidade da estabilizao monetria.
De acordo com muitos crticos deste modelo, o uso exausto da poltica
monetria com vistas a salvaguardar a estabilidade dos preos tem se mostrado um
instrumento pouco eficaz para compatibilizar objetivos to dspares quanto complexos. A permanncia de taxas de juros em patamar elevado por longos perodos
tem limitado o potencial de crescimento da economia, ajudado a atrair capital estrangeiro especulativo, valorizando em demasia a moeda nacional frente ao dlar e
feito crescer de forma abrupta o endividamento financeiro do setor pblico. Neste
quadro, no de estranhar que prevalea uma rgida subordinao das condies de
funcionamento do mercado de trabalho primazia da poltica econmica em curso.
Alm do alto custo fiscal que advm desta estratgia, que obriga o governo federal a
esterilizar e transferir recursos do lado real da economia (como o so, por exemplo,
os investimentos e os gastos sociais) para a dvida pblica, h efeitos perversos que
se manifestam tanto na desacelerao do nimo capitalista para novos investimentos,
como na valorizao cambial que reduz o saldo exportador, dois dos motores mais
importantes para uma estratgia de crescimento econmico e formalizao do mercado de trabalho, como se ver na sequncia.
Em linhas gerais, portanto, pode-se dizer que, a despeito da combinao adversa de cmbio e juros, que por sinal est na raiz das baixas taxas de crescimento do
PIB durante praticamente todo o ciclo do real, houve um miniciclo de crescimento
nos ltimos anos cujas causas esto na origem do movimento recente de recuperao
do emprego formal.17 O grfico 2 revela a magnitude desta recuperao.
17. Segundo Dedecca e Rosandiski (2006, p. 178): So claros os sinais de relao positiva entre recuperao econmica
e recomposio do mercado de trabalho, que, por conseqncia, desfazem o mito da impossibilidade do pas restabelecer
capacidade de crescimento e de gerao pondervel de novas ocupaes. Refuta-se, inclusive, um dos pilares da tese
da inempregabilidade defendida pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), que argumentava sobre a inevitabilidade do enxugamento brusco da ocupao industrial pela modernizao tecnolgica da economia globalizada.
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Dentre os principais fatores responsveis por tal movimento, parece apropriado destacar ao menos cinco deles, sem a pretenso de esgotar outras possibilidades.18 importante mencionar que, embora cada um desses fatores tenha uma
existncia e uma contribuio independente dos demais para o fenmeno em
tela, na prtica eles parecem estar agindo em simultneo, e em direo contrria
s restries impostas pela combinao cmbio/juros apontada acima, de sorte
que, na presena de um arranjo mais favorvel de poltica macroeconmica, as
chances de crescimento do PIB e de intensificao do movimento de formalizao
do mercado de trabalho poderiam ter sido ainda maiores.19
3.2.1 aumento e descentralizao do gasto pblico social
O aumento e a descentralizao do gasto social federal foram dois movimentos

importantes que ganharam impulso a partir da Constituio de 1988, trazendo
rebatimentos virtuosos em vrias dimenses. Entre os mais relevantes para o desafio de uma melhor estruturao do mundo do trabalho esto a expanso dos
servios sociais bsicos, particularmente em sade e educao, e o alargamento da cobertura previdenciria e assistencial, com o consequente aumento das
transferncias monetrias, especialmente daquelas vinculadas ao SM. Tambm
significativa foi a expanso dos programas de apoio e proteo aos trabalhadores,
18. para os interessados em se aprofundar no assunto, h uma srie de trabalhos recentes que procuram descrever
estatisticamente este fenmeno recente de formalizao do emprego no Brasil. Em particular, ver IBGE (2005, 2006),
MtE (2005), Costanzi (2004), Ramos e Ferreira (2006), Cardoso Jr. (2007).
19. tambm importante salientar que alguns dos fatores abaixo elencados vm agindo de forma mais permanente
j h alguns anos, enquanto outros trazem uma contribuio mais explcita no tempo presente, da a dificuldade em
estabelecer relaes causais muito diretas, e da a necessidade de aprofundar os estudos sobre os determinantes
do emprego formal, buscando, talvez, decompor a contribuio de cada fator gerao total de postos de trabalho
formais, com vistas a uma atuao mais eficaz da poltica pblica.
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como a intermediao de mo de obra, o seguro-desemprego e o abono salarial,

alm dos programas de gerao de trabalho e renda alavancados com recursos
dos fundos pblicos Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), FGTS, fundos
constitucionais etc.
Tomando em conta informaes sistematizadas pelo Ipea a partir dos dados
do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi),
tem-se um salto dos gastos sociais de origem federal, do patamar dos R$ 190 bilhes em 1995 para a casa dos R$ 430 bilhes 15 anos depois.20 Como proporo
do PIB, isso significou um incremento real praticamente contnuo ao longo do
tempo, fazendo este item de despesa passar de algo como 11% para cerca de 15%
do PIB.21 Em todas as reas do gasto que se queira ver, h indcios de expanso e
sustentao da ocupao geral associada ao dispndio pblico de natureza social,
e do emprego formal (CLT e estatutrio) em particular.
No caso dos gastos que se convertem em expanso das redes de servios
sociais, como em educao e sade, h em geral um incremento direto do pessoal ocupado com vinculao formal, cuja caracterstica crucial para o mercado
laboral serem postos de trabalho permanentes e cumulativos no tempo, pois as
redes de servios aos quais pertencem apenas podem se expandir na horizontal. A
renda nominal derivada dessas ocupaes tambm possui uma caracterstica permanente e cumulativa, o que, por sua vez, um importante fator de sustentao
dos segmentos privados do comrcio e dos servios locais.
J no caso dos gastos que tomam a forma de transferncias monetrias diretas a portadores de direitos sociais, provvel que haja algum incremento indireto na ocupao em geral, derivado do fato de que esta renda tambm desfruta
de uma natureza permanente, regular e previsvel no tempo, fatores importantes
de sustentao das demandas locais por servios privados e comrcio. Ademais,
como essa categoria de gasto social tende a ter um perfil redistributivo relevante
quanto faixa de renda dos beneficirios e quanto ao tamanho dos municpios
em que vivem, essa massa monetria proveniente dos vrios programas de garantia de renda converte-se em fator de estabilidade e previsibilidade para as decises
empresariais privadas que dependem do consumo popular para se efetivarem,
caso, mais uma vez, dos servios privados e do comrcio local.
Exemplos desse tipo de impacto na ocupao geral, derivado de aumentos
do gasto social, so mais difceis de serem obtidos estatisticamente, posto serem resultado indireto (mas seguro) da converso em consumo daquela massa monetria
20. Em particular, ver Ipea (2007 a 2010).

21. Se considerados os gastos das trs esferas de governo, estima-se um percentual prximo de 22% do pIB
em 2009.
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advinda das polticas e programas de garantia e transferncia de renda. Apesar

disso, vale apresentar abaixo um conjunto de informaes que d conta da enorme expanso desse tipo de gasto, to mais significativo para o nosso argumento
quanto mais pulverizado ele estiver sendo, em nmero de famlias ou de pessoas
beneficirias e em nmero de municpios contemplados.
Comeando pelas polticas previdenciria e assistencial, o ponto de partida
um patamar de cobertura j bastante elevado em 1995 e uma expanso ainda
expressiva desde ento. O patamar j elevado de cobertura em 1995 se explica
pela entrada em vigor, poucos anos antes, dos dispositivos constitucionais relativos previdncia rural e Loas. J a expanso subsequente se explica, no caso da
previdncia, pela dinmica demogrfica de envelhecimento, em consonncia aos
direitos vigentes de acesso s aposentadorias e penses e pela prpria expanso
da populao ocupada segurada (assalariados com carteira e segurados especiais)
que usufrui de diversos benefcios temporrios, como o salrio-maternidade e os
auxlios para doena e acidentes de trabalho, entre outros. No caso dos benefcios assistenciais, devem ser consideradas tanto a dinmica de envelhecimento
em condies de pobreza, j que este benefcio concedido apenas a pessoas com
renda domiciliar per capita inferior a um quarto do SM mensal, como a entrada
em vigor do Estatuto do Idoso, que desde 2004 rebaixou para 65 anos a idade
mnima para obteno do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)/Loas.
Nos casos de todos os beneficirios da assistncia social, e de algo como dois
teros dos beneficirios totais da previdncia, alarga-se a cobertura efetiva, sobretudo populao idosa, que passa a dispor de um SM mensal, em carter vitalcio
e regular. Da a importncia da vinculao e dos ganhos reais do SM no perodo
recente, pois da combinao aumento da cobertura mais elevao real do valorpiso dos benefcios resulta um incremento significativo da massa monetria de
origem pblica e carter permanente com alto poder redistributivo junto aos
municpios menores e junto aos segmentos mais pobres da populao. Alm do
valor intrinsecamente social e tico desta situao, ela ajuda a sustentar a renda e a
demanda local, dando lastro real a possveis planos de expanso de novas contrataes, inclusive formais, por parte de empresrios atuantes nos setores tercirios
(comrcio e servios).22
Dois outros programas governamentais de natureza constitucional so o seguro-desemprego e o abono salarial. Ambos se enquadram nesta mesma categoria
22. tem praticamente o mesmo significado a expanso das transferncias condicionadas de renda. a diferena que,
dentre seus beneficirios, mais de 11 milhes de famlias desde 2006, predominam pessoas economicamente ativas,
em sua maior parte ocupadas em relaes de trabalho informais, sem vinculao previdenciria, cuja renda monetria
ou inexiste ou insuficiente para garantir o mnimo de bem-estar a seus membros.
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de gasto social diretamente transferido sob a forma monetria para seus beneficirios,
cumprindo, portanto, o mesmo papel relatado acima para as polticas previdenciria e assistencial de garantia e transferncia de renda. Estes dois programas
tambm tiveram forte expanso ao longo dos ltimos anos.
Em sntese, houve expanso vigorosa no ritmo de concesso de benefcios
para ambos os conjuntos de programas, os do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) e os do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). No primeiro caso, as
taxas de crescimento foram as seguintes: 37% entre 1994 e 1998, 22% entre 1999
e 2003, e 28% entre 2004 e 2008, segundo dados agregados do Ministrio da Previdncia Social (MPS), os quais consideram, neste caso citado, o total de benefcios
previdencirios e assistenciais, rurais e urbanos. Estes percentuais equivaleram a
montantes da ordem de 15,2 milhes de benefcios pagos em 1994 e 26,1 milhes
em 2008.
No caso do MTE, as taxas de crescimento relativas s quantidades de benefcios pagos em nome do abono salarial e do seguro-desemprego, considerados
conjuntamente, foram de: 1,7% entre 1994 e 1998, 39% entre 1999 e 2003, e
59% entre 2004 e 2008, segundo informaes do MTE. Tais percentuais significaram 5,1 milhes de abonos e 4 milhes de seguros pagos em 1994, contra 14,8
milhes de abonos e 7,2 milhes de seguros pagos em 2008.
Somados os nmeros de benefcios pagos em 2008 (26,1 milhes de benefcios permanentes emitidos pelo INSS e 22 milhes de benefcios temporrios
pagos pelo MTE), alm das cerca de 11 milhes de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF), chegamos a algo como 60 milhes de pessoas e/ou
famlias, atravs das quais o Estado teria injetado aproximadamente R$ 300 bilhes a preos de 2008 na economia. plausvel supor que todo esse valor tenha
se convertido em consumo corrente de bens e servios ao longo daquele ano, um
importante vetor de demanda agregada de origem pblica e perfil redistributivo
na composio final do PIB brasileiro.
Com isso, seja por um aumento (regionalmente descentralizado) do pessoal empregado diretamente pelo Estado, seja pelos empregos indiretos que se sustentam a
partir do gasto social monetrio, o fato que h atualmente um importante vetor de
sustentao da ocupao, com fortes possibilidades de formalizao, cuja caracterstica
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distintiva depender menos do ciclo econmico e mais da implementao continuada

e da descentralizao federativa das diversas polticas sociais em curso.23
3.2.2 Expanso e diversificao do crdito interno
Dentre os fatores de mais curto prazo relacionados com o miniciclo de crescimento econmico recente e com a recuperao do nvel geral de ocupao e do
prprio emprego formal est o movimento de expanso das operaes de crdito
do sistema financeiro nacional (SFN).24 Essa uma varivel explicativa crucial
das tendncias econmicas recentes, e embora os nexos causais do crdito para o
emprego no sejam automticos, possvel constatar, a partir de dados obtidos
junto ao Banco Central do Brasil (BCB), um movimento robusto de expanso
do volume total do crdito no trinio 2004-2008, puxado por captaes do setor
privado empresarial e por captaes das pessoas fsicas.25 Ambas as rubricas mais
do que compensaram as sucessivas quedas de participao do setor pblico nas
operaes totais de crdito do pas, fazendo o volume total aproximar-se da casa
dos R$ 700 bilhes em 2008.
Esse montante teria representado algo como 30% do PIB, a preos de 2008,
percentual que praticamente faz o volume de crdito retornar ao patamar dos
primeiros anos do Plano Real. Olhando os dados por setor de atividade, e frente
a trs subperodos selecionados (FHC 1, FHC 2 e Lula 1), tem-se que a dinmica
do crdito responde fortemente a decises polticas.
23. Essas consideraes so convergentes com os resultados de outra pesquisa recente sobre a distribuio regional
do emprego formal, conduzida por pochmann (2005). Segundo este autor, houve desconcentrao do emprego formal rumo aos municpios de menor densidade populacional, menor receita tributria per capita e menor ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), fenmeno que, no entanto, no teria condies de se sustentar por muito tempo.
Entretanto, segundo nossa prpria forma de ver o problema, essa concluso precisaria ser ponderada por pelo menos
dois aspectos: i) independentemente de quantos e quais fatores propulsores do atual quadro de gerao de empregos
formais existam, para concluir de forma pessimista sobre eles preciso antes verificar o grau de sustentabilidade
temporal de cada um, sabendo de antemo que cada fator explicativo possui um conjunto de causas anteriores que
lhe do mais ou menos sustentao ao longo do tempo; ii) o fato de o emprego formal ter crescido proporcionalmente
mais nos municpios menores e mais pobres, engendrando um perfil ocupacional marcado por escolaridade mdia mais
elevada, mas alta rotatividade e baixos rendimentos, no deveria ser visto, a priori, como sinal de desestruturao do
mercado de trabalho, desde que, claro, essas novas ocupaes representem inseres de melhor tipo na estrutura
produtiva, independente de estarem localizadas majoritariamente no setor tercirio (comrcio e servios). Se for este o
caso e, sobretudo, se elas possurem alto grau de sustentabilidade temporal, ento todo esse movimento de expanso
mais que proporcional do emprego formal rumo aos menores e mais pobres municpios no ter sido em vo. ao contrrio, poder fazer parte de um processo virtuoso de desconcentrao da estrutura produtiva e tambm de diminuio
das desigualdades regionais e sociais.
24. Em especial, ver BCB (2005).
25. para um exemplo de correlao entre emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), desempenho econmico, nvel de contratao e de remunerao, ver torres Filho e puga (2006). Neste exerccio, os autores constataram, para o perodo 2001-2005, que as empresas apoiadas pelo BNDES contrataram mais e
pagaram melhores salrios que as no apoiadas. ademais, esses resultados foram proporcionalmente mais expressivos
quanto menor o tamanho dos estabelecimentos pesquisados. Em termos dos empregos formais gerados, as microempresas apoiadas pelo BNDES viram seu estoque de trabalhadores crescer 19% entre 2001 e 2005, contra to-somente
6,5% das microempresas no apoiadas. as pequenas e mdias empresas, por sua vez, tiveram expanso de 8,2% e de
6,2% no estoque de trabalhadores no mesmo perodo, contra taxas de 1% e de 1,9%, respectivamente, para empresas
no apoiadas pelo banco. por fim, as grandes empresas viram crescer em 3,7% o nmero de trabalhadores entre 2001
e 2005, contra uma expanso de apenas 1,9% das grandes empresas no apoiadas.
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400
No outra a concluso que se tira das taxas de variao das operaes

totais de crdito entre 1995 e 1998, 1999 e 2002 e 2003 e 2006, as quais decresceram 4,8% no primeiro mandato de FHC, estagnaram-se no segundo, e depois
recuperaram-se em 42% no primeiro governo Lula. Mais interessante ver que a
recuperao foi significativa em todos os setores, com destaque para os seguintes
movimentos: i) forte ampliao do volume e diversificao das modalidades de
crdito a pessoas fsicas, fatores que permitiram, somente no subperodo 20032006, um incremento de quase 100% no volume de operaes; ii) inverso de
sinal em trs setores econmicos de grande importncia para a gerao de empregos, como o so o setor rural crdito agrcola e forte expanso do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), o setor habitacional (recuperao de investimentos com recursos do FGTS) e o setor pblico
(empresas estatais e trs nveis federativos); e iii) importantes adies de crdito
aos setores comercial, de servios e industrial; neste ltimo caso, embora de apenas
8,6% entre 2003 e 2006, mas partindo de um patamar muito superior ao dos
demais setores considerados.
Em todos os casos, h forte correlao entre os movimentos de expanso das
operaes de crdito e o esboo de recuperao econmica do trinio 2004-2006,
a qual aponta para um incremento das taxas de investimento na composio final
do PIB pela tica da demanda. Tambm h correlao positiva entre essa expanso recente do crdito e o nvel de ocupao da fora de trabalho, sendo que
aquela que se assalaria com carteira neste processo tende a ter maiores chances de
sustentabilidade no tempo. Isto porque esses novos postos de trabalho, gerados a
partir do crdito, tiveram por trs vetores da demanda empresarial e pblica, e no
aqueles imperativos de sobrevivncia que caracterizam a ocupao por conta prpria.
Por este motivo, a expanso e a diversificao do crdito so fatores importantes a
explicar por que, nos dados do grfico 2, registra-se aumento de participao do
emprego formal e queda do trabalho por conta prpria no perodo recente.
3.2.3 aumento e diversificao do saldo exportador
Outro fator que pode ser considerado de curto prazo na explicao do atual cenrio
de expanso das ocupaes e de alargamento do emprego formal relaciona-se com
uma maior e mais firme participao do comrcio exterior brasileiro na composio
do PIB. A partir de informaes do BCB sobre a balana comercial brasileira na
era do real, tanto importaes como exportaes passaram a crescer de maneira
mais sustentada desde 1999, sendo que entre 2003 e 2007 as exportaes aceleraram
o ritmo de crescimento frente s importaes, dando origem a um expressivo
saldo comercial positivo.26 O saldo, no entanto, veio a reduzir-se posteriormente,
26. Em especial, ver BCB (2005 e 2008).
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401
em funo da grande sensibilidade das exportaes ao cmbio (sobrevalorizado),

ainda uma fraqueza no arranjo macroeconmico vigente.
O resultado desse incremento geral das exportaes foi uma expanso de
ocupaes agrcolas, sobretudo depois da desvalorizao cambial de 1999, que
tambm se relaciona com o aumento do crdito junto ao setor rural. Embora
setores agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais a desempregar que
empregar trabalhadores, possvel que a fora de trabalho remanescente esteja
ficando empregada com carteira. Por outro lado, h uma expanso de ocupaes
agrcolas, em grande medida informais, que deriva na verdade do alargamento da
fronteira agrcola e de algum refluxo migratrio vindo de mdias e grandes cidades.
Mas o aumento das exportaes tambm atingiu parte dos segmentos industrial e comercial, com rebatimentos positivos em termos de empregos formais.
Na verdade, constatou-se em pesquisa recente que as empresas exportadoras contnuas geraram mais empregos do que as empresas similares no exportadoras.27
Uma possvel explicao para isso que, a despeito dos maiores ganhos de produtividade dentre as exportadoras, as que permanecem no mercado por perodos
mais longos acabam ganhando mais espao e empregando mais trabalhadores (em
geral assalariados com carteira) que as empresas no exportadoras ou aquelas de
menor produtividade.
De qualquer modo, o fato que o tipo de emprego direto gerado a partir da
demanda por exportaes tende, tanto quanto aquele gerado a partir da expanso
do crdito, a ser de maior durabilidade e de melhor qualidade, tendo na formalizao dos contratos de trabalho um dos seus principais atributos. Por outro lado, a
pujana das exportaes pode ser afetada negativamente pelo movimento de apreciao da moeda nacional frente ao dlar, o que refora a necessidade de se readequar a estratgia de conduo macroeconmica para a relao cmbio/juros no pas.
3.2.4 Regime tributrio simplificado para micro e pequenas empresas
Com a instituio de um regime de desonerao e simplificao tributria adotado

para as micro e pequenas empresas do pas, tem-se desde 1996 um fator explcito
de incentivo formalizao e ao fortalecimento desses pequenos negcios.28 Ain27. a respeito, ver De Negri et al. (2006, p. 26-31). Neste trabalho, os autores chegam s seguintes taxas de crescimento do emprego formal nas firmas brasileiras, entre 2000 e 2004: firmas totais (19%), as quais foram decompostas
em: multinacionais (8%), exportadoras (14%), exportadoras contnuas (17%), industriais (19%) e industriais com mais
de 500 funcionrios (29%).
28. o Sistema Integrado de pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de pequeno
porte (Simples) foi institudo pela lei no 9.317/1996. No incio, ela estabeleceu que apenas as microempresas com
faturamento anual bruto de at R$ 120 mil e as empresas de pequeno porte com faturamento anual bruto entre
R$ 120 mil e R$ 720 mil poderiam aderir ao sistema. Depois, por meio da lei no 9.732/1998, foi elevado para R$ 1,2
milho o limite de faturamento das pequenas empresas. agora, desde a lei no 11.196/2005, os limites de faturamento
anual bruto foram duplicados para R$ 240 mil no caso das microempresas e para R$ 2,4 milhes no caso das empresas
de pequeno porte.
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da que as pesquisas at agora empreendidas sobre este assunto no tenham podido

afirmar que, na ausncia do Simples, o conjunto de micro e pequenas empresas
teriam tido desempenho inferior ao observado desde sua presena, h indcios estatsticos fortes de que este sistema tributrio simplificado tenha sido compatvel com a
ampliao das oportunidades legais de formalizao dos pequenos empreendimentos e dos seus respectivos vnculos empregatcios.29
Pelo menos isso que se verifica a partir dos dados da Guia de Recolhimento
do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) para o perodo 1999-2005,
que nos informam acerca de um processo mais intenso de criao e/ou adeso de
vnculos empregatcios e de estabelecimentos optantes do Simples, vis--vis os no
optantes.30 Embora parte dessa diferena possa ser atribuda ao fato de que h uma
dinmica mais frentica de criao e destruio de micro e pequenas empresas,
vis--vis s mdias e grandes, no deixa de ser surpreendente verificar que, entre
1999 e 2005, enquanto a quantidade de estabelecimentos optantes pelo Simples variou 74,1%, a quantidade de estabelecimentos no optantes o fez no percentual de
apenas 8,4%. No mesmo intervalo de tempo, enquanto a quantidade de vnculos
empregatcios formais, associados aos estabelecimentos optantes do Simples cresceu
60,4%, a mesma taxa foi de to somente 39,9% nos estabelecimentos no optantes.
Tanto no caso do nmero de estabelecimentos declarantes da GFIP como
no dos seus respectivos vnculos formais registrados, ainda que continue havendo
no Brasil uma alta taxa de mortalidade de empresas e postos de trabalho, parece
que ela est sendo tendencialmente superada por uma taxa de natalidade um
pouco maior. No perodo 1999-2005, a quantidade total de estabelecimentos
teve acrscimos importantes nos binios 2000-2001 e 2003-2004, muito embora
isto tenha sido devido proporcionalmente mais aos estabelecimentos optantes
do Simples que aos no optantes. Por outro lado, se for possvel associar parte
deste aumento dos estabelecimentos optantes ao reenquadramento das pequenas
empresas na lei, proporcionado pela elevao do faturamento anual mximo permitido (o qual passou, em 1998, de R$ 720 mil para R$ 1,2 milho), ento
de se esperar que a pequena queda de estabelecimentos optantes ocorrida em
2005 seja facilmente recuperada nos anos subsequentes, pois nesse ano houve
outra alterao legal substantiva, fazendo os limites de faturamento dobrarem,
respectivamente, de R$ 120 mil para R$ 240 mil no caso das microempresas, e
29. pelo menos essa a concluso de um estudo recente sobre o assunto, tal qual pode ser encontrado em Delgado et
al. (2007, p. 42), ou seja: (...) no temos elementos empricos suficientes para sustentar a tese de que a ausncia de
tributao facilitada provocaria involuo no sistema, mas sim de que sua presena consistente com a reproduo e
pequena melhoria nos indicadores de desempenho daqueles que optaram.
30. Em especial, ver os anurios Estatsticos da previdncia Social. Infelizmente, estudos empricos buscando investigar
as correlaes e causalidades do Simples na formalizao da ocupao ainda so escassos na literatura acadmica,
motivo pelo qual os dados e os argumentos utilizados neste texto referem-se apenas ao perodo 1999-2005, no
tendo sido possvel para fins deste captulo atualiz-los a tempo.
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de R$ 1,2 milho para R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno porte.
Se isto ocorrer em relao ao nmero de estabelecimentos optantes pelo Simples,
certamente haver um efeito positivo tambm em relao ao nmero de vnculos
formais. Estes estabelecimentos empregaram, na mdia do perodo 1999-2005,
algo como 3,5 trabalhadores com vnculo formal, o que significa que para cada
100 novos estabelecimentos optantes pelo Simples, de se esperar cerca de 350
novos vnculos empregatcios em mdia.
Mais incertas so as fontes de criao de novos estabelecimentos no optantes,
pois esta depende proporcionalmente mais da prpria trajetria de crescimento da
economia e dos fatores que lhe do sustentao no longo prazo, como o aumento
e descentralizao do gasto pblico efetivo, a expanso e diversificao do crdito
interno e do saldo exportador, o equacionamento da armadilha cmbio/juros etc.
Ainda que em ritmo mais lento que a multiplicao dos estabelecimentos optantes
pelo Simples, importante que se recupere a dinmica de criao e sustentao de
novos estabelecimentos no optantes, dentre outros motivos, pelo simples fato de
que eles, por serem em geral maiores, empregam proporcionalmente mais trabalhadores. Na mdia do perodo 1999-2005, cada estabelecimento no optante foi
responsvel pela manuteno de algo como 13,2 postos de trabalhos, vale dizer: para
cada 100 novos empreendimentos deste tipo, seriam gerados em mdia 1.320
novos vnculos formais de trabalho no pas, quase quatro vezes mais que os empregos criados pelos estabelecimentos optantes do Simples.
Esta diferena no multiplicador potencial de empregos d origem a uma
diferena de patamar entre os dois tipos de estabelecimentos aqui considerados,
no que tange ao estoque de vnculos empregatcios de cada um. Computados no
perodo 1999-2005, enquanto o total de vnculos formais passa de um patamar
de 4 milhes para perto de 6 milhes, entre os estabelecimentos optantes do Simples
esse patamar salta da casa dos 14 milhes para mais de 19 milhes de vnculos
entre os estabelecimentos no optantes. De todo modo, em ambos os casos, a
notcia importante que o estoque de estabelecimentos e de vnculos formais
mantidos ano a ano tem demonstrado certa tendncia de crescimento. Ao menos
no perodo 1999-2005, foram criados mais estabelecimentos e empregos formais
que destrudos, o que ajuda a explicar o movimento recente de formalizao do
emprego e suas condies de sustentao ao longo do tempo.
3.2.5 Melhora das aes de intermediao de mo de obra e de fiscalizao do MtE
Por fim, um ltimo aspecto relacionado neste caso, diretamente ao movimento recente de recuperao do emprego formal a melhora da gesto do MTE
sobre as aes de intermediao de mo de obra e fiscalizao das condies e
relaes de trabalho.
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No que se refere ao primeiro ponto, informaes do MTE do conta de que

a atratividade do servio de intermediao de mo de obra cresceu muito junto aos
trabalhadores, sobretudo depois de 1999. E embora o mesmo no tenha ocorrido
com a mesma intensidade junto s empresas que ofertam suas vagas pelo Sistema
Nacional de Emprego (Sine), houve uma melhora no indicador relativo colocao
de trabalhadores no mercado, cuja taxa passou do patamar de 40% no subperodo
1995-1999 para a casa dos 52% em 2005, e declinando posteriormente para o patamar anterior at 2008, conforme dados do MTE.31 Apesar disso, o percentual de
trabalhadores inseridos pelo Sine no mercado de trabalho ainda muito baixo frente
ao total de trabalhadores anualmente admitidos em relaes formais, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED)/MTE. Esta taxa, embora
tenha apresentado certo crescimento ao longo do tempo, em nenhum ano da srie
chegou a ultrapassar a casa dos 9%, tendo estado na verdade entre 6% e 7% no trinio
2006-2008.
Com relao segunda dimenso, que considera a possibilidade de ter havido uma gesto mais eficaz do MTE no gerenciamento do mercado formal de trabalho, percebe-se, tambm com base em informaes do MTE, um incremento
mais que proporcional de trabalhadores registrados sob ao fiscal que de empresas fiscalizadas, ao longo do perodo 1996-2006.32 Os primeiros quase dobraram
de patamar entre as mdias dos subperodos 1996-1998 e 1999-2002, passando
de 283,8 mil para 461,7 mil trabalhadores registrados sob ao da fiscalizao
do trabalho. Depois, na mdia do perodo 2003-2006, houve novo salto para
cima, fazendo o patamar de trabalhadores registrados pular para a casa dos 664,8
mil. Enquanto isso, o nmero mdio de empresas fiscalizadas declinou entre os
dois primeiros subperodos, recuperando-se, no entanto, ao longo do terceiro
subperodo, para um patamar de 330,1 mil empresas. Esses nmeros se traduzem
em uma melhora geral de dois indicadores importantes, a saber: i) o nmero de
empregados registrados sob ao fiscal por empresa fiscalizada, e ii) o nmero
de empregados registrados sob ao fiscal no universo de trabalhadores formais
admitidos anualmente.
Em primeiro lugar, o nmero de empregados registrados sob ao fiscal, por
empresa fiscalizada, passou de 0,8 na mdia do subperodo 1996-1998, para 1,4
31. Ver, em MtE (2005), informaes estatsticas disponveis no site.

32. Infelizmente, estudos empricos buscando investigar as correlaes e causalidades da fiscalizao na formalizao
da ocupao ainda so escassos na literatura acadmica, motivo pelo qual os dados e os argumentos utilizados
neste texto referem-se apenas ao perodo 1996-2006, no tendo sido possvel para fins deste captulo atualizlos a tempo. adicionalmente, preciso dizer que impactos positivos da fiscalizao do trabalho sobre a formalizao
do mercado de trabalho devem ser entendidos num contexto mais geral, de reforo governamental deliberado das
funes de fiscalizao previdenciria e trabalhista, alm de uma atuao mais firme do Ministrio pblico do trabalho
(Mpt), dentre outras situaes que acabaram por favorecer ou incrementar o impacto da fiscalizao propriamente
laboral sobre a formalizao do emprego em unidades empresariais.
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no subperodo 1999-2002, chegando a 2,0 entre 2003 e 2006. Isto denota uma
melhor eficcia da ao de fiscalizao por parte do MTE, pois para cada empresa
fiscalizada, cresce o nmero de trabalhadores registrados. Com isso, cresceu tambm
o nmero de empregados registrados sob ao fiscal no universo de trabalhadores
formais admitidos anualmente, de acordo com o CAGED/MTE. Esta taxa passou
de 3,5% no subperodo 1996-1998, para 4,8% no subperodo subsequente, chegando a 5,9% na mdia do subperodo 2003-2006. Apesar disso, embora ela tenha
praticamente dobrado desde 1999, evidenciando, portanto, uma contribuio
positiva e crescente desse fator para a gerao de empregos formais no perodo
recente, ainda se encontra, tal qual o dado para a intermediao de mo de obra,
em patamar muito reduzido frente ao tamanho do mercado de trabalho nacional.
Em ambos os casos intermediao e fiscalizao parece tanto ter havido
uma contribuio de fato positiva na expanso do mercado formal de trabalho
ao longo dos anos recentes, quanto haver ainda um bom espao para melhorias
subsequentes nos indicadores analisados, cujo motor passa por decises sob forte
comando do governo. Ou seja, ampliar o campo de interveno governamental
no mercado de trabalho, com aes mais robustas de intermediao de mo de
obra e de fiscalizao das relaes contratuais, dentre as alternativas possveis no
mbito do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), pode ser
uma forma direta de influenciar positivamente os indicadores de formalizao do
trabalho no pas.
4 CONSIDERAES FINAIS: QUESTO SOCIAL, MUNDO DO TRABALHO E
DINMICA MACROECONMICA
bastante relevante a constatao obtida pelas fontes estatsticas do IBGE e dos

registros administrativos do MTE acerca da trajetria recente de recuperao do
emprego assalariado formal, bem como do aumento de filiao previdenciria
de natureza voluntria. A partir disto, uma questo colocada para os estudiosos
do mundo do trabalho a de apontar e investigar os fatores mais importantes a
explicar os motores de expanso do processo recente de assalariamento formal
no pas. Adicionalmente, deve-se averiguar em que medida e sob quais condies esse movimento seria sustentvel no tempo, engendrando a partir dele um
processo virtuoso de estruturao e ordenamento do mercado de trabalho, aliado
a uma trajetria tambm benfica de melhoria dos indicadores de desempenho
financeiro da previdncia social.
Em que pesem as dificuldades empricas para estabelecer causalidades nem
sempre diretas ou bvias, cremos ter conseguido, como primeira aproximao
ao tema, um grau de conhecimento mais acurado sobre o assunto. Isto porque
pudemos identificar ao menos cinco fatores explicativos para a dinmica recente
de assalariamento formal do mercado de trabalho brasileiro, todos eles operando
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numa mesma direo, provavelmente em simultneo, ainda que em combinaes

diversas entre si, e muito importante a despeito de o arranjo macroeconmico
dominante no perodo poder ser considerado restritivo ao crescimento.
Assim, um primeiro fator explicativo relevante parece estar associado ao aumento e descentralizao federativa do gasto social, fenmenos que devem ter
ajudado de duas formas o processo em tela: i) pela contratao formal direta de
profissionais em polticas sociais de orientao universalizante, como em educao
fundamental e sade pblica; e ii) pela ampliao dos volumes monetrios transferidos de forma direta aos milhares de portadores de direitos sociais esparramados
pelo pas. Em ambos os casos, compe-se uma renda monetria de origem pblica,
carter permanente, valor real indexado ao SM e perfil redistributivo, cujo tamanho
e relevncia so to mais expressivos quanto menores e mais pobres forem os municpios contemplados. Dadas as caractersticas assinaladas, esta massa monetria
se converte em um importante parmetro de deciso do clculo microeconmico,
podendo dar segurana a muitos pequenos e mdios negcios privados. Embora
este fenmeno tenda a ser mais relevante nos municpios menores e mais dependentes das polticas sociais (e de outras transferncias constitucionais, como
os fundos de participao de estados e municpios), justamente neles que est
crescendo o emprego formal em atividades do comrcio e dos servios. Quanto
sua sustentabilidade, claro que h um limite superior para o aumento e descentralizao federativa do gasto social, mas da sua permanncia no tempo que
podem derivar mercados locais minimamente autossustentveis, ainda que no
imbatveis frente a cenrios prolongados de baixo crescimento econmico geral.
Da a importncia do segundo fator apontado como parte da explicao
para a retomada tanto do miniciclo de crescimento do perodo recente quanto
dos empregos formais gerados no pas, ou seja, o aumento e diversificao do
crdito interno. Em relao a este ponto, depois de um perodo contnuo (1995
a 2003) de rebaixamento do volume total de crdito no PIB, teve incio um
processo vigoroso de recuperao de novas operaes de emprstimos a praticamente todos os setores da atividade econmica, com destaque para os seguintes movimentos: i) forte ampliao do volume e diversificao das modalidades
de crdito a pessoas fsicas; ii) inverso de sinal em trs setores econmicos de
grande importncia para a gerao de empregos, como o so os setores pblico,
habitacional e rural; e iii) expressivos incrementos de crdito tambm aos setores comercial, de servios e industrial. Em praticamente todos os casos, mesmo
naqueles em que o objetivo primordial do emprstimo antecipar o consumo
ou fazer girar o capital corrente, h o fato crucial de que o emprego mantido ou
criado a partir deste vetor de demanda tem melhores chances de ser preservado do
que uma ocupao qualquer gerada pelo mero instinto de sobrevivncia, a partir
da oferta prpria de fora de trabalho. Dito de outro modo: quando um emprego
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criado para preencher um posto de trabalho (novo ou velho) que existe por fora
de uma demanda anterior, suas chances de enraizar-se na estrutura produtiva e
de formalizar-se so mais amplas. claro que a sustentabilidade desta ocupao
estar a depender do sucesso da ao empresarial ao longo do tempo, fenmeno
este que, por sua vez, est condicionado por uma miscelnea de fatores objetivos
e subjetivos, tais como: a perspectiva de crescimento econmico geral e setorial,
a combinao cmbio/juros esperada, o nvel de confiana microeconmico no
empreendimento etc.
Esse conjunto de fatores tambm afeta o desempenho do saldo exportador,
o terceiro elemento aqui apontado como responsvel por parte do crescimento
do PIB e dos novos empregos formais gerados na economia brasileira desde a
desvalorizao cambial de 1999, mas com especial impulso a partir de 2003.
Neste caso, embora setores agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais
a desempregar que a empregar novos trabalhadores, possvel que a mo de obra
remanescente esteja ficando empregada em relaes de assalariamento com carteira assinada. J nos setores comerciais e, sobretudo, industriais exportadores,
constatou-se incremento lquido de empregos formais nas situaes em que as
empresas mantm-se no mercado externo por longos perodos. Da a importncia, para o mercado de trabalho formal, de uma estratgia nacional de insero
exportadora crescente e sustentvel, calcada em expanso e diversificao de produtos de maior contedo tecnolgico e maior valor agregado. Em tal contexto,
a sustentabilidade das ocupaes formais geradas poder ser elevada sempre que
refletir vetores de demanda internacional robustos ao longo do tempo.
Em termos do ambiente para negcios, encontramos, como quarto fator
explicativo, o regime tributrio simplificado para micro e pequenas empresas, o
Simples. Em operao no pas desde 1996, este sistema de incentivos tributrios
foi alargando o nmero de adeses, e tambm facilitando a criao de novos negcios, medida que os limites de faturamento anual bruto foram sendo revistos
para cima. Isto aconteceu, at agora, em duas oportunidades: primeiro, em 1998,
quando foi elevado para R$ 1,2 milho o limite de faturamento das pequenas
empresas; depois, em 2005, desde quando os limites de faturamento foram duplicados para R$ 240 mil no caso das microempresas e para R$ 2,4 milhes no
caso das empresas de pequeno porte. A partir disto, o fato relevante que, desde
que implantado o Simples, a taxa de crescimento observada para o nmero de
estabelecimentos e de vnculos formais de trabalho cresceu proporcionalmente
mais neste segmento das micro e pequenas empresas optantes que no segmento
das empresas no optantes. Isto sugere a concluso de que este regime simplificado
de tributao possa ter favorecido tanto a criao de novos empreendimentos
como a formalizao de empreendimentos j existentes, que antes operavam na
ilegalidade. Se isto for verdade, possvel supor que a sustentabilidade de parte
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relevante dessas ocupaes possa ser mantida no tempo, enquanto durar tal regime
diferenciado de tributao, tudo o mais constante. Outro aspecto interessante
para ajudar a explicar a trajetria de recuperao do emprego formal no pas
diz respeito ao fato de que tanto o estoque total de estabelecimentos como o de
vnculos empregatcios formais apresentaram certa tendncia de crescimento ao
longo do perodo sob vigncia do Simples; neste caso, independentemente de a
empresa ser optante ou no optante. Este fenmeno sinaliza para o fato bvio
de que estratgias de desonerao tributria talvez no sejam condio por si s
suficiente para o crescimento econmico e a formalizao dos postos de trabalho.
Igualmente importantes parecem ter sido as aes governamentais ligadas
intermediao de mo de obra e fiscalizao das condies e relaes de trabalho
por parte do MTE, das quais tratamos aqui como um quinto fator explicativo de
relevncia, sobretudo para a retomada dos indicadores de formalizao do trabalho.
Em ambos os casos, embora os percentuais de recolocao produtiva e de formalizao sob ao fiscal ainda sejam pequenos frente ao tamanho do mercado de
trabalho nacional, houve melhoras visveis nos indicadores de desempenho desses
programas. Este fato sugere ainda haver uma boa margem de manobra, no mbito
do MTE, para novos incrementos de pessoal e outros aprimoramentos de gesto,
com vistas a uma ao estatal mais firme e abrangente em termos de fiscalizao e
intermediao de mo de obra no pas. Sem isso, a sustentabilidade das ocupaes
recm-formalizadas por fora da ao desses programas de governo estar na dependncia, na verdade, de um ou mais dos outros fatores aqui analisados.
Por fim, como concluso mais geral deste captulo, h a constatao de que
todos os fatores acima elencados so passveis de algum tipo de atuao conscientemente direcionada por parte do Estado. Ou seja, h instrumentos de ao e
capacidade operativa no desprezvel nos aparelhos de Estado j existentes para a
ativao desses e outros fatores em prol de uma estratgia mais robusta e duradoura de desenvolvimento com incluso social pelo trabalho. Para tanto, urge romper
a armadilha cmbio/juros que aprisiona o pas ao curto prazo e estabilizao
monetria como nico objetivo de poltica econmica.
Diante do contedo apresentado acima, imperativo avanar na sugesto de
alguns pontos de reflexo para a tentativa de se construir uma agenda positiva de
mudanas, como condio para a superao dos principais problemas apontados no
mercado de trabalho brasileiro em sua atual quadra histrica de desenvolvimento.
Em primeiro lugar, preciso lembrar que a persistncia da questo social no
Brasil deriva da forma inadequada pela qual foram tratados, historicamente, os
problemas de acesso terra e ao trabalho regulado, no contexto de expanso de
uma economia capitalista tardia e perifrica. A forma de manifestao da questo
social hoje se expressa pelo grande peso de um setor de subsistncia no campo e
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de um igualmente grande setor urbano de pessoas em idade ativa no inseridas no

mundo do trabalho de maneira minimamente estruturada e regulamentada. Tal
situao pode ser resumida como derivada das seguintes condies:
1) Uma herana social conflituosa (escravido, mandonismo etc.), que limitou enormemente o campo de possibilidades para a construo de
consensos ou concertaes sociais de largo alcance, embora o discurso
dominante autoritrio tenha sempre vendido a ideia de cooperao entre as
classes. Ou seja, dadas as relaes assimtricas de poder inscritas na estrutura social brasileira, sempre prevaleceram o enfrentamento e o conflito, muito mais que o consenso e a cooperao. Esta, quando houve,
foi na maioria das vezes imposta pelas formas autoritrias de se fazer
poltica no pas, ainda que tenham sido veiculadas como solues de
compromisso, consenso ou cooperao entre as classes sociais.
2) Uma histrica subordinao do social ao econmico, em todas as fases
da histria poltica republicana. Prova disso a crena recorrente nas
supostas virtudes intrnsecas da industrializao e da mobilidade social
ascendente para a resoluo das questes sociais.
3) Uma estrutura de desigualdades sociais extremas, cuja significao para
o funcionamento do mercado de trabalho e para o sistema econmico
capitalista ainda no foi totalmente explorada. Aqui no se trata simplesmente de dar razo ou no ao suposto modelo dual de desenvolvimento
nacional, mas indo alm da disjuntiva que norteou o debate poca da
industrializao substitutiva de importaes, buscar as consequncias da
estrutura de desigualdades existente sobre a (de)formao de certa tica
do trabalho que envolvia, do lado dos empregadores, a adoo de uma
postura predatria do uso e remunerao da fora de trabalho, e do lado
dos trabalhadores, uma certa complacncia com a situao vigente, bem
como um comportamento ligado na maioria das vezes ao estabelecimento de estratgias imediatas de sobrevivncia, largamente descoladas
das ideias de realizao pessoal ou ascenso profissional difundidas pela
ideologia do self made man.
4) Uma fecunda imaginao poltica para encaminhar solues para a
questo econmica, no bojo de uma industrializao tardia e perifrica,
em paralelo a uma escassa criatividade para solues no convencionais na rea social, supostamente mais adequadas ao caso nacional, tais
como:
a) uma reforma agrria ampla e estruturante de novas relaes humanas
no campo;
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b) uma reforma tributria e fiscal de orientao progressiva na arrecadao e redistributiva nos gastos;
c) uma reforma social universalizante e democrtica no acesso a cultura, esportes e educao, sade e saneamento, habitao, transporte e
segurana; e
d) uma reforma poltica transparente e abrangente, democratizadora e
legitimadora do Estado de direito no que tange a eleies, participao
social e controle pblico sobre os seus trs poderes constituintes (Executivo, Legislativo e Judicirio), no mbito dos trs nveis federados
(Unio, estados e municpios).
Em segundo lugar, temos que a questo social brasileira foi apenas parcialmente enfrentada pelo conjunto de polticas sociais construdas desde, grosso modo,
os anos de 1930, tendo assumido um carter hbrido com relao ao perfil institucional (ao combinar elementos dos modelos liberal-assistencial, meritocrticocontributivo e universal-social) e insuficiente no que diz respeito capacidade de
combater o perverso quadro de desigualdades e pobreza do pas, nosso modelo
apresenta-se hoje fundamentalmente anacrnico diante da enorme tarefa de prover
proteo social mnima a parte considervel da populao. Por um lado, temos uma
situao de grande desregulao do trabalho e de um horizonte de desproteo previdenciria que no se resolver simplesmente com a retomada de taxas mais altas de
crescimento econmico; por outro, um aparato de polticas sociais necessrio, mas
insuficiente diante da natureza e da dimenso da questo social contempornea.33
Em terceiro lugar, preciso reconhecer que o esforo envolvido no enfrentamento da questo social brasileira no pode prescindir do Estado como ator
central dos processos de mudana. Qualquer soluo sustentvel a longo prazo
dever passar necessariamente por uma recomposio do protagonismo estatal
em meio vida social e econmica do pas. Ao propor uma discusso que repense
as relaes Estado/sociedade no Brasil, evidenciamos as dificuldades tericas de
compreenso dos fenmenos contemporneos, bem como os desafios prticos de
transformao da poltica e da sociedade rumo consolidao democrtica.
Em termos metodolgicos, imprescindvel salientar a necessidade de abordar
as problemticas da macroeconomia e do emprego de uma perspectiva ampla, em
que solues pontuais para enfrentar cada uma das partes componentes do grande
problema que se tem sob foco tm dado origem, atualmente no pas, a uma estratgia insuficiente e ineficaz diante da natureza e gravidade da questo. Em outras
palavras, preciso ter claro que somente uma conjuno de fatores e polticas
33. Esta ideia no foi desenvolvida ao longo deste captulo, mas pode ser vista, por exemplo, em Fagnani (1999) e
oliveira (2003).
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pblicas virtuosas e duradouras no tempo pode desarmar a conexo entre crise

estatal e econmica, de um lado, e desregulao do trabalho e desproteo social,
de outro. Destas, cinco so particularmente importantes e urgentes, a saber:
a recuperao do crescimento econmico em bases mais slidas e nveis
mais elevados que os atuais;
a reestruturao institucional do padro de financiamento pblico em
geral, e das polticas sociais em particular;
a construo de mnimos civilizatrios para a regulao (estruturao e
regulamentao) do mundo do trabalho;
a promoo politicamente deliberada da distribuio funcional e pessoal
da renda; e
a construo de novas institucionalidades na relao Estado/sociedade
para a promoo da cidadania ampla e para a consolidao democrtica.
Em suma, somente com uma perspectiva positiva de integrao social que
os anos vindouros do novo milnio podero vir a representar um perodo histrico
de grande importncia para o Brasil, rumo superao dos impasses nos quais
est atualmente inserido. Atravessamos um momento crtico desta trajetria, cuja
resoluo definir o tipo de pas que teremos no futuro.
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CAPTULO 10
TENDNCIAS E PROBLEMAS DA OCUPAO NO SETOR

PBLICO BRASILEIRO: CONCLUSES PARCIAIS E
RECOMENDAES DE PESQUISA

1 INTRODUO
H pelo menos quatro abordagens avaliativas que podem ser adotadas no estudo
das questes de pessoal na administrao pblica.
A primeira diz respeito dimenso histrico-institucional, centrando-se na
evoluo das polticas governamentais para o setor e nas mudanas da estrutura
administrativa do Estado, na qual se insere a gesto de pessoal. Esta abordagem
foi desenvolvida ao longo deste livro, sobretudo nos captulos 1 e 2.
A segunda, por sua vez, enfoca a organizao dos processos internos de
gesto de pessoal, com nfase nas questes de cargos, funes, remunerao e
desempenho, bem como nas caractersticas estruturais das carreiras. Neste caso,
embora nem todas as dimenses citadas tenham sido tratadas no livro, o foram
parcialmente nos captulos 3 e 4.
A terceira abordagem busca avaliar os aspectos demogrficos e socioeconmicos da ocupao no setor pblico da economia e constitui tipicamente um estudo das caractersticas dessa fora de trabalho, onde so importantes as diferenciaes metodolgicas em termos das bases de dados disponveis, sobretudo para
fins de comparaes com a ocupao no setor privado, pois que esta abordagem
esteve presente ao longo dos captulos 5, 6, 7 e 8 desta publicao.
Finalmente, h uma abordagem que avalia o grau de adequao das competncias dos recursos humanos em relao aos objetivos estratgicos das organizaes
pblicas, sendo que esta no foi contemplada por este livro.
Isto posto, tem-se, portanto, que este ltimo captulo est dedicado a realizar uma avaliao sinttica da evoluo da ocupao no setor pblico no perodo
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416
Burocracia e Ocupao no Setor pblico Brasileiro
ps-1995, salientando tendncias e problemas de forma bastante sumria, a partir,

sobretudo, dos achados de pesquisa j bastante explorados nos captulos anteriores.
Para tanto, o marco de referncia surge da interpretao do conjunto das
polticas pblicas adotadas no perodo e no s da descrio das polticas de administrao explicitadas em cada contexto governamental. Portanto, o pressuposto
aqui adotado que as polticas econmicas e sociais tm bem maior potencial
para gerar tendncias e problemas peculiares ocupao do setor pblico do que
as polticas administrativas.
Pode-se afirmar que as tendncias de ocupao so expresses dessas polticas
pblicas amplas, embora em muitas situaes faltem dados confiveis para se
chegar a uma concluso a seu respeito e estabelecer qualquer relao de causalidade
entre um aspecto e outro. Por outro lado, os problemas da ocupao pblica
devem ser entendidos como gerando impasses polticos que tampouco podem
ser resolvidos mediante medidas derivadas unicamente da poltica administrativa
ou da poltica de gesto de pessoal, visto que tais problemas esto relacionados
fundamentalmente ao cenrio macroeconmico e s estratgias adotadas para o
desenvolvimento do pas.
Para fins deste captulo, a ocupao no setor pblico est constituda pela
somatria dos que mantm vnculo institucional direto e indireto com a administrao pblica.1 O vnculo direto corresponde ao pessoal militar, aos estatutrios
e aos no estatutrios que, por sua vez, incluem os celetistas e os informais, ou
seja, os que esto em situao irregular. O contrato de trabalho para prestao de
servios finais de uma dada instituio caracterizado como irregular pelo Ministrio Pblico (MP) sempre que contraria a norma constitucional que requer a
admisso por intermdio de concurso. Neste caso, a categoria de informalidade
ou precariedade do trabalho no implica necessariamente a no observncia de
direitos do trabalhador, mas, sim, condio que contraria o princpio da legalidade da ao do Estado. Deve ser observado, ademais, que o conceito de ocupao
direta na administrao pblica exclui os vnculos de trabalho com empresas estatais e de economia mista, embora tais vnculos possam ser considerados para
efeito de comparao.
Por sua vez, o vnculo indireto resulta de relaes contratuais criadas pelas
instituies de Estado com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, que
colaboram para o alcance de suas funes. Pode se originar por meio de empresas
que fornecem mo de obra para servios gerais (copeiros, serventes, porteiros
etc.), bem como pela intervenincia de fundaes de apoio, organizaes sociais
1. Para a necessria discusso metodolgica acerca das opes e alternativas de uso das diferentes bases de dados
existentes para este tema, ver o captulo 5 desta publicao, de autoria de Pessoa, Cardoso Jr. e Figueiredo (2011).
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Tendncias e problemas da ocupao no setor pblico brasileiro: concluses parciais...
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e entidades similares que compem o setor pblico no estatal, conforme a

nomenclatura adotada pelo Projeto de Reforma Administrativa de 1995. Esta distino relevante neste contexto de discusso, porque, em anos recentes, verifica-se
a tendncia a substituir os ocupados com vnculo direto pelos ocupados com vnculo indireto, embora esta tendncia s seja identificada mediante estudos de reas
especficas, como por exemplo a de gesto do Sistema nico de Sade (SUS), ou,
de modo mais geral, em estudos que se debruam sobre o nvel municipal.2
Do modo como aqui foi definido, o conceito de ocupao no setor pblico
busca evitar conflito e contradio de acepes, representando alternativa ao conceito de emprego pblico, utilizado em outros captulos deste livro. que,
no contexto jurdico-administrativo nacional, emprego pblico corresponde ao
vnculo celetista, segundo consta da Constituio, por contraposio ao vnculo
estatutrio. O servidor estatutrio, que hoje a grande maioria, no um empregado, no sentido estrito da palavra, porque ele se caracteriza por submeter-se
a um estatuto que descreve seus deveres e direitos e, portanto, juridicamente no
mantm relao contratual de emprego com a administrao pblica.
As fontes de dados mais comuns para o estudo dos vnculos diretos so o
censo demogrfico, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
ambos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Relao Anual
de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e o
Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). A PNAD e o censo so mais
adequados para este fim na medida em que seus dados provm de entrevistas domiciliares realizadas com fundamento em mtodos estatsticos, enquanto a Rais
depende de informaes administrativas fornecidas anualmente pelos estabelecimentos pblicos e privados. A base do Siape tambm um registro administrativo, mas sua cobertura se restringe parte do Poder Executivo federal.
Devido a essas diferenas, o censo e a PNAD capturam os vnculos formais
e informais, enquanto a Rais e o Siape abrangem apenas os vnculos formais.
No mbito do setor pblico, vnculos formais so os regulares, ou seja, aqueles
que seguem os preceitos legais. A despeito de a PNAD apresentar maior preciso
quanto aos nmeros finais, a Rais pode ser usada com proveito para caracterizar
certas tendncias gerais do setor pblico referentes a gnero, nvel educacional,
renda etc. Para tanto, pressupe-se que a composio do segmento informal do
emprego pblico tem caractersticas similares ao do segmento formal.
A ttulo de ilustrao, a tabela 1 apresenta o nmero total de vnculos diretos
no setor pblico para os anos 1995, 2002 e 2007, de acordo com os dados da
2. Para este ltimo caso, ver o captulo 7 desta publicao, de autoria de Pessoa (2011).
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PNAD e da Rais. Ao longo dos anos, verifica-se que h crescente convergncia

dos dados da Rais em relao aos da PNAD, o que certamente tem a ver com a
melhoria de cobertura institucional da Rais e, eventualmente, com a diminuio
dos vnculos informais no setor pblico ao longo do perodo.
TABELA 1
Brasil: comparao dos dados da PNAD e da Rais sobre o total de vnculos diretos
do setor pblico 1995, 2002 e 2007
Ano
1995
2002
2007
PNAD
7.833.765
8.614.942
10.272.646
Rais
5.515.594
6.998.140
8.675.212
70,4
81,2
84,4
% da Rais/PNAD
Fontes: PNAD e Rais. Elaborao prpria.
Quanto s ocupaes de vnculo indireto, infelizmente, no h fonte estatstica apropriada, a no ser, parcialmente, mediante pesquisas de campo ou
dados setoriais, no analisados aqui. Assim, a despeito de ter sido salientada a importncia de se levar em considerao o crescente nmero de vnculos indiretos,
o que ser avaliado neste captulo diz respeito dimenso dos vnculos diretos.
Por sua vez, os aspectos qualitativos da ocupao informal e da terceirizao em
atividades-fim sero analisados brevemente enquanto constituem problemas das
polticas de gesto pblica.
2 MARCO DE REFERNCIA DAS POLTICAS PARA ANLISE DA OCUPAO NO
SETOR PBLICO
Entre 1995 e 2009, os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula estabeleceram polticas de administrao pblica cujos efeitos se desdobram para
alm da ocupao na esfera federal, no s porque algumas dessas polticas se
consubstanciaram em novas bases constitucionais e legais, como tambm porque
deram origem a medidas e incentivos que afetaram o crescimento, a distribuio
e o modo de vinculao de pessoal em todo o mbito federativo.
No primeiro mandato do governo FHC, houve um esforo concentrado de
produo de documentos e diretrizes explcitas que tinham sua fundamentao
no Plano Diretor da Reforma Administrativa de 1995. A administrao gerencial
preconizada neste plano apresenta um conjunto de diretivas bem conhecidas:
autonomia financeira e administrativa de certas entidades pblicas no estatais,
retorno do regime contratual (celetista) para funes no essenciais de Estado,
generalizao da avaliao de desempenho dos servidores, possibilidade de demisso do servidor por insuficincia de desempenho e excesso de quadros, reorganizao das carreiras especialmente nas funes essenciais do Estado etc. Algumas
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dessas diretivas foram ditadas mediante a Emenda Constitucional (EC) no 19, de

1998. De forma paralela e mais clere em seus efeitos institucionais, a poltica de
desestatizao levou criao das agncias reguladoras, inicialmente nas reas de
telecomunicaes e de energia eltrica, mas logo se estendendo a reas mais ou
menos tradicionais como sade e transporte.
Foram concebidos neste mesmo perodo os Planos de Demisso Voluntria
(PDVs) dos servidores federais (e de outros nveis de governo), de acordo com
modelo encetado no governo Collor. O governo federal buscou dar o exemplo
para as demais esferas federativas, ativando seus planos de demisso em conformidade com seus objetivos de conteno global dos gastos pblicos. No entanto,
o resultado desses planos, em termos da diminuio do estoque de pessoal ativo,
foi bem menor do que o esperado. A medida mais significativa para a reduo do
pessoal ativo deu-se simplesmente atravs da conteno do nmero de ingressados
por concurso pblico e do aumento das aposentadorias requeridas em funo da
expectativa de perdas salariais por parte dos servidores.
No segundo mandato do governo FHC, num contexto de sria crise cambial,
prevalece uma orientao fiscalista, caracterizada por fortes restries ao gasto
com pessoal. Tal orientao culminaria, em 2000, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que consolidou vrios dispositivos legais anteriores,
como a Lei Camata, em vigor desde 1995. De um modo geral, entre 1999 e
2002, as prioridades fiscais se impuseram no campo da gesto de pessoal do setor
pblico e tiveram poder predominante em relao s propostas de modernizao
do aparato administrativo de Estado. Por exemplo, na esfera federal no houve
praticamente admisso de novos servidores nem mesmo para as carreiras essenciais de Estado, to incentivadas pelo plano da reforma administrativa.
Assim, no segundo mandato de FHC, toda a nfase poltica posta inicialmente na modernizao gerencialista da administrao pblica se deslocou para
duas outras prioridades: a conteno fiscal das despesas pblicas, especialmente as
de pessoal, e a desestatizao modernizadora, acompanhada do fortalecimento do
papel das agncias reguladoras. Segundo dados da Rais, existiam em 1991 mais
de 20 mil trabalhadores celetistas contratados por empresas de economia mista
do governo federal, que ficaram reduzidos, em 2003, a cerca de 6 mil, graas ao
processo de desestatizao, que, na verdade no se constituiu numa medida de
administrao de empresas pblicas pelo Estado, mas, sim, num componente estratgico da poltica de liberalizao econmica, que visava inserir o pas na arena
internacional de disputa por tecnologias e capitais.
Em contraposio ao primeiro mandato do governo FHC, as polticas de
gesto de pessoal do setor pblico no governo Lula, no obstante terem trazido
elementos novos e auspiciosos, foram ainda assim caracterizadas por terem sido
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essencialmente lacnicas. Diversas medidas de modernizao administrativa continuaram a ser praticadas, mas pouco se escreveu sobre o assunto e a todo custo se
evitou o uso da expresso reforma do Estado. A poltica de gesto pblica como
um todo assumiu alguns contornos de continuidade, embora, algumas vezes, tenha
sido inovadora.
O aspecto de continuidade deve-se, sobretudo, preservao da orientao
fiscal, um dos trs pilares essenciais da poltica macroeconmica, ao lado da manuteno do cmbio apreciado e do combate inflao pelo regime de metas.
Contudo, o novo cenrio de crescimento da economia que teve incio em 2004
veio a favorecer o incio de uma fase de expanso do quadro de pessoal da administrao federal, bem como a poltica de ajustes graduais da remunerao dos
servidores. Simultaneamente, decidiu-se pela reabertura dos concursos pblicos
dirigidos para pessoal permanente e temporrio em reas prioritrias, incluindo
carreiras estratgicas e as agncias reguladoras.3 Esses concursos tiveram como
objetivo adicional substituir os chamados terceirizados, ou seja, os contratados
informais de cooperativas e entidades privadas diversas, bem como os contratados
mediante agncias internacionais. Em vrios momentos desde o final do governo
FHC, o objetivo de substituir os terceirizados por concursados foi acertado com
o MP e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) mediante a assinatura de Termos
de Ajuste de Conduta (TACs) com a Unio. Ainda assim, em 2009, o TCU
produziu um relatrio demonstrando a persistncia de nada menos que 28.567
servidores em situao irregular na administrao federal direta e indireta.
Um dos aspectos inovadores da poltica de pessoal do governo Lula veio
mediante a adoo de mesas de negociao com os servidores federais, no mbito
do MPOG que funcionaram com regularidade.4 Esse ministrio tambm se dedicou a formular novas bases para a autonomia gerencial da administrao pblica
indireta. Para tanto elaborou um projeto especfico em torno da figura jurdica
da fundao pblica de direito privado (conhecido como Fundao Estatal), j
regulamentado por vrias Unidades Federativas (UFs), mas ainda postergado sine
die em sua votao pelo Congresso Nacional devido a presses exercidas pelas
3. Para uma sntese dessas medidas (e seus resultados em termos) de recomposio de quadros e de remuneraes,
ver Moraes et al. (2010).
4. Em palavras de um importante dirigente pblico de alto escalo do governo federal poca: (...) no ano de 2002,
foram encaminhadas para o Congresso quatro propostas de medidas provisrias que reajustaram as polticas remuneratrias, e isso resultado do processo de negociao. Isso permitiu que se construssem, em vrias reas da gesto de
pessoas, eixos importantes o primeiro deles a gesto de competncias. Est configurado a partir de uma orientao
dada pelo decreto no 5707, a definio da poltica de desenvolvimento de pessoas, que passa a ser conduzida no s
pela Secretaria de Recursos Humanos, mas por um comit de desenvolvimento de pessoas que composto pela Secretaria de Recursos Humanos, Secretaria de Gesto e mais a Escola Nacional de Administrao Pblica. Isso permitiu
construir um novo modelo para a poltica de gesto de pessoas, baseado principalmente nos eixos: democratizao,
gesto por competncias, avaliao de desempenho. Para uma viso mais ampla desse assunto, ver o restante desta
fala no captulo 8, de autoria de Mattos (2011).
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corporaes de servidores.5 Seguindo em direo similar, de apoio ao crescimento

do espao de autonomia administrativa e financeira da administrao pblica,
foram divulgadas as diretrizes produzidas por uma comisso de juristas notveis
que se prontificaram a colaborar com aquele ministrio na montagem de uma
proposta para um projeto de lei visando o estabelecimento de uma nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, em substituio ou atualizao de itens
considerados anacrnicos do Decreto-Lei no 200 de 1964 e da prpria Constituio Federal de 1988, ainda vigentes.6
Como sntese, o quadro 1 distingue as principais diretrizes de administrao
pblica e de poltica de pessoal nos governos FHC e Lula.
QUADRO 1
Governos FHC e Lula: principais formulaes e diretrizes nos campos da
administrao pblica e das polticas de pessoal
Autonomia gerencial nas entidades pblicas no estatais em contrato de gesto (organizaes sociais so
criadas pioneiramente pelo Estado de So Paulo em 1998)
Demisso e licena temporria incentivadas
Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a LRF de 2000
Governo FHC
Empregados celetistas admitidos por processo seletivo pblico

Avaliao do desempenho individual do servidor ou empregado
Possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e por excesso de quadros avaliado segundo
limites fiscais
Carreiras e concursos pblicos organizados para as funes essenciais de Estado
Criao das agncias reguladoras e seu quadro de pessoal prprio
Autonomia gerencial em entidades pblicas da administrao indireta (projeto de Fundaes Estatais e
proposta de Lei Orgnica da Administrao Federal)
Mesas de negociao para questes de gesto de pessoal
Reabertura de concursos para servidores temporrios e permanentes de rgos pblicos e agncias
reguladoras
Governo Lula
Realocao de pessoal na estrutura de carreiras e ordenamento das carreiras de Estado

Substituio de pessoal ocupado em atividades-fim com contrato informal ou mediante agncias internacionais
Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a LRF de 2000
Reajustes graduais da remunerao, com destaque para carreiras de Estado
Fonte: Elaborao prpria.
Estreitamente relacionadas com os objetivos de conteno de gastos com

pessoal, embora pelo lado do sistema de aposentadorias e penses, as reformas do
sistema previdencirio tiveram forte impacto sobre a estrutura da ocupao no
5. Em particular, ver Nogueira (2010).
6. Para uma apresentao e qualificao do debate em torno do referido projeto, ver Cardoso Jr. e Pires (2011).
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setor pblico. Os perodos de discusso legislativa e de aprovao das reformas

previdencirias foram marcados por grande crescimento da demanda por aposentadoria, importando em diminuio considervel do nmero de servidores ativos.
Neste sentido, as medidas de reforma previdenciria tm sempre efeito contrrio
ao da abertura de concursos pblicos, os quais contribuem para aumentar o estoque
de pessoal ativo. Para ilustrar os resultados destes fatores polticos, de acordo com
quatro diferentes contextos governamentais, comeando no perodo de crise e
estagnao que caracterizou a gesto de pessoal nos governos Collor e Itamar, a
tabela 2 apresenta a evoluo anual do estoque de ativos, das aposentadorias e dos
admitidos por concurso pblico.
TABELA 2
Brasil: evoluo anual do estoque de ativos (militares e servidores civis), das
aposentadorias e dos admitidos por concurso poder federal 1991 a 2009
Contexto econmico
e poltico
Crise e estagnao
(Collor e Itamar)
Reforma do Estado
(FHC)
Restrio fiscal
(FHC)
Fortalecimento da
capacidade de Estado
(Lula)
Ano
Ativos
Aposentadorias
Admitidos por
concurso pblico
1991
991.996
46.196
1992
998.021
21.190
1993
969.096
14.199
1994
964.032
17.601
1995
951.585
34.253
19.675
1996
929.375
27.546
9.927
1997
900.128
24.659
9.055
1998
841.851
19.755
7.815
1999
866.799
8.783
2.927
2000
864.408
5.951
1.524
2001
857.283
6.222
660
2002
809.975
7.465
30
2003
856.236
17.453
7.220
2004
884.091
6.486
16.122
2005
873.447
5.789
12.453
2006
887.579
6.658
22.112
2007
896.333
8.156
11.939
2008
913.417
10.654
19.360
2009
926.799
10.384
29.728
Variao %
dos ativos
2,8
11,5
6,6
3,7
3,4
Fonte: MPOG Boletim de Recursos Humanos. Elaborao prpria.
A despeito do discreto crescimento do estoque total de ativos obtido no

perodo dos dois mandatos do governo Lula, o nmero de militares e servidores
civis registrado em 2009 ainda era inferior ao de 1991. Percebe-se por este quadro
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423
o efeito de diminuio do pessoal ativo ocasionado pela corrida aposentadoria,

que ocorreu associada s fases de votao das reformas previdencirias, nos anos
1991, 1995 a 1998 e 2003.
Sabe-se que o principal determinante da ocupao no setor pblico, tal
como acontece no setor privado, est constitudo pela disponibilidade oramentria para custeio e investimento. No entanto, a dimenso financeira da manuteno de pessoal ativo e inativo depende das trs dimenses de polticas pblicas,
j mencionadas, que interagem entre si: administrativas, previdencirias e fiscais.
Essas dimenses estiveram longe se ser congruentes entre si e geraram problemas
diversos, tais como a corrida para a aposentadoria, alm de terem favorecido a
utilizao de pessoal irregular. A partir de 2003, o nmero de admitidos por concurso, a despeito dos compromissos assumidos perante o MP, nunca foi suficiente
para acabar com o problema do pessoal irregular, que uma situao grave do
ponto de vista do princpio da legalidade da ao do Estado.
evidente que as esferas administrativas dos estados e municpios so afetadas
por cada uma das conjunturas mencionadas do governo federal, como tambm o
so por determinantes gerais que se situam nos planos das polticas pblicas, especialmente nas polticas fiscais e previdencirias. Quando se examina o conjunto
da ocupao no setor pblico brasileiro a partir de 1995, destacam-se vrias tendncias que a seguir sero identificadas atravs de dados procedentes da PNAD e
da Rais, e comentadas de forma bastante sinttica.
3 O AUMENTO PROPORCIONAL DOS VNCULOS ESTATUTRIOS
No perodo situado entre 1995 e 2009, ao contrrio do que pregavam as diretrizes

da reforma administrativa, os vnculos estatutrios que melhor traduzem os ideais da burocracia weberiana afirmaram-se como sendo os preferenciais no setor
pblico brasileiro. Por sua vez, os empregados celetistas se tornaram uma parcela
reduzida, inferior a 10% em relao aos estatutrios. Processos seletivos pblicos
para contratao de celetistas, conforme previstos na EC no 19, no foram aplicados e a queda no nmero desses vnculos se deu em forma inexorvel por efeito de
aposentadoria de seus ocupantes. Assim, o percentual de estatutrios em relao a
celetistas cresceu de 78,5% para 91,6% nesse perodo.
Entre 1995 e 2002, verificam-se a diminuio acentuada do nmero de celetistas (29,3%) e a diminuio discreta dos estatutrios (2%). Mas na segunda
fase desse perodo, entre 2002 e 2009, a expanso do estoque de ativos do setor
pblico se fez mediante um acentuado crescimento do nmero de estatutrios
(57,2%). De sua parte, os celetistas mantiveram-se em seu processo de reduo
(27,2).
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424
TABELA 3
Brasil: percentual de vnculos celetistas e estatutrios no conjunto do setor
pblico 1995, 2002 e 2007
Tipo de vnculo
1995
2002
2009
Variao
1995-2002
Variao
2002-2009
Celetistas permanentes
1.235.540
Parte superior do formulrio
873.583
635.997
29,3
27,2
Estatutrios
4.516.170
Parte inferior do formulrio
4.427.177
6.961.433
2,0
57,2
78,5
83,5
91,6
% de estatutrios
Fonte: Rais. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao prpria.
conhecido o fato de a reintroduo do vnculo celetista no setor pblico

ter enfrentado forte oposio por parte dos sindicatos de servidores pblicos. Este
foi um dos motivos pelos quais no vingou a proposta inicial, procedente do governo FHC, de adotar esse tipo de vnculo para as agncias reguladoras.
Para agravar ainda mais a situao de falta de prioridade poltica do regime
celetista pblico, interps-se em seu caminho, em 2007, uma importante deciso
do Supremo Tribunal Federal (STF). Este tribunal acatou uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) que alegava vcio de votao da EC no 19 no Congresso e decidiu por sustar a eficcia do caput do Artigo 39, o qual reintroduzira a figura
do emprego pblico celetista. Tendo em vista que desde ento no foi aprovada
nova emenda para esse artigo, os processos seletivos para admisso de celetistas ao
setor pblico se encontram embargados e tudo o que diz a lei a este respeito (Lei
no 9.962, de 2000) se tornou inconstitucional.
Na viso de muitos administradores pblicos, o alto patamar dos valores das
aposentadorias constitua a principal desvantagem do vnculo estatutrio. Mas
as sucessivas reformas previdencirias fizeram reduzir sensivelmente o patamar
de nus acarretado para o Tesouro pblico pelas aposentadorias do vnculo estatutrio, embora esta mudana pressupusesse a adoo do regime de previdncia
complementar, que continua pendente de regulamentao. De outra parte, a
contribuio mensal para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS),
considerada o principal nus financeiro do regime celetista, mantm-se intocada.
Deste modo, o vnculo estatutrio aparentemente se tornou mais favorvel em
termos de implicaes para o gasto pblico no longo prazo. Isso pode significar
que o minoritrio regime celetista pblico venha a se extinguir, devido gradual
aposentadoria de seus ocupantes.
Por se conformar tpica burocracia de corte weberiano, a condio de estatutrio deveria favorecer a organizao de carreiras e sua racionalidade peculiar.
Contudo, a criao de estruturas de carreira para estatutrios tem sido feita mais
por resultado da fora corporativa dos seus ocupantes do que por uma poltica
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de Estado voltada para valorizar a senioridade e as competncias. Mesmo no governo federal, uma parte considervel dos vnculos estatutrios no se encontra
organizada em carreiras em sentido estrito, ocupando cargos isolados ou planos
gerais que constituem meras agrupaes de cargos. Esforos foram realizados no
governo Lula para reorganizar as carreiras dos que exercem funes essenciais de
Estado, mas pode-se afirmar que carreiras bem estruturadas existem somente nas
foras armadas e nas relaes exteriores. Para as demais, faltam procedimentos
padronizados de qualificao continuada de pessoal e para a progresso entre as
classes de acordo com atribuies e qualificaes mais complexas do ocupante do
cargo, de tal modo a propiciar o desenvolvimento progressivo da senioridade em
todas as atividades.
4 O PROCESSO DE MUNICIPALIZAO
Segundo dados da PNAD, entre 1995 e 2007, o percentual de vnculos pblicos

diretos dos municpios em relao ao total do setor pblico passou de 37,9% a
50,7%, caracterizando um forte movimento de municipalizao, mostrado na
tabela 4. Portanto, em 2007, a maioria dos vnculos ocupacionais diretos estava
localizada no mbito da administrao municipal.7
TABELA 4
Brasil: percentual de vnculos diretos da ocupao do setor pblico, segundo esfera
administrativa 1995, 2002 e 2007
Ocupao no setor pblico
1995
2002
2007
Federal
18,3
14,5
15,2
Estadual
43,7
37,9
34,1
Municipal
Total de vnculos diretos
37,9
47,6
50,7
7.833.765
8.614.942
10.272.646
Fonte: PNAD. Elaborao prpria.
Para efeito de cotejamento, apresenta-se a seguir a mesma tendncia, para

o perodo de 1995 a 2009, de acordo com os dados da Rais (tabela 5) que esto
limitados cobertura dos vnculos formais. Fica confirmado que na segunda metade da dcada de 2000, os vnculos pblicos municipais ultrapassaram o limite
de 50%. A desconcentrao desses vnculos no perodo examinado se deu principalmente a partir dos estados para os municpios, criando uma nova realidade
para as polticas de controle do gasto pblico, assim como benefcios considerveis
para a efetividade das polticas sociais.
7. Para uma abordagem mais ampla acerca deste tema, ver o captulo 7 desta publicao, de autoria de Pessoa (2011).
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426
TABELA 5
Brasil: percentual de vnculos diretos da ocupao do setor pblico, segundo esfera
administrativa 1995, 2002 e 2009
Ocupao no setor pblico
1995
2002
2009
Federal
15,6
11,5
10,1
Estadual
45,3
41,5
36,6
Municipal
39,1
47,0
53,3
5.515.594
6.998.140
9.222.206
Total de vnculos diretos
Tal recomposio federativa da ocupao pblica em direo administrao

municipal ocorreu ao longo da dcada de 1990 e constitui um acontecimento
bastante significativo em relao meta poltica de aumentar a cobertura por
servios essenciais populao em diversos setores, especialmente sade, educao
e assistncia social. As evidncias apontam no sentido de que tal crescimento
est relacionado em particular com a expanso e o fortalecimento dos servios
bsicos de sade e de educao no mbito da administrao municipal, tendo por
referncia as atribuies conferidas aos municpios pela Constituio de 1988.
Por sua vez, a maior nfase poltica nas atividades de assistncia social dar-se-,
posteriormente, sob o governo Lula.
Tanto os servios de sade quanto os de educao se caracterizam pelo fato
de serem intensivos no emprego de fora de trabalho e seu impacto tem sido
considervel para a expanso da ocupao pblica municipal.8 O nmero de mdicos empregados nas administraes municipais, segundo dados do inqurito de
Assistncia Mdico-Sanitria (AMS), do IBGE, passou de 68.968, em 1992, a
187.653, em 2009, com um crescimento de 172%. Ainda segundo esta fonte, o
nmero de profissionais de nvel superior, de tcnicos e de auxiliares ocupados com
funes de sade passou de 306.505, em 1999, para 689.852, em 2009, registrando uma taxa de crescimento de 125%. Nesse ano, havia um contingente de 235 mil
agentes comunitrios de sade incorporados s equipes de sade da famlia. Por
outro lado, de acordo com o MEC (vrios anos), o nmero de professores vinculados esfera municipal aumentou de 477.215, em 1996, para 977.420, em 2009,
com uma taxa de crescimento de 105%. Contudo, preciso salientar que uma
parte importante dos vnculos de servios de sade e educao na administrao
municipal tem natureza jurdica contestvel, ou seja, irregular. No so poucas
as intervenes do MP que clamam pela resoluo deste problema e instam os
8. Este , inclusive, um dos fatores apontados por Cardoso Jr. (2007) e no captulo 9 desta publicao, tambm de
Cardoso Jr., para explicar o crescimento do emprego formal no Brasil na primeira dcada de 2000.
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gestores municipais a promoverem concurso pblico.9 Contudo, a irregularidade

da vinculao de pessoal no caracteriza apenas a administrao municipal, como
se ver adiante.
5 A ELEVAO DO NVEL DE EDUCAO GERAL
Com o propsito de avaliar o nvel de educao geral utilizado aqui o indicador

que consiste no percentual dos vnculos com escolaridade acima do nvel mdio.10
Este indicador compe-se pela proporo de todos os vnculos com curso superior
incompleto e completo e, ainda, os com ps-graduao, em relao ao total de
vnculos de cada esfera administrativa.
As informaes da Rais para o perodo evidenciam uma considervel melhoria da educao geral nas trs esferas administrativas, registrada especialmente
no perodo 2002-2009 (tabela 6). No mbito federal, chama a ateno o fato de
que houve uma queda do nvel de educao geral, entre 1995 e 2002, de 46,1%
para 38,9%. Isto significa que foram justamente os trabalhadores com maior nvel
de educao geral que mais se aposentaram neste perodo. Contudo, no perodo
seguinte, eleva-se o nvel de educao geral, alcanando 49,2% em 2009.
TABELA 6
Brasil: percentual de vnculos diretos da ocupao do setor pblico com educao
maior que ensino mdio por esfera administrativa 1995, 2002 e 2009
Esfera
1995
2002
2009
Federal
46,1
38,9
49,2
Estadual
29,7
39,7
48,3
Municipal
15,6
21,6
33,6
Total
27,0
31,1
40,6
Por sua vez, os municpios conseguiram uma melhoria de 100% nesse ndice de educao geral, entre 1995 e 2009, passando de 27,0% para 40,6%. Em
2009, os que trabalhavam na esfera estadual apresentavam praticamente o mesmo
nvel de educao geral dos que se situavam na esfera federal. De sua parte, os municpios obtiveram os avanos mais significativos da ocupao no setor pblico ao
longo do perodo 2002-2009. Com efeito, na administrao municipal, tendo o
indicador passado de 21,3% para 33,6%, com um incremento de 55%.
9. Com vistas a perceber o impacto da LRF sobre as finanas e as ocupaes em nvel municipal, ver Kerches e Peres
(2010).
10. Para ver, em particular, o padro de escolaridade dos cargos comissionados do governo federal, ver o captulo 3
desta publicao, de autoria de DArajo e Lameiro (2011).
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A informao sobre a prevalncia de vnculos com mestrado ou doutorado

revelou-se surpreendente, pois, apesar de se referir a um reduzido contingente, este
indicador se apresenta mais elevado nas esferas municipal e estadual do que na federal em 2009 (tabela 7). Provavelmente, este resultado se deve ao maior nmero
de escolas tcnicas e de instituies de ensino superior ligadas a essas duas esferas.
TABELA 7
Brasil: nmero e percentual de vnculos diretos da ocupao no setor pblico com
mestrado ou doutorado por esfera administrativa 2009
Esfera
Nmero
% do total
Federal
2.344
0,3
Estadual
25.877
0,8
Municipal
39.632
0,8
Total
67.853
0,7
6 TENDNCIAS DE GNERO
A ocupao do setor pblico se faz de modo diferenciado quanto ao gnero,

sendo que as mulheres constituem minoria na administrao federal e maioria
nos estados e municpios (tabela 8). O que explica tal participao diferenciada
possivelmente o fato de que o nmero de mulheres predominante nas funes
de sade, assistncia social e educao, as quais, como j referido, so assumidas
em maior parte pelos estados e municpios. A tendncia evidenciada pelos dados
d-se no sentido de que a participao feminina diminua nos estados e aumente
nos municpios e na esfera federal.
TABELA 8
Brasil: participao percentual feminina por esfera administrativa do setor
pblico 1995, 2002 e 2009
Esfera
1995
2002
2009
Federal
31,9
32,1
35,1
Estadual
59,6
58,4
57,1
Municipal
61,7
62,4
64,0
Total
56,6
57,2
58,5
A despeito de a participao feminina total na esfera federal ser menor do

que a dos homens, registra-se um percentual maior de mulheres ocupando cargos
superiores e de direo nesta esfera em comparao com os homens (tabela 9).
Nos estados, os homens tm uma participao semelhante das mulheres e, nos
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429
municpios, os homens tm uma participao relativa maior nessas funes hierarquicamente diferenciadas.
TABELA 9
Brasil: percentual de homens e de mulheres do total respectivo de funes que
ocupam como membros superiores do poder pblico e dirigentes de organizaes,
por esfera administrativa 2009
Esfera
Homens
Mulheres
Total
Federal
5,2
8,3
6,3
Estadual
10,7
10,3
10,5
Municipal
11,4
7,5
8,9
Total
10,1
8,6
9,2
Outro resultado interessante em relao a gnero que, medida por salrios

mnimos (SMs), a renda mdia mensal das mulheres ultrapassa a dos homens na
esfera federal, acontecendo o inverso nas duas outras esferas (tabela 10). Portanto,
no governo federal, as mulheres, proporcionalmente ao seu nmero, ocupam funes mais elevadas na hierarquia e tm renda maior do que os homens.
TABELA 10
Brasil: renda mdia mensal por gnero e por esfera administrativa do setor pblico 2009
(Em SMs)
2009
Esfera
Homens
Mulheres
Federal
11,0
12,3
Estadual
6,2
4,6
Municipal
3,0
2,7
Total
5,5
4,0
7 A DIMINUIO DO NMERO DE OCUPADOS EM FUNES

ADMINISTRATIVAS
A tendncia diminuio dos ocupados em funes administrativas intermedirias entre direo das entidades e os profissionais tcnicos ou produtores de
servios finais um fenmeno bem conhecido e que certamente decorre da utilizao crescente de tecnologias da informao (TIs). Uma srie de atividades
que antes tinham o carter de apoio administrativo e eram exercidas tipicamente
por secretrios, escriturrios, datilgrafos, auxiliares administrativos etc. pde ser
incorporada ao perfil dos diferentes tipos de profissionais ocupados em cargos de
1/7/2011 10:20:14
430
direo, assessoria e controle, que so obrigados a lidar cotidianamente com a TI

para o exerccio de suas tarefas. Quanto mais a entidade pblica em questo tem
o carter de prestao de servios-meio do tipo burocrtico, maior o impacto
alcanado pela substituio parcial de funes administrativas pelo uso direto de
TI por cada profissional ou dirigente da instituio.
As afirmaes acima so validadas apenas para a esfera federal e a estadual,
nas quais houve um decrscimo dos vnculos de servios administrativos, respectivamente, de 9,1% e 21,3%, entre 2002 e 2009 (tabela 11). Contudo, nos
municpios, o nmero de trabalhadores administrativos cresceu em 10,7% nesse
perodo. Uma hiptese a considerar diante deste resultado que o processo de
difuso da TI tem sido mais lento na administrao municipal, como transparece
em indcios mencionados adiante. Mas outros motivos podem ser aventados, por
exemplo, a pulverizao da burocracia municipal entre milhares de municpios,
os quais ainda no apresentam uma escala suficiente do processo de trabalho para
permitir a dispensa do uso intensivo de pessoal de apoio administrativo.
TABELA 11
Brasil: trabalhadores de servios administrativos por esfera
administrativa 2002 e 2009
Esfera
2002
2009
Federal
250.493
227.738
9,1
Estadual
844.906
664.981
21,3
Municipal
Total
% de variao
836.180
925.723
10,7
1.931.579
1.818.442
5,9
De outro lado, vem crescendo a demanda por pessoal tcnico-profissional

para apoio s funes de TI. diminuio do nmero de pessoal administrativo
corresponde, assim, uma tendncia complementar, em sentido inverso, que o
aumento dos profissionais e tcnicos de informtica, em ritmo bastante acelerado (tabela 12). Verifica-se que o nmero do pessoal especializado em TI mais
elevado na esfera estadual, mas a taxa de crescimento maior d-se no mbito
federal. Por outro lado, verifica-se um nmero reduzido dos tcnicos de TI nos
municpios. Este fato provavelmente correlaciona-se com a maior predominncia do pessoal administrativo nesta esfera administrativa, em comparao com
as outras duas.
1/7/2011 10:20:14
431
TABELA 12
Brasil: profissionais e tcnicos de informtica por esfera administrativa 2003 e 2009
Esfera
20031
2009
% de variao
Federal
6.326
11.807
86,6
Estadual
32.883
48.728
48,2
Municipal
3.773
6.249
65,6
42.982
66.784
55,4
Total
Nota: 1 Escolhido o ano de 2003 por motivo de classificao das ocupaes.
8 DIMENSES E CONTROLE DAS DESPESAS COM PESSOAL
A questo sobre a supostamente elevada magnitude dos gastos pblicos com pessoal
suscita muito interesse devido a ter se tornado um divisor de guas entre diferentes
vises polticas acerca do papel do Estado no processo de desenvolvimento. Desde o
incio da dcada de 1990, marcado pelo governo Collor e sua postura thatcheriana
de combate burocracia de Estado, a cada informao que a imprensa divulga
sobre o nmero de servidores ou do montante do gasto pblico com pessoal, as
correntes conservadoras tentam impingir o diagnstico de que a mquina administrativa est inchada e que o gasto com pessoal excessivo. Mas, na verdade,
no est disponvel qualquer parmetro consensual para validar tal diagnstico.11
A nica regra que se observa na histria recente que em momentos de expanso
da atividade econmica e da concomitante arrecadao tributria, os governos
sentem-se vontade para aumentar os gastos com o aparato administrativo como
um todo e, portanto, no s com pessoal; e em momentos de crise fiscal, por outro
lado, impem ou acatam medidas legais de limitao desses gastos.
Em concluso, a ocupao do setor pblico s pode ser considerada excessiva quando avaliada em cotejamento com os resultados de uma conjuntura de
crescimento econmico reduzido. Mas uma teoria econmica como a keynesiana
afirma que os gastos do Estado so importantes para reativar o crescimento em tal
conjuntura, especialmente em face de um mercado de trabalho com ampla parcela informal e baixa renda, como o caso do Brasil. Deste modo, o diagnstico
de excesso de pessoal no d base suficiente de conhecimento para iniciar uma
poltica administrativa de conteno da ocupao pblica.
O pas tem um excelente sistema de monitoramento de gastos com pessoal,
mas comparaes internacionais s deveriam ser realizadas se a metodologia comparativa conseguir descontar as peculiaridades da composio desses gastos e do
11. Em particular, para a viso dominante na literatura econmica e at mesmo no debate pblico sobre o tema, ver
OCDE (2010). E para uma viso abrangente e crtica desta questo, ver Garcia (2008), alm dos captulos 6, 7 e 8
nesta publicao.
1/7/2011 10:20:14
432
prprio mercado de trabalho brasileiro. Como esta uma tarefa que extrapola os
objetivos sintticos deste estudo, aqui s ser empreendida uma breve descrio
das dimenses e das tendncias do gasto com pessoal e dos problemas relacionados
com seu controle pelas polticas fiscais.
Para fins de monitoramento das despesas de pessoal do governo geral no
Brasil, pode-se recorrer a duas fontes de dados: o Sistema Nacional de Contas
(SNC) do IBGE e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O primeiro informa
as despesas com salrios e benefcios, enquanto os dados da STN apresentam em
forma agregada as despesas com ativos e inativos, na medida em que esto voltados
para o acompanhamento do cumprimento da LRF.
A partir dessas duas fontes (tabela 13) conclui-se que as despesas com pessoal
das trs esferas administrativas (governo geral) decresceram relativamente a partir de
2002, mas voltaram a aumentar a partir de 2005, sem, contudo, alcanar o patamar
de 2002. H uma tendncia similar para o governo federal, quando se consideram
as despesas com ativos e inativos como percentual do Produto Interno Bruto (PIB).
TABELA 13
Brasil: indicadores de despesas com pessoal do governo geral e governo federal
2002 a 2008
Ano
Governo geral: ativos como % dos gastos

salariais do total da economia1
Governo geral: ativos e

inativos como % do PIB2
Governo federal: ativos e

inativos como % do PIB2
2002
29,55
14.38
4,81
2003
28,93
13.80
4,46
2004
27,96
13.22
4,31
2005
28,27
13.45
4,30
2006
28,43
13.86
4,45
2007
13.80
4,37
2008
14.15
4,35
Fontes: 1IBGE/SNC; e 2STN.
As despesas com pessoal, como percentual do PIB, foram mais elevadas no

ano final do governo FHC. No governo Lula, houve um aumento em 2005, mas
a partir de ento se observa uma discreta diminuio desses gastos, tomando como
referncia o PIB do ano corrente. Um fator que tem pesado nos custos salariais
a mdia elevada de idade da fora de trabalho ativa federal que se encontra em
grande parte nas classes mais altas das carreiras e, portanto, usufruindo de nveis
salariais mais elevados. Contudo, a reorganizao e expanso das carreiras de Estado
pressupem a oferta de cargos com salrios competitivos em relao ao mercado de
trabalho do setor privado, o que implica maiores despesas dessa natureza.
1/7/2011 10:20:14
433
Um retrato da situao atual quanto ao conjunto das despesas dessa natureza aparece na tabela 14, para 2009, um ano de mau desempenho da economia,
havendo o PIB se retrado em 0,2%. O governo geral, composto pelas trs esferas
administrativas, apresentou despesas com pessoal que equivalem a 41,2% do total
de despesas e a 42,1% do total das receitas.
TABELA 14
Brasil: despesas nominais do governo geral 2009
(Em R$ mil)
Tipo de despesa
Governo geral
Federal
Estadual
Municipal
Total das receitas
1.226.901.202
737.062.261
424.915.547
256.910.195
Total das despesas
1.162.752.222
696.996.253
406.439.348
251.303.423
482.549.217
151.652.813
207.934.962
122.961.442
Pessoal (% das receitas)
42,1
24,9
50,9
44,7
Pessoal (% das despesas)
41,5
21,8
51,2
48,9
Pessoal (% do PIB)
14,0
4,3
6,2
3,5
Pessoal (valor)
Fontes: STN e Banco Central do Brasil (BCB).
Como se sabe, um dos objetivos principais da LRF a limitao das despesas

com pessoal nas trs esferas de governo, tomando como referncia a proporo da
despesa lquida com pessoal (DLP) em relao receita corrente lquida (RCL).
Para o Poder Executivo estadual, o limite determinado corresponde a 49% dessa
receita. De acordo com o Artigo 22 da lei, caso a despesa com pessoal em relao
RCL ultrapasse 95% de tal limite, ficam vetados a concesso de aumento salarial ou reajuste, a criao de cargos, os concursos pblicos etc. Este o chamado
limite prudencial que deve ser calculado para cada tipo de poder e que, para o
Poder Executivo estadual, equivale a 46,5%.
A tabela 15 ajuda a avaliar a evoluo do Poder Executivo estadual em termos de
cumprimento das diretivas da lei discriminando quatro situaes diferentes conforme
o gasto com pessoal se aproxime ou se afaste do limite prudencial. Deve ser advertido
que os critrios de avaliao e os respectivos intervalos de variao so resultados de
elaborao prpria e no constituem modelo de anlise adotado pelo STN.
Casos tpicos de UFs que realizaram um ajustamento fiscal progressivo ao
que requer a lei ao longo do perodo especificado, depois de terem alcanado o
patamar emergencial, so representados por Maranho, Sergipe, So Paulo e Santa Catarina. E em sentido inverso, de desajuste progressivo, surgem os casos de
Rio Grande do Norte, Paraba, Alagoas e Bahia.
1/7/2011 10:20:14
434
TABELA 15
Poder Executivo dos estados: percentual de despesas com pessoal (relao DLP/
RCL), segundo critrios arbitrados 2000, 2005 e 2009
(Em %)
Emergencial
46,5
Limtrofe
43 e < 46,5
Ajustada
33 e < 43
Boa
< 33
2000 2005 2009
2000 2005 2009
2000 2005 2009
2000 2005 2009
Regio/UF
Norte
Rondnia (RO)
Acre (AC)
45,03
47,32
36,99 38,54
44,35 46,10
Amazonas (AM)
44,76
46,16
Roraima (RR)
40,95
38,68
Par (PA)
45,56
Amap (AP)
35,73
25,16
42,26 41,40
36,86 34,16 41,77
Tocantins (TO)
44,06
34,15 34,53
Nordeste
Maranho (MA)
48,54
Piau (PI)
40,32 38,56
46,78
45,22
42,83
Cear (CE)
42,59 42,59 40,80
Rio Grande do Norte (RN)
48,81 49,79
Paraba (PB)
Pernambuco (PE)
51,63
44,26
49,22
42,10
43,47 44,83
Alagoas (AL)
Sergipe (SE)
41,15
50,96
44,29 43,77
57,88
44,60
Bahia (BA)
46,75
37,34
35,89 40,28
Sudeste
Minas Gerais (MG)
63,86
43,49 46,16
Esprito Santos (ES)
44,90
35,60
Rio de Janeiro (RJ)

So Paulo (SP)
32,50
39,90
49,27
30,99 27,00
42,36 41,29
Sul
Paran (PR)
45,58 45,82 45,10
Santa Catarina (SC)
52,03
42,36 37,10
Rio Grande do Sul (RS)
61,68
40,03 40,46
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul (MS)
45,68
37,89 39,69
Mato Grosso (MT)

Gois (GO)
42,66 37,89 39,80

49,17
Distrito Federal (DF)

Nmero de UFs
46,10
39,35
43,45
34,94
10
10
16
32,89
12
Fonte: STN. Elaborao prpria.
1/7/2011 10:20:14
435
Quando o Poder Executivo estadual atinge o limite de gastos com pessoal,

a nica alternativa legal de expandir a proviso de servios sociais d-se mediante
o recurso a vnculos indiretos mediados por entidades pblicas no estatais como
as Organizaes Sociais (OSs). Nessa contingncia se encontraram os governos
de So Paulo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) no final da
dcada de 1990, e da Bahia Partido dos Trabalhadores (PT) no final da dcada de 2000, que tiveram que recorrer s OSs para expandir a oferta de servios
hospitalares.12
Ento, a pergunta que deve ser respondida a seguinte: a LRF teve eficcia
no sentido de fazer controlar as despesas com pessoal do Poder Executivo das
UFs, visto que ao longo do tempo algumas administraes pblicas se ajustaram
a seus parmetros e outras se desajustaram?
Fica mais fcil responder a esta pergunta usando como base de juzo a classificao contida na tabela 16. O que se constata que o nmero de UFs em situao ajustada ou boa mudou muito pouco entre 2000 e 2009; nomeadamente,
passou de 11 para 13. Enquanto isso, o nmero de UFs em situao emergencial
ou limtrofe passou de 16 para 14. De um modo geral, verifica-se uma grande
variao ao longo da srie anual e no se constata uma tendncia clara no sentido
de levar a maioria das UFs para uma situao de ajuste.
TABELA 16
Poder Executivo dos estados: distribuio do nmero de UFs de acordo com o cumprimento do requisito de gastos com pessoal 2000-2009
Ano
Emergencial
46,5%
Limtrofe
43% e < 46,5%
Ajustada
33% e < 43%
Boa
< 33%
n.d.
2000
10
2001
10
12
2002
2003
10
10
2004
11
2005
16
2006
13
2007
13
2008
16
2009
10
12
Fonte: STN. Elaborao prpria.

12. Para este assunto, ver, mais uma vez, o captulo 7 desta publicao, de autoria de Pessoa (2011) e Kerches e Peres
(2010).
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436
Por outro lado, pode-se afirmar que os anos com melhor desempenho, segundo os requisitos legais, so aqueles em que a economia experimentou uma
fase favorvel, ou seja, entre 2004 e 2008. Certamente houve aumento da receita
lquida dos estados e, em consequncia, melhoria do indicador da relao entre
despesas e receita. Portanto, pode-se concluir que o cumprimento da lei depende
em grande parte do quanto favorvel o cenrio macroeconmico nacional e suas
repercusses nas UFs. Mais uma vez fica patenteado que os limites reais e gerais
de qualquer poltica administrativa e de pessoal no so dados pela lei, mas sim
pela situao geral e pela dinmica real da economia nacional.
9 A QUESTO DO PESSOAL IRREGULAR
A irregularidade dos vnculos de trabalho no setor pblico abrange duas situaes distintas: i) a dos vnculos diretos, quando h a contratao irregular de
pessoal por um rgo de Estado; e ii) a dos vnculos indiretos de servios-fim,
estabelecidos mediante entidade privada terceirizada. Em ambos os casos registrase irregularidade, pois est contrariado o dispositivo constitucional que prev a
necessidade de admisso do agente pblico por via de concurso. Como se trata de
vnculos irregulares, o ocupante da funo pode ser demitido ad nutum, ou seja,
sem processo administrativo competente.
O que discutvel neste caso no o fato de ocorrer subcontratao de
empresas privadas, mas sim a terceirizao de servios finais peculiares ao rgo
contratante. Por exemplo, um hospital pblico no pode ter mdicos vinculados
a uma cooperativa de profissionais, mas pode ter pessoal de segurana e limpeza contratado nessa condio terceirizada, embora pressupondo ausncia de
subordinao administrativa ao diretor do hospital. Segundo o Enunciado no 331
do Tribunal Superior do Trabalho (TST), tanto para entidades pblicas quanto
privadas, vedada a terceirizao de atividades-fim, enquanto a terceirizao de
atividades-meio lcita sempre que no haja subordinao dos trabalhadores terceirizados hierarquia institucional do contratante.
Segundo dados divulgados pelo TCU, o nmero de vnculos irregulares em
rgos da administrao federal alcanava um total de 28.567 em 2009 (tabela 17).
O MEC e o Ministrio da Sade (MS) aparecem com destaque com o nmero
mais elevado de vnculos irregulares, 9.134 e 6.092, respectivamente.
Tm sido assinados pelos governos das trs esferas federativas repetidos
TACs perante o MP e os tribunais de contas, estabelecendo o compromisso de
substituir os vnculos irregulares por pessoal admitido por meio de concurso pblico. Este um ritual que se repete com muita frequncia e que no deixa de ter
efetividade porque h indcios de que o nmero de concursos tem crescido em
todo o setor pblico brasileiro, embora faltem dados a este respeito. O problema
1/7/2011 10:20:14
437
que o nmero de irregulares pode diminuir circunstancialmente, mas volta a

crescer posteriormente, apresentando sempre uma dimenso considervel. Assim,
contar com pessoal irregular reconhecido como uma situao que contraria a
lei, mas que passa a ser algo normal ou inevitvel nas circunstncias de crescentes
e diversificadas demandas para a gesto pblica.
TABELA 17
BRASIL: vnculos irregulares por rgos da administrao federal 2009
rgo da administrao federal
Nmero de vnculos irregulares
MEC
9.134, parte inferior do formulrio
MS
6.092, parte inferior do formulrio
Ministrio da Fazenda (MF)
1.104
Ministrio da Justia (MJ)
4.611
MTE
2.277
Outros
Total
5.349
28.567
Fonte: TCU (2010).
Afirma-se muitas vezes que as situaes irregulares de trabalho constituem um

subterfgio diante dos limites de gastos impostos pela LRF, como se pudesse ocorrer
terceirizao no contabilizada como gasto de pessoal, pois esta lei enuncia que os
gastos com terceirizao devem ser contabilizados na rubrica geral de gastos com
pessoal. Por outro lado, pelo exemplo do governo federal, fica claro que os limites
fixados pela LRF no so os responsveis pela situao de irregularidade. A administrao federal tem um limite prudencial de 47,5% e atualmente seu indicador legal
de gasto com pessoal situa-se bem abaixo desta marca, sendo da ordem de 24%.
Como explicar, ento, o recurso habitual contratao irregular de pessoal
na administrao pblica? A explicao simples: o gestor pblico tende a buscar
solues tpicas e cleres para seus problemas de necessidade de pessoal e isto verdadeiro para todas as esferas administrativas da Federao. O gestor sabe que fazer
passar uma autorizao legislativa de concurso requer ampla negociao poltica e
um longo tempo de espera. Por outro lado, o problema de escassez de pessoal sempre
identificado no mediante o resultado de um plano de desenvolvimento institucional, mas como opinio que os dirigentes mantm acerca das necessidades para
o cumprimento de certas funes especficas com as quais convivem diariamente.
Nesse contexto, o concurso pblico parece ser um instrumento de alcance muito
abrangente e de uso complexo e que, ademais, comporta o risco de no garantir aos
dirigentes as pessoas certas, no lugar certo. Portanto, o que est na gnese das irregularidades so o imediatismo e o casusmo da mentalidade do gestor pblico, caso
se suponha que este esteja imune ao clientelismo, o que nem sempre verdadeiro.
1/7/2011 10:20:14
438
10 COMPETNCIAS E DESEMPENHO A PARTIR DO CICLO DE VIDA FUNCIONAL
Em 2010, a OCDE publicou relatrio de avaliao da gesto de recursos humanos

no governo federal brasileiro, contando para tanto com amplo apoio do MPOG
para a obteno de informaes e para a prpria discusso e divulgao do mesmo.
Dentre os vrios captulos componentes deste estudo, destaquem-se aqui as
partes que tratam da gesto por competncias e da orientao por desempenho
da fora de trabalho vinculada ao setor pblico. O relatrio da OCDE bastante
contundente em sua crtica falta de polticas de pessoal que contemplem as duas
dimenses citadas, ao afirmar:
Atualmente, as prticas de gesto de recursos humanos no governo federal tendem
a concentrar-se mais no controle do cumprimento das regras e normas bsicas, com
pouco espao para a gesto estratgica baseada em competncias e desempenho. Os
progressos feitos pelo governo federal visando garantir o mrito, a continuidade de
pessoal, imparcialidade e profissionalismo no servio pblico, e para manter um
controle firme sobre a dimenso da fora de trabalho, agora colocam o Brasil em
posio de se concentrar mais na gesto da fora de trabalho de acordo com as necessidades estratgicas de governo, com ateno voltada eficincia. (...) altamente
recomendvel que o governo federal comece a mover-se alm do recrutamento de
pessoal apenas por meio de testes de habilidades acadmicas e conhecimentos bsicos,
principalmente para os cargos mais qualificados. A introduo de mtodos de recrutamento modernos significa focar na mensurao de competncias e experincias
anteriores, sem prejudicar a transparncia e o mrito (OCDE, 2010, p. 12-13).
O conceito de competncias utilizado amplo, abrangendo no s os aspectos

de qualidades profissionais, mas tambm, com grande nfase, as funes de liderana. O relatrio aponta como um dos pontos mais negativos da experincia
recente de gesto de pessoal no Brasil o fato de que a admisso de novos servidores
seja feita unicamente a partir de critrios de conhecimento acadmico, deixando
de lado a experincia pregressa e habilidades de relaes humanas como as de
liderana, bem como a dimenso dos valores e, em geral, da tica pblica. No presente contexto poltico da gesto pblica brasileira, esse conceito de competncias
deveria ser ainda mais ampliado de modo a englobar habilidades e conhecimentos
voltados para o alcance dos objetivos estratgicos do processo de desenvolvimento
nacional, de acordo com a rea de poltica pblica a que o servidor atinente.
Os mtodos de avaliao puramente do desempenho intelectual usados nos
concursos pblicos tm sido reconhecidos como inadequados por muitos consultores de recursos humanos, mas sua prtica tem sido mantida devido ao processo
usual de terceirizao da confeco e realizao das provas escritas. Contudo, tem
havido alguma margem de flexibilidade no tocante s provas orais que podem
envolver como avaliadores o pessoal snior das instituies interessadas.
1/7/2011 10:20:14
439
Mas a crtica da OCDE feita com objetivos bem mais amplos, ao condenar
a ausncia de incentivos para o desenvolvimento de competncias gerais ao longo
de toda a vida funcional do servidor. De fato, a nfase nas oportunidades de
educao continuada dos servidores tem sido praticamente limitada a cursos de
ps-graduao tradicionais. Tais crticas apontam para a necessidade de realizar
estudos qualitativos dos processos internos da gesto de pessoal e da avaliao dos
mtodos adotados para seleo, capacitao, avaliao de desempenho e progresso
dos servidores, conforme mostra o quadro 2:
Admisso
Estgio probatrio
Oportunidades educacionais
Progresso funcional
Avaliao de
desempenho
Gesto de
competncias
QUADRO 2
Competncias e desempenho ao longo do ciclo de vida funcional
Aposentadoria
Fonte: Elaborao prpria.
Portanto, descortina-se a prioridade de estudos voltados para os temas de

desenvolvimento e avaliao de competncias. Esses estudos poderiam ser feitos
na perspectiva da vida funcional dos servidores, abrangendo todos os aspectos
de competncia e desempenho nas suas distintas etapas, como sejam: admisso,
estgio probatrio, progresso dentro das classes da carreira, mobilidade horizontal (entre distintos rgos da administrao), preparao para a aposentadoria
e assim por diante. A questo central aqui a de como associar corretamente o
desenvolvimento de competncias com os processos de avaliao de desempenho
que observem o princpio do mrito e assegurem, em cada fase, a progresso na
carreira e, nas fases superiores, a senioridade nas funes exercidas.
11 CONCLUSES
Se julgadas somente com base no cumprimento de seus objetivos explcitos, as

polticas administrativas, incluindo as de gesto de pessoal, adotadas no perodo
1995-2010, podem ser consideradas tpicas e insuficientes frente tanto complexidade do tema, quanto s necessidades do pas. Algumas das tendncias
recapituladas neste livro confirmam essa avaliao negativa do efeito de diversas
polticas administrativas, que suscitaram muita polmica e reao defensiva dos
servidores, mas que, no longo prazo, no se mostraram efetivas para conferir novos rumos ao aparato de Estado e sequer para maior controle do gasto pblico.
1/7/2011 10:20:15
440
Neste sentido, devem ser enfatizadas as seguintes concluses sumrias:

1. A aspirada administrao gerencial no se generalizou e tampouco ocorreu
a preconizada combinao entre servidores estatutrios de carreiras de
Estado e celetistas vinculados a servios de alcance social como educao
e sade; o vnculo estatutrio acabou sendo grandemente expandido e a
seleo de pessoal para vnculos celetistas foi inicialmente desconsiderada
e posteriormente se tornou ilegal.
2. O modelo de entidades pblicas no estatais do tipo das OSs foi adotado em situaes isoladas, especialmente no SUS, e, em geral, apenas
com o propsito de continuar provendo servios quando j ultrapassados os limites legais de despesa com pessoal prprio.
3. A verdadeira reforma do Estado, em termos de realidade institucional,
e, portanto, de novas regras e novos modos de interveno, foi realizada
mediante o processo de desestatizao e instaurao das agncias reguladoras, o que, em nenhum dos casos, trouxe garantias substantivas nem
para a questo do aumento de cobertura dos servios pblicos, nem
tampouco para a questo de sua qualidade.
4. A interface entre polticas administrativas e polticas fiscais, que se d
atravs do controle de gasto de pessoal pela LRF, apresentou resultados
contraditrios, no se registrando tendncia reduo progressiva dessas despesas.
5. O problema do pessoal irregular persiste em todas as esferas administrativas, a despeito dos repetidos compromissos assumidos com o MP no
sentido de san-lo mediante pessoal concursado.
6. A modalidade de autonomia gerencial pblica consubstanciada nas chamadas Fundaes Estatais tem sido posta em prtica por algumas UFs,
mas continua pendente de aprovao legislativa para o governo federal
que o concebeu, no mbito do MPOG.
7. A estrutura de carreiras no conjunto do setor pblico, quando existe,
deficiente no sentido de que no consegue valorizar o desempenho
competente e a senioridade do pessoal ocupado em funes estratgicas
de Estado.
Assim sendo, de modo geral, pode-se dizer que as polticas macroeconmicas, previdencirias e sociais foram mais decisivas que as polticas administrativas para a conformao das principais tendncias e dos problemas aqui
identificados, relativos tanto composio quanto qualificao do pessoal
ocupado no setor pblico.
1/7/2011 10:20:15
441
Atuando por vias bem diferentes daquelas prescritas no Plano de Reforma

de 1995, algumas dessas tendncias, tais como a descentralizao para o mbito
municipal, a elevao do grau de escolaridade e a substituio de pessoal administrativo so indubitavelmente positivas, no sentido de que vm a facilitar
o cumprimento da misso do Estado em mltiplas reas. Tais tendncias esto
certamente levando modernizao do aparato de Estado como resultado das
polticas educacionais, da generalizao da TI e do desenvolvimento econmicosocial do pas como um todo. Isso no invalida o raciocnio de que melhores
resultados poderiam ser obtidos se as polticas administrativas, liberadas de suas
atuais amarras fiscais e ideolgicas, pudessem interagir de modo mais coerente
com o conjunto das polticas pblicas e com o prprio curso estratgico ditado
para o desenvolvimento do pas.
REFERNCIAS
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(Nota tcnica no 098/2010/DMI/SEGES/MP).
1/7/2011 10:20:15
NOTAS BIOGRFICAS
Camila Lameiro
Camila Lameiro graduada em Cincias Sociais, mestre e doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense (UFF). pesquisadora do
projeto Elites Dirigentes e Democracia nos Governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, coordenado por Maria Celina DAraujo no Departamento de Sociologia e Poltica da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio), com o apoio da Fundao Ford. Participa tambm do projeto
A Formao de Coalizes de Governo em Sistemas Federais: Argentina e Brasil
em Perspectiva Comparada, no mbito do Programa de Cooperao Internacional Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (MINCYT)/
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Atua
principalmente nos seguintes temas de pesquisa: instituies polticas, burocracia
e cargos de confiana do Poder Executivo federal.
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

No doutoramento, analisou a evoluo do emprego pblico no Brasil nos anos
1990, no contexto da Reforma Administrativa e das polticas de contingenciamento do emprego pblico na dcada. Atualmente, professor da Universidade
Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio), no Departamento de Gesto Pblica, e pesquisador visitante no Ipea.
Professor adjunto na Faculdade de Economia da UFF e pesquisador visitante do Ipea.

Mestre e doutor em Economia pelo Instituto de Economia (IE) da UNICAMP. Extcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(Dieese) e da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade). Realiza
pesquisas nas reas de Economia do Trabalho, Economia Brasileira Contempornea e Economia Fluminense. Publicou artigos em diversas revistas acadmicas,
dentre as quais se destacam Revista de Economia Poltica, Revista Anlise Econmica Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Revista de Economia Contempornea Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Nova
Economia Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Revista Investigacin
Econmica (Universidade Autnoma do Mxico). Tem trabalhos publicados nos
seguintes temas: economia do trabalho, emprego pblico no Brasil e em pases
NOTAS BIOGRFICAS.indd 443
1/7/2011 10:19:07
444
desenvolvidos, economia brasileira contempornea, distribuio de renda e desenvolvimento econmico, evoluo recente do comrcio externo do Brasil e de
pases sul-americanos com a China, globalizao financeira e sua relao com a
flexibilizao dos mercados de trabalho. Autor do livro Flexibilizao do Trabalho:
Sintomas da Crise, editado pela Annablume.
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e

Cincias Humanas (FFLCH) da Universidade de So Paulo (USP) e pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC)-SP. Licenciado em Cincias Sociais pela PUCSP. Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea. No Ipea,
atuou como consultor e foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), no Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. membro da equipe tcnica que idealizou e organizou a Srie Dilogos para
o Desenvolvimento (2008 a 2011). Tambm no Ipea, foi assessor da presidncia
e diretor substituto na Diretoria de Estudos e Polticas de Estado, dos Instituies
e da Democracia (Diest).
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao (FEA)/Universidade

de So Paulo (USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo IE/UNICAMP.
Desde 1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da
Assessoria Tcnica da presidncia do Instituto, coordenou o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro e a srie Dilogos para o Desenvolvimento (2008 a
2010). No mesmo perodo, foi diretor da Diest.
Doutora em Cincia Poltica e professora do Departamento de Sociologia e Poltica

da PUC-Rio. Foi professora visitante em vrias universidades do Brasil e do exterior
e tem trabalhados em vrias linhas de pesquisa: partidos polticos, sindicatos, Era
Vargas, Foras Armadas e nova democracia na Amrica do Sul, temas sobre os quais
produziu dezenas de livros e artigos. Recentemente publicou A elite dirigente do governo Lula (2009) e Militares, democracia e desenvolvimento Brasil e Amrica do Sul
(2010), ambos pela Fundao Getulio Vargas. Atualmente membro da Diretoria
Executiva da Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL) e de La Red
de Estudios sobre la Calidad de la Democracia en Amrica Latina.
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Notas Biogrficas
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Mdico, doutor em sade coletiva e tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

Foi consultor da Organizao Panamericana da Sade (Opas) em Braslia e em
Washington e servidor da Fundao Oswaldo Cruz no Rio de Janeiro. Seus temas
principais de investigao abrangem as polticas de administrao pblica e seus
recursos humanos, as polticas de sade e seguridade social, bem como questes
filosficas e histricas sobre sade e medicina. Principais livros publicados: Perspectivas da Qualidade em Sade (QualityMark, Rio de Janeiro, 1994); A Sade
pelo Avesso (Seminare, Natal, 2003); Do Fsico ao Mdico Moderno, a Formao
Social da Prtica Mdica Universidade Estadual Paulista (UNESP), 2007; Determinao Social da Sade e Reforma Sanitria (Org.), Centro Brasileiro de
Estudos de Sade (Cebes), Rio de Janeiro, 2010.
Possui licenciatura em Geografia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro

(UERJ) (1999), bacharelado em Geografia pela UERJ (1997) e mestrado em Pesquisa Social e Amostragem pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence)
(2002). Participou deste projeto na condio de bolsista do Programa de Pesquisa
para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) como assistente de Pesquisa III do
Ipea. Tem experincia na rea de Geocincias, com nfase em Geografia.
1/7/2011 10:19:07
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2011
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Camila Guimares Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro Cunha
Paula Mascarenhas Rodrigues de Almeida (estagiria)
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Credito editorial.indd 446
1/7/2011 10:17:59
Organizado em trs partes, a primeira

se destina a discutir aspectos da evoluo histrica e certos condicionantes sociopolticos
da formao da burocracia pblica brasileira, principalmente ao longo do perodo
republicano; a segunda se presta a questes
metodolgicas relativas a conceitos e formas
de mensurao e de comparao internacional,
com destaque para a produo e organizao
de informaes empricas detalhadas acerca
do caso brasileiro, numa espcie de radiografia
da ocupao pblica nos dias atuais; a terceira,
por fim, dedica-se a tendncias e concluses
gerais do estudo, problemas e recomendaes
de pesquisa neste vasto e ainda relativamente
pouco explorado campo de investigao e de
proposio de poltica pblica.
Em termos amplos, levando-se em conta tanto o quantitativo geral como as decises
recentes responsveis pela recomposio dos
salrios do funcionalismo pblico de mbito
federal, conclui-se que estas espelham decises acertadas do governo, no sentido de recompor quadros permanentes e qualificados
no mbito da administrao pblica federal,
indispensveis aos desafios do nosso tempo e
posio atual do Brasil no mundo.
Inmeras outras informaes e concluses podem ser extradas deste estudo, as
quais podero qualificar mais ainda o debate corrente sobre temas de fato to complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro na atual
quadra de retomada de iniciativas em prol
do desenvolvimento nacional.
A temtica do desenvolvimento brasileiro

em algumas de suas mais importantes dimenses de anlise e condies de realizao foi eleita, por meio de um processo de
planejamento estratgico interno de natureza contnua e participativa, como o principal mote das atividades e projetos do Ipea
ao longo do trinio 2008-2010.
A ideia deste livro surgiu em 2008 de um contato entre o Ipea e a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Naquela ocasio,
o governo federal estava sob ataque cerrado da mdia, entre outros motivos, por causa
da poltica de revalorizao dos servidores pblicos, da recomposio de quadros e de
remuneraes que ento comeava a pr em prtica. Basicamente, os ataques focavam
em duas questes: o suposto inchao da mquina pblica federal e o suposto descontrole fiscal advindo da citada poltica em curso.
Transcorridos dois anos de pesquisa destinada a reunir e organizar informaes de
qualidade sobre os espinhosos temas da formao da burocracia estatal e da composio da ocupao no setor pblico brasileiro, pode-se hoje afirmar com segurana que:
Burocracia e
Ocupao no Setor
Pblico Brasileiro
O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado

durante toda a primeira dcada de 2000, no s no foi explosivo, como se mostrou
suficiente apenas para repor praticamente o mesmo estoque e percentual de servidores que j havia no pas em meados da dcada de 1990.
Qualitativamente, tudo indica que este movimento atual de recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas de desempenho institucional ao setor pblico, notadamente aquele de nvel federal.
Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham sado
do controle do governo federal, pois, em termos percentuais, esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de 2000, num contexto de
retomada relativa do crescimento econmico e tambm da arrecadao tributria.
, portanto, a estes contedos e debates que convidamos nossos leitores, certos da necessidade de melhor qualificar a discusso corrente sobre temas de fato to complexos
e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro nesta atual
quadra histrica de decises em prol do desenvolvimento nacional.
Camila Lameiro

Este livro traz a pblico resultados preliminares de dois anos de pesquisa (2008 a 2010)
destinados a reunir e organizar informaes
de qualidade sobre os espinhosos temas da
formao da burocracia estatal e da composio da ocupao no setor pblico brasileiro,
tendo por base todas as principais fontes de
dados secundrios disponveis para este assunto, como os censos demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), a Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape).
Volume
5
CAPA Dialogos volume 5.indd 1
Inscrito como misso institucional

produzir, articular e disseminar conhecimento
para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento
brasileiro , esse mote pretende integrar-se
ao cotidiano do instituto pela promoo de
iniciativas vrias, entre as quais se destaca
o projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro, do qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como
plataforma de sistematizao e reflexo
acerca dos entraves e oportunidades do
desenvolvimento nacional. Para tanto, entre
as atividades que o compem incluem-se
seminrios de abordagens amplas e oficinas
temticas especficas, assim como cursos
de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes sobre temas afins.
Trata-se de projeto sabidamente ambicioso e
complexo, mas indispensvel para fornecer
ao Brasil o conhecimento crtico necessrio
tomada de posio frente aos desafios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consiga,
ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desafios que lhe sero colocados no perodo
vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
fortalecer sua integrao institucional
junto ao governo federal;
Volume 5
caracterizar-se enquanto indutora da

gesto pblica do conhecimento sobre
desenvolvimento;
Dilogos para o
Desenvolvimento
ampliar sua participao no debate

internacional sobre desenvolvimento; e
Organizador
promover seu fortalecimento institucional.
04/07/2011 16:41:34

Burocracia Ocupacao Publica Ipea PDF

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Organizado em trs partes, a primeira

se destina a discutir aspectos da evoluo histrica e certos condicionantes sociopolticos

A temtica do desenvolvimento brasileiro

O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado

Maria Celina DAraujo

Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro

Inscrito como misso institucional

caracterizar-se enquanto indutora da

ampliar sua participao no debate

promover seu fortalecimento institucional.

_Folha de Rosto e Falsa Folha de Rosto_vol5.indd 1

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Mrio Lisboa Theodoro

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Liana Maria da Frota Carleial

Mrcio Wohlers de Almeida

Jorge Abraho de Castro

Persio Marco Antonio Davison

_Folha de Rosto e Falsa Folha de Rosto_vol5.indd 2

Rio de Janeiro, 2011

_Folha de Rosto e Falsa Folha de Rosto_vol5.indd 3

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2011

Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro / Organizador:

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

_Folha de Rosto e Falsa Folha de Rosto_vol5.indd 4

eneuton dornelles pessoa de Carvalho............................................................................. 47

eneuton dornelles pessoa de Carvalho......................................................................... 133

Fernando augusto mansor de mattos ..........................................................................213

eneuton dornelles pessoa de Carvalho .........................................................................287

Fernando augusto mansor de mattos ..........................................................................309

PArTE iii: ESTADo, DESENvolvimENTo E PlENo EmPrEgo

A ideia deste livro surgiu em 2008 de um contato entre o Instituto de Pesquisa

este considerado essencial para um desempenho satisfatrio do Estado no longo prazo.

Burocracia e Ocupao no setor pblico Brasileiro

certos Estados monrquicos e Estados despticos dos sculos XVI ao XIX, de

vasta maioria de servidores atuando em situao precria e em atividades de baixa

Burocracia e Ocupao no setor pblico Brasileiro

3. Os servidores nesse perodo inicial estavam distribudos nas reparties

2. A verdadeira reforma do Estado, em termos de realidade institucional,

Burocracia e Ocupao no setor pblico Brasileiro

DOs aspecTOs meTODOlgIcOs, DemOgRfIcOs e sOcIOecONmIcOs

toda ela vai sendo contratada a partir de critrios meritocrticos, base

redunda em perfis de escolarizao mais elevados e impactos potenciais

praticamente toda ela assume a forma contratual estatutria, em

Burocracia e Ocupao no setor pblico Brasileiro

poder pblico federal, at outros fenmenos sociais e demogrficos importantes

Jos Celso Cardoso Jr.

O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO

Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho

Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro

2 ANTECEDENTES HISTRICOS: A ADMINISTRAO NO BRASIL COLNIA

A literatura a respeito da organizao poltico-administrativa do pas evidencia

O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo...

do Rio de Janeiro no tempo de Gomes Freire, Holanda (2008a, p. 406) reitera:

As primeiras unidades administrativas que se estruturaram foram os municpios,4

Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro

O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo...

Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro

excludente, pois a maioria do povo estava excludo dos assuntos referentes

As dificuldades administrativas decorrentes do regime de capitanias hereditrias

O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo...

profissional, de tropas regulares; a segunda era composta de milcias formadas

A centralizao poltico-administrativa e a consequente reduo da autonomia local