Resenha "Comunidade e Democracia" de

Robert Putnam
Duas perguntas fundamentais para o problema de pesquisa do estudo de Robert Putnam podem ser
identificadas como: (i) por que alguns governos democrticos tem bom desempenho e outros no? (ii) E
quais so as condies necessrias para criar instituies fortes, responsveis e eficazes?

No recorte terico institucionalista, Putnam identifica dois elementos convergentes nas abordagens do
institucionalismo da escolha racional, do institucionalismo sociolgico e do institucionalismo histrico:
(i) as instituies moldam a poltica; (ii) as instituies so moldadas pela histria. Segundo Putnam
(1996): as instituies influenciam o resultado porque moldam a identidade, o poder e a estratgia dos
atores. Neste sentido, as instituies se caracterizariam pela inrcia e robustez, corporificando trajetrias
histricas bem como momentos decisivos, remetendo a observao fundamental, para o autor, de que a
histria importa porque segue, necessariamente, uma trajetria.
Em sua definio metodolgica do trabalho, Putnam considerou como varivel independente as
instituies. O autor buscou empiricamente observar como a mudana institucional influencia a
identidade, o poder e a estratgia dos atores polticos. Como varivel dependente Putnam considerou
como o desempenho institucional condicionado pela histria. Uma das premissas refletidas por Putnam
a de que o desempenho prtico das instituies moldado tambm pelo contexto social em que elas
atuam.

Para Putnam (bem como para Douglas North), as instituies seriam as regras do jogo, as normas que
regem a tomada de decises coletivas, o palco onde os conflitos se manifestam e (s vezes) se resolvem.

Mas Putnam acrescenta um outro aspecto definio das instituies: elas seriam mecanismos para
alcanar propsitos, no apenas com o fim de alcanar acordos, ou seja, as pessoas querem que o governo
faa coisas, no apenas decida coisas. Como consequncia, necessrio se pensar o que se constitui como
desempenho institucional e mais ainda: o que pode ser identificado como xito institucional? Para
Putnam, xito institucional significaria capacitar os atores a resolver suas divergncias da maneira mais
eficiente possvel, considerando suas diferentes preferncias. Neste sentido, os resultados da ao
governamental, mesmo quando planejada e implementada, pode no ser aqueles que os proponentes
esperavam.

Ao pensar sobre o desempenho institucional, Putnam tambm considerou as consequncias da mudana

institucional, avaliando, quanto a sua anlise especfica, o antes e o depois do ponto de vista da
evoluo dos governos regionais italianos. Ao se refletir sobre o desempenho institucional, o mesmo pode
ser atrelado a dois fatores: (i) scio-econmicos (a modernizao scio-econmica como condio
indispensvel para um governo democrtico estvel e eficaz); (ii) scio-culturais (a conexo
tocquevilliana entre os costumes de uma sociedade e suas prticas polticas).
No estudo que realizou sobre os governos regionais italianos, Putnam procurou avaliar o desempenho
institucional por meio de trs critrios: (i) a continuidade administrativa; (ii) as deliberaes sobre as
polticas e; (iii) a implementao das polticas. A premissa que orientou a anlise de Putnam a de que a
eficcia de uma instituio depende sobretudo de sua capacidade de bem conduzir seus negcios internos
(1996, p.79).
Ao quadro emprico observado por Putnam, dimensionado avaliativamente a partir do critrio de
modernizao (critrio de desempenho institucional), o cenrio observado adverso. Em alguns cenrios
observados nas regies italianas, regies mais atrasadas em seu desenvolvimento econmico so mais
eficientes em seus governos que regies mais desenvolvidas (2003, p.100). Como consequncia, uma das
indagaes que surgem (e diretamente oposta a boa parte da literatura de Cincia Poltica que atrela o
desenvolvimento democrtico ao desenvolvimento econmico) : a modernidade uma das causas do
desempenho institucional? Ou o desempenho institucional , talvez de certa forma, uma das causas da
modernidade?
Quanto aos fatores scio-culturais, Putnam considera que a comunidade cvica um determinante mais
forte que o desenvolvimento econmico. Quanto mais cvica a regio, mais eficaz seu governo. Segundo
Putnam, as regies economicamente mais desenvolvidas tm governos regionais mais eficientes
simplesmente porque h mais participao cvica (1996, p.112). Outro ponto a ser considerado de que
no o grau de participao poltica que distingue as regies cvicas das no-cvicas, mas sim a natureza
dessa participao. Para Putnam, regies menos cvicas so as mais sujeitas a velha praga da corrupo
poltica. O contexto cvico importante para o funcionamento das instituies e o principal fator
explicativo do bom desempenho de um governo a medida em que a vida social e poltica de uma regio
se aproxima do ideal da comunidade cvica.
Ao discorrer sobre os dilemas da ao coletiva, Putnam observa que a incapacidade de cooperao para o
aproveitamento mtuo no significa necessariamente ignorncia ou mesmo irracionalidade. Tanto que, a
partir da teoria dos jogos, apresenta quatro aspectos do dilema: (i) o drama dos bens comuns; (ii) o bem
pblico; (iii) a lgica da ao coletiva e; (iv) o dilema do prisioneiro. Em todos os quatro cenrios, as
partes envolvidas teriam a ganhar caso cooperassem, mas na falta de um compromisso mtuo confivel,

cada qual prefere desertar. Uma sada para o impasse, segundo Putnam, a sada hobbesiana,
caracterizando uma terceira parte, caracterizada por uma maior neutralidade.
O problema para um cenrio de coero imposto por um terceiro ( o Estado) o de que sociedades que
enfatizam muito o uso da fora costumam ser menos eficientes, mais sacrificantes e menos satisfatrias
do que aquelas onde a confiana mantida por outros meios. O maior problema para Putnam o de que a
coero imparcial em si mesma um bem pblico, estando sujeita ao mesmo dilema bsico que ela busca
resolver (1996, p. 175).
Na leitura que Putnam realiza da teoria dos jogos, a coero imparcial de um terceiro no constitui
geralmente um equilbrio estvel, isto , aquele em que nenhum jogador tem motivos para modificar
seu comportamento. Entretanto, no clssico dilema do prisioneiro e nos dilemas correlatos da ao
coletiva, a desero uma estratgia de equilbrio estvel para todos os participantes, embora essa teoria
subestime a cooperao voluntria, segundo Putnam (1996, p.175).
Como consequncia uma pergunta desdobrada emerge: como e por que se formam as instituies formais
que ajudam a superar os problemas de ao coletiva?
A resposta se encontra na premissa de que as instituies formais surgem para diminuir os custos de
transao. A superao dos dilemas da ao coletiva e do oportunismo contraproducente da resultante
depende do contexto social mais amplo em que determinado jogo disputado. Para Putnam, a cooperao
voluntria mais fcil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a
forma de regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica. Por capital social Putnam considera:
(i) confiana; (ii) normas; (iii) cadeias de relaes sociais. Para Putnam, a confiana social pode derivar
de duas fontes conexas: (i) as regras de reciprocidade e (ii) os sistemas de participao cvica.
As normas sociais que fortalecem a confiana social: vingam porque reduzem os custos de transao e
facilitam a cooperao, sendo a mais importante das regras a da reciprocidade (1996, p.182). As
comunidades onde a regra da reciprocidade obedecida tm melhores condies de coibir o oportunismo
e solucionar os problemas de ao coletiva.
Contrariando a tese de Mancur Olson (de que os pequenos grupos de interesse no tm nenhum motivo
para trabalhar pelo bem comum da sociedade e todos os motivos para engajar-se em atividades
especulativas onerosas e ineficientes, tornando-se cada vez mais numerosos, sufocando a inovao e
entravando o crescimento econmico. Outra tese descartada por Putnam a de Migdal ( que aponta que
grupos mais numerosos e mais fortes significam um governo fraco), Putnam considera terica e
empiricamente que as normas e os sistemas de participao cvica promoveram o crescimento econmico,
em vez de inibi-lo, observando-se uma forte relao entre associaes cvicas e instituies pblicas
eficazes (1996, p. 186).
Em todas as sociedades, os dilemas da ao coletiva obstam as tentativas de cooperar em benefcio
mtuo, seja na poltica ou na economia. Para Putnam, a coero de um terceiro uma soluo inadequada
para este problema. A cooperao voluntria depende do capital social. As regras de reciprocidade
generalizada e os sistemas de participao cvica estimulam a cooperao e a confiana social porque
reduzem os incentivos a transgredir, diminuem a incerteza e fornecem modelos para a cooperao futura.
Referncia Bibliogrfica
Putnam, Robert. (1996), Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro,
Fundao Getlio Vargas.