RPUBLIQUE

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FRANAISE

LIBERT - GALIT - FRATERNIT

COMMISSION DES AFFAIRES CONOMIQUES

Paris, le 26 novembre 2014

SYNTHESE DU RAPPORT DAPPLICATION DE LA LOI DU 18 JANVIER 2013 DE MOBILISATION DU

FONCIER PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT ET DE RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DE
PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL

par Audrey Linkenheld et Jean-Marie Tetart, rapporteurs

Les deux mesures principales de la loi du 18 janvier 2013 taient :

-

Linstauration dune dcote, pouvant aller jusqu la gratuit, sur la cession des terrains de
lEtat et de certains de ses tablissements afin dy construire des logements sociaux ;

Le relvement 25% de la part minimale de logements sociaux ncessaires dans chaque

commune (loi SRU) et le quintuplement potentiel des pnalits payes par les communes
refusant de se conformer leurs obligations lgales.

PREMIERE PARTIE : MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC

I. La mobilisation du foncier public, au bilan quantitatif pour linstant limit et
ingal, dispose de tous les outils ncessaires sa russite
A. Les dcrets dapplication ont t publis rapidement et sont globalement fidles
lesprit de la loi

Les trois dcrets dapplication prvus par la loi ont t publis dans un dlai de dix mois aprs sa
promulgation.

Ils prcisent les modalits de cession avec dcote des terrains du domaine priv de lEtat. Les
taux de dcote sont moduls, en neuf fourchettes, en fonction des types de logements sociaux
et de la zone gographique. La gratuit (dcote de 100%) est rendue possible pour les logements
PLAI en zones tendues (A bis, A et B1).

Une procdure pralable la fixation de la dcote, en quatre grandes tapes, a t cre. Elle
fait intervenir une multitude dacteurs locaux dont le prfet de rgion et le directeur
dpartemental des finances publiques (DDFIP).

La liste des tablissements publics de lEtat pour lesquels le systme de la dcote sapplique a t
fixe par dcret : il sagit de la SNCF, de RFF, de la RATP et de VNF.

Cette liste ninclut pas lAssistance Publique Hpitaux de Paris (AP-HP), alors que cet
tablissement, dans lesprit du lgislateur, devait participer la mobilisation du foncier public en
faveur du logement.

En outre, de manire contestable, le dcret du 18 octobre a plafonn la dcote 30% pour RFF.
Ce plafonnement spcifique et arbitraire ne correspond pas vritablement lintention initiale
du lgislateur.

B. La mise en place locale a rvl des blocages administratifs entre les services de
lEtat

La mobilisation des administrations centrales et locales de lEtat a t rapide et forte pour

appliquer la loi. En tmoigne la circulaire du Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, du 2 avril 2013
lensemble des prfets de rgion et de dpartements leur demandant, avant la publication du
dcret lui-mme, de commencer le travail de recensement des terrains de lEtat afin dadopter
au plus vite des listes rgionales de terrains cessibles.

La plupart des listes rgionales de terrains de lEtat pour lesquels une dcote est de droit ont t
publies lautomne 2013. Ces listes contiennent :
-

264 terrains de lEtat

pour une superficie de 5 472 801 m

La concertation pralable llaboration des listes rgionales avec les acteurs locaux de lhabitat
a parfois t insuffisante, de mme que la communication en aval sur leur contenu. De bonnes
pratiques locales existent comme la cration dun Rfrentiel foncier public en PACA.

La mthode dvaluation de France Domaine sest rvle peu transparente. La mthode utilise
par France Domaine, celle dite du compte rebours , pour fixer le montant exact de la
dcote, na t explique de manire claire, prcise et publique quen octobre 2014 lors dune
sance de la Commission nationale de lamnagement, de lurbanisme et du foncier (CNAUF).

Lorganisation des services du Domaine, marque par labsence dautorit hirarchique du

directeur rgional des finances publiques (DRFIP) sur les directeurs dpartementaux et par des
instructions directes du niveau national, a favoris lexistence dinjonctions contradictoires.

Les difficults de ngociation sont, en outre, particulirement difficiles avec certains ministres
propritaires comme le ministre de la dfense dont la rduction des crdits budgtaires a t
gage, par la loi de programmation militaire, sur la vente de ses biens immobiliers.

Enfin, certaines oprations se sont heurtes deux blocages rglementaires quil conviendrait de
lever :
- la dcote ne peut, pour linstant, tre utilise pour des oprations de
rhabilitation alors que les ministres de lintrieur et de la dfense
disposent danciens logements de fonction qui pourraient tre facilement
transformes en logements sociaux.
-

le bnfice de la dcote ne peut tre cumul avec dautres aides publiques,

comme les subventions de lANRU.

[2]

La CNAUF, cre par la loi pour suivre le dispositif de mobilisation du foncier public et lever les
obstacles administratifs et rglementaires remonts du terrain, na t installe que trs
tardivement le 29 juillet 2014. Ce retard na pas permis de lever rapidement les diffrents
blocages constats.

C. Un bilan quantitatif limit malgr de trs belles oprations

En deux ans, le bilan quantitatif des oprations de cession avec dcote est pour linstant limit :
-

8 cessions avec dcote ont t conclues (7 terrains Etat, 1 terrain RFF) ;

reprsentant 962 logements dont 430 logements sociaux ;
8 autres cessions avec dcote devraient, par ailleurs, tre conclues prochainement.

Les oprations conclues depuis deux ans taient, le plus souvent, dj envisages avant la loi.
Mais celle-ci a jou, pour ces oprations, tout son rle : celui de dbloquer des oprations.

Des russites symboliques, comme la cession de la caserne Martin Caen ou celle de limmeuble
Castja Bordeaux, ont permis de montrer limpact que pouvait avoir la loi : celle-ci a donn un
cadre mettant fin de longues ngociations et a permis daugmenter le nombre de logements
sociaux construits sur ces terrains.

II. La mobilisation du foncier public doit dsormais faire lobjet dune

dmarche proactive de la part de lEtat et de ses oprateurs
A. Un effort de pdagogie et dchange de bonnes pratiques est ncessaire

La CNAUF doit tre un lieu permettant lchange des bonnes pratiques.

Le ministre du logement devrait mettre la disposition des acteurs locaux des documents types
(protocoles, actes authentiques) afin de dbloquer certaines situations et mettre fin des
ngociations parfois interminables sur les clauses de sanction en cas de non-ralisation du
programme par exemple.

Une communication accrue destination des nouveaux lus locaux et des associations de
collectivits territoriales serait la bienvenue.

Des mthodes prvues par la loi devraient tre utilises plus frquemment : la cession directe
un bailleur ou un promoteur et le bail emphytotique.

B. Pour produire des effets plus importants, la mobilisation du foncier public doit
sinscrire dans la politique densemble en faveur de laccs au logement

Les prfets de rgion ont un rle fondamental et stratgique. Dans lesprit du lgislateur, le
prfet avait trois fonctions dans le cadre de la mobilisation du foncier public : identifier les
terrains cessibles, cder ces terrains et contrler la bonne ralisation du programme de
construction de logements. A la lumire des premires expriences, le prfet devrait galement
jouer un autre rle, conforme ses comptences, au moment de la dfinition du programme de
construction : celui de faire le lien entre les cessions de terrains publics, le PLH et les obligations
SRU des communes dans lesquelles sont situs ces terrains.
[3]

Le prfet de rgion doit, en outre, autant que possible, intgrer loutil que reprsente la
mobilisation du foncier public au sein dune politique plus large en faveur de la construction et
de laccs un logement digne et abordable. La Charte rgionale dengagement pour le
logement et de mobilisation du foncier en PACA est un bon exemple de ce type de dmarche.

Pour que la mobilisation du foncier public soit une russite partir de 2015, la SNCF et RFF
doivent concrtiser les engagements quils ont pris. Ces deux tablissements publics ont sign
avec lEtat, en juin 2014, une charte tripartite promettant de cder, sur la priode 2014-2018,
150 sites permettant de raliser entre 15 000 et 20 000 logements. Ce rythme de cession serait
le double de celui de la priode 2008-2013.

Or, les terrains ferroviaires nont t que trs tardivement ajouts aux listes rgionales des
terrains cessibles. Aujourdhui, 69 terrains de la SNCF et de RFF sont inscrits sur 8 listes
rgionales. La plupart, 39, sont situs en le-de-France. Un dcalage semble exister entre le
volontarisme affich au niveau national et les rticences des correspondants locaux cder
moindre cot des terrains ferroviaires. Le principe de reconstitution ferroviaire, fix par le dcret
du 5 mai 1997, renchrit, en outre, le cot des oprations de construction de logements sur le
foncier ferroviaire.

Une nouvelle enqute qualitative de France Domaine, portant sur lensemble de linventaire
physique de lEtat, est en cours et pourrait permettre, terme, dlargir les listes rgionales de
terrains cessibles.

[4]

SECONDE PARTIE : RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DE PRODUCTION DE

LOGEMENT SOCIAL

Le titre II de la loi du 18 janvier 2013, qui a rform la loi SRU, avait prvu deux dcrets
dapplication. Ces deux dcrets ont t publis le 24 juillet 2013, soit sept mois aprs la promulgation
de la loi. Ils ont t complts par une instruction du Gouvernement destination des prfets de
dpartement en date du 27 mars 2014.

I. Le renforcement des obligations de production de logement social conduit

des objectifs de rattrapage levs
A. La nouvelle obligation de 25% de logements sociaux sapplique aux zones les plus
tendues

La loi du 18 janvier 2013 avait prvu de maintenir le taux de 20% de logements sociaux dans les
agglomrations qui ne justifiaient pas dun effort de production supplmentaire. Elle avait
galement largi le champ dapplication de ce taux de 20% aux communes isoles de plus de
15 000 habitants, ne faisant pas partie dune agglomration ou dun EPCI de plus de 50 000
habitants, mais connaissant une forte croissance dmographique.

Le dcret du 24 juillet 2013 a fix la cartographie des communes se voyant appliquer un objectif
de 20 ou 25% de logements sociaux, partir des critres prvus par la loi. Cette nouvelle
cartographie est marque par une augmentation du nombre de communes soumises larticle
55 de la loi SRU :
- 1129 communes sont soumises larticle 55 de la loi SRU en 2014 contre
1022 en 2012 (+10,5%) ;
- 759 communes ont un objectif 25% ;
- 375 communes ont un objectif 20%, dont 5 communes isoles.

La plupart des communes dont lobjectif de logements sociaux a t relev 25% sont situes
dans les zones o la tension sur le march immobilier est la plus forte (zone A bis et A).

Des communes sont galement entres dans lapplication de la loi SRU en raison de leur nouvelle
appartenance un EPCI de plus de 50 000 habitants. Cest notamment le cas en Ile-de-France du
fait de lachvement de la carte intercommunale en grande couronne. Cette entre dans le
systme dobligations et de prlvement de la loi SRU, du fait de lappartenance un EPCI, peut
tre vcue de manire brutale, notamment pour des communes rurales auparavant exonres.

Des ingalits de traitement absurdes au sein dun mme EPCI ont pu, en outre, tre constates
du fait dun problme darticulation entre les notions daire urbaine et dEPCI. Des communes
peuvent, en effet, faire la fois partie dune unit urbaine au sens de lINSEE et dun EPCI qui
nont pas les mmes caractristiques et donc pas les mmes objectifs de production de
logements sociaux. Cest le cas notamment dans lagglomration de Saint-Nazaire et dans celle
de Chambry. Le choix a t fait, pour linstant, de systmatiquement privilgier le critre
dappartenance une aire urbaine permettant dappliquer le taux de 20% et non de 25%. Cette
situation kafkaenne conduit, par exemple, appliquer aux communes aises de La Baule et du
Croisic (qui font la fois parties lunit urbaine de Saint-Nazaire et dun EPCI) un taux de 20%
[5]

tandis que les petites communes priphriques du mme EPCI se voient appliquer le taux de
25%.

Vos rapporteurs considrent quun pouvoir dapprciation locale devrait tre octroy aux prfets
de dpartement afin de fixer, dans des conditions quitables et au cas par cas, des objectifs
homognes au sein des EPCI.

B. Des nouveaux objectifs de rattrapage trs levs la hauteur des besoins rels

La loi du 18 janvier 2013 a fix 2025 la date laquelle les communes devront avoir atteint leurs
objectifs lgaux de logements sociaux. La combinaison de la date de 2025 et du relvement du
taux lgal 25% a pour consquence de fixer, pour la priode triennale 2014-2016, des niveaux
de production de logements sociaux beaucoup plus levs que pour la priode triennale
prcdente.

Laugmentation des objectifs de rattrapage est, par exemple, de 180% en le-de-France et de 95%
en Gironde.

Ces nouveaux objectifs, conformes aux besoins rels constats, peuvent dcourager certains
maires qui taient, jusque-l, volontaires pour atteindre le taux de 20% et conforter ceux qui, par
principe, sy refusent. Dautres jugent ces objectifs irralistes tant donn leur niveau de
production prcdent.

Un effort de pdagogie est donc ncessaire aujourdhui afin que les bonnes dynamiques se
prolongent et que le consensus qui stait form peu peu autour des objectifs de la loi SRU soit
prserv.

II. La majoration des prlvements est applicable ds 2015 mais lutilisation

du produit de ces prlvements doit tre amliore

A. La possibilit de multiplier le prlvement par cinq a t rendue applicable ds le

bilan de la priode triennale 2011-2013

Le prlvement annuel sur les communes tant calcul partir de lcart entre lobjectif lgal et
le nombre de logements sociaux prsents sur le territoire de la commune, le relvement de
lobjectif 25% a automatiquement augment le montant des prlvements.

En 2014, les prlvements oprs sur les communes ne respectant pas leurs obligations lgales
ont donc augment de 62%, passant de 30,9 M en 2013 50,2 M en 2014.

En outre, conformment larticle 26 de la loi du 18 janvier 2013, la multiplication par cinq des
prlvements pour les communes carences a t rendue applicable ds le bilan du triennal
2011-2013. Lapplication de cette majoration demeure toutefois trs variable en fonction des
circonstances locales et des prfets de rgion.

Les procdures de carence mises en uvre par les prfets au cours de lt et de lautomne
20014 font globalement preuve la fois de fermet et de pragmatisme. Une certaine
coordination rgionale semble stre mise en place. En Ile-de-France et en PACA par exemple,
des principes communs ont rapidement t adopts par les prfets de dpartement dune mme
rgion. Ces principes ont t approuvs par les CRH.
[6]

En le-de-France, il a t dcid que, pour les communes carences, des majorations seraient
appliqus selon une rponse gradue tenant compte de la bonne volont du maire et de lcart
entre ses objectifs et ses ralisations sur les priodes triennales prcdentes. En PACA, sur les 88
communes carences, 15 ont vu leur majoration tre multiplie par cinq pour la priode 20142016.

B. Le fonctionnement du FNDOLLTS est revoir, tandis que les prfets devraient tre
incits utiliser plus largement leurs pouvoirs dans les communes carences

La loi du 18 janvier 2013 a modifi laffectation des prlvements effectus sur les communes.
Les prlvements annuels sont ainsi prioritairement reverss aux EPCI dlgataires des aides la
pierre, puis aux tablissements publics fonciers (EPF).

En 2014, les ressources des EPF ont donc fortement augmentes. Afin que ces fonds publics
soient utiliss au mieux, vos rapporteurs considrent que lensemble des EPF devraient
rapidement tablir des conventions avec les communes carences pour tablir un programme de
soutien la construction de logement social. Cest ce qua mis en place lEPF dle-de-France par
exemple, travers un programme de subventions des surcharges foncires.

La loi du 18 janvier 2013 a, en outre, affect le produit des majorations de prlvements des
communes carences un Fonds national pour le dveloppement de loffre de logements
locatifs trs sociaux (FNDOLLTS). Ce fonds a reu 6,3 M en 2013 et 11,5 M en 2014.

Toutefois, la mthode retenue pour attribuer les subventions de ce fonds a t celle de lappel
projets national. Or ce fonctionnement sest rvl inadapt puisque, pour le premier appel
projet lanc en 2013, seuls 4M de subventions (sur les 6,4 M) ont t attribus. Vos
rapporteurs recommandent donc au Gouvernement dabandonner le principe dappels projets
nationaux spcialiss afin dintgrer directement la quasi-totalit de ces fonds aux enveloppes
rgionales des aides la pierre de lEtat consacres aux logements PLAI.

Enfin, vos rapporteurs ont pu constater que les prfets de dpartement utilisaient effectivement
le droit de premption urbain (DPU) qui leur ait automatiquement transfr dans les communes
carences. Ils le font en bonne intelligence avec les communes concernes. La facult, ouverte
par la loi ALUR, dexercer la comptence de dlivrance des permis de construire dans certains
secteurs, est en revanche pour linstant encore trs peu utilise.

[7]