Sunteți pe pagina 1din 184
Editat de S.C. Universul Juridic $.R.L. Copyright © 2008, S.C. Universul Juridic S.R.L. a prezentei editii apartin SRL colum nu poate fi copiata fara acordul scris al RL. S.C. Universul Juri NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECAT INSOTIT DE _SEMNATURA AUTORULUI $I STAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIME! COPERTE. Descrierea CIP a Biblioteci ALBU, EMANUEL Dreptul contenciosului administrativ / dr. Emanuel Albu. - Bucuresti : Universul Juridic, 2008 Bibliogr. ISBN 978-973-127-099-9 ‘ationale a Romaniei 342.9 REDACTIE: tel./fax: 021.314,.93.13 tel.: 0732.320.666 email: redactie@universuljuridic.ro DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15; 0733.673.555 DISTRIBUTIE: fax: 021.314.93.16 email: distributie@universuljuridic.ro www.universuljuridic.ro COMENZI ON-LINE, CU REDUCERI DE PANA LA 15% aA CUPRINS Cuvant inainte Capitolul 1 Nofiuni si institufii juridice necesare intelegerii contenciosului administrativ . Sectiunea 1 Administratia publica si dreptul . 1.1, Nofiunea administratiei publice 1.2. Dublul sens al notiunii de administratie publica 1.3.Administratia publica si puterea executiva 1.4. Sistemul administratiei publice 1.5, Principiile administrayiei publice. Principiul legalitaqii 1.6, Principiile bunei administratii (administrar) Codul bunei administratii (administra), 1,7. Reglementarea administratiei publice Sectiunea a 2-a Raporturile de drept administrativ . 2.1. Notiunea raporturitor de dept administrativ 2. Categorii de raporturi de drept administrativ. Capitolul II Actele administrative Sectiunea 1 Formele concrete ale activitatii organelor administragiei publice.. 1.1, Notiunea de activitate executiv-administrativa, 1.2. Formele conerete ale activitatii executiv-administrative...... Sectiunea a 2-a Aetul adiministrati. 2.1. Terminologia folosité pentru desemnarea actelor administrative Notiunea actului administrativ 2.2. Clasificarea actelor administrative 2.3. Trisiturile caracteristice ale actului administrativ de autoritate. 2.4, Actul administrativ jurisdictional 2.5. Regimul juridic al actelor administrative. 2.5.1, Legalitatea si oportunitatea actelor administrative 2.5.2. Mobilul si motivul actelor administrative... 2.6. Conditiile de valabilitate a actelor administrative alll mi 13 14 15 16 17 18 20 26 26 28 2.6.1. Competenfa ~ conditie esentiald pentru valabilitatea actelor administrative. 2.6.2. Forma si procedura de adoptare a actelor administrative 7. Aplicarea actelor administrative .. 2.7.1, Intrarea in vigoare a actului administrativ coincide cu momentul in care acesta este apt s& produc efecte juridice si, totodati s& fie pus in executare 2.7.2. Executarea actelor administrative rea si desfiintarea actelor administrative 2.8. Suspendarea, retra 2.8.1. Suspendarea executirii actelor administrative 2.8.2, Retragerea si desfiintarea actelor administrative rea si reconstituirea actelor administrative 2.9.1, Rectificarea si reconstituirea actelor de stare civilA. Capitolul TIT Contractele administrative Sectiunea | Aspecte generale privind contractele administrative Sectiunea a 2-a Trasdturile caracteristice distinctive ale contractelor administrative Sectiunea a 3-a Clasificdri si tipuri de contracte administrative Sectiunea a 4-a Contractul de concesiune. 4.1, Exercitarea controlului privind concesiunea. 4.2, Solutionarea litigiilor Sectiunea a 5-a Contractul de achizitie publica 5.1, Aspecte generale 5.2. Contestatia impotriva actelor emise in materia achizitiilor publice 5.2.1,Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor 2.2. Solutionarea sesizarilor privind verificarea legalitatii 5.2.3.Solutionarea de instanfa a litigiilor privind achizitiile publice Capitolul TV Controlul activitatii organelor adminis Sectiunea I Necesitatea controlului activitafii organelor administratiei publice. Sectiunea a 2-a ratiei publice Clasificarea formelor de control Sectiunea a 3-a Elementele compon controlului 47 58 58 60 60 60 61 64 67 67 7 18 79 ids 84 89 289 89 90 58 60 60 60 61 64 65 90 Sectiune a 4-a Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administratiei publice. Controlul administrativ a 4.1. Controlul administrativ intern 4.2. Controlul administrativ extern 4.3. Controlul ierarhic 4.4. Controlul administrativ specializat 4.5 Controlul de tutela administrativa, 4.6, Controlul exercitat prin jurisdictiile administrative Sectiunea a 5-a Controlul neadministrativ al activitafii organelor administratiei publice 5.1. Controlul parlamentar... 5.2. Avocatul Poporului 5.3. Curtea de Conturi... Capitolul V Controlul judecatorese. Contenciosul administratiy Sectiunea I Necesitatea acestei forme de control Sectiunea a 2-a Baza de referinfat a controlului judecatorese Sectiunea a 3-a Obiectul controlului judecétoresc.. Secfiunea a 4-a Caracteristicile generale ale controlului judecdtorese Secfiunea a 5-a Notiunea contenciosului administrativ 1, Etimologie si nofiune 5.2. Categoriile de contencios administrativ Capitolul VI Evolutia contenciosului administrativ in Romania Sectiunea 1 Perioada 1864-1866, Consiliul de Stat Sectiunea a 2-a Perioada 1866-1905 Sectiunea a 3-a Perioada 1905-1925 Sectiunea a 4-a Perioada 1925-1948 Sectiunea a 5-a Perioada 1948-1990 92 92 93 95 95 96 97 98 99 104 104 104 105 109 110 1 1 114 118 Sectiunea a 6-a Perioada 1990-2004. Legea nr. 29/1990. Capitolul VIT Contenciosul administrativ in dreptul altor state Sectiunea 1 Aspecte generale ... Sectiunea a 2-a Sistemul dualist de jurisdictie Secfiunea a 3-a Sistemul unitiqii de jurisdictie Capitolul VITT Organizarea contenciosului administratiy roman Sectiunea 1 Aspecte generale iunea a 2-a Contenciosul administrativ in reglementarea Legii nr. 554/2004. 2.1. Scopul si caracteristicile contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 2.2. Partile litigiului de contencios administrativ ... 2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ 2.4, Actele exceptate de la controlul instantei de contencios administrativ 2.5. Condifiile actiunii in contencios administrativ 2.6. Judecarea actiunilor de contencios administrativ 2.7. Suspendarea executirii actului administrativ 2.8. Solufionarea actiunii 2.9. Caile de atac 2.10. Executarea hotirarilor judecdtoresti pronunjate de instantele de contencios administrativ 2.11. Exceptia de nelegalitate Seciunea a 3-a Controlul de legalitate exercitat de instangele de drept comun 3.1. Litigii de contencios administrativ date in competenfa judecatoriilor ca instante de fond. 3.2. Litigii de contencios administrativ date in prima instant in competenta tribunalelor ANEXE, Legea nr. 167/1864 pentru infiinfarea unui Consiliu de Stat Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 192: 126 126 128 144 144 147 168 18S 191 p22, 229 245 251 259 264 291 291 Vv 121 Legea nr. 5/1930 pentru organizarea Comitetului Central si Comitetelor locale de revizuire : oe Legea nr. 31/1939 de organizare a Curtilor Administrative Legea nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatimati in drepturile lor prin acte administrative ilegale .... Legea nr. 29 / 1990 a contenciosului administrativ Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ Bibliografie 307 318 "341 345 362 Capitolul V Controlul judecatoresc. Contenciosul administrativ Sectiunea 1 Necesitatea acestei forme de control Principiul constitutional al separatici puterilor in stat inseamné nu numai abtinerea oricdrei puteri de a se imixtiona in atributiile rezervate altei puteri, dar implica si colaborarea permanent a puterilor legislativa, executiva gi judecatoreasca, precum si exercitarea unor forme de control reciproc permanent, in conditiile legii Administratia public& este activitatea desfisurati de organele executive pe baza legii, in scopul organizarii executirii si pentru executarea in concret a legii Conformitatea cu legea a activitatii organelor administratiei publice este verificata, in ultima instanfa, prin controlul exercitat de organele judecatoresti Astfel, potrivit art. 52 alin. (1) si (2) din Constitutie, republicata, .,P. vatmata intr-un drept al sdu ori intr-un interes legitim, de o autoritate publi printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obfina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei. Condifiile si limitele exercitirii acestui drept se stabilesc prin lege organica”. Necesitatea acestei forme de control se justificd si prin faptul c&, in multe situatii, organul emitent sau cel ierarhic superior nu inlaturd, in urma exercitirii recursului gratios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu incalcarea prevederilor legii, ceea ce are drept urmare vatamarea drepturilor gi interesclot legitime ale celor administrati Astfel, controlul judecdtoresc se constituie in ultimul mijloc juridic pus la dispozitia celor vatamati, persoane fizice sau juridice, pentru apararea drepturilor si intereselor legitime care au fost vatimate prin activitatea nelegala, uneori abuziva, alteori indolent, a organelor administratiei publice oana Sectiunea a 2-a Baza de referin{é a controlului judecdtoresc Asa cum am aritat, baza de referinti a oricirei forme de control este constituité din aspectele pe care organul de control va trebui si le verifice in cadrul activitatii de control 102 Astfel, in baza de referint& a controlului judecatorese intra toate componentele activitatii de organizare si de executare in concret a legii, inclusiv competenta data prin lege pentru realizarea acestei activititi administrativ-executive. Deci, controlul judecatoresc se va extinde asupra tuturor subiectelor care au competente in domeniul activitatilor de organizare si de executare in concret a legii realizate in sistemul organelor administrafiei publice. Dar, controlul judecitoresc se extinde si asupra subiectelor de drept care au competenta in acest domeniu, chiar daca activitatea de organizare si de executare a legii se realizeazi in sistemele unor alte puteri constituite in stat (puterea legislativa si puterea judecitoreasc&), ori este vorba de activitatea desfasurata de institutiile publice sau de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate si presteze un serviciu public in regim de putere public pe baza legii Sectiunea a 3-a Obiectul controlului judecéitorese Controlul judecitorese asupra activitatii de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia se deosebeste de controlul administrativ sau parlamentar, care vizeazA toate aspectele activitatii organelor administratici publice, in timp ce controlul judecitorese vizeazi doar legalitatea actelor administrative supuse controlului Deci, controlul judecatorese are ca obiect solutionarea litigiilor care se nasc intre administratie si particulari, persoane fizice sau juridice, in legaturi cu organizarea executirii legii si executarea in coneret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administratiei publice. in cadrul acestei forme de control, instantele judecdtoresti nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dact dreptul de apreciere a fost exercitat de catre organul emitent cu respectarea legii Astfel, instanfele de contencios administrativ vor condamna organul administrativ care si-a exercitat dreptul de apreciere cu abuz de putere sau daca dreptul de apreciere s-a materializat intr-un refuz nejustificat. 103 Sectiunea a 4-a Caracteristicile generale ale controlului judecdtore: Controlul judecatorese se exerciti numai asupra actelor administrative si asupra celor asimilate acestora, iar nu si asupra celorlalte activitati ale organelor administratiei publice Controlul judecatorese se exercita asupra tuturor autorititilor administrative guvernamentale, autonome, locale si asupra institutiilor de interes public, in cea ce priveste legalitatea actelor administrative emise sau adoptate. Mai mult, asa cum am amintit, controlul judecdtoresc vizeazi actele administrative emise si de autorititi apartinand puterii legislative si puterii judecatoresti, supuse regimului de drept administrativ Controlul judecatorese vizeazd exclusiv legalitatea actelor administra supuse controlului, nu si oportunitatea sau eficienta acestora. Controlul judecatoresc este exercitat ulterior adoptairii sau emiterii actului administrativ gi se desfisoara pe baza unei proceduri speciale. Controlul judecétoresc are un caracter subsidiar, in sensul c& este precedat de © procedura prealabilé in fata organelor administratiei publice: recursul gratios, recursul ierarhic sau o jurisdictie administrativa speciald, in cadrul cireia actul administrativ poate fi retras sau desfiintat de c&tre organul emitent sau organul competent al administratiei publice Sectiunea a 5-a Nofiunea contenciosului administrativ 5.1, Etimologie si notiune Din punct de vedere etimologic, termenul contencios a fost preluat de doctrina romineasca de specialitate din limba latina, prin intermediul limbii franceze, unde cuvantul contentieux desemneazii ceea ce este contestat, cea ce este litigios!. in limba latina, adjectivul contentiosus insemna certaret si avea legaturd cu alte dou cuvinte: verbul contendo,-ere care insemna a lupta si substantivul contentio, care insemna lupti, conflict, rivalitate Din punct de vedere juridie, notiunea de contencios are, potrivit profesorului Alexandru Negoit, un sens larg si un sens restréns* "Cf. Larousse de la langue francaise, Librairie Larousse, Paris, 1978, p. 396. 2° CE. Dictionar latin-roman, Ed. Stiintifica, Bucutesti,1973, pp. 138-139. * Alexandra Negoita, op. cit, 1992, p. 78 104 in sens larg, prin contencios administrativ se infelege totalitatea litigiilor juridice dintre administratie si cei administrati, indiferent c& este vorba de litigii de drept privat sau de drept public. in sens restrns, notiunea de contencios administrativ se refer’ numai la acele litigii juridice in care organele administratiei publice folosesc regimul juridic administrativ in baza competentei pe care le-o confer’ legea in prezent, art, 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completirile ulterioare, defineste contenciosul administrativ ca fiind activitatea de solufionare, de catre instanjele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dup’ caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim in literatura administrativa veche! s-a facut distinctie intre notiunea material’ a contenciosului administrativ si notiunea formal-organicé, Astfel, in sens material, prin contencios administrativ se intelege totalitatea litigiilor care trebuie solufionate, iar in sens formal-organic, prin contencios administrativ se intelege totalitatea instantelor judecdtoresti c&rora le revine competenta de solutionare a litigiilor respective. 5.2. Categoriile de contencios administrativ Din punct de vedere al naturi litigiilor cu care sunt investite instantele apartinand puterii judecatoresti exista Contenciosul de drept comun care este format din totalitatea litigiilor de natura civild, comerciala si penal de competenta instan{elor judecitoresti Contenciosul administrativ care este alc&tuit din totalitatea litigiilor de natura administrativa, nascute in relatiile dintre administratie si particulari, date in competenta instantelor judecdtoresti. Prof. Constantin Rarincescu” stabilea ramurile contenciosului administrativ, in raport cu constatarile facute de instanté in hotérérea pronuntatA gi in raport cu decizia, solutia pronuntata Astfel, din punct de vedere al constatirii Ricute de judec’tor, contenciosul administrativ este subiectiv sau obiectiv. Contenciosul subiectiv este content sesizarea persoanei vatimate, in cadrul ciruia judecatorul este investit si competent s& constate existenta si intinderea unor drepturi subiective al cAror titular este sul administrativ declangat la * Constantin G, Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, Bucuresti, 1936, pp. 32-33, 2 Edem, pp. 34-37 105 reclamantul, vatamate de c&tre administratie prin emiterea actului administrativ nelegal sau refuzul de a emite actul administrativ pretins, In acest caz, judecatorul va trebui s& constate in favoarea reclamantului, pe de © parte, existenta unui drept legal sau a unui interes legitime gi, pe de alta parte, c& dreptul sau interesul egitim respectiv a fost vatimat de administratie prin actul administrativ nelegal atacat. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoana care se considera vatimata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administratiy sau prin nesolufionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanfei de contencios administrativ competente, Deci, potrivit reglementirii actuale, contenciosul administrativ roman este, in primul rand, un contencios subiectiv, judecatorul find dator s cerceteze dac& reclamantul este titularul unui drept subiectiv, prevazut de lege sau al unui interes legitim care si-i fi fost vatimat prin actul administrativ vizat de actiunea prin care a investit instanta de contencios administrativ. Contenciosul obiectiv este contenciosul administrativ in cadrul cdruia judecatorul este investit si competent si cerceteze conformitatea actului administrativ cu dreptul obiectiv, cu legea, fara sa fie preocupat daca reclamantul a suferit sau nu o vatamare a drepturilor sale subiective. Potrivit prevederilor art, 1 alin. (3)-(8) din Legea nr. $54/2004, ne aflam in fata unui contencios obiectiv in cazul actiunilor care pot fi exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia National a Functionarilor Publici sau orice subiect de drept public, cand nu se cere ca un drept subiectiv sau interes legitim sa fi fost vatmat prin actul administrativ socotit nelegal Deci, potrivit legii actuale, contenciosul administrativ romén este si un contencios administrativ obiectiv, in situatiile cand sesizarea instantei de contencios a fost ficuta de autoritatile publice enumerate la art. 1 alin. (3)-(8) din lege, cand nu se invocd vatmarea unui drept subiectiv sau interes legitim al unei persoane, iar instanfa nu este obligati si cerceteze existenfa unei astfel de ima in alta ordine de idei, este de observat cd Avocatul Poporului si Ministerul Public pot sesiza instanta de contencios administrativ pentru apirarea unui drept subiectiv sau interes legitim apartinand persoanei vatdmate, caz in care ne aflam in prezenfa unui contencios subiectiv, cénd instanfa de contencios administrativ este obligati si cerceteze existenta unei astfel de vatimari. Dar, asupra acestor aspecte vom reveni ulterior cind ne vom ocupa de organizarea actuala a contenciosului administrativ roman. Pe de alta parte, din punct de vedere al deciziei, al hotirdrii luate de judecator, contenciosul administrativ poate fi contencios administrativ de anulare si contencios administrativ de plina jurisdictie. 106 1 1 i Contenciosul administrativ de anulare este contenciosul administrativ in cadrul caruia judecatorul este competent s& pronunte anularea sau modificarea actului administrativ constatat a fi nelegal sau si oblige autoritatea publica si emit un act administrativ, si elibereze un alt inscris sau si efectueze 0 anumita operatiune administrativa, fara sé se pronunfe in legitur’ cu existenfa sau intinderea pagubelor, in situafia in care acestea s-au produs in cazul contenciosului administrativ de anulare, problema repararii pagubelor, in situafia in care acestea s-au produs, se solutioneaza in cadrul unui proces separat, care se va purta de aceasti dati in fata instanfei de drept comun. © astfel de categorie de contencios administrativ a existat in competenta Consiliului de Stat la 1864 si a inaltei Curti de Casatie si Justitie, la 1905, cand repararea pagubelor produse prin actele administrative nelegale era de competenta instanfelor de drept comun, unde puteau fi cerute printr-o actiune ulterioara si separata. Contenciosul de plind jurisdictie este contenciosul administrativ in cadrul c&ruia instanta este competent s& realizeze o jurisdictie completa, judecaitorul avand prerogative s& se pronunte atat cu privire la anularea sau modificarea actului administrativ constatat nelegal, sau si oblige autoritatea public s& emit un act administrativ, s& elibereze un alt inscris sau si efectueze o anumiti operatiune administrativa, dar va putea, totodati, s& dispund masuri_ privind recunoasterea unor drepturi subiective, restituiri de bunuri sau valori, reintegrari in functii publice, despagubiri pentru daune materiale si/sau morale. in momentul de fata, ca si in cazul reglementarii anterioare a Legii nr. 29/1990, este reglementat un contencios administrativ de plina jurisdietie, art. 18 din Legea nr. 554/2004 enumerand solutiile pe care instanfa de contencios administrativ le poate pronunta: - instanfa, solutionand actiunea persoanei vatimate, poate dupa caz, s& anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, si oblige autoritatea public’ si emit un act administrativ ori sa elibereze un certificat, 0 adeverinta sau orice alt inscris; - instanfa este competentd s& se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii; - in cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru. in situatia in care obiectul actiunii il formeaz un litigiu pornit in legdtura cu atribuirea, incheierea, modificarea, rezilierea sau executarea unui contract administrativ, care este asimilat de lege actului administrativ, instanta, solutionand actiunea persoanei vatémate, poate: - dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; - obliga autoritatea publica si incheie contractul la care reclamantul este indrituit; - impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii; 107 mtclor de contencios administratiy administrativ de plina jurisdictie, 108 unei parfi, cnd interesul public o cere; unor despagubiri pentru daunele materiale si morale. fl, evident ca intentia si sco pul legiuitorului roman a fost si acorde Prerogative totale in cadrul unui contencios Capitolul VI Evolutia contenciosului administrativ in Romania Pentru o cat mai bund infelegere a reglementarii si functiondrii actuale a contenciosului administrativ roman, consideram necesara prezentarea pe scurt a evolutiei istorice a acestei forme de jurisdictie, in aceasta sectiune, precum si o prezentare de drept comparat, intr-un capitol separat. Evolutia istoricd, in perioada Romaniei modeme si contemporane, a solutiilor procedurale adoptate de puterea politicé pentru solutionarea litigiilor dintre administratie si particulari este jalonata, in principal, de succesiunea constitutiilor, a regimurilor politice si, nu in ultimul rand, de succesiunea legilor privind organizarea si functionarea {naltei Curti de Casatie si Justitie, intr-o prima perioad’, precum si a legilor de organizare si functionare a contenciosului administrativ, in perioada urmatoare. Periodizarea la care ne-am oprit a avut in vedere, pe langa crite sus, urmitoarele considerente: - in perioada 1864-1866, a functionat Consiliul de Stat, cu competente, organizare si functionare create pe modelul Consiliului de Stat din Franta; ~ in perioada 1866-1905, dup’ adoptarea primei Constitutii, in Principatele Unite si, respectiv, in Romania a functionat sistemul contenciosului administrativ de drept comun, pe model anglo-saxon; - in perioada 1905-1925, reglementarea contenciosului administrativ s-a realizat prin legile de organizare si functionare a {naltei Curti de Casatie si Justitie; - in perioada 1925- 1948, contenciosul administrativ roman, dupa adoptarea Constitutiei din 1923, a Romaniei Mari, a avut prima reglementare proprie de organizare si functionare; - in perioada 1948-1990, organizare puterii si a sistemului organelor de justitie s-a realizat potrivit reglementarilor comuniste; - in perioada 1990-2004, contenciosul administrativ roman a fost organizat potrivit Legii nr. 29/1990, pana la adoptarea Legii nr. 554/2004, aflata in vigoare si in prezent, le de mai 109 Sectiunea I Perioada 1864-1866. Consiliul de Stat in Romania modern, dupi Unirea Principatelor, in perioada 1864-1866, Consiliul de Stat, care a functionat dupa modelul francez in cadrul puterii executive, avea $i atributii de solutionare a litigiilor dintre administratia publica si particulari, cu privire la actele administrative nelegale si vatamatoare. Astfel, prin Legea privind Consiliul de Stat de la 11 februarie 1864, pe lings puterea executivi a fost infiinfat acest organ care era format. dintr-un vicepresedinte si 9 membri numiti de Domnul Tarii, care era si presedintele Consiliului, dar nu a prezidat niciodata acest organism! Consiliul de Stat avea atributii legislative, pregitind proiectele de legi, avea atributii executive, find un organ consultativ al Guvernului, precum si ,,atributii contencioase, care i se dau de legi in materie administrativa”, Astfel, potrivit art. 51 din lege, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat atunci cand erau vatimati in interesele lor prin hotiréri ale ministrilor, prin hotardri sau acte de executare ale prefectilor sau ale altor agenti administrativi, ori prin hotirari date de comisiile de Iucrari publice, daci aceste masuri administrative erau date cu incdlcarea legilor sau regulamentelor. Potrivit art. 26 din lege, reclamafiile formulate de particulari se pot adresa Consiliului de Stat, dacd acestia au reclamat inainte la ministerul respectiv si nu au primit o rezolvare favorabild in termen de 15 zile. Art. 33 din lege prevedea ci hotardrea consiliului nu inchidea calea jurisdictiei tribunalelor, decat daca se prevedea in mod expres acest lucru sau dacd partile declarau in scris c& sunt mulfumite de hotirdrea Consiliului. De mentionat ca, potrivit art. 55 din lege, dac& hotardrea Consiliului este definitiva, se va executa prin ministerul respectiv sau direct prin decret domnesc, care vor anula sau modifica actul administrativ conform hotararii De asemenea, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat cu cereri de interpretare a unui decret, ordonanta sau regulament dat in materie administrativa, prin care se aducea atingere intereselor acestora. Dupa cum s-a aratat in literatura de specialitate”, in scurta perioada in care a funetionat, Consiliul de Stat a judecat mai mult recursuri impotriva deciziilor date de Consiliile judetene si Comitetele permanente in materia reformei agrare, realizata prin Legea din 15 august 1864 pentru regularea proprietatii rurale, adica din cele 417 dosare solutionate, peste 300 de dosare au fost cu recursuri agrare si numai vreo 20 de dosare aveau ca obiect recursuri in temeiul art. 51 din Legea Consiliului de Stat. | Idem, p. 74. Idem, p. 76. 110 tii Je ri ri sa 1 “a Sectiunea a 2-a Perioada 1866-1905 Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 1866, Consiliul de Stat a fost desfiintat si, prin Legea pentru impartirea atributiilor Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, litigiile dintre administratie si administrati au fost trecute in competenta instanfelor de drept comun, pre potrivit regulilor comune. in lipsa unor prevederi legale exprese si in prezenta reglementatilor din art 108 si 109 din Codul penal, care sancfionau pe judecatorii care ar fi dispus suspendarea legilor, ori treceau peste competenta lor si opreau executarea actelor administratiei, instantele de drept comun si-au recunoscut doar o competenti redusa de a judeca litigiile de contencios administrativ. Astfel, instanfele de drept comun au facut distinctie intre actele administrative de gestiune, in privinta carora si-au recunoscut 0 competent deplina pe care le-au solutionat ca si pe cauzele dintre particulari, si actele administrative de autoritate, in privinta cdrora instantele nu se socoteau competente s& le anuleze pe calea unei actiuni directe. Legalitatea actelor administrative de autoritatea era cercetata de instantele de drept comun pe cale de exceptie, tribunalele rimanfnd competente s& judece cererea de despagubiri civile formulata impotriva administratiei Astfel, cdnd in fata unei instante de drept comun reclamantul invoca exceptia de nelegalitate a actului emis de administratie, judecdtorul, care admitea o astfel de exceptie, proceda la solutionarea cauzei si se pronunta asupra despagubirilor cerute fira a mai tine seama de actul administrativ constatat ca fiind nelegal Andu-se cA acestea puteau judeca Sectiunea a 3-a Perioada 1905-1925 in aceasta perioada, prin legile de reorganizare a {naltei Curti de Casatie si Justitie din anii 1905, 1910 gi 1912, prin care a fost modificata Legea din 1861, s-a acordat Sectiei a [-a competenfa de a se pronunta, pe calea actiunii directe, asupra legalitatii actelor administrative. Astfel, prin Legea din | iulie 1905 a fost infiintata Sectia a IIl-a pentru contenciosul administrativ si comercial care, potrivit art. 5, avea in materia contenciosului administrativ atribujii de a judeca recursurile ~ in contra deciziilor Curfii de Conturi; ~ in contra deciziilor date in materie de expropriere pentru cauz& de utilitate publica ~ in contra deciziilor date in materie de pensii; iW ~ in contra hotirérilor judecdtoresti in materie administrativa sau fiscala, precum si in materie de contraventii la legile fiscale, la legile monopolurilor statului si la legea de urmarire, cand prin legile speciale era deschisi calea recursului; ~ in contra deciziilor date de consiliile judefene sau comunale, cénd se cerea inscrierea in buget a unei datorii certe, lichide si exigibile; ~ in contra deciziilor Curtilor de apel in cazurile prevazute de art. 6 din Legea pentru organizarea si administrarea teatrelor din Romania; ~ in contra deciziilor Curtilor de apel in cazurile prevazute de art. 10 din Legea asupra numelui; - in contra regulamentelor si ordonanfelor faicute cu incdilcarea legii de catre Puterea executiva central, judefeand, comunala sau de alte autoritati publice, in afara de actele de guvernamant; - privind pe functionarii inamovibili, numiti in mod legal, care ar fi inlocuiti, ‘mutati sau pusi in retragere in contra legii; in contra deciziilor si ordonantelor prefectilor, primarilor gi altor autorit&ti publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum si contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept! Este evident ca legiuitorul a urmarit infiintarea unui contencios administrativ de anulare, adici un mijloc juridic pentru cercetarea legalititii actelor administrative pe calea unei actiuni principale, inalta Curte de Casatie si Justitie avaind competenfa si hotrasci anularea actului administrativ nelegal, dar s-a urmirit si pastrarea competentei instantelor inferioare de drept comun. Astfel, instantele de drept comun pistrau aceeagi competenta de a judeca legalitatea actelor administrative pe cale de exceptie si de a acorda daune particularilor vatdmati in drepturile lor ~ art. 45 din lege. Totusi, in opinia prof. Constantin Rarincescu, contenciosul reglementat prin Legea din | iulie 1905 era, in anumite situatii, un contencios de plina jurisdictie, prin faptul c& Sectia a IMl-a a inaltei Curti de Casatie si Justitie devenea competenta si judece si recursurile impotriva refuzului administratiei de a rezolva cererea privitoare la un drept, ceea ce implica si posibilitatea ca, in decizia sa, inalta Curte si recunoasc& existenta dreptului si, chiar, eventual, s& oblige administratia si dea satisfactie cererii reclamantului, desi din cuprinsul legii nu reiese nimic in aceasta privin(a* Prin Legea din 24 martie 1910, care a rezistat mai putin de doi ani, s-a scos din competenta Sectiei a I1l-a fnaltei Curti de Casatie si Justitie judecarea cauzelor in materia contenciosului administrativ. " Emanuel Albu, De (a Inlta Curte dle Casaye si Justi -O istoriea legilor de organizare functionare, 1861-2001, Ed. Monitorul Oficial, Bueuresti, 2001, p. 13 Constantin Rarincescu, op. cit, p. 91 112 a, lor ea din tre in iti, ati lui tiv rin ie, ea sa, ge nu os or gt Astfel, prin art. 74, judecarea litigiilor impotriva administratiei au fost redate in competenfa tribunalelor ca instanfe de drept comun, care nu mai aveau prerogativa anularii actelor administrative, dar aveau competenta de a hotri impotriva autoritatilor administrative daune cominatorii cind impiedicau exercifiul legal al unui drept sau refuzau in mod nelegal un drept al reclamantului. in expunerea de motive a acestei legi s-a motivat ci Legea din 1905, care acorda instantei de contencios administrativ competenfa de anulare a actelor administrative, aducea o atingere brutal principiului separatiei puterilor in stat’ Legea din 16 februarie 1912 a redat Sectiei a II-a a inaltei Curti de Casatie gi Justitie recursurile celor care se pretindeau vat&mati in drepturile lor printr-un act administrativ ficut cu incdlcarea legii, precum si recursurile celor c&rora autoritatile administrative refuzau s& le rezolve o cerere relativa Ja un asemenea drept, ira s& se faci deosebire intre drepturile patrimoniale sau nepatrimoniale. Astfel, potrivit acestei legi, art. 5 paragraful III din Legea inaltei Curti de Casatie si Justitie, Sectia a Ill-a urma s& judece, intre altele, recursurile: in contra deciziilor Curfii de Conturi; - in contra deciziilor in materie de expropriere pentru cauzi de utilitate public’ ~ in contra deciziilor date in materie de pensii; - in contra deciziilor comisiilor de apel si hotararilor judecatoresti in materie administrativa sau fiscal, precum si in materie de contraventii la legile fiscale sau la legile monopolurilor, = recursurile acelora care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate, facut cu incdlcarea legii, precum gi recursurile in contra refuzului autoritétilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept; - recursurile militarilor impotriva actelor autoritatilor militare superioare, ins numai in privinfa decretelor de punere in retragere si numai pentru cuantumul pensiei; - recursurile impotriva judefelor, comunelor sau altor stabilimente publice de a inscrie in bugetele lor o datorie constatat& prin titlu executoriu Erau exceptate de la controlul judecatorese 1, Actele de guverndmédnt, adic’ masurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta Statului interna sau externa sau la alte cerinfe de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu, faptele de rizboi care ar rezulta dintr-o fort majora sau din necesitiile imediate ale luptei, executarea $i interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, misurile impotriva epidemiilor, epizootiilor, inundafiilor, foametei, tulburarilor interne, extradarea strainilor, expulzarea lor gi altele de aceeasi natura, "Emanuel Albu, op. cit, 2001, p. 16 113 Totusi, decizia de expulzare va putea fi atacatd cu recurs, dar numai pentru eroare asupra calitatii de strain. 2. Actele privitoare la exercifiul tutelei administrative si la controlul ierarhic. Spre deosebire de Legea din | iulie 1905, pentru a se evita acuzatia de neconstitutionalitate, potrivit Legii din 16 februarie 1912, Sectia a Tll-a a Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu mai era competent si dispuna anularea actului administrativ, ci doar si-I declare nelegal si si ceara autoritifii administrative si-l desfiinteze sau si-l modifice, in masura in care vatima drepturile particularilor, sub sanctiunea platii unor daune cominatorii, in favoarea reclamantului, pentru fiecare zi de intarziere.' Astfel, potrivit art. 63 alin. (5) si (6) din Legea fnaltei Curti de Casatie si Justitie, asa cum a fost modificaté prin Legea din 16 februarie 1912, Curtea de Casatie, admiténd recursul impotriva unui act administrativ de autoritate, nu anuleazi acest act, arati numai ci actul este nelegal fati de recurent si cere autoritatii administrative si desfiinteze sau si modifice actul. Decizia Curtii se comunica sefului administratiei care a stat in proces si daci, intr-un termen de 30 de zile de la comunicare, nm se da curs acestei decizii, Curtea, Ja cererea reclamantului, va cita de urgent in camera de consiliu pe Tecurent si pe administratic, pe care o va condamna sa plateascé recurentului daune cominatorii de cel putin 200 lei pe fiecare zi de intérziere, cu incepere de la expirarea celor 30 de zile de la comunicare. Sectiunea a 4-a Perioada 1925-1948 Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925 a consacrat in mod neechivoe institutia contenciosului administrativ, iar temeiul adoptirii acestei legi il gasim in prevederile art. 99 si, in special, ale art. 107 din Constitutia din 1923, care stabileau principiile constitutionale ale rispunderii administratiei publice pentru actele administrative nelegale care au vatmat drepturile constitutionale sau legale ale particularilor, precum si necesitatea adoptirii unei legi speciale in aceasta materie. Astfel, potrivit art, 99 alin. (1) din Constitutia din 1923,orice parte vatdimata de un decret sau o dispozitiune semnat sau contrasemnat de un ministru care violeazi un text expres al constitutiei sau al unei legi, poate cere Statului, in conformitate cu dreptul comun, despagubiri banesti pentru prejudiciul cauzat De asemenea, potrivit art. 107 alin, (3) din Constitutia din 1923, cel vatamat in drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune fiicut cu inclcarea legilor si a regulamentelor, fie prin rea voint a "'A se vedea Expunerea de motive care a insotit Proiectul Legii din 1912, in Emanuel Albu, op. cit., 2001, p. 54, gi urm. 114 ere ca, zi, pe lui sla od “gi 3, ice aul in th re at de autoritaitilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instantele judecditoresti pentru recunoasterea dreptului sau. De o important& foarte mare pentru fundamentarea legii contenciosului administrativ au avut-o dispozitiile constitutionale ale art. 107 alin. (2), potrivit carora_contenciosul administrativ este in cderea (competenfa) uteri judecatoresti, potrivit legii speciale. Legea din 23 decembrie 1925 prevedea la art. 1 c& oricine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate fficut cu incilearea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua voinfA a autorit&fii administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului siu la instanfele judecdtoresti competente, acest text fiind o reluare a art. 107 alin. (3) din Constitutia din 1923, Din prevederile art. 6 alin. (1) din lege rezulté ci instanfa de contencios administrativ investité cu judecarea unor cereri de accasti naturi avea posibilitatea si: - anuleze actul ilegal; - si pronunfe daune civile (cominatorii) pana la restabilirea dreptului vatamat; ~ s& judece cererile pentru despagubiri, fie contra autoritatii administrative chemate in judecatd, fie contra functionarului vinovat. Deci, organele puterii judecatoresti judecau dai anula si stabili daune cominatorii pana competenta de a acorda despigubiri contencios subiectiv de plina jurisdictie.! Actiunile erau de competenta Curtilor de apel, care judecau asemenea cereri in complet de trei judecaitori, intr-o procedura de urgent si cu precidere in raport gu celelalte cauze, deciziile pronuntate fiind supuse recursului care se judeca la inalta Curte de Casatie si Justitie. in conformitate cu prevederile art. 2 si art. 3 din lege, erau exceptate de la controlul judecatorese doar actele de guverndmant, actele de comandament cu caracter militar, actele privind exercitarea tutelei administrative si controlului ierarhic, precum gi actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune apartinind Presedintelui Senatului si Presedintelui Adunarii Deputatilor. in aceasta perioada, in afaré de contenciosul administrativ de competent instanfelor judecdtoresti au fost infiinfate si unele organe jurisdictionale administrative, competente s& verifice legalitatea unor categorii de acte ale organelor administratiei publice. actul este ilegal si il puteau la executarea hotirdrii, avand si legea reglementand, la acea data, un " Unterior, prin Legea din 14 septembrie 1938, pentru modificarea unor dispozitiuni din Legea contenciosului administrativ, la art. 6 a fost introdus un now alineat, potrivi céruia cererea pentru despigubiri poate fi introdusa la instantele de drept comun numai dup& ce instanta de contencios administrativ va pronunta ilegalitatea actului, ceea ce insemna ci, de la acea dati, contenciosul administrativ ramasese un contencios de anulare. 115 selor de revizuire din 3 ianuarie 1930, infiintate Comitetul Central de Revizuire si 7 Comitete organe de jurisdictic care au functionat ca organe de jurisdictie tiva a cdror activitate se finaliza prin pronuntarea unui act de jurisdictie ninistrativa Comitetul Central de Revizuire avea, sediul in Bucuresti iar Comitetele locale de revizuire igi aveau sediile la Bucuresti, Cerndufi, Chisinau, Cluj, Craiova, Iasi si Timisoara, in timp ce Legea pentru contenciosul administrativ din anul 1925 a continuat s& reprezinte dreptul comun in materia contenciosului administrativ, aceste organe de jurisdictie administrativa - Comitetul Central de Revizuire si Comitetele locale de revizuire, aveau doar competenta si verifice legalitatea actelor administrative emanate de la organele administratiei publice locale: judefele, municipiile, orasele si comunele. De mentionat ca, in cadrul Comitetului Central de Revizuire, din cei 10 membri erau si 3 magistrafi cu grade de consilier la inalta Curte de Casatie si Justitie, delegati, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, de c&tre ministrul Justitiei, iar in Comitetele locale de revizuire, din cei 6 membri erau si 3 magistrati cu grade de judecator de Curte de apel Potrivit competenfei legale, Comitetele locale de revizuire solutionau: ~ cererile indreptate impotriva actelor juridice ale administratiilor judetene si comunale; - cererile indreptate impotriva actelor de control administrativ exercitate de prefecti si prim-pretori; contestatiile ficute impotriva alegerilor administrative ale comunelor si judetelor; ~ propunerile de dizolvare a Consiliilor judetelor si comunelor Comitetul Central de Revizie solutiona in prima instant’: ~ cererile impotriva actelor juridice apartinind municipiului Bucuresti cu sectoarele sale si comunele suburbane; ~ cererile impotriva actelor de control administrativ ale ministerelor; - propunerile de dizolvare a Consiliului municipiului Bucuresti, cu sectoa si comunele suburbane Comitetul Central de Revizie solutiona recursurile impotriva deciziilor date in prima instant de Comitetele locale de revizie. Deciziile date de Comitetul Central de Revizie, fie in prima instant, fie in ultima instanti, puteau fi atacate cu recurs la fnalta Curte de Casatie si Justitie Pe lénga activitatea jurisdictionala, Comitetele locale de revizie si Comitetul Central de Revizie realizau si activitati de conciliere, consultare $i interpretare, Astfel, potrivit art. 40 din lege, in litigiile dintre comunele rurale si urbane, inainte ca partile sA se adreseze instantei de judecata, crau obligate s& se supun’ conciliatiunii comitetului local de revizuire competent, iar in litigiile dintre rele 116 nat ne ale ve ale si ul cu comune si judete, cele dintre judete, precum si cele dintre administratiile locale si stat, parfile era obligate si se adreseze pentru conciliere Comitetului Central de Revizuire, De asemenea, potrivit art. 41 din lege, Comitetele locale de revizuire, ca organe de consultare gi interpretare, dadeau avize pentru comune, iar Comitetul Central de Revizuire dadea avize pentru judete. Legea pentru organizarea Curfilor administrative din 15 martie 1939, a abrogat legea pentru organizarea Comitetelor de revizuire din 3 ianuarie 1930, activitatea de contencios administrativ pentru actele organelor administrafiei publice locale a fost incredinjata celor 10 Curti locale administrative si Curti Superioare Administrative. Curtea Superioar’ Administrativa era format din 21 de magistrati, impartiti in doua sectiuni, in timp ce Curfile administrative erau formate din 5-8 magistrai, care functionau intr-o singura sectie. Curfile administrative aveau competenta de a solutiona, in prima instant’: = cererile formulate impotriva actelor administrative nelegale apartinand organelor administratiei locale; - cererile formulate de particulari impotriva refuzului nelegal sau a tacerii nejustificate a organelor administratici locale de a face un act sau de a presta un serviciu public datorat, Curtea Superioari Administrativa judeca, potrivi art. 40 din lege: ~ apelurile impotriva deciziilor Curtilor administrative; - recursurile impotriva deciziilor date de Curtile administrative in materia autorizatiilor de constructie; ~ cererile de stramutare; - conflictele de competent intre Curtile administrative; = cererile impotriva autorizafiilor de constructie eliberate de Primaria municipiului Bucuresti Deciziile adoptate de Curtea Superioari Administrativa, ca si in cazul Comitetului Central de Revizuire care functionase anterior, erau atacate, potrivit art. 41 din lege, cu recurs la Sectia a Ill-a a inaltei Curti de Casatie si Justitie. Prin Decretul nr. 128 din 9 iunie 1948 Curtile administrative, precum gi contenciosul administrativ din Romania au fost desfiinfate. Asa cum s-a subliniat in literatura de specialitate, in Romania, in perioada 3 ianuarie 1930-9 iunie 1948, au functionat, succesiv, in paralel dou sisteme de organe de jurisdictie administrativa.' Astfel, pe de o parte, potrivit Legii contenciosului administrativ din 1925, in toat& perioada, a functionat un contencios administrativ realizat de instanfele judecdtoresti: Curtile de apel si, respectiv, Sectiunea a Il-a a Inaltei Curti de Casatie si Justitie si, pe de alta parte si in paralel, in perioada 3 ianuarie 1930-15 Valentin Prisa 17 martie 1939, au functionat Comitetul Central de Revizuire si 7 Comitete locale de revizuire, precum gi, in perioada 15 martie 1939-9 iunie 1948, 10 Curti locale administrative si o Curte Superioaré Administrativa. Secfiunea a 5-a Perioada 1948-1990 Decretul nr. 128/1948 pentru desfiintarea contenciosului administrativ si a Curfilor administrative a marcat 0 noua etapa in evolutia (involufia de aceasti data) a contenciosului administrativ din Romania, in perioada 1948-1990, care trebuie divizata in dowd subperioade: 1948-1967 si, respectiv, 1967-1990. Perioada 1948 — 1967 incepe cu adoptarea Decretului nr. 128 din 9 iunie 1948 care, la art. 2, prevedea c& actiunile in contencios administrativ, aflate in curs de judecati la data intrarii in vigoare a acestei legi, se considera stinse, i hotardrile judecatoresti date in aceasté materie si nepuse in executare se considera nule, Ca regula generalé, in aceasti prim& parte a guvernirii comuniste, nelegalitatea actelor administrative ale organelor administrafiei de stat putea fi invocata pe calea exceptiei de ilegalitate de c&tre partea interesata. Ca exceptie, potrivit art. 120' din Codul de procedura civili, persoanele interesate puteau face plingere la instantele judecatoresti, impotriva unei decizii sau dispozitii date de un organ al administratiei de stat, numai in cazurile in care legea prevedea dreptul de a cere reformarea sau desfiintarea de catre instantele judecatoresti a unui atare act. Aceasti posibilitate a fost prevazuti in foarte pufine situatii (spre ex. Decretul nr. 184/1952 pentru reglementarea sanctioniirii contraventiilor, Decretul nr. 278/1960 cu privire la actele de stare civila etc.), iar fostul Tribunal Suprem a dat interpretari restrictive chiar si acestor rare reglementari Perioada 1967 — 1990 a inceput cénd, dup’ adoptarea Constitutiei din 1965, a intrat in vigoare Legea nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vataimati in drepturile lor prin acte administrative ilegale. Art, 35 din Constitutia din anul 1965 prevedea c& cel vatimat intr-un drept al siu printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, in conditiile prevazute de lege, anularea actului si repararea pagubei Temeiul adoptarii Legii nr. 1/1967 |-au constituit prevederile art. 103 din Constitutia din anul 1965, potrivit carora, tribunalele si judecatoriile judecd cererile celor vatimati in drepturile lor prin acte administrative, putind si se pronunfe, in conditiile legii, si asupra legalitafii acestor acte. Potrivit prevederilor art. I alin. (1) din Legea nr. 1/1967, cel vatimat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal putea cere tribunalului competent, in condifiile acestei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ 118 ede cale sia asta care nie e in iar fer ste, a fi din ec se in tiv chemat in judecat& si ia misura corespunzitoare pentru inliturarea inc&leatii dreptului sau, precum si repararea pagubei Deci, aceasta lege a instituit un contencios subiectiv de plina jurisdictic, conditionand admisibilitatea actiunii de vatamarea unui drept subiectiv al persoanei, prevazut de lege. De asemenea, potrivit art. 1 alin, (2) din lege, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cat si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege se socoteste act administrativ ilegal Art. 3 din lege reglementa procedura prealabila a reclamatici administrative ca © conditie de admisibilitate a actiunii, prevazdnd c&, inainte de a cere instantei judecatoresti competente anularea actului, cel vatamat se va adresa in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ, organului emitent, care este obligat si rezolve reclamatia in termenul prevazut de lege Competenta de solufionare a actiunilor apartinea tribunalului popular, in cazul in care actiunea avea ca obiect un act administrativ emis de un organ local al administrajiei de stat sau de o institutie subordonati unui asemenea organ, iar in cazul in care actiumea avea ca obiect un act administrativ emis de un minister sau de un alt organ central al administratiei de stat, ori de o institutie subordonaté unui asemenea organ central, competenta de solutionare a actiunii apartinea tribunalului regional sau tribunalului capitalei Legea nr. 1/1967 reglementa si posibilitatea suspendarii executérii actului administrativ pentru evitarea producerii unei pagube de c&tre actul administrativ ilegal care fusese atacat de persoana vatamatai Astfel, potrivit art. 5, in cazuri grabnice, pentru prevenirea unei pagube iminente, cel vatamat putea ca odata cu sesizarea organului administrativ care a emis actul, s& ceara instanfei judecatoresti competente si dispun’ suspendarea executirii actului administrativ, pana Ia rezolvarea reclamatiei adresate organului administrativ, iar, pani la solutionarea cererii de suspendare, instanfa putea dispune suspendarea executiri i fara citarea partilor De asemenea, potrivit art. 6 alin. (4) din lege, instanfa competent’, sesizata cu © actiune impotriva unui act administrativ, putea, in conditiile art. 5, s4 dispun’ suspendarea actului administrativ pe timpul judecati. Dupa cum se observa, posibilitatea de a solicita suspendarea executirii actului administrativ odati cu introducerea plingerii_prealabile (reclamatia administrativa), cat si odati sau dupa sesizarea instantei competente, a servit ca model si pentru solutia asupra cAreia s-a oprit legiuitorul in reglementarea Legii nr. 554/2004, aga dup& cum vom vedea cand vom aborda organizarea actual a contenciosului administrativ in Romania. Potrivit art. 7 din lege participarea procurorului la judecarea unor astfel de litigii era obligatorie, iar hotirarile pronunfate erau supuse recursului si se executau potrivit normelor dreptului comun. 119 De mentionat c& nici in cadrul tribunalelor si nici in cadrul Tribunalului prem nu functionau sectii de contencios administrativ, litigiile find solutionate de sectiile civile ale acestora. Judecand actiunea cu care a fost sesizat, tribunalul avea posibilitatea, dupa Su caz: - si anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ la care se refera cererea: - si oblige pe parat sa emitA un act administrativ, ori si elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris; + in cazul admiterii cererii, tribunalul va hota si asupra despagubirilor cerute De asemenea, examinand, cu ocazia judecatii, legalitatea dispozitici actului administrativ cu caracter normativ pe care s-a intemeiat actul administrativ individual la care se refera cererea si constatind c& aceasti dispozitie este in neconcordanja cu legea, tribunalul in fata cdruia hotirdrea a rimas definitiva a trebuia si o comunice in copie organului administrativ local sau ministerului ori altui organ central al administratiei de stat care a emis actul normativ, care era obligat sa-1 revoce. Prevederile acestei legi nu se aplicau, potrivit art. 14 din lege, in cazul - actelor administrative in legatura cu apararea {4rii, securitatea statului sau ordinea publica; ~actelor administrative de planificare; - actelor administrative de jurisdictie si actelor administrative pentru controlul legalitafii carora legea prevede o alti procedurd jurisdictionala decdt cea prevazula de prezenta lege; - actelor in care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil; - cererilor organizatiilor de stat privitoare la acte administrative De asemenea, potrivit art. 15, actele privitoare la masuri urgente luate pentru prevenirea si combaterea epidemiilor, epizootiilor si epifitiilor sau in alte cazuri de calamitate si orice masuri uate in situafii exceptionale de aceeasi natura, nu sunt supuse, cat priveste legalitatea lor, controlului tribunalelor Conform art. 16, cererile privitoare la stabilirea si scdderea impozitelor si taxelor, a primelor de asigurare prin efectul legii, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe, se rezolva de catre organele prevazute de legea speciala si in condifiile stabilite de aceasta, La aceste exceptii, zelul judecatorilor instantei supreme a mai adaugat si altele, precum autorizatiile de construire pe care Tribunalul Suprem le-a asimilat actelor de planificare, judecitorii evitind astfel si-si exercite controlul asupra unor asemenea acte administrative Desi, ca reglementare, Legea nr. 1/1967 se prezenta ca fiind foarte promititoare, in realitate ea nu s-a bucurat de increderea cetitenilor, care nu au folosit-o ca instrument juridic pentru contracararea abuzurilor sau indolentei organelor administratiei statului comunist, astfel cd, in ultima perioada a 120 dului onate dupa ficat, rate. tului ratiy e in itiva i ori era, sau olul zuta rept ptr Zuri mu r si rute gea t i ilat pra arte au ite: pa regimului comunist, numarul cauzelor care aveau ca obiect acte administrative a sc&zut de la an la an,! Sectiunea a 6-a Perioada 1990-2004. Legea nr. 29/1990 Dupa rasturnarea dictaturii comuniste si alegerea noului Parlament, adoptarea Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, a insemnat repunerea in drepturi a institufiei_contenciosului administrativ, prin reglementarea unei proceduri speciale de solutionare a litigiilor dintre administratie si particulari, precum si prin infiinfarea unor sectii speciale de contencios administrativ la nivelul tribunalelor judefene si a Tribunalului Municipiului Bucuresti, ca instante de fond, precum $i la nivelul Curtii Supreme de Justitie, ca instant de recurs. Ulterior, prin Legea nr. 59/1993", competenta de solutionare a litigiilor de contencios administrativ a fost data tribunalelor si Curtilor de apel, ca instante de fond, dupa cum actele administrative contestate erau date de organe locale sau de organe centrale ale administratiei, iar recursurile au fost date Curtilor de apel si Curtii Supreme de Justitie, dupa caz, dup cum hotarérea recurata era pronuntata de tribunal sau de Curtea de apel. Prin aceasta lege s-a revenit la modelul creat de Legea contenciosului administrativ din anul 1925, al contenciosului subiectiv de plind jurisdictic, instantele putind fi sesizate, de regula, doar de persoana vatimati intr-un drept al sin prevazut de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al autorititii de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege. Ulterior, prin Constitutia din 1991 si prin Legea nr. 69/1991 a administratiei publice locale, s-a prevazut c& si prefectul poate sesiza instanta de contencios administrativ, atunci cand atacd actele administrative nelegale date de autorititile administrafici publice locale. Obiect al actiunii in contencios administrativ il formau actele administrative date de autoritatile administrative, dar si refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva unei persoane cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, precum si actele administrative jurisdictionale. Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se rispunde petitionarului in termen de 30 de " Pentru 0 prezentare a situatiilor statistice din perioada 1987-1989, comparativ cu perioada 1990-1997, a se vedea Valentin Prisfcaru, op. cit., p. 75. * Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr, 29/1990 si a Legii nr. 94/1992 privind organizarea’si funefionarea Curfii de Conturi, publicata in Monitorul Oficial al Romanici, Partea I, nr. 177 din 26 ilie 1993. 121 zile de la inregistrarea cererii respective, dac& prin lege nu se prevede un alt termen. Erau exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ: - actele care privesc raporturile dintre parlament sau Pregedintele Romaniei i guvern; actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la siguranta intern si externa a statului, precum gsi cele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale, la care Roménia este parte; masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor gi altor evenimente de aceeasi gravitate; - actele de comandament cu caracter militar; - actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea cArora se prevede, prin lege special’, o alt procedura judiciara; - actele de gestiune sivarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau; - actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhi Legea a reglementat 0 procedura prealabila sesizarii instanfei de contencios administrativ, persoana vatimata fiind obligat& si se adreseze mai intai autoritajii administrative emitente, ca o conditie de admisibilitate a actiunii adresate instantei, asa cum s-a pronunfat in mod constant Sectia de contencios administrativ a instanfei supreme!, Solutiondnd cauza, instanta de contencios administrativ putea anula, in tot sau in parte, actul administrativ atacat, si oblige autoritatea si emiti un act administrativ ori s& elibereze un certificat, o adeverint4 sau orice alt inscris, find competenta sd hotarasca si asupra daunelor materiale si morale cerute. In concluzie, in raport cu reglementarile Legii nr. 29/1990, contenciosul administrativ instituit dup& c&derea regimului comunist, avea urmitoarele trasdituri caracteristice: - Pentru prima data, controlul judecdtoresc asupra actelor administrative era acordat unor instante specializate. - Aceasta lege a reglementat un contencios de plind jurisdictie, instanta de contencios avand posibilitatea ca, solutiondnd actiunea, s anuleze, in total sau in parte, actul administrativ, s&4 oblige autoritatea administrativa si emit un act administrativ ori s4 elibereze un certificat, 0 adeverintA sau orice alt inscris si, de * Decizi nr, 421 din 9 februarie 2000, s.a., in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Viad, Jurisprudenta Curgit Supreme de Justitie ~ Contencios administrativ 2000, Ed. Monitorul Oficial, Bucuresti, 2001, p. 955, 122 alt de i gi de nfa si nte nor ari, de, tra jos iti ate ios au act nd ul ele ra, in act ad, al, asemenea, instanfa era competent sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecafii. - Era un contencios administrativ in cadrul c&ruia controlul judecatorésc se exercita ca urmare a actiunii directe, in timp ce exceptia de nelegalitate a unui act administrativ putea fi invocata inclusiv in fafa instanfelor de drept comun, ca mijloc de aparare, printr-o cerere accesorie, care, potrivit prevederilor art, 17 din Codul de procedura civil, era de competenfa instanfei investite cu judecarca cererii principale. - Actiunile in justitie puteau fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii paréte, care a elaborat aotul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat pentru intarziere, situatie in care, in cazul cA actiunea se admite, persoana respectiva putea fi obligati la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativa. intr-o astfel de situatie, functionarul public putea chema in garantie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris si semneze actul, a cdrui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii - Controlul exercitat de instanfele de contencios administrativ era exercitat atat asupra actelor administrative tipice, care se concretizau intr-o manifestare expres de vointa juridica, ficuta cu scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cat si asupra actelor administrative atipice, care se coneretizau, fie in refuzul nejustificat al autoritatii, fi icerea acesteia. - Contenciosul administrativ avea ca obiect un control subsidiar, in sensul ci, inainte de a cere instanfei competente anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat trebuia si se adreseze pentru apararea dreptului stu, in termen de 30 de zile de la data cind i s-a comunicat actul administrativ sau Ja expirarea termenului prevazut la art, 1 alin. (2), autoritafii emitente, care este obligati si rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta - Contenciosul administrativ avea doua grade de jurisdictie, ambele fiind date in competenta unor instante specializate: sectiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor, curtilor de apel si, respectiv, inaltei Curfi de Casatie si Justitie. - Actele administrative jurisdictionale - cu exceptia celor prevazute la art. 3 gi a celor din domeniul contraventiilor - puteau fi atacate cu recurs, dup epuizarea cAilor administrativ-jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicarea lor. - in cazul admiterii cererii, instanfa putea hotiri si asupra daunelor materiale si morale cenute, fiind pentru prima oari cand in legislatia Romaniei era consacrati in mod expres raspunderea pentru daunele morale. ~ Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 8 decembrie 1991, a fost pentru prima dati cénd o autoritate administrativa — prefectul, avea competenta ca, in cadrul controlului de tuteli administrativa, si atace in fafa instantelor de contencios administrativ competente actele administrative adoptate sau emise de cAtre autoritatile administratiei publice locale. 123 Mai trebuie menfionat ci in toati perioada 1990 — 2004, alituri de contenciosul administrativ realizat de sectiile specializate de la Tribunale, Curti de apel si Curtea Suprema de Justitie, respectiv inalta Curte de Casatie si Justitie dupa revizuirea Constitutiei in anul 2003, a continuat si functioneze un contencios administrativ la instantele de drept comun. Astfel, litigiile vizdnd titlurile de proprietate eliberate in baza Legii nr. 18/1991, cele privind actele de stare civild, cele privind contraventiile, potrivit Legii nr. 32/1968 si, respectiv, O.G. nr. 2/2001 s.a. au rimas in competenta judecatoriilor ca instante de drept comun. La fel, litigiile izvorate din aplicarea Legii nr. 64/1991 privind brevetele de inventie', Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 198%, Legii nr. 84/1998 privind marcile si indicatiile geografice® etc. au fost date in prima instant in competenta tribunalelor. Legea nr. 29/1990 a fost abrogata odata cu intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care, in multe privinfe, 0 schimbare majora a filozofiei reglementarii anterioare. Astfel, noua Lege a contenciosului administrativ, ca elemente de noutate: ~ reglementand, in principal contenciosul subiectiv, noua lege largeste cu mult sfera contenciosului obiectiv, astfel c&, pe nga prefect, care putea si sub regimul Legii nr. 29/1990 sa atace in contencios actele administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, primesc prerogative asemindtoare si Avocatul Poporului, Ministerul Public si Agentia National a Functionarilor Publici; - noua lege oferi pentru prima data definitii legale pentru majoritatea notiunilor cu care opereaz’, cu intenfia de a transa multe dintre disputele doctrinare; - largeste sfera obiectului actiunii in contenciosul administrativ, introducand, pe langa actele administrative tipice si atipice, categoria actelor administrative asimilate: contractele administrative, carora le confera acelasi regim de drept administrativ; - reglementeazi in mod expres natura termenelor de prescriptie si de decidere; - revine la solutia Legii nr. 1/1967 in ceea ce priveste posibilitatea suspendarii executairii actului administrativ si in perioada solutionarii plingerii prealabile, contestafiei, recursului ierarhic etc.; * Legea nr. 64/1991 privind brevetele de inventie, publicata in Monitorul Oficial al Rominic Partea I, nr. 212 din 21 octombrie 1991 * Legea nt. 10/2001 privind regimul juridical unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea 1, nr. 798 din 2 septembrie 2005, * Legea nr, 84/1998 privind marcile si indicatile geografice, publicata in Monitorul Oficial al Romiéniei, Partea I, nr. 161 din 23 aprilie 1998. 124 nult mul ilor atul atea tele ind, tive rept de ari ile, nici, yin rea lal - reglementeaz in mod expres procedura exceptiei de nelegalitate, ca 0 cale separaté de cercetare a legalitatii unui act administrativ de catre instantele de contencios administrativ: - reglementeaza posibilitatea ca, in litigiile avand ca obiect vatémarea unui drept sau interes legitim prin ordonanjele Guvernului, persoana vatamata sd poati introduce, odati cu actiunea, si excepfia de neconstitufionalitate, litigiul fiind suspendat pang la pronunfarea Curtii Constitutionale; stabileste obligatia de publicare, in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I sau in monitoarele oficiale ale judefelor ori al municipiului Bucuresti, a hotirérilor judecatoresti irevocabile prin care au fost anulate acte administrative cu caracter normativ; - introduce ca motiv de revizuire, care se adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila, pronuntarea unor hotarari, ramase definitive si irevocabile, prin care a fost incilcat principiul prioritaqii dreptului comunitar, asa cum apare reglementat la art. 148 alin. (2), coroborat cu art, 20 alin. (2) din Constitujia Roméniei, republicata, 125 Capitolul VIT Contenciosul administrativ in dreptul altor state Sectiunea 1 Aspecte generale in doctrina curopeana actual, problema controlului asupra activitatii administratiei publice si a formelor de realizare a acestuia sunt analizate prin raportare la principiul separatiei puterilor in stat si la autorititile care realizeaza funcfiile statului. Astfel, asupra puterii executiv-administrative, in sens larg, se exerciti un control parlamentar, un control administrativ si un control judecditoresc. Mai mult, sintetizand aceste forme de control, s-a afirmat, pe drept cuvant, c& toate cele trei ramuri ale puterii statului: legislativa, executiva si judecdtoreasca exerci, in mod corespunzator, prin mijloace specifice, potrivit particularitatilor functiilor statului, controlul asupra administratiei publice, la care se adauga si uncle autoritati autonome.' Avand in vedere tematica lucririi de fata, nu vom stdrui asupra formelor de control parlamentar, administrativ sau cel care este exercitat prin autorititi administrative autonome, urménd s& facem o prezentare comparativa a formelor de control jurisdictional a administratiei publice Controlul jurisdictional asupra administrafiei publice consti, in ultima instan{&, in incredinfarea unui organ, care sa fie independent de puterea politica si de administrafia publica, a competentei de a transa definitiv litigiile intervenite in functionarea masinii administrative, rolul instanfelor jurisdictionale find acela de a stavili arbitrariul administrativ si de a limita actiunea administratiei publice la respectare legii, contribuind astfel la apararea drepturilor gi libertatilor cetafenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdictional, date find trasaturile sale caracteristice, se deosebeste de controlul administrativ printr-o serie de elemente - in timp ce controlul administrativ este exercitat de autoritati administrative, controlul jurisdictional este exercitat de caitre judecatori; + pe cand o autoritate administrativa se poate sesiza si din oficiu, judecdtorul Se poate pronunta asupra unui litigiu numai daca a fost sesizat printr-o actiune (recurs); * Cezar Comeliu Manda, Controlul administrativ in spatiul european, Ed. Lumin Bucuresti, 2005, p. 115. *Dana Apostol Tofan, Insti administrative europene, Ed. CH. Beck, Bucuresti, 2006, p. 218 126 1a Lex, f d © d << tive, torul june - judec&torul este limitat sa se pronunte si sa statueze doar in drept, in timp ce autoritatea administrativa poate si procedeze si la o apreciere a oportunitatii deciziilor administrative; - controlul jurisdictional se finalizeaz& cu acte care se bucura de autoritate de Tucru judecat, in timp ce controlul administrativ se finalizeazi prin acte administrative care, in principiu, sunt revocabile.! Despre controlul jurisdictional, in literatura de specialitate, s-a spus c& aceasta forma de control nu trebuie limitaté la existenta unei jurisdictii administrative, dupa cum nici ci cea mai buna garantie pentru cetfeni ar fi ca aceasti forma de control si fie exercitata de cdtre instantele judecatoresti. in ceea ce priveste controlul judecdtoresc asupra administratiei este vorba despre cea mai importanti forma de control, care se exprim& traditional prin denumirea de contencios administrativ, care a aparut ca o forma de lupti a particularilor-persoane fizice sau juridice, impotriva abuzurilor administratiei publice, constituind insdigi finalitatea dreptului administrativ.” Organizarea jurisdictiilor administrative, a contenciosului administrativ, cu alte cuvinte, este o problema care a gisit rezolvari diverse, ce variaza de Ia o fara Ia alta, in functie de filozofia cu care a fost abordat raportul dintre administratie si administrati, dar solutiile pot fi, totusi, grupate in dou’ mari sisteme: sistemul unitatii de jurisdictii si, respectiv, sistermul dualitatii de jurisdictii. Astfel, dact beneficiarii administratiei (les usagers) au fost considerati ca find pe picior de egalitate cu administratia, s-a considerat c& este vorba de un statut identic ce va atrage interventia unei jurisdictii comune, situatie in care s-a ajuns la solutia unitatii de jurisdictie sau monism, in sensul cA litigiile dintre particulari si administratie sunt date in competenta acelorasi instante care judecd si celelalte litigii dintre particulari, sau, unor instante specializate din cadrul sistemului puterii judecatoresti puterii judecdtoresti. Dac&, ins, pentru organizare justitiei administrative s-a avut in vedere preeminenfa specificitafii administrafiei publice, s-a considerat cA acest Iucru va putea fi pus in evidenta numai prin crearea unei jurisdictii distincte, astfel c& a fost adoptata solutia dualitétii de jurisdictii sau dualism, in sensul c& litigiile dintre particulari si administratie sunt date in competenta unor organe sau tribunale administrative aflate in afara puterii judecdtoresti, dar situate in cadrul puterii executiv-administrative, chiar daca se bucura de o larga autonomic functional. Astfel, la ora actuala, statele din Europa si, in general, din lume, au adoptat anul dintre cele doud sisteme, evident cu variatii de la o fara la alta, in functie de Charles Debasch, Droit administratif, 6-eme edition, Ed. Economica, Paris, 2002, p. 447, de C.C. Manda, op. cit, pp. 117-118. Zillet, Administrations compardes. Les systémes politico-administratifs de I' Europe des Ed, Montchrestien, Paris, 1993, p. 438, citat de D. Apostol Tofan, op. cit. p. 218. D. Apostol Tofan, op. cit, p. 218. 127 evolutia sistemului juridic si de specificititile istorice si politice din fiecare fa pe care le vom prezenta exemplificativ in continuare Sectiunea a 2-a Sistemul dualist de jurisdic ie 2.1, in Franta, desi a fost prima far in care, printr-o lege din 1790, s-a afirmat principiul revolutionar al separatiei puterilor in stat: puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecditoreascd, contenciosul administrativ a fost incredinfat administratici, printr-o alti lege din acelasi an, sistemul justitiei administrative avand in frunte Consiliul de Stat. in acest mod s-a instituit de la inceput o dualitate de jurisdictie: 0 jurisdictie de ordin judiciar, care era format din instanfele judecatoresti care faceau parte din sistemul puterii judecatoresti, si 0 Jurisdictie de ordin administrativ, format din Consiliile de prefectura, organizate din anul al Vill-lea de la Revolutie, care functionau in fiecare departament, ca prima instanji, si Consiliul de Stat, ca instant de recurs, in principal. Asa dupa cum am amintit deja, Consiliul de Stat francez a constituit un model pentru Consiliul de Stat din Principatele Unite Romine, care a functionat in perioada anilor 1864 — 1866. Prin Legea din 30 septembrie 1953, contenciosul administrativ francez a fost reformat in sensul ca au fost desfiinjate Consiliile de prefectura, iar in locul lor au fost infiintate Tribunalele administrative interdepartamentale, organe de jurisdictie de drept comun, in timp ce Consiliul de Stat a rimas, in principal, instant de casare a tuturor deciziilor tribunalelor administrative Printr-o lege adoptata la 31 decembrie 1987 pentru reforma contenciosului administrativ, intrati in vigoare la 1 ianuarie 1989, au fost instituite trei grade de jurisdictie administrativa, astfel c4, in momentul de fafa, in Franta functioneazai - 35 de tribunale administrative interdepartamentale, ca instante de drept comun in materia contenciosului administrativ, ale céror decizii sunt supuse in apel curfilor administrative; - 7 Curti administrative de apel, ale c&ror decizii sunt supuse recursului in casatie la Consiliul de Stat; - Consiliul de Stat, ca instan{a suprema administrativa, ale carei hot&rari nu mai pot fi atacate la nici o alt& instanta. Consiliul de Stat este organizat in sase sectii, intre care si o sectie de contencios administrativ, format din zece subsecfii, avand, in mod exceptional si competente de fond i de apel, dar in principal competente de casatie. Astfel, ca instanfi de fond, Consiliu de Stat judeca in situatiile in care este atacat cu recurs (actiune) un act administrativ ale cArui efecte se produc pe raza mai multor tribunale administrative, dar si in materia recursurilor care privesc 128 e tara, 0, s-a ativa, 1 fost stitici de la mata i, gio iizate at, ca nodel at in 1 fost or aut lictie fa de sului le de A: trept se in ui in i nu de al si este raza vesc decretele si ordonantele atacate pentru exces de putere, precum si impotriva regulamentelor ministrilor si a actelor administrative ale acestora. Competentele de instant de apel ale Consiliului de Stat au fost date pana in prezent, aproape in intregime, Curtilor de apel administrative, astfel ci, in momentul de fafa, Consiliul de Stat apare aproape exclusiv ca o instanti de casatie, adicd judecdtor suprem in cadrul jurisdictiei administrative. Deci, dupa cum se vede, este vorba de un adevarat ordin de jurisdictie, care functioneaza separat si paralel cu instantele judiciare de drept comun, in care Consiliul de Stat joac’, pentru instanfele administrative, rolul pe care Curtea de Casatie il joaca pentru instantele de drept comun, iar cele dowd jurisdictii au 0 autonomie totala, care se caracterizeazi prin lipsa oricarei forme de control reciproc sau univoe. Consiliu de Stat, prezidat oficial de primul-ministru, are si competente consultative pentru Guvern, care fi poate incredinfa si alte misiuni. in afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdictie pe care le-am ardtat, in Franta mai functioneaza o serie de organe administrative de jurisdictie specializata, ale céror acte de jurisdictie sunt supuse recursului in casatie la Consiliul de Stat’. Astfel, Curtea de Conturi, infiinfata in 1807, functioneaza in prezent in baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ cu atributii administrative de control financiar gi cu atributii jurisdictionale. Curtea de disciplina bugetara si financiar’ functioneaz& in baza Legii din 25 septembrie 1948 gi este format din membri ai Consiliului de Stat si ai Curfii de Conturi, fiind competent si solutioneze abaterile de la disciplina bugetara si financiara comise de cei supusi controlului Curtii de Conturi Consiliul Superior al Magistraturii este un organ administrativ al puterii judecdtoresti care are competenfa de a instrumenta si sanctiona abaterile disciplinare comise de magistrati, iar deciziile sale pot fi atacate cu recurs in casafie la Consiliul de Stat. Consiliul Superior al Educafiei Nationale are competenta de a solufiona contestatiile impotriva sanctiunilor aplicate de jurisdictiile speciale din domeniul educafiei nationale, iar deciziile sale sunt atacabile cu recurs in casafie la Consiliul de Stat, Jurisdictiile speciale profesionale din cadrul profesiilor liberale: medici, farmacisti, contabili, medici veterinari etc., sunt organe jurisdictionale disciplinare ale citor decizii sunt, de asemenea, atacabile cu recurs in casatie la Consiliul de Stat. Modelul francez al tribunalelor administrative care functioneazi in sistemul administrafiei publice, separat de sistemul instanfelor judecitoresti de drept comun, se intilneste astizi in majoritatea statelor Uniunii Europene: Belgia, ' Valentin I. Prisdcaru, op. cit, 1998, p. 9. 19 anda, Italia, Germania, Grecia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania si Suedia. 2.2, Belgia este 0 monarhie constitutionala si parlamentara, Regele fiind capul puterii executive, pe care o exerciti prin intermediul Guvernului federal, dar avand si prerogative legislative pe care le exerciti impreuna cu Parlamentul federal, care este format din Camera reprezentantilor si Senat.! Belgia este un stat federal, cu trei limbi oficiale: flamanda, franceza si germana, cu trei comunititi: Comunitatea flamanda, Comunitatea francez’ si Comunitatea germana, si cu trei regiuni: Regiunea flamanda, Regiunea Bruxelles- capitala si Regiunea valond, fiecare comunitate si fiecare regiune avand Parlament si Guvem proprii, Dar, in timp ce puterea legislativa si puterea executiva sunt imparfite intre statul federal, pe de o parte, si comunitati si regiuni, pe de alti parte, puterea judiciara, precum gi jurisdictiile administrative sunt organizate si exercitate la nivel national, intr-un sistem unitar. Sistemnul judiciar belgian are o organizare piramidala, Curtea de Casatie fiind organul suprem al sistemului judiciar din Belgia, aflaté in varful piramidei judiciare, avand rolul de a controla corecta aplicare a legii de catre Curti si tribunale, Organizarea Curtii de Casagie include 3 camere (sectii), fiecare camer’ fiind ‘impartita in doud sectii: 0 sectie de limba franceza si o sectie de limba flamanda (la Séction francophone et la Séction néerlandophonne). Camera civila solutioneaza cauzele civile, administrative, fiscale, comerciale si disciplinare. Camera penala solutioneaza cauzele penale. Camera social solutioneaza cauzele de dreptul muncii si de drept social Astfel, Curtea de Casatie are, prin Sectia civila (Camera civila) si competente administrative in ceea ce priveste cauzele avand ca obiect rispunderea disciplinat in cadrul ordinelor profesionale, precum si cauzele in care se invoca incdlcarea unui drept fundamental fara a se cere anularea actului administrativ De asemenea, Curtea de Casafie solutioneaz’ conflictele de atribujiuni (conflictele de competena) dintre instantele de drept comun si jurisdictiile administrative, inclusiv Consiliul de Stat. De mentionat c& deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la Curtea de Casatie, dar numai pentru motive de competent, ceea ce confera Curfii de Casatie 0 pozitic de pe care poate stabili care sunt litigiile de competenta instanfelor administrative si care sunt de competenta instantelor de drept comun, ; Ase vedea si Emanuel Albu, Curtea de Casatie si Consiliul de Stat din Belgia, Buletinul inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. 3/2008. 130 nia gi capul 1, dar nentul za $i zi si elles- ment intre iterea ate la find nidei rt si fiind anda ciale tente inara ‘area tiuni title irtea i de enfa n. in ceea ce priveste jurisdictia administrativa, in Belgia, dup’ revizuirea Constitutiei, prin art. 160 s-a statuat cd, pentru intreaga Belgie existé un Consiliu de Stat, a c&rui competent si functionare au fost stabilite prin Legea din 23 decembrie 1946, acesta incepfnd sa functioneze in anul 1948, ca organ suprem de jurisdictic administrativa. Separat de competentele jurisdictionale, Consiliul de stat are si competente consultative in materie legislativa, astfel ca este format din doua sect @) Sectia de contencios administrativ (fosta sectie a administratici) formats din 5 camere francofone, 5 camere neerlandofone gi o camer& bilingva, care: ~ statueazi prin hotardre asupra recursurilor in casatie impotriva deciziilor definitive date de jurisdictiile administrative; = statueazi prin hotirére asupra recursurilor in anulare sawsi suspendarea actelor administrative si instructiunilor emise de autoritatile administrative; b) Sectia legislativa care - da avizul asupra proiectelor legislative si reglementarilor cu inifiativa guvernamentaldi; - di, la cererea presedintelui Adunarii legislative, un aviz asupra propunerilor legislative cu initiativa parlamentara. Consiliul de Stat numara 44 de membri: un prim-presedinte, 12 presedinti de camera (complet) si 20 de consilieri ©) Auditoratul este o structura separata in cadrul Consiliului de Stat, care s bucuri de o foarte mare independenti functionala iar, in cadrul Sectiei de contencios administrativ dispune de competenfe inchizitoriale, participind la activitatea jurisdictional din cadrul sedintelor de judecata, cnd isi sustin raportul cu privire la cauzii, dar si in fazele procedurale anterioare, cdnd raportul lor este partilor, care sunt obligate si-si exprime pozifia fata de solufia propusd de auditor. in general, solutiile propuse de auditori sunt insusite in proportie de 80% de citre Camerele (completele) sectiei de contencios administrativ, acestea find preluate in proiectele de hotarari de cAtre consilierul raportor. Procedura in fata Sectiei de contencios administrativ a Consiliului de Stat nu impune obligatia formularii cererilor de recurs de catre avocati, dar de reguli partile sunt reprezentate de citre avocafi, ca la Curtea de Casati, Procedura este preponderent scrisa, dar cauza este dezbatuta si oral in sedinfa publica, auditorul general si avocafii parfilor sustinandu-si argumentat punctele de vedere. Cererile privind suspendarea executirii actelor administrative se judecd de un singur consilier. Tot un singur consilier se pronunta, pe cale de ordonanf, asupra misibilitatii recursului in casatie, ordonanta fiind actul care declangeazi procedura propriu zisa de casafie. in fata Sectiei de contencios administrativ se deruleaza trei mari proceduri comunit 131 - procedura recursului in anulare, in cadrul caireia sectia se pronunti, pe cale de hotirare, asupra legalit&tii actelor administrative, avand posibilitatea s8 anuleze actele care sunt contrare regulilor de drept in vigoare; - procedura recursului in casatie, in cadrul careia sectia se pronunfa asupra recursurilor formulate impotriva deciziilor jurisdictiilor administrative. Anterior angajarii acestei proceduri, se desfigoara procedura filtrarii cererilor de recurs, camera pronunfandu-se pe cale de ordonanfi cu privire la admisibilitatea cererii de recurs. Deci, cu alte cuvinte, nu exist o procedura a recursului in casatie, da exist 0 ordonant declarata admisibila. - procedura de suspendare a actului administrativ in privinta c&ruia s-a cerut anularea, céind exist o aparenti de nelegalitate a actului, ori s-ar produce un prejudiciu greu de reparat, cum s-ar intimpla, de exemplu, in cazul expulzarii unei persoane, caz in care, Camera judeca in complet format dintr-un singur consilier in Belgia, functioneaz%, de asemenea o serie de jurisdictii administrative speciale, precum cea a Consiliul Contenciosului pentru Straini. Aceasta jurisdictie speciali administrativa a fost infiinfati prin Legea din 15 septembrie 2006, care a reformat Consiliul de Stat si a modificat Legea din 15 decembrie 1980 privind accesul, sederea, stabilirea si indepartarea strdinilor de pe teritoriul Belgici. Consiliul este format din 32 de membri: un prim-presedinte, un presedinte, 4 presedinti de camera si 26 de judecatori, care lucreazd in 6 Camere, din care 2 Camere francofone, 2 Camere neerlandofone si 2 Camere bilingve. Camerele judeci in complet format dintr-un singur judecdtor, cu exceptia cauzelor pe care le rejudecd dupa casare, cand completul este format din 3 judecatori, Consiliul judeci recursurile introduse impotriva deciziilor Comisarului general pentru straini si apatrizi, iar deciziile astfel pronunfate de catre Consiliul Contenciosului pentru Straini sunt susceptibile, exclusiv, de recurs in casafie la Consiliul de Stat. nu data de un consilier prin care cererea de recurs s& fi fost 2.3, in Finlanda exist, din anul 1918, Curtea Administrativa Suprema care este mentionata de Constitutia finlandezi ca una din cele doua jurisdictii ale tari, alaturi de Curtea Suprema de Justitie, fiind competenté si judece, in ultima instan(a, litigiile de natura administrativa. De asemenea, in materia contenciosului administrativ, in anul 1955 au fost infiintate tribunalele administrative regionale, care constituie primul grad de jurisdictie administrativa, fri a detine monopolul controlului actiunii administrative gi partajand acest rol cu Consiliile prefecturilor. Curtea Administrativa Suprema judeci in calitate de instant’ de fond recursurile (actiunile) impotriva deciziilor Consiliului de Ministri, ale ministrilor, 132 ne cale nuleze asupra rerilor ire la 1c nu fi fost | cerut ce un i unei lier. rative in 15 in 15 de pe nte, 4 are 2 rului siliul tie la care Itima fost d de iunii fond lor, ale sefilor structurilor centrale ale administratiei, precum si recursurile impotriva deciziilor date de tribunalele apelor, Tribunalul de impozit pe cifra de afaceri ete, De asemenea, Curtea Administrativa Suprema judecd recursurile impotriva deciziilor date de tribunalele administrative si a celor date de Consiliile prefecturilor, care inseamna cea mai mare parte a recursurilor solutionate. Judecatorii din cadrul instantelor administrative nu au statut de magistrafi, ci sunt functionari administrativi cu atributii jurisdictionale.' 2.4. in Germania, sistemul judiciar prezinté o mare particularitate care provine din organizarea sa federalé in landuri autonome care au propriile lor organe legislative, administrative si judiciare, existind astfel instanfe judiciare ale federatiei si instante judiciare ale landurilor. Cea mai important particularitate a sistemului judiciar german cons! ptul c& exist’ mai multe categorii de jurisdicfii: ordinara, administrativa, financiard, de munca si sociala, cea ce face sf existe o Curte Federala de Justitie, © Curte Federalé Administrativa, 0 Curte Federal de Finante, o Curte Federal a Muncii si o Curte Federal de Contencios Social.” Totusi, considerim ci in Germania exist doar un sistem dualist, al jurisdictiei de drept comun si al jurisdictiei administrative, deoarece jurisdictiile de natura fiscal, social si de munca sunt, in realitate, jurisdictii administrative speciale in raport cu jurisdictia administrativa comund. Potrivit art. 1 din Codul jurisdictiei administrative, aceast& jurisdictie se exercita de catre tribunale administrative independente de autoritatile executiv- administrative. La baza jurisdictiei administrative germane se afli 52 de tribunale .dministrative care functioneazA la nivelul landurilor ca instante de drept comun in materia contenciosului administrativ, avand in compunerea lor mai multe sectii, formate din cate 3. judecatori de profesie si 2 consilieri (judecditori neprofesionisti). Competenta tribunalelor administrative este socotit’ ca fiind 0 competenfa general’, acestea judecdnd toate litigiile de drept public care nu au caracter constitutional si care nu au fost atribuite expres, printr-o lege federald, altor tribunale, Deci, sunt exceptate de 1a competenta tribunalelor administrative trei categorii de litigii si anume: = litigiile date in competenta jurisdictiilor constitufionale ale landurilor gi federatiei; - litigiile de drept privat care apartin jurisdictiilor ordinare; in “7, Modeen, La jurisdiction administrative, citat in V. Pristearu, op. cit, p. 10. Joan Les, Institypi judiciare contemporane, Ed, C.H. Beck, Bucuresti, 2007, p. 638. 133 - litigiile de drept public, care sunt date in competenta unor tribunale speciale ce au statutul unor jurisdictii administrative speciale, precum - tribunalele de finante; - tribunalele de contencios social; - tribunalele disciplinare ale functionarilor publici federali si ai landurilor; - tribunalele disciplinare militare; - tribunalele disciplinare ale judecatorilor; - tribunalele profesionale ale unor profesii libere(avocati, notari, medici etc.); - Curtea Federal a Brevetelor. La esalonul urmator al jurisdictiei administrative germane se aflé un numar de 16 tribunale administrative superioare, corespunzatoare celor 16 landuri, numite in unele landuri si Curti administrative, ca instante de apel impotriva deciziilor pronunfate de tribunalele administrative, precum si ca instante de revizuire impotriva deciziilor tribunalelor date fara drept de apel. in varful piramidei jurisdictiei administrative se afla Curtea Federaltt Administrativa, infiinfata printr-o lege din anul 1952, care are sediul la Leipzig si judeca recursurile in revizuire impotriva deciziilor Curtilor administrative gi a deciziilor date de tribunalele administrative fara drept de apel, avand si competent de fond asupra litigiilor de natur&’ administrativa dintre federatie si Janduri sau dintre landuri Potrivit legislafiei actuale, in materia contenciosului administrativ. exist urmitoarele tipuri de actiuni: - actiunea in anulare, prin care se urmareste anularea unui act administrativ individual pentru ilegalitate care vizeazi un drept subiectiv al reclamantului, actiunea find precedaté de 0 procedura prealabili 1a organul emitent unde se contesti legalitatea actului; ~ actiunea in obfinerea unei prestatii, prin care se urméreste obligarea unei autoritati la emiterea unui act administrativ pe care administratia refuza si-1 emit; ~ actiunea in declarare, care are caracter subsidiar, in sensul ci nu poate fi folosita decat in lipsa cailor celelalte de actiune in anulare, avand ca obiect constatarea de catre judecdtor a unei anumite situatii juridice; ~ actiunea in controlul legalitatii normelor, care are ca obiect, in general, verificarea legalitatii reglementdrilor locale adoptate pentru transpunerea legilor federale. Demn de mentionat, in cazul sistemului judiciar german, este faptul c& in varful sistemului se afli Curtea Constitutionala, competent si judece inclusiv recursurile impotriva deciziilor date de Curfile Federale, inclusiv de Curtea Federal. Administrativa, introduse de catre oricine invoca incalcarea unui drept fundamental sau a oricarui alt drept constitutional, cu ocazia solutionarii litigiului Controlul Curtii Constitutionale se limiteaz& in astfel de situatii la cercetarea constitufionalititii si conformitatii cu principiile CEDO a regulilor de drept aplicate sau interpretate de citre judecitor cu ocazia judecdirii litigiului, 134 at al at de peciale or; ete.); nar de tumite iziilor ‘izuire deralea zig si sia nd si tie gi exist trativ tului, le se unei mit; ate fi biect eral, gilor a in usiv irtea irept i area rept 2.5. in Italia, litigiile dintre administrate si administrati sunt atribuite ambelor ordine de jurisdictie existente: jurisdictiei ordinare si jurisdictici administrative, in raport cu obiectul litigiilor. Astfel, potrivit art. 103 alin. (1) din Constitutia din 27 decembrie 1947, Consiliul de Stat si celelalte organe de jurisdictie administrativa judeca litigiile care implic& administratia publica gi care au ca obiect interesele administratilor gi, in materiile stabilite de lege, chiar si drepturile subiective. Deci, cu alte cuvinte, litigiile in care se invoc& un interes legitim, iar reclamantul ataca actul administrativ pentru reaua exercitare a puterii de c&tre administratia publica, competenta apartine instan{elor administrative, in timp ce litigiile in care se invoca un drept subiectiv, iar reclamantul contest existenfa in competenta administratiei publice a atributiei exercitate, sunt de competenta instanfelor de drept comun. Consiliul de Stat reprezinti varful sistemului jurisdictiei administrative, realizandu-si aceasta functie in cadrul celor trei sectii jurisdictionale, dar avand gi atributii de avizare a proiectelor de legi si acte administrative cu caracter normativ ale Guvernului. La nivel regional exist’ 20 de tribunale administrative, corespunzitor regiunilor Italici, acestea functiondnd ca instante de fond ale caror decizii sunt atacate la Consiliul de Stat. De mentionat ca deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la Curtea de Casatie, dar numai pentru motive de competent, ceea ce confera Curtii de Casatie 0 pozitie de pe care poate stabili care sunt litigiile de competenta instanfelor administrative si care sunt de competenta instantelor de drept comun, De asemenea, in Italia, alaturi de jurisdictia administrativa general, realizata prin tribunalele regionale si Consiliul de Stat, mai functioneazi o serie de jurisdictii administrative speciale, precum cele realizate de Curtea de Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul Apelor etc. 2.6. in Olanda, recursul administrativ permite organului de jurisdictie si verifice atat legalitatea, ct si oportunitatea acestuia, iar organul jurisdictional va putea pronunta anularea actului administrativ, dar si inlocuirea lui cu decizia pronunfata. Consiliul de Stat are, incepand cu anul 1975, si competente jurisdictionale pe care le exercita prin intermediul Sectiei jurisdictionale, care a fost infiinfat& printr-o lege din acel an, care are competente generale in materie, dac& legea nu prevede o jurisdictie specializata, intr-adevar, legea a creat mai multe jurisdictii administrative pe domenii, cum sunt: = judecdtorul de asigurari sociale, Consilii de apel si Consiliul Central de Apel; 135 ~ judecatorul functiei publice, tribunale ale functiei publice si Consiliul Central de Apel; - judecatorul administrativ economic, Colegiul de Apel pentru Industrii; ~ jurisdictia fiscala, deferita, dupa exercitarea recursului gratios, camerelor fiscale de la Curtile de apel, cu recurs la Curtea de Casatie.’ Mai mult, litigiile avand ca obiect faptele administrative, actele administrative cu caracter normativ, precum gi actiunile pentru repararea pagubelor produse de administratie, se afla in competenta jurisdictiei de drept comun. 2.7. in Suedia, jurisdictia administrativa este organizaté pe dowd grade de jurisdictie: tribunale de prima instant si Curfi administrative de apel, care functioneaza in paralel cu sistemul jurisdictiei de drept comun Asifel, in prezent, functioneazA un numar de 23 de tribunale administrative de prima instant’, ale céror decizii pot fi atacate cu apel la cele 4 Curti administrative de apel La varful sistemului justitici administrative se gaseste Curtea Administrativa Supremé, care poate fi investitd cu judecarea unui recurs numai in situatia in care cazul respectiv ar prezenta important pentru crearea unui precedent judiciar Curtea Suprema Administrativa este formata din 14 magistrati, care judeca in complete formate din 5 judecdtori, in timp ce completele de la Curtile de apel judecd in complete formate din 3 judecitori, iar la tribunalele administrative completele sunt formate, de regula, dintr-un judecator si 3 asesori, care nu trebuie sa fie juristi? 2.8, in Portugalia, separat de sistemul instantelor de drept comun, care are in frunte Tribunalul Suprem de Justitie, functioneazi un sistem al jurisdictiilor administrative, creat pe modelul jurisdictiilor specializate din Franta,? Temeiul existenfei acestui sistem de jurisdictie il constituie prevederile art, 212 alin. (2) din Constitutia Portugaliei, care permit stabilirea de tribunale administrative i financiare, precum si prevederile art. 268 alin. (3), care garanteazi protectia judiciard a cetijeanului afectat de actiunea administrativa definitiva si abuziva. La baza acestui sistem se aflé ¢ribunalele administrative gi fiscale, care sunt organizate la nivelul districtelor, find competente sa judece acfiunile gi recursurile contencioase care au ca obiect solutionarea litigiilor privitoare la raporturile juridice administrative si fiscale. falentin Priscaru, op. cit., p. 18, ? Toan Les, op. cit., p. 730. 3 idem, p. 686. “Toan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed, Lumina Lex, Bucuresti, 2000, pp. 114-115. 136 nsiliul erelor rative se de te de care ve de ative ative care apel ative buie re in tiilor La varful sistemului jurisdictiei administrative se afl Tribunalul Suprem Administrativ care, potrivit art. 212 alin, (3) din Constitutie, reprezint& organul superior al ierarhiei tribunalelor administrative si fiscale. 2.8. in Grecia este, de asemenea consacrat sistemul dualismului de jurisdictii, pe de o parte jurisdictia de drept comun care are in varf Curtea de Casatie si jurisdictia administrativa, care are Consiliul de Stat ca organ suprem al ierathici. De-a hungul istoriei sale institufionale, Grecia a oscilat intre dualismul de jurisdictie, pe care I-a practicat in perioada dintre anul 1830 si anul 1844, cand a fost desfiintat Consiliul de Stat care fusese infiintat in anul 1830 pe modelul francez, si unitatea de jurisdictie in perioada dintre anul 1844 si anul 1928, cdnd a fost reinfiintat Consiliul de Stat. in prezent, organizarea jurisdictiei administrative din Grecia cuprinde - 30 de tribunale administrative de prima instanfd, care sunt instante de drept comun pentru contenciosul administratiy de plind jurisdictie: - 8 Curti de apel, competente s& judece apelurile impotriva deciziilor date de tribunalele administrative de prima instant, precum gi unele recursuri impotriva actelor administrative de functie publica, in prima instant Consiliul de Stat, organizat pe 6 sectii si un Plen, competent si judece: recursurile in anulare pentru exces de putere impotriva actelor administrative individuale si normative si recursurile in casatie impotriva deciziilor pronunfate de Curfile de apel si a celor date de tribunale fra drept de apel Sectiunea a 3-a Sistemul unitditii de jurisdictie in sistemul juridic anglo-american, dar si in Norvegia, Islanda si Danemarca, controlul legalitatii actelor administrative revine instanfelor judecditoresti de drept comun, in acest sistem nu se face deosebire intre litigiile de drept comun gi litigiile de contencios administrativ, toate avand un tratament egal si o procedura comuna, 3.1, Astfel, in Marea Britanie, controlul actelor administrative revine tribunalelor (courts), ca instanfe de drept comun, desi exist’ aproximativ 2000 de jurisdictii administrative speciale’, dupa alti autori doar circa 50 de asemenea jurisdictii, care exercitd controlul majorititii activit’fii administratiei. Dana Apostol Tofan, op. cit. p. 2 2 Idem, p. 226. Valentin Prisicaru, op. cit, p. 22 137 Oricum, jurisdictiilor speciale administrative le revine competenta de solutiona recursul administrativ impotriva actelor administrative, in timp ce recursul in anulare este de competenja jurisdictiilor judiciare (courts) 3.2, Statele Unite ale Americii sunt o federatie de 50 de state si un district federal, astfel ca sistemul judiciar cunoaste o dubla organizare: statala gi federalas Sistemul judiciar statal cuprinde tribunale de prima instanta, Curti de apel si o Curte supremi, ca tribunal de ultima instant’, iar sistemul federal este si el organizat in forma piramidal, Curtea Suprema aflandu-se in capul ierarhiei judiciare, in, Statele Unite ale Americii, ca o consecinfé a dominatici coloniale britanice, se aplicé acelasi sistem juridic ca si in Anglia, sistemul administrativ find subordonat sistemului judiciar, in ceea ce priveste controlul legalititii actelor administrative, Desi, din punct de vedere organizatoric, fiecare department ministerial, agentic sau autoritate administrativa are, in materie de jurisdictie administrativa, 0 structura proprie sub forma unui consiliu de contencios administrativ, cetitenii au dreptul si se adreseze unei Curti judiciare Deci, cu alte cuvinte, aceste structuri jurisdictionale nu sunt jurisdictii autentice si mu au competenta de a solutiona definitiv litigiul cu care au fost sesizate, deciziile lor find contestate in fafa instantelor judiciare (courts), Statutul personalului acestor structuri jurisdictionale nu este al unor magistrafi, deoarece acestia sunt functionari care nu rimén straini de politi departamentului ministerial din care fac parte, desi se bucurd de inamovibilitate,! De aceea, ei nu pot solutiona definitiv un litigiu, iar reclamantilor le este recunoscut dreptul general de a se adresa ulterior instantelor din sistemul puterii judecatoresti. a 3.3. Canada este un stat independent si suveran, potrivit Constitutiei din anul 1982, dar care face parte din Commonwaelth-ul britanic, Regina Marii Britanii fiind si seful acestui stat Una dintre cele mai evidente particularititi ale sistemului juridic canadian consti in faptul ca in aceasta tari coexisti dowd sisteme juridice diferite, consecinte ale perioadei coloniale franceze gi engleze. Astfel, in Canada de Jos, actualul Quebec, se aplica sistemul codului civil, adoptat in anul 1806 dupa modelul codului civil napoleonian, iar in restul Canadei se plica sistemul englez de common law, la care se adauga influentele americane’ Canada este o fara care face parte din rindul f&rilor cu unitate de jurisdictie dar cunoaste, totusi, o refea de asa numite tribunale administrative care, in Idem, p. 24, ? Idem, pp. 26-27. 138 ta de mp ce listrict derala, sio si el rathiei oniale strativ ctelor anul itanii realitate reprezinta un ansamblu de tribunale specializate denumite curti, comisii, regii ete., precum: Comisia pentru transporturi, Comisia de apel pentru imigranti Curtea de impozite, Tribunalul concurenfei, Regia permiselor de alcool ete. Activitatea acestor tribunale administrative const in exercitarea unui control asupra actelor administrative, iar deciziile date in urma unui astfel de control sunt supuse controlului de legalitate exercitat de tribunalele care fac parte din sistemul instantelor de drept comun, in varful caruia se situeaz Curtea Superioard. Este cea ce se numeste contenciosul nobil, un control de legalitate asupra activitatilor si actelor administrative, incepand cu Guvernul si termindnd cu ultimul functionar din administratia publicd, exercitindu-se de la excesul de putere ori abuzul de putere, pind la incilcarile prevederilor procedurale si deciziile nerezonabile. Curtea Federal a Canadei, ca instant de apel, este competent si judece cererile in anularea oricarei decizii finale a unui tribunal administrativ, precum gi deciziile finale ale sectiilor (diviziilor) sale date in prima instanta. 3.4. Spania am lasat-o spre sfarsitul acestei prezentari, gasind in sistemul jurisdictiei administrative din aceasti {ari cele mai multe similitudini cu contenciosul administrativ din Romania in general, organizarea judecatoreasc4 din Spania stabilit prin Legea puterii judiciare din 1985, are un caracter particular care este determinat de actuala organizare administrativa a tarii, respectiv in municipii, provincii si comunitéti autonome. Organizarea judecdtoreascA se intemeiazi pe principiul unitatii functici jurisdictionale, consacrat de art. 117 alin. (5) din Constitutia din 1978, potrivit cAruia este interzisé infiintarea de tribunale exceptionale, ceea ce a ficut ca in Spania si nu functioneze nici tribunale specializate, dar a condus la constituirea de sectii specializate corespunzAtoare pentru solutionarea anumitor categorii de litigii. La baza sistemului judiciar se afl tribunalele teritoriale sau audiencias territoriales care au competent’ de prima instant (primera instancia ¢ instruccion). La acest nivel functioneaz& tribunalele de contencios administrativ, organizate in toate provinciile, cu sediul in capitala acestora si avand competent asupra actelor administrative aparfindnd autoritatilor din provincia respectiva. La nivelul comunititilor autonome sunt organizate Tribunale Superioare de Justitie a c&ror activitate de judecati se realizeazA pe sectii (camere), intre care gi © Secfie de contencios administrativ avand competenta de a judeca cererile privitoare la: Toan Les, op. cit., pp. 705-710. 139 = recursurile (actiunile) formulate impotriva autorititilor locale si administratiei_ comunitatilor autonome, care nu sunt date in competenta tribunalelor teritoriale de contencios administrativ - recursurile (actiunile) formulate impotriva actelor gi dispozitiilor organelor de conducere ale adunarilor legislative a comunitatilor autonome si a institutiilor autonome; - recursurile (actiunile) formulate impotriva actelor gi dispozitiilor consiliilor electorale provinciale si ale comunitatilor autonome; - recursurile (actiunile) formulate impotriva actelor si deciziilor date de organele Administratiei Generale a Statului a c&ror competent se extinde asupra intregului teritoriu national si al c&ror nivel organic este inferior aceluia de ministru sau secretar de stat, in materie de personal, proprietiti speciale si expropriere forfata De asemenea, sectiile de contencios administrativ judeci si apelurile promovate impotriva hotararilor date de tribunalele de contencios administrativ, precum gi recursurile in revizuire indreptate impotriva hot&rarilor definitive date de tribunalele de contencios administrativ. La nivel national, jurisdictia se realizeazd prin intermediul a doua instante diferite: Audiencia Nacional si Tribunal Supremo. Audiencia Nacional are sediul in Madrid, avand competent pe intreg teritoriul Spanici, avand trei sectii, intre care si Sectia de contencios administrativ, care judeca, in calitate de instanfé unica, recursurile in contencios administrativ indreptate impotriva dispozitiilor ministrilor si secretarilor de stat, daci legea nu le da in competenta altor instante. De asemenea, judecd gi recursurile impotriva conventiilor administratiei publice, precum si impotriva deciziilor Tribunalului economic-administrativ central, cfnd mu sunt date in competenta tribunalelor superioare de justitie Tribunalul Suprem este organul jurisdictional superior in toate materiile, avand sediul in Madrid si find structurat pe 5 secfii (salas), intre care si Sectia de contencios administrativ, care judecé litigiile impotriva administratiei, precum: - recursurile in casatie si cererile de revizuire in conditiile stabilite de lege; - recursurile (actiunile) in contencios administrativ impotriva actelor si dispozitiilor Consiliului de Ministri, Comisiilor delegate ale Guvernului si Consiliului General al Puterii Judiciare, organelor competente ale Congresului Deputatilor si Senatului, Tribunalului Constitutional, Tribunalului de Conturi Apiritorului Poporului, in conditiile legii. in ceea ce priveste competenta judecatorului administrativ, precizim ci, solutiondnd cauza, instanta de contencios administrativ poate si anuleze actul administrativ atacat si poate, chiar, si-l inlocuiasca, dupa cum poate si se pronunfe asupra existentei unui drept si si acorde daune interese. Obiectul contenciosului administratiy il formeaza atat actele caracter individual, cat \dministrative cu actele administrative cu caracter normativ, dupa cum 140 ale gi detenta anelor tutiilor siliilor ate de asupra tia de ale $i clurile trativ, e date stante intreg trativ, trativ ca nu atic: trativ eriile, tia de un. or gi ui gi sului uri Si 1 cA, actul ye CU cum sunt supuse controlului jurisdictiei administrative atét actele care emana de la organele administrafiei publice, cat si actele care sunt emise de alte puteri ale statului sau de organe constitutionale, care sunt date in materie de personal gi al actelor administrative. in finalul acestei prezentari unor aspecte de drept comparat in materia organizarii si functionarii contenciosului administrativ, amintim cA susfinatorii modelului tribunalelor administrative, care functioneazi in cadrul sistemului administratiei publice afirma ci aceasta organizare prezint’ mai multe avantaje deoarece: - tribunalele administrative, chiar dacd fac parte din sistemul general al administratici publice, ele sunt separate de administratia activa, de organcle administratici publice, bucurandu-se de o larga autonomie functionala in cea ce priveste activitatea jurisdictionala; - tribunalele administrative sunt specializate in probleme specifice ale administratiei_publice, in reglementirile juridice din domeniul dreptului administrativ si mai la curent cu viafa administrativa aflata intr-o permanentd si rapida evolutie; - tribunalele administrative constituie un instrument mai eficient de restabilire a legalititii in activitatea organelor administratiei publice si de aparare a drepturilor gi intereselor legitime ale particularilor. De cealalta parte, sustinatorii atribuirii contenciosului administrativ in competenta sistemului puterii judecitoresti, fie instantelor de drept comun, fic unor sectii specializate de contencios administrativ, afirma superioritatea acestei solufii, argumentand c& astfel se realizeaz: - climinarea/reducerea in mai mare misuri a influentelor puterii executive, in raport cu celalalt sistem, asupra activitatii de jurisdictie; - respectarea principiului separatiei celor trei puteri gi functii fundamentale ale statului: legislativa, executiv-administrativa si judecdtoreasca; - existenta conditiilor pentru asigurarea unei protectii superioare gi efective a drepturilor si intereselor particularilor aflati in litigiu cu administratia publica. Dar, la randul nostru, apreciem ca intre sistemul francez al tribunalelor administrative aflate in afara puterii judecdtoresti si sistemul anglo-american al ‘ibuirii litigiilor administrative in competena instanfelor de drept comun, se afl stemul optim: al constituirii unor sectii de contencios administrativ si fiscal, ca nstante specializate in cadrul organelor puterii judecdtoresti, cum exista in Spania siin Romania, spre exemplu. in acest fel se asigura functionarea principiului separatiei puterilor in stat $i ndependenta activitatii de judecata de activitatea executiv-administrativa, dar si 141 solutionarea litigiilor de contencios administrativ de citre judecatori specializati in domeniile de activitate ale organelor administratiei publice. De aceea, considerm ca, in Romania, problema contenciosului administrativ nu isi va gisi reformarea prin adoptarea sistemului tribunalelor administrative situate in afara puterii judecdtoresti, sistem care este predominant in farile Uniunii Europene, ci prin continuarea specializarii judecatorilor de la sectiile de contencios administrativ si fiscal de la tribunale, Curti de apel si Sectia de contencios administrativ si fiscal de la Inalta Curte de Casatie si Justitie, pentru domeniile specifice de activitate ale administratie publice, care au probleme si reglementari diferite, De asemenea, se impune ca, prin adoptarea unui Cod al procedurii administrative si se realizeze o uniformizare a procedurii recursului administrativ, gratios si, respectiv, ierarhic, ca fazd prealabild sesizarii instantelor de contencios administrativ, precum si a jurisdictiilor speciale administrative, in toate domeniile administratiei publ 142 alizati strativ trative niunii le de fia de pentru me si edurii trativ, ncios eniile Capitolul VII Organizarea contenciosului administrativ roman Sectiunea 1 Aspecte generale Din punct de vedere material, prin contencios administrativ se injelege activitatea de solufionare de c&tre instanfele competente apartinand puterii judecatoresti a litigiilor care au luat nastere in legatura cu un act administrativ care a produs 0 vtimare a unui drept prevazut de lege sau a unui interes legitim, in care cel pufin una din parfi este o institufie publica sau o institutie de interes public. Din punct de vedere organic, prin contencios administrativ se intelege totalitatea instantelor judecdtoresti competente sa solutioneze litigiile de mai sus. De asemenea, prin contencios administrativ se mai intelege si ansamblul normelor si regulilor procedurale pe baza cdrora se desf%isoara gi se solutioneaza litigiile care au luat nastere in legdturi cu un act administrativ, care a produs 0 vatimare a unui drept prevazut de lege sau a unui interes legitim al unei gi in care cel putin una dintre parti este o institutie public sau o institutie de interes public. Potrivit reglementirilor legale actuale, in Romania, litigiile de contencios administrativ, in care una din parti este un organ al administratiei publice sau cel putin o institutie de interes public, sunt solufionate in mod preponderent de ciitre instantele de contencios administrativ, potrivit unei proceduri speciale, reglementata de prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificarile si completirile ulterioare. in acelasi timp, exist alte litigii de drept administrativ care sunt solufionate de catre instantele de drept comun, potrivit procedurii generale a dreptului comun. in conformitate cu reglementarea actual, instanfele de contencios administrativ care functioneaza in sistemul judecdtoresc din Romania sunt - Sectia de contencios administrativ si fiscal a {naltei Curti de Casatie si Justitie; ectiile de contencios administrativ gi fiscal ale Curtilor de apel; - Sectiile de contencios administrativ si fiscal ale tribunalelor. Art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004 se referd la tribunale administrativ-fiscale, ca instante de contencios administrativ cu competenta generala, dar art. 35 alin, (1) din Legea nr. 304/204 privind organizarea judiciara, 143 republicati', prevede doar posibilitatea infiintarii unor tribunale specializate in domeniul contenciosului administrativ. Alaturi de instantele de contencios administrativ de mai sus, in sistemul judecatorese din Roménia, litigii de drept administrativ sunt solutionate, aga dupa cum vom prezenta la finele acestui capitol, de catre judecatorii si tribunale, ca instante de drept comun Legea actual pastreaza in continuare aceasta posibilitate, ca anumite litigii de drept administratiy sa fie date in competenta altor instante prin vointa legiuitorului roman, prevazdnd la art. 5 alin, (2) c& nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea c&rora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara Sectiunea a 2-a Contenciosul administrativ in reglementarea Legii nr. 54/2004 2.1, Scopul si caracteristicile conten Legea nr. 554/2004 sului administrativ reglementat de inalitatea institutiei contenciosului administrativ a fost definit de fiecare data chiar de primul articol al fiecdrei reglementairi, din cele care s-au succedat din anul 1925 si pana in prezent. Astfel, art. 1 din Legea contenciosului administrativ din anul 1925, prevedea ca oricine se pretinde vatimat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate ficut cu incalcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua-voint& a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului siu la instantele judecatoresti competente, ardtate mai jos. Urmatoarea reglementare a contenciosului administrativ, chiar dac& nu purta aceasti denumire in terminis, Legea nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, prevedea Ia art. 1 cA cel vatimat intr-un drept al siu printr-un act administrativ ilegal poate cere tribunalului competent, in conditiile prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat in judecatd s& ia misura corespunzitoare pentru inliturarea incalcdrii dreptului siu, precum si repararea pagubei. De asemenea, stabilea ci refuzul nejustificat de a satisface 0 cerere privitoare la un drept, cat si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege se socoteste act administrativ ilegal. " Legea nr, 304/2004, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, a fost radical modificat4 prin Legea nr. 247/205 si republicata in Monitoral Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005. 144 zate in istemul a dupa ale, ca igii de torului iosului (ora $e 04 tat de fiecare fat din vedea tiv de ints a e face tente, purta c&tre rative din 29 icial al in reglementarea Legii nr. 29/1990, art. 1 alin. (1) statua ca orice persoana fizicd sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorititi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecitoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. De asemenea, preciza ci se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, dact prin lege mu se prevede un alt termen, Revizuirea legii fundamentale a insemnat, totodata, modificarea unor reguli importante ale contenciosului administrativ roman. Astfel, in actualul art, 52 alin, (1) dup& republicarea Constitutiei din 1991, s-a prevazut c& persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptaifita si obfind recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei iar conditiile si limitele exercitirii acestui drept se stabilesc prin lege organic’: Legea fundamental’ a prevazut expres ci se bucuri de protectia legii contenciosului administrativ nu doar drepturile subiective, ci si interesele legitime ale persoanei. De asemenea, art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicaté, a previzut c& jurisdictiile speciale administrative sunt facultative i gratuite, ceea ce constituia o completare a principiilor constitutionale de la art. 52 si o garantie suplimentara a dreptului de acces neingradit la instantele de contencios administrativ Totodati, la art. 126 alin. (6) din Constitutie, republicata, s-a prevaizut expres: controlul judecatorese al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepfia celor care privese raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Instanfele de contencios administrativ sunt competente si solutioneze cererile persoanelor vatimate prin ordonanfe sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale. Astfel, actele administrative exceptate de la controlul de legalitate al nstanfelor de contencios administrativ au fost enumerate limitativ in chiar legea fundamental, ceea ce va impune revizuirea acesteia in cazul cand s-ar urmari largirea sferei acestor excepfii, solutie de natura si descurajeze sau, cel pufin, si ingreuieze orice astfel de tentativa. Mai mult, s-a conferit judecdtorului de contencios administrativ prerogativa de a se pronunta, prin ricoseu inclusiv in legaturi cu nelegalitatea ordonantelor adoptate de Guvern, prin solutionarea cererilor persoanelor vatimate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale, 145 Aceste modificari si completéri ale legii fundamentale au reprezentat inceputul odiseei noii legi, care a luat sfarsit prin adoptarea de cAtre Parlament a propunerii legislative initiate de un senator si reputat specialist’ care avea s& devin’ Legea contenciosului administrativ nr. 5534/2004, intraté in vigoare la inceputul anului 2005. Legea a suferit modificari si completari majore prin Legea nr. 262/2007, la care ne vom referi_pe parcursul analizei organizarii actuale a contenciosului administrativ roman? Potrivit art. 1 alin. (1) din noua lege, orice persoand care se consider’ imata intr-un drept al sdu ori intr-un interes legitim, de cAtre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolufionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Prevederile legale citate mai sus demonstreazi ca scopul declarat al fiecirei reglementiri a fost acela de a se constitui intr-un instrument juridic la dispozitia oricarei persoane care a suferit o vatimare a unui drept prevazut de lege sau, potrivit legii actuale, a unui interes legitim, ca urmare a acfiunii administratiei publice, care poate consta in emiterea unui act administrativ nelegal sau neemiterea actului administrativ datorat legal, ori nesolutionarea in termenul legal a unei cereri in acelasi timp, institutia contenciosului administrativ reprezinta pentru orice persoana o ultima si cea mai importanta garantie a respect&rii drepturilor sale legale si a intereselor sale legitime de catre autorititile administrative, iar pentru administratia publica reprezinti cea mai presantA constrangere pentru cantonarea actiunii administrative in limitele legii Din punct de vedere al caracterului contenciosului, art, 1 alin. (1) din lege reglementeaza, deci, un contencios administrativ subiectiv, in care calitatea de reclamant aparfine titularului dreptului subiectiv sau al interesului legitim pretins vatamat. Chiar si in situatia reglementat& la art. 1 alin, (2), cAnd actiunea poate fi introdusa de un terf in raport cu actul administrativ, care nu-i este adresat, este vorba tot de un contencios administrativ subiectiv, conditia cerutd fiind aceea ca terful sd fic titularului dreptului subiectiv sau al interesului legitim pretins vattimat. in acelasi timp, prin dispozitiile art. 1 alin. (3)-(8), care prevad posibilitatea ca sesizarea instantei de contencios administrativ si fie Ricuté de Avocatul Poporului, de Ministerul Public sau Agentia Nafional a Functionarilor Publici, "Pentru aminunte privind gestatia gi travaliul acestei legi, a se vedea Antonie Torgovan, Nowa lege a contenciosului administrariv, Ed, Roata, 2005 ? Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr, $54/2004, publicata in Monitorul Oficial al Roménici, Partea I, nr, 510 din 30 iulie 2007 146 zentat nent a fea si are la 07, la osului sideri rritate al a tente, tim gi rei ozitia - sau, ratiel | sau legal orice "sale entru narea lege de tir ite fi este ea ca etins caca catul blici, Nowa iv or. legea reglementeaz& un contencios obiectiy, in care calitatea de reclamant apartine unor autoritati care nu sunt titularele drepturilor sau intereselor pretins vatamate. Din punct de vedere al limitelor controlului exercitat de judecdtor, rezulta c& natura contenciosului reglementat de aceasta lege este aceea a unui contencios de plina jurisdictie, in cadrul cAruia instanta, solutiondnd cererea la care se refera art. 8 alin, (1), poate, dupa caz, s& anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, 8 oblige autoritatea publica s8 emit’ un act administrativ, si elibereze un alt inscris sau si efectueze o anumita operatiune administrativa, instanta fiind competent sa se pronunfe si asupra legalititii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii, precum si asupra despagubirilor pentru daunele materiale gi morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru. Potrivit filozofiei Legii nr. 55472004, litigiile de competenta instanfei de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o cerere directa care si vizeze legalitatea actiunii administrative sau pot avea ca punct de pornire o exceptic de nelegalitate a actului administrativ emis sau adoptat de o autoritate administrativa, fie in fafa unei instante de drept comun, fie in fata unei instante inferioare de contencios administrativ Cererea(actiunea) adresati instanfei de contencios administrativ, numita uneori plangere sau contestatie, ori recurs ete., reprezint& o cale de atac principal si directa, prin care se tinde la desfiinjarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la reformarea lui Dimpotriva, exceptia de nelegalitate este un mijloc de aparare prin care, in cadrul unui proces pus pe rolul instanfei judecdtoresti competente pentru alte temeiuri decat legalitatea unui act administrativ, una dintre parti care este amenintati si i se aplice un asemenea act administrativ, se apari invocdnd nelegalitatea acestuia, De aceea, ne vom ocupa in continuare de partile si obiectul litigiului de contencios administrativ pornit prin actiune direct, de conditiile actiunii, judecarea si solutionarea actiunii etc. si, intr-o sectiune separati vom trata exceptia de nelegalitate. 2.2. Partile litigiului de contencios administrativ Prezentarea partilor litigiului de contencios administrativ are importanf in raport cu tema acestei lucrari si, mai ales, in functie de adresabilitatea acesteia gi de elementele de noutate aduse de reglementarea actuala, fat de reglementarea ii anterioare. Tudor Draiganu, op. cit., 1959, p. 260. 147 A) Calitatea procesuala activa Sub denumirea marginal ,Subiectele de sesizare a instanfei”, art. 1 din lege prezinta subiectele care pot avea calitatea procesuali activa si au dreptul si sesizeze instantele de contencios administrativ a) Astfel, potrivit art. | alin. (1), orice persoani care se consider’ vitamata {ntr-un drept al sdu ori intr-un interes legitim, de cAtre o autoritate publicd, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi at&t privat, cat i public. Spre deosebire de textul art. 52 alin. (1) din Constitutie, republicat, potrivit c&ruia, persoana vitimata intr-un drept al siu ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolufionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtind recunoasterea dreptului pretins s interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, art. 1 alin. (1) din lege a adaugat, doar, cé vatimarea dreptului sau interesului legitim poate proveni si din refuzul autoritatii de a solutiona o cerere. © prima problem’ pe care si-au pus-o teoreticienii si practicienii contenciosului administrativ a fost aceea daca sintagma orice persoana semnifica numai persoanele fizice sau gi alte categorii de persoane, din moment ce, prin noua reglementare, s-a renuntat la formularea legii anterioare, aceea de orice persoana fizicd sau juridicd”, iar, pe de alta parte, din Expunerea de motive a legii, rezulta ca institufia contenciosului administrativ reprezinté 0 garantie juridicd a cetteanului, adic& a persoanei fizice’ Raspunsul trebuie dat pornindu-se de la textul legii, care, la art. 2 a o! semnificafia legala a principalilor termeni folosifi in cuprinsul reglementaii Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a), prin persoand vatamatd, se infelege orice persoané titularé a unui drept ori a unui interes legitim, vatimatd de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, iar in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vitimate si grupul de persoane fizice, fri personalitate juridicd, titular al unor drepturi subiective sau imterese legitime private, precum si organismele sociale care invocd vatimarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor gi interesclor legitime ale unor persoane fizice determinate. in literatura de specialitate” s-a ajuns, in mod corect la concluzia ca, potrivit au a crit reglementarii actuale, ca si potrivit reglementirii anterioare, prin persoan’ vatimati, trebuie s4 se infeleaga orice persoand fizicd sau juridicd ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi sau interese legitime private vatamate ' Rozalia Ana Lazir, Considerapii asupra Proiectului Legii contenciosului administrativ, in Revista de Drept Public nr. 3/2004, p. 66 si urm, * Dacian Cosmin Dragos, op. cit, 2005, p. 66; Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentatd si adnotatd, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, p. 26. 148 n lege tul sa mata ntr-un poate tului, ce iva trivit deo nenul sau a ege a i din sienii fica prin orice legii, ict a oferit orice ritate unei nl de : sau area or si rivit oand D de mate sui prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vatimate si grupul de persoane fra personalitate juridica, titular al unor drepturi sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invocA vatamarea, prin actul administrativ atacat, fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Deci, persoana vatimata este, in primul rand, o persoand fizic& sau o persoan’ juridic’ titular’ a unui drept sau interes legitim, vatimat printr-un act administrativ tipic, atipic sau asimilat. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. 0) este considerat drept de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, cdrui un act administrativ. in ceea ce priveste interesul legitim, legea distinge intre interesul legitim privat si interesul legitim public. Interesul legitim privat este definit de lege la art. 2 alin, (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumit& conduit’, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, dar si prefigurat. Interesul legitim public este definit la art. 2 alin. (1) lit. r) ca fiind interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertitilor si indatoririlor fundamentale ale cetitenilor, satisfacerea_nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. in practica instanfelor, anterior modificarilor si completarilor aduse prin Legea nr, 262/2007, s-a pus problema daca o persoana fizic& poate invoca, drept temei al_actiunii in contencios administrativ, vitmarea unui interes legitim public. in cadrul unei astfel de actiuni a fost invocati excepfia de neconstitutionalitate a art. 1 alin, (1) si art. 2 alin. (1) lit. a) si lit. p) din Legea nr. 554/2004, care a fost respinsi de Curtea Constitutionala.' Anterior Legii nr. 262/2007, art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 54/2004, avea urmatorul continut: ,,interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumitd conduit, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dup’ caz, in considerarea apZrarii unui interes public”, fiind, deci, diferit de continutul corespunzitor de la actualul art. 2 alin. (1) lit. r), potrivit caruia ,,interes legitim public - interesul care vizeazi ordinea de drept gi democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetafenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenfei autoritatilor public In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia a sustinut c& prevederile legale criticate contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 52 alin (1) care au rezervat actiunea in contencios administrativ numai persoanei vatamate intr-un drept sau interes legitim al su, iar vatdmarea unui interes legitim Himat orice drept prevazut i se aduce o atingere printr- ' Decizia nr. 256 din 14 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr 341 din 17 aprilie 2006. 149 public reprezinti o atingere adusa unei colectivititi si nu unei persoane determinate. in acelagi sens au fost invocate si prevederile art. 21 alin. (1) din Constitutie, care garanteazi accesul liber la justitie al oricairei persoane pentru a-5i apira drepturile, interesele gi libertatile sale legitime. In consecint&, a apreciat autorul exceptici, textul de lege criticat, daca s-ar aplic gi in ipoteza vatimarii unor interese legitime publice, este neconstitutional. Curtea Constitutional a motivat c& dispozifiile art. 52 alin. (1) din Constitutie se refera in mod expres la un drept al persoanei vatamate ca 0 conditie a introducerii unei actiuni in contencios administrativ, iar in ceea ce priveste interesul legitim, in conceptia Constitutici, acesta poate fi atat privat, cat gi public, in lipsa unei precizari exprese a textului respectiv. in acest cadru devine aplicabil principiul potrivit cdruia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Curtea Constitutionala a mai retinut, astfel cum aprecia si Guvernul in punctul de vedere exprimat, c& dispozitiile legale referitoare la posibilitatea sesizarii instantei de contencios administrativ, in conditiile prevazute de textele supuse controlului de constitutionalitate, asigurA atat ocrotirea intercsului public, cat si respectarea interesului privat al persoanei ale cArei drepturi, libertaifi sau interese legitime au fost vatamate. in consecinfai, a mai motivat Curtea Constitutionala, in unele cazuri, si anume win considerarea realizirii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public”, asa cum prevede art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice pot introduce actiune in contencios administrativ pentru apararea unui interes legitim public, mai ales cand se are in vedere un act administrativ normativ, aceasta fiind 0 masuri eficient’ pentru a inlatura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administratici publice, cu atat mai mult cu cét interesul legitim public are in vedere si interesele legitime private ale unei persoane. in ceea ce ne priveste, consideram cA actiunea in contencios administrativ formulati de o persoani fizicd va putea avea ca temei vatémarea unui interes legitim public, numai in masura in care se va intemeia, in primul rand, pe vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. De altfel, prin art. 8 alin. (1") din lege, introdus prin art. I din Legea nr. 262/2007, s-a prevazut c& persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocd apararea unui interes legitim public numai in subsidiar, in masura in care vatimarea interesului legitim public decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. in al doilea rind, sunt asimilate persoanei vatimate si grupurile de persoane fizice, intentia legiuitorului fiind de a crea o actiune colectiva, ceea ce a atras afirmatia' ca, din acest punct de vedere, legea este neconstitufionald in raport cu Tudor Draganu, Ciiteva reflect pe marginea protectului de lege a contenciosului adininistratv, in Revista de Drept Public nr. 3/2004, p. 57 si urm.; Dacian Cosmin Dragos, op. cit, p. 67. 150 rsoane 1) din ru a-si preciat ii unor titutie litie a iveste ublic, licabil unctul sizArii nume Vv ori, alin. rafiei esele trativ teres J, pe a or rivat ublic surge joane: atras rt cu wrativ art, 52 din Constitufie, revizuitd, care se referd exclusiv la persoane. De menfionat cd, un grup de persoane fizice, fara personalitate juridica, va putea sesiza instanta de contencios administrativ numai dac& acel grup’ este titularul unor drepturi subiective sau interese legitime private, care vor putea constitui temeiul actiunii formulate. in al treilea rand, sunt asimilate persoanei vatimate si organismele sociale care invoca vatémarea, prin actul administrativ atacat, fic a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Organismele sociale avute in vedere de lege sunt, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetiteni sau, dup’ caz, buna functionare a serviciilor publice administrative Deci, in cazul organismelor sociale, acestea au acces la instantele de contencios administrativ atunci cAnd invocd vatimarea, fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. in ceea ce priveste interesul public legitim, asa cum am mai ariitat, acesta reprezinti interesul care vizeazi ordinea de drept si democratia constitufionalé, garantarea drepturilor, libert&tilor si indatoririlor fundamentale ale cetitenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. b) Instanta de contencios administrativ poate fi sesizatd si de un tert in raport cu actul administrativ atacat, deoarece potrivit art. 1 alin. (2) din lege, se poate adresa instanfei de contencios administrativ si persoana vatimata intr-un drept al su sau intr-un interes egitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Deci, in aceasta situatie, un act administrativ eliberat in favoarea unei persoane este atacat in fata instantei de contencios administrativ de o alta persoana, de un tert in raport cu actul respectiv, cu conditia ca terful si fie titularul unui drept sau interes legitim, care si fi fost vatimat prin actul administrativ atacat, aga cum se poate intampla, spre exemplu, in cazul unei autorizatii de nstruire, sau a unui ordin de numire pe o functie in urma unui concurs contestat. De mentionat cA gi terful este obligat sA respecte conditiile procedurale ce incumba oricirei persoane care sesizeaz& instanta de contencios administrativ, precum conditia indeplinirii procedurii prealabile, astfel ca, potrivit art. 7 alin. (3) din lege este indreptatitA si introducd plingere prealabilé si persoana vatimat intr-un drept al siu sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostint&, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni prevazut la alin, (7), aspecte asupra cdrora vom reveni atunci cand vom analiza condifiile procedurale ale actiunii de contencios administrativ. 151 in cadrul acestui subpunct, trebui mentionat si c& orice persoana poate avea calitate procesuali activa, potrivit art. 1 alin, (7) din lege, atunci cfnd a fost vatémati in drepturile sale sau in interesele sale legitime, prin ordonanfe sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale. intr-o astfel de situafie, persoana vatimata intr-un drept al stu ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotiti de exceptia de neconstitufionalitate, actiune care se solufioneazi dupa o procedur& special reglementati la art. 9 din lege, aspecte asupra cirora vom reveni cind vom prezenta obiectul litigiului da contencios administrativ in continuare, art, 1 din lege enumera autoritatile care, desi nu sunt vatimate in drepturile sau interesele lor legitime, pot sesiza instanta de contencios administrativ competenta, in cadrul a ceea ce este denumit in literatura de specialitate cu sintagma contencios obiectiv ©) Astfel, Avocatul Poporului, potrivit art. 1 alin. (3) din lege, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacd apreciazi cA ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competent’ de contencios administrativ de la domiciliu! petentului in aceasta situafie, persoana care se adresase institufiei Avocatului Poporului, dobandeste de drept calitatea de reclamant si va fi citat in aceast calitate, dar, daca, la primul termen, petitionarul nu-si insuseste actiunea exercitati de catre Avocatul Poporului, instanta de contencios o va anula Aceasta solutie a fost criticati chiar de Avocatul Poporului in punctul de vedere comunicat initiatorului acestei propuneri legislative, cu argumentul ca institutia Avocatului Poporului, potrivit prerogativelor constitutionale si atributiilor legale, precum si principiului rezultat din art. 52 alin. (1) din Constitutie, revizuité, nu se poate substitui persoanei vatimate, singura care este indreptatita si se adreseze instanfei de contencios administrativ pentru apararea si recunoasterea drepturilor sale legale si intereselor sale legitime. Mai mult, Avocatul Poporului, inainte de promulgarea actualei legi, a sesizat Curtea Constitufionala pentru declangarea controlului de constitutionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), sustinind, in esenti, ci aceast& autoritate a fost investit& cu o atributie excesiva i lipsita de consistent, prin care se ajunge la incilcarea principiului constitutional al accesului liber Ja justitie, transformat in obligatie de catre aceasta reglementare. Curtea constitutionala', insa, a respins sesizarea si a constatat c& dispozitiile respective ale Legii contenciosului administrativ sunt constitufionale, cu motivarea c& noile prerogative acordate Avocatului Poporului sunt in spiritul * Decizia nr, 507 din 17 noiembrie 2004, publicat& in Monitorul Oficial al Roménici, Partea I, nr, 1154 din 7 decembrie 2004. 152 e avea a fost te sau intr-un, une la slitate, 9 din ui da mate encios wa de urma litatea le nu \cios yrului, , dar, catre ul de ul le si ) din e este rea gi esizat ate a 1 fost ge la lat in Zitiile cu viritul tea I Constitufiei revizuite, de crestere a atributiilor acestei autoritati administrative autonome, care nu se substituie persoanei fizice vatimate, aceasta avand posibilitatea ca, la primul termen de judecat’, s& declare c& nu-si insuseste actiunea, iar pe parcursul judec&tii poate renunta oricand la aceasta Aceasti solutie a legii a suscitat numeroase pozifii critice in literatura de specialitate, considerindu-se cd, prin exercitarea acestei atributii, Avocatul Poporului isi va pierde pozitia de echilibru si echidistanta, fiind nevoit si se transforme intr-un avocat pledant,’ Referitor la condifiile pe care trebuie si le indeplineasca actiunea prin care Avocatul Poporului va sesiza instanta de contencios administrativ, legea se multumeste s& precizeze doar ci plingerea prealabila nu este obligatorie. Din pacate, referitor la termenul in care Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios competenta, legea nu are nicio reglementare si nu da niciun indiciu in afara celui cd va putea face sesizarea ,,in urma controlului realiza potrivit legii sale organice”, fard a exista vreo raportare la data emiterii actului, a comunicarii sale, a Iuarii 1a cunostinta pe orice cale etc., ramandnd ca aceste aspecte si fie, eventual, elucidate de jurisprudenfa sau, in lipsa acesteia, constituie teme de discutie pentru teoreticieni. Oricum, pana in momentul de fafa, Avocatul Poporului, la patru ani de la intrarea in vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, nu a uzat de aceasta prevedere legal si nici de noua prerogativa care i-a fost conferiti, evitind sesizeze instantele de contencios administrativ si indrumand persoanele vatimate si facd acest lucru in nume propriu. d) in cea ce priveste Ministerul Public, legea a prevazut doua situatii in care procurorul poate sesiza instanta de contencios, precum si obligatia general de participare a procurorului la judecarea tuturor cauzelor avand ca obiect litigiile de contencios administrativ. Astfel, in prima situatie, Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organic, apreciaz§ cA incalcarile drepturilor, libertitilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreazi existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeazi instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate, iar petifionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Deci, in aceasta situatic, este necesar ca vatimarea drepturilor, libertatilor gi ntereselor legitime ale persoanelor si se datoreze existenfei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice, care sa fi fost emise u exces de putere de catre autoritatile publice emitente. " Dacian Cosmin Dragos, op. cit., p. 29. 153 Excesul de putere este definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din lege, potrivit cdrora existi exces de putere atunci cdnd exercitarea dreptului de apreciere al autorititilor publice s-a realizat prin inc&lcarea limitelor competentei previzute de lege sau prin incdlearea drepturilor si libertatilor cetatenilor. De asemenea, in cea de-a doua situatie, cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatima un interes legitim public, sesizeazi instanfa de contencios administrativ competent de la sediul autoritatii publice emitente. Deci, in aceasta a doua situatie, este necesar si fie vorba de un administrativ normativ, iar acesta sA vatame un interes legitim public. Ca si in cazul actiunii exercitate de Avocatul Poporului, si in cazul actiunii exercitate de procuror in temeiul art. 1 alin. (4) gi (5), legea nu are nicio referire la conditiile de exercitare, doar ca nu este obligatorie plingerea prealabild, fra a exista vreo raportare la data emiterii actului, a comunicarii sale, a luarii la cunostinfa pe orice cale etc., ramanand ca aceste aspecte si fie, eventual, elucidate de jurisprudenfi sau, in lipsa acesteia, si constituie teme de discufie pentru teoreticieni. Dar, pana in prezent, ca practician Ja sectia de specialitate a Instanfei Supreme, nu avem cunostinja despre astfel de actiuni care s& fi fost exercitate de tre Ministerul Public. Oricum, asa cum s-a subliniat gi in literatura de specialitate', legea foloseste expresia de Ministerul Public, iar mu pe aceea de procuror, astfel ci s-a tras coneluzia c& asemenea actiuni ar urma si fi exercitate de Procurorul General al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, singura autoritate competenti, potrivit art. 71 din Legea nr. 304/204, republicati,” si reprezinte Ministerul Public in relafiile cu celelalte autoritati publice si cu orice persoane juridice sau fizice, din tard sau din strainatate, concluzie pe care 0 socotim excesiva, Participarea procurorului la judecarea cauzelor de contencios administrativ a fost reglementata la art. 1 alin. (9), care, in forma initiala, prevedea c& participarea in instant a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, dispozitii care, dupa adoptarea O.U.G. nr. 190/2005, prevedeau ca cererile in contencios administrativ se solutioneaza fara participarea reprezentantului Ministerului Public. Ca urmare a acestor modificéri, Curtea Constitutional a fost sesizata cu o exceptie de neconstitutionalitate gi a decis c& prevederile art. 1 alin. (9) din Legea nr. 5354/2004 sunt neconstitutionale, intrucat prin O.U.G. nr. 190/200 privind realizarea unor masuri necesare in procesul de integrare european, prin care a fost modificat textul respectiv din Legea nr. 554/2004, s-a urmarit restrangerea " Idem, p. 37. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, republicatt in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea 1, nr. 827 din 13 septembrie 2005, 154 n lege, lui de etenfei az cB public, orititii strativ ctiunii rire la fara a irii la cidate pentru stantei ate de oseste a tras ral al ritate ezinte soane cotim ativ a parca care, ial al participarii procurorului numai in litigiile civile, iar nu si in cele care fac obiectul reglementarii speciale a contenciosului administrativ. Astfel, a motivat cA, in raport cu specificul contenciosului administrativ, una dintre premisele realizarii rolului constitutional ce revine Ministerului Public consta tocmai in participarea in sedinfé a reprezentantului stu, ca o garantie in plus a apararii ordinii de drept, a intereselor generale ale societiii gi in scopul apararii drepturilor si libertitilor cetafenilor. Prin raportare la dispozitiile art. 45 alin. (3) din Codul de procedura civila, este inadmisibil ca in cadrul litigiilor civile s& se recunoasca posibilitatea participarii procurorului in anumite conditii, iar in cele de contencios administrativ, unde Ministerul Public ar putea actiona in mod eficient pentru indeplinirea competentelor prevazute de art. 131 alin. (1) din Constitutie, rolul acestuia s& fie limitat numai la ipotezele stricte prevazute de art. 1 alin, (4) si (5) din Legea nr. 554/2004 Referitor la participarea procurorului, legea actuala, dupa adoptare Legii nr. 262/2007, prevede la art. 1 alin. (9) c& la solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faz’ a procesului, ori de cate ori apreciazi c& este necesar pentru apirarea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Aceste dispozitii legale referitoare la participarea procurorului la judecarea actiunilor de contencios administrativ se vor completa cu prevederile art. 45 alin. (3) din codul de procedura civila, potrivit cdrora procurorul poate pune concluzii in orice proces civil, in oricare faz a acestuia, dacd apreciazi ca este necesat pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Posibilitatea completarii dispozitiilor Legii nr. 554/2004 cu prevederile Codului de procedura civila este reglementat in mod expres de art. 28 din lege, potrivit aruia dispozitiile prezentei legi se completeazi cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorititile publice, pe de 0 parte, si persoanele vatimate in Grepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, iar compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila se stabileste de instanfa, cu prilejul solutionarii cauzei. 2) Autoritatea publica emitenta a actului administratiy, ca un element de noutate absolut, poate fi subiect al dreptului de a sesiza instanfa de contencios art. 1 licarea wctului. iate pe ene a prin ne, se 1” fr civil a otire a turilor iit ente 0 nea in titulo ridice nu ar le sub nulate xtului te pe ctarea rare - soluti reseu 000, dena surest, ei de p. 25. encios a unui act administrativ poate fi invocata oricand - ar reprezenta o incdlcare a principiului increderii legitime a beneficiarului actului care a erezut in aparenta de legalitate a acestuia.' O alta problema rezolvat de sectia de specialitate a Inaltei Curti de Casatie gi Justitie a fost aceea daca dispozitiile art. 1 alin. (6) din lege sunt aplicabile si actelor administrative adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a noii legi, Instanta Suprema statuind c& o actiune care vizeazi astfel de acte este inadmisibila in situafia in care vizeazi un act administrativ individual emis anterior intrarii in vigoare a legii respective, intrucat un astfel de act este supus normelor de drept substantial in vigoare la data emiterii lui. Solutia este impusd de necesitatea respectirii principiului neretroactivitatii legii, precum si in considerarea obligatiei organului jurisdictional de a examina legalitatea actului juridic in raport cu normele legale in vigoare la data emiterii Iui, respectiv, la data solutionarii litigiului.” In legatura cu acest gen de actiuni, trebuie amintit c&, in formularea data de Legea nr. 262/2007, art. 1 alin. (6) precizeaz& cA autoritatea emitent& va putea introduce o astfel de actiune doar in termen de un an de la emiterea actului, termen care ar fi trebuit si fi fost raportat la data producerii efectelor juridice, pentru consecventa si coerent, deoarece nerevocabilitatea lui nu este consecinta emiterii, ci a intrarii sale in circuitul civil prin producerea efectelor juridice Aceasta solutie s-ar fi impus cu atat mai mult cu cat, de reguld, nelegalitatea actului administrativ emis este descoperité de succesorul titularului inlocuit, eveniment care poate surveni, uneori sau de cele mai multe ori, dupa trecerea termenului care curge de la data emiterii actului administrativ. Asa dupa cum vom vedea cand vom prezenta cine are calitate procesuala pasiva in cadrul litigiului de contencios administrativ, in cadrul litigiului pornit in temeiul art. 1 alin. (6) din lege, calitatile procesuale se inverseaza si astfel, in timp ce autoritatea publica emitenta are calitatea de reclamant, beneficiarul actului administrativ se afla pe pozitia pardtului si dobandeste calitate procesuala pasiva, alturi, eventual, si de ceilalfi beneficiari ai celorlalte acte juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal f) Prefectul, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din lege, poate avea calitate procesuala activa si poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autorititile administratici publice locale, dac& le consider’ nelegale, iar actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art. 11 alin, (1), care incepe sA curgd de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile Decizia nr. 1995 din 31 mai 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ gi pe anul 2006 — Semestrul I, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 263; Decizia nr. 3727 din 1 iembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ gi fiscal pe anul 2006 Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 16. * Decizia nr. 3070 din 26 septembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios cdministrativ si fiscal pe anul 2006 — Semestral II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 33. 159 prevazute de prezenta lege, actiunea introdusi de prefect fiind scutitd de taxa de timbru. Aceasti prevedere din Legea contenciosului administrativ teprezinti o consecinfi a dispozitiei de principiu de la art. 123 alin. (5) din Constitutic republicata, potrivit cdrora prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept. Acceasi prerogativa se regasea reglementati si la art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului’, potrivit caruia, in exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel putin 10 zile inaintea introducerii actiunii in contenciosul administrativ, va solicita autorit&tilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocdrii acestuia. 7 De mentionat ca, potrivit art. 7 alin, (5) din lege, in cazul actiunii formulate de prefect, nu este obligatorie plingerea prealabila, iar potrivit art. 3 alin. (3) din lege, actul administrativ atacat de prefect este suspendat de drept pani la solutionarea cauzei, actiunea find scutiti de taxa de timbru si judecdndu-se in regim de urgenta. in legatura cu caracterul obligatoriu sau nu al procedurii plingerii prealabile, in cazul actiunii prefectului, in perioada anterioar’ modificarilor aduse prin Legea nr, 262/2007 si abrogarii art. 26-26' din Legea nr. 340/2004, in literatura de specialitate si in practica judiciard s-au exprimat opinii diferite Astfel, in literatura de specialitate s-a considerat cA aceastd procedura, a solicitirii ca actul administrativ sa fie reanalizat, reprezint& o veritabilé procedura administrativa prealabilé obligatorie’, c& plangerea prealabila ramane obligatorie in cazul prefectului pentru cé Legea nr. 340/2004 este o lege special in raport Legea nr. 554/2004, in materia problemei in discutie*, sau pentru c& procedura prevazutd la art, 26 din Legea nr. 340/204 este obligatorie pentru prefect deoarece legiuitorul nu face recomandari organelor administratiei publice, ci le confera atributii in scopul realizarii sarcinilor pentru care au fost infiintate si functioneaza’ ' Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului, publicati in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr, 658 din 21 iulie 2004, modificata substantial prin O.U.G. nr. 179/2005, Publicata in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr, 1.142 din 16 decembrie 2005, * Art, 26 gi art. 26! din Legea nr. 340/2004 au fost abrogate prin art. TV alin, (2) din Legea nr 26272007 pentru modificarea si completarea Legii nr. $54/2004 privind contenciosului administati * Antonie Torgovan, op. cit, 2008, p. 114 4 Dacian Cosmin Dragos, op. cit, p. 212. * Emanuel Albu, Drept administrativ gi stiinfa administratiei, Ed. Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2006, p. 147 160 taxa de Zinti 0 stitutie, tencios ului, in gea nr. ifiei cu an, ale naintea care au ederea late de 3) din ina la se in labile, Legea ura de urd, a vedurai atorie raport edura refect ci le ate gi ‘ial al 2008, gea nr. rativ. tia de Totusi, unele instante, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004, au considerat ca solicitarea reanalizarii actului administrativ de cdtre prefect nu mai este obligatorie si, in consecinta, au respins exceptia de inadmisibilitate a actiunilor prefectului care nu respectase prevederile art. 26 din Legea nr. 340/2004 si nu solicitase reanalizarea actelor administrative pe care le atacase in fata instantei de contencios administratiy,' g) Agenfia National’ a Functionarilor Publici, la rindul stu, in cadrul controlului de tuteld administrativa, potrivit art. 3 alin. (2) din lege, poate ataca in ‘ata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/199 privind Statutul functionarilor publici, republicata. Intr-adevar, potrivit art, 22 alin, (3) din Legea nr. 188/199 privind Statutul funcfionarilor publici, republicata, Agentia National a Functionarilor Publici are legitimare procesuala activa si poate sesiza instanta de contencios administrativ competent cu privire la actele prin care autoritafile sau institutiile publice incal legislatia referitoare la functia publica si functionarii publici, acte constatate ca urmare a activititii proprii de control, dar si cu privire la refuzul autoritatilor gi institutiilor publice de a aplica prevederile legale in domeniul functiei publice si al functionarilor publici Ca si in cazul prefectului, si in cazul actiunii formulate de Agentia National Functionarilor Publici procedura prealabila nu este obligatorie, iar actul atacat este suspendat de drept pand la solutionarea cauzei, Agentia find obligata ca, in cazul actelor administrative cu caracter individual, si se incadreze in termenele prevazute la art, 11 alin. (1) si (2) din lege, de la data cand s-a cunoscut existenfa actului respectiy. a h) Subiectele de drept public pot, potrivi art. 1 alin. (8) din lege, introduc acfiuni in contencios administrativ, in condifiile Legii contenciosului administrativ si ale legilor speciale. Textul integral al art. 1 alin, (8) din lege prevede c& ,Prefectul, Agentia Nafionala a Functionarilor Publici si orice subiect de drept public pot introduce actiuni in contencios administrativ, in conditiile prezentei legi si ale legilor speciale”, ceea ce este diferit de textul inifial, anterior modificdrilor aduse de Legea nr. 262/2007, potrivit caruia ,,in conditiile prezentei legi, actiunile in contencios administrativ pot fi introduse de prefect si de Agentia Nafionala a Functionarilor Publici, precum si de orice persoana de drept public vatémata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatémat un interes legitim” Decizia nr. 1637/2006 a Curfii de Apel Cluj, nepublicata, citaté de A. Iorgovan, in op. cit. 108, p. 115. 161 Introducerea acestei_reglementiri in Legea nr. 554/2004, adoptata de Parlamentul care se afla in ultimele zile de mandat, igi are explicatia, in buna misura, in nevoia de contracarare a efectelor nedorite ale Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003,pronuntati de Sectiile Unite ale fostei Curti Supreme de Justitie cu privire la problema daca primarul are calitatea procesuali de a ataca, in fata instanfei_ de contencios administrativ, hotirdrile consiliului local pe care le consider nelegale.' Pin decizia respectiva, Instanta Suprema a admis recursul in interesul legii sia decis ci primarul nu are calitatea de a ataca, in fafa instanfei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local. in considerentele decizie s-a aratat cA, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, ,competentele si atributiile autoritatilor administratiei publice locale se stabilesc numai prin lege”, iar ,aceste competente sunt depline si exclusive, cu exceptia cazurilor prevazute de lege”. S-a motivat cd, in raport cu aceste dispozitii, prevederile art. 68 alin. (1) lit. b) din aceeasi lege, in sensul ca primarul ,asigur aducerea la indeplinire a hotérarilor consiliului local”, precum si cd Jin situafia in care apreciazi cA 0 hotardre este ilegald, in termen de 3 zile de la adoptare il sesizeaza pe prefect”, nu pot avea decét semnificatia cA primarul nu are la dispozifie 0 alté modalitate de a ataca 0 hotirare pe care o considera ilegald decat aceea de a-l sesiza pe prefect despre ilegalitatea observat’. S-a mai aritat c4, din coroborarea dispozitiilor inscrise in art. 46 si in art. 71 alin, (1) cu cele ale art. 27 alin. (1) din Legea nr. 215/201, rezulta c& actele emise de consiliul local si de primar au caracter independent, nici una dintre aceste autoritati neputind exercita direct 0 cale de atac impotriva actului celeilalte autoritéti simetrice, singura autoritate public& investita cu acest atribut find prefectul. Reiese deci, s-a motivat in continuare, c primarul nu are calitatea de a exercita o cale de atac direct impotriva hot&rdrilor consiliului local pe care le apreciaza ca fiind ilegale, singura sa posibilitate de a interveni pentru anularea sau remedierea acestor hotarari fiind sesizarea pe care 0 poate adresa prefectului in temeiul art. 68 alin. (1) lit. b) din legea mentionata. Prevederile art. | alin. (8) din lege au redat, in termeni care nu lasau loc la 0 altd interpretare, posibilitatea ca actele administrative emise de autoritatile publice competente sa fie atacate in fata instanfei de contencios administrativ, in conditiile ' Publicata ia Monitoral Oficial al Romfnie, Partea I, nr, 690 din 2 octombrie 2003, ? Recursul in interesul legit fusese promovat in condifille in care instanfele pronuntasera solutii contradictorii in eauze care aveau ca obiect actiunile primarilor din Cluj-Napoca $i Bucuresti, care vizau hotarérile consililor din acele orase, primarii apartinind unor partide politice aflate in opozitie in timp ce consilile locale respective aveau 0 majoritate care apartinea partidului ie aflat la guvernare (n.n.). Pentru amanunte, a se vedea si A. Torgovan, Nowa lege a contenciosului administrativ, ed, a Wea, Ed. Kullusys, Bucuresti, 2006, pp. 128-129. 162 ta de | bund din 23 tie cu n fata are le sii gia encios ea nr. ale se ve, cu lit. b) ire a cio t’, nu »de a refect rt. 71 mise ceste ilalte find dea re le a sau ui in laser’ ca si itiee idl sui prezentei legi, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si de orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatdmat un interes legitim. La prima vedere, reglementarea din textul art. 1 alin. (8) apare ca fiind inutil’, in raport cu prevederile art. 1 alin. (1) din aceeasi lege, potrivit carora ,,Orice persoand care se consider’ vatdmata intr-un drept al sdu ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata” Astfel, in literatura de specialitate, s-a argumentat cA o astfel de reglementare este inutil’, in primul rand pentru c& prefectul si Agentia National’ a Funcfionarilor Publici au astfel de prerogative in temeiul art. 3 din lege, precum si in temeiul reglementarilor proprii de organizare si functionare si, in al doilea rind, pentru ca notiunea de ,,persoand de drept public”, la care se referea art. 1 alin. (8), este inclus4 in notiunea generala de ,,persoane” la care se refera art. 1 alin. (1) din aceeasi lege, deoarece persoanele pot fi persoane fizice si persoane juridice, de drept privat sau de drept public.' De asemenea, s-a mai argumentat ca, oricum, persoanele juridice de drept public sunt Statul roman, ministerele, unitafile administrativ-teritoriale, precum gi entit&tile astfel declarate prin legi speciale, precum Fondul Roman de Dezvoltare Social, Agentia National a Functionarilor Publici etc. Aceasta explicd faptul ci Legea nr. 262/2007 a reformulat textul, astfel c&, in noua formulare nu mai este vorba de ,,persoane de drept public”, ci de ,,subiecte de drept public”, notiune care este sinonima cu aceea de autoritati publice, folosita de lege. B) Calitatea procesuala pasi a) Autoritatea publick emitenti, in cadrul litigiilor de contencios administrativ, are calitate procesual pasiva asa dupa cum rezulta din referirile de a art. 13, potrivit c&ruia calitatea de parat o va avea autoritatea public emitent& a actului administrativ atacat sau autoritatea publicd ce refuzi in mod nejustificat solutionarea unei cereri ori nu o solutioneaza in termenul legal. Astfel, 1a primirea cererii, instanfa dispune citarea partilor si poate cere autoritiii al cArei act este atacat s4 ii comunice de urgenfa acel act, impreuna cu ntreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. in situatia in care reclamant este un tert in sensul art. 1 alin. (2) sau cand fiunea este introdusi de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanta va cere autoritatii publice emitente si ti comunice de urgenta actul atacat impreund Dacian Cosmin Dragos, op. cit. p. 55. 163 cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum gi orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei si in acelasi mod se procedeaza si in cazul actiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, Cu alte cuvinte, ca regula generalé, in cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea public emitenta are calitate procesual pasiva, cu toate consecintele juridice care decurg din aceasta pozitie procesual: Notiunea de autoritate publica, folosita de noua lege, a inlocuit notiunea de autoritate administrativa care fusese introdusi prin Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ si care includea organele administratiei publice si organele celorlalte puteri ale statului, cand emiteau acte administrative, precum si institutiile de interes public. tat in literatura de specialitate', cat si in lege, notiunea de autoritate publica a fost definita prin notiunea de organ, ca un reflex al ambiguitatii constitutionale, Constitutia din 1991, chiar si dupa revizuire, continuind si foloseasca cele doua formulari pentru structuri statale sau administrative similare. Suntem de acord c& notiunea de autoritate publicd reprezinté o fictiune juridica”, care a fost construit pornindu-se de la un atribut al institutiei publice autoritatea, care a fost substituita structurii inssi, De aceea, considerim ca nofiunile de institufie publica si institutie de interes public erau cele in masura si acopere necesitatile de reglementare ale legiuitorulu Astfel, legea defineste autoritatea publica — art, 2 alin, (1) lit. b) ~ ca fiind orice organ de stat sau al unitailor administrativ-teritoriale care actioneaz’, in regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice, in sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obfinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate si presteze un serviciu public, in regim de putere publica, Deci, in sensul Legii contenciosului administrativ, sunt autoritati publice si, pe cale de consecinta, pot avea calitate procesuala pasiva: - organele de stat ale administrafiei publice centrale, precum: Presedintele Roméniei, Guvernul, ministerele, celelalte organe ale administratici publice centrale, prefectul, serviciile publice deconcentrate in teritoriu etc.; - organele apartinand celorlalte doua puteri ale statului, precum si autorit8tile administrative autonome, atunci cénd actioneaz& pentru realizarea unor activitati de natura administrativa, de executare in concret a legii sau, uneori, de organizare acadrului de executare a legii - autorittile administratiei publice locale, precum: consiliile locale si primarii, consiliile judefene i presedinjii acestora, serviciile publice descentralizate etc.; * Antonie lorgovan, op. cit., 2004, p. 211; Dacian Cosmin Dragos, op. cit., 2005, p. 71 * Antonie lorgovan, idem, p. 283. 164 sor gpd S412 ‘do *ghoBoN nupuexayy ‘gqeHoreu yunifesado ajduis nes eapensturwipe unyeiado ‘eanenstumwup: aye sou jod vorpe ‘Apensiurumpe ydoup op wir uw vuorioe yod songnd Torlensturmupe ajaueBio “eoxiqnd aytrininsut ‘axtigoje “ejuaraduios pursojog ‘pluojoduios pale us yorpe ‘anenstunupe idaxzp ap yorpunf areyoedvo gqre ws pansadsar goriqnd PaqEILOMNE oO aLOKIMS I$ res99U ayS9 “gYENsao0ad areyyvo BOAR B RNUAd “1991 Atensturuupe idosp tnBaxuy aySornuysuod as 1HORo}e9 1oIs20e Tnunf uy 1S anenstunupe jmdasp uuquad yzeq ep au0Baye9 0 4s9 vjuareduio3 “ayejuryguy ysoy ne area nquad myndoos aresaoou nignanse vorezieax nuquad aorqnd rayjensturupe s0joue310 vurores uy ‘atjoadsas 48 BaIBOAR; ur Hq] ezeq od nes oF] wud ayiqeis a[teBtygo 18 opsmdaup yuns apringuay ‘ayeuareut Wierodo o[duns nesjaé aayenstunupe tferdo ‘oanensturupe aye pugmyoaye “Boy waseynooxo wy 18 ezeq ad euovjoe v nnUad aB9] op ay1ZaZUOD do1[qnd sopHFInguNe TjquEsue wp eIMNSUOD ays aognd rarjeNstUUpe rojuEBI vjuaaduIoD -orignd roriensturupe sjauear0 ayysoaut juns axe9 no vjusjoduioo 2189 Anensiumupe ydaup ap zojLMpOdes v ayw}OURA aIEUL UY UNUIOD [MMEWIA|D aINyTSUOD a> waad seL ‘aol{nd foreNstuMUpe fe UEaIO uN 9489 “a9aiqns axjuIp {nun uljnd Jao ‘Arenstuwpe ydarp ap injnyrodes jnzeo uy ujeBtjgo eumse 18-v op 1$ tumdasp tpuvgop v ap so1pin 18 ao1zy Jojoueosiad v gjeiauad vauipmynde euurzasdas piuisojos op vareuoede>) “eluisojoy ap vayenoedes ut eyeusdxa aysa ao1puunf sojauvossad v 18 901z14 sopeuvosied & jdaup ep aysarqns ap wayeytyeo ‘Tato ydoup op sojLMpoder jnzeo Uy ‘eiuajaduroo gyutzaadaz © anenstuupe ydoxp ap orpunf woder un-nuy enur v op ganenstuMMpe eMoNNS oO naquad yperiuaso erjrpuoo “greorrojue ountjoas o-suE yeyJOAzZap we WN BE IQ ‘arinastp uy rawa;qord jrzeo ut ‘anensturupe sopuauos ep 1 yexouas uy ‘Resapnf op iojuesur ele; ul wigsapn{ snpap orpuunt mynysodes ye yoorqns ap tee ¥ EjUIDasUOD o a4s> ¥FENso00ud LoIwIITED, “anenstuwipe idaup ap vayerioedeo 1§ gorpunf vareysjeuosiad aHUI yeYzNJUOD w areMM vO TOIIpeNHOD Hinjos Ido] Hou jnuNZor qns 1S YOU! PzeansiBoruy os 1$ ‘AneNSTUTUUpE mynsoroua|TOD ev oMOIO|E Ba] jnuMas gns yensiorm ne-s anenstunupe sorouajuos ap sojeiuesut vonoeid ut ‘Jeloods uy ‘paised yrensasord varenreo ef 1S yexouO wy “yfENsao0ud LOyHTED ef JOIJOY -gougnd axoynd ap wnrSor uz saneNsturpe ajoe yruu9 axvo uy oysters UL ‘gorignd oyerrqnn ap anges ynurjgo ne area yeauid ydoup ap aorpunf ajoueosiod - sgougnd oxoind ap uniax uy aatjenysturupe a}oe yuo axvo Uy o[HHEMUS Uy “O70 gjeuojsayoud ofautpro x8 opnieroose ‘aprantun ‘arenonsed aprigussatun ‘iesoae op aftinoieg zumoard ‘orgnd soxaur ap nes aorqnd jro1As9s azaztqeas Bs a1eHIpo19e LO ayezuioyne Juns nes O89] wud ayeluryUy yoy ne a1vo yeatid ydoup ap ajaueosiod - aang 9] arezn Hewat aqien 201141 ayer 48 901 azayse ‘oreo ares uy ‘ez puny — 011d auntio! gnop 3 ‘oyeU0T Borjqne 18 wns #8 204 ® 066 ap vou aye0} sorouay adaup Inzeo gion De aceea, competenta reprezinti elementul cel mai important pentru definirea structurilor administratiei publice! si conditia esentiala ceruti structurilor administrative pentra a putea intra intr-un raport juridic de drept administrativ si de a putea dobandi astfel calitate procesuala intr-un litigiu aflat pe rolul instantei de contencios administrativ Dar, atunci cénd, intr-un litigiu de drept administrativ existi si capete de cerere privind repararea unor pagube materiale sau morale, este absolut necesar in raportul juridic respectiv s& se afle entitatea care detine un patrimoniu in masur s& garanteze indeplinirea obligatiilor ce vor fi stabilite de instanta. Deci, cu alte cuvinte, intr-o astfel de situatie este necesar ca structura administrativa chemata in judecata s4 aibi personalitate juridicd si nu, doar capacitate juridich de drept administrativ, care in acest caz este 0 conditie necesar, dar nu si suficient& pentru dobndirea calitatii procesuale pasive Astfel, intr-un conflict de competent’ privind o cauz cu un litigiu avand ca obiect contestarea masurii de retragere a licentei de transport emisi de Agentia teritorialé judefeani a Autorititii Rutiere Romine, s-a susfinut necompetenta materiali a Tribunalului, cu motivarea ci Autoritatea Rutier’ Romani are personalitate juridica, atragand astfel competenta Curfii de apel, potrivit art. 10 din Legea nr, 54/2004, inalta Curte de Casatie si Justitie a retinut cd Agentia teritoriali este o structura deconcentrata in teritoriu a Agentiei Rutiere Romane, care, potrivit art. 7 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 625/198, are atributii legale de sanctionare si retragere a licentelor de transport rutier in cazul constatarii unot inc&leari ale prevederilor legale in materie, avand astfel 0 capacitate de drept administrativ propric”. Astfel, a mai motivat fnalta Curte de Casatie si Justitie, transpusi in plan procesual, capacitatea administrativa confer’ autoritatii publice, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, republicat, capacitatea de a sta in proces, indiferent daci are sau nu personalitate juridic’ si, deci, capacitate juridicd in sensul civil al nofiunii, fapt ce produce efecte asupra modului de aplicare a criteriului rangului autoritatii emitente in determinarea instantei competente In acelasi sens, Sectia de contencios administrativ gi fiscal s-a pronuntat prin mai multe decizii, stabilind astfel o practica unitara in aceasta materie. intr-un alt litigiu, a statuat c& este autoritate publica, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, Compania Nationali de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania, intrucét are statut de utilitate publica si este autorizati si Emil Bilan, Procedura administrativa, Ed, Universitari, Bucuresti, 2005, p. 59. 2 Decizia nr. 3092 din1 iunie 2007, nepublicatA, a Sectiei de contencios administratv gi fiscal * Decizia nr. 3326 din 10 octombrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios aadministrativ si fiscal pe anul 2006 ~ Semesirul Il, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 349-351; Decizia nr. 1352 din 2 martie 2007, nepublicaté; Decizia ns. 1353 din 2 martie 2007, nepublicata: Decizia nr. 365 din 23 ianuarie 2007, nepublicata 166 finirea turilor ativ gi stantei ete de sar ca niu in uetura doar nditie ind ca gentia etenta A are rt. 10 prin n. (1) muri it S& scal encios presteze un serviciu public, asa cum rezulté din interpretarea prevederilor art. 1 alin. (2) din 0.U.G. nr. 84/2003, aprobat& cu modificari si completari prin Legea nr. 47/2004, si din caracterul obiectului de activitate stabilit prin Statutul prevazut in anexa nr. 1 la aceeagi ordonanta de urgent’.” in privinfa Direcfiilor silvice interjudetene din structura Regiei Nationale a Padurilor ROMSILVA, inalta Curte de Casafie si Justitie a motivat ci, desi acestea nu au personalitate juridicd, reprezinta si indeplinesc atributiile regiei pe raza lor teritoriala si au capacitate administrativa corespunzitoare competentei ce le-a fost atribuiti, dobndind astfel calitatea procesuali si dreptul de a sta in justitie cu privire la dreptul de administrare asupra imobilelor aflate in raza lor teritoriala de competent’, aga cum rezult4 din interpretarea coroborata a art. 6 lit. a) ultima teza si art. 9 alin. (1) si (2) din Regulamentul privind organizarea si functionarea Regiei Nationale a Padurilor — Romsilva, prevazut in anexa nr. | la Hotdrarea Guvernului nr. 1103/2003. b) Beneficiarul actului administrativ va avea calitate procesualé pasiva in situatia cand, potrivit art. 1 alin. (6), autoritatea publica emitent& solicit’ instantei anularea actului administrativ nelegal, dobandind astfel calitatea de reclamanta. Avand in vedere c&, potrivit art. | alin. (6), in cazul admiterii actiunii, instanta se pronunfa, daca a fost sesizat prin cererea de chemare in judecat, si asupra validitaii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea, considerim c&, intr-o astfel de situafie, vor putea avea calitate procesualé pasiva inclusiv beneficiarii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, care vor fi chemafi in judecatA sau vor putea fi introdusi da instanta de contencios administrativ. ©) Functionarul care a elaborat, a emis sau a incheiat actul administrativ atacat ori, dup’ caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, poate avea calitate procesuala pasiva intr-un litigiu de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 16 alin. (1) din lege, cererile in justitie prevzute de prezenta lege pot fi formulate si personal impotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului ori, dup’ caz, care se face vinovati de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere. in cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica paratd. 0.U.G. nr. 84/2003 pentru infiintarea Companiei Nationale de Autostrézi si Drumuri Nationale din Romania - S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome ,Administratia Nationala a Drumurilor din Romania” * Decizia nr, 4630 din 19 decembrie 2006, nepublicaté Decizia nr. 125 din 23 februarie 2007, nepublicata 167 Deci, ratiunea introducerii in cauz8 a functionarului public vinovat sau, in general, a persoanei vinovate, rezid& in aceasta eventualitate, a obligarii solidare cu autoritatea publica la plata despagubirilor stabilite de instanta de judecata. 4) La randul siu, persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul siu ierarhic, de la care a primit ordin scris s& elaboreze sau si nu elaboreze actul, situatie in care superiorul ierarhic va dobandi calitate procesuala pasiva in litigiul respectiv. in ambele situatii, functionarul public introdus in cauzi, cét si superiorul sau ierarhic, dobandind calitate procesuala pasiva, vor deveni astfel titulari ai drepturilor si obligatiilor procesuale corespunzatoare. 2.3. Obiectul litigiului de contencios admi Obicctul litigiului de contencios administrativ este format din actele vizate de sesizarea formulata de persoana vatimata si rezulta din ipotezele in care instanta de contencios administrativ poate fi sesizati, dup’ cum sunt reglementate de prevederile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. Astfel, sesizarea formulata de persoana vatimata in contencios administrativ poate viza, in primul rind un act administrativ, fie c& este vorba de un act administrativ tipic sau asimilat, ori un act administrativ-jurisdictional, dupa cum poate viza, chiar dac& numai indirect, ordonantele Guvernului, ori 0 exceptie de nelegalitate, asa dupa cum vom vedea in cele ce urmeazi. a) Actul administrativ care vatima drepturi sau interese legitime Cu privire 1a actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ facem trimitere la explicatiile oferite in prima parte a acestei lucrari la capitolul consacrat actului administrativ Amintim cA, potrivit definitiei legale, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executirii in coneret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. Potrivit filozofiei legii actuale actele administrative se impart in - acte administrative tipice, care includ actele administrative de autoritate; = acte administrative atipice, care includ refuzul nejustificat de a rezolva 0 cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, precum $i faptul de a mu raspunde solicitantului in termenul legal la o cerere, precum gi contractele incheiate de autoritatile publice; = acte administrative asimilate, care includ contractele administrative ce au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice ori alte categorii 168 sau, in olidare ma in boreze alitate rul sau ari ate de istanta ate de etirile strati in act A cum tie de ini in arte a lateral im de cret a ate; slva 0 anu actele ce au rilor egorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ ce pot fi prevazute prin legi speciale; = acte administrativ-jurisdictionale, actul admi actul emis de 0 autoritate administrat de jurisdictie administrativa special. La art. 2 alin, (2) din lege, se mentioneaz& c& refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare Ja un drept sau la un interes legitim si, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal, se asimileazd actelor administrative unilaterale, dar in literatura de specialitate s-a retinut in mod constant cA aceste fapte administrative reprezinti acte administrative atipice, prin vointa legiuitorului Evident ca, la acest subpunct, ne vom ocupa doar de actul administrativ tipic a carui definitie legal am amintit-o mai sus in aceasta situatie, cénd actiunea in contencios administrativ are ca obiect un act administrativ tipic de autoritate, actiunea in contencios administrativ vizeazi anularea in tot sau in parte a actului administrativ nelegal precum si repararea pagubei ce a fost cauzat& prin emiterea actului administrativ nelegal. in privinta actului administrativ, 0 problema importanta care s-a pus in activitatea instantelor de contencios administrativ si sub regimul Legii nr. 29/1990 dar se pune, ined, si sub regimul legii actuale este aceea a delimitirii actului administrativ de operatiunile administrative si operatiunile materiale, ca forme ale activitatii organelor administratiei publice, stiut fiind ca doar actul administrativ are aptitudinea de a produce efecte juridice prin el insusi, in timp ce, celelalte doua forme concrete ale activititii autoritatilor publice, nu au aceasta aptitudine de a produce efecte juridice de sine statatoare, ele fiind menite si prepare, s& pregateasca adoptarea sau emiterea unui act administrativ si, deci, producerea efectelor juridice ale acestuia. Ca o consecinta a acestei caracteristici, actiunea in contencios administrativ poate viza doar un act administrativ, care este apt si produc efecte juridice ‘AtimAtoare impotriva persoanei vat&mate. Desi operatiunile administrative si operatiunile materiale nu pot fi atacate in mod separat in fafa instanfei de contencios administrativ, tocmai pentru ci nu produc efecte prin el totugi, acestea vor putea fi atacate odat& cu actul administrativ la adoptarea sau emiterea c&ruia au contribuit, asa dupa cum rezulta din prevederile art, 18 alin. (2) din lege, potrivit cirora, instanta este competent s& se pronunte, in afar& de situatia cnd actul administratiy est atacat de autoritatea emitenta, si asupra legalit&tii operatiunilor administrative care au saat la baza emiterii actului supus judecatii Astfel, in cazul comunicatului prin care Consiliul National al Audiovizualului onstatat inscrierile la concursul pentru acordarea licenfei de emisie pentru radio istrativ jurisdictional fiind investitd, prin lege organicd, cu atribufii Antonie lorgovan, op. cit., 2008, p. 76 169 difuziune in reteaua cu acoperire nationala si a stabilit datele pentru desftisurarea concursului, Instanta Suprema a statuat c& este un act preparator, iar nu un act administrativ producator de efecte juridice, astfel c& acest act nu poate fi atacat decat odata cu actul final de stabilire a rezultatelor concursului, care a produs efecte juridice'. in privinta unei adrese prin care organul competent comunica, la solicitarea unei societaiti comerciale, documentele care trebuie depuse pentru completarea cererii de acordare a dreptului de deducere a TVA, instanta supremi a decis c& nu are caracterul unui act administrativ producator de efecte juridice, care si poata face obiectul controlului de legalitate din partea instanfei de contencios administrativ’ in schimb, intr-o alti situatic, instantele au decis c& adresa prin care Administratia Finanfelor Publice comunica unei societ&ti comerciale faptul c& a pierdut fnlesnirile Ja plati ce i-au fost acordate, nu este numai un act de corespondenti, ci este o decizie de anulare a facilititilor fiscale respective acordate in temeiul O.U.G. nr. 40/2002, find un act administrativ de autoritate supus controlului judecdtoresc in procedura contenciosului administrativ’, deoarece denumirea actului respectiv (adres) nu determin’ calificarea lui juridica; in raport de continutul su, este un act administrativ de autoritate adresa prin care Administratia Finantelor Publice comunic& unei societiti comerciale pierderea inlesnirilor la plata conform ordonantei de urgenti mentionate.* in legatura cu raportul de evaluare intocmit de Consiliul National de Evaluare Academica si Acreditare potrivit art. 23 alin. (6) din Legea nr. 88/1993 privind acreditatea institutiilor de invatamént superior si recunoasterea diplomelor, care este inaintat la Ministerul Educatiei si Cercetarii in vederea retragerii de catre Guvem a autorizatiei de functionare, Instanta Suprema a stabilit ca este un act preparator care nu produce efecte juridice prin el insusi, astfel c& nu poate fi atacat separat in fata instantei de contencios administrativ’ in acelagi sens s-a pronunfat si sub regimul Legii nr. 554/2004, retinand ca este inadmisibilé actiunea in contencios administrativ prin care se contest, in mod direct, actele premergatoare emiterii actului administrativ in considerarea ' Decizia nr. 3594 din 6 decembrie 2000, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudenta Curtii Supreme de Justvie ~ Contencios administrativ 2000, Ed. Monitorul Oficial, Bucuresti, 2001, p. 941 2 Idem, decizia nr. 1502/2000, p. 1199, Dec. nr. 145 din 24 ianuarie 2005, Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a contencios administrativ gi fiscal, in Culegere de practica judiciard in materia comenciosului administratv s {fiscal 2005, Ba. Universul Juridie, Bucuresti, 2006. “Dec. nr. 499 din 14 martie 2005, Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIll-a contencios administraty gi fiscal, in Culegere de practied judiciard in materia contenciosului administratiy si fiscal 2005, Ed. Universul Juridie, Bucuresti, 2006, * Decizia nr, 2124/2003, in Emanuel Albu, Jurisprudenja inaltei Curti de Casatie i Justifie, Contencios administratiy ~ 2003, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 437. 170 igurarea un act i atacat produs icitarea letarea s ci nu i poatti tencios n care ul cia act de vective oritate trativ’, ca Tui adresa erciale aluare rivind care - catre mn act atacat nd ci ta, in erarea | Vlad, ficial, encios atiy si encios atv si istitie, cArora au fost intocmite. Nu este act administrativ, in sensul art, 2 alin, (1) lit. c) din Legea nr. 54/2004, raportul de evaluare intocmit de Consiliul National de Evaluare Academica si Acreditare prin care se propune Ministerului Educatiei Nationale autorizarea reclamantei s& desfsoare activitate de invatimént superior, ci este o operatiune administrativa premergatoare intocmirii de c&tre minister a actului administrativ referitor la autorizare, astfel cd, luat separat, acest raport nu da nastere, nu modifica gi nu stinge raporturi juridice.’ De asemenea, referitor la actul prin care Ministerul Finantelor Publice si-a exprimat punctual de vedere in legditurd cu aspectele puse in discutie de o societate comerciala privind aplicabilitatea unor prevederi legale intr-o situatie dati, Instanfa Suprema a decis ci nu intruneste elementele caracteristice ale actului administrativ de autoritate, astfel c& o actiune vizand anularea unui astfel de act este inadmisibila, din moment ce nu a produs nici o vatamare concreta’, in privinta avizului pe care Agentia Nationala a Functionarilor Publici il di potrivit art. 8 alin. (1) din H.G. nr, 1209/2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici, Instanta Suprema a stabilit c4 este vorba de un act preparator, care nu are capacitatea de a produce efecte juridice prin el insusi, astfel cA nu poate fi contestat separat de actul administrativ prin care a fost stabilit rezultatul concursului® Referitor la protocolul incheiat de Agentia Domeniilor Statului si o Comisie local de aplicare a legilor fondului funciar, Instanta Suprema a constatat c& are valoarea unui proces-verbal in care s-a consemnat punerea in executare a unor acte administrative emise in baza legii, avand astfel caracterul unei operatiuni materiale care nu a produs efecte juridice proprii, ci a consemnat doar efectele iuridice produse de actele administrative aduse la indeplinire. Astfel, s-a motivat cA un asemenea act, neavand caracterul unui act administrativ de sine stétator, nu putea fi atacat separat in fata instanfei de contencios administrativ, nici pe calea unei actiuni si nici pe calea exceptiei de nelegalitate’. Referitor la adresa prin care autoritatea public’ aduce la cunostinfa solicitantului c&, pentru rezolvarea cererii, este necesari_completarea documentatiei depuse, Instanta Suprema a statuat c nu echivaleaz cu respingerea cererii, chiar dacd nu au fost indicate actele specifice ce urmeaza a fi fumnizate. O simpla indicatie cu caracter generic nu are valoarea legala si semnificatia unei " Decizia nt. 3771 din 2 noiembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ cal pe anul 2006— Semestrul Il, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 3-6. * Decizia nr. 1127/2004, in Emanuel Albu, Jurisprudenja inaltei Curti de Casarie si Justitie, ntencios administrativ ~ 2004, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p. 402. Idem, decizia nx. 8355/2004, p. 422. * Decizia nr, 5531/2005, in Emanuel Albu, Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justiie, ntencios administrativ — 2005, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2006, p. 542. im decizii de respingere si, deci a unui act administrativ producator de efecte juridice.! La fel, in legatura cu comunicarea modului de interpretare a unui text de lege, Instanta Suprema a decis c& rspunsul prin care autoritatea public’ di curs solicitarii de comunicare a modului de interpretare a unor dispozitii Iegale nu constituie un act administrativ in sensul art. 2 alin, (1) lit. c) din Legea nr. 5954/2004, ci reprezint& o corespondenta administrativa. in privinfa actelor emise de organele fiscale in cadrul activitatii de indrumare a contribuabililor in aplicarea prevederilor legislatiei fiscale, realizata in baza art. 7 alin. (5) din Codul de procedura fiscal, Instanta Suprema a statuat c& nu sunt acte administrative cu caracter individual sau normativ.” Despre corespondenta administrativa, constind in raspunsul pe care o autoritate publica il da unei petitii prin care sunt semnalate aspecte legate de desfasurarea activitatii la nivelul entitatii, Instanta Suprema a statuat cd nu dai nastere, nu modifica si nu stinge raporturi juridice intre petitionar si institutia respondenta, astfel c& nu este un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza intéi din Legea nr. 554/2004, ci reprezinté 0 corespondenta administrativa supusii regimului juridic statuat prin O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor, astfel cd nu poate face obiectul controlului de legalitate din partea instantei de contencios administrativ in temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004.* in legaturi cu o adres prin care autoritate public exprima un punet de vedere cu privire la modul de interpretare a unui act normativ, Instanta Suprema a decis c& nu produce prin ea insasi efecte juridice si, astfel c& mu reprezintd un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit, c) din Legea nr. 554/2004 in schimb, printr-o alt decizie® referitor la actul (adresa) prin care Compania National de Autostrizi si Drumuri Nationale din Roménia a somat o societate comercial, in temeiul dispozitiilor din autorizatia eliberaté de Companie in beneficiul aceluiasi agent economic, si desfiinteze instalatia automata de semaforizare $i s& dirijeze circulatia pe un alt drum decat cel la care se asigura accesul prin instalatia respectiva, Instanta Suprema a statuat ci se circumscrie prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 54/2004, si c& este un act administrativ unilateral cu caracter individual emis de 0 autoritate public’, care Decizia nr. 8717 din 3 decembrie 2004, nepublicat. * Decizia nr. S412 din 11 noiembrie 2005, in Jurisprudena Sectiei de contencios administratiy $i fiscal pe anul 2005, Bd. Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 49-51 * Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005, in Jurisprudenja Sectiei de contencios ‘administrativ si fiscal pe anul 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 49-51 * Decizia nr. 3673 din 31 octombrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios ‘administrativ si fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul II, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 13-16. * Decizia nr, 3977 din 15 decembrie 2005, in Jurisprudena Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2005, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 56-58. “Decizia nt. 4630 din 19 decembrie 2006, nepublicat 172 efecte Je lege, 1 curs gale nu gea nr. rumare aza art. nu sunt care 0 sate de nu di stitufia ) lit. c) strativa entarea ului de derilor inct de rema a un act mpania \cietate nie in ati de asigura mscrie un act a, care ntencios ntencios ntencios 16, ntencios modifica raportul juridic nascut in baza autorizatiei, ambele acte fiind emise in temeiul O.G. nr, 44/1997 privind transporturile rutiere’ Referitor la protocolul de predare-primire a unui imobil cu privire la ‘care, prin hotarare a Guvernului, a fost aprobatd transmiterea dreptului de administrare, Instanta Suprema a decis c& nu este un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) it. c) din Legea nr. 54/2004, ci reprezinta o operafiune administrativa ulterioara emiterii actului administrativ care a consemnat faptele materiale prin care efectele juridice ale hot&rarii Guvernului au fost epuizate.” La fel, a decis Instanta Suprema si cu privire la procesul-verbal de punere in posesie a unui imobil, ca efect juridic al deciziei de restituire emisa in temeiul unei legi speciale - Legea nr. 10/2001, retinand c& acesta nu este un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci o operatiune administrativa care a constat din punerea in posesie a beneficiarului actului administrativ.® De asemenea, o preocupare la fel de important practica judecdtoreascd a constat in deosebirea actului administrativ supus regimului de contencios dministrativ, de alte acte juridice emise in activitatea autoritatilor publice. Astfel, Instanta Suprema a decis c& rezolutia de neincepere a urmaririi penale si nici celelalte acte emise in legitura direct’ cu activitatea de judecati a nstanfelor gi cu activitatea Parchetului, nu sunt acte administrative in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legii nr. 554/2004, ci au natura penal si cad sub incidenta pozitiilor Codului de procedura penala.* in privinta, actului juridic de inregistrare a contractului de munca, Instanta Suprema a decis c&, in considerarea art. 25-28 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de munca, republicata, actul prin care se realizeazé aregistrarea contractului colectiv de munca este un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004°,ceea ce face ca si refuzul efectudrii unei enea inregistrari s& fie asimilat cu actul administrativ Printr-o alti decizie, Instanta Suprema a decis ci un contract de vanzare- cumparare a locuinfei de serviciu, nu se circumscrie nofiunii de act administrativ, 1 sensul art, 2 alin, (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Contractul de vanzare- amparare a locuinfei de serviciu, in speta reglementat de Legea nr. 562/2004 privind autorizarea institutiilor publice din sistemul de aparare, ordine public’ gi ritate nafionala de a vinde personalului propriu unele locuinfe de serviciu pe O.G. nr, 44/1997 a fost abrogaté de 0.U.G. nr. 109/205 privind transporturite rutiere. Decizia nr. 1863 din 24 mai 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si al pe anul 2006 ~ Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 324-330. Decizia nr. 1240 din 27 februarie 2007, nepublicata, * Decizia nr. 1650 din 10 mai 2006, nepublicata si Decizia nr. 1275 din 12 aprilie 2006, in sprudenga Secjiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul I, Ed. iu, Bucuresti, 2006, pp. 160-163. Decizia nr. 619 din I februarie 2007, in Buletinul Casatiei nr. 2/2007 173 care acestea le au in administrare, este un contract de drept civil, pe care autoritatea il incheie sau nu fara exercitarea prerogativelor de putere publica, astfel c& o cerere de chemare in judecatd purténd asupra unui astfel de act cade in competenta instantei de drept comun.' b) Refuzul nejustificat al autorititii de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim este asimilat de lege cu actul administrativ, si poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere poate consta, in primul rind din exprimarea explicit, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane. Excesul de putere este definit de lege ca find exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin inc&lcarea limitelor competentei previzute de lege sau prin incailcarea drepturilor si libertatilor cettenilor. Referitor la excesul de putere, in literatura de specialitate s-a nuanfat, aratandu-se ci excesul de putere apare atunci cand administratia publica are dreptul de apreciere si atunci cfnd legea fi ingéduie sa adopte o solutie din mai multe legal posibile.” De asemenea, legea se referd gi la o forma asimilati a refuzului nejustificat constnd in nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile. In aceasta situatie, actiunea in contencios administrativ vizeazi obligarea autoritatii publice la emiterea unui act administrativ prin care s& i se recunoasca persoanei vatimate dreptul sau interesul legitim pretins sau, dupii caz, in obligarea acesteia la punerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile. Art. 8 alin. (1) din lege se refera la o specie a refuzului nejustificat si anume la refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, Deci, prin aceasta dispozitie, legea realizeazi o asimilare la asimilare, prima asimilare find cea facut de art. 2 alin. (2) potrivit cruia au fost asimilate actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim A doua asimilare este cea facutd de art. 8 alin. (1), ultima frazi, din lege, potrivit ciruia, de asemenea, se poate adresa instantei de contencios administrativ si cel care se considera vatamat intr-un drept sau interes legitim al siu ... prin refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, " Decizia nr. 4628 din 19 decembrie 2006, nepublicat ? Antonie lorgovan, op. cit., 2006, p. 140 si Idem, Tratat de drept administrativ, vol. Il, ed. a Ed, All Beck, Bucuresti, 2005, p. 949 174 De care sublic cade in e Ja un i poate ind din ea unei lui de -vazute stificat nare a ligarea noascd ligarea rare a ume la pentru prima actelor pare la 1 lege, strativ prin pentru ed. a Practica judecdtoreasca a avut 0 contributie important pentru conturarea notiunii de refuz nejustificat, ined din perioada in care era in vigoare Legea nr. 29/1990, cand legiuitorul nu se oprise asupra unei definifii legale a acestei nofiuni. Astfel, Instanta Suprema a statuat cd decretul prin care Presedintele Romaniei numeste in functie un judecator propus de Consiliul Superior al Magistraturii este un act administrativy supus cenzurii de legalitate a instantei de contencios administrativ, astfel ca si refuzul de a emite un astfel de decret este supus aceluiagi control de legalitate, competenta fiind Sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel Bucuresti! De asemenea, Instanta Suprema a decis ci o comunicare neconvenabila, fcut& persoanei solicitante, nu reprezinté un refuz nejustificat din partea autoritatii competente, cum a fost cazul unei comunicari prin care Comisia National a Valorilor Mobiliare a cerut reclamantei ca dosarul de oferta de are de valori mobiliare si cuprinda structura actionariatului pana la nivelul de persoana fizica, potrivit art. 4 lit. a)-i) din Regulamentul nr. 16/1996 privind oferta publica de cumparare de valori mobiliare’. Printr-o alti decizie’, Instanta Suprema a decis cA refuzul trebuie s& fie manifestat in privinta unui drept recunoscut de lege in favoarea reclamantului. Astfel, s-a apreciat c& refuzul Societatii Romane de Radiodifuziune, care este un serviciu public autonom de interes national, de a include in cadrul programelor de radiodifuziune si cererea reclamantului referitoare la probleme privind limba romdn&, mu reprezintA o incdlcare a dreptului constitutional la libera exprimare, din moment ce activitatea posturilor de radio se desfasoara potrivit unei grile aprobatd de Consiliul National al Audiovizualului, De asemenea, intr-o decizie’, Instanfa Suprema a decis ca, din moment ce primarul localititii s-a conformat hotararii adoptate de consiliul local, neplata indemnizatiei de consilier pretinsi de reclamant reprezinti un refuz pe deplin ustificat din punct de vedere legal, iar nu un refuz nejustificat, cum s-a susfinut in ea actiunii Instanta Suprema a mai decis ci dac& autoritatea public’ a comunicat solicitantului ci nu fi poate rezolva cererea intrucat aceasta a fost formulaté cu nerespectarea termenului imperativ prevazut de lege, precum si ci mu poate fi repus in termen, acest fapt nu reprezint’ un refuz nejustificat in infelesul Legii nr. Decizia nr. 479/2000, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudenja Curtii Supreme de Justitie — Contencios administrativ 2000, Ed. Monitorul Oficial, Bucuresti, 2001, p. 1035. * Decizia nr. 346/2001, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Viad, Jurisprudenja Curfit preme de Justifie — Contencios administrativ 2000, Ed. Economica, Bucuresti, 2002, p. 532. Decizia nr. 2903/2003, in Emanuel Albu, op. cit., 2004, p. 532 * Decizia nr. 147/2004, in Emanuel Albu, Jurisprudenja Inaltei Curti de Casagie si Justifie rtencios administrativ 2004, Bd. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p. 401. 175 554/2004, intrucdt in aceasta situatie raspunsul nu poate fi conditionat in sensul solutionarii favorabile a cererii,’ Instanta Suprema a mai decis cA solutionarea unei cereri in defavoarea petifionarului sau contrar asteptarilor sale nu reprezinta, automat, un refuz nejustificat, acest caracter reiesind numai prin raportare la prevederile legale, cu care refuzul ar intra in contradictie. Instanfa Suprema a mai decis c& daci réspunsul autoritatii publice nu il satisface pe petitionar, desi prin acesta s-a rispuns detaliat tuturor aspectelor cuprinse in memoriul inaintat, acest fapt nu constituie refuz nejustificat de solutionare a cererii, intrucat stabilirea continutului raspunsului constituie in toate cazurile o prerogativa a autoritatii publice, care se exerciti ins& cu respectarea dispozitiilor legale.? Instanta Suprema a mai decis c& refuzul unei autoritati publice de a comunica personal reclamantului un act propus ca proba intr-un litigiu in care autoritatea emitenti nu este parte nu reprezinta un refuz nejustificat in sensul art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, existnd posibilitatea legal ca autoritatea si fie obligata de instanta si depund inscrisul respectiv daca a fost admis ca proba intr-o cauza aflata pe rol’, c) Nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, poate fi obiect al litigiului de contencios administrativ, situatie in care este urmariti obligarea autoritatii publice in culpa la solutionarea cererii respective si, eventual, plata unor daune, daca sunt cerute si in masura in care sunt dovedite. Potrivit legii actuale nesolutionarea in termenul legal a unei cereri const in fapta autorititii publice de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de Ja inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen. in aceasta problema exist o reglementare special a O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor’, potrivit cdreia, prin petitie se intelege cererea, reclamatia, sesizarea sau propunerea formulata in scris ori prin posta electronic’, pe care un cetdfean sau o organizatie legal constituit& 0 poate adresa autoritatilor si institufiilor publice centrale si locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, companiilor i societatilor nationale, societatilor comerciale de interes judejean sau local, precum si regiilor autonome, denumite autoritati si institufii publice. Decizia nt. $537 din 18 noiembrie 2005, in Jurisprudenja Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 66-68, Decizia nr, 850 din 9 februarie 2007, nepublicatd * Decizia nr. 4834 din 11 octombrie 2005, in Jurisprudenja Sectiei de contencios ‘administrativ si fiscal pe anul 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 61-62. £ Decizia nr. 1036 din 20 februarie 2007, in Buletinul Casafiei nr. 2/2007. * Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I nr. 84 din 1 februarie 2002, 176 sensul voarea | refuz ale, cu nu il ectelor cat de n toate -ctarea nunica ritatea giului itt laune, sta in ile de vind tie se i prin poate iblice lor gi ecum Nerespectarea termenelor de solutionare a_petitiilor, constituie abatere disciplinara si se sanetioneaza potrivit prevederilor Legii nr. 188/199 privind Statutul funetionarilor publici. Referitor la imprejurarea c& o autoritate publica inainteaz’ memoriul ce i-a fost adresat unei alte autoritafi, cAreia ii revine, potrivit legii, competenta de a verifica si de a solufiona aspectele sesizate de petent, fnalta Curte de Casatie si Justitic s-a pronuntat in sensul cA nu constituie o situatie de nesolutionare in termenul legal a unei cereri si niciun refuz nejustificat de a solutiona o cerere, in sensul art. 2 alin, (1) lit. g) si h) din Legea nr, 554/2004.! intr-o alta cauza, Instanta Suprema s-a pronunfat c4 rezolvarea nefavorabila a unei cereri adresatd unei autoritati administrative nu echivaleazi cu un refuz nejustificat si nu da dreptul la despagubiri pentru repararea pagubei, in masura in care aceasta rezolvare a avut un temei legal si intrucat autoritatea administrativa este obligata si raspunda cererii petitionaralui, iar nu si dea acesteia o solutionare favorabila. Astfel, rispunsul la petitie dat in termen legal si in conformitate cu reglementarile in vigoare, chiar nefavorabil petifionarului, nu echivaleazd cu un refuz nejustificat de rezolvare a cererii, in sensul art, 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr, 554/204, sau cu nesolutionarea in termen legal a cererii, in sensul art. 2 alin, (1) lit. g) din lege, si nu d& dreptul la despagubiri pentru repararea pagubei, conform art. 1 din Legea contenciosului administrat Problema nesolutionarii in termenul legal a unei cereri trebuie abordata si in raport cu dispozitiile O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite’, procedura aprobarii tacite aplicandu-se tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administrafiei publice, cu exceptia celor emise in domeniul activitatilor nucleare, a celor care privese regimul armelor de foc, munitiilor si explozibililor, regimul drogurilor si precursorilor, precum si a autorizatiilor din domeniul siguranfei nationale. Deci, in cazurile prevazute mai sus, dispozitiile acestei ordonanfe de urgent se vor aplica eu prioritate, avénd caracter derogatoriu. 4) Contractele administrative, potrivit noii legi, au fost asimilate cu actul administrativ si sunt guvernate de reginml juridical acestuia, astfel ci pot constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Astfel, potrivit art, 1 alin, (1), combinat cu art, 2 alin, (1) lit. ¢) fraza a T-a gi art. 8 alin, (2), actiunea in contencios administrativ poate avea ca obiect litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum gi orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ. Decizia nr. 1762 din 17 mai 2006, nepublicata * Decizia nr. 2880 din 14 septembrie 2006, in Jurisprudenja Secfiei de contencios administrativ $i fiscal pe anul 2006 - Semestrut If, Ed. Hamangiv, Bucuresti, 2007, pp. 10-13. Publicat& in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003. 177 a asimilat cu actele administrative si contractele administrative, ele contracte incheiate de autorititile publice care au ca obiect: anerea in valoare a bunurilor proprietate publi ~ executarea lucrarilor de interes public; ~ prestarea serviciilor publice; - achizitiile publice in privinta unor detalii privind contractele administrative trimitem la capitolul consacrat acestora in cadrul lucrarii de fata Considerim necesar si precizim, totusi cA, potrivit art. 18 alin. (4) din lege, atunci cdnd obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaz& un contract administrativ, in functie de starea de fapt, instanta poate: - dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; - obliga autoritatea public s& incheie contractul la care reclamantul este indrituit; - impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii; ~ suplini consimfiméntul unei parti, cdnd interesul public 0 cer - obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale. Un rol deosebit de important a avut, are si va avea practica judecatoreascii in activitatea de separare a contractelor administrative de celelalte contracte, civile sau comerciale. Astfel, referitor Ja contractul de arend incheiat in conditiile Legii nr. 268/2001, Instanta Suprema a decis c& nu este un contract administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/204, intrucét Agentia Domeniilor Statului nu actioneaz& in regim de putere public’, ci este o institutie de interes public cu caracter comercial si financiar, iar contractele respective se incheie cu aplicarea principiului egalitatii parfilor contractante, legea conferindu- le expres caracter comercial In acelasi sens s-a pronunfat si printr-o alta decizie, retindnd ca este de drept comercial contractul de arenda incheiat in temeiul Legii nr. 268/2001, intrucat raportul juridic existent intre parti este unul de egalitate, nespecific contractelor administrative, sens in care chiar pirtile si-au exprimat expres voinfa de a supune orice litigiu ce s-ar ivi intre ele Curtii de Arbitraj Comercial International. Referitor la contractul incheiat intre Agentia SAPARD si 0 Asociatie a unor consilii locale, prin care Agentia si-a asumat obligatia de a finanta un anumit proiect, Instan{a Suprema a decis cd este un contract administrativ in sensul art, 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.° in privinfa contractului incheiat intre Ministerul Educatiei si Cercetarii si o Societate comercial, prin care aceasta din urma se obligi s& elaboreze si si ' Decizia nr. 912 din 13 februarie 2007, nepublicata 2 Decizia nr. 1028 din 20 februaric 2007, nepublicata * Decizia nr. 694 din 7 februarie 2007, nepublicata 178 sol ud pre cor jud hot trative, pitolul 1 lege, ontract l este sca in civile ii ne sensul gentia titutie ive se rindu- drept trucat ctelor rpune unor numit art, 2 | gio si sa furnizeze manuale scolare pentru anul scolar, Instanta Suprema a decis c& este un contract administrativ in sensul art, 2 alin. (1) lit. c) teza a T-a din Legea nr. 5354/2004, fiind un contract de achizitii de furnizare de bunuri.' ©) Actele administrativ-jurisdictionale pot forma, la rindul lor, obiect al litigiului de contencios administrativ, in conditiile Legii nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. Astfel, actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, si facd obiectul unei jurisdictii speciale administrative pot fi atacate la instanta de contencios administrativ, cu respectarea dispozitiilor art. 7 alin, (1) privind procedura prealabilé, dac& partea infelege s& nu exercite procedura administrativ- jurisdictional intr-adevar, potrivit art, 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite, persoana vatamata in dreptul sau interesul sau legitim avand posibilitatea s& aprecieze daca va uza sau nu de o astfel de procedurd, Actul administrativ-jurisdictional este definit de lege ca fiind actul emis de 0 autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa special’. Activitatea de jurisdictie administrativa speciala este, potrivit legii, activitatea infiptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazat& pe principiile contradictorialit&tii, asigurarii dreptului la aparare gi independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Asa cum am aritat cand am prezentat actul administrativ jurisdictional ca o categorie a actelor administrative de autoritate, actul administrativ jurisdictional prezinta trasdturi caracteristice oricarui act administrativ: - este un act juridic, avand capacitatea de a produce efecte juridice; e emis de un organ din sistemul administratiei publice, care are conferit& o astfel de competenta jurisdictionala. Dar, actul administrativ jurisdictional prezint& si trasituri care sunt racteristice hotararilor judecdtoresti - actul administrativ jurisdictional este emis in scopul si ca urmare a solutionarii unui conflict juridic, intocmai ca si hotArarile pronuntate de instanfele udecditorestis - actul administrativ jurisdictional este emis in urma parcurgerii unei proceduri speciale, bazaté pe asigurarea dreptului la aparare si a principiului contradictorialitatii, intocmai ca si procedura dup’ care lucreazi instanfele udecitoresti; - actul administrativ jurisdictional este motivat in fapt si in drept, ca gi hotardrile judecdtoresti; Decizia nr. 614 din 1 februarie 2007, nepublicata 179 = actul administrativ jurisdictional este irevocabil, bucurandu-se de o stabilitate aseméinatoare autoritatii de lucru judecat, de care se bucurd hotdrarile judecatoresti, puténd fi desfiinfat prin exercitarea unei cai de atac Literatura de specialitate’ enumera ca proceduri administrativ-jurisdictionale - procedura de contestare a actelor administrative fiscale, reglementata la art. 174-187 din Codul de procedura fiscala”. - procedura reglementatd de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica; ~ procedura care se desfuisoari in fata comisiei judefene de solutionare a contestatiilor reglementate de prevederile Legii nr. 18/1991 a fondului funciar; ~ procedura privind solutionarea litigiilor intre furnizorii de refele sau de servicii de comunicatii, reglementatd de prevederile O.U.G. nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicatiilor. Aceste exemple sunt discutabile din punct de vedere teoretic dar, din punct de vedere legal, acestea sunt cdi administrative de atac al actelor administrative respective, in privinfa cdrora nu se aplicd regula caracterului facultativ, ci regula obligativititii parcurgerii acestor proceduri prealabile, asa cum rezult% din prevederile legale de mai sus Din punctul nostru de vedere, exemple de necontestat de acte administrativ- Jurisdictionale au fost hotararile si deciziile instanfelor jurisdictionale din cadrul sistemului Curtii de Conturi, a caror activitate a fost preluata prin O.U.G. nr. 117/2003 de catre instantele de contencios administrativ Asa dupa cum am spus deja, un exemplu actual de acte administrativ- jurisdictionale il constituie deciziile prin care Consiliul National de Solujionare a Contestatiilor solutioneazi contestafiile impotriva actelor emise de autoritatea contractanta in materia achizitiilor publice. Astfel, in conformitate cu prevederile art. 226 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, deciziile Consiliului pot fi atacate cu recurs la Sectia de contencios administrativ si fiscal a Curtii de apel pe raza careia se afld sediul autoritatii contractante, care va pronunfa o hotarare definitiva si irevocabila > De asemenea, un alt exemplu il constituie actul prin care se finalizeaza Jurisdicfia reglementata de O.G, nr. 121/198 privind raspunderea materiala a militarilor, concluzie tras din interpretarea prevederilor art. 31, 32 si 38 care se refer la Comisiile de jurisdictie si la procedura jurisdictionala pe baza careia se solutioneaza litigiul Potrivit art. 6 alin, (3) din lege, actul administrativ-jurisdictional pentru care, prin lege organica special, se prevede o cale de atac in fata unei alte jurisdictii * Dacian Cosmin Dragos, idem, p. 191 gi urm. * Opinia autorului citat este cel putin discutabild, procedura respectiva fiind o cale administrativa de atac, aga cum este definita la art. 205 alin, (1) din Codul de procedura fiscala gi cum a fost acceptata si de Curtea Constitutionala prin deciziile nr. 409/2004 si nr. 478/204. * Emanuel Albu, foc. cit, 2007, p. 65 si urm, 180 sii sid 194 Jus de o tararile ionale: i la art. pentru nare a ptivind inet de trative regula ti din trativ- cadrul G. nr. trativ- nare a ritatea i. nr, encios rita zeazi iali a are se cia se care, dictii > cale cala $i administrative speciale, poate fi atacat direct la instanfa de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare, daca partea intelege si renunfe la calea administrativ-jurisdictionala de atac. Dar, dacé partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdictional infelege si renunje la aceasta in timpul solutionarii litigiului, este obligatd si notifice decizia de renunfare organului administrativ-jurisdictional in cauza, in aceasta situatie, partea sesizeazi instanta de contencios administrativ in termen de 15 zile de la notificare, iar procedura administrativa prealabilé prevazuti de art. 7 nu se mai efectueazi. Referitor la procedura de solutionare a contestafiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale, reglementata de art. 175-187 (actualmente art. 205- 214) din Codul de procedura fiscal’, Instanta Suprema a statuat ci este o procedura administrativ prealabila, un recurs administrativ, iar nu o jurisdi special administrativa in sensul art. 21 alin. (4) din Constitutie, astfel parcurgerea acestei ci administrative de atac reprezinti 0 condifie de admisibilitate a actiunii in contencios administrativ.' f) Ordonantele Guvernului pot, in condifiile art. 9 din lege, si formeze, chiar daci numai in mod indirect, obiect al sesizarii instanjei de contencios administrativ Astfel, potrivit art. 1 alin. (7) din lege, persoana vaitimat in drepturile sau in nnteresele sale legitime prin ordonanfe sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale se poate adresa instanjei de contencios administrativ, in conditiile prezentei legi, adic’, asa cum se prevede la art, 9 alin. (1), persoana (mata, aflata intr-o astfel de situatie, va putea introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insofita de exceptia de neconstitutionalitate. P4nd la instituirea acestei ,,inovatii”, {nalta Curte de Casatie si Justifie, atunci nd a avut de solutionat cauze care vizau ordonante ale Guvernului, s-a pronuntat in sensul inadmisibilitatii unor astfel de actiunii, competenta legal a instantelor de contencios administrativ fiind limitati la verificarea legalitafii actelor ministrative, iar nu a actelor juridice legislative cum sunt ordonanjele Guvernului’ Este adevarat c3, potrivit art. 126 alin. (6) fraza a Il-a din Constitutie, republicati, instanfele de contencios administrativ sunt competente si solutioneze e Decizia nr. 106 din 17 ianuatie 2006, in Jurisprudensa Sectiei de contencios administrativ gi pe anul 2006 — Semestrul I, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, pp. 116-119. Decizia nr. 4260 din 29 noiembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ seal pe anul 2006 ~ Semestrul II, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 304-306. * Decizia nr. 224 din 10 imnie 2003, in Emanuel Albu, Jurisprudenta Inaltei Curgi de Casatie stifie, Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 442; Decizia nr. 610 din 9 februarie 2002, in Th. Mrejeru, Em, Albu si Ad, Vlad, Jurisprudenta Inaltei Curti de Casafie si Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 583. 181 cererile persoanelor vatimate prin ordonanfe sau, dup’ caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitufionale, dar reglementarea legii se abate de la textul constitutional care se refera la ordonante declarate neconstitutionale. De fapt, insusi textul constitutional citat mai sus reprezinta 0 exceptie de la principiul general al controlului dat in competenta instanfelor de contencios administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative. Astfel, potrivit art. 52 alin. (1) din Constitutie, republicati, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita si obtind recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei. De altfel, in literatura de specialitate' a fost exprimat punctul de vedere c& prevederea de la art. 9 alin, (1) din lege, potrivit cireia instanta de contencios administrativ poate fi sesizata in vederea sesizarii Curtii Constitutionale, este neconstitutionala, in raport cu art. 52 alin. (1) si art, 126 alin. (6) fraza a Il-a din Constitutie, republicata. Deci, singura varianta in care o actiune bazata pe prevederile art. 1 alin. (7) $i art. 9 din lege este admisibila este actiunea introdus& pentru despagubiri dupa ce ordonanta care a produs vatimarea dreptului sau interesului legitim a fost declarati ca find neconstitutionala in urma unei excepfii ridicatd in alt cauza. Oricum, prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu pot constitui temei legal pentru o actiune avand ca obiect o cerere de anulare a unei ordonante sau a unor dispozitii dintr-o ordonanta a Guvernului. in acest sens, s-a pronuntat Sectia de contencios administrativ si fiscal a fnaltei Curti de Casatie si Justitie intr-o cauz&i care a avut ca obiect o cerere prin care s-a solicitat anularea art. | din 0.U.G. nr. 63/2005*, fiind invocat si exceptia de neconstitufionalitate a acestor dispozitii’ in considerentele deciziei, s-a motivat c& 0 astfel de actiune este inadmisibila, instanta de contencios find competent s& se pronunte exclusiv asupra efectelot vatmatoare ale unei ordonanfe sau dispozitii dintr-o ordonanfi a Guvernului declarate neconstitutionale in condifiile art. 9 alin, (3) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, s-a mai argumentat c& ordonantele Guvernului nu sunt acte administrative, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate in temeiul delegarii legislative, in conditiile art. 115 din Constitutie, republicaté, asupra carora instanta de contencios administrativ nu este competenta sa-si exercite controlul de legalitate. * Dacian Cosmin Dragos, op. cit, p. 233. * 0.U.G. nt. 63/2005 pentru reglementarea unor masuri de reducere a cheltuielilor de personal in anul 2005, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea nr. 568 din | iulie 2005, * Decizia nr. 3150 din 29 septembrie 2006, nepublicata; in acclasi sens, Decizia nr. 2342 din 4 mai 2007, nepublicata. 182 ifii din 1 textul e de la tencios timati aun act i, este -gitim, ere ca encios este -a din 1) si upa ce a fost nstitui nante scal a e prin ceptia sibila, telor mului 1 t acte meiul supra ercite sonal 2 din 4 De altfel, denumirea marginali a art. 9 din lege, .Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului este nefericita, fiind de naturi si nasca, cel putin confuzii, chiar gi in situatia in care la alin. (5) al acestui articol a fost necesar si fie precizat expres obiectul actiunii precizandu-se ca actiunea prevazuta de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanfe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dup’ caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative. Deci, obiectul actiunii nu il poate constitui in niciun caz anularea sau modificarea unei ordonante, ci - acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului care au fost declarate neconstitutionale; - anularea actelor administrative emise in baza acestor ordonante; - obligarea unei autorititi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative, De altfel, sesizati fiind cu o excepfie de neconstitutionalitate, Curtea Constitufionala a constatat c& dispozitiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completirile ulterioare, sunt neconstitutionale in misura in care permit ca actiunea introdusa la instanfa de contencios administrativ si aib& ca obiect principal constatarea neconstitufionalitatii unei ordonanfe sau a unei dispozitii dintr-o ordonanta.’ Curtea Constitutionala a refinut c&, in masura in care art. 9 se interpreteaza in sensul cA persoana vatamata intr-un drept al sdu ori intr-un interes legitim prin ordonanfe sau dispozitii din ordonante poate introduce la instanta de contencios administrativ actiune al cirei obiect principal il constituie sesizarea directi a Curfii Constitutionale pentru a declara ca fiind neconstitufionale actele menfionate, textul este neconstitufional, prin raportare la prevederile din Legea fundamental enunjate mai sus. Atunci cénd obiectul actiunii principale introduse la instanta de judecata este constatarea neconstitufionalitafii unei ordonante simple sau ordonanfe de urgenfi a Guvernului ori a unor dispozitii din acestea, exceptia de neconstitutionalitate este transformati intr-o veritabila actiune direct, pierzandu-si astfel natura sa de exceptie, inteleasé ca un mijloc de aparare care nu pune in discutie fondul pretentiei deduse judecatii. Sesizaté in condifiile art. 9 alin. (1) din lege, instanta de contencios administrativ, dac& apreciaz’ c& exceptia indeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si @) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicatd, sesizeaza, prin incheiere motivata, Curtea Constitufionala si suspenda solufionarea cauzei pe fond, iar dupa pronuntarea ' Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, publicata in Monitoral Oficial al RomAniei, Partea I, nr. 525 din? august 2007 183 Curtii Constitutionale, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si da termen, cu citarea parfilor Repunand cauza pe rol, daca ordonanta sau o dispozifie a acesteia a fost declarata neconstitufionala, instanta de contencios administrativ va proceda la solutionarea fondului cauzei, evident, dup administrarea tuturor probelor necesare stabilirii elementelor de fapt si de drept ale litigiului in caz contrar, adict daca exceptia de neconstitutionalitate a fost respins&, instanta de contencios administrativ va respinge actiunea ca inadmisibila, deci, fara a mai trece la cercetarea fondului cauzei in legaturé cu aceasti ultima posibilitate a instantei de contencios administrativ, prevazuti la art. 9 alin, (3), ultima propozitie, din lege, a fost sesizati Curtea Constitutional care a decis ci aceste dispozifii legale sunt constitutionale.' Autorul exceptici invocate a sustinut cA textul de lege vizat este neconstitutional deoarece, prin solutia prevazuta pentru instanta de contencios administrativ, in situatia respingerii exceptiei de neconstitutionalitate, incalcd principiul constitutional al accesului liber la justitie prevazut la art. 21 alin. (1) i (2) din Constitutie, republicata. Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate, refinand c& prevederile legale criticate nu incalcd dispozitiile constitutionale invocate, deoarece dreptul de acces la justitie nu este un drept absolut si cd orice restrictie este admis& atdta timp cét nu se aduce atingere dreptului de acces la un tribunal in substan{a sa, statul dispundnd in acest sens de o marja de apreciere Referitor la sesizarea instantei de contencios administratiy in legatur’ cu ordonantele Guvernului, legea confinea si reglementarea situafiei care rezulta din interpretarea literara a preyederilor art. 126 alin. (6) din Constitutie, republicata, potrivit c&rora instanfele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatimate prin ordonante sau, dup’ caz, prin dispozitii din ordonanfe declarate neconstitutionale, ceea ce presupunea ca, la sesizarea instanfei, sa fi existat deja o decizie prin care ordonanta sau o dispozitie din aceasta sa fi fost declarata neconstitutionala. Astfel, potrivit art, 9 alin. (4) din lege, in situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alti cauzA, actiunea poate fi introdusa direct la instanta de contencios administrativ competent, in imitele unui termen de decéidere de un an, calculat de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I g) Excepfia de nelegalitate a unui act administrativ poate forma obiect al sesizirii instanfei de contencios administrativ competente, dar acestei probleme Decizia nr, 894 dinS decembrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. $4 din 24 ianuarie 2007, 184 rol gi a fost da la belor pins’, deci, ncios 1 fost sunt este ncios calcd (1) si nd ch yeate, rictie ral in acu a din cata, 2 sa prin a, la zitie are a unea a, in iziei ct al leme tea I, deosebit de importante, in filozofia noii legi a contenciosului administrativ, ti vom consacta o abordare separat 2.4. Actele exceptate de la controlul instanfei de contencios administrativ Problema inliturarii unor categorii de acte ale administrafiei de la controlul instantelor de contencios administrativ a aparut in Romania la inceputul secolului trecut, fiind consacrati constitutional prin Constitutia din anul 1923 si, apoi, legislativ, prin Legea contenciosului administrativ din anul 1925, asa cum am artat in prezentarea evolutiei istorice a contenciosului administrativ din Roménia, Astfel, potrivit art. 107 alin. (5) din Constitujia din 1923, puterea judecitoreasca nu avea competenta de a judeca actele de guvernamént, precum si pe cele de comandament cu caracter militar. in conformitate cu prevederile art. 2 si art. 3 din Legea contenciosului administrativ din 1925, pe langa actele de guvernamént si actele de comandament cu caracter militar, erau exceptate de la controlul judecatoresc, actele privind exercitarea tutelei administrative si controlului ierarhic, precum si actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune apartinand Presedintelui Senatului si Presedintelui Adunarii Deputatilor. Legea contenciosului administrativ din 1925 a dat la art. 2 alin, (2) definitia actelor de guvernamant enumerand categoriile de acte incluse: toate masurile Inate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta statului, interna sau extern’, sau la alte cerinte de ordine superioard, cum ar fi declararea stirii de asediu, faptele de rizboi care ar rezulta dintr-o fort majora sau din necesititile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea si interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele siraine, misurile impotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, rulburarilor inteme, naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele juridice sau li se interzice funcfionarea conform legii speciale, extradarea strainilor gi ele de aceeasi natur: Constitutia revizuiti a prevazut la art. 126 alin. (6) prineipiul potrivit c&ruia controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat si, in traditia Constitutiei din 1923, a enumerat si doua excepfii potrivit cArora actele administrative care privese raporturile cu Parlamentul, precum si actele de comandament cu caracter militar sunt exceptate de la controlul judecatoresc. in acest fel, notiunea de acte de guverndimédnt a fost inlocuita cu nofiunea de acte administrative care privese raporturile cu Parlamentul, care urma s& fie definité de noua lege a contenciosului administrativ. Legea contenciosului administrativ avea s& reglementeze dou’ categorii de excepfii de la regula potrivit c&rora actele administrative sunt supuse controlului udecditoresc, in general si instanfelor de contencios administrativ, in special. 185 Astfel, la art. 5 alin. (1) si (2) din lege se regisesc, ca exceptii absolute, actele administrative care nu pot forma obiect al controlului instanfelor judecatoresti in nicio situatie: ~ actele administrative ale autoritatilor publice care privese raporturile acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar; ~ actele administrative pentru modificarea sau desfiinfarea cdrora se prevede, prin lege organic, o alti procedura judiciara. Noua lege, dupa modificarile si completarile aduse prin Legea nr. 262/2007, defineste pentru prima oara sfera actelor administrative care privese raporturile autorititilor publice cu Parlamentul ca fiind acele acte emise de o autoritate ica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege in raporturile de natura politic’ cu Parlamentul. Amintim cA, anterior Legii nr. 262/2007, in literatura de specialitate! au fost date drept exemple de asemenea acte ordonantele Guvernului, in timp ce Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie a calificat aceste acte ale Guvernului ca find acte normative cu putere de lege adoptate de Guvern in baza Constitutiei si a delegarii legislative” De asemenea in aceeasi perioada, in literatura de specialitate au fost prezentate si analizate alte doud exemple de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate al instantelor de contencios administrativ, fiind considerate in mod argumentat si cu temei constitutional ca acte administrative care privese raporturile cu Parlamentul, Astfel, in privinta decretelor de gratiere individuali emise de Presedintele Roméniei s-a sustinut c& sunt exceptate de la controlul de legalitate al instantelor de contencios administrativ, ele find supuse controlului politic pe care Parlamentul il exercit’ asupra activitatii Primului-ministru al Guvernului, care contrasemneaza actele respective’ intr-un alt studiu* s-a sustinut cd si decretele prin care Presedintele Romaniei dispune suspendarea membrilor Guvernului impotriva carora s-a cerut urmirirea ‘au S-a dispus trimiterea in judecata, sunt exceptate de la controlul lor de contencios administrativ, acestea avénd caracterul unor acte administrative pe care Presedintele Romaniei le emite ca urmare a raporturilor pe care le are cu Parlamentul $i Guvernul in legatura cu constituirea si modificarea echipei guvernamentale. * Dacian Cosmin Dragos, op. cit 2005, p. 161 * Decizia nr. 610/2002, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudenta Curtii Supreme de Justtie, Contencios administrativ — 2002, Ed, Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 583, * Antonie Torgovan, Reginul juridic al decretelor prezidensiale $i al’ rispunderit Presedintelui Roméniei pentru emiterea acestora, in Revista de Drept Public nr. 1/2008, p. 64 * Emanuel Albu, Natura si regimul juridic al decretelor emise de Pregedintele Roméniei, in Curierul Judiciar nr. 9/2006, p. 186 actele esti in rturile vede, 2007, turile ritate lege u fost tia de ificat ite de fost de la lerate ivesc intele itelor care care aniei rirea rolul acte or pe carea Curtit nderii . Exceptia privind actele de comandament cu caracter militar a fost preluati de la art. 2 lit. b) din Legea nr. 29/1990 si se regisea inclusiv in Legea contenciosului administrativ din 1929. Actul de comandament cu caracter militar a fost definit de noua lege ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizirii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea in timp de pace sau razboi, sau, dup’ caz, la indeplinirea serviciului militar. in perioada anterioara, sub regimul Legii nr, 29/1990, Instanta Suprema a avut un rol determinant in delimitarea notiunii de acte de comandament cu caracter militar statuand c& actele de comandament cu caracter militar, exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanta de contencios administrativ, sunt acele acte emise de comandantii/sefii autorititilor militare care au ca scop organizarea gi conducerea militaria activititii acestora, precum si asigurarea instruirii gi disciplinei cadrelor militare, astfel c4 ordinul prin care ministrul apararii nationale a dispus trecerea in rezervi a unui ofiter este un act administrativ supus controlului instanfelor de contencios administrativ' De asemenea, in literatura de specialitate ulterioara intrarii in vigoare a noii egi a contenciosului administrativ, s-a precizat c& trebuie si se fact distinctie intre actele de comandament militar, respectiv acelea care evocd ideea de comanda a trupei, pe timp de pace sau razboi, care nu pot fi controlate de instantele judecdtoresti, pe de o parte, si actele de administratie militar’, care includ toate celelalte acte care provin de la structurile militare si care, ca orice act administratiy, trebuie sa fie supus controlului de legalitate. in fine, potrivit art. 5 alin. (2) din lege, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, in nici © situatie, actele administrative pentru contestarea cArora s-a prevazut, prin lege organic’, o alti proceduri udecdtoreasc’, precum in cazul titlurilor de proprietate prevazute de Legea nr 8/1991 a fondului funciar, ori in cazul actelor de stare civila, conform Legii nr. 19/1996 etc., pentru care sunt competente instanfele de drept comun. Dispozitiile acestui text legal au ffcut obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate, respins& de Curtea Constitutional. Autorul acesteia a susfinut cA dispozifiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 5354/2004 contravin prevederilor art. 21 si ale art. 126 alin. (6) din Constitutic precum si ale art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului sia libertafilor fundamentale aratdnd c&, prin textul de lege criticat, legiuitorul a Decizia nr. 597/2003, in Emanuel Albu, op. cit, 2004, p. 419. ? Verginia Vedinas, Unele consideratii teoretice si implicatii practice privind noua Lege a tenciosului administrativ nr. 554/2004, in Revista Dreptul nr. 5/2005, p. 9 i urm Decizia nr. 182 din 2 martie 2006 publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 66 din 26 apritie 2006 187 adaugat astfel o noua exceptic Ia cele stabilite expres si limitativ prin dispozitiile art. 126 alin. (6) din Constitutic Curtea Constitutionala a retinut ca textul de lege criticat nu sustrage in mod absolut controlului judeciitoresc actele administrative la care se refer’, intrucdt in mod evident actele administrative respective sunt supuse prin prevederile de lege ctiticate unei alte proceduri judiciare, deci controlul lor judecatoresc se realizeazA potrivit altei proceduri stabilite prin lege organica, Or, att textul art. 21 din Constitutie, cat si dispozitiile art. 6 si 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale stabilesc dreptul de acces al cetdteanului la o instant judecdtoreascd pentru apararea drepturilor, a libertatilor sau intereselor sale legitime, fra a preciza sau a limita acest acces numai la calea contenciosului administrativ A mai motivat Curtea Constitutional c&, in ceea ce priveste invocarea incdlearii dispozitiilor art. 126 alin. (6) din Constitutie, Curtea constata cA textul constitutional nu este jincalcat, deoarece acesta se limiteazi numai la reglementarea constitutional a garantirii controlului judecdtorese al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, de la care fac exceptie in mod absolut numai doua categorii de acte, cele de comandament cu caracter militar si cele care privesc raporturile cu Parlamentul, care prin natura lor nu sunt supuse sub nici o forma controlului judecatorese Legea nr. 554/2004 enumera la art. 5 alin. (3), ca excepfii relative de la controlul instantei de contencios administrativ, unele acte administrative care pot fi atacate doar in anumite conditii, fiind supuse unui control limitat.' Astfel, actele administrative emise pentru aplicarea regimului st&rii de razboi, al stirii de asediu sau al celei de urgent, cele care privesc apararea si securitatea national ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecinfelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor nu pot fi atacate decat daca au fost adoptate sau emise cu exces de putere. Deci, aceste acte administrative sunt atacabile in fata instantei de contencios administrativ numai in situatia in care acestea sunt nelegale ca urmare a excesului de putere manifestat de catre organul administratiei publice. Excesul de putere este definit de lege ca find exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor gi libertatilor cetaitenilor, Art. 5 alin. (4) din lege prevede si reguli procedurale, pentru situatia in care actele administrative la care se refera alin. (3) ar ajunge in fafa instantei de contencios administrativ, previizdnd cd acestora nu le sunt aplicabile prevederile art. 14 si 21 din lege. Deci, acestei categorii de acte administrative, nu le sunt aplicabile prevederile art. 14 privitoare la suspendarea executérii actului administrativ contestat i aflat Gabriela Bogasiu, op. cit. p. 126, 188 zitiile 1 care ei de derile derile | aflat in procedura prealabila sesizfrii instantei, pentru rafiuni care nu mai rman valabile in situafia cand suspendarea ar fi ceruta in faza in care actul administrativ atacat a ajuns in fata instantei de contencios administrativ. Oricum, mai multe semne de intrebare ridicd referirea la art. 21 din lege, potrivit caruia ,(1) impotriva solutiilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ se pot exercita cdile de atac prevazute de Codul de procedura civila. (2) Constituie motiv de revizuire, care se adaugi la cele prevazute de Codul de procedura civila, pronuntarea hotardrilor rimase definitive gi irevocabile prin incdlearea principiului prioritafii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin, (2) din Constitutia Roméniei, republicata”, ceea ce ar insemna c& hotararile privind categoria respectiva de acte administrative au fost sustrase cdilor extraordinare de atac, ceea ce este greu de inteles si de acceptat. in ceea ce priveste aplicarea prevederilor art. 5 din lege, Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curfi de Casafie si Justitie a pronuntat prin care a asigurat interpretarea acestor dispozitii Astfel, a decis c& art. 5 din Legea nr. 54/2004 nu excepteaz de la controlul instantei de contencios administrativ actul administrativ prin care se modific& raportul de serviciu al functionarului public cu statut special, nefiind aplicabile dispozifiile de dreptul muncii.’ De asemenea, a decis ca actele jurisdictionale emise de autoritatile cultelor eligioase nu sunt supuse controlului de legalitate al instanfelor judecdtoresti, intrucat sunt acte de aplicare a dreptului canonic emise potrivit unei proceduri specifice, in conditiile in care cultele religioase au dreptul de a se organiza potrivit statutelor proprii gi de a fi autonome fata de stat. Intrucat dobndirea calitatii de membru al clerului presupune implicit acceptarea jurisdictiei autoritatii religioase, exceptarea acestei categorii de acte de la controlul instantelor judec&toresti nu nstituie o incdleare a principiului accesului liber la justitie.” Solutia este interesanta dar, potrivit art. 5 alin. (2) din lege, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ acele acte administrative pentru modificarea sau desfiintarea c&rora se prevede, prin lege organica, o alt’ procedura judiciara, Sind vorba de ordinea judiciara constitutionala. Printr-o alta decizie s-a pronunfat cd, in raport cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi atacata in contencios administrativ decizia emis de Comisia judefeana pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, Decizia nr. 2913 din 15 septembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios nistrativ $i fiscal pe anul 2006 - Semestrul I1, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 246. Decizia nr. 3229 din 4 octombrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ al pe anul 2006 ~ Semestrul I1, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 310. 189 in condifiile in care art. 53 si $4 din Legea fondului funciar, republicata, stabileste competenta judecatoriei in a c&rei raza teritoriala se afla terenul.! Referitor la competenta de solutionare a cauzelor privind deciziile sau dispozitiile emise in baza art. 20 din Legea nr. 10/2001, s-a pronunfat in sensul ca aceasta revine sectici civile a tribunalului in a cArui circumscriptie se aflé sediul unitatii detinatoare a imobilului revendicat, asa cum rezulta din dispozitiile art. 24 si art. 31 din legea respectiva, norma derogatorie de la reglementarea cadru in materia contenciosului administrativ, fiind astfel exceptati, potrivit art. 5 din Legea nr. 5534/2004 de la controtul specializat al instantelor de contencios administrativ.? intr-o alta cauzi, a decis cd litigiile avand ca obiect incdlcarea dreptului de corespondenta si a dreptului de petitionare ale persoanelor care executi 0 pedeapsi privativ’ de libertate sunt de competenta judecatoriei in a carei circumscriptie se afla penitenciarul, potrivit art. 3 din 0.U.G. nr. 56/2003 privind unele drepturi ale persoanelor aflate in executarea pedepselor privative de libertate, gi se judecd potrivit art. 460 alin, (1) si (3)-(6) din Codul de procedura penal. Instanfa de contencios administrativ investita cu solutionarea unui astfel de litigiu, constatind ivita ipoteza reglementati de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 55412004, este obligatd si aplice dispozitiile art. 158 alin, (3) din Codul de procedura civila si s& decline cauza, spre solutionare, instantei competente.’* A mai decis c& actul administrativ emis de un organ administrativ prin care se refuzi sau se atribuie un teren in conditiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicati, cu modificdrile si completarile ulterioare, poate fi atacat cu plangere conform art. 51, 53 gi 65 din aceasta lege, iar competenta apartine judecatoriei in a carei razi teritorialé este situat terenul, astfel ci, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/204, un astfel de act nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ.* Cu privire la cererea prin care Directia Generali de Pasapoarte solicita instantei_s4 dispun retragerea exercitarii dreptului la liberi circulatie in strdindtate a unei persoane, Instanfa Suprema a statuat ci nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 554/204, intrucat art. 38 si art. 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulatii a cetifenilor romani in straindtate nu reglementeaza o competenfé special a sectiei de contencios administrativ, ci face trimitere la competenta tribunalului, care nu poate fi decat 0 competenta de drept * Decizia nr. 3756 din 1 noiembrie 2006, in Jurisprudensa Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 351 ? Decizia nr. 5926 din 13 decembrie 2005, in Jurisprudenja Secjiei de contencios ‘administrativ si fiscal pe anul 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 332. * Decizia nr. 223 din 17 ianuarie 2007, nepublicata “Decizia nr. 1099 din 21 februarie 2007, nepublicata 190 a re se 991, were ina egea sului cits e in abile 2005 nu face drept ratiy comun, Cererea formulati de Directia Generala de Pasapoarte este de competenta tribunalului, ca instanja de drept comun Referitor la litigiile avand ca obiect drepturile salariale ale personalului vamal, Instanta Suprema a decis c& sunt litigii de munca de competenta Sectici pentru litigii de munca a tribunalului. Calificarea naturii juridice a acestor litigii gi competenta Sectiei de profil a tribunalului sunt determinate de prevederile art. 284 din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii si de art. 2 pet. | lit. c) din Codul de procedura civilé, a c&ror incident rezulta din interpretarea dispozitiilor art. 34 alin. (1) si (2) din O.U.G. nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal cu referire la art. 92 si 93 din Legea nr. 188/199, republicatd, cu modificarile si completarile ulterioare.” 2.5. Conditiile actiunii in contencios administratiy Legea actual, ca si cea anterioar’, leag’ folosirea actiunii in contencios administrativ de indeplinirea unor conditii de fond gi de forma la care ne vom referi in continuare. A. Conditiile de fond la care se refer prevederile Legii contenciosului administrativ sunt urmatoarele: 4) Conditia ca persoana sit reclame viitimarea unui drept sau a unui interes legitim Legea contenciosului administrativ conditioneazi folosirea actiunii in contencios administrativ de vatimarea unui drept sau a unui interes legitim, pretinsa de persoanele fizice sau juridice care sesizeaza instan{a de contencios administrativ. Legea anterioara prevedea in mod expres la art. 1 c& orice persoand fizica sau sridicd, daca se considera vatimata in drepturile sale, recunoscute de lege, printr- un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorita{i administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa nstantei judecdtoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterca Jreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzatd, Deci, referitor la dreptul pretins vatimat se prevedea expresis verbis c& nu putea fi vorba despre orice drept subiectiv, ci era necesar ca dreptul respectiv sa ¢ un drept recunoscut de lege, condifie care nu mai apare in terminologia folosit e noua lege. Decizia nr. 4046 din 16 noiembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ fiscal pe anul 2006 — Semestrul II, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 312; in acelagi sens, Decizia nr. 366 din 23 ianuarie 2007, nepublicata Decizia nr. 434 din 25 ianuarie 2007, nepubli 191 Dar, tocmai pentru a evita disputele teoretice in aceasta privinfa, legiuitoral « ciutat si contureze din punetul de vedere al acestei legi, notiunea de drept Precizénd Ja art. 2 alin. (1) lit. 0) cd prin drept vattimat se infelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, c&ruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Deci, in infelesul noii legi, dreptul subiectiv vatémat poate fi consfintit in Constitutic, poate fi consacrat intr-o lege sau alt act normativ cu putere de lege, cum sunt ordonantele Guvernului, ori poate fi recunoscut sau acordat prin orice alt act normativ emis sau adoptat de organul competent. Astfel, intr-o speté avand ca obiect cererea de anulare a unei hotirari a Guvernului, Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie a admis recursul Guvernului, a casat sentinta Curtii de apel si a respins actiunea reclamantului, cu motivarea c& dreptul pretins vatimat nu isi avea temeiul in Legea nr. 290/2002', cum gresit a refinut instanta de fond, ci era vorba de un drept de exploatare a terenului respectiv, izvordt dintr-un contract de concesiune incheiat cu Agentia Domeniilor Statului’. Intr-o alta decizie, s-a statuat ci dreptul reclamantului de a cere furnizarea unor informatii bancare trebuie exercitat in conditiile legii si regulamentelor’ Astfel, potrivit Statutului CE.C., aprobat prin H.G. nr. 88/1996, mostenitorilor li se dau informatii doar cu privire la soldul existent la data decesului titularului si Pentru operatiunile ulterioare, or reclamantul ceruse alte informafii, dreptul invocat de el nefiind prevazut de dispozitiile Statutului C.E.C., cea ce a condus la respingerea actiunii. Sub regimul noii legi, Sectia de specialitate a inaltei Curti de Casatie si Justitie a statuat c& dreptul subiectiv invocat ca pretins vatimat trebuie s’-si aiba izvorul intr-un act normatiy. Astfel, cu privire la o societate comerciala beneficiar’ a unui contract de colaborare - inchiriere incheiat cu proprietarul imobilului, cu privire la care, prin proces-verbal de inspectie, s-a dispus in sarcina titularului dreptului de proprictate luarea de masuri corective ca urmare a degradarii cladirii, s-a decis cA nu are un Grept vatimat in sensul art. 2 alin. (1) lit. 0) din lege, intrueat drepturile ce decurg dintr-un contract privat nu pot fi asimilate drepturilor prevazute de Constitutie sau de lege. Totodata, societatea respectiv nici nu justified un interes legitim privat in sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din lege, intrucat aceasta ar presupune cA un interes {egitim privat este prioritar unui interes legitim public, si anume acela de a evita Legea nr. 290/2002 privind organizarea si funcfionarca unitailor de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturi, silviculturii, industriei alimentare gi a Academiei de Stiinfe Agricole si Silvice .Gheorghe lonescu-Sigesti", publicata in Monitorul Oficial al Roménici, Partea I, nr. 398 din 29 mai 2002, * Decizia nr. 5228/2005, in Emanuel Albu, Jurisprudenja inaltei Curti de Casatie $i Justqie ~ Contencios administrati si fiscal - 2005, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2006, p. 167, * Decizia nr. 1910/2001, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad. op. cit., 2002, p. 794. 192 orul a drept, drept uce 0 itt in lege, e alt ‘aria asatic zarea elor® lor li lui si eptul us la ie gi aiba t de prin etate e un curg sau at in eres: ta e din le gi 358 jie 4 pericolul de accidentare prin dislocari sau prabusiri ale elementelor de constructie constatate ca degradate. Interesul societatii de a utiliza spatiile pe care le detine in calitate de chiriag nu este un interes legitim, intrucat satisfacerea interesului public reprezentat de punerea in siguranti a cladirilor degradate este prioritara satisfacerii interesului privat specific oricdrei societati comerciale de a obfinere si maximizare a profitului, argumentatie justifieati de principiul preeminenfei interesului public fat& de interesul privat.' Altemativ la prima conditie, spre deosebire de legea anterioari, noua lege prevede posibilitatea ca persoana si invoce ca temei al actiunii sale vatimarea unui interes legitim, Deci, potrivit noii legi, nu orice interes poate fi invocat ca temei al unei actiuni adresate instantei de contencios administrativ, ci doar un interes legitim legat de drepturile subiective ale persoanei in literatura de specialitate s-a subliniat c&, in raport cu dreptul subiectiv, interesul legitim apare ca o situatie juridica anterioara dreptului subiectiv, ca cea ce pregateste dreptul subiectiv, care este prefigurat, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar i chestiune de timp (pana se emite 0 autorizafie, pana se susfine un examen, pind adopti un act administrativ ete.) Astfel, interesul legitim privat este definit de lege ca find posibilitatea de a pretinde o anumit& conduit, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat. Noua lege delimiteaza interesul legitim privat de interesul legitim public, pe care il defineste ca fiind interesul care vizeazd ordinea de drept si democratia constitutional, garantarea drepturilor, libertatilor gi indatoririlor fundamentale ale cetfenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Sub regimul legii anterioare, Instanta Suprema” s-a pronunfat cd un partid politic justificd un interes legitim si chiar un drept prevazut de Legea partidelor politice nr, 14/2003, de a actiona pentru anularea unei hotirdri a Guvernului prin care au fost stabilite localitatile in care minoritatile nationale au dreptul de a folosi imba materna in administratia local, fir respectarea prevederilor art. 17 din Legea nr. 215/2001 si a rezultatelor recensamantului populatiei din martie 2002. Sub regimul legii actuale, Instanta Suprema a decis c& admisibilitatea actiunii in contencios administrativ este conditionat& de justificarea vatamarii unui drept ori a unui interes legitim, astfel cd, fat de aceasté conditie de admisibilitate a actiunii, 0 societate comerciali — care nu a solicitat licenta de executie pentru iraseu si nu a participat individual sau in cadrul unei asociatii la licitatia Decizia nr. 3116 din 28 septembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios .dministrativ si fiscal pe anul 2006 — Semestrul If, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 20. * Decizia nr. 3521/2005, in Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 112 193 organizata pentru atribuirea licenfei — nu poate invoca inciilearea unui drep recunoscut de lege ori vatimarea unui interes legitim, motivat de modifi survenite in parcul auto al beneficiarului licentei.' in legatura cu problema daca 0 persoand fizicd sau o persoana juridic’ poate invoca drept temei al actiunii vatimarea unui interes legitim public, Instanta Suprema a decis cd, potrivit art. 1 alin. (1) teza finala coroborat cu art. 2 alin, (1 lit. a) din Legea nr. 554/2004, vatamarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocata doar de organisme sociale, in timp ce o persoan’ fizicd sau juridica ori un grup de persoane fizice poate invoca numai vati unor drepturi subiective sau interese legitime private.” 5) Conditia ca dreptul previtzut de lege sau interesul legitim sé fi fost vdtimat printr-un act administratiy in sensul Legii nr. 54/2004 Potrivit art. 1 alin. (1) din lege, orice persoana care se considera vatimata intr- un drept al siu ori intr-un interes legitim, de catre 0 autoritate public’, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Deci, legea actuali, ca si legea anterioar’ a contenciosului administrativ prevede, in mod expres, ca 0 conditie de fond a actiunii in contencios administrativ, faptul ca dreptul prevazut de lege sau interesul legitim s& fi fost vatdmat, fie prin emiterea unui de c&tre autoritatea administrativa competent a unui act administrativ, fie prin neemiterea actului administrativ datorat legal de c&tre autoritatea administrativa competent sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri in legatura cu notiunea actului administrativ, precum si a actelor administrative asimilate nu mai reluam prezentarea facut& in capitolul consacrat actelor administrative si nici aspectele din sectiunea privind obiectul litigiului de contencios administrativ. Reamintim c&, potrivit prevederilor legii actuale sunt asimilate actelor administrative acele contracte administrative pe care autorititile publice le incheie pentru: - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; ~ executarea lucrarilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achizitiile publice. ' Decizia nr. 4484 din 12 decembrie 2006, nepublicati, Decizia nr. 4042 din 16 noiembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios administratv fiscal pe anul 2006 - Semestrul Il, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 1 194 drept carile poate tanta n. (1) n act sana area | fost intr- trun, poate tului, ce iva rativ, ncios i fost nt a al de nenul stelor ‘acrat ui de stelor cheie De asemenea, ca si legea precedent, legea actuali a asimilat actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu rispunde solicitantului in termenul legal Legea nr. 554/204 nu distinge intre actele administrative cu caracter normativ si actele administrative cu caracter individual, definitia dati actului administrativ de noua lege incluzand in aceasta notiune actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere public’, in vederea organizirii executirii legii sau a executirii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. De altfel, noua lege confine mai multe dispozitii privind actul administrativ cu caracter administrativ: art. I 1alin. (4) referitor la posibilitatea introducerii actiunii in contencios administrativ impotriva unui act administrativ cu caracter normativ oricénd, art, 14 alin, (3) referitor la formularea de cAtre Ministerul Public a unei cereri de suspendare a executirii actului administrativ cu caracter normatiy care este de naturi a perturba grav functionarea unui serviciu administrativ de importanfa nafionala, art. 23 referitor la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a hotfrarilor judecatoresti irevocabile prin care au fost anulate acte administrative cu caracter normativ ete. Astfel, asa cum s-a ardtat in literatura de specialitate recent, noua lege a angat ,irevocabil aceasti chestiune”, incdt, concluzia care se impune in omentul de fatd este aceea ci un drept sau un interes legitim poate fi vatimat 4t printr-un act individual, de executare in concret a legii, cat si printr-un act cu ‘ter normativ, prin care se organizeaza cadrul de executare a legii' in literatura de specialitate, sub regimul legii anterioare, a fost sustinuta si nia’ potrivit cdreia vatamarea unui drept se poate produce numai atunci cand ntervine un act administrativ cu caracter individual, prin care 0 prevedere legal este pus in executare in mod concret cu privire la o anumita persoand sau la numite persoane. Aceasta opinie a fost insusita si de alfi reputati autori’, precum gi de Sectia de ‘encios administrativ si fiscal a Curtii Supreme de Justitie* care a respins ca admisibila actiunea care viza anularea unei hotérari cu caracter normativ tata de Guvern, Ulterior’, Instanta Suprema a admis cA si o hot&rare cu caracter normativ ptata de Guvern poate fi atacata in fafa instantei de contencios administrativ, Antonie lorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a.4-a, Ed, All Beck, Bucuresti, 2005, p. 524. Alexandru Negoita, op. cit. 1998, p. 234. udor Driganu, op. cit, in Revista de Drept Public nr. 3/2004, p. 5 ol. IT, 2005, p. 301; Liviu Giurgiu, op. cit, 2002, p. 401 Decizia nr. 932 din 9 mai 1996, citaté in Alexandru Negoité, op. cit, 1998, p. 235. Decizia nr. 3847/2002, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op. cit., 2003, p. 7 si urm.; Joan Santai, 195 cu motivarea ci un astfel de act administrativ nu este exclus de la controlu! de legalitate atribuit instantelor de contencios administrativ, nefiind enumerat la art 2 din Legea nr. 29/1990 intre actele administrative exceptate de la aceasté form’ de control. \Vatamarea dreptului sau a interesului legitim poate proveni, potrivit legii, din nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, precum si din refuzul nejustificat a autorititii publice competente de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Prezentind obiectul litigiului de contencios administrativ, am precizat c& refuzul autorititii deriva din dreptul acesteia de a aprecia oportunitatea emiteri actului administrativ, dar ci acest drept exercitat cu incilcarea legii se transforma intr-un refuz abuziv si nejustificat, De altfel, legea defineste refuzul nejustificat ca find exprimarea vointei de a nu rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, exprimati de cAtre autoritate prin exces de putere, prin abuz de drept. Pe de alt parte, nesolutionarea in termenul legal a unci cereri, ca modalitate de vatimare a unui drept sau interes legitim, reprezint& faptul de a nu rispunde solicitantului in termen de 30 de zile de a inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen ¢) Conditia ca actul administrativ vatimator sa fi fost adoptat sau emis de o autoritate publica Aga cum am ardtat, Legea nr. 29/1990 prevedea la art. 1 alin. (1) ca orice persoan& fizicd sau juridicd, dacd se considera vatimati in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritiji administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanfei judecdtoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzati. Deci, referitor la aceasti conditie, legea anterioar’, folosea notiunea de autoritate administrativa, care reprezenta un enorm progres fati de Legea nr. 1/1967, care se limita la actele organelor administratiei de stat Noua lege a renuntat la nofiunea de autoritate administrativa si, aga dupa cum vom vedea, s-a oprit asupra nofiunii de autoritate publica, insuficient’, ins pentru a cuprinde toate entititile care pot emite sau adopta acte administrative in cadrul activitatii lor, motiv pentru care legiuitorul a fost nevoit si recurga la solutia asimilarii, cu autoritatile publice, a persoanelor juridice de drept privat care, potrivit legii, au obfinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate si presteze un serviciu public, in regim de putere publica. Revenind la definifia data la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, potrivit cdruia, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de 0 autoritate publica, in regim de putere publicd, in vederea organizarii executrii legii sau a executirii in coneret a legii, care d& nastere, modifica sau stinge 196 Il de vart, orm , din at al au la t cd iterii yma de a A de itate unde e nu deo orice sale, unei yscut larea a de 2 nr, cum entra adrul hutia are, steze actul deo ptr tinge raporturi juridice, rezult& c& actul administrativ atacat in contencios administrativ trebuie sa fi fost emis de catre o autoritate public’. Deci, din prevederile legale citate mai sus, ca si din celelalte dispozitii generale ale legii, rezulta, ca o conditie de fond a unei actiuni care vizeazi anularea sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerinta ca actul administrativ respectiv si fi fost emis sau adoptat de catre o autoritate administrativA care are competenfa legali de a organiza executarea sau de a executa in concret legea, ori de a realiza un serviciu public sau de interes public. Aga cum am amintit mai sus, noua lege foloseste notiunea de autoritate publicd, pe care o defineste ca fiind orice organ de stat sau al unititilor administrativ-teritoriale care actioneaz’, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Ca o dovada a caracterului neacoperitor al acestei notiuni, legea prevede c& sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obfinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate si presteze un serviciu public, in regim de putere public: Asa cum am mai aratat, sub imperiul legii anterioare, in literatura de specialitate' s-a demonstrat ci nofiunea de autoritate publica scoate din sfera autoritatilor administrative acele institutii care realizeazi activitéti de interes public prevazute de lege, fairé a aparfine sistemelor care grupeaza institutiile publice din sfera puterii publice. Asa sunt barourile de avocati si Uniunea National a Barourilor, universitatile particulare etc. care isi desfasoard activitatea in baza legii, pentru realizarea unor activitati de interes public, iar in activitatea lor emit gi acte administrative. Din dorinfa de a ne conforma terminologiei constitutionale in materie de contencios administrativ [art. 52 alin, (1) din Constitutie, republicata] vom continua si folosim notiunea de autoritate publica prin care vom infelege orice organ (in sensul de institutie, dar si in sens de organ de conducere) al administratiei publice, dar si al celorlalte doua puteri in stat, precum si orice alte institufii publice si de interes public care au competenta de a emite acte administrative pe baza legii si pentru organizarea sau executarea in coneret a acesteia. Astfel, in sensul noii legi a contenciosului administrativ, sunt autoritati publice gi, pe cale de consecinti, pot emite acte administrative: - organele de stat ale administratiei publice centrale, precum: Presedintele Romaniei, Guvernul, ministerele, celelalte organe ale administratiei_publice wale, prefectul, serviciile publice deconcentrate in teritoriu etc.; - organele aparfinand celorlalte doua puteri ale statului, precum si autoritatile administrative autonome, atunci cand actioneazA pentru realizarea unor activitafi * Alexi dru Negoita, op. cit., 1998, pp. 240-241 197 de natura administrativa, de executare in concret a legii sau, uneori, de organiza a cadrului de executare a legii: - autoritatile administrafiei publice locale, precum: consiliile locale si primar: consiliile judetene si presedintii acestora, serviciile publice descentralizate etc.; - persoanele de drept privat care au fost infiinfate prin lege sau sunt autoriza ori acreditate s& realizeze servicii publice sau de interes public, precum: barourile de avocati, universitatile particulare, uniunile, asociatiile si ordinele profesionale etc., in situatiile in care emit acte administrative in regim de putere publica; - persoanele juridice de drept privat care au obfinut statut de utilitate publica. in situatiile in care emit acte administrative in regim de putere public’. B. Conditiile de forma si procedurale ale exercitirii acfiunii de contencios administrati Conditiile de forma si procedurale ale exercitirii actiunii de contencios administrativ la care se refer’ Legea contenciosului administrativ, reprezint& {nsigi procedura de solutionare a cererilor in contenciosul administrativ. @) Conditia indeplinirii procedurii plangerii preatabile Prima si cea mai important conditie procedurala, o reprezinta, in filozofia legii, conditia indeplinirii procedurii plangerii prealabile care este, asa dup cum vom vedea, © conditie de admisibilitate a ins&si actiunii in contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 7 alin, (1) din lege, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatimat intr-un drept al séu ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie 88 solicite autoritatii publice emitente sau autorititii ierarhic superioare, dact aceasta exist, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia. in forma anterioara modificarilor survenite ca urmare a Legii nr. 262/2007, ultima frazi de la alin, (1) prevedea cd plingerea se poate adresa in egal masurdi organului jerarhic superior, daca acesta exista, cea ce este acelasi lucru cu ceea ce a rezultat dupa modificare, continutul reglementarii ramdndnd identic. Deci, cu alte cuvinte, gi in forma initial, precum si in forma actuala, art, 1 alin. (1) din lege spune acelasi lucru, si anume ca plingerea prealabila poate fi adresata, in egalé masura, fie autorititii emitente a actului administrativ, fie autorititii ierarhic superioare acesteia, daca exista o astfel de autoritate, alegerea riméndnd la dispozitia persoanei care se considera vatamaté si urmeazi si se adreseze instantei de contencios administrativ. Aceast proceduri a plangerii prealabile este denumit in literatura de specialitate procedura recursului administrativ, care se poate prezenta sub forma recursului gratios, atunci cand plangerea prealabili este adresata organului emitent 198 nizare blica, ncios ncios -zinté Zofia cum neios de rma tent al actului administrativ, precum si sub forma recursului ierarhic, atunci cand plangerea prealabili este adresat organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ pretins vatamator. Deci, potrivit reglementirii actuale, persoana care se considera vatdmat, fiind obligata s& parcurga procedura plingerii prealabile, are posibilitatea si opteze intre a uza de calea recursului gratios la organul emitent al actului administrativ pe car il socoteste nelegal si vatimator, sau de calea recursului ierathic la autoritatea supraordonatd ierarhic celei emitente, in cazul in care o astfel de autoritate exist. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) din lege, plingere prealabila este definita ca fiind cererea prin care se solicit’ autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup’ caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normatiy, in sensul revocarii sau modificarii acestuia, Trasatura caracteristicA a procedurii plangerii prealabile const in obligativitatea acesteia, asa dupi cum rezulti din continutul art, 7 alin. (1) din lege, unde se precizeazi in mod expres ci persoana care se considera vatamata trebuie, deci este obligati, si se adreseze cu plingere prealabil’, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ. Curtea Constitutionali a respins exceptia de neconstitutionalitate a dispozifiilor art, 1 alin. (1) si art. 7 alin. (1) din lege pe care le-a analizat in raport cu prevederile art, 21 alin. (1) si (4), precum gi art, 52 alin, (1) din Constitutia Rominiei. In ceea ce priveste prevederile art. 7 alin. (1) din lege, Curtea Constitutionala a constatat ca acestea conserva, in principiu, reglementarea cuprinsa anterior in art. 5 alin, (1) din Legea nr. 29/1990, text de lege care a mai ficut obiectul controlului de neconstitutionalitate, Curtea pronunfandu-se prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004 publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 498 din 2 iunie 2004, si prin Decizia nr. 220 mai 2004, publicat& in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr, 539 din 16 iunie 2004. Prin aceste decizii Curtea a retinut cd textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor specia administrative nu este aplicabil prevederilor criticate, care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte le sesizarea instantei de judecati cu anularea actului considerat ilegal. Nici 0 dispozitie constitutional nu interzice ca prin lege s& se instituie 0 proceduri administrativa prealabila, fri caracter jurisdictional, cum este de exemplu procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.' Procedura plangerii prealabile trebuie efectuati de persoana care se considera vatAmata atat atunci céind este vorba de un act administrativ cu caracter individual, cAt si atunci dnd este vorba de un act cu caracter normativ, cu singura deosebire ‘Decizia nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, 199 cA, in cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi formulata oricdnd. Obligativitatea acestei proceduri prealabile este impus& numai actiunilor care vizeazA anularea unui act administrativ, dar nu si actiunii intemeiate pe refuzul njustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, dupa cum nu este obligatorie nici in cazul actiunii intemeiate pe faptul de a nu rispunde solicitantului in termenul legal la o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. in acest sens s-a pronuntat si Instanta Suprema, retindnd c& obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile este impusi de lege numai in cazul actiunilor in anularea unui act administrativ, nu si in cazul actiunilor intemeiate pe t&cerea administratiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii, intrucat in astfel de situatii recursului prealabil se vadeste a fi inutil, iar persoana fizic4 sau juridica nu mai trebuie supusa inca o data unui refuz din partea administratiei', astfel c4, in aceste situafii, persoana fizica sau juridica se poate adresa cu actiune direct instantei de contencios administrativ. Procedura plangerii prealabile nu este obligatorie nici in cazul actiunilor exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia National a Functionarilor Publici, precum nici in cazul exceptiei de nelegalitate si nici al actiunii avand ca obiect cererile celor vatimati prin ordonante ale Guvernului In ceea ce priveste actiunea prefectului, considerim necesar sa amintim oa, potrivit art. 26 din Legea nr. 340/2004, asa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 179/2005°, prefectul era obligat ca, mai inainte cu cel putin 10 zile de introducerea actiunii in contencios administrativ, sA solicite autoritatii care a emis actul, cu motivarea necesari, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia. Astfel, printr-o reglementare special in raport cu reglementarea general a Legii nr. 554/2004, s-a instituit 0 procedura administrativa obligatorie in cazul actiunilor prefectului care vizeazi nelegalitatea actelor administrative ale autorititilor administratiei publice locale. in legatura cu caracterul obligatoriu sau nu al procedurii plangerii prealabile, in cazul actiunii prefectului, in perioada anterioarA modificdrilor aduse prin Legea nr. 262/2007 si abrogirii art, 26-26' din Legea nr. 340/2004, in literatura de specialitate si in practica judiciara s-au exprimat opinii diferite "Decizia nr. 1265 din 12 aprilie 2006, in Jurisprudenta Secyiei de comtencios administrativ si Fiscal pe anul 2006 ~ Semesirul 1, Ea. Hamangiu, Bucuresti, 2006, p. 132. + Decizia nr. 780 din 8 februarie 2007, in Jurisprudent& 2007 1, p. 269. * 0.U.G, nr. 179/205 pentru modificarea si completarea Legii nr. 340/2004 privind insttufia Prefectului, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005, 200 mulat oF care efuzul gitim, a nu au la vitatea ilor in icerea fel de icd nu ca, in direct unilor zentia litate le ale m ca, G. nr, cerea i, cu icarii ald a cazul ale bile, egea a de tiv gi itugia 005, Am apreciat, in perioada respectiva,' cd procedura prevazuta la art. 26 din Legea nr. 340/2004 este obligatorie pentru prefect, in sistemul administratiei publice, stiut fiind c& legiuitorul nu face recomandari organelor administratiei publice, ci le confera drepturi si le stabileste obligatii in scopul realizarii eficiente a sarcinilor pentru care au fost infiintate Totusi, unele instante, dupa intrarea in vigoare a Legit nr. $54/2004, au considerat ca solicitarea reanalizarii actului administrativ de catre prefect nu mai este obligatorie si, in consecinfé, au respins exceptia de inadmisibilitate a actiunilor prefectului care nu respectase prevederile art. 26 din Legea nr. 340/2004. si nu solicitase reanalizarea actelor administrative pe care le atacase in fata instanfei de contencios administrativ.” in ceea ce priveste actiunile pentru despagubiri, formulate ulterior in mod separat, in condifiile art, 19 din Legea nr. 554/2004, se pune problema dac& procedura plingerii prealabile este sau mu obligatorie, deoarece la alin. (3) al acestui articol se prevede c& cererile formulate ulterior pentru despigubiri se supun normelor prezentei legi in ceea ce priveste procedura de judecata si taxele de timbru, Considerim ca actiunile de acest gen sunt scutite de efectuarea procedurii plangerii prealabile, deoarece obligativitatea procedurii plangerii prealabile este impusa numai actiunilor care vizeazi anularea unui act administrativ, aga cum rezulté din prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din lege care definesc plingerea prealabila ca find cererea prin care cel interesat este obligat si ceard autoritatii emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normatiy, in sensul revocarii acestuia, Pentru aceleasi motive, considerim cA plangerea prealabila nu este obligatorie nici in cazul cererilor formulate in conditiile art. 24 si 25 din Legea nr. 554/2004 pentru aplicarea sancjiunilor si acordarea despigubirilor in cazul neexecutarii, in termenul stabilit de instanti sau in termenul legal de 30 de zile, a hotararilor definitive si irevocabile pronunfate de instanja de contencios administrativ pentru modificarea sau inlocuirea unui act administrativ, ori pentru cliberarea unui certificat, adeverinte, autorizatii ete. De asemenea, considerim c& nu exist obligativitatea parcurgerii procedurii plingerii prealabile nici in cazul actelor administrative pentru atacarea cdrora la instanfa de contencios administrativ legea prevede sesizarea acesteia intr-un termen atét de scurt incdt efectuarea respectivei proceduri nu este posibila fra pierderea termenului de sesizare a instante Astfel, spre exemplu, in cazul Legii nr. 309/2002 privind recunoasterea si acordarea unor drepturi persoanelor care au efectuat stagiul militar in cadrul ' Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 147 * Decizia nr. 1637/2006 a Curtii de Apel Cluj, nepublicatd, citata de A. Torgovan, in op. cit, 2008, p. 115 201 Directiei Generale a Serviciului Muncii in perioada 1950-1961, Comisia de aplicare a acestei legi este obligata sA se pronunfe asupra cererii printr-o hotarare motivata. Potrivit art. 6 alin, (5) din aceasta lege, impotriva hotararii persoana interes: poate face contestatie la Curtea de apel in termen de 30 de zile de la comunicarea hotarrii, ceea ce face imposibilé parcurgerea procedurii plingerii prealabile astfel cA, intr-o asemenea situatie aceasta procedura nu poate fi nici obligatorie din moment ce ar avea ca rezultat impiedicarea partii interesate de a avea acces la un judecator. Un caz deosebit il reprezinti problema daca procedura plingerii prealabile este sau nu obligatorie in cazul actelor administrativ-jurisdictionale, in conditiile in care, potrivit art. 6 alin. (1) din lege, jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite. Aceasti problema trebuie si-si gisea art. 6 alin. (2) din lege, potrivit cdrora actele administrative susceptibile, potrivit legit organice, si fac& obiectul unei jurisdictii speciale administrative pot fi atacate la instanfa de contencios administrativ, cu respectarea dispozifiilor art. 7 alin, (1), daci partea infelege si mu exercite procedura administrativ- jurisdictional, Cu alte cuvinte, in situafia in care partea infelege si mu exercite procedura administrativ-jurisdictionali, actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, si facd obiectul unei jurisdictii speciale administrative pot fi atacate la instanta de contencios administrativ, cu respectarea dispozitiilor art. 7 alin. (1), adic& numai dupa parcurgerea procedurii plangerii prealabile. Deci, in situatia Ia care se refera prevederile art. 6 alin. (2) din lege, parcurgerea procedutii plangerii prealabile este obligatorie. Un alt aspect care trebuie analizat este cel la care se referd art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cdruia este indreptafita si introduca plingere prealabila si persoana vatématé intr-un drept al siu sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinti, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni. Formularea folosita de lege (,este indreptaité”) ar putea duce la concluzia cd ar exista posibilitatea unei optiuni in favoarea tertului si ca acesta nu este obligat sa parcurga procedura prealabil’ © astfel de concluzie este contrazisi de principiul constitutional potrivit caruia numai jurisdictiile speciale administrative sunt facultative, precum si de regula generala a obligativitatii procedurii prealabile, stabilita prin art. 7 alin. (1) din lege, exceptiile find prevazute in mod limitativ la art. 7 alin. (3), O alta problema este aceea a procedurii plangerii preatabile in cazul litigiilor care au ca obiect actiuni privind contracte administrative. un rispuns in raport cu prevederile 202 sia de ntarare sresat icarea labile, atorie, ces Ta labile ditiile e sunt derile otrivit pot fi art. 7 rativ- edura legii ate la - (), lege, ) din ngere tim, irept, ia, in ia ch ligat trivit si de 1. (1) ziilor Potrivit art. 7 alin, (6) din lege, plingerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator, in acest caz, plingerea trebuie facut& in termenul de 6 luni prevazut la alin. (7), care va incepe s& curg’: - de la data incheierii contr cazul litigiilor legate de incheierea lui; - de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare ficute de citre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului; - de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului; - de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului; - de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Astfel Instanta Suprema a decis cf, fati de prevederile art. 7 alin. (1) si (6) din Legea nr. 5354/2004, in cazul contractelor administrative exercitarea procedurii prealabile, anterior sesizArii instantei de judecata, este obligatorie, fiind imperios necesara parcurgerea procedurii concilierii directe prevazuti de art. 720! din Codul de procedura civil’, aplicabila in litigiile comerciale, iar neindeplinirea procedurii concilierii, anterior sesizarii instanfei de contencios administrativ, va atrage respingerea actiunii ca inadmisibila. intr-o alt& cauzd, Instanta Suprema a decis cA, din interpretarea logic gi teleologica a prevederilor art. 720! din Codul de procedura civila, deci, in acord gi cu scopul urmarit de legiuitor, procedura prealabila se considera a fi indeplinita in sensul art. 7 alin. (6) din lege in situatia in care se face dovada c&, anterior introducerii cererii de chemare in judecata, a existat 0 corespondenta intre parti, prin care reclamantul a incereat o solutionare pe cale amiabila litigiului, comunicdnd pirfii adverse pretentiile sale b&nesti si temeiul legal al acestora, iar partea adversa si-a exprimat pozitia si punctul de vedere fafa de pretentiile reclamantului.” Ajungand astfel la problema termenului in cadrul cdruia trebuie adresata plangerea prealabila, mentionam ca termenul de introducere a plangerii prealabile ste, potrivit art. 7 alin. (1) din lege, de 30 de zile de la data comunicérii actului administrativ cu caracter individual. in cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, plangerea prealabila se poate depune gi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 ctului, in Decizia nr. 694 din 7 februarie 2007, nepublicata Decizia nr. 1789 din 27 martie 2007, in Jurisprudenta 2007 I, p. 100, 203 luni de la data emiterii actului, acest din urmA termen fiind definit de lege ca termen de prescriptie. Contrar opinici autorului propunerii legislative', care sustine c& termenul de 30 de zile ar fi un termen de recomandare, considerdm c& si acest termen are caracterul unui termen de prescriptic al cdrui curs se suspenda in cazul existentei unor motive temeinice, care vor fi apreciate de organul emitent si de instanta de contencios administrativ. Problema temeiniciei motivelor care pot justifica depunerea plangerii Prealabile si peste termenul de 30 de zile este o situatie de fapt care poate si tind de imprejurairi de ordin subiectiv sau de ordin obiectiv. Astfel, intr-o spefa, instanta de contencios administrativ a apreciat cA poate fi considerat ,motiv temeinic” pronunfarea unei solutiiintr-un alt dosar aflat pe roful instantei, dac’ obiectul actiunii are o strénsa legitura cu cauza dedusi judecatii? in cazul tertilor, potrivit art. 7 alin, (3) din lege, termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamatiei administrative, curge de la data cand acestia au luat chnostinta, pe orice cale, de existenfa actului administrativ care le vatima dreptul sau interesul legitim, dar, in limitele termenului de 6 luni prevazut la alin. (7), Seca ce ar insemna cd, in nici un caz, reclamatia administrativa nu va putea f depusa peste termenul de 6 luni de la emiterea actului respectiv Inalta Curte de Casatie si Justitie s-a pronunfat in sensul cd persoanele care au calitatea de terf in raport cu actul administrativ atacat pe calea contenciosului administrativ sunt indreptatite sa introduca pkingerea prealabila din momentul in care au luat cunostinta, pe orice cale, de existenfa acestuia, potrivit art. 7 alin. @) din Legea nr. $54/2004, ins cel mai tarziu pana la implinirea termenulul de Tencuibtc de 6 luni calculat de la emiterii actului, potrvit art. 7 alin. (7) din lege Termenul de prescriptie de 6 luni de Ia data emiterii actului, in care poate fi formulati plingerea prealabil’, isi giseste ratiumea in considerente ce tin de Tespectarea principiului securitatii si stabilitaii raporturilor juridice’, iar faptul c& fermenul prevazut la art. 7 alin. (3) se calculeaza de la data Iuarii la cunostinta, Teprezinta scopul legii de a se crea un regim mai favorabil tertilor in realizarea rovedurii prealabile cu privire la actele administrative cu caracter individual, care nu le sunt comunicate.* in legatura cu aceasta problema, Curtea constitutional s-a pronunfat in Sensul c& sunt neconstitutionale dispozitiile art. 7 alin, (7) din lege, in masura in care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplica plangerii prealabile | Antonie lorgovan, op. cit, 2005, p. 589. Deciza ne. 1401 din 26 ianuarie 2006 promunfata de Corea de Apel Bucuresti - Sectia a La Contencios Administrativ si Fiscal, publicaté in Gabriela Bogasiu, Procedura preuighily vo contenciosul administrativ, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, p. 127, pppeczis nr. 148 din 12 ianuarie 2007, nepublicat Deczia nr. 785 din & februare 2007, nepublicata “Decizia nr. 4500 din 12 decembrie 2006, nepublicata 204 + lege ca nenul de men are xistenfei fanta de olangerii e si find Poate fi pe rolul cat? © pentru au luat dreptul lin. (7), putea fi le care ‘iosului ntul in lin. (3) iui de n lege. oate fi tin de ptul ca rstinta, lizarea I, care at in ura in labile ina la bil in 204 formulate de persoana vatimat& intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decat destinatarul actului, cu argumentele ce vor fi prezentate in continuare. Dispozitiile art. 7 alin. (7) din lege nu fac distinctie intre calitatea de destinatar a persoanei vatimate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, si calitatea de tert fata de actul adresat altui subiect de drept decat destinatarul actului, astfel c& fir a opera o diferentiere in acest sens, textul de ege prevede acelasi termen de 6 luni de la emiterea actului in care poate fi atacat sctul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terfilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel inet acestia nu au posibilitatea reali de a cunoaste existenta de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunostinta doar destinatarului su prin comunicare. Asa fiind, terfii - persoane vatimate intr-un drept al lor sau intr-un interes egitim, se gasesc in imposibilitatea obiectiva de a cunoaste existenfa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. intrucét dispozitiile art. 7 alin. (7) din ege conditioneaza indeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plangerii prealabile de catre persoana vatimati, alta decat destinatarul actului administrativ atacat, intr-un termen de cel mult 6 luni de Ja data emiterii actului, este evident c& accesul la instan{a al acestor categorii de persoane este practic blocat. Instanta de judecata va respinge cererea ca tardiv introdusa, in condifiile in care reclamantul a luat cunostinfi de existenta actului ulterior prescrierii ermenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art, 21 din Constitutie, ,Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apirarea drepturilor, a libertitilor si a intereselor sale legitime”. Este adevarat ca, potrivit art. 126 alin. (2) din Constitutie, legiuitorul are competenta de 3 stabili procedura de judecati, iar in considerarea unor situatii deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, ins’ norma constitutional’ mentionati nu justific& -mentarea unor prevederi legale care s& aiba ca efect incdlcarea unui drept. De altfel, in acest sens s-a pronunfat constant Curtea Europeana a Drepturilor Omului, de exemplu in Cauza Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra rmanici, 2001, precum si Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, in Monitorul Oficial nr. 307 din 5 aprilie 2006." Att sub imperiul Iegii anterioare, cat si sub regimul legii actuale a ontenciosului administrativ procedura prealabili a fost considerata de Instanta Suprema ca o conditie de admisibilitate a actiunii Astfel, s-a statuat ci procedura prealabilé a recursului gratios nu este acultativa, ci este chiar o condifie de admisibilitate a actiunii, iar actiunea ' Decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007, in Monitorul Oficial Partea 1, nr. 707 din 19 ctombrie 2007. 205 adresati direct instanfei de contencios administrativ va fi respins’ ca inadmisibila! Acecasi solutie a fost data si sub regimul noii legi, Instanfa Suprema statuand 4 este inadmisibila actiunea in contencios administrativ formulata in temeiv Legii nr. 554/2004, pentra care nu s-a efectuat, anterior sesizarii instantei Procedura prealabila prevazut de art, 7 alin, (1) din aceeasi lege, in sensul de a Solicita autorititii emitente revocarea in tot sau in parte a actului administrate atacat in termen de 30 de zile de la comunicarea acestuia, Nu se considers indeplinita procedura prealabila in cazul in care, ulterior sesiz&rii instantei oa actiunea in anulare, petentul a adresat petitii autoritatii emitente a actului contestat,” in ceea ce priveste actiunea dresat’ instantei de contencios administratiy in mod concomitent cu sesizarea organului emitent cu reclamatia administrativa, Instanta Suprema a statuat cd o astfel de actiune, cénd reclamantal mu a lsat 4 {teacd termenul de 30 de zile in care trebuia solutionat& reclamatia administrativa, trebuie respinsa ca prematur introdusa’. © problema care s-a pus in literatura de specialitate, dupa revizuirea Constitutiei din 1991 si introducerea principiului ca jurisdictile speciale administrative sunt facultative, a fost aceea daca si Procedura prealabil& previizuta la art. 5 din Legea nr. 29/1990 a devenit facultativa’ Curtea Constitutionala, sesizata cu o exceptie de nelegalitate a prevederilor art 3 din Legea nr. 29/1990 a decis c& prin dispozitiile art. 21 alin, (4) din Constitutic, republicata, au fost declarate gratuite si facultative doar jurisdictiile Speciale administrative, iar nu procedura prealabila reglementatd prin art. $ din Legea nr. 29/1990°, Instanta Suprema, intr-o cauza in care s-a invocat faptul c& parcurgerea fazei Procedurii prealabile a devenit facultativ’ dupa revizuirea in anul 2003 a Constitutiei din 1991, a statuat in sensul c& procedura prealabilé a recursului Srafios reglementati de Legea nr. 29/1990 si de Legea nr. 554/2004 este o Procedura distincta de procedura jurisdictiei speciale administrative la care se refer art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, procedura prealabila a Tecursului gratios fiind obligatorie de parcurs mai inainte de sesizarea instanfei de contencios administrativ® ; Decizia nr. $39/2004, in Emanuel Albu, op. cit, 2005, p. 305 | Devizia nt. 150 din 18 ianuatie 2006, in ursprudenfa Sectiei de contencios administratiy si fiscal pe anul 2006 —Semestrul I, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2006, p. 119 , Decizia nt. 3314/2005, in Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. $13 3 Comet Liviu Popescu, Frauda la Constingie, in Curie Judiciarn. 782004, p. 196 gi um, _ pevzia nr. 1882004 a Corti Constitutional, publicata in Monitoral Ofc! al Remini, Partea I, nr. 498 din 1 iunie 2004, “ Decizia nr. 3327/2008, in Emanuel Albu, op. cit, 2006: p. SIS. 206 pins’ ca in ceea ce priveste modalitatea de realizare a procedurii plingerii prealabile, Instanta Suprema a avut de solutionat mai multe aspecte. statuand Astfel, Instanta Suprema a stabilit c& procedura prealabila a fost indeplinita de | temeiul reclamanta care, mai inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ, a instantei, contestat decizia de anulare a rezultatelor concursului in cadrul unei audiente la dea se Ministerul Educatiei Nationale! inistrativ intr-o alta cauza°, Instanta Suprema a decis ci memoriul, prin care onsidera reclamantul s-a adresat primului-ministru referindu-se la hotararea Guvenului pe antei cu care, neprimind nici un raspuns, a atacat-o in fafa instanjei de contencios actului administrativ, echivaleaza cu reclamatia administrativa pe care era dator si 0 adreseze Guvernului, in calitate de emitent al actului administrativ. trativ in De asemenea, intr-o cauzi* care avea ca obiect anularea unei hotarari a strativa, Guvernului, iar reclamantul adresase reclamatia administrativa ministerului lsat sa initiator al proiectului de hotarare, iar nu Guvernului ca organ care adoptase trative, hotirdrea respectiva, Instanta Suprema a decis c& procedura prealabild nu a fost ; indeplinité potrivit legii, care cere ca persoana vatimati si se adreseze cu ‘izuirea reclamatie administrativa la organul emitent al actului administrativ atacat. peciale in legitura cu faptul ci persoana vat&mat& s-a adresat organului emitent al “Vaz actului administrativ si a realizat procedura prealabila in cursul judecatii, deci dupa ce sesizase instanfa de contencios administrativ cu actiune in anularea derilor actului respectiv, Instanfa Suprema a decis c& instanfa de fond era datoare si 4) din verifice legalitatea sesizarii si s& respinga ca prematura actiunea, procedura dictiile prealabild nefiind indeplinita potrivit prevederilor legale’, jurisprudenta pastrat si 5 din dupa intrarea in vigoare a noii legi®. Refindnd cA procedura indeplinirii/neindeplinirii procedurii_prealabile, 1 fazei invocat& de partea interesata sau din oficiu, reprezint’ o exceptie dirimanta care 03 a poate face inutilé cercetarea cauzei in fond, Instanta Suprema de decis® c& instanfa rsului de contencios administrativ este datoare, potrivit art. 137 din Codul de procedura ste 0 civil, st procedeze la examinarea acesteia cu precadere, inainte de a proceda la re se judecarea fondului cauzei il a Referitor la situafia terfilor, chiar si sub regimul legii anterioare, Instanta tei de Suprema a statuat c& organul emitent are obligatia de a comunica actul administrativ cu caracter individual doar partilor, iar termenele prevazute la art. 5 at Decizia nr. 962/2000, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op. cit.,2001, p. 965. 2 Decizia nr. 3973/2005, in Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 518, * Decizia nr. 5065/2005, idem, p. 522. z * Decizia nr. 995/202, in Theodor Mrejera, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op. cit, 2003, p. 494, SEs ° Decizia nr. $50 din 16 februaric 2006, nepublicata; Decizia nr. 994 din 15 februarie 2007, in sprudenta, 2007 I, p. 305. * Decizia nr, 1707/2001, in Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, op. cit, 2002, p. 665. 207 rm, din Legea nr. 29/1990 curg impotriva tertilor de la data cénd acestia au Iuat cunostin{a in orice mod de existenta $i confinutul actului administrativ respectiv! in ceea ce priveste certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului, pe care ministerul de resort il elibereazA potrivit H.G. nr. 834/1991 in favoarea unei societdfi comerciale cu capital de stat, contestat de un tert care pretinde vitimarea dreptului stu de proprietate asupra acelui_teren, Instanta Suprema a decis* cA acest act administrativ devine opozabil fata de terti din momentul cénd actul a fost transcris in cartea funciard, potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 privind cadastrul i publicitatea imobiliard. Termenul de solutionare a plangerii prealabile este de 30 de zile, organul sesizat fiind obligat s4 comunice modul de solutionare si persoanei vatimate care a introdus reclamatia administrativa. 5) Conditia ca persoana vitimati sau autorititile care au calitate procesualit activi legald, st se adreseze cu actiune la instanta competentit de contencios administratiy Potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din lege, prin instant de contencios administrativ se infelege Sectia de contencios administrativ gi fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunalele administrativ-fiscale. Cum, ins art. 35 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar’, republicata, prevede doar posibilitatea infiintarii unor tribunale specializate in domeniul contenciosului administrativ, iar acestea nu au fost infiinfate, in conformitate cu in reglementarea actuala, instantele de contencios administrativ care functioneazA in sistemul judecatoresc din Romania sunt - Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justities - Sectiile de contencios administrativ si fiscal ale Curtilor de apel; - Sectiile de contencios administrativ gi fiscal ale tribunalelor. Conditia ca persoana vatémati sau autorititile care au calitate procesuali activa legal, si se adreseze cu actiune la instanta competent de contencios administrativ rezulta cu claritate din prevederile art. 7 alin, (1) din lege, care statueazi expres c& persoana vatimati, mai inainte ca aceasta si se adreseze instantei_de contencios administrativ competente, este obligata solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, dacd aceasta exist revocarea, in tot sau in parte, a actului administrativ Deci, potrivit reglementarii generale a legii actuale, actiunile care au ca obiect litigii de contencios administrativ trebuie adresate instantelor de contencios administratiy competente. * Decizia nr. 1591/2003, in Emanuel Albu, op. cit., 2004, p. 353. Decizia nr. 3318/2005, in Emanuel Albu, op. cit., 2006, p. 458. 208 au luat ectiv! asupra 1991 in srt care instanta srti din (1) din organul te care alitate nti de strativ tie si pel. si izarea bunale: u fost ncios tie si suala ncios care eseze Mentionaim ca, in conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din lege, numai prin lege organic& se pot institui exceptii de la regula potrivit careia actiunile vizind nelegalitatea actelor administrative sunt de competenta instantelor de contencios administrativ Problema instanjei de contencios administrativ competente va trebui analizata atét din punct de vedere al competentei materiale, cat si din punct de vedere al competentei teritoriale. Astfel, potrivit regulilor instituite la art. 10 alin. (1) din lege, litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum gi cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei se solutioneaza in fond de catre tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora mai mari de 500,000 de lei se solutioneaza in fond de sectiile de contencios administrativ gi fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel Deci, in privinta competentei materiale, legea introduce dowd criterii de stabilire a competentei, in raport cu natura juridic a actului administrativ atacat, mai exact dup’ cum actul are sau nu ca obiect taxe si impozite, contributii, datorii vamale-si accesorii ale acestora sau, cu alte cuvinte, daca este sau nu vorba de un act administrativ fiscal. Daca este vorba de un litigiu care are ca obiect un act administrativ fiscal, iegea foloseste un criteriu valoric pentru stabilirea instanfei competente, care va fi sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului, cand actul priveste taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei, ori va fi sectia de contencios administrativ si fiscal a Curtii de apel atunci cand actul priveste taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum gi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei. Dar, daci nu este vorba de un act administrativ fiscal, ci de un act administrativ general, competenta materiali se stabileste in raport cu criteriul rangului local sau central al autoritafii emitente, potrivit prevederilor art, 2 i 3 din Codul de procedura civila, litigiul urmand sa fie solutionat de instanta de contencios administrativ a tribunalului, cand actul atacat apartine unui organ sau nstitutii locale si respectiv, instantei de contencios administrativ a Curtii de apel, cand actul atacat apartine unui organ sau institutii centrale, cu. competenta national. Trebuie subliniat faptul cA art, 10 alin. (1) din lege, referindu-se la emitentii actelor administrative in raport cu rangul c&rora este stabiliti instanta de contencios competent, nu foloseste ,,autoritatile administratiei publice locale si judetene”, ci foloseste expresia ,,autorititile publice locale si judetene”, in functie de care trebuie identificate autoritatile emitente ale cAror acte administrative atrag competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal ale tribunalelor. 209 Astfel, in randul autoritatilor publice locale si judefene, altituri de autoritatile administratiei publice locale si judefene, precum: consiliile locale si primari consiliile judefene si presedinfii acestora, entititile subordonate consiliilor lo. si judetene, trebuie incluse gi serviciile publice deconcertate si prefectii, care sun autoritati ale administratiei ministeriale, dar care isi desfasoara activitatea in raze unititilor administrativ-teritoriale in care le este limitaté competenta de functionare. Sectia de specialitate a fnaltei Curti de Casatie si Justitie s-a pronuntat pri mai multe decizii in interpretarea prevederilor art. 10 alin, (1), referitoare lo competenta materiala a instantelor de contencios administrativ. Astfel, a statuat c4, in materia actelor administrativ fiscale, nu are important rangul central sau local al organului emitent, iar competenta de solutionare a litigiului avand ca obiect acte administrative care privesc taxe si impozite contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora se stabileste, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in functie de valoare, dupa cum aceasta este mai mica sau mai mare de 500.000 lei.' in acelasi sens s-a pronunfat si intr-un alt caz, avand ca obiect anularea dispozitiei emise de primarul unei localitai prin care a fost solutionati contestatia formulaté cu privire la plata impozitului pe teren, in care a decis ca, potrivit dispozitiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenta de solutionare se stabileste, in raport cu suma stabilita cu titlu de impozit, revenind tribunalului in cazul in care actul priveste o suma de pani la 500,000 lei, respectiv Curtii de apel in cazul in care actul priveste o suma mai mare de 500.000 lei. ? Referitor la refuzul nejustificat de a solutiona o cerere adresati Directiei Generale de Administrare a Marilor Contribuabili, Instanta Suprema a decis ca actiunea formulata in temeiul art. 1 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. $54/2004 prin care se solicita obligarea Directiei Generale de Administrare a Marilor Contribuabili si elibereze certificatului fiscal centralizat, este de competenfa Curtii de apel, potrivit art, 10 alin, (1) teza a doua din aceeasi lege, intrucat Directia respectiva este autoritate public’ centrala, raportat la prevederile H.G. nr. 208/2005 privind organizarea si functionarea Ministerului Finantelor Publice si a Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, iar obiectul litigiului nu este evaluabil in bani pentru a se stabili competenta in raport cu criteriul valoric prevazut de art. 10 alin. (1) din lege? in legatura cu o actiune avand ca obiect anularea unui act administrativ emis de © autoritate publicd locala, Instanta Suprema a decis cd, in acest caz, competenta de solutionare a pricinii revine tribunalului, in raport cu prevederile art. 10 alin. (1) teza intai din Legea nr. 54/2004, iar imprejurarea ca persoana Decizia nr. 3903 din 9 noiembrie 2006, Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul I1, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 338 * Decizia nt. 4588 din 13 decembrie 2006, nepublicata * Decizia nr. 1272 din 28 februarie 2007, in Jurispradenta 2007 1, p. 20. 210 toritatile primarii, or locale care sunt nfat prin toare la portanta onare a npozite, art. 10 ste mai nularea itestatia pottivit nare se lului in de apel Legea antelor iui nu valoric rsoana rat vatimat a chemat in judecatd in calitate de paraté si o autoritate publicd central nu atrage, in mod automat, competenta de judecata a cauzei in prima instanfa in favoarea Curtii de apel, in condifiile in care nu s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de autoritatea central, nu s-a invocat faptul c& aceasta nu a raspuns in termen legal la o cerere ce i-a fost adresati sau a refuzat nejustificat si rezolve o cerere referitoare la un drept sau interes legitim.! Avand de solufionat © cauz& in materia contractelor administrative, Instanta Suprema a refinut c& art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementeazi competenta material de fond in functie de doud criterii: (i) pozitionarea autoritatii publice emitente a actului in sistemul administratici publice; (ii) valoarea mpozitului, taxei, contributiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat, rezultand, agadar, c& dacd actul administrativ nu are ca biect impozite, taxe, contributii sau datorii vamale, competenta se stabileste in funetie de pozitia organului emitent, find irelevant cuantumul despigubirilor solicitate prin actiune, si a decis c& aceasta regula se aplica si in cazul contractelor administrative. Litigiul avand ca obiect obligarea unei autoritati publice locale la plata prejudiciului efectiv si a beneficiului nerealizat, ca urmare a neincheierii unui contract administrativ, este de competenta Sectiei de contencios administrativ a Tribunalului, intrucat litigiul nu priveste taxe si impozite ontributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, iar cuantumul despagubirilor solicitate nu prezinta relevant, astfel c& se stabileste competenta de solutionare a cauzei in raport cu locul ocupat de organul implicat in procedurile de incheiere a contractului,” in cazul litigiilor care au ca obiect raporturi juridice reglementate prin legi speciale, Instanta Supremé a decis cd, in astfel de cauze, competenta se stabileste potrivit dispozitiilor derogatorii, Astfel, a decis c& dispozitiile art. 10 din Legea nr. 5$4/2004 nu se aplic& in privinfa hotirarii Comisiei centrale emisi in temeiul Legii nr. 9/1998 republicaté’, reglementare cu caracter special, care, prin art. 7, dispune expres in sensul c& hotirdrea prin care se verified si rezolva cererea de acordare a compensatiilor acordate cetitenilor romani pentru bunurile trecute in proprietatea Jui bulgar in urma aplicarii Tratatului dintre Romania si Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940 poate fi atacati in termen de 30 de zile de la * Decizia nr. 816 din 8 februarie 2007, in Jurispradenta 2007 I, p. 275 2 Decizia nr. 380 din 23 ianuarie 2007, in Jurisprudenta 2007 I, p. 224. Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensatii ceti{enilor roméni pentru bunurile te in proprictatea statului bulgar in urma aplicdrii Tratatului dintre Romania si Bulgaria, canat la Craiova la 7 septembrie 1940, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei Partea I, nr. S din 7 februarie 2002, 2 comunicare la sectia de contencios administrativ a tribunalului in raza caru domiciliaza solicitantul. De asemenea, a decis ci Hotarérile adoptate de Consiliul Superior al Magistraturii cu privire la cererile de aparare a reputatiei profesionale se incadreaz in categoria hotirdrilor privind cariera si drepturile judecatorilor si procurorilor, prevazuti de art, 29 alin. (5) din Legea nr. 317/204 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Potrivit art, 29 alin. (7) din acelasi act normativ, hotirdrile prevazute la alin. (5) pot fi atacate cu recurs, de orice persoana interesata, in termen de 15 zile de la comunicare sau de la publicare, la Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie, aceasta norma special de competenta materiala inlaturand aplicarea regulilor de competent de drept comun in materia contenciosului administrativ, prevazute de Legea nr. 554/2004.7 La fel, Instanta Suprema a decis ca hotirarile privind litigiul avand ca obiect anularea hotararii emise de Consiliul Superior al Magistraturii, prin care s-a respins cererea de numire far’ concurs in functia de judecdtor in condifiile art. 33 alin. (7) din Legea nr. 303/204, republicata, se judeca potrivit dreptului comun in materie, reprezentat de art. 10 din Legea nr. $54/2004, in considerarea faptului cd reclamantul nu define calitatea de judecdtor sau procuror. Potrivit art. 29 alin. (5) 3i (6) din Legea nr. 317/2004, republicata, norme cu caracter special, derogatoriu, de la dispozitiile Legii contenciosului administrativ, pot fi atacate cu recurs de orice persoana interesata, in termen de 15 zile de la comunicare sau publicare, la Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie numai hotarérile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii privind cariera si drepturile judecatorilor si procurorilor.> in ceea ce priveste competenta teritoriala, s-a prevazut cd reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul siu sau celei de la domiciliul pardtului, Daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul parétului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale. Prin introducerea acestei preciziri, legiuitorul a cdutat si reglementeze o situatie care aparuse in nenumérate cazuri in practica instantelor de contencios administrativ sub regimul Legii nr. 29/1990, pe care Instanta Suprema o solutionase in mod constant in sensul in care a intervenit gi legiuitorul, Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 29/1990, judecarea actiunilor formulate in baza art. 1 din lege este de competenta tribunalului judefean sau al municipiului Bucuresti in a cérui raza teritoriala isi are domiciliul reclamantul. in practica au existat situatii cand reclamantul nu a infeles s& uzeze de aceast& prevedere legala de favoare, ci s-a supus regulii generale de la art. 5 din Codul de * Decizia nr. 4014 din 15 noiembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 — Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 353. { Completul de 9 judecatori, dec. nr. 1 din 6 martie 2006, nepublicatl. * Decizia nr. 344 din 17 octombrie 2006, in Dreptul nr, 6/2007, p. 264. 212 @ caruia erior al nale se orilor si privind lagi act le orice e, la Justitie, lilor de izute de 1 obiect are s-a art, 33 mun in tului ca lin. (5) ratoriu, “urs de sare, la Justitic era si > poate Daca invoca teze 0 encios 0 unilor ceasti Jul de fencios <—e seNethreeene ‘ocedura civila, potrivit cireia actiunea se adreseazé instanjei de la domiciliul paratului, astfel ca sesizat instanta de contencios administrativ de la sediul sutoritifii administrative pardte, situatie in care, unele instante au invocat din ficiu exceptia de necompetenti teritorial’. Instanta Suprema, intr-o astfel de situatie', a statuat ca dispozifiile art. 6 alin. ) din Legea nr. 29/1990 au creat o reglementare de favoare in beneficiul lamantului, acesta avaind latitudinea sa uzeze sau nu de ea, astfel cd in cazul in re el a ales si se judece la sediul autoritafii parte, instanta sesizati nu poate avoca din oficiu necompetenta sa teritoriald, nefiind vorba de o exceptie de ne publica, Sub regimul legii actuale, Instanja a decis c& art. 10 alin. (3) teza intai din Legea nr. 554/2004 reglementeazi 0 competentii teritoriala alternativa, astfel cA, dacd persoana a optat pentru instanfa de la domiciliul pardtului, iar alterior solicita declinarea competentei in favoarea instanfei de la domiciliul sau. nu se poate dispune declinarea competentei, intrucat art. 10 alin. (3) teza finala erzic_o astfel de declinare. Dreptul de optiune aparfine reclamantului la momentul introducerii actiunii, iar ulterior nici reclamantul si nici pardtul nu mai pot invoca necompetenta teritoriala. Din afirmatia finalé a art. 10 alin, (1) din Legea nr. 554/2004 rezulta c&, prin speciale, pot fi stabilite reglementari derogatorii privind competenta materiala 11 teritoriala in privinta solutionarii unor litigii de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 56 din Legea nr, 64/1991 privind brevetele de inventie® gi st. 28 din Legea nr. 129/1992 privind protectia desenelor si modelelor ndustriale’, hotararea Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru entii gi Marci poate fi atacati la Tribunalul Bucuresti, Sectia contencios administrativ, iar hotrarea tribunalului poate fi atacat’ cu recurs la Curtea de pel Bucuresti, Sectia contencios administrativ, desi actul administrativ atacat partine unui organ central Potrivit art, 22 alin. (1) din Legea nr, 54/2001 privind liberul acces la nformatiile de interes public’, persoana vatimat& se va putea adresa Sectiei de contencios administrativ a tribunalului, indiferent dacd autoritatea sau institufia are competent national sau doar competent local, Curtile de apel adecdnd doar recursurile. Devizia nr. 7438/2004, in Emanuel Albu, op. cit, 2005, p. 350. ? Decizia nr. 345 din 19 ianuarie 2007, nepubli Legea nr. 64/1991 privind brevetele de inventic, publicata in Monitorul Oficial al Roménici, Pertea I, nr. 212 din 21 octombrie 1991, republicaté in Monitorul Oficial al Romanici, Partea I, nr 752 din 15 octombrie 2002. * Legea nr. 129/1992 privind protectia desenelor si modelelor industriale, republicata in torul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1 din 8 ianuarie 1993. Legea nr. $44/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, publicaté in nitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001 213 Mentionam ca, prin diverse alte reglementiri speciale, a fost instituita chiar competenfa altor instanfe judecatoresti decdt instanjele de contencios administrativ, aspecte de care ne vom ocupa, ins, intr-o sectiune ulterioara. Menfionam ca problema competenfei reprezint’ 0 exceptie peremptorie dirimanti, pe care instanta trebuie si o verifice cu precadere, fiind obligati trimita actiunea instanfei competente, iar nu si o respinga ca inadmisibil cnd ea insasi nu este competent, in cazu ©) Conditia sesiztrii instantei de contencios administrativ in termenele legale conditie procedurala esentiala privind promovarea actiunii in contenciosul administrativ este aceea ca sesizarea instantei competente s& fie ficutd cu respectarea termenelor prevazute de Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completirile ulterioare, sau de legi speciale, atunci cénd au dispozitii derogatorii din acest punct de vedere. Termenul general de sesizare a instanfei de contencios administrativ, este prevazut la art. 11 alin. (1) din lege, potrivit cdruia, cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la: - data comunicarii raspunsului la plingerea prealabila; - data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii; - data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii; - data expirarii termenului prevazut la art, 2 alin, (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis in solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile; - data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative. Potrivit art. 11 alin. (5), prima propozitie, termenul de 6 luni prevazut la alin. (1) este un termen de prescriptie, a carui implinire are ca efect stingerea dreptului de exercitare a actiunii in contencios administrativ. in mod exceptional, potrivit art. 11 alin. (2), pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusi si peste termenul prevazut la alin, (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicérii actului, data luarii la cunostinf&, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. Potrivit art. 11 alin. (5), propozifia a doua, termenul de 6 luni prevazut la alin. (1) este un termen de decadere, a cdrui implinire are ca efect stingerea dreptului de exercitare a actiunii in contencios administrativ, fara a mai putea fi depasit ca urmare a intervenirii unor cauze de intrerupere sau de suspendare a cursului stu, aga cum se poate intampla in cazul termenului de prescriptie. 214 it chiar ntencios a. ptorie si ligata in cazul rmenele enciosul ogatorii iv, este solicita istrativ, duce in iv data t de la ii sau, Ti, in a alin. ptului cazul menul i, data verbal \ alin, lui de sit ca i sdu, Legea nu defineste notiunea de ,.motive temeinice”, urmand ca interpretarea si fie fficuta de instan{a in functie de imprejurarile concrete ale spetei, raportandu- se si la cauzele de repunere in termen, de intrerupere sau de suspendare a cut prescriptiei, potrivit dreptului comun in materie, Potrivit art. 11 alin, (2'), introdus prin Legea nr. 262/2007, spendarii, potrivit legii speciale, a procedurii de solutionare a plangerii prealabile, termenul de 6 luni curge dupa reluarea procedurii, de la momentul finalizirii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solujionare, dupa caz, daca a expirat termenul prevazut Ia alin. (2), Aceasté reglementare are in vedere, spre exemplu, actele administratiy fiscale, in cazul cérora, cursul solutionarii contestatiei administrative, reglementata la art. 205 si urm. din Codul de procedur’ fiscal, poate fi suspendat atunci cénd organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele in drept cu privire la existenfa indiciilor savarsirii unei infractiuni a carei constatare ar avea o inraurire hotaratoare asupra solutiei ce urmeaza si fie data in proceduri administrativa, sau atunci cand solufionarea cauzei depinde, in tot sau in parte, de existenfa unui drept care face obiectul unei alte judecati in cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia National a Functionarilor Publici, potrivit art, 11 alin, (3) din jege, termenul curge de la data cénd s-a cunoscut existenta actului nelegal, dar nu mai tarziu de 1 an de la data emiterii actului, prevederile alin. (2) fiind aplicabile in mod corespunzator. Aceasta reglementare a fost necesara in raport cu faptul ca aceste autoritafi nu sunt obligate s& parcurga procedura pldngerii prealabile, astfel ca termenele se vor calcula de la data cnd s-a cunoscut existenta actului nelegal. in conformitate cu art. 11 alin. (4) din lege, ordonantele sau dispozitiile din ordonanfe care se consider a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricdnd, ceea ce inseamnd ci actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile. Considerm, ins’, ci, chiar si in situafia acestor acte care pot fi atacate oricdnd, odata declangat ,,atacul”, prin formularea plangerii prealabile, derularea acestei proceduri administrative, cat si a procedurii judiciare trebuie si se inscrie in respectarea termenelor legale, orice solufie contrara fiind in afara logicii ii contenciosului administrativ, principiului sccurititii raporturilor uridice si principiului solufionarii cauzelor intr-un termen rezonabil, care include si procedura de control al actului, formulénd un recurs administrativ gratios sau ierathic. Asa cum am amintit mai sus, legea a calificat termenul de 6 luni ca find un termen de prescriptie care, potrivit prevederilor Decretului nr. 167/1958, poate fi suspendat, intrerupt ori se poate dispune repunerea in termen, iar termenul de 1 an reglement ' Gabriela Bogasiu, op. cit, p. 210. 215 a fost calificat ca fiind termen de decadere, care se intrerupe doar in caz de for major’, Preocuparea legiuitorului de a califica aceste termene a fost considerata in literatura de specialitate ca find inoportuna si gresita' legiuitorul subrogandu-se doctrinei gi practicii judiciare. © problema deosebiti creati de aceasti lege este aceea in legituri cu termenele stabilite prin dispozitiile unor legi speciale, dispozitii in privinta carora initiatorul legii* sustine cd au fost abrogate de prevederile art. 31 din lege, potrivit carora, pe data intrarii in vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, a fost abrogati Legea nr. 29/1990, precum si orice alte dispozifii contrare Intr-o alté opinie’, s-a sustinut c& prin noua lege a contenciosului administrativ, care este o lege generali cadru in materia contenciosului administrativ, nu au putut fi abrogate prevederile din legile speciale care stabilese alte termene pentru exercitarea actiunii de contencios administrativ. intr-o lucrare anterioara,‘am considerat ci, dac& legiuitorul ar fi urmarit ca, prin noua lege a contenciosului administrativ, si abroge dispozitiile derogatorii aflate in legi speciale, ar fi procedat potrivit prevederilor art. 61 alin. (3) din Legea nr. 24/2000° si ar fi denumit in mod expres dispozitiile normative vizate, prin ‘mentionarea tuturor datelor de identificare a acestora, aga cum a procedat in cazul altor reglementari, cu caracter general, precum Codul de proceduri fiscal’, spre exemplu, unde la ultimul articol sunt enumerate toate actele normative si dispozitiile din acte normative cu caracter special care s-au abrogat la data intrarii in vigoare a O.G. nr. 92/2003°. Astfel am opinat cd, reglementarea generali in materia contenciosului administrativ, stabilita prin noua lege, rméne general obligatorie in toate cazurile, mai putin cele care au reglementari derogatorii confinute in legi speciale, care nu au fost abrogate in mod expres, potrivit normelor imperative de tehnic legislativa, asa cum rezulta si din interpretarea textului art. 13 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 Totodatd, ne-am exprimat convingerea ca va reveni inaltei Curti de Casatie si Justitie sarcina realiz&rii unei interpretari gi aplic&iri unitare a prevederilor legale in materia termenelor stabilite prin legi speciale cu privire la exercitarea actiunii de contencios administratiy, Dacian Cosmin Dragos, op. cit, 2005, p. 255, ? Antonic lorgovan, op. cit., 2004, pp. 375-376. 2 Dacian Cosmin Dragos, op. cit, 2005, p. 257 + Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 152. * Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicd legislativa pentru elaborarea actelor normative, publicaté in Monitorul Oficial al RomAnici, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, “ OG. nr, 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, publicati in Monitorul Oficial al Rominiei, Partea I, nr, 941 din 20 decembrie 2003 si republicata ultima oar in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 863 din 26 septembrie 2005, 216 de fort erat in andu-se turd cu 1 clrora potrivit /,a fost iosului josului abilesc arit ca, gatorii Legea e, prin n cazul intrarii osului zurile, are nu ehnica Legea actelor cial al Ofici Astfel, spre exemplu, potrivit art. 7 alin. (4) din O.G. nr. 105/199 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de catre regimurile instaurate in Romania cu incepere de la 6 septembrie 1940 pana la 6 martie 1945 din motive emice, impotriva hotirarii adoptate de Comisia de aplicare a acestei ordonante, persoana interesatd poate face contestatie 1a Curtea de apel in termen de 30 de zile de a data comunicarii hotirarii, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. in privinja acestui termen de contestare a hot&rarii adoptate de Comisia de plicare a O.G. nr. 105/1999, Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie, prin deciziile de speta pe care le-a pronunfat, a decis c& este termenul in cadrul c&ruia persoana interesati trebuie si sesizeze instanta de contencios administrativ, iar nu termenul de 6 luni prevazut de art. 11 alin. (1) din egea nr. 54/2004, cu modificarile si completarile ulterioare’, desi, aga cum vom edea, au fost si instanfe care pronunfat solutii contrare, intr-adevar, Procurorul General al Parchetului de pe lang’ inalta Curte de Casatie si Justitie, constatind c&, in aplicarea dispozitiilor art, 7 alin. (4) teza I din ).G. nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de tre regimurile instaurate in Romania cu incepere de la 6 septembrie 1940 pana ‘a 6 martie 1945 din motive etnice, cu modificarile si completirile ulterioare, nu punct de vedere unitar referitor la termenul in care poate fi formulata contestatie la instanfa de contencios administrativ impotriva hotararii Comisiei instituite pentru aplicarea prevederilor acestui act normativ, a formulat recurs in nteresul legii Astfel, s-a constatat c& unele instanfe s-au pronunfat in sensul c& hotarérea Comisiei pentru aplicarea O.G. nr. 105/199, poate fi contestata de persoanele nteresate la instanta de contencios administrativ, in termen de 6 luni de la comunicare, potrivit dispozitiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. $54/2000, iar nu in ermenul de 30 de zile reglementat de dispozifiile art. 7 alin. (4) teza 1 din aceasta rdonanta. in motivarea acestui punct de vedere, au fost invocate dispozitiile art. 29 din Legea nr, 54/2004, potrivit c&rora ,,ori de cate ori intr-o lege special anterioara rezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanfa de contencios administrativ, trimiterea se va socoti facut la pozitiile corespunzitoare din noua lege, astfel cA termenul de contestare nu poate fi decat acela de 6 luni, prevazut Ja art. 1] alin, (1) din Legea nr. 54/2004. Alle instante, dimpotriva, au considerat c& termenul in care poate fi formulati ontestafie impotriva hotirarii comisiei prevazute la art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 05/1999 modificatd si completata, este de 30 de zile, potrivit dispozitiei alin. (4) al aceluiasi act normatiy. Spre exemplu, deeiziile nr. 4557 din 27 septembrie 2005, nr. 4664 din 3 octombrie 2008, nr. 586 din 31 ianuarie 2007, nr. 1642 din 20 martie 2007 ete., nepublicate 27 inalta Curte de Casatie si Justitie, in Sectiile Unite, a admis recursul in interesul legii si, interpretand dispozitiile legale in discutie, a statuat c& hotararea Comisiei pentru aplicarea O.G. nr. 105/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, poate fi contestati la instanta de contencios administrativ competent fn termen de 30 de zile de la comunicare, conform art. 7 alin. (1) din aceasti ordonanta. inalta Cure de Casatie si Justitic, cu 0 motivare ampla si convingatoare, refinut ca O.G. nr. 105/1999, cu modificarile si completirile ulterioare, este un act normativ cu caracter de lege specialé, care, in materia contenciosului administrativ, cuprinde norme derogatorii de la Legea nr. 554/204, astfel ca dispozitiile de drept comun in materia contenciosului administrativ, cuprinse in Legea nr. 554/2004, sunt aplicabile in domeniul la care se refer O.G. nr. 105/1999, numai in masura in care prevede aspecte nereglementate de aceast& lege speciala, Altfel, ar insemna s& fie incdlcat principiul potrivit cdruia legile speciale, cuprinzind norme derogatorii de la dreptul comun, aplicabile numai intro anumit& materie pe care o reglementeaza, sunt de strict interpretare. De aceea, citi vreme conflictul de legi determinat de coexistenta normei generale si a celei speciale se solutioneazi intotdeauna conform regulii specialia generalibus derogant, este evident c&, in cazul concomitentei de reglementari la art 11 alin, (1) din Legea nr. 54/2004 si la art. 7 alin. (4) teza I din O.G. nr. 105/1999, nu poate fi gasitd o altA cale de interpretare rational a legii decat in sensul aplicarii acestor din urma dispozitii, al caror caracter special in raport cu cele ale Legii nr. 54/2004 este vadit. Ca urmare, nici nu se poate considera ci dispozitiile art. 31 alin, (2) din Legea nr. 5354/2004, referitoare la abrogarea dispozitiilor contrare acestei legi, ar opera si in ceea ce priveste abrogarea implicit a prevederilor art. 7 alin. (4) teza I din O.G. nr. 105/199, intrucat norma special anterioari nu poate fi modificata sau abrogati decat in mod expres de o norma generalé ulterioars. De altfel, este de refinut c& prin art. 65 alin. (3) din Legea nr, 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, s-a instituit regula cu caracter imperativ cA evenimentele legislative implicite nu sunt Tecunoscute in cazul actelor normative speciale ale caror dispozitii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generalf a materiei, decdt daca acest lucru este exprimat expres”, ceea ce nu s-a intamplat in legatura cu textul de lege in discutie. in fine, Instanta Suprema a mai motivat cA, nici dispozitia de la art. 31 alin. (2) din Legea nr. $54/2004, de abrogare expres a Legii nr. 29/1990, m poate influenta modul de interpretare a reglementarii cuprinse in art. 7 alin, (4) teza I din O.G. nr. 105/1999, chiar dac& ea confine sublinierea ca termenul de 30 de zile in care se poate face contestatie se socoteste de la data comunic&rii hotirarii, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990”, deoarece trimiterea la 218 rsul in area letarile etent’, aceasta oare, a un act iosului tfel ca inse in G. nr. aceas| eciale, intr-o normei ecialia tari la G. or ect in ort cu 2) din egi, ar teza I ificata rivind sstituit 1 sunt pot fi ral a plat in 1 alin. poate aI din zile in ardrii, rea la aceasta lege-cadru vizeazi doar competenta instantei de contencios administrativ si procedura in fafa acelei instante.’ in cazul actiunilor care vizeazi actele administrativ jurisdictionale, potrivit art. 6 alin. (3) din lege, termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ este de 15 zile de la comunicare, dacd partea nu exercita caile administrative jurisdictionale de atac. in ceea ce priveste constitutionalitatea prevederilor art. 11 alin. (1) din lege, Curtea constitutionala s-a pronuntat prin mai multe decizii Astfel, a decis c& dispozitiile art. 11 alin. (1) gi alin. (2) din lege, in forma modificat& prin Legea nr. 262/2007, sunt constitutionale si nu ingridesc liberul acces la justitie, ‘A argumentat c&, art. 11 alin. (2), in forma actuala, modificata prin Legea nr. 262/2007, ofera si tertilor interesati posibilitatea de a contesta legalitatea actului, intr-un termen care are o dati de la care incepe s& curga ce poate fi stabilita cu certitudine, astfel c& tertii nu mai pot susfine ci nu au exercitat in termenul legal actiunea in anularea actului din cauz c& nu au stiut de existenta actului vatmator, intrucat termenul in care poate fi introdus’ aceast& actiune este de cel mult un an si se calculeazi nu numai de la data comunicarii actului cdtre persoanele interesate, dar si de Ja data de Ja care terfii au luat la cunostinta, prin orice mijloace, de emiterea actului administrativ individual despre care pretind ca este atamator fata de ei.” intr-o alt& decizie, a decis c& prevederile art. 11 alin, (2) sunt constitutionale in raport cu dispozitiile art. 21 alin. (3) din Constitutie gi ale art. 6 si art. 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, iar in considerentele deciziei, Curtea Constitutional a refinut, in esenti, cd instituirea ermenului de decidere de cel mult un an in care terfii se pot adresa instantei pentru anularea actului administrativ nu constituie o incileare a dreptului la liber acces la justitie i la un proces echitabil. A motivat, totodat, c& legiuitoru! poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de proceduré, ca si modalitatile de exercitare a drepturilor procedurale, care sunt restrictii admise atata timp cat nu adue atingere Greptului 1a un tribunal in substanta sa (Stubbings si alfii impotriva Regatului Unit, 1996.> Referitor la dispozitiile art. 11 alin, (4) teza a doua din lege, care instituie sula general’ a imprescriptibilitatii actiunii in contencios administrativ care zeaz’ anularea actelor administrative cu caracter normativ, Curtea Decizia nr. XXXII din 16 aprilie 2007, publicaté in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, sx. 772 din 14 noiembrie 2001 * Decizia nr. 316 din 13 martie 2008, publicaté in Monitorul Oficial Partea I, nr. 303 din 17 zprilie 2008. Decizia nr. 22 crilie 2008. din 4 martic 2008, publicata in Monitorul Oficial Partea I, nr. 298 din 16 29 eee constitutionala s-a pronuntat in sensul cd acestea sunt constitutionale in raport cu dispozitiile art. 16 alin. (1) din Constitufie, intrucat textul de lege permite tuturor persoanelor sa se prevaleze in mod egal de posibilitatea de a contesta legalitatea actelor administrative respective, A considerat ci, de altfel, este firesc ca legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, la care se refer art. 11 alin, (4) teza a doua din lege, s& poatd fi contestati nelimitat in timp, intrucat, fiind acte normative, verificarea legalit&tii acestora slujeste unui interes public, acela de asanare a sistemului normativ si de asigurare a functionarii eficiente a acestuia.' La rndul sau, inalta Curte de Casatie gi Justitie a decis in mod constant ca termenele prevazute de art. 11 trebuie respectate inclusiv in cazul actiunilor intemeiate pe dispozitiile art. 1 alin. (6) din lege, prin care o autoritate publica poate solicita instantei constatarea nulit&tii unui act administrativ nelegal pe care Laemis. Instanfa Suprema a motivat c&, in dreptul administrativ nu se face distinctie intre nulitatea absolut si nulitatea relativi a actului, iar acceptarea tezei imprescriptibilitatii dreptului la actiune exercitat in temeiul art. 1 alin. (6) din lege, contravine principiului securitatii raporturilor juridice, si ar fi de natura s& creeze o situatie de favoare pentru autoritatea publica si o situatie de discriminare fafa de celelalte subiecte de drept si ar reprezenta o incileare a principiului increderii legitime a beneficiarului actului in aparenta de legalitate a acestuia.? De asemenea, Instanta Suprema a decis cd este tardiv actiunea in anularea unui act administrativ individual introdus& cu nerespectarea prevederilor art. 11 alin, (2) cu referire la alin. (5) din lege, motivand cd impunerea termenului de decdidere nu reprezinta o atingere adusi dreptului privind accesul liber la justitie, consfintit de art. 21 din Constitutie, republicati sau dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apirarea drepturilor omului si a libertitilor fundamentale, deoarece reglementarea conditiilor procedurale ale actiunii in justitie prin stabilirea unor termene ~ cum este termenul de decddere pentru introducerea actiunii in anularea unui act "Decizia nr. 947 din 30 octombrie 2007, publicata in Mot 19 noiembrie 2007. * Decizia nr. 3591 din 25 octombrie 2006, in Jurisprudenja Secjiei de contencios administrativ $i fiscal pe amul 2006 — Semestrul Il, Ed, Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 28, Decizia nr. 3064 din 26 septembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ $i fiscal pe amul 2006 — Semestrul If, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 25. Decizia nr. 3070 din 26 septembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ Si fiscal pe anul 2006 — Semestrul If, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 33. Decizia nr. 3727 din 1 noiembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 — Semestrul If, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 16. ul Oficial Partea 1, nr. 782 din 220 port cu tuturor alitatea tive cu oata fi lita v side tant c& iunilor ublica: e care tinctie tezei 6) din urd sa ninare piului B ularea ut, 11 lui de istitie, races 82 din strativ strat trativ administrativ — nu poate fi considerati o limitare a dreptului la un proces echitabil.' Referitor la termenele pentru introducerea actiunii in contencios administrativ, o Curte de apel a constatat ci din economia dispozitiilor art. 11 din lege, se desprinde concluzia cA termenul de 6 luni este stabilit ca regula general’, fiind un ermen de care beneficiazi toate subiectele de drept, fara nicio conditionare, in imp ce termenul de un an de zile apare ca 0 excepfie, fiind lasat la latitudinea instanfei, care va aprecia daci motivele invocate sunt, in mod real, motive temeinice sau nu” 4) Conditia depunerii documentelor necesare Noua lege a contenciosului administrativ reia solutia de principiu a art. 8 din Legea nr, 29/1990, preciznd in art, 12 c& reclamantul anexeaza la actiune copia actului administrativ pe care il atacd sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale, iar in situatia in care reclamantul nu a primit niciun raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificaté prin numarul si data inregistrarii la autoritatea public’, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile, dac& acest demers era obligatoriu. in situatia in care reclamantul introduce actiune impotriva autorititii care refuzi si pund in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii ori a plangerii prealabile, va depune la dosar si copia certificata dupa acest act. Din interpretarea logico-sistematicA a celor doud teze ale art. 12 rezulta urmatoarele ipoteze: @) ipoteza existentei unui act administrativ tipic, cand reclamantul va trebui s@ anexeze copia acelui act si dovada indeplinirii procedurii prealabile, respectiv copia raspunsului la pldngerea prealabild, daca s-a primit un rispuns; b) ipoteza inexistenfei unui act administrativ tipic cind reclamantul va trebui si anexeze copia cererii adresata autoritafii parate, certificate prin numarul si datd inregistrarii de aceasta autoritate, precum si copia, respectiv dovada refuzului rezolvarii acesteia, daca un asemenea refuz s-a comunicat, Dupa cum se observa, textul este redactat in termeni generali, dar se intelege cA el se aplicd in mod corespunziitor si pentru acfiunile care au ca obiect litigii avand ca obiect contracte administrative, situatie in care dovada indeplinirii procedurii de conciliere in litigiile comerciale, conform Codului de procedura civila, echivaleazi cu dovada indeplinirii procedurii prealabile. Avand de solufionat o serie de recursuri, Instanta Suprema a decis c& solutionarea exceptiei de nelegalitate se realizeazi in prezenta actului supus ' Decizia nr. 3886 din 9 noiembrie 2006, Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si seal pe anul 2006 — Semestrul If, Ed. Hamangia, Bucuresti, 2007, p. 111 * Curtea de Apel Cluj, Sectia comercialé, de contencios administrati i fiscal, dee. nr. 1757 din 9 noiembrie 2006, in RDC nr. 7-8/2007, p. 195 221 controlului de legalitate, intrucét, in lipsa chiar a actului administrativ ce face obiectul exceptiei, nu este posibili o analizi a legalitatii prevederilor acestuia cum, de altfel, mu este posibila nici exercitarea controlului judiciar al solutic pronuntate de instanta de fond,! 2.6, Judecarea actiunilor de contencios administrativ in privinfa judecarii actiunilor in contencios administrativ, pe la reglementirile privind competenta material si teritoriali a instanfelor de contencios administrativ, la care ne-am referit deja, legea confine dispozitii carz vizeaza procedura de judecata, solutiile pronuntate si hotirarea adoptata. Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, ca si legea anterioara, nu confine dispozitii speciale cu privire la cererea de sesizare a instantei de contencios administrativ, astfel cd, potrivit art. 28 alin. (1), dispozitiile prezentei legi se completeazi cu prevederile Codului de procedura civil’, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorititile publice, pe de o parte, si persoanele vatimate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alti parte, compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila urmand si fie stabilita de instanta, cu prilejul solutionarii cauzei. Astfel, sunt, deci, aplicabile prevederile art. 112 si art. 113 din Codul de Procedura civild, potrivit carora cererea de chemare in judecata va cuprinde: 1. Numele, domiciliul sau resedinta partilor ori, pentru persoanele juridice, denumirea si sediul lor, precum si, dupa caz, numérul de inmatriculare in registrul comertului sau de inscriere in registrul persoanelor juridice, codul fiscal si contul bancar, Daca reclamantul locuieste in strainatate, va arata si domiciliul ales in Roménia, unde urmeaza sa i se faci toate comunicitile privind procesul; 2. Numele si calitatea celui care reprezinta partea in proces, iar in cazul Teprezentirii prin avocat, numele acestuia si sediul profesional; 3. Obiectul cererii si valoarea Iui, dupa prefuirea reclamantului, atunci cand pretuirea este cu putint 4. Aratarea motivelor de fapt si de drept pe care se intemeiaza cererea; 5. Ardtarea dovezilor pe care se sprijina fiecare capat de cerere. Cand dovada se face prin inscrisuri, se vor algtura la cerere atitea copii cati Parati sunt, mai mult cate o copie de pe fiecare inscris, pentru instant, iar copiile vor fi certificate de reclamant ca sunt conforme cu originalul, Se va putea depune si numai o parte dintr-un inscris privitor la pricina, rAmandnd ca instanta s& dispuna, la nevoie, infatisarea inscrisului in intregime. * Decizia nr. 4264 din 15 august 2005, in Gabriela Birsan, Bogdan Georgescu, Excepyia de nelegatitate. Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Cusatie. si Justifie, Ed. Hamangi, Bucuresti, 2006, p. 52; Deciziile nr, 4265-4270 din 15 august 2005, nnepublicat, 222 > face stuia, slutie: Langa r de | care legea are a ritiile a, in fintre sau or de wei. ul de idice, istrul ontul es in cazul cand i cai piile ina fia de asarie 2005, Daca inscrisurile sunt scrise intr-o limba strain sau cu litere vechi, se vor depune traduceri sau copii cu litere latine, certificate de parte Cand reclamantul voieste si-si dovedeascd cererea sau vreunul din capetele cererii sale, prin interogatoriul pardtului, va cere infatisarea in persoand a acestuia Cand se va cere dovada cu martori, se va arata numele si locuinfa martorilor, 6, Semnatura, La cererea de chemare in judecata se vor akitura atatea copii de pe cerere cati parati sunt. Potrivit art. 13 din lege, odat sesizaté, instanta va dispune citarea partilor, fri ca noua lege si confina dispozitii derogatorii, rimanand, astfel aplicabile prevederile art. 85-100 din Codul de procedura civil’, la care considerim c& nu mai este necesar si ne referim. Referitor la obligatia instantei de a cita partile pardte chemate in judecata, Instanja Suprema a decis c& este obligatoriu si se dispund citarea autoritatii publice centrale, in contradictoriu cu care persoana vatimati a infeles si formuleze actiune in contencios administrativ, chiar daca aceasta este indreptata impotriva unui act administrativ emis de o autoritate public’ local. Citarea in cauzi a autorititii publice centrale se impune a fi realizati, ca urmare a principiului disponibilitatii si, cel putin din ratiuni de opozabilitate, in condifiile in are persoana vatamati, prin cererea de chemare in judecata, a indicat partile parte in contradictoriu cu care doreste a-i fi solufionati actiunea pe care a ormulat-o.! intr-o alta cauz’, Instanta Suprema a decis c& potrivit art. 13 alin. (2) din lege, cand reclamantul se adreseaza instantei de contencios administrativ, formulind actiune in temeiul art. 1 alin, (2) impotriva unui act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, instanta are obligatia de a solicita autorititii emitente comunicarea de urgent a actului contestat, a documentatiei care a stat la baza emiterii lui, precum si a oricaror alte lueréri necesare pentru solufionarea cauzei. Daca se constata cA persoana vatamata a depus diligentele necesare in vederea obtinerii actului administrativ cu caracter individual pe care il contest in temeiul art. 1 alin. (2), mu se poate retine culpa sa ca una dintre conditiile prevazute de art. 155’ din Codul de procedura civil’, pentru a undamenta masura suspendarii judecatii dispus& de instanta. in legatura cu Agentia Nationala de Administrare Fiscal si directiile generale ale finanfelor publice judefene care au atributii proprii in ceea ce priveste emiterea actelor administrative fiscale, Instanta Suprema a decis cA aceste autoritati fiscale se citeazi separat, fiind subiecte de drept administrativ-fiscal distincte.” ' Decizia nr. 39 din 9 ianuarie 2007, in Jurisprudenté 2007 I, p. 226, ? Decizia nr. 1390 din 6 martic 2007, in Jurisprudenta 2007 I, p. 47. * Decizia nr. 3566 din 24 octombrie 2006, in Jurisprudenfa Sectiei de contencios iministrativ gi fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 378, 223 intr-o alt cauza, Instanta Suprema, retindnd c& potrivit art. 85 din Codul de procedura civil judecatorul nu poate hot&ri asupra unei cereri decat dupa citarea sau infatisarea partilor, afaré numai dac& legea nu dispune altfel si c& dispoziti similare se regasesc si in confinutul art. 13 alin, (1) din Legea nr. 554/204, a decis, cu valoare de principiu, c& nerespectarea acestei obligatii legale atrage casarea hotirdrii judecdtoresti si trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiasi instante. Totodata, dispundnd citarea partilor, instanta va putea cere autorititii al act este atacat si ti comunice de urgen{{ acel act, impreun’ cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. in situatia in care reclamant este un tert sau cind actiunea a fost introdus’ de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanta va cere autorititii publice emitente si fi comunice de urgent actul atacat impreund cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte Iucrari necesare pentru solutionarea cauzei. in acelasi mod se va proceda si cand actiunile au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. Daca autoritatea publica nu trimite in termenul stabilit de instan{& lucrarile cerute, conducitorul acesteia va fi obligat, prin incheiere interlocutorie, si pliteasca statului, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata Subliniem, ins, c& instanta, dispundnd citarea partilor, solicit autoritatii pardte si comunice, de urgent, actul in cauzi precum gi intreaga documentatie (rapoarte, avize, procese-verbale ete.) care a stat la baza emiterii actului atacat, precum si ca legea actuala, ca si legea anterioara, di dreptul instantei sA solicite autorititii publice parate gi orice alte lucr&ri necesare pentru solutionarea cauzei, ceea ce este 0 situatie derogatorie de la dreptul comun, impusa de particularitatile litigiului de contencios administrativ, in cadrul c&ruia partile nu au avut o situatie de egalitate. Amenda prevazuté la art. 13 din lege reprezinta o garantie de efectivitate a indeplinirii de catre autoritatea publica parati a obligatiei de depunere a actului in cauzd, a intregii documentatii si a orice alte lucriri cerute de instanti si considerate ca fiind necesare pentru solufionarea cauzei. Aceasti amenda este definiti ca fiind amenda judiciara, astfel c& impotriva incheierii interlocutorii de aplicare a acesteia se poate formula cerere de reexaminare in conditiile prevazute de art. 108° din Codul de procedura civil. Sanctiunea pentru nerespectarea de c&tre instant a obligatiei de depunere a actului administrativ care face obiectul judecafii, este aceea a casarii hot&rarii pronunfate cu consecinfa reluarii judecatii de c&tre aceeasi instanta rei * Decizia nr. 2250 din 27 aprilie 2007, nepublicat 24 dul de citarea pozitii 004, a atrage leiasi I carei treaga esare usi de ublice care a onarea zul de crarile ie, sa rut pe oritatii entatie atacat, olicite auzei, itatile ituatie tate a ului in nt gi otriva re de i nere a trai Asifel, intr-o asemenea de cauza, Instanta Suprema, refinand ca potrivit art. 129 alin. (5) din Codul de procedura civila, judecdtorii au indatorirea s& staruie prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greseala privind aflarea adevarului in cauza, pe baza stabilirii faptelor si prin aplicarea corecta a legii, iar dac& instanfa de fond ar fi stabilit corect natura juridica a actului atacat, in sensul c& acesta este un contract administrativ, ar fi putut in temeiul art. 172 din Codul de procedura civila si ale art. 13 din Legea nr. 554/004, si dispund infatisarea acestui act, Asadar, doar dup’ depunerea actului atacat, instanta de fond putea aprecia si asupra probelor propuse in cauzi, astfel ci solutia adoptata este asabil, cu consecinta reludrii judecatii de catre aceeagi instanta.’ in acelasi sens a decis Instanta Suprema, apreciind cd se impune casarea sentinfei gi trimiterea cauzei spre rejudecare din moment ce prima instanff nu a analizat fondul litigiului, urmare faptului ci la dosar nu s-a depus intreaga documentatie avuti in vedere la emiterea actului administrativ atacat, respectiv decizia prin care Consiliul Concurenfei a contestat, respectiv decizia prin care aceasta autoritate a considerat ilegal ajutorul de stat acordat sub forma scutirii la plata impozitului pe profitul aferent a ii desfAgurate in zon defavorizata.” in ceea ce priveste regimul taxelor judiciare a cererilor adresate instantei de contencios administrativ, noua lege are dispozitii exprese. Astfel, potrivit art. 17 din lege, pentru cererile formulate in baza prezentei legi se percep taxele de timbru previzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele uudiciare de timbru, cu modificarile si completirile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile in bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Actualmente, conform art. 3 lit. m) din Legea nr, 146/1997, cererea pentru anularea actului sau, dup’ caz, recunoasterea dreptului pretins, precum si pentru eliberarea unui certificat, unei adeverinfe sau oricdrui alt inscris, se timbreaza cu 3.7 lei, in timp ce capatul de cerere cu caracter patrimonial, prin care se solicita epararea prejudiciului produs, se timbreaza cu 10% din valoarea pretentiilor patrimoniale, dar nu mai mult de 36,6 lei. Dispozitiile art. 17 alin, (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au facut obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate, autorii acesteia susfinand cA dispozitiile legale criticate incalc& prevederile constitufionale ale art. 6 alin. (1), ale art. 21 alin. (2), ale art. 44 alin, (2) si ale art. 56 alin. (2). S-a sustinut cA, in vreme ce cererile de anulare a unui act administrativ se taxeazi cu o sumé fixa de 12 lei, cele care vizeaz un contract administrativ se axeazi la valoare, fapt care are ca finalitate discriminarea cet&tenilor ale céror drepturi au fost incalcate prin incheierea unor contracte de concesiune cu statul, acestia fiind obligati la plata unor taxe judiciare de timbru prohibitorii. S-a mai * Decizia nr. 1660 din 20 martie 2007, nepublicata Decizia nr. 3256 din 27 iunie 2007, nepublicata 225 apreciat c& plata unor asemenea taxe judiciare de timbru este de natura a ingrad exercitarea dreptului de liber acces ia justitic. Totodata, s-a mai aritat cA incalcate si prevederile art. 44 alin. (2) din Constitutic, intrucat niciun cet&fean nu isi poate apara dreptul de proprietate privat, avand in vedere cuantumul tax. judiciare de timbru, atunci cAnd statul ii incalcd acest drept prin incheierea unor contracte de concesiune cu terti. Curtea a retinut c& diferenta de tratament juridic instituita in planul platii taxe judiciare de timbru in ceca ce priveste contractele administrative in raport cu celelalte acte administrative constituie o optiune a legiuitorului, care, in baza art 126 alin. (2) din Constitutie, este indreptitit s& stabileasc procedura de judecata Aceasta optiune a legiuitorului se justifica prin faptul ca, de principiu, contractele administrative sunt evaluabile in bani, spre deosebire de celelalte acte administrative, astfel incdt taxa judiciara de timbru se stabileste in functie de valoarea contractului in cauza. in acest sens, prin Decizia nr. 168 din 22 martie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Roménici, Partea I, nr. 362 din 28 aprilic 2005, Curtea a statuat ca legiuitorul are optiunea libera in determinarea cererilor pentru care trebuie platite taxe judiciare de timbru, a cuantumului acestora, precum si a partilor care au obligatia s& le plateasca, cu conditia sa nu instituie un tratament juridic diferit pentru situafii identice. fn raport cu obiectul actiunilor sau al cererilor, cuantumul taxelor judiciare de timbru este stabilit in mod diferit, prin sume fixe in cazul cererilor al c&ror obiect nu este evaluabil in bani si prin cote procentuale aplicate Ja valoarea obiectului cererii, cand acesta este evaluabil in bani. in ceea ce priveste invocarea incilcdrii accesului liber la justific, Curtea constitutionala, prin Decizia nr. 103 din 6 iunie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 460 din 21 septembrie 2000, a statuat ca accesul liber la justitie nu interzice stabilirea taxelor de timbru in justitie, find justificat ca persoanele care se adreseazi autoritatilor judecdtoresti si contribuie la acoperirea cheltuielilor prilejuite de realizarea actului de justitie. Regula este cea a timbrarii actiunilor in justitie, exceptiile fiind posibile numai in masura in care sunt stabilite de legiuitor. Taxa de timbru este 0 modalitate de acoperire, in parte, a cheltuielilor pe care le implica serviciul public al justitici, iar cheltuielile efectuate de justitiabil pot fi recuperate de la partea care cade in pretentii, potrivit art. 274 alin, (1) din Codul de procedura civila.' in schimb, fnalta Curte de Casatie si Justitie a decis ca, din interpretarea dispozitiilor art, 17 alin. (2) din Legea nr. $54/2004 coroborate cu cele ale art. 1 din Legea nr. 146/197 privind taxele judiciare de timbru si art. 1 alin. (2) din * Decizia nr. 639/2006, publicata in Monitoral Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 925 din 15 noiembrie 2006. 226 rgridi i sunt an nu taxei /unor | taxei rt cu ra art. ecata, actele acte fie de jitorul lat ca slatite re au. diferit tumul cazul licate ‘urtea itorul seesul cat ca erirea brarii bilite elilor tiabil 1) din din 15 0.G. nr. 32/1995 privind timbrul judiciar, exceptia de nelegalitate nu este supust taxei judiciare de timbru gi aplic&rii timbrului judi intr-o alta cauza, inalta Curte de Casatie gi Justitie a decis ca obligatia de plata a taxei de timbru nu este in contradictie cu dreptul de acces liber la justitie, argumentand aceast& solutie cu o ampl& motivare. Conform dispozitiilor art, 17 (2) din Legea nr. $54/2004 pentru cererile formulate in baza acestei legi se percep taxele de timbru prevazute de Legea nr. 46/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile in bani, cu excepfia celor care au ca obiect contractele administrative care se vor taxa la valoare. in cauz& se constata cd recurentul-reclamant a fost obligat in mod corect la plata taxelor de timbru, fiind citat cu mentiunea necesitatii platii precum gi cu precizarea cuantumului acestora conform art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/197 sia dispozitiilor O.G. nr. 32/1995. Mai mult, instanta de fond a aménat judecarea cauzei la cererea recurentului — reclamant si pentru ca acesta sa timbreze actiunea. Prin urmare, constatand ca recurentul-reclamant nu s-a achitat de obligatia ce- i revenea potrivit dispozitiilor legale instanta de fond i-a aplicat sanctiunea prevaizuti de art. 20 din Legea nr. 146/197 si de art. 9 alin. (2) din O.G. nr. 32/1995, respectiv anularea cererii, misur’ considerati de inalta Curte, ca legal si temeinica. De altfel, printr-o jurisprudenti unitara si de o semnificativa constanti de-a lungul anilor, Curtea Constitutional a stabilit c& accesul liber la justitie nu inseamna gratuitate si ci nici o dispozitie constitutionala nu interzice stabilirea taxelor de timbru in justitie, fiind justificat ca persoanele care se adreseazi autorit&filor judecdtoresti si contribuie la acoperirea cheltuielilor prilejuite de realizarea actului de justitie. Regula este cea a timbrarii actiunilor in justitie, excepfiile find posibile numai in masura in care sunt stabilite de legiuitor. Se mai refine A aceste cheltuieli ocazionate de realizarea actului de justitie, sunt cheltuieli publice, la a c&ror acoperire, potrivit Constitutiei, cetafenii sunt obligati si contribuie prin impozite gi taxe, stabilite in conditiile legii. Totodati, separat de aspectele legate de necesitatea contributiei la suportarea costurilor bugetare ale justitiei ca serviciu public, nu este de neglijat ca tocmai pentru a nu impiedica accesul la justifie, multe categorii de litigii civile sunt scutite de taxe sau exista posibilitatea de a obtine scutirea total sau parfiala de taxe sau esalonarea acestora.” Mai inainte de solutionarea cauzei, instanta poate dispune, potrivit art. 16 din lege, la cerere, introducerea in cauza a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a ar. ' Decizia nr. 2373 din 21 iunie 2006, in Excepfia de nelegalitate. Jurisprudenta Sectiei de ontencios administrativ si fiscal a Inaltei Curfi de Casatie si Justtie — vol. I, Ed. Hamangiv, Bucuresti, 2007, p. 81 * Decizia nr. 4189 din 24 noiembrie 2006, nepublicata. 227 rezolva cererea referitoare Ja un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere urménd ca, in cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva si poata fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica parata, Deci, art. 16 din lege, confera calitate procesuala pasiva functionarului public care a contribuit la claborarea, emiterea sau incheierea actului ori, dup’ caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare 1a un drept subiectiv sau la un interes legitim, numai dac& sunt indeplinite conditii - cererea de chemare in judecati trebuie s& aib& ca obiect, pe lang’ anularea actului sau obligarea autoritafii la rezolvarea unei cereri si plata de despagubiri pentru repararea pagubei produse prin actul administrativ tipic sau asimilat; - functionarul public nu poate fi actionat singur in contencios administrativ, ci numai impreund cu autoritatea public8, rispunderea lor find solidara, potrivit legit. De asemenea, la cererea persoanei chemate in justitie, instanta poate dispune introducerea in cauz& a superiorului ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau si nu elaboreze actul administrativ atacat. Prin Legea nr. 262/2007, a fost introdus art, 16', potrivit caruia instanta de contencios administrativ poate introduce in cauz&, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune in discutie, din oficiu, necesitatea introducerii in cauza a acestora, precum gi a altor subiecte de drept, instanta primind astfel o misiune aproape imposibila, raportati la posibilitatile sale legale de investigare si identificare a tuturor organismelor sociale interesate in cauza dedusa judecdtii in literatura de specialitate s-a subliniat ci in stabilirea_continutului principiului disponibilitatii, in cazul unui proces in contencios administrativ trebuie si se tind seama de imprejurarea c& dreptul administrativ este o ramura a dreptului public, astfel ca, pe de o parte, in continutul unui raport de drept administrativ substantial, drepturile, interesele legitime si obligatiile particularilor sunt intotdeauna puse in balanfé cu interesul public, iar pe de alti parte, parfile se afl intr-o pozitie de inegalitate juridic’. Aceasti inegalitate nu trebuie si se reflecte insa si in plan procesual, prin ignorarea principiului ,,egalitatii armelor”, pentru c& esenta contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administratiei. Recurgand 1a mijloacele procesuale puse la indemana sa de art. 6! teza a I-a din Legea nr. 554/2004 gi de art. 129 din Codul de procedura civil4, instanta de contencios administrativ este indrituitd sA puna in discutia partilor si s& dispund masuri privind: denumirea corectd a autorititii emitente gresit indicate de catre parte, citarea in proces a beneficiarului actului administrativ, care nu a figurat in cererea de chemare in judecaté formulata de un tert, citarea emitentului unui act preparatoriu, dedus judecitii odata cu actul administrativ propriu-zis, sau citarea 228 lacd se irziere, oat fi uularea igubiri ativ, ci otrivit ispune ris nta de sociale auzi a isiune are si i. utului strativ nur a drept larilor tile se sh se lor”, larilor alla nta de emitentului actului ce face obiect al exceptiei de nelegalitate, chiar dacd nu are calitatea de parte in procesul de fond ete. in cursul judecatii, si mai inainte de solutionarea cauzei, instanta poate fi pus& in situatia s& se pronunte cu privire la suspendarea executirii actului administrativ a c&rui anulare s-a cerut, imprejurare de care ne vom ocupa separat. istrativ 2.7. Suspendarea executirii actului admi Suspendarea executarii actelor administrative reprezint& o operatiunea juridi de intrerupere temporaria efectelor juridice ale acestor acte, suspendarea executarii actului administrativ avand ca efect incetarea oricdrei forme de executare, pana la expirarea duratei suspendari. Aceast operatiune juridica poate fi cerut si, respectiv, poate fi dispusi doar in cazul actelor administrative apte si produca efecte juridice, astfel cA nu va putea surveni in cazul unui act lovit de sanetiunea inexistentei. De asemenea, aceasta operatiune juridica poate fi ceruta si, respectiv, poate fi Jispusi doar in cazul actelor administrative care nu si-au epuizat efectele juridice, precum 0 autorizatie de construire, spre exemplu, in baza cAreia, beneficiarul siu a ‘nalizat deja edificarea acelei constructii Asa dup’ cum am spus deja, ca principiu general, actele administrative sunt executorii din oficiu, in favoarea lor actionand puternice prezumtii de legalitate, veridicitate si autenticitate, astfel c& exercitarea recursului administrativ sau a recursului jurisdicfional la instanfa competent de contencios administrativ nu are ca efect, de regula, suspendarea executarii actului administrativ atacat, Din acest punet de vedere, suspendarea executarii actului administrativ apare a fiind o exceptie de la regula executirii din oficiu care functioneaz& in materia executarii actelor administrative. Dar, in acelasi timp, principiul legalitatii actelor administrative impune ca actiunea administrafiei publice s& se realizeze intotdeauna in temeiul legii gi in mitele prevederilor legale, astfel incat, satisfacerea interesului general si se realizeze cu respectarea drepturilor legale si a intereselor legitime ale particularilor, ori cu o dreaptd si prealabila despagubire. Din acest punct de vedere, suspendarea executarii actului administrativ ceprezint un instrument juridic pus la dispozitia particularilor care se pretind a fi atamati, precum si o garantie impotriva efectelor vatamatoare care ar putea fi rrabile. Suspendarea executarii actului administrativ, priviti ca instrument juridic si ca garantie impotriva efectelor vatimatoare ale actului administrativ nelegal, a constituit 0 preocupare constant’ a organismelor europene, dar si a legiuitorului coman, Gabriela Bogasiu, op. cit. p. 155 229 Astfel, la nivel european, aceste preocupari at in cadral reuniunii din 13 septembrie 1989, cand Comitetul Ministrilor Consiliului Europe : a adoptat Recomandarea nr. R(89)8 referitoare Ia protectia jurisdictional provizorie in materie administrativa, Pentru a adopta aceast& recomandare, Comitetul Ministrilor a avut in vedere autorititile administrative actioneaz& in foarte numeroase domenii de activitate si c& actiunile lor sunt de natura si aduca atingere drepturilor, libertatilor si intereselor persoanelor; ~ c& executarea imediat si integral a actelor administrative contestate sau care pot fi contestate, in anumite imprejurari, pot produce persoanelor un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea impune si fie evitat pe cat posibil; + cd este de dorit si se asigure persoanelor o protectie jurisdictional provizorie fara a tagidui astfel eficacitatea necesara actiunii administrative. Avand in vedere aceste considerente, Comitetul Ministrilor a recomandat guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei si se inspire in practica si dreptul lor din urmatoarele principii 1. Atunci cénd un act administrativ este contestat in fafa unei autoritati jurisdictionale, iar aceasta nu s-a pronunfat inca, reclamantul are posibilitatea sa ceara aceleiasi autorititi jurisdictionale sau unei alte autoritéti jurisdictionale competente si decidi masuri de protectie provizorie impotriva actului administrativ. Aceeasi posibilitate de a solicita masuri de protectie provizorie pe Manga autoritatea jurisdictionala competenté este recunoscuté persoanei interesate, anterior oricarei contestafii in sensul alineatului precedent, in caz de urgent sau in cazul cand a fost formulata o reclamatie administrativa, lipsita de efect suspensiv, care nu a fost inca rezolvata. HU. Autoritatea jurisdicfionala chemata s&é decidé masurile de protectie provizorie va avea in vedere ansamblul imprejuririlor si intereselor prezente in cauzi, urmand s& acorde asemenea masuri in special cand executarea actului administrativ este de natura si product pagube grave greu de reparat si cand exist un argument juridic aparent valabil in contestarea legalititii actului administrativ. IIL, Masurile de protectie provizorie decise de catre autoritatea jurisdictionala competent pot consta fie in suspendarea in tot sau in parte a executirii actului administrativ, fie in ordonarea restabilirii, in tot sau in parte, a situatiei care exista in momentul cand actul administrativ a fost dat, fie si impuna administratiei orice obligatie corespunzatoare, finand cont de atributiile autoritatii jurisdictionale. Masurile de protectie provizorie sunt decise pentru o durati corespunzatoare si ele pot fi supuse unor conditii, fiind susceptibile de revizuire. Masurile de protectie provizorie nu prejudecd cu nimic decizia autorititii jurisdictionale in fata careia actul administrativ este contestat, 230 cadrul uropei ional lere: nii de tatilor te sau or un ional andat ica si orititi tea sa jonale etului anga esate, sau in ensiv, tectie nte in ctului exist tiv. jonala ctului exista orice itoare ritatii IV. Procedura de urmat in fata autoritatii jurisdictionale este 0 procedurs rapida (urgenta), find, in afara de cazurile de urgent, o procedura contradictorie, iar tertii interesati pot interveni in cauza. Daca, din rafiuni de urgenta, cei interesafi nu au putut fi consultati inainte ca autoritatea jurisdictional s& fi decis 0 masura de protectie provizorie, cauza este susceptibild de a fi reexaminat in cel mai scurt timp, dupa o procedur& conforma cu cea de la alineatul precedent. Totodata, Comitetul Ministrilor a precizat ca aceste principii jurisdictionale provizorii pot fi luate impotriva actului administrativ, definit prin Rezolutia nr. R(77)31 asupra protectici individului in privinta actelor administratiei,' ca find orice masura sau decizie cu caracter individual luaté in exercitarea puterii publice si care este de naturi si producd efecte directe asupra drepturilor, libert&tilor sau intereselor persoanelor. De asemenea, Comitetul Ministrilor a specificat c&, in sistemele juridice in care si actele administrative cu caracter normativ sunt susceptibile si fie atacate direct in fafa unei autoritati jurisdictionale, principiile cuprinse in recomandare se aplicd in mod egal si in ceea ce priveste protectia provizorie impotriva actului administrativ cu caracter normativ.” Nici in expunerea de motive a Legii nr. 554/2004 si nici in lucrarea explicativa publicata de initiatorul propunerii legislative, care avea sii fie votatd ca ege a contenciosului administrativ’, nu s-au facut referiri la Recomandarea nr. R(89)8, asa cum va rezulta din prezentarea de fat, principiile recomandate de Comitetul Ministrilor, guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei pentru gurarea protectiei jurisdictional provizorii a persoanelor, au fost preluate in spiritul lor in sistemul contenciosului administrativ reglementat prin legea actual a contenciosului administrativ. Reglementarea anterioari a Legii nr. 29/1990 a prevazut_posibilitatea pendarii executarii actului administrativ la art. 9, potrivit caruia, in cazuri bine ustificate gi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instantei si dispund suspendarea executirii actului administrativ pand solutionarea actiunii Instanfa solutiona cererea de suspendare, de urgent, chiar si fara citarea partilor, hotérérea pronunfata in acest caz fiind executorie de drept. Deci, aga cum se vede, legea anterioara nu avea nicio dispozitie referitoare la posibilitatea de suspendare a executarii actului administrativ in faza cénd actul se a in situatia de a fi fost contestat la organul emitent cu recurs gratios, ori la nul ierarhic superior celui emitent, cu recurs ierarhic, ceea ce nu inseamnd c& Adoptat& de Comitetul Ministrilor din 28 septembrie 1977. * Emanuel Albu, Aplicarea Recomandarii R(89)8 a Comitetului Ministrilor in materia -nciosului administrativ romén, in Analele Universitatii Spira Haret, Seria Stinte Juridice, 5/2001 Antonie lorgovan, op. cit, Bd, Roata, Bucuresti, 2004 231 acestea nu aveau posibilitatea legal de a dispune suspendarea executirii actului i= perioada parcurgerii procedurii prealabile. Astfel, Codul de procedura fiscalé, in forma initial, a reglements Posibilitatea ca organul fiscal, competent s& solutioneze contestatia impotrive actului administrativ fiscal, si dispund suspendarea executirii actului pana solutionarea contestatiei. Din dispozitiile art, 14 alin, (1), din legea actuala, potrivit edrora, in cazus bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea. is conditiile art. 7, a autoritafii publice care a emis actul sau a autoritatii ierathic Superioare, persoana vatimata poate si ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executirii actului administrativ unilateral pnd la pronunfarea instanfei de fond, rezulta c& pot fi suspendate doar actele administrative cu caracter unilateral Deci, cu alte cuvinte, nu vor putea face obiectul unei masuri de suspendare efectelor lor juridice contractele administrative care, desi au fost asimilate de nous lege cu actele administrative, acestea nu au caracter unilateral, ci pot fi acte juridice bilaterale sau multilaterale. De asemenea, din formularea folositi de art. 14 alin. (1), din legea actual rezulti cd pot face obiectul unei masuri de suspendare a efectelor lor juridice atat actele administrative unilaterale cu caracter individual cat si actele administrative unilaterale cu caracter normativ. Potrivit reglementarii actuale, ca exceptie de la regula caracterului executoriu din oficiu, actul administrativ atacat va putea fi suspendat atunci cand legea prevede in mod expres acest lucru, ori va putea fi suspendat la cerere atunci cand conditiile prevazute de lege sunt indeplinite. Asifel, actul administrativ va fi suspendat de drept, sau ope legis, pana la solutionarea cauzei, in condifiile art. 3 alin. (3) din lege, cdnd actul a fost atacat de prefect sau de Agentia National a Functionarilor Publici Prin legi speciale pot fi prevazute si alte cazuri in care efectele actelor administrative atacate sunt suspendate de drept. Astfel, potrivit art. 82 din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul strdinilor in Rominia,' dispozitia de parasire a teritoriului Poate fi atacata in termen de 10 zile lucratoare de la data comunicirii, 1a Curtea de Apel Bucuresti, in cazul in care aceasta a fost emisi de Autoritatea pentru Striini, sau la Curtea de apel in a carei raza de competent se afl formafiunea teritorial’ care a emis dispozitia de Parasire a teritoriului. Instanta solufioneazA cererea in termen de 30 de zile de la data primirii acesteia printr-o sentinta definitiva si irevocabila, iar exercitarea acestei cai de atac suspenda executarea dispozitiei de parasire a teritoriului, Dar, tot prin dispozitii ale unei legi speciale, pot prevedea in mod expres cA introducerea unei ci de atac impotriva unui act administrativ, nu suspenda * Publicaté in Monitorul Oficial al Rominiei Partea I, nr. 201 din & martie 2004 232 ctului in ementat :potriva pana la | cazuri rea, in ierarhic lispuna untarea ive cu dare a le noua fi acte utoriu in la cat de ctelor lor in 0 zile | care cirei de de la tarea es CH endi executarea actului administrativ atacat, precum sunt prevederile de genul celor cuprinse in art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin O.U.G. nr. 25/2002,' potrivit cérora, C.N.V.M. este singura autoritate in masura s& se pronunfe asupra considerentelor de oportunitate, evaluarilor si analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, prevazute la alin. (1) si 2). in caz de litigiu actele individuale emise de citre C.N.V.M. cu privire la nterpretirile prevazute la alin (6) pot fi atacate cu recurs in fata Curtii de Apel Bucuresti - Sectia de contencios administrativ iar, pani la pronunjarea unei otirari definitive si irevocabile, executarea actelor C.N.V.M. nu se suspenda. Asa cum s-a subliniat in literatura de specialitate, nu fac decat s& int&reasc& regula potrivit cdreia introducerea unei actiuni in contencios administrativ nu are fect suspensiv de executare ope legis, actul administrativ avand caracter executoriu din oficiu.” De asemenea, art. 14 si 15 din lege reglementeazi doua situafii in care instanfa competenti de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea persoanei vatamate sau a procurorului. Prima situagie in care instanta competent de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ, este aceea in care actul administrativ se afl in faza procedurii prealabile, fiind contestat la organul emitent sau la cel ierarhic superior acestuia. Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in cazuri_ bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, o daté cu sesizarea autoritatii publice care a emis actul, sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatimatd poate s& ceara instantei competente si dispund suspendarea executdrii actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond. ‘Am considerat ci aceasti reglementare, potrivit cireia instanta va putea dispune suspendarea executdrii actului administrativ pind la pronuntarea instantei de fond, va duce, prin imprecizia si necorelarea ei cu reglementarea de la art. 15 din lege, la incurajarea tergiversarii sesizarii instantei de contencios administrativ sia judecarii cauzei, in situatia cand actul administrativ a fost suspendat pan’ la pronunfarea solutiei instantei de fond.” Prin Legea nr. 262/2007, art. 14 alin, (1) a fost completat, prevazdndu-se cd, in cazul in care persoana vatématé nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteazA de drept si fara nicio formalitate. Legiuitorul nu a considerat necesar si precizeze de la ce data se va calcula termenul de 60 de zile, in cadrul caruia persoana vatimata este obligata si se adreseze cu actiune instanfei de contencios administrativ, iar ulterior publicarii Legii nr. 262/2007 s-a sustinut ci acest termen se calculeazi din momentul * Publicata in Monitoral Oficial al Roméni 2 Gabriela Bogasiu, op. cit, p. 248. * Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 158. Partea I. nr. 226 din 4 aprilie 2002. 233 admiterii cererii de suspendare de c&itre instanta de judecatai si ca dey termen echivaleaza cu incetarea de drept a efectelor suspendarrii in cea ce ne priveste, considerim c& acest termen a fost prevazut pentru a se limita posibilititile de tergiversare care ar fi putut fi folosite pentru prelungir perioadei de suspendare a actului administrativ, prin evitarea unei solution: nefavorabile a fondului cauzei privind legalitatea actului administrativ. Or, aces scop nu va putea fi atins sau va putea fi evitat prin raportarea termenului de 60 de ile la data obfinerii solutiei de suspendare a actului administrativ, din moment ce vor trebui introduse in ecuatie si situatiile in care autoritatea administrativa exercita cdile de atac, iar recursul, asa dup cum vom vedea, nu este suspensiv d: executare a hotirarii prin care s-a dispus suspendarea executirii actulw administrativ, De aceea, considerdim cA, asa cum rezultd si din logica scurtarii de la 6 luni 60 de zile a termenului de sesizare cu actiunea in anularea actului administrativ, 2 instanfei de contencios administrativ, termenul de 60 de zile trebuie calculat potrivit art. 11 alin. (1) lit. a) gi lit. c) din lege, de I - data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila; - data expirarii termenului de solufionare a plingerii prealabile, respectiv data expirarii termenului legal de solufionare a cererii. Deci, in aceste situatii, termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ nu mai este de 6 luni sau de I an, ci este de numai 60 de zile, tocmai pentru ca persoana vatimati si fie incurajati sA ajunga la o solutionare cat mai rapida a fondului litigiului privind legalitatea actului administrativ aflat, ca urmare a solutiei instanfei, intr-o situatie de exceptie in care efectele in vederea cArora a fost mis sau adoptat sunt suspendate. Demn de subliniat, este faptul c&, prin Legea nr. 262/2007, a fost reglementata situafia in care, dupa suspendarea executirii efectelor unui act administrativ, autoritatea administrativa persista in incercarea de a mentine efectele juridice ale actului administrativ respectiv, emifand un nou act administrativ cu acelasi confinut. Astfel, potrivit art. 14 alin. (5) din lege, in ipoteza in care se emite un now act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept, caz in care nu mai este obligatorie plangerea prealabilA Aceasta norma a fost determinata de situatiile ivite in practica administrativa recent, cum a fost situatia care a facut obiectul litigiului de contencios administrativ in care au fost implicafi directorul Spitalului Universitar de Urgenfa Bucuresti si ministrul Sandtatii in esenfai, dupa ce instanta de contencios administrativ a dispus suspendarea efectelor ordinelor emise de ministrul respectiv, prin care acesta destituise sirea aces * Antonie lorgovan, op. cit,, 2008, p. 267. 234 acestui tru a se ungirea utionari r, acest e 60 de nent ce tiva va nsiv de actului iv data tencios tocmai “at mai urmare arora a nentats strativ, ice ale acelasi now act ta este trativa tencios Ingenta ndarea stitui organele de conducere ale spitalului, acelasi ministru a revocat actele atacate si a emis altele, prin care a dispus aceleasi masuri.' Art. 14 alin. (1), din lege, in forma inifiala, a format obiectul unor excepfii de neconstitutionalitate in cadrul c&rora s-a sustinut ci admiterea unei cereri de suspendare a executirii actului administrativ, fara ca pe rolul instantei sa se afle 0 actiune in anulare acestuia, atrage, in mod automat, lipsa interesului partii de a mai introduce actiunea in anulare, astfel incat actul este suspendat sine die. Astfel, dreptul la un proces echitabil este incalcat, pentru cA textul legal in discutie pune la dispozifia parjii vatamate un instrument juridic care ii permite prelungirea nejustificat’ a unui eventual proces si creeazi incertitudini cu privire a egalitatea actului administrativ. Curtea Constitutional’ a respins exceptia de neconstitutionalitate a spozitiilor art. 14 alin, (1), in raport cu prevederile art, 21 din Constitutie, referitoare la accesul liber la justitie si dreptul a un proces echitabil, retinand c& neintroducerea de citre persoana vatmaté a aciunii in anulare a actului administrativ a cArui suspendare a obfinut-o in prealabil, nu poate avea semnificatia unei incdlc&ri a dreptului de acces la o instant si a dreptului la un proces echitabil, pentru c& intr-o atare situatie, autoritatea emitenti are posibilitatea ca, dupa trecerea termenului in care poate fi cerutd anularea actului ministrativ s4 se adreseze instanfei care a dispus suspendarea pentru a constata acetarea efectelor suspendairii ca urmare a inactiunii persoane vatamate. intr-o alt& cauz, autorii exceptiei de neconstitutionalitate, Consiliul Judetean Arges si Autoritatea Rutier&a Romana — ARR, au sustinut cd textul legal atacat, art. + alin. (1) din lege, incalc& dreptul la un proces echitabil si la solujionarea 2cestuia intr-un termen rezonabil, in sensul ca prin aplicarea acestor dispozifii s-ar zea prejudicii majore interesului judetean, respectiv activitatii de transport ‘ean, afectind totodata si activitatea de transport local, cu consecinfe nefaste nivel judetean. in opinia autorilor exceptiei, dupa obtinerea suspendarii unui act acministrativ persoana care se pretinde a fi vatAmata intr-un drept al siu poate si =a mai formuleze o cerere pe fondul cauzei, interesul acesteia fiind satisficut, iar | administrativ raménand suspendat pe termen nelimitat. Este vorba de, Ordinul nr. 1354 din data de 15.12.2005 prin ministrul demite Comitetul Seector al Spitalului Universitar de Urgenta Bucuresti, respectiv, Ordinul nr. 1374 prin care Consiliul de administrate, iar pe data de 16.12.2005, sunt emise Ordinul nr. 1417 prin care .¢ un nou Consiliu de administrafie si Ordinul nr. 1418 prin care este numit un nou Comitet +. Prin sentinfa nr, 6 din 5 ianuarie 2006 pronuntata in dosarul nr. 485/2005, Curtea de Apel sti ~ Sectia de contencios administrativ si fiscal a dispus suspendarea celor patra acte scninistrative atacate, solutie executorie de drept. Cu toate acestea, ministrul Sanatatii, alte doud ne, nt. 11 si 12 din 05.01.2006, identice cu cele din luna decembrie 2005. Exemplu citat in ie lorgovan, op. cit, 2008, p. 268. Decizia nr. 931 din 14 decembrie 2006, publicata in Monitoral Oficial al Romanici, Partea I, 42 din 19 iamuarie 2007; Decizia nr. 106 din 13 februarie 2007, publicata in Monitorul Oficial s Roméniei, Partea I, nr. 172 din 12 martie 2007 235 Curtea Constitufionali a constatat c& exceptia de neconstitutionalitate 2 dispozitiilor art. 14 alin, (1), in raport cu prevederile art. 21 din Constitutie, este neintemeiata pentru cA chiar daca solutionarea cererii de suspendare a executari actului administrativ se poate realiza pe cale separata, aceasta se justificd pi urgenta si caracterul provizoriu al misurii de suspendare a executarii actulu contestat, cerinte pe care le apreciaza instanfa. De altfel, Codul de procedura civ prevede si in alte materi posibilitatea incuviinffrii de cdtre instant a unor masuri vremelnice, in cazuri urgente, cum ar fi, de exemplu, art. 581 referitor la ordonanta presedinfiala, Asadar, solutionarea de clitre instanfa a cererii de suspendare a executarii actului administrativ nu este de naturd sé incalce accesul liber la justific. prevederea legal criticata fiind in acord cu dispozitiile art. 129 din Constitutie. referitoare la folosirea cailor de atac, deoarece partile le pot exercita in conditiile legii, stabilirea lor fiind de competenta legiuitorului si nu de nivelul Constitutici.' in alta cauza, in motivarea exceptici de neconstitutionalitate autorul acesteia a considerat c& textul de lege criticat, care confer $i tertilor posibilitatea si solicite suspendarea efectelor unei autorizafii de construire, incaleé dispozitiile art. 44 alin. (1) si (2) din Constitutie privind dreptul de proprietate privat, respectiv a atributelor acestui drept: folosinta si dispozitia materiala. Curtea Constitutionala a constatat c& exceptia de neconstitutionalitate a art. 14 alin, (1) din tege este neintemeiaté deoarece suspendarea prin hotardre judecitoreasca a executArii actului administrativ, reglementata prin textul de lege criticat, reprezinti 0 excepfic de la regula executirii din oficiu a actului administrativ, iar pentru ca instanfa sa poati suspenda executarea actului, legea prevede intrunirea a trei conditii: existenta cazului bine justificat, prevenirea unei pagube iminente si dovada ci persoana vatimati a formulat recursul prealabil (gratios) la autoritatea emitenta a actului respectiv. Curtea Constitutionala a constatat cd nu se poate retine incdilcarea art, 44 alin. (1) si alin. (2) teza intai din Constitufie, deoarece posibilitatea suspendatrii executarii actului administrativ, in spe( - autorizatia de construire, ca de altfel gi necesitatea obtinerii acesteia, se incadreazi in sfera limitelor dreptului de proprietate, stabilite prin lege. Potrivit art. 14 alin. (2) din lege, instanta solutioneaza cererea de suspendare de urgent, cu preciidere si cu citarea partilor. Deci, spre deosebire de art. 9 din legea anterioara, cererea de suspendare va fi judecata intotdeauna cu citarea partilor. ' Decizia nr, 673 din 15 decembrie 2005, publicaté in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr, 110 din 6 februarie 2006, * Decizia nr, 44 din 24 ianuarie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 178 din 24 februarie 2006. 236 tari tiie, tie, itiile ei,! cia a icite 44 ‘iv a 14 rare lege ului al, Potrivit art. 14 alin, (4) din lege, in forma anterioara modificarii prin Legea nr. 262/2007, instanta putea solufiona cererea prin incheiere sau, dup’ caz, prin sentinfi, ceea ce in practica instanfelor a produs confuzie. intr-o lucrare anterioari am considerat cA, pentru solutionarea cererii de suspendare a unui act administrativ, formulata in temeiul art. 14 din lege, instanta de contencios administrativ va pronunta totdeauna o sentint&, avand de solutionat © cerere principala, iar nu una accesorie cererii principale de anulare a actului, precum in cazul reglementat la art, 15 din lege, unde se reglementeazi si posibilitatea solicitarii suspendarii printr-o cerere accesorie cererii principale de anulare a actului.' in ceea ce priveste situatia in care procurorul actioneaza in conditiile Legii nr. 54/2004, potrivit art. 14 alin. (3), cdnd in cauz& este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus& si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, instanta de contencios fiind datoare si rezolve ceretea de suspendare de urgent& si cu citarea partilor. Spre deosebire de forma anterioara a art. 14 alin. (3), re cerea ca perturbarea grav s& priveasc& un serviciu administrativ de important nationalA, textul actual, , a eliminat aceasti cerint, astfel dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 262/200 neat poate fi vorba de perturbarea grav a functionarii oricdrui serviciu public administrativ, de importanta locala, judefeana, regional sau nationala, Hotardrea prin care se pronunfa suspendarea efectelor actului administrativ e executorie de drept si poate fi atacati cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare, iar recursul nu suspenda executarea hotararii instantei Textul art. 14 alin, (4) din lege, a flicut obiectul unei excepfii de neconstitutionalitate, al c&rei autor a sustinut c& aceste dispozifii aduc atingere prevederilor art. 16 si 21 din Constitutie, si cd prin ,recunoasterea in favoarea autorititii administrative a dreptului la recurs impotriva sentintei prin care s-a dispus suspendarea actului nelegal se infringe egalitatea de tratament a persoanelor si principiul potrivit cu care nimeni nu este mai pres egalitate care fusese restabiliti tocmai recunoasterea in favoarea persoanei mplicate a dreptului de a ataca actul si de a solicita suspendarea executarii acestuia pana la solutionarea definitiva a litigiului”. Totodat, a mai susfinut ca, astfel ,se infringe insisi ratiunea legii contenciosului administrativ privind realizarea efectiva a protectici cetiteanului fata de actele nelegale ale autoritifilor, golindu-se de continut principiul constitutional privind liberul acces la justitie pentru apararea unui drept, precum si dreptul la un proces echitabil si intr-un timp rezonabil”, Curtea Constitutionala a constatat c& exceptia de neconstitutionalitate a art. 14 alin. (4) din lege este neintemeiata, observand cA, potrivit art, 14 alin, (1) si (2) din Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 158 237 aceeasi lege, cererea de suspendare a actului administrativ poate fi introdusé cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente”, iar instant obligatia de a solutiona cererea de urgent, cu citarea parfilor, suspendarea actcia administrative reprezentand totodati o situatie de excepfie, intrucat acestea se bucura de prezumtia de legalitate. Curtea a constatat c& textul de lege criticat, potrivit caruia legiuitoru recunoscut autoritatii administrative emitente dreptul de a declara recurs in 5 2 de la pronuntare impotriva hotararii judecitoresti prin care s-a dispus suspendare actelor administrative, este constitutional si nu aduce atingere prevederilor art. 1 alin, (1) si (2) din Constitutie, intrucat acestea consacra egalitatea in drepturi = cetifenilor, iar nu egalitatea intre cetifeni si autoritatile publice, textul de | criticat fiind in acord cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constitutie, potrivi cArora_competenfa instanjelor judecatoresti si procedura de judecati su prevazute numai prin lege, si cu cele ale art. 129 din Legea fundamentala, conformitate cu care impotriva hotirérilor judecdtoresti parjile interesate 5 Ministerul Public pot exercita caile de atac, in conditiile legit A doua situatie, in care instanta competent de contencios administrativ poa! dispune suspendarea actului administrativ, este aceea in care actul administrati se afl in faja instanjei de contencios administrativ, care, dup’ parcurgerea procedurii prealabile, a fost sesizat’ cu actiune in anularea sau modificarea acestuia. Astfel, potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr, 54/2004, suspendarea executari actului administrativ unilateral poate fi solicitaté de reclamant si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat Cererea de suspendare se poate formula o data cu actiunea principal sau printr-0 actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond. Deci, cererea de suspendare, atunci este formulata printr-o cerere separata, poate fi introdusd pand la solutionarea actiunii in fond, o astfel de cerere neputdnd fi introdusa in cadrul c&ilor de atac ale hotirarii date de instant asupra fondului Totusi, considerim c&, in situafia in care, in urma unei casari cu trimitere Ia instanta de fond pentru rejudecarea fondului cauzei, persoana interesat& va avea posibilitatea legala de a adresa o nowa cerere de suspendare a executirii efectelor actului administrativ, formulata chiar si printr-o cerere separata. Pottivit legi, in oricare dintre situatii, indifferent dac& cererea de suspendare este formulatd separat sau este formulata ca un capit de cerere accesoriu Ja capitul principal care priveste anularea actului, instanfa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei Potrivit art. 15 alin. (2) din lege, si in aceasta situatie, dispozitiile art. 14 alin. (2)-(7) se aplicd in mod corespunzittor, astfel incat instanfa va proceda la Decizia nr. 257 din 14 martie2006, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea 1, nr. 366 din 26 aprilie 2006. 238 usd in nfa are actelor stea se jorul a 5 zile ndarea art. 16 pturi a e lege otrivit i sunt ala, in ate si ‘poate strativ rgerea icarea cutarii ererea itacat, ‘intr-0 arata, utdind ui ere la avea ctelor ndare patul darea wei } alin. da la aT, nx, solutionarea cererii de suspendare de urgent si cu precidere, cu citarea partilor, iar hotdrdrea prin care se pronunt& suspendarea este executorie de drept, putiind fi atacatd cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare. De asemenea, nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleasi motive, iar, in situatia in care se emite un nou act administrativ cu acelagi confinut ca gi cel suspendat de citre instant, acesta este suspendat de drept, caz in care pléngerea prealabila nu mai este obligatorie. Fie ca este vorba de suspendarea actului administrativ reglementata la art. 14, fie ca este vorba de suspendarea actului administrativ reglementata la art. 1S din lege, instanta de contencios administrativ competent’ va putea dispune aceast masura numai in situatia in care va constata indeplinirea cumulativa a celor doua condifii prevzute de lege: existenta unui caz bine justificat si necesitatea prevenirii unei pagube iminente. In ceea ce priveste conditiile prevazute de actuala lege, mentiondm ca si art. 9 din legea anterioara prevedea aceleagi conditii: existenta unui caz bine justificat gi necesitatea prevenirii producerii unei pagube iminente, notiuni pe care, ins’, nu le-a definit, lisind acest Iucru in seama jurisprudentei si a doctrinei de specialitate. Astfel, in privinfa primei condifii, a cazului bine justificat, sub regimul legii anterioare, Instanfa Suprema a decis cA aceasta este indepliniti atunci cand persoana vatimaté dovedeste investirea instanfei de contencios administrativ cu 0 actiune in anularea actului administrativ a c&rui suspendare a cerut-o'. Referitor la conditia privind iminenta producerii unei pagube prin punerea in executare a actului administrativ, Instanta Suprema a decis ci, avnd in vedere rezumtia de legalitate care functionea: favoarea actelor administrative si rincipiul executirii din oficiu a acestora, nu se poate sustine cu temei legal c nerea in executare a unui act administrativ va produce prin ea insigi o paguba in dauna persoanei vizate de actul respectiv’, in schimb, in cazul unui ordin al ministrului sanatatii, prin care a fost desfiintat un spital orfigenesc, Instanta Suprema a decis c& punerea in executare a unui asemenea act administrativ prezinti iminenta producerii unor pagube si cte negative asupra sAnatatii comunitatilor din localitatile arondate spitalului sfiintat in legaturaé cu procedura de solutionare a cererii de suspendare a actului administrativ gi a temeiului legal al acesteia, Instanta Suprema a decis c& o astfel de cerere formulatd in temeiul prevederilor art. 581 din Codul de procedura civila, referitoare la ordonanfa presedintiald, este inadmisibilé, legea contenciosului Decizia nr, 186/2003, in Emanuel Albu, op. cit.. 2004, p. 412. 2 Decizia nr. 2086/2003, in Emanuel Albu, op. cit. 2004, p. 433. Decizia nr. 2772/2008, in idem, p. 448. 239 administrativ reglementind 0 proveduss speciala Pentru judecarea cererii a Suspendare a unui act administrativ!. Acecasi abordare a fost menfinutd si dupa intrarea in Vigoare a noii le de ordonanta presedintiald, previzuta de art. 58] din Codul de proce intr-o cauzi recenta’, Instanta Suprema a decis ci un proces-verbal d= Constatare incheiat de etre organele fiscale la cererea Ptocurorilor care efec Tegea nr. 554/2004 a insemnat, totodata, si definirea multora dintre termen folosii,intre care si notiunea de paguba iminenta, de cite art. 2 alin, (1) lit. s) legea in forma initial, precum $i notiunea de ea bine justificat, de catre art. 2 alin. (1) lit. 1), introdus prin Legea nr. 262/207, Astfel, paguba iminenta, este definita de noua lege ca find un prejudic: material vitor, dar previzibil cu evidenta sau, dupa car 0 perturbare previzibs s1avé a functionarii unei autorititi publice ori a unui servicta public. Prin cazuri bine justificate, potrivit actualei legi se injelege imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura si creeze o indoiala Serioasa in privinfa legalitaii actului administrativ, Definitea pagubei iminente i, totodati, a cazului bine Justificat, Pegpiul TI al Recomandirii nr. R(89)8 unde se preveden cA ,,Autoritatea Jurisdictionali chemata si decid masurile de Protectie provizorie va avea in vedere ansamblul imprejurdtilor si intereselor presente ty cauza, urmand si acorde pomit de la Sparen valabil in contestarea legalitaii actului adminisiratiy Referitor ta continutul, delimitarea si nevesitaten doveditii existentei cumulative a celor doud conditiitegale pentru adimiterea uel cereri de suspendare de pratt efectelor unui act administrativ, jurisprudenta a avat si va avea un rol de prim rang. * Decizia nr. 3815/2005, in Emanuel Albu, oP. cit» 2006, p. 641 si decizia nt. 729/2001, in Theodor Mrgjeru, Emanuel Albu, Adrian Viad, opel, 2002, p. 779, * Decizia nr. 1648 din 15 martie 2005, Decisie ng 4189 din 1 julie 2005, Decizia nr. 5541 din 1B moiembrie 2005S, Decizia nr. 5913 din 13 deccmbrie 2005, in Jurisprudenta Sectiei de compels administrativ si fiscal pe anul 2005, Ba. Hamangta, Bucuresti, 2006, p. 363, * Decizia nt. 3861/2005, in Emanuel Albi, ©. cit., 2006, p. 643 240 erii de | legi a rezenta 4/2004, actelor fectuau > proba: emeiul meni 8) din > art. 2 judiciu ‘zibild urarile \doiala it de la ritatea vea in acorde nature juridic stentei endare un rol un act 1) din 001, in 541 din fied de lege, nu poate face obiectul cererii de suspendare intemeiate pe art. 14 sau art, 15 S-a argumentat 8, desi, procedura suspendarii executirii actului administrativ este caracterizata ca fiind o procedura sumar, in care se verificd numai aparenta dreptului, nu poate fi accepiat’ ideea ci judecdtorul cererii de suspendare nu poate examina natura juridicd a actului in litigiu.' Instanfa Suprema a decis ca, in cauza care are ca obiect cererea de suspendare a executarii unui act administrativ, trebuie administrate probe cu privire la iminenfa producerii unei pagube. in caz contrar, simplele afirmatii ficute de reclamant cu privire la aceasta conditie vor fi inliturate. Pe de alti parte, sustinerile in legatura cu nelegalitatea actului a cdrui suspendare s-a cerut, nu pot fi analizate in cadrul unei astfel de cauze, intrucdt nu se poate prejudeca fondul in acelasi sens, a decis Instanta Suprema intr-o alta cauza, retinand c& pentru a se dispune masura suspendarii executirii actului administrativ mu este suficient& impla afirmatie a persoanei vatémate in sensul c& sunt indeplinite conditiile prevazute de art. 14 alin. (1) din lege, in lipsa mijloacelor de proba din care s& rezulte temeinicia sustinerilor referitoare la existenfa unui caz bine justificat gi la prevenirea producerii unei pagube iminente. Cuantumul insemnat al sumei asupra careia poarté actul administrativ in privinfa c&ruia se solicit suspendarea executirii nu constituie prin el insusi un argument suficient pentru a se dispune aceasti masura.’ Referitor la cazul bine justificat si la iminenfa producerii unei pagube, astanfa Suprema a decis cA, din interpretarea coroborata a prevederilor art. | alin. ) si art. 14 alin, (1) din Legea nr, 54/2004, pentru suspendarea executirii unui administrativ, solicitaté prin cererea adresatd instanfei competente pentru nularea, in tot sau in parte, a actului respectiv, pe langa cerinta initierii procedurii anulare a actului administrativ (care se poate afla fie in faza administrativa realabild, fie in faza judiciara), este necesar a fi intrunite, cumulativ, cele dowd conditii prevazute expres de lege: existenta unui caz bine justificat gi iminena ceri unei pagube care, astfel, poate fi prevenité. Cele doud condiftii, rescrise restrictiv si imperativ de lege, denota caracterul de exceptie al masurii pendirii executarii actului administrativ, presupundnd, asadar, dovedirea =ectiva a unor imprejurari conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, are sf fie de natura a argumenta existenta unui caz bine justificat” si a ninentei producerii pagubei. Sustinerea potrivit cdreia prin chiar achitarea smenzii s-ar ajunge la producerea unui prejudiciu in patrimoniul persoanei cjionate, constind in indisponibilizarea respectivei sume de bani, nu este ‘ienti pentru a demonstra iminenta producerii unei pagube, care ar trebui si Decizia nr. 2342 din 4 mai 2007, in Revista de Drept Comercial nr. 10/2007, p. 92. Decizia nr. 3486 din 21 septembrie 2007, nepublicata Decizia nr. 240 din 17 iamuarie 2007, in Jurisprudenta 2007 1, p. 161. 241 Constea intr-o consecinti a executirii, iar nu in insisi executarea actubs administrativ ataeat, Cu alte cuvinte, paguba ar trebui s& constea in imprejurare determinati de plata amenzii (cum ar fi, de exemplu, perturbar activitatii societatii reclamante), iar nu in suma de bani ce constituie efecss amenda aplicatd. Altfel, s-ar ajunge la concluzia c& cerinfa referitoare Ia imincme Producerii unei pagube trebuie presupusi in majoritatea cazurilor executarit u act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de exceptie al institut Suspendarii executarii actelor administrative, astfel cum aceasta este reglement=22 de Legea nr, 554/2004,! in legatura cu delimitarea notiunii de caz bine justificat, chiar anterior definirii sale prin Legea nr. 262/2007, Instanfa Suprema a decis c& existenta uns caz bine justificat, in sensul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/204, poate retinuta daca din imprejuririle cauzei rezulté o indoialé putemica si evidents asupra prezumtiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Masura destituirii dintr-o functic publica, dispusa prin actul a cdrui suspendare se solicita, nu constituie prin insagi un caz bine justificat? Referitor Ja termenul de recurs, Instanta Suprema a decis c8, in raport cu Prevederile art. 14 alin, (4) din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul in care Se “exereiti recursul impotriva hotirérii judecatoresti prin cate se pronuntZ Suspendarea executiri actului administrativ, este lipsit de relevanfa juridica faptul c&, din eroare, in dispozitivul hotirdrii a fost inscrisi menfiunea ,.cu recurs in 15 zile de la comunicare”, intrucdt aceasta imprejurare nu este de natura s4 modifice termenul legal de recurs si nu poate fi avuti in vedere la exercitarea acestuia conform principiului ,, nemo censetur ignorare legem”> Referitor la corelarea misurii suspendarii executirii actului administrativ cu qistrumentele juridice similare avute in vedere de documentele europene, Instanta Suprema a constatat c& posibilitatea suspendarii actelor administrative este consacrata si in documente emise de organismele internationale in conditii similare cu reglementarea cuprinsa in Legea nr. 554/204, Astfel, Recomandatea nr, R/89/8 din 13.09.1989 a Comitetului de Ministrii al Consiliului Europei Privitoare la protectia jurisdictionali provizorie in materie administrativa, revede, ca principiu, tocmai posibilitatea conferita celui ce se consider vatamas yde a solicita suspendarea executarii unui act administrativ, suspendare pe care instanfa 0 va acorda atunci cénd, in raport de ansamblul circumstantelor si intereselor, se apreciaz c& executarea actului administrativ ar fi de natura a crea " Decizia nr. 3050 din 21 septembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios cadmiistrativs fiscal pe anul 2006 ~ Semestrul Il, Ed. Hamangia, Bucuresti, 2007, p36 ; Deciaia nr, $07 din 26 iamuarie 2007, in Jurisprudenta 2007 I p. 244 * Decizia nr. 3067 din 26 septembrie 2006, in Jurisprudenja Sectiei de contencios adninistratiy fiscal pe anul 2006 —Semesirul I, Ed, Hamangi, Bucuresti, 2007, p42, 242 a actului ea intr-o rturbarea e efectiv iminenta tari unu institutiei ementati anterior a unui poate fi evidenta amentele 0 functic “prin ea aport cu in care pronunts “4 faptul rs in 15 nodific, wcestuia, rativ cu Instanta mntenc atenc pagube semnificative, dificil de reparat si cand exista si argumente juridice alabile fata de regularitatea actului emis.' intr-o decizie de speta, Instanta Suprema a decis c& nu este iminentd producerea unei pagube, in sensul art. 14 alin, (1) din Legea nr. 5354/2004, astituirea sechestrului asigurator asupra unor echipamente de productie ale societifii, intruedt acestea, chiar dacd nu pot forma obiectul unor acte de ispozitie, pot fi folosite in continuare potrivit scopului lor, astfel céi o asemenea mprejurare nu atrage paralizarea activitatii de productic.” in ceea ce priveste existenta cazului bine justificat, si a pagubei iminente, nstanfa Suprema a decis c&, in cuprinsul hotararii judecatoresti prin care se Zispune masura suspendarii executirii actului administrativ, atat cazul bine astificat cat si paguba iminenté trebuie s& fie indicate in concret gi argumentat, iar =z doar afirmate prin simpla preluare si redare a textelor legale.? intr-o alt cauza, Instanta Suprema a decis ca, in cazul unui functionar public, asura destituirii din functie nu reprezinta, prin ea insisi, o paguba iminentd, S~ motivat cA, susfinerile referitoare la faptul ci paguba iminenti creati ~eclamantului prin actul de destituire din functia publica, ca sanetiune disciplinara, consti in pierderea salariului nu sunt suficiente si concludente pentru a se dera c& sunt intrunite cerintele legale pentru suspendarea executarii, intrucat fel de susfineri nu sunt de natura a rasturna prin ele insele prezumtia de tate a actului administrativ contestat.* Referitor la Hotirarea nr. 40/2006°, prin care Senatul Romaniei a aprobat soneluziile Comisiei de ancheti avand drept scop investigarea conditiilor de itate si de oportunitate privind construirea unui imobil in municipiul curesti, precum gi a proiectelor de construire si de sistematizare care afecteazi senele istorice din localitate, Instanta Suprema a decis c& nu reprezinta un act scministrativ tipie sau un act juridic asimilat actului administrativ, intrucdt, prin Je dispuse, nu produce consecinte juridice pentru cei administrafi, sscriindu-se in realizarea functiei de control parlamentar. intrucat aceasta are nu este un act administrativ, executarea sa mu poate fi suspendata in edura reglementati de art. 14 din lege, cererea de suspendare este misibilé in procedura reglementati de Legea contenciosului administrativ, cabil4 numai actelor juridice administrative. cizia nr. 4620 din 14 decembrie 2006, nepublicala. za nr. 3747 din 1 noiembrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ anul 2006 ~ Semestral If, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 38. Decizia nr. 1390 din 20 aprilie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si ul 2006 — Semestrul I, Ed. Hamangiv, Bucuresti, 2006, p. 150. ia nr. 1377 din 6 martie 2007, in Jurisprudenfa 2007 I, p. 44, Hotararea Senatului Romaniei nr. 40/2006 publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Pees | nr. 934 din 17 noiembrie 2006. 243 Articolul 21 din Constitufia Roméniei, care consacri accesul Ia justitie, = poate fi interpretat in sensul imposibilitatii verificarii condifiilor de admisibili ale caii procedurale alese de parte pentru apararea drepturilor, a libertitilor si = intereselor sale legitime, in acord cu principiile cristalizate in jurisprudenta Curt iropene a Drepturilor Omului, Curtea Constitutional a statuat in mod const ‘A stabilirea unor condifionari pentru introducerea actiunilor in justitie ne Constituie 0 incalcare a dreptului de liber acces la justitie gi la un proces echitab in substanfa sa, statul dispundnd de o anumité marja de apreciere in acest sens Desi procedura suspendarii executarii actului administrativ este caracterizati ca find o procedura sumara, in care se verificd numai aparenfa dreptului, nu poate : acceptata ideea cai judecdtorul cererii de suspendare nu poate examina natura juridica a actului in litigiu. | in materia unor categorii de acte administrative, pe langa cele doua condit: cumulative reglementate la art. 14 gi 15 din lege, prin lege special pot fi impuse si alte conditii, precum, spre exemplu, in cazul actelor administrative fiscale. Astfel, potrivit art. 215 din Codul de procedura fiscala, este necesara depunerea unei cautiuni de pana a 20% din cuantumul sumei contestate, iar in cazul cererilor al céror obiect nu este evaluabil in bani, a unei cautiuni de pan’ la 2000 lei. in aceasta priving’, Instanta Supremé a decis c& judecdtorul dispune astfel de o marja de apreciere in cadrul careia poate stabili cautiunea, cu Iuarea in considerare a imprejurarilor concrete ale cauzei, legea prevazand numai limita maxima a acesteia. in consecinfa, nu este fondati critica privind fixarea unei cautiuni cu mult sub pragul de 20 % din suma contestata,? fn legituri cu instanfa de contencios administrativ careia trebuie sa-o fie adresata cererea de suspendare a actului administrativ, atat la art, 14, cAt si la art 15 din lege este folositi expresia ,,instanfa competent”, referindu-se la instanta competent si judece cererea de anulare a actului administrativ sau, respectiv, Instanta care a fost deja sesizata cu cererea de anulare a actului respectiv in acest sens s-au pronuntat si instanfele de contencios administrativ, sesizate cu solutionarea unor astfel de cereri, argumentand c& instanta competent si solutioneze cererea de suspendare a actului administrativ, intemeiatd pe art. 15 din Legea nr. 5354/2004, este instanfa investi’ cu actiunea in anularea actului, in Taport cu regulile instituite la art. 10 alin. (1). Instanfa competent pentru solutionarea cererii de anulare a unui act emis de 0 autoritate publica locala este tribunalul, astfel incdt si cererea privind suspendarea executarii _actului administrativ intra in competenfa aceleiasi instante? | Decizia nr. 2342 din 4 mai 2007, in Revista de Drept Public nr. 3/2007, p. 112. 2 Decizia nr. 2137 din 20 aprilie 2007, nepublicata, * Decizia nr. 229 din 29 junie 2005, in Curtea de Apel Cluj, Buletinul jurisprudentei, 2005, Eu, Sfera, Cluj-Napoca, 2006, p. 460. 244 tie, nu litate lor sia a Curtii onstant itie nu chitabil st sens. zaté ca poate fi natura onditii impuse esara iar in and la el deo iderare ima a uni cu -0 fie la art, stanta yectiv, sizate td si 15 din ui, in yentru A este ctului 2005, 2.8. Solutionarea actiunii Potrivit art. 17 alin. (1) din lege cererile adresate instanei de contencios administrativ se judeca de urgenta si cu precddere in sedinfa publica, in completul stabilit de lege. in forma initiala, dispozitiile art. 10 alin. (1) din lege, nu contineau nicio reglementare cu privire la compunerea completului de judecat, dar acest text a fost modificat prin Legea nr, 262/2007, prevazéndu-se cA, la instantele de fond, completul de judecata este format din 2 judecdtori, completare ce a fost suprimatd prin art. VI' din O.U.G. nr. 10/2007, astfel cum a fost introdus prin Legea de aprobare nr. 97/2008. Astfel, s-a ajuns la situatia initiald a art. 10 alin, (1) din lege si la necesitatea raportarii prevederilor art. 17 alin. (1) din lege la dispozitiile de drept commun in materie, adic& la dispozitiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind srganizarea judiciara, potrivit carora, cauzele date, potrivit legii, in competenta de prima instant a judecdtoriei, tribunalului si Curtii de apel se judecd in complet format dintr-un judecdtor, cu exceptia cauzelor privind conflictele de munca si de asigurari sociale, ceea ce face ca actiunile in contencios administrativ s& fie solufionate, la aceasta data, in complet format dintr-un singur judecator. In urma parcurgerii fazelor de administrare a probatoriului si de dezbatere ublicd a cauzei, instanta de judecata, in urma deliberarii, va adopta si pronunta 0 solufie prin care va rezolva cu valoare de adevar judiciar litigiul cu care a fost sesizata legal, admitand sau, dup caz, respingand actiunea formulata. Fiind vorba de un contencios administrativ a de plina jurisdictie, admigand actiunea, instanta de contencios administrativ va putea pronunfa una din solutiile enumerate la art. 18 din lege Astfel, instanja solufionand cererea care vizeazi un act administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de solutionare sau prin nesolutionarea in termen a unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim, va putea, dupa caz: - sd anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ; - s oblige autoritatea publicd s& emit un act administrativ, sd elibereze un alt nscris sau si efectueze o anumita operatiune administrativa; - si se pronunfe, in afara situafiilor prevazute la art. 1 alin. (6), si asupra egalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus is - va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, in cazul solutionarii cererii si dacd reclamantul a solicitat acest Tucru. Instanta de contencios administrativ nu va putea, ins’, pronunta o hotarare @ 88 find loc de act administrativ, f'rd a incdilca principiul separatiei puterilor in Prevederea cuprinsa la art. 18 alin. (3) din lege, referitoare despagubirile pentru daunele materiale si morale cauzate, duce la concluzia ca instanfa nu are 245 Greptul si dispuna din oficiu inléturarea consecinfelor nefavorabile ale actulu: administrativ tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie s& fie investita in acest sens de catre reclamant, printr-un capat de cerere formulat in mod expres Pe de alta parte, din interpretarea dispozitiilor art. 18 alin. (3) din lege, in coroborare cu prevederile art. 8 din acceasi lege, care se referd la obiectul actiuni in fata instantei de contencios administrativ, rezulti ci instanta Poate acord: despagubiri pentru prejudiciul moral sau material numai in cazul actiunilor in contencios subiectiv, deoarece actiunile intemeiate pe incdlcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorititi paréte si emit’ un act sau un alt inscris, respectiv sa efectueze o anumita operatiune administrativa, sub sanctiunea penalititilor de intarziere sau a amenz prevazzute la art. 24 alin. (2) din lege. Referitor la acordarea daunelor morale, Instanta Suprema a decis c& persoana vatimatii este datoare si dovedeasca existenta unui astfel de prejudiciu oti, cel Putin, a existenfei unor suferinte morale cu consecinte pigubitoare', In acelasi sens, a decis Inalta Curte de Casatie si Justitie $i in alta cauza, motivand cA repararea integral a prejudiciului presupune inlaturarea tuturon consecintelor daunatoare ale unui fapt ilicit si culpabil, fie ele patrimoniale sau nepatrimoniale, in scopul repunerii in situatia anterioar’ a victimei, conform Principiului de drept restitutio in integrum, astfel ca, in cazul admiterii cererii de anulare a actului administrativ sau de recunoastere a dreptului inciilcat, instanta va hotari si asupra daunelor materiale si morale. Potrivit dispozitiilor art. 1169 din Codul civil, sarcina probei in cererea privind acordarea daunelor morale revine reclamantului, conform principiului de drept actori incumbit onus probandi, astfel c& reclamantul trebuie s& fac dovada existentei prejudiciului moral incercat si a caracterului ilicit al faptei paratului, savargitd de acesta cu vinovatie, precum si a raportului de cauzalitate dintre prejudiciul respectiv si fapta paratului. Cu privire la stabilirea cuantumului daunelor morale, instanfa va avea in vedere ca acestea sa aiba efecte compensatorii, neputand si constituie nici amenzi excesive pentru autorii daunelor si nici venituri nejustificate pentru victimele acestora Spre deosebire de celelalte despigubii civile, care presupun un suport Probator. in privinfa daunelor morale nu se poate apela la probe materiale, judecatorul fiind singurul care, in raport de consecinfele suferite de partea vatmata va aprecia o anumiti suma globali care si compenseze prejudiciul moral cauzat,” intr-o alti decizie inalta Curte de Casatie si Justitie a stabilit ci pentru acordarea daunelor morale este totusi, nevoie de existenta unui probatoriu | Decizia nr. 595/2003, in Emanuel Albu, op. it., 2004, p. 416. * Decizia nt. 2037 din 29 martic 2005, in Buletinul Casafiei, nr. 3/2005, p. 3 246 actului stita in res. ege, in ctiunii acorda ilor in interes oritaitii 1umita ienzii soana i, cel auza, ituror € sau form ii de tava erea i de vada nui, ntre 1 in nzi rele ort ale, tea ral tru riu adecvat, de natura si permité gasirea unor criterii de apreciere a cuantumului acestora, nefiind suficienta o apreciere arbitrard a instanfei Astfel, s-a motivat ci, desigur nu se pot administra probe materiale pentru dovedirea cuantumului daunelor morale, desi acest Iueru nu este exclus, dar se pot si trebuie administrate probe pentru dovedirea producerii unor suferints morale, a impactului concret asupra persoanei vatimate, pentru determinarea, de la cay le cnaldiiiv nant $1 @ cuantumului acestora. Aceasta deoarece simplul fapt al anularii actului administrativ nu este de naturd a duce la concluzia producerii de vatamari psihice, iar in cazul in care acestea s-au produs, ele difera in funetie de clementele ce fin de statutul personal si moral al fiecarei persoane vatimate in drepturi.! in alte cauze, Instanta Suprema a decis ca refuzul nejustificat al autorit hifi a fost de natura si produc& reclamantului un stres indelungat, si-i perturbe aciivifatea $i saci afecteze prestigiul profesional, social gi familial, care trebuie Feparate de cétre autoritate prin plata unor daune morale, deoarece simpla ‘ecunoastere de catre instanfa a caracterului nejustificat si abuziv al atitudinii autoritatii nu constituie o reparatie suficienta’, in privinta daunelor materiale $i a criteriilor de acordare a acestora, inalta Curte de Casatie si Justitie a decis 4, instanta, dispundnd anularea partiala a actului administrativ, poate obliga pe parat la plata de daune materiale in favoares reclamantului, in misura in care acesta face dovada unui prejudiciu cert gi determinat. Daunele materiale nu se acorda, in mod automat, ca efvet al admiterii actiunii in anularea actului, ci trebuie s& fie avute in vedere anumite eriterii obiective rezultind din gradul de lezare a valorilor sociale ocrotite, aspecte pe baza clrora sd fie apreciate intensitatea si gravitatea atingerii aduse acestora.> In ceea ce priveste cauzele care au ca obiect un contract administratiy, potrivit it. 8 alin. (2) din lege, instanfa de contencios administrativ este competent si solutioneze litigiile care apar in fazele premergitoare incheierii unui contract iministrativ, precum si orice litigii legate de incheierea, modificarea, nterpretarea, executarea $i incetarea contractului administrativ. Astfel, solutionand cererea care are ca obiect un litigiu privind un contract administrativ, instanta va putea; ~ dispune anularea contractului administratiy, in tot sau in parte; ~ obliga autoritatea publicd s& incheie contractul administrativ la care reclamantul este indreptatit; ~ impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii: ~ Suplini consimfaméntul unei parti, cAnd interesul public o cere: ~ obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale i morale, > pecizia nt. 663 din 7 februari 2005 publicata in Buletinul Casati nr. 2/2008, p. 15, Decizia nr. 412/2004, in Emanuel Albu, op. cit, 2005, p. 389 si decizia nn, 4282/2005, in Emanuel Albu, op. cit. 2006, p. 375. * Decizia nr. 1115 din 21 februarie 2007, in Jurispradenta 2007 1, p. 2 Potrivit art. 18 alin, (5) din lege solutiile pe care instanfa de contencios le poate adopta, fie ci este vorba de un act administrativ tipic, atipic sau asimilat prevazute la alin. (1) si alin. (4) lit. b) sic), pot fi stabilite sub sanctiunea une penalitafi aplicabile partii obligate, pentru fiecare zi de intarziere, De asemenea, potrivit art. 18 alin, (6) din lege, in toate situafiile, instants poate stabili, prin dispozitiv, la cererea partii interesate, un termen de executare precum si amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere in situatia in care persoana vatmati, din cauza necunoasterii cuantumulu: pagubei, ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despigubiri odata cu actiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a actiona conditiile art. 19 din lege Desi a fost desemnat cu denumirea marginala ,,Termenul de prescriptie pentru despagubiri”, art. 19 are, in realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: a) condifiile de admisibilitate a actiunii in despagubiri; b) durata gi data de la care curge termenul de prescriptie; c) instanfa competenta si d) procedura aplicabila, Astfel, potrivit art. 19 alin. (1) si (2), eénd persoana vatimata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despigubiri, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia si cunoasci intinderea pagubei, urmand ca cererile s& fie adre: instanfelor de contencios administrativ competente, in termenul de un an prevazut laart. 11 alin. (2), in formularea inifiala, art. 19 din Legea nr. 54/2004 se referea la prejudiciile cauzate prin acte administrative, dar prin Legea nr. 262/2007 s-a prevazut in mod expres c dispozitiile alineatelor (1) si (2) se aplici, in mod cotespunzator, si contractelor administrative in literatura de specialitate s-a precizat art. 19 alin. (1) din actuala lege reglementeaza o exceptie de la regula instituita prin art. 8, aceea a actiunilor ,de plina jurisdictie”, in sensul de actiune complex’, care si contina si capatul de cerere referitoare la despagubiri, att pentru daunele morale, ct si pentru cele materiale. in mod normal, este logic ca cererea de despagubiri sa reprezinte un capat secundar in cadrul actiunii principale, pentru a da posibilitatea instantei s& decida si asupra masurilor de acoperire a prejudiciului.! De mentionat, de asemenea, cd, chiar daci reclamantul a cunoscut si intinderea prejudiciului, la data formularii actiunii in anulare, dar a preferat sf nu formuleze si capiitul de cerere privind despagubirile in cadrul actiunii principale, el are posibilitatea s& formuleze in mod distinct, ulterior, o actiune separati pentru acoperirea prejudiciului, sub condifia imperativa a respectérii termenului de prescripfie de un an, calculat in condifiile art. 19 alin. (1) din lege. " Antonie lorgovan, op. cit., 2008, p. 324. 248 icios le imilat, ea unei nstanta ona in pentru ibilind rata gi sid) ularea ul de joscut resate vazut iciile mod mt, gi lege r de de cele eun ci sai tsi Anu ale, ntru de Dispozitiile art. 19 alin. (1) raportat la art. 11 alin. (1) si (2) din Legea contenciosului_ administrativ nr. 554/2004 au facut obiectul unei exceptii de neconstitufionalitate, in motivarea c&reia autorul acesteia a sustinut c& dispozitiile legale vizate contravin prevederilor constitutionale ale art. 16 privind egalitatea in drepturi gi ale art. 21 consacrat accesului liber la justitie, precum si celor ale art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privind prescriptia extinctiva, deoarece reduc substantial termenul in care o persoan’ vatimati in drepturile sale poate si-si repare prejudiciile cauzate printr-un act administrativ emis de o autoritate publicé”. in opinia sa, termenele de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire de 6 luni sau, dupa caz, de un an, instituite prin textele de lege criticate, sunt derogatorii si discriminatorii in raport cu termenele prevazute de prevederile art. 3 din Decretul nr. 167/1958, si de dispozitiile art. 128 din Codul de procedura fiscalé. Ca atare, sunt diminuate sansele ca un litigiu privind despagubirile pretinse statului de o persoand vatamata intr-un drept al su printr- an act administrativ emis de o autoritate public si poati fi continuat in conformitate cu ,,principiul egalitatii armelor”. in consecinta, apreciazi cA se impune ca termenul in care poate fi introdusa o actiune in repararea pagubelor sa fie cel prevazut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privind prescriptia extinctiva, adica de 3 ani, si nu de 6 luni sau de un an, asa cum prevede art. 11 alin. (1) si (2) din Legea nr. 554/204, Curtea Constitutionala a constatat c& termenul prevazut de art. 19 alin, (2) din Legea nr. 54/2004 are in vedere tocmai acele situafii in care, in momentul introducerii cererii in anulare a actului administrativ individual, persoana vatimata nu poate in mod obiectiv cunoaste existenta si intinderea pagubei, astfel c& nu poate formula concomitent o actiune in despigubire. Dupi solutionarea actiunii in anulare, aceasta poate estima si pretinde paguba cauzata prin actul administrativ anulat, avand a dispozitie un termen de un an pentru formularea unei_astfel de actiuni in jurisprudenta sa, Curtea Constitutional’ s-a mai pronuntat cu privire la particularitatea si intinderea termenclor prevazute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu in acest sens fiind Deciziile nr. 171 din 27 februarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romanici, Partea I, nr. 264 din 19 aprilie 2007, nr. 123 din 16 februarie 2006, publicatd in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 257 din 22 martie 2006, si nr. 534 din 27 iunie 2006. De principiu, Curtea a retinut, cu acele prilejuri, c& ,,stabilirea unor condifionari pentru introducerea actiunilor in justitie nu constituie o incalcare a dreptului la liberul acces Ja justifie si la un proces echitabil”. Aceasta, deoarece ,,legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura, ca $i modalitati de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justitie presupunand posibilitatea neingraditi a celor interesati de a utiliza aceste proceduri in formele si in modalitatile instituite de lege”. 249 Curtea Constitufionala a constatat cd cele refinute prin deciziile mentionate Pistreazd valabilitatea si nu se poate refine pretinsa contradictie a textelor legale cnticale fai de exigentele accesului liber la justtie si ale dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 alin, (1)-(3) din Constitutie. Totodati, autorul exceptiei a invocat si neconstitutionalitatea dispozitiilor art 19 alin. (1) raportat ta art. 11 alin. (1) si (2) din Legea nr. 34/2004 fata exigenfele principiului egalititii in drepturi, consacrat de art. 16 din Constitutie Or, textele legale criticate se aplic& in mod unitar tuturor celor aflati in access Situatie Juridica reglementata de ipoteza normei, iar pe de alta parte, textw Constitutional invocat vizeazi egalitatea cetitenilor in fata legii si a autoriti Publice, Riri privilegii si firs discriminari, si mu egalitatea dintre acestia autoritatile publice, astfel c& si aceasti critica de neconstitutionalitate a respinsa ca neintemeiata,' in literatura de specialitate, s-a sintetizat, ariténdu-se c& despagubirile pot fi cerute pe urmatoarele cdi procedurale. ~ odatai cu actiunea in anularea actufui sau cu actiunea in obligare, printr-o cerere accesorie, care urmeaza soarta cererii principale; ~ dupa anularea actului sau dupa admiterea actiunii in obligare in termen de un an de Ta cunoasterea pagubei, dac paguba nu a fost cunoscuta la data judecati Prin actiune prineipala, adresata instanfei de contencios administrativ; ~ Pe cale principali, in cazul ordonanjelor guvernamentale declarate heconstitutionale sau odatd cu ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate; ; pe cale principal, in urma admiterii actiunii in constatare a nulitifi actelor administrative ce nu mai pot fi revocate; ~ pe cale principalg, in cazul unui act normativ anulat in urma actiunii unei alte petsoane (a Ministerului Public, a Prefectului sau a Agentici Nationale a Functionarilor Publici); j be Cale principala, in fata instanfelor de drept comun, cu ridicarea exceptie! de ilegalitate a actului administrativ definitivat prin neatacare, a carui active ta anulare a fost respins8, respectiv celui executat; ~ pe cale principald, in fafa instanfei de contencios administrativ, in cazul intirzierii de executare a hotararii de contencios administratiy 2 in cazul cererii de despiigubire formulati in temeiul art. 19 din Legea nr. 354/204, Instanta Suprema a decis ci m sunt aplicabile dispozitile art 7 din lege referitoare la obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile. Prevederile art 7 se referd la obligativitatea proceduti prealabile, doar in cazul actiunii intemeiate Pe dispozitiile art. 1 din lege, in timp ce in cazul prevazut la art. 19, actiunea are ca obiect repararea prejudiciului, situatie pentru care legiuitorul nu a reglementat joetizie mt. 568 din 7 mie 2007, publicatd in Monitoral Oficial al Romani Partea I nr 544 din 9 august 2007. * Dacian Cosmin Dragos, op. cit, 2005, p, 294 gi urm. 250 jonate isi or legale n proc. ior art. fata de nstitutie, aceeasi , textul itatilor printr-0 n de un decatii, clarate actelor ii unei nale a eptici ane in cazul ’a_ nr, 7 din le art. \eiate a are entat VT ar nicio conditie prealabila sesizirii instantei de judecata, asa cum a facut-o in cazul tiunii care vizeaz& anularea, in tot sau in parte, a actului administrativ nelegal.! Referitor la condifiile de admisibilitate ale cererii de despagubiri, intemeiata pe dispozitiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, Instanta Suprema a decis cA, aceasta Tere este conditionaté de solutionarea unei actiuni anterioare in contencios dministrativ formulata in temeiul art. 1 din lege. Din acest motiv, o cerere prin care se solicita obligarea unei autorititi publice plata de despigubiri materiale si morale, chiar intemeiata pe dispozitiile art. 19 din lege, dar care nu este precedati de o actiune in contencios administrativ ormulata si solufionata in temeiul art. 1 din lege, are un obiect pur patrimonial si este de competenta instantei de drept comun. in cauza, cererea reclamatului viza obligarea autoritatilor publice la plata unor despagubiri, morale si materiale, pentru repararea prejudiciului cauzat prin intarzierea nejustificata in eliberarea permisului de conducere, fara ca reclamantul sé dovedeasca faptul cai anterior introducerii acestei cereri, s-a adresat instantei de contencios administrativ competente cu o cerere de recunoastere a dreptului pretins ori a interesului legitim, situatie in care competenta de solutionare aparfine mstantei de drept, si anume judecatoriei. 2.9. Caile de atac Recursul este, potrivit art. 20 alin. (1) din lege, singura cale de atac impotriva notirdrilor pronunjate de instanfele de fond in cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale de atac impotriva tuturor hotararilor date de instanfa de contencios administrativ in calitate de instant de fond, intrnd aici atat hot&rarile care privesc acte administrative tipice, cét gi actele administrative asimilate, cum sunt contractele administrative. Din acest punct de vedere, legea actual a pastrat filozofia legii anterioare sia dublului grad de jurisdictie, reglementand o singura cale de atac si anume aceea a recursului, ceea ce se inscrie in scopul solufionarii intr-un termen cat mai scurt a itigiului ndscut intre administratie si particulari Potrivit art. 20 alin. (1) din lege, in forma initial’, hotardrea pronuntatd in prima instanfa putea fi atacatfi cu recurs, in termen de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare. Astfel, urma ca termenul de recurs este de 15 zile si curga de la pronunfare, pentru partea prezenta si de la comunicare pentru partea care a fost lips la pronuntare. Decizia nr. 3240 din 4 octombrie 2006, in Jurispruclenta Sectiei de contencios administrativ iscal pe anul 2006 ~ Semestrul Il, Bd. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 171; Decizia nr. 3061 din 4 iunie 2007, in Revista de Drept Comercial nr, 10/2007. * Decizia nr. 2089 din 6 iunie 2006, nepublicat 251 in aceastA privinta, Instanta Suprema, cauténd si desluseascd imprecizia textului legal, s-a pronuntat in sensul c& dispozifiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/204 trebuie interpretate in raport cu principiul celeritatii procedurii de contencios administrativ, precum gi cu necesara distinctie intre actul declararii si actul motivairii cererii de recurs, cu aplicarea prevederilor art. 303 alin. (2) din Codul de procedura civil’, potrivit cirora termenul de depunere a motivelor de recurs curge, oricum, de la comunicarea hotirdrii’ De altfel, cu privire la textul art. 20 alin. (1), chiar si Curtea Constitutionala, fiind sesizat ulterior cu judecarea unci exceptii de neconstitutionalitate, pe care a admis-o, a motivat ci aceasta reglementare este imprecisa si restrictiva, find in misur’ s& aduci atingere principiului liberului acces la justitie, legiuitor sa prescrie in mod clar si precis condifiile si termenele in care justifiabilii ‘gi pot exercita drepturile lor procesuale. Curtea Constitutional a constatat c& legiuitorul a prevazut in textul de lege supus controlului c& hotirdrea pronuntat’ in prima instanfi de c&tre instanta de contencios administrativ poate fi atacati cu recurs, in termen de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare, fard si precizeze in ce conditii si pentru care participanti la proces termenul de recurs se raporteaz la unul dintre cele doua momente procesuale. A mai refinut c& problema nu ar putea fi rezolvat prin aplicarea prevederilor Codului de procedura civilé, la care face trimitere art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece Codul de procedura civil face distinctii clare, in sensul c& termenul de recurs curge, pentru procuror, de la pronuntarea hotirarii, in afar de cazurile in care procurorul a participat la judecarea cauzei, cdnd termenul curge de la comunicarea hotarérii, iar pentru parti, de la comunicarea hotirarii, (Art. 301 gi 284 din Codul de procedura civila). Or, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care formeaza obiectul exceptiei de neconstitufionalitate, nu face nici o distinctie si, datorita redactarii restrictive si neconditionate (,,de la pronuntare ori de la comunicare”), nici nu lasi posibilitatea aplic&rii normelor de diferentiere prevazute in art. 301 si 284 din Codul de procedura civila. in aceste conditii judecdtorul este constrans s& stabileasca el insusi, pe cale jurisprudentiald in afara legii, adic& substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunfa asupra recursului cu judecarea caruia a fost investit, incdlednd astfel dispozitiile art. 1 alin. (4) din Constitutie privind separatia puterilor. Pe de alta parte, partile nu au un reper sigur al termenului in care pot s& atace cu recurs hotardrea pronunfata de instanta de contencios administrativ in prima instant, ceea ce face ca accesul lor la justitie pe calea exercitirii c&ii de atac ' Decizia nr. 5516/2005, in Emanuel Albu, op. cit., 2006, p. 689. 252 srecizia gea nr, igh pe tiabilii le lege nfa de de la care > doud derilor yea nr sul ca ara de rge de 301 si 2004, tinctie de la tiere e cale cesare vestit, aratia atace prima > atac prevazute de lege si fie incert gi aleatoriu, adic limitat, ceea ce face ca textul art. 20 alin, (1) s fie neconstitutional. Aceste motive au dus la modificarea textului reglementarii inifiale, astfel ca, dup adoptarea Legii nr. 262/2007, art. 20 alin, (1) prevede c& hotirarea pronuntat in prima instan{a poate fi cu reours, in termen de 15 zile de la comunicare. Referitor la consecinfele trimiterii prin post’ a cererii de recurs, Instanta Suprema a decis cd, in temeiul art. 104 din Codul de procedura civila actele de procedura trimise prin posta instanfelor se socotesc indeplinite in termen, dac& au fost predate recomandat la oficiul postal inainte de implinirea lui Conform art. 103 alin. (1) din Codul de proceduré civilé, neexercitarea oricdrei cai de atac si neindeplinirea oricdrui alt act de procedura in termenul legal rage deciderea, afari de cazul cind legea dispune altfel sau cand partea dovedeste cd a fost impiedicata printr-o imprejurare mai presus de vointa ei. Decaderea de drept procesual sanctioneaza lipsa de diligenta a parti care a stat in pasivitate gi nu si-a exercitat drepturile procedurale in termenul prevazut de in cauz& nu este intrunita aceasta ipotezd, pentru cd recurenta a formulat recursul gi l-a predat la oficiul postal induntrul termenului legal, in condifiile in care pe plicul postal a fost mentionata denumirea corecti a instanfei a cdrei hotirare a fost atacati, astfel cd indicarea gresita a adresei este o eroare materiala care nu poate lipsi demersul partii de efectele juridice urmarite prin realizarea acestuia.” Legea contenciosului administrativ mu contine reglementiri cu privire la forma gi continutul cererii de recurs si nici cu privire la motivele de recurs, astfel cd in aceasta privinta sunt aplicabile dispozitiile art. 28 alin. (1) din lege, potrivit carora, dispozitiile prezentei legi se completeazi cu prevederile Codului de procedura civild, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoancle vatimate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, iar compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila se stabileste de instan{a, cu prilejul solutionarii cauzei. Astfel, potrivit art. 302' din Codul de procedura civila, cererea de recurs va cuprinde, sub sancfiunea nulitatii, urmatoarele menfiuni: a) numele, domiciliul sau resedinta partilor ori, pentru persoanele juridice, denumirea gi sediul lor, precum si, dupa caz, numarul de inmatriculare in registrul comerfului sau de inscriere in registrul persoanelor juridice, codul unic de nregistrare sau, dupa caz, codul fiscal si contul bancar. Daca recurentul locuieste Decizia nr. 189 din 2 marti 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006. Decizia nr, 2334/ 3 mai 2007, nepublicat, citata de Gabriela Bogasiu, op. cit., p. 311 253 ditate, va arata si domiciliul ales in Romania, unde urmeaza sa i se toate comunicarile privind procesul; b) indicarea hotararii care este ataca; ©) motivele de nelegalitate pe care se intemeiaz& recursul si dezvoltarea sau, dup caz, mentiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat; d) semnatura. De mentionat ci, prin Decizia nr. 176 din 24 martie 2005, publicata is Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005, Curtes Constitutional a admis exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 302 alin. (1) lit. a) din Codul de procedura civila, constaténdu-se ci textul de lege atacat este neconstitufional in cea ce priveste sanctionarea cu nulitate absolut omisiunii de a se preciza in cuprinsul cererii de recurs ,numele, domiciliul sax resedinfa pirtilor ori, pentru persoanele juridice, denumirea gi sediul lor, precum si, dupa caz, numarul de inmatriculare in registrul comertului sau de inscriere in registrul persoanelor juridice, codul unic de inregistrare sau, dupa caz, codul fiscal si contul bancar”, precum si - dac recurentul locuieste in strainatate — ,domiciliul ales in Romania, unde urmeaza sa i se faci toate comunicirile privind procesul” De asemenea potrivit art. 147 alin. (1) din Constitutie, republicati, »Dispozitiile din legile si ordonanfele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstitufionale, isi inceteazi efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval. Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutici. Pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca find neconstitufionale sunt suspendate de drept.” De asemenea, motivele pentru care poate fi recurata o hotardre a unei instante de contencios administrativ trebuie cautate la art. 304 din Codul de procedura civil’, potrivit c&ruia, modificarea sau casarea unor hotirari se poate cere in urmatoarele situafii, numai pentru motive de nelegalitate: 1. cénd instanta nu a fost alcatuita potrivit dispozitiilor legale; 2. cfind hotdrdrea s-a dat de alti judecatori decat cei care au luat parte la dezbaterea in fond a pricinii; 3. cand hotararea s-a dat cu incailcarea competentei altei instante: 4. cfind instanta a depasit atributiile puterii judecatoresti; 5. cand, prin hotararca dati, instanta a incalcat formele de proceduri prevazute sub sanctiunea nulitatii de art, 105 alin. (2), 6. daca instanta a acordat mai mult decat s-a cerut, ori ceea ce nu s-a cerut; 7. cind hotirarea nu cuprinde motivele pe care se sprijind sau cand cuprinde motive contradictorii ori straine de natura pricinii; 8. cnd instanfa, interpretind gresit actul juridic dedus judecfii, a schimbat natura ori infelesul lmurit si vadit neindoielnic al acestuia; 9. cnd hotardrea pronunfata este lipsiti de temei legal ori a fost dat’ cu inedlcarea sau aplicarea gresita a legii 254 © fact ea lor t; 8 in Surtea 302! lege luta a il sau ecum re in fiscal cilful ul > din ice la erval, derile ‘itiile tante dura re in te la dura, rinde mbat cu Totodat&, potrivit art. 304! din Codul de procedura civild recursul declarat mpotriva unei hotirari care, potrivit legii, nu poate fi atacata cu apel nu este imitat la motivele de casare prevazute la art. 304, instanta putind s& examineze cauza sub toate aspectele, cea ce face ca, in cazul hotirarilor date de instantele de contencios administrativ, recursul sa fie 0 cale devolutiva de atac.! Legea impune ca recursul si se judece de urgenta si cu citarea partilor, recursul suspendind executarea hotirarii atacate, cu exceptia hotirarii prin care a fost solufionata cererea de suspendare a actului administrativ atacat Din fericire, noua lege a preluat din legea anterioari reglementarea care menfine caracterul suspensiv al recursului, evitindu-se astfel obligarea autoritatii administrative s& actioneze si sa se conformeze unei hotirari judecdtoresti care nu devenit definitiva si irevocabila. Cu privire la efectul suspensiv al recursului, Instanta Suprema s-a pronunfat in sensul inadmisibilitatii cererilor de suspendare a executirii si de suspendare provizorie a executarii, argumentind cd, in raport cu prevederile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cArora in materia contenciosului administrativ recursul suspendi de drept executarea hotirérii pronunate in fond, sunt inadmisibile cererile de suspendare provizorie a executirii si de suspendare a executarii formulate in temeiul art, 300 cu referire la art. 400 alin. (3) si (4) din Codul de procedura civila.? Competenta de judecata a recursului apartine Curjilor de apel, in cazul hotirdrilor pronuntaie in prima instant de tribunale si, respectiv, Sectiei de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatic si Justitie, in cazul hotararilor pronunfate in prima instanta de catre Curfile de apel. jn urma cercetirii motivelor de recurs, in raport cu actele si lucrarile dosarului instanfei de fond, dar si cu actele noi depuse in fata instanfei de control judiciar, nstanta de recurs va putea, fie si admit recursul, fie sé-l resping’ sau anula ori poate constata perimarea lui. Solufiile care pot fi adoptate de instanta de recurs in cazul admiterii acestuia, sunt prezentate Ia art. 20 alin. (3) din lege, spre deosebire de legea anterioara care continea astfel de reglementari. Astfel, in cazul admiterii recursului, instanta de recurs, modificdnd sau casfind sentinfa, va rejudeca litigiul in fond, dacd nu sunt motive de casare cu trimitere, ar céind hotiirdrea primei instante a fost pronunfati ffir a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta. Potrivit art. 312 din Codul de procedura civila in caz de admitere a recursului, notiirea atacata poate fi modificata sau casata, in tot sau in parte. Pentru detalii, a se vedea V.M. Ciobanu, Tratat teoretic si practic de procedurd civild, Ed. National, Bucuresti, 1997, vol. Il, p. 350 gi urm. ? Decizia nr. 3680 din 31 octombrie 2006, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal pe anul 2006 — Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, p. 20. 255 Modificarea hotararii atacate se pronunti pentru motivele prevazute de ar 304 pet. 6, 7, 8 si 9, iar casarea pentru cele prevazute de art. 304 pet. 1, 2, 3, 4 s 5, precum si in toate cazurile in care instanta a cdrei hotirére este recurata = solutionat procesul fra a intra in cercetarea fondului sau modificarea hotrarii n este posibil’, find necesari administrarea de probe noi. Daca sunt gasi intemeiate mai multe motive, dintre care uncle atrag modificarea, iar alte casarea, instanfa de recurs va casa in intregime hotirdrea atacat& pentru a se asigura o judecata unitara. Cu toate acestea, in cazul in care instanfa a cirei hot&rdre este recurat’ solufionat procesul fara a intra in cercetarea fondului ori judecata s-a facut in lips parti care nu a fost regulat citaté att la administrarea probelor, cat si dezbaterea fondului, instanta de recurs, dupa casare, trimite cauza spre rejudecare instanfei care a pronuntat hotdrarea casata sau altei instante de acelagi grad. in caz de casare a hotararii atacate, pentru incalcarea competentei altei instante, instanta de recurs va trimite dosarul spre judecare instantei judecatoresti competente sau organului cu activitate jurisdictional competent, potrivit legii, iar pentru motivul depasirii atributiilor puterii judecatoresti, instanta de recurs va respinge cererea ca inadmisibila, Daca instanta de recurs constati ci ea ‘insdsi era competent si solutioneze pricina in prima instant, va casa hotardrea recurata si va solutiona cauza potrivit competentei sale. Inalta Curte de Casatie i Justitie, in caz de casare, trimite cauza spre o noua judecata instanfei care a pronuntat hotardrea casata ori, atunci cand interesele bunei administrari a justifiei o cer, altei instante de acelasi grad, cu exceptia cazului casarii pentru lipsa de competent’, cnd trimite cauza instan{ei competente sau altui organ cu activitate jurisdictionala competent potrivit legii inalta Curte de Casatie si Justitie hotaraste asupra fondului pricinii in toate cazurile in care caseaza hotardrea atacati numai in scopul aplicdirii corecte a legii Ja imprejurari de fapt ce au fost deplin stabilite Dar, in alt& ordine de idei, terminologia propusa de Codul de procedura civila, preluaté si de Legea contenciosului administrativ, dup’ modificarile i completarile aduse prin Legea nr. 262/2007, este nefericit si agramaticala, fiind imposibil de acceptat din punct de vedere semantic faptul c& poate exista o modificare a unei hotirari din care nu se mai pistreaz nimic — ,modificare in fot”, dupa cum este imposibil de imaginat cum poate fi casat& o hotirére (anulata, desfiintata) si totusi sa fie pastrata partial — ,, casare in parte”. De aceea, considerim ca terminologia concordant cu regulile gramaticii si semanticii ar fi trebuit si retina notiunile de casare, atunci cnd, in urma admiterii recursului, hotardrea atacata este desfiinjata complet si, respectiv, de modificare, atunci cand anumite dispozifii ale hotrarii atacate sunt pastrate. in forma inijiala, noua lege a contenciosului administrativ a reglementat si judecarea recursului in situafii deosebite, prevazuta de art. 21 din lege, care 256 de art continea 0 reglementare mai mult ipotetic’, in masurA s& trezeasc& nedumerirea 3,4 si coreticienilor' si si-1 determine si pe promotorul legii si se dezicd de solutia watia | propus&” si, oricum, si rimAni neaplicabil in activitatea instantelor de contencios ariinu =) administrativ gasite intr-o astfel de cauz’, Instanta Suprema, sesizat& cu o cerere de judecare a altele recursului potrivit art. 21 alin. (1) din lege, a refinut cA prin situatia deosebita 1a se trebuie s& se infeleaga o situatie excepfionala, iar nu orice imprejurare in care partea ar urma sa fie interesatA ca judecarea recursului s& se facd dup’ aceasta raté a procedura de urgenta’. 1 lipsa Prin Legea nr. 262/2007, continutul art, 21 din Legea nr. 554/2004 a fost sila abandonat, renunandu-se la ,judecarea recursului in situatii deosebite”, astfel ca, lecare in momentul de fad, acest articol se referd la ,Caile extraordinare de atac’ Deci, potrivit art, 21, in forma actuala a legii, impotriva solutiilor definitive gi altei irevocabile pronuntate de instanfele de contencios administrativ se pot exercita oresti cAile de atac prevazute de Codul de procedura civil’. Constituie motiv de ii, iar revizuire, care se adaugi la cele previzute de Codul de procedura civil, rs va pronunfarea hotirdrilor rimase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului priorit&tii dreptului comunitar, reglementat de art, 148 alin. (2), mneze coroborat cu art, 20 alin, (2) din Constitutia Romdniei, republicatd. Cererea de trivit revizuite se introduce in termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a noua parti interesate, in termen de 15 zile de la pronuntare. Cererea de revizuire se esele solutioneaz de urgenti si cu precadere, intr-un termen maxim de 60 de zile de la tia inregistrare. tente intr-adevar, potrivit art. 148 alin, (2) din Constitutie, republicata, ca urmare a aderirii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si toate celelalte reglementéri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de legii dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare vila, De asemenea, potrivit art. 20 alin. (2) din Constitutie, republicati, dacd exist’ esi neconcordante intre pactele gi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale fiind omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile tao internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile inteme contin e in dispozitii mai favorabile. lata Reglementarea introdus& prin art, 21 din lege, in forma actual, isi are explicafia in aplicarea principiului prioritéii dreptului comunitar obliga statele ii gi membre si creeze un mecanism intern pentru respectarea acestei_reguli teri fundamentale. sare, ' Dacian Cosmin Dragos, op. cit. p. 304. ® Antonie lorgovan, op. cit., p. 359, > Decizia nr. 1432/2005, in Emanuel Albu, op. cit, 2006, p. 673, at gi care 257 in mod constant, sa subliniat in literatura de specialitate caracterul specific = dreptului comunitar, specificitatea sa devenind evidenti tocmai dator consecinfelor pe care le presupune principiul prioritatii, statele membre avan obligatia, conform principiului cooperarii loiale, consacrat de art. 10? din Tratatw instituind Comunitatea Europeand, si abroge norma national incompatibilé ca dreptul comunitar si, pani la acel moment, s& lase inaplicabili dispozitia respectiva, obligatie care se impune tuturor autoritatilor nationale, inclusiv celoz locale sau regionale si, in special judecitorului national. Conformandu-se acestei cerinfe, care antreneazi responsabilitatea statulu: roman in cazul eludarii acestei obligatii conventionale, legiuitorul inte a inteles s& introduc’ un remediu national in cazul incdle&rii principiului_prioritat dreptului comunitar, prin pronuntarea unei hot&rari intrate in puterea lucrulu judecat. Astfel, art. 21alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, modificaté si completata prin Legea nr. 262/2007, prevede posibilitatea formularii unei cerer de revizuire pentru acest considerent, asa cum s-a aratat mai sus, motiv de revizuire care se adauga celor prevazute la art, 322 din Codul de procedura civila. in plus, in completarea celor de mai sus, mentionim cé hotirarile pronuntate in materia contenciosului administrativ sunt supuse acelorasi ci de atac extraordinare, ca si hotirarile instantelor de drept comun: - contestatia in anulare, in conditiile art. 317 si urmatoarele din Codul de procedura civil - revizuirea, in conditiile art. 322 si urmatoarele din Codul de procedura civila; - recursul in interesul legii, in conditiile art, 329 din Codul de procedura civil Referitor la cererea de revizuire ca re vizeazi 0 hotarére da recurs, Instanta Suprema a decis cA, potrivit art. 322 din Codul de procedura civild, revizuirea unei hotarari data de o i de recurs atunci cnd evoca fondul se poate cere in cazurile prevazute la pet. I-8. Astfel, a argumentat Instanta Suprema, din textul mentionat rezulta ca pentru hotardrile judecatoresti pronuntate de instanja de recurs legiuitorul a impus o conditie speciala in sensul c& asemenea hotrari pot forma obiect al unei cereri de revizuire numai dacii prin ele se evocd fondul cauzei. Potrivit art. 297 alin. (1) din Codul de procedura civila, aplicabil si in cazul judecarii recursului potrivit art. 316 din Codul de procedura civil, o instanta de recurs evocd fondul cauzei atunci procedeazii la rejudecarea in fond a cauzei, cu reaprecierea probelor administrate in cauza de instanfele de fond sau de apel, gi a temeiurilor de drept incidente, schimband deci situatia stabiliti de instantele a & de instanta de " Augustin Fuetea, Drept comunitar european. Partea generalit, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p. 164. 258 ecific al datorita 2 avand Tratatul ibila cu spozitia iv celor statului inteles ‘oritatii lucrului dificata i cereri otiv de civil nuntate le atac dul de ycedura | evoca pentru npus 0 sreri de n cazul anf de zei, CU el, sia ntele a ucuresti, caror hotarari au fost casate si pronuntand o solutie proprie si diferita de cele date anterior in cauza, Or, prin decizia a carei revizuire s-a cerut a fost respins recursul fara ca fondul cauzei si fi fost evocat in conditiile de mai sus, ceea ce face ca cererea de revizuire si fie inadmisibila.' in ceea ce priveste contestatia in anulare, Instanta Suprema a decis c’ anularea unei cereri de recurs ca netimbrati, desi in dosar existau dovezile privind indeplinirea acestei obligatii legale, reprezint& o hotirdre dati ca urmare a unei eseli materiale, ceea ce impune anularea acestei solutii, in vederea pronuntarii unei solutii temeinice gi legale, deoarece, intr-adevar, potrivit art. 318 din Codul de procedura civil, hotararile instantelor de recurs pot fi atacate pe aceasta cale extraordinaré de atac atunci cand dezlegarea data este rezultatul unei greseli materiale, Referindu-se la nofiunea de eroare materiala, Instanta Suprema a decis ci prevederile art, 318 din Codul de procedura civila, se refer la erori materiale evidente in legatura aspectele formale ale judecarii recursului, ca de exemplu espingerea gresit{ a unui recurs ca tardiv, anularea lui gresit’ ca netimbrat si alte asemenea erori, pentru cA fiind un text de exceptie, nofiunea de greseali material nu trebuie interpretata in mod extensiv S-a argumentat ci legea are in vedere gregelile materiale cu caracter procedural, care au dus a pronuntarea unei solutii eronate, gregeli pe care instanta e-a comis prin confundarea unor elemente importante sau a unor date materiale, fird si fie vorba de stabilirea cronati a situatiei de fapt, ceea ce ar putea constitui o greseal de judecati, nu ins& si o greseala material, in sensul prevederilor art. 318 din Codul de procedura civil. 2.10. Executarea hotirarilor judecdtoresti pronuntate de instanfele de contencios administrativ Problema executirii hotirarilor judecdtoresti pronuntate de instanjele de contencios administrativ a constituit © preocupare important pentru legiuitorul tualei reglementari a contenciosului administrativ, desi solutiile alese sunt departe de claritatea care, sigur, a fost urmarita, prin consacrarea unui capitol special acestei probleme. Astfel, dac& potrivit formei initiale a art, 22 din lege, hotararile judecatoresti definitive gi irevocabile, prin care s-au admis acfiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi, erau declarate in mod expres ca find titluri executorii, ' Decizia nr. 3508 din 21 septembrie 2007, nepublicata. 2 Decizia nr. 781 din 25 februarie 2004, in Emanuel Albu, op. cit., 2005, p. 452. * Decizia nr. 3754 din 5 octombrie 2007, nepublicata 259 actualul art, 22, introdus prin Legea nr, 262/207, nu mai are nicio legatura confinutul initial al textului aceluiasi articol. Potrivit actualului art. 22 din lege, hotirdrile judecitoresti definitive = irevocabile prin care s-au respins acfiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi si s-au acordat cheltuieli de judecati se investese cu formule executorie gi se executa silit, potrivit dreptului comun, formulare de natura < hase o intrebare elementara in legituri cu soarta hotirarilor judecatore definitive si irevocabile prin care s-au admis acfiunile formulate potriv dispozitiilor prezentei legi De aceea considerim ca, pentru ca si problema hotirarilor judecatores definitive si irevocabile prin care s-au admis actiunile sa fi fost rezolvata, ar fi fost necesar ca actualul art. 22 si fi fost introdus ca un alineat la art. 22 initial s oricum, actualul art. 22 trebuie interpretat in acest fel, ca gi cum textul initial ar exista inci drept temei pentru afirmatia ci hotirdrile judecatoresti definitive irevocabile, prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezente: legi, constituie tithuri executorii Deci, cu alte cuvinte, pentru executarea hotirdrilor judecdtoresti date in materie de contencios administrativ, interpretarea cronologica si teleologica a noi legi a contenciosului administrativ permite si impune, totodaté, urmatoarele dou conchuzii: - hotirarile judecdtoresti definitive si irevocabile, prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi, constituie titluri executorii ~ hotararile judecitoresti definitive si irevocabile prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului comun, in masura in care s-au acordat cheltuieli de judecata Instanfa Suprema, anterior Legii nr. 262/2007, a decis c& este inadmisibila solicitarea de investire cu formuli executorie a unei decizii pronuntate de Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti, in solutionarea unei contestatii in anulare, avand in vedere art. 22 din Legea nr, 554/2004 cu referire la art. 269 alin. (1), art. 372 si art. 374 alin. (1) din Codul de procedura civil, cu argumentarea ci hot&rdrea judecatoreasca nu se investeste cu formula executorie in cazurile in care legiuitorul i-a conferit valoarea de titlu executoriu.! in acelagi sens, Instanta Suprema a decis cA cererea de investire cu formula executorie formulati dupa data intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 se analizeaza in raport cu prevederile acestei legi, intrucit regulile de procedura sunt de imediat& aplicabilitate conform art. 725 Cod procedura civila. Potrivit art. 22 si art. 24 din Legea nr. 554/204, hotirarile judecdtoresti definitive si irevocabile pronunfate de instanfele de contencios administrativ, prin care actiunile au fost " Decizia nr. 4209 din 28 noiembrie 2006, nepublicata 260 Aturl cu itive si ozitiilor formula turd sa Atoresti potrivit Storesti fi fost al sau, itial ar tive si ezentei late in a noii 2 dows admis atorii; espins mula utorie mula 4 se | sunt 22 si abile fost admise, constituie titluri executorii si nu este necesara investirea cu formula ecutorie.! in materia aprobirii tacite, Instanta Suprema a decis, anterior Legii- nr. 262/2007, hotirarea judecdtoreascd emis in temeiul art. 11 alin. (2) din O.U.G. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite, irevocabila potrivit alin. (3) al luiagi articol, prin care instanta constat& indeplinitea conditiilor prevazute de respectiva ordonanfa de urgent si obliga autoritatea administratiei publice si clibereze documentul oficial prin care se permite s olicitantului si desfigoare o numita activitate, sA presteze un serviciu sau si exercite o profesie, constituie tlu executoriu, potrivit dispozitiilor art. 22 din Legea nr. 554/204, argumenténd ca, fiind vorba despre raporturi de drept administrativ, normele speciale, derogatorii, cuprinse in O.U.G. nr. 27/2003 se completeaz pentru situafiile care nu sunt expres reglementate, cu reglementarea cadru in materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, iar nu cu prevederile Codului de procedura civila” in ceea ce priveste instanta competent’ si judece o contestatie la executare potriva unui titlu executoriu constand intr-o hotdrdre judecditoreascd pronuntati instanta de contencios administrativ Instanta Suprema a decis c4, in astfel de auze, competenta de solutionare apartine instanfei care a solutionat fondul tigiului de contencios administrativ, in conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) t. !) din Legea nr. 554/2004. Un aspect special al executirii hot&rdrilor judecatoresti definitive gi revocabile il poate constitui publicarea acestora, situatie reglementatd la art, 23 din lege, potrivit caruia, hotirarile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general bligatorii si au putere numai pentru vitor. Acestea se publica obligatoriu dup motivare, la solicitarea instanfelor, in Monitorul Oficial al Romdniei, Partea I, sau, i caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, fiind scutite de plata taxelor de publicare, reglementare inspirati din legea Curtii Constitutionale’. Textul legal la care ne-am referit nu este, insi, suficient de clar si nu precizeazi dacd instantele au libertatea s& aprecieze cand cer publicarea unor stfel de hotrari, nici daci sunt obligate so ceari in toate cazurile in care pronunf asemenea hotirari si nici dac& pot sau nu s& dea curs unor astfel de cereri formulate de partea interesat in publicare. " Decizia nr. 882 din 13 februarie 2007, nepublicata *Decizia nr. 3409 din 13 octombrie 2006, nepublicata Decizia nr. 5485 din 16 noiembrie 2005, in Jurisprudenta Sectiei de contencios administratv iscal pe anul 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2006, p. 360. * Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curfii Constitutionale, republicaté in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004 261 in cazul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat printr-o hot judeciitoreasca definitiva si irevocabila care a fost publicata, Instanta Suprema = decis ca, este lipsiti de obiect actiunea in contencios administrativ care vize: anularea unui act administrativ cu caracter normativ anulat prin hotard Judecdtoreasca definitiva si irevocabili, care a fost publicat in Monitorul Oficia al Rominiei, Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judefelor ori 2 municipiului Bucuresti, intrucét aceste hotirari judecdtoresti sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor.' Caracterul executoriu al hotararilor judecatoresti date in materie de contencios administrativ rezulté cu mai multi acuratefe din prevederile art. 24 din lege pottivit cirora, dac& in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligat’ incheie, si inlocuiascd sau si modifice actul administrativ, si elibereze un alt inscris sau s& efectueze anumite operatiuni administrative, executarea hotiréri definitive si irevocabile se face in termenul prevazut in cuprinsul acesteia, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data rimdnerii irevocabile a hotararii. Deci, cu alte cuvinte, obligatia executirii revine, in toate cazurile, autoritatii publice care nu a avut cAstig de cauzi, nefiind necesar’ 0 noua interventie a instanfei, pentru investirea cu formula executorie a hotirarii definitive si irevocabile si nici interventia unui executor judecaitoresc. Totusi, considerim ca, chiar si in astfel de situatii, partea interesata va trebui si formuleze, totusi, 0 cerere prin care si cear& expres executarea hotirarii respective, tocmai pentru ca autoritatea publica si nu poata sustine cu succes ca ersoana vatémata s-ar fi dezinteresat de executare. De aceea, in cazul in care termenul prevazut de lege nu este respectat, se aplica conducdtorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere. Mai mult, neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronunfate de instanta de contencios administrativ, in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii prevazute la alin. (2), constituie infractiune si se pedepseste cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei 1a 10.000 lei in materia despagubirilor pentru intarziere i a despagubirilor acordate pentru daunele cauzate prin actul contestat Instanta Suprema a decis ca despagubirile pentru intarziere acordate reclamantului, in temeiul art. 24 alin. (2) teza finala din Legea nr. 554/2004, pentru nerespectarea de cAtre autoritatea publica a termenului de 30 de zile prevazut de alin. (1) al aceluiasi articol pentru executarea hotararii definitive si irevocabile se adaugi despagubirilor acordate prin hotararea Decizia nr. 2182 din 29 mai 2008, nepublicata. 262 otirare rem a vizeazi otdirdre Oficial ori al zeneral encios 1 lege. vata Sa un alt trai iar in abile a oritatii trebui tara ces cA tat, se sate 0 re, iar rarilor encios aalin, sau cu pentru ubirile la din enului neexecutatd pentru daunele cauzate prin actul administrativ contestat, cumuléndu- se in beneficiul reclamantului.’ Potrivit art. 25 din lege, actiunea, pentru aplicarea sanctiunii si obtinerea despigubirilor pentru cazul in care termenul de executare a hotirarii irevocabile nu este respectat, se adreseaz de reclamant instanfei de executare, care va judeca in camera de consiliu, de urgent, cu citarea partilor, cererea find scutita de taxa de timbru, ‘Aceast noua hotirdre, pronuntati de instanta de executare, va putea fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare, dispozifiile art. 25 alin. (1)-(3) din Legea 4/2004 fiind aplicabile, in mod corespunzattor, si pentru punerea in executare a hotararilor pronunfate de instanfele de contencios administrativ in litigiile avand ca obiect atribuirea, incheierea si executarea contractelor administrative Instanfa de executare competent sA aplice masurile prevazute de art. 25 din ege este definita la art. 2 alin. (1) lit. 1) din lege, ca fiind instanta care a solufionat fondul litigiului de contencios administrativ. Legea nr. 554/2004 deroga, in aceast privinta, de la normele de drept comun ale Codului de procedura civila, unde la art. 373 alin. (2) se prevede cA instanta de executare este judecdtoria in circumscriptia careia se va face executarea, in afara cazurilor in care legea dispune altfel. Executarea silita a hotirdrilor care cuprind alte obligatii decat cele care sunt avute in vedere de art. 24 alin. (1) din lege, cum ar plata de despagubiri, spre exemplu, se investese cu formul executorie si urmeaz& procedura de executare silita reglementat de Codul de procedura civila. La fel, in materia actelor administrative fiscale, Sectiile Unite ale inaltei Curti de Casatie si Justitie au statuat c& in aplicarea dispozitiilor art. 169 alin. (4) din Codul de procedura fiscala, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare, udecdtoria in circumscriptia careia se face executarea este competent si judece contestatia, att impotriva executarii silite insegi, a unui act sau misuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscal de a indeplini un act de executare in condifiile legii, cat si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotirare dati de o nstant judecaitoreasea sau de un alt organ jurisdictional, dacd pentru contestarea ui nu exist o alta procedura prevazuta de lege.” Decizia nr. 870 din 13 februarie 2007, in Jurisprudenja 2007, p. 281 Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007, publicats in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea 1, 3 din 30 octombrie 2007. 263 2.11. Exceptia de nelegalitate Exceptia de nelegalitate' reprezinta, dupa actiunea directi care vize anularea sau modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin car instanfele de contencios administrativ exerciti controlul de legalitate asup actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile publice a) Nofiune si natura juridica Asa cum am aratat, in timp ce actiunea in anularea unui act administrativ este © cale principal si direct prin care se urmfreste ca instanta de contencics administrativ si pronunfe desfiinfarea efectelor juridice ale actului administratiy respectiv, exceptia de nelegalitate este doar un mijloc de aparare Posibilitatea folosirii exceptiei de nelegalitate ca mijloc de aprare in favoare partii impotriva c&reia se opune un act administrativ nelegal, a fost relevatd de doctrina administrativa veche’, temeiul juridic fiind art. 35 din Legea din 1912 2 inaltei Curti de Casatie si Justitie. Astfel, potrivit art. 35 alin. (7) din aceasta lege, tribunalele ordinare mi se puteau pronunta asupra ilegalitafii unui act administrativ decat pe cale de exceptic De asemenea, prof. Paul Negulescu arta cA, sub imperiul Legii din 1925 fnalta Curte de Casatie, Sectiunile Unite, prin Decizia nr. 24 din 11 Mai 1933 (Pand. Sapt. 1933, p. 547), in recursul facut de comuna Rosiorii de Vede, proclama ca partea vatimata, intr-un drept al sau, printr-un act administrativ de autoritate, se poate adresa direct instantelor ordinare conform dreptului comun, iar solutia Inaltei Curfi este toarte juridica, cici actul administrativ nu devine legal prin faptul c& nu a fost atacat in termen inaintea contenciosului. Prin crearea contenciosului administrativ s-a dat particularului un mijloc rapid de a inlatura actul administrativ de autoritate ffcut contra legii, dar nici Legea din 1905, nici legile urmatoare nu au infeles s& restrng& drepturile particularilor, privitoare la daunele ce ei puteau urmari conform dreptului comun. inaintea instanfelor de drept comun, end se propune un act de autoritate, partea contra cdreia se invocd Poate s4 opund exceptiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curtii de Casatie din anul 1912 si a Legii din anul 1925, pe baza cdrora instanta are ciderea Si aprecieze legalitatea actului si sa-1 inlature, daci e ilegal.? Ulterior’, in perioada comunisti, pand la adoptarea Legii nr. 1/1967, exceptia de nelegalitate era singura posibilitate de aparare impotriva unui act nelegal al organului administratiei de stat, temeiul juridic fiind art. 1047 si art. 1653 din Codul civil care defineste exceptia ca posibilitate de aparare a paratului "Emanuel Albu, Exceptia de nelegalitate ~ mijloc de aparare in cadrul proceselor comercial Civile etc, Aspecte teoretice si practice, Revista de Drept Comercial nt, 9/2006, pp. 18-34 * Constantin Rarinceseu, op. cit., 1936, p. 172. Paul Negulescu, op. cit, 1934, p. 284 gi urm. “Tudor Draganu, op. cit, 1959, p. 265 si urm. 264 vizeazi in care asupra tiv este itencios nistrativ avoarea vats de 1912 a © nu se xceptie. in 1925, fai 1933 e Vede, trativ de mun, iar ine legal -crearea fnlatura 905, nici itoare la itelor de e invoca Curtii de > caderea exceptia legal al 1653 din comerciale, Astfel, s-a argumentat ca, daca in privinta actiunii ca mijloc de atac, instanta este obligata si se pronunte prin insusi dispozitivul hotararii sale, asupra exceptici de nelegalitate instanta se va pronunta, asa cum o face cu privire la -toate mijloacele de aparare folosite, doar in considerentele acelei hotarari. De aici, s-a tras conchizia logica, potrivit careia constatarea pe cale de exceptie a nelegalitajii unui act administrativ, fiind facuta prin considerentele hotdrarii, nu se bucura de autoritate de Iucru judecat, problema putand fi pus’ in discutie cu ocazia unui proces ulterior intre aceleasi parti. Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut reglement&ri privind exceptia de nelegalitate, ceea ce nu a impiedicat specialistii si instantele udecitoresti si se pronunte asupra acesteia Astfel, prof. Alexandru Negoita' prezinta exceptia de nelegalitate ca fiind, aldturi de actiunea direct pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua forma de control pe care 0 exerciti instantele judecdtoresti, asupra legalitatii actelor administrative ca forma principala de activitate a administratici publice, precum si ca un mijloc de aprare care poate fi folosit de catre oricare dintre partile unui proces ori din oficiu de catre instant, exceptia putind fi folosita oricand in cadrul unui proces. Instanta Suprema”, referindu-se la exceptia de ilegalitate reglementat& la art. 7 din Legea nr. 52/1994 privind valorile mobiliare si bursele de valor’, a afirmat cA acfiunea in anulare prevazuta la art. 1 din Legea nr. 29/1990 si aceasta exceptie de ilegalitate sunt doua cai diferite de atac impotriva unor acte administrative, care nu pot fi urmate de aceeasi parte. Printr-o alti decizie’, s-a motivat c& exceptia de ilegalitate a actului iministrativ reprezint un mijloc de aparare cAruia nu-i sunt aplicabile condifiile prevazute de Legea nr, 29/1990 in ceea ce priveste procedura prealabila, sermenele, timbrajul etc. De asemenea, Instanta Suprema a mai evendicare in cadrul c&reia a fost invocat&, exceptia de nelegalitate are caracterul nei cereri incidentale, astfel c& potrivit art. 17 din Codul de procedura civila, este de competenta instantei care judecd cererea principal — actiunea in revendicare. tatuat’ c&, in raport cu actiunea in Alexandru Negoit&, op. cit., 1998, p. 280. Decizia nr, 3202/2000 in Th. Mrejeru, Em, Albu si Ad. Vlad, Jurisprudenja fnaltei Curti de zsotie si Justtie, Contencios adminisirativ, Ed, Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 583. Legea nr. 52/1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea 1, nr. 210 din 11 sezust 1994, a fost abrogata prin O.U.G. nr, 28/2002 privind valorile mobiliare, serviciile de titi financiare gi piefele reglementate, publicati in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, din 09/04/2002, abrogata, la rndul sau, prin Legea nr. 297/2004 privind piata de capital, peblicatd in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. $71 din 29/06/2004, * Decizia nr. 6957/2004, in Emanuel Albu, Jurisprudenta Inaltei Curgi de Casarie si Justitie cencios administrativ - 2004, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p. 310. Decizia nr. 1700/2004, in idem, p. 331 265 Asa cum s-a remarcat', Legea nr. 5534/2004 este prima lege care a reglemen in mod expres exceptia de nelegalitate a actului administrativ. Astfel, potrivit art. 4, care are ca denumire marginala expresia ,exceptia nelegalitate”, la alin. (1) prima fraz8, se prevede cA legalitatea unui administrativ unilateral poate fi cercetaté oricdnd in cadrul unui proces, pe cale exceptie, din oficiu sau la cererea pirtii interesate. Dupa adoptarea Legii nr. 262/2007, art. 1 alin. (1) prima frazi, prevede of legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent data emiterii acestuia, poate fi cercetati oricdnd in cadrul unui proces, pe cale exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Coroborand aceste texte cu restul prevederilor legii care se refeera la actiunes vizénd anularea sau modificarea unui act administrativ, rezult& c& exceptia 4 nelegalitate, ca si actiunea directa, reprezint& una din c&ile prin care instantele de contencios administrativ pot cerceta legalitatea unui act administrativ. Astfel, in raport cu litigiul in care este invocatai, exceptia de nelegalitate is. pastreaza caracterul de mijloc de aparare, cu o influenféi major asupra litigiul respectiv in primul rand, daca instanfa sesizata constat ci de actul administrativ vizat depinde solutionarea litigiului, va suspenda judecata in cauza pendinte gi va sesiza Prin incheiere motivatd instanfa de contencios administrativ competent ajungandu-se, astfel, la blocarea cursului litigiului initial, pe toats durata judecari exceptiei de nelegalitate. In al doilea rand, dupa ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii instantei de contencios administrativ care a solutionat exceptia de nelegalitate, instanta fondului va fi obligaté s& tind cont de aceasti hotirére care are putere de lucra judecat, Pe de alta parte, in cadrul litigiului nou format, excepyia de nelegalitate capaté caracterul unei cai separate de verificare a legalitaii unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu, plecand de la modul de sesizare a instantei de contencios administrativ, procedura proprie de judecati si solutionare si cai Proprii de atac impotriva solutici date de instanta de contencios administrativ. in dreptul european comunitar, exceptia de nelegalitate reprezinta o procedura accesorie cererii principale, directe de anulare a actului administrativ, neputand fi invocata impotriva unui act ce putea fi contestat pe calea unei actiuni in anulare, cu privire la care a expirat termenul legal, in timp in dreptul romanesc contemporan, potrivit reglementtrii actuale, ea constituie un mijloc de apairare ce Poate fi invocat oricand, de oricare dintre partile litigante, precum i de instanfa din oficiu, atat in fond cat si in cursul solutionarii cilor de atac, Deci, referitor la natura sa juridicd, putem afirma ci exceptia de nelegalitate este, pe de o parte, un mijloc de aparare sui generis, dar, pe de alta parte, este si 0 " Antonie lorgovan, op. cit, 2004, p. 297, 266 mentat atia de ui act ale de de ca ent de ale de iunea ia de ole de te isi ziului vizat esiza ent, scarii antei tanta lucra. pata uun i de cai dura id fi lare, nese IC3 ants tate sio cale accesorie distinct’ de verificare a legalitafii unui act administrativ, ou procedura si conditii proprii de exercitare, pe care le vom prezenta si analiza in continuare. Referitor la natura sa juridics , in jurisprudenta Instanfei Supreme, s-a refinut, ca exceptia de nelegalitate este: - 0 noua procedura in raport cu prevederile anterioare ale Legii nr. 29/1990 si prin derogare de la prineipiul general consacrat de art. 17 din Codul de proceduri civila;? = mijloc de aparare intr-un proces (civil, comercial etc.) si avand ca scop solutionarea cauzei fri a se fine seama de actul vizat, in misura in care se constata cd acesta este ilegal; - mijloc de aparare si o cale indirecté de control al legalitafii unui act administrativ, care poate fi utilizati numai in cadrul unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia;” - © noua procedura privind exceptia de nelegalitate, prin derogare de la reglementarea cadru a art. 17 din Codul de procedura civila, potrivit cdreia cererile accesorii si incidentale sunt in competenta instantei sesizate cu judecarea cererii principale.* b) Obiectul exceptiei de nelegalitate Potrivit art. 4 alin, (1) fraza I, din lege, in forma inifiala, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricdnd in cadrul unui proces, pe cale de excepfie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Potrivit art. 4 alin, (1) fraza I, din lege, in forma actual, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricdnd n cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea nteresate. Din punct de vedere al obiectului exceptici de nelegalitate, Legea nr. 262/2007 a venit cu o precizare in sensul ca pot fi vizate actele administrative, diferent de data emiterii acestora, aspect asupra cdruia vom reveni ulterior. Dar, asa dupa cum se observa, legea a pastrat formularea initiala, referindu-se 2 legalitatea unui act administrativ unilateral, cea ce ar echivala cu legalitatea icdirui act administrativ unilateral, care poate fi cercetati pe cale de exceptie, ceca ce este si inexact si contrar prevederilor constitutionale, Decizia nr. 548 din 15 februarie 2006, in G. Birsan, B. Georgescu, Exceptia de nelegalitate. risprudenya Sectiei de contencios administrativ $i fiscal a Inaltei Curti de Casaie si Justtie, Ed. mangiu, Bucuresti, 2006, p. 10 = Decizia nr. 554 din 16 februarie 2006, in Idem, pp. 1-2 Decizia nr. 2373 din 21 iunie 2006, in Idem, p. 81 * Decizia nr. 1295 din 1 martie 2007, in Jurisprudenta 2007 I, p. 29. 267 Astfel, potrivit prevederilor art. 126 alin. (6) din Constitutie, republicat® controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe cale contenciosului_administrativ, este garantat, cu excluderea celor care. privesc raporturile cu Parlamentul, precum gi a actelor de comandament militar. Aceste dispozitii constitufionale au impus concluzia logic’ conform c&reiz actele administrative exceptate de la controlul judecatorese pe calea actiunii s exceptate de la aceasta forma de control si pe calea exceptiei de nelegalitate. Este meritul Sectici de contencios administrativ gi fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie care, intr-o decizie de speta', a motivat ci exceptia de nelegalitate poate fi invocata doar in privinta actelor administrative care pot forma obiectul unei actiuni in anulare in fata instantelor de contencios administrativ si c dispozitiile art. 126 alin. (1) din Constitutie, republicati, sunt incidente atat in cazul actiunilor directe, ct gi in cazul exceptiilor de nelegalitate. Astfel, instanfele de contencios administrativ vor putea exercita controlul de legalitate, pe calea exceptiei, numai in privinfa actelor administrative unilaterale care, potrivit prevederilor constitutionale si legale, nu sunt exceptate de la acest control exercitat pe calea actiunii directe. Deci, in situatia in care exceptia de nelegalitate vizeazi un act administrativ exceptat controlului judecatoresc pe calea actiunii, instanfa va trebui s& respinga ca inadmisibila o astfel de exceptie. O problema care nu s-a pus inca in literatura de specialitate si nici practica judecdtoreascé nu s-a pronunfat, este aceea a instanfei competente si constate inadmisibilitatea exceptici de nelegalitate care vizeazi un act administrativ exceptat de la controlul judecatorese Considerim cé, intr-o astfel de situatie, este competenti instanta in fata careia se invocd exceptia de nelegalitate, asa cum rezulta din interpretarea prevederilor art. 4 alin, (1) fraza a Tl-a care, evident, se refer’ la actul act administrativ supus controlului judecaitoresc. Astfel, potrivit acestor prevederi legale, instanfa in fala c&reia s-a invocat exceptia de nelegalitate, constatind indeplinirea cerintelor legale, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta, printr-o incheiere motivat’, cea ce inseamna ci va trebui si motiveze atdt ca actul vizat poate face obiectul controlului judecatoresc pe calea exceptiei de nelegalitate, cat si faptul c& de actul respectiv depinde solutionarea litigiului pendinte. Aceasti concluzie este impusi si de necesitatea respectirii principiului solutionarii cu celeritate a cauzelor deduse judecatii instantelor, " Decizia nr. 1840 din 21 martie 2005, publicata in Buletinul Casafiei nr. 2/2003, pp. 6-8. 268 iblicata, De calea privese 1 careia ni sunt ‘urti de ptia de t forma iv si ca atét in olul de laterale a acest istrativ sping’ ractica onstate istrativ c&reia derilor supus nvocat sesiza i, ceea piectul > actul piului Formularea folositi de lege pentru circumscrierea obiectului exceptici de nelegalitate, aceea de act administrativ unilateral” a dat nastere la susfineri teoretice care au trezit ingrijorarea autorului propunerii legislative! Astfel, intr-un articol destul de recent” s-a sustinut cum ci, din confinutul art. 4 al legii ar rezulta ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru anularea unui contract administrativ, care ar fi asimilat de lege cu actul administrativ unilateral. Trecdnd peste confuzia pe care autorul o face intre asimilarea reglementata la art, 2 alin, (2) din lege si cea reglementata la art. 2 alin. (1) lit. c) ipoteza a II-a, nu putem s& nu subliniem cA formularea folosita de legiuitor a avut ca scop tocmai demarcarea actelor administrative unilaterale, care sunt acte de autoritate, de contractele administrative care sunt acte juridice bilaterale, asimilate de lege cu actele administrative, in general, iar nu cu actele administrative unilaterale. Cum exceptia de nelegalitate poate viza, potrivit prevederilor art, 4 alin. (1) din lege, doar actele administrative unilaterale, este evident c& un contract administrativ nu poate face obiect al exceptiei de nelegalitate, acesta nefiind un act juridic unilateral, ci bilateral, Deci, din acest punet de vedere, exceptia de nelegalitate are un obiect mai restrns decit actiunea direct’ care vizeaza actele administrative, in general, iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral, precum exceptia de nelegalitate. in practica’, s-a considerat ci protocolul incheiat intre Agentia Domeniilor Statului si Comisia locala de aplicare a legilor fondului funciar a municipiului Reghin, reprezinté un act administrativ bilateral care este exceptat de la controlul adecdtoresc pe calea exceptiei de nelegalitate. Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatic si Justitie 2 menfinut solufia de respingere a exceptiei de nelegalitate suplinind motivarea stanjei de fond si constatand c& protocolul respectiv reprezinta, in realitate, un proces-verbal in care s-a consemnat punerea in executare a unor acte administrative, emise in baza legii, privind predarea-preluarea unor terenuri cu destinafie agricola, astfel c& din punct de vedere juridic acest act are valoarea unei operatiuni administrative care nu a produs efecte juridice, ci a consemnat efectele uridice produse de actele administrative aduse la indeplinire. Instanta Suprema a mai motivat c, din moment ce acest protocol nu a produs cfecte juridice prin el insugi si nu are caracterul unui act administrativ de sine stitator, el nu poate fi atacat in mod separat in fata instanfei de contencios Antonie lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, ed. a Il-a, Ed. Kullusys, uresti, 2006, p. 166. * Oliviu Puie, Exceptia de nelegalitate in lumina dispozitiilor noii Legi a contenciosului vinistrativ, in Curierul Juridie nt. 7-82005, pp. 122-1 Incheierea din 12 mai 2005 a Curtii de Apel Targu-Mures — Sectia comerciald si de ntencios administrativ, nepublicata, 269 administrativ, nici pe calea unei actiuni directe si nici pe calea unei exce nelegalitate! In ceea ce priveste delimitarea sferei notiunii de act administrativ unilatexal la care se refera dispozifiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, 0 primi problema care s-a pus in activitatea instangelor de contencios administrativ aceea dac& legiuitorul a avut in vedere numai actele administrative cu car: individual sau a avut in vedere gi actele administrative cu caracter normativ Asifel, intr-o solutie care a ramas singulara?, Sectia de cont administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie si-a insusit punctul a vedere al Curtii de Apel Targu-Mures — Sectia comerciala si de contencis administrativ, mentindnd solutia prin care fusese respinsi ca inadmisibila exc de nelegalitate care viza Hotarérea Guvernului nr. 884/2004°, S-a motivat ci exceptia de nelegalitate viza un act administrativ cu car: normativ care, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi ataca oricdnd cu actiune directa in anulare, astfel c& nu se mai justificd atacarea acestaie si pe calea exceptiei de nelegalitate*. Printr-o serie de alte decizii’, Instanta Suprema s-a pronuntat insa, in mod judicios, in sensul c& in sfera actelor administrative unilaterale, la care se ref prevederile art. 4 alin. (1) din lege, intra atat actele administrative cu caracter individual, cat si cele cu caracter normativ, motivandu-se cd nu exist’ nici u argument din care s rezulte ca legiuitorul ar fi urmarit sa introducd un tratamen diferit in privinja celor dowd categorii de acte administrative unilaterale. Acesta a si fost motivul pentru care, in forma actual’ a art. 4 alin, (1) fraza L dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 262/2007, s-a prevazut in mod expres ca este vorba de legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cees ce inseamna ci actul administrativ unilateral cu caracter normativ este exclus de la controlul de legalitate pe calea exceptiei de nelegalitate. in literatura de specialitate s-a argumentat c& potrivit dispozifiilor art. 11 alin (4) din lege, actele administrative normative pot fi atacate oricdnd, astfel 8, prin climinarea posibilitatii de invocare a exceptiei de nelegalitate a actelor administrative normative persoana vatimata nu riméne ,descoperiti”, lipsité de " Decizia nr. $531 din 17 noiembrie 2005, publicaté in Emanuel Albu, Jurisprudenta fnalte Curgi de Casatie si Justtie — Contencios administrativ si fiscal 2005, Ed. Lumina Lex, Bucurest 2006, p. $42. * Decizia nr. 98 din 12 ianuarie 2006, nepublicata. > Hotarrea Guvernului nr. $84/2004 privind concesionarea unor spafii eu destinafia de cabinete medicale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr, 526 din 10 iumie 2004 * Manifestam serioase rezerve in legatura cu aceasta concluzie $i consideriim c& hotirarile prin care Guvernul aproba concesionarea, transferul etc, unor bunuriaflate in proprieatea statutui sunt acte administrative cu caracter individual (n.n.). * Decizia nr. $132 din 25 octombrie 2005, decizia nr. 26 din 10 ianuarie 2006; decizia nr. 554 din 16 februaric 2006; 5.0., nepublicate; decizia nr. 633 din 22 februarie 2006, publicatt in Buletinul Casatiei nr. 2/2006, p. 24 270 sepeuhtne xceptii de nilateral © prima tiv a fos | caracter iv. ontencios unctul de ntencios exceptia caracter fi atacat acestuia in mod se refera caracter nici un ratamen ) fraza I, S cA este lal, ceea lus de la 1 alin a, prin actelor psita de fa Inalt Bucurest inatia de je 2004 hotirarile a statul a mr. 554 licata in aparare, ci este doar indrumat& si apeleze la calea actiunii directe impotriva actului administrativ in cauz, ceea ce are ca efect si clarificarea efectelor juridice produse in urma eventualei admiteri a actiunii.' in ceea ce ne priveste, consideram acest punct de vedere ca fiind, cel putin, iscutabil, deoarece, dat fiind caracterul de mijloc de apirare al exceptici de nelegalitate, nici legiuitorul si, cu atét mai putin, instanta de judecata nu vor putea bliga partile dintr-un proces s-si aleaga mijloacele de aparare impotriva unui act administrativ nelegal, si, chiar dac& este vorba de un act administrativ cu caracter ormativ, nu vor putea fi indrumate si uzeze de o actiune in anulare impotriva acestuia, degi ar fi un proces in plus pentru uni dintre participantii la realizarea ctului de justitie. Dar, este la fel de adevarat cA, potrivit reglementirii actuale, posibilitatea de ificare a legalitatii unui act administrativ cu caracter normativ, pe calea xceptiei de nelegalitate, este exclusi prin folosirea procedurii reglementate de egea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare Deci, cu alte cuvinte, dacd in fata uni instanfe va fi invocati 0 exceptie de galitate a unui act administrativ cu caracter normativ, instanta nu va putea, egal, s& o indrume la avocat pentru un nou proces cu o acfiune in anularea actului respectiv, ci, in condifiile prevederilor art. 17 din Codul de procedura civila, care niin pe deplin aplicabile si dupa intrarea in vigoare a noii legi a contenciosului ministrativ, va trebui sa procedeze la solutionarea acesteia. Incheiem analizarea acestui aspect cu speranta cA jurisprudenta instantelor de contencios administrativ va confirma justetea punctului de vedere prezentat mai Asa cum s-a ardtat mai anterior, pot face obiectul exceptiei de nelegalitate sumai actele administrative unilaterale, nu gi operatiunile administrative care, oducind efecte juridice de sine st&titoare, nu pot fi controlate de c&tre mnfa de contencios administrativ in mod separat, nici pe calea unei actiuni directe si nici pe calea excepfiei de nelegalitate. Instanta Suprema a motivat, in decizia respectiva c&, in privinta legalitatii operatiunilor administrative, instanta de contencios administrativ este competenta pronunte in conditiile art. 18 alin, (2) din Legea nr. 5542004, potrivit carora astanfa este competent sa se pronunfe, in afara situatiilor prevazute la art. 8 alin. ), si asupra legalitatii actelor sau operafiunilor administrative care au stat la baza niterii actului supus judecdtii. De aceea, considerim cf decizia nr. 83 din 12 iamuarie 2006, pronunjati de Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie, si a confirmat in mod corect solutia de respingere a exceptici de nelegalitate, a suplini motivarea instantei de fond. " Antonie lorgovan, op. cit., p. 126. an Astfel, instanta de fond a respins ca nefondata exceptia de nelegalit avizului dat de Agentia National’ a Functionarilor Publici, invocata reclamantul care ceruse prin actiune anularea dispozitiei prin care autoritese Publicd dispusese, in baza O.U.G. nr. 92/2004!, reincadrarea sa ca function public Considerim c& instanfa de recurs putea gi trebuia si constate cA ¢ inadmisibild exceptia de nelegalitate care vizeazi un aviz, deci un act care valoarea unei operafiuni administrative si, in consecinta, s& suplineasc& motiva instantei de fond cu aceste considerente. intr-o alta spefa’, Instanta Suprema a decis cA instanta in fata careia este invocat& excepfia de nelegalitate este datoare si verifice dacd aceasta vizea intr-adevér, un act administrativ unilateral, in sensul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 sau vizeaza un alt act juridic, care nu poate face obiectul controlului n= care instanta de contencios administrativ il poate exercita pe aceasti cale. Astfel, s-a aritat ci, in raport cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nz 3542004, instanta trebuie s& verifice, in prinnul rand, dac& exceptia de nelegalitate vizeazé un act administrativ unilateral in sensul acestor dispozifii legale, om vizeaa un alt act juridic, or, in cauz8, exceptia de nelegalitate viza o hotirare = Consiliului de administratic al unei regii autonome, act juridic care nu intra i= categoria actelor administrative unilaterale. In concluzie, s-a arttat cd solutia instanfei de fond, de respingere a exceptie de nelegalitate, este 0 solutie corecti, dar cu motivarea c& exceptia e inadmisibila din moment ce obiectul su nu vizeazX un act administrativ unilaters in sensul art. 4 alin. (1) din Legea nr, 54/2004 © alta problemi care s-a pus in activitatea instantelor de contencios administrativ si care a fost rezolvati in mod diferit, a fost aceea daca actele administrative emise sau adoptate inainte de intrarea in vigoare a Legit nt 554/204 pot face obiectul exceptiei de nelegalitate Astfel, intr-o prima decizie la care ne-am teferit deja’, rispunzand la unul dintre motivele de recurs, potrivit cdruia instanfa de fond a procedat in mod gresit atunci cand a aplicat prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 in privinta unui act administrativ emis anterior intrarii in vigoare a acestei legi, instanta de recurs |-a respins cui motivarea cdi exceptia de nelegalitate a fost invocati dupa intrarea in vigoare a legii, astfel ca instanta de fond a solutionat-o in mod legal in raport cu prevederile acestui act normativ. 0.U.G. nt, 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale funefionarilor publiei pentru anul 2005, publicatd in Monitorul Oficial al Rominiei, Para I, as 1091 din 23 noiembrie 2004, * Decizia nr. 1408 din 20 apritie 2006, publica in Revista de drept comercial nr 6/2006, p, 131, cu un comentariu de dr. Emanuel Albu * Decizia nr. 5531 din 17 noiembrie 2005, v. Nota 17 22 alitate a cati de toritatea nctionar otivarea eia este vizeaza egea nr. Tului pe gea nr galitate ale, ori trare a intra in ~ instanta competenti are obligatia de a cenzura legalitatea actului administrativ unilateral abrogat, daca in temeiul acestuia a fost emis actul care formeaza obiectul cauzei in care s-a ridicat exceptia si de actul contestat pe cale de exceptie depinde solutionarea litigiului pe fond;* - un act premergator (preparator) emiterii unui act administrativ, nefiind susceptibil prin el insusi si dea nastere, sA modifice sau s& sting& drepturi si " Decizia nr, 2786 din 8 iulie 2008, publicata in Revista de Drept Comercial nr. 11/2008, cu 0 prezentare ficuta de Dr. Emanuel Albu, * Deciziile nr. 3179 din 29 septembrie 2006, in Exceptia de nelegalitate, 2007, p. 52. * Decizia nr. 3585 din 27 septembrie 2007, nepublicata, “ Decizia nr. 3358 din 11 octombrie 2006, in Excepyia de nelegalitate, 2007, p. 60 278 n Legea ierea in ui act incalea 0 sia “ou atat xceptici yactului (2) din peani a ropene, ,, inalta -gea nt Thalin uilui nv anterior ocata in Aa mai tiv. cu rogarea pana la seste de ormativ ea fost port cu -xceplia actului tul care pe cale nefiind pturi 5 008, cu o obligatii, nu poate face obiectul exceptiei de nelegalitate, verified in condifiile art. 18 alin. (2) din Legea nr, 554/2004;' - ordinul prin care se autorizeazi efectuarea controlului vamal ulterior este un act preparator (premergitor) emiterii actului administratiy — procesul-verbal de control, nu este un act administrativ in sensul art. 2 alin. (1) lit, c) din Legea nr. 554/204, intrucat nu produce efecte juridice prin el insusi, ci pregateste emiterea actului administrativ fiscal, astfel cA nu poate face obiectul controlului de legalitate in procedura reglementata de art, 4 din aceeasi lege: - nu pot fi cercetate pe calea exceptiei actele prin care organele administratiei publice realizeazi operatiuni administrative, in privinfa cArora, Legea nr. 1/2004 dispune fri echivoc prin art. 18 alin, (2), in sensul cA instanta competent sa verifice legalitatea unui act administrativ are cderea s se pronunfe si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii;> - refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face ‘tul exceptiei de nelegalitate, intrucat in privinta institutici reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/204, nu sunt aplicabile dispozitiile art. 2 alin. (2) din lege, potrivit cZirora ,se asimileazi actelor administrative unilaterale gi refuzul nejustifieat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ...”;4 - este inadmisibila exceptia de nelegalitate a decretului de revocare a gratierii ndividuale a unor persoane, decretul de gratiere fiind un act juridic unilateral de drept public care nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, deoarece este rezultatul unor raporturi de natura constitutionala, pe de © parte, ntre cei doi sefi ai executivului, si, pe de alt parte, cu Parlamentul, care nu este supus controlului judectoresc pe calea contenciosului administrativ;? - este inadmisibila exceptia de nelegalitate invocat& cu privire la hotarérea consiliului de administratie al unei regii autonome, intrucat aceasté hotrare nu ste un act administrativ, nefiind dati pe baza legii si pentru organizarea executirii ori executarea in concret a acesteia, ci este un act juridic prin care rganul de conducere al unei regi autonome a adoptat o masuré in cadrul unor raporturi juridice contractuale; - este inadmisibilé actiunea principalé care are ca obiect exceptia le nelegalitate a unui act administrativ, deoarece exceptia de nelegalitate a unui act administrativ, in filozofia Legii nr. $54/2004, este o procedura incidentala care se poate derula numai in cadral unui alt proces,” iar legalitatea sa se obi " Decizia nr, 3656 din 27 octombrie 2006, in idem, p. 63. Decizia nr. 3663 din 23 octombrie 2006, in idem, p. 67. Decizia nr. 548 din 15 februarie 2006, in idem, p. 10. * Decizia nr. 2768 din 17 august 2006, in idem, p. 70. * Decizia nr. 1840 din 21 martie 2005, in idem, p. 174, ® Decizia nr. 1408 din 20 aprilie 2006, in idem, p. 42. Decizia nr. 1182 din 23 februarie 2007, nepublic: 279