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A reorganizao da Administrao local autrquica

0. Introduo
A reforma da Administrao Local, enquadrada pelo Documento Verde 1, tem quatro
vertentes: o sector empresarial local2, a organizao do territrio3, a gesto municipal,
intermunicipal e o financiamento 4 e a democracia local5. A reflexo sobre o poder local
em Portugal6 imposta num dado contexto7 8. A reforma assenta no pressuposto de que
as autoridades locais esto inteiramente integradas no programa de reestruturao
econmica e de que a Administrao estadual, regional e local tm de adaptar a sua
despesa receita disponvel9.
Na Recomendao 323 (2012), de 22.3.2012, o Congresso dos poderes locais e
regionais do Conselho da Europa, sobre a democracia local e regional em Portugal,
1

Documento Verde da Reforma da Administrao Local, Uma Reforma de Gesto, uma


Reforma de Territrio e uma Reforma Poltica, in
http://www.portugal.gov.pt/media/132774/doc_verde_ref_adm_local.pdf (acesso ltimo em 08-072012).
2
No entretanto, concretizada pela Lei n. 50/2012, de 31.8.
3
Com o objetivo de promover a reduo do nmero de Freguesias cf. Eixo 2 do Documento
Verde, p. 10.
4
O objetivo o de reforar atribuies e competncias e o de gerar economias de escala no
funcionamento dos Municpios, Comunidades Intermunicipais e outras Estruturas Associativas Eixo 3
no Documento Verde, p. 11.
5
O objetivo o de repensar o enquadramento legal autrquico, no que respeita lei eleitoral
para os rgos das autarquias locais, ao estatuto dos eleitos locais, formao e composio dos
executivos, aos membros de apoio aos executivos, s estruturas orgnicas e dirigentes municipais, s
competncias dos executivos municipais, s competncias das assembleias municipais e s atribuies e
competncias das freguesias Eixo 4 do Documento Verde, p. 12.
6
A expresso poder local, como rubrica do Ttulo VIII da Constituio de 1976, foi proposta
pela Comisso de Sistematizao, com o assentimento do Plenrio (Jorge Miranda, O conceito de poder
local, Estudos sobre a Constituio, 1. Volume, Livraria Petrony, 1977, p. 318; Antnio Barbosa de
Melo, O Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa em 1976, in 30 Anos de Poder Local na
Constituio da Repblica Portuguesa, Coordenao de Antnio Cndido de Oliveira, 2007, p. 20, e
Dirio da Assembleia Constituinte, n. 13, de 05-07-1975, p. 272).
7
O controlo financeiro das autarquias locais , de resto, uma preocupao constante em outras
ordens jurdicas. Ver, designadamente, Leyland, Peter e Anthony, Gordon, Administrative Law, Textbook
on, 6 Th edition, oxford University Press, 2009, p. 57.
8
Esta reflexo , em certa medida condicionada pela escassez de estudos, sobretudo no plano da
cincia da administrao e de sociologia poltica, quer quanto ao funcionamento orgnico do poder local
quer quanto relao com os demais poderes pblicos e com a sociedade. Por exemplo, Richard C.
Schragger in Rethinking the Theory and Practise of Local Economic Development pretende demonstrar
que a disponibilidade de servios pblicos num hypothetical local government marketplace, relevando
no plano da igualdade e da participao, no explica por si o crescimento ou o declnio econmico local.
In The University Chicago Law Revue, vol. 77, 1, 2010, pp. 311 e segs., maxime, p. 339, disponvel in
https://lawreview.uchicago.edu/sites/lawreview.uchicago.edu/files/uploads/77.1/77-1LocalEconomicDevelopment-Richard%20C.%20Schragger.pdf (30-07-2012).
9

Cf. 2 do n. 65 do ponto 3.2.4 do Relatrio do Comit de Monitorizao do Congresso dos


poderes locais e regionais do Conselho da Europa, CG(22)11 29 March 2012 Local and regional
democracy in Portugal, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CG(22)11...

solicitou ao Comit de Ministros que convidasse as autoridades portuguesas, no


essencial, a, por um lado, aprofundar a participao das autarquias locais nos assuntos
que lhe dizem respeito e, por outro lado, comprometer as autarquias na racionalizao
dos objetivos e procedimentos oramentais e no respeito dos compromissos
nacionais, europeus e internacionais, com uma cooperao mais harmoniosa entre os
diferentes nveis de autoridade10.
A autonomia local respeita possibilidade de exerccio de certas atribuies ou
competncias segundo princpios organizativos da deciso e da aco autnomos em
relao organizao estadual11. A descentralizao administrativa uma
consequncia desta liberdade ou autonomia das coletividades locais 12. A expresso e
representao dos seus interesses e ideia de governo local assentam na eleio dos
respetivos rgos deliberativos e executivos13. A autonomia local s vale enquanto
veculo de democracia local14.

10

As recomendaes so exatamente as seguintes: i) a melhorar o processo de consulta,


institucionalizando a consulta de forma sistemtica, prvia e em tempo til, com as associaes de
instncias regionais e autnomas sobre as questes que diretamente lhes respeitam, ii) a atribuir a tais
associaes um direito de recurso direto para o Tribunal Constitucional, iii) a considerar a
implementao de programas de ajudas ou procedimentos especficos, temporrios e flexveis, para
reforar a competitividade econmica das autarquias mais diretamente afectadas pela crise econmica e
financeira destacando a diversidade de situaes das mesmas , iv) a dar s coletividades locais uma
maior autonomia relativamente aos impostos locais, e designadamente o seu sistema de coleta, v) a
considerar a criao de um comit nacional para a estabilidade, que compreendesse eleitos locais, a fim
de racionalizar os objetivos e procedimentos oramentais, e de garantir assim, tanto quanto possvel, o
respeito dos compromissos nacionais, europeus e internacionais e uma cooperao mais harmoniosa entre
os diferentes nveis de autoridade, vi) a garantir uma participao efetiva das autarquias no
procedimento legislativo de alterao da lei de 2007 sobre as finanas locais, em particular quanto aos
procedimentos oramentais associados s funes de compatibilidade, de acompanhamento e
estabelecimento de relaes ou outros aspetos destinados a melhorar a eficcia dos procedimentos
oramentais locais, vii) a diligenciar pela assinatura e ratificao, num futuro prximo, do Protocolo
adicional Carta europeia de autonomia local sobre o direito de participao nos assuntos das
coletividades locais, assim como do Protocolo adicional Conveno-quadro europeia sobre a
cooperao transfronteiria das coletividades ou autoridades territoriais traduo prpria, a partir do
original disponvel no stio na Internet referenciado.
11
Baptista Machado, J.J., Participao e Descentralizao, Democratizao e Neutralidade na
Constituio de 76, Livraria Almedina, Coimbra, 1982, pp. 76 e 114.
12
Baptista Machado, J.J., Participao e Descentralizao, cit., p. 62.
13
A trave-mestra da descentralizao [como refere Baptista Machado] a eleio de rgos
deliberativos e executivos de modo a que os rgos que tenham a seu cargo os assuntos locais
emanem da colectividade regional ou local, no do Estado (Participao e Descentralizao, ..., cit., p.
28). A representao, para alm das maiorias, da colectividade que forma o substrato pessoal desse
quadro organizativo, incluindo a minoria (Participao e Descentralizao, ..., cit., p. 82).
14
Jorge Miranda, O Poder Local na Assembleia Constituinte, 30 Anos de Poder Local na
Constituio da Repblica Portuguesa, Coordenao de Antnio Cndido de Oliveira, 2007, pp. 180 e
181,
e
ponto
9
do
Parecer
da
7.
Comisso,
http://app.parlamento.pt/LivrosOnLine/Vozes_Constituinte/med01000159j.html#b ( 20-07-2012).

A conservao desta legitimidade requer a conformidade do agir das autarquias locais


com a funo ou com o estatuto ntico15, isto , a satisfao das necessidades e
interesses das respetivas coletividades e a ateno equitativa a cada dos seus membros.
Tal significa que a democracia local requer, a par da legitimidade eleitoral, outras fontes
de legitimidade, de que se destacam a legitimidade da imparcialidade e a
legitimidade da proximidade, de que fala Pierre Rosanvallon16.
na articulao destas formas de legitimidade que devem ser pensadas as questes de
reorganizao local autrquica, designadamente: i) a questo da dimenso ptima da
freguesia e do municpio; ii) a questo do nvel de deciso intermdio entre o municpio
e o Estado; iii) a questo do sistema de governo municipal, relativa composio dos
rgos e a relao que eles estabelecem entre si; iv) a questo do estatuto dos eleitos
locais; v) a questo da relao entre a Administrao local autrquica e a Administrao
estadual. Sobre estas questes se debrua, de forma sumria, o presente texto.
As exigncias normativas na matria decorrem da Constituio mas decorrem tambm
dos padres normativos definidos pelo Conselho da Europa, que valem quer para os
rgos de governo nacionais quer para as prprias autarquias envolvidas em processos
de reforma atravs, por exemplo, da opo de fuso ou de alterao dos respetivos
limites territoriais17. A Carta Europeia de autonomia local18, assentando num acordo
15
Mutatis mutandis, considera-se o discurso de Baptista Machado relativo articulao da
democracia estadual e autodeterminao ver Participao e Descentralizao , cit., pp. 71 e segs.
16
Rosanvallon, Pierre, La lgitimit dmocratique, Impartialit, rflexivit, proximit, ditions du
Seuil, 2008, pp. 13 a 21 e p. 258 (La dmocratie doit en effet faire vivre en mme temps deux exigences:
celles de lorganisation priodique dun choix entre des personnes et des programmes fortement
diffrencis, dun ct, et celle de la mise en place dinstitutions garantes de lintrt gnral situes audessus de ces diffrences de lautre); como nota o autor, a democracia desenha o horizonte de uma
organizao da vida social em construo (ob. cit. ul., p. 359; e ponto 4 do texto do autor
L'universalisme dmocratique: histoire et problmes, texte paru dans laviedesidees.fr, le 17 dcembre
2007, disponvel in http://www.laviedesidees.fr/L-universalisme-democratique.html 23-03-2012).
17
Cf. 4 do ponto 4 do prembulo da Recommandation Rec(2004)12 du Comit des Ministres aux
Etats membres relative aux processus de rforme des limites territoriales et/ou de la structure des
collectivits locales et rgionales, adotada em 20-10-2004, aquando da 900. reunio. Ver recomendao
in https://wcd.coe.int (ltimo acesso em 20-07-2012): These recommendations may also be applied
where reform is undertaken by a higher tier of local and regional government in respect of a lower tier or
where, within a pre-established framework, local or regional authorities engage in reforming themselves,
for example by amalgamating two existing local or regional authorities of the same level into one or by
changing the territorial boundaries between them.
18
Aprovada pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 28/90 de 23 de Outubro; e ratificada
por Decreto do Presidente da Repblica n. 58/90 de 23 de Outubro), disponvel in http://www.asgplp.org/upload/cadernos_tematicos/doc_66.pdf.
e
http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textosinternacionais-dh/tidhregionais/conv-tratados-15-10-985-ets-122.html. Sobre o procedimento de
elaborao da Carta, Delcamp Alain, La charte europenne de l'autonomie locale et son systme de
contrle, in Annuaire des collectivits locales. Tome 19, 1999. pp. 141 e 142,
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1999_num_19_1_1334 (6-82012).

comum sobre o contedo mnimo ou essencial da autonomia local e favorecendo a


aproximao dos diferentes sistemas nacionais19, constitui um referente necessrio.
Por outro lado, o carter unificador das regras da Unio europeia acentua uma
convergncia que se exprime para alm do mais na exigncia democrtica do
funcionamento das coletividades, no exerccio das suas competncias e [na utilizao
dos] meios financeiros que lhe so atribudos 20

21 22

e no postular que as decises

sejam tomadas ao nvel mais prximo possvel dos cidados, de acordo com o princpio
da subsidiariedade23. H, pois, que pensar no quadro da emergncia de um direito
comum de autonomia territorial e considerar as reformas de descentralizao e de
regionalizao nos diferentes Estados europeus e as iniciativas adotadas no seio da
Unio europeia e do Conselho da Europa24.
1. A dimenso tima na reorganizao territorial autrquica
Nicole Belloubet-frier, num texto com o ttulo Vers un modele europen
dadministration locale?, em 2007, destacava que existia, mesmo no sendo a relao
entre a dimenso e a eficcia unvoca, uma tendncia, nos movimentos de
19
Schndorf-haubold, Bettina, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en
Europe", Revue franaise d'administration publique 1/2007 (n 121-122), pp. 69 e 70, in URL:
www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2007-1-page-203.htm.
20
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, Revue franaise
dadministration publique, n. 121-122, 2007/1-2, p. 29 (traduo do original).
21
O Relatrio explicativo da Carta de autonomia local sublinha que a legislao europeia pode
dispor sobre a aplicao de especficas medidas por um dado nvel de administrao
http://conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/122.htm (acesso ltimo em 08-08-2012).
Os fundos estruturais e outros instrumentos financeiros europeus com vocao regional assim como a
poltica regional da UE tem maior eficcia sobre as autoridades administrativas infraestatais do que o
Conselho da Europa com as suas referncias, normas ou instrumentos jurdicos, de acordo com o Etude
sur ltat actuel de la rgionalisation et les perspectives de dveloppement de lautonomie rgionale dans
les Etats membres du Conseil de lEurope, da Chambre des rgions, 14e Session Plnier
CPR(14)6REPADD 15-05-2007, Rapport Commission Institutionnelle, Jean-Claude Van Cauwenberghe,
Belgique, (R, SOC), https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1138937&Site=CM.
22
Regista Pierre-Yves Monjal, em 2009, que [q]uase 70% da regulamentao comunitria
aplicada pelo nvel local Les collectivits territoriales et le droit communautaire: un droit risque?
Remarques sur linstabilit du droit franais des contrats publics daffaires travers lexemple des
conventions de matrise douvrage dlgue (loi MOP de 1985)", Revue trimestrielle de droit europen,
Avril / Juin 2009, n 2, p. 287.

23

Cf. do prembulo do Tratado da Unio Europeia (Resolvidos a continuar o processo de


criao de uma unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decises sejam tomadas
ao nvel mais prximo possvel dos cidados, de acordo com o princpio da subsidiariedade. De acordo
com o Rapport d'Information da Commission des Lois Constitutionnelles, de 22.2.2006, intitulado De la
Lgislation et de l' Administration Gnrale de la Rpublique sur l'quilibre territorial des pouvoirs,
destaca precisamente que o prembulo do Tratado en donne une conception exigeante et trs favorable
l'initiative locale, en organisant les comptences selon la proximit des lieux de pouvoir avec les citoyens
- http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i2881.asp#P355_30296 (06-08-2012).
24
Bettina Schndorf-haubold, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en
Europe", cit., p. 203.

reestruturao territorial (por exemplo, na Sucia e na Dinamarca), para diminuir o


nmero das unidades territoriais de base e as colocar em condies de fornecer o tipo e
nvel de servios de que os cidados carecem25.
Na reforma dos limites territoriais e/ou da estrutura 26 das autarquias, est em causa,
essencialmente: i) a dimenso e, portanto, o nmero das autarquias e, inerentemente, a
relao entre a quantidade de populao e os recursos disponveis27; ii) e a funo e as
atribuies de cada nvel e unidade autrquica28.
Os critrios principais para determinar dimenso e, portanto, ao nmero das autarquias
so os seguintes:
a)

O critrio da qualidade da democracia local, da democracia representativa e da


democracia enquanto prtica institucional e prtica cvica; embora no seja
reconhecida uma relao unvoca entre a dimenso das autarquias e essa
qualidade29 30;

25

Quel rapport y-a-t-il entre la France et ses 36 000 communes et la Sude qui affiche un peu
moins de trois cent units territoriales de base ou, mieux encore le Danemark qui depuis 2007 prsente
moins de cent communes dune population moyenne de plus de 50 000 habitants? Mme si le rapport
entre la taille et lefficacit nest pas univoque, des mouvements de restructuration territoriale sont
luvre pour diminuer le nombre des units territoriales de base et les mettre en capacit de fournir le
type et le niveau de services dont les citoyens ont besoin. Dans les pays de lest, des rformes rcentes ont
t engages afin de faciliter la dcentralisation financire et de comptences vers des collectivits locales
moins nombreuses Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p.
14.
26
Na expresso do prembulo da Recommandation Rec(2004)12 du Comit des Ministres aux
Etats membres relative aux processus de rforme des limites territoriales et/ou de la structure des
collectivits locales et rgionales, adotada pelo Comit dos Ministros em 20-10-2004, aquando da 900.
reunio dos Delegados dos Ministros, in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=784227&Site=COE.
27
Cf. nota 2 do ponto A., I.1., da Recomendao Rec(2004)12.
28
Beermann, Jack M., The Law and Politics of Local Government in the United States, 30 Anos
de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa, cit., p. 347.
29
Assim, por exemplo, se as grandes autarquias podem ter a vantagem da economia de escala, para
alm de um certo ponto, a sua dimenso pode afetar a eficcia e a eficincia da sua ao. Tambm no h
uma relao unvoca entre a dimenso e a qualidade da democracia local e regional, sendo em geral
melhor a participao individual, essencialmente atravs das eleies, nas autarquias pequenas e mais
reduzida a participao associativa ponto A., I.1., n. 6, alneas e) e f), da Recommandation
Rec(2004)12.
30
As parquias do aos cidados voz no processo de deciso democrtico 3.3.4, n. 121 do
Relatrio do Comit de Monitorizao, citado.

6
b)

A ponderao de que a populao31 no est uniformemente repartida sobre o


territrio e que as condies econmicas [neste] variam, havendo que assegurar
quer a coeso32 quer a equidade entre as populaes33.

c)

A considerao da repartio das competncias entre os nveis de


administrao, o grau de autonomia financeira e a existncia de sistemas de
perequao financeira34 35;

d)

A capacidade de fornecer o tipo e o nvel de servios de que os cidados tm


necessidade36, na perspetiva da igualdade social37;

e)

O critrio da exigncia de integridade tica e de transparncia de exerccio das


competncias das colectividades locais38.

31

A dimenso populacional de certos municpios e freguesias no incompatvel com uma


gesto minimamente eficiente Casalta Nabais, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, , in
30 Anos de Poder Local, cit., p. 155.
32
A descentralizao dos servios deve respeitar os princpios da coerncia e da unidade de
aplicao das polticas pblicas em benefcio do conjunto dos cidados, da coordenao e da
solidariedade territorial ponto II.2., al. b., da Recommandation CM/Rec(2007)4 du Comit des
Ministres aux Etats membres sur les services publics locaux et rgionaux, adotada em 31-01-2007,
aquando da 985. reunio des Dlgus des Ministres (disponvel in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?
id=1089725&Site=COE).
33
Ponto A., III, 1., n. 28, da Recommandation Rec(2004)12, citada: Lorsque la population n'est
pas uniformment rpartie sur le territoire et que les conditions conomiques varient, la possibilit devrait
tre considre dappliquer des solutions diffrencies de sorte que: les mmes niveaux d'administration
locale et rgionale ne soient pas obligatoires partout dans l'Etat; // les comptences des collectivits
locales et rgionales du mme niveau puissent varier; // les relations institutionnelles des collectivits
locales et rgionales du mme niveau puissent varier.
34

Ponto A., I.1., n. 6, alnea b), da Recommandation Rec(2004)12; e considerando 42 da


Recommandation Rec(2005)1 du Comit des Ministres aux Etats membres relative aux ressources
financires des collectivits locales et rgionales, adotada em 19-01-2005, aquando da 912. reunio
Dlgus des Ministres (disponvel in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=812119&Site=COE).
La prquation peut tre ralise par des apports financiers dune autorit suprieure (prquation
verticale) ou par la redistribution des ressources fiscales locales, notamment si elles sont recouvres par
les administrations de ltat (prquation horizontale) ou par une combinaison des deux systmes.
35
Jos Casalta Nabais observa que as freguesias situadas na sede da autarquia municipal,
sobretudo quando se trata de cidades ou centros urbanos importantes (...) servem basicamente como
estruturas de desconcentrao (personalizada) dos servios municipais..., advogando a extino das
freguesias urbanas e o reforo das atribuies e competncias das freguesias rurais A Autonomia
Financeira das Autarquias Locais, cit., p. 130. Bem assim, observa que a dimenso dos municpioscada
vez menos se coaduna com a realizao de importantes interesses pblicos idem, p. 155.
36
Cf. ponto A., I.1., n. 5, da Recommandation Rec(2004)12.
O nvel de satisfao quanto s prestaes de servios e sobre a credibilidade e a sensibilidade dos
poderes locais/regionais so indicadores preciosos para determinar o nvel timo (ponto A., I.1., n. 6,
alnea b), da Recommandation Rec(2004)12).
37
Jorge Miranda, O Poder Local na Assembleia Constituinte, cit., p. 181.
38
Cf. artigo 1., n. 5.2, do Protocolo da Carta europeia de autonomia local sobre o direito de
participar
nos
assuntos das
colectividades
locais,
de
16.11.2009
(disponvel
in
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Word/207.doc);
Cndido
de
Oliveira,
Antnio,
Democracia Local: a organizao, os poderes e o funcionamento dos Plenos do Concello na Galiza e
das Assembleias Municipais no Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro
2009, p. 5 (como destaca o autor, nos municpios demasiados pequenos h o risco de a proximidade
entre as pessoas tornar a vida local marcada mais pelas relaes pessoais do que pelas relaes ligadas ao

A Lei n. 22/2012, de 30.5, que define o regime jurdico da reorganizao


administrativa territorial autrquica, pondera sobretudo duas directivas: i) a Preservao
da identidade histrica, cultural e social das comunidades locais 39 40; ii) e o critrio da
viabilidade econmica, com ponderao da consistncia populacional das autarquias e
da necessidade de promoo de economias de escala41 (maxime, quanto suficincia e
valia dos servios que podem ser prestados)42 43. Para os termos da considerao do
primeiro, essencial a pronncia da assembleia municipal, porque melhor posicionada
para fazer esta avaliao44 dentro dos parmetros fixados relativos, designadamente, ao
nmero da populao, o seu carter urbano ou rural das freguesias, assim como o seu
grau de desenvolvimento45.
2. A necessidade de unidades territoriais intermdias entre o nvel local e o nvel
estadual
A reforma da organizao territorial autrquica, do nmero e dimenso das freguesias e
municpios e das suas atribuies e competncias recoloca a questo da necessidade de
unidades territoriais intermdias agregadoras46, de um nvel imediatamente abaixo do
Estado que assegure a coordenao daquelas e receba atribuies 47 que, de acordo com
bem comum ...); e Mattarella, Bernardo Giorgio, La nuova disciplina di incentivo e sanzioni nel
pubblico impiego, Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2009, 4, p. 948 (...ao nvel descentralizado,
onde mais evidente a identificao entre trabalhadores e eleitores e onde os vrtices polticos das
administraes esto particularmente expostos sua presso, os problemas entre poltica e administrao
determinam as maiores disfunes na contratao coletiva).
39
Cf. artigo 3., alnea a).
40
Jorge Miranda destaca o territrio como um elemento definidor dos interesses municipais,
locais e regionais, observando que [a] circunscrio aparece como fator determinante da formao e da
subsistncia do agregado (o que, todavia continua , to pouco quer dizer que seja da essncia ou parte
constitutiva da autarquia ou da comunidade regional) - ponto XIII da anotao ao artigo 6. da CRP, in
Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, 2. edio, revista, atualizada e ampliada, p. 146; e, tambm do
autor, Jorge Miranda, O Poder Local na Assembleia Constituinte, cit., p. 18. Neste sentido, tambm,
Acrdo do TC n. 709/97, de 10-12-1997, processo n. 532/97 (: comummente sabido que as
autarquias locais so tidas como pessoas colectivas de populao e territrio, motivo pelo qual este ltimo
, a todos os ttulos, um elemento essencial estrutural dessas pessoas colectivas), in DR. I Srie, n. 16,
de 20-01-1998, p. 195. Ver, ainda, designadamente, Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira, Podem as
Assembleias Municipais Reprovar Reiteradamente o Oramento Municipal?, Scientia Iuridica, T. LI,
2002, n. 294, pp. 429 e 449.
41
Sem viabilidade econmica, funcionam contra as prprias populaes.
42
Cf. artigo 2..
43
Critrio este que pe em causa a atendibilidade dos localismos na criao dos municpios.
Joaquim Freitas Rocha afirma que a delimitao geogrfica das autarquias existentes motiva-se menos
por critrios econmico-financeiros e mais por critrios de natureza histrico-poltica, o que arrasta a
consequncia de que existem benefcios e custos externos ao seu mbito geogrfico A Reforma do
Sistema de Financiamento Local, 30 Anos de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa,
Coordenao de Antnio Cndido de Oliveira, 2007, p. 61
44
Cf. artigo 11., n. 1, da Lei n. 22/2012, de 30.5.
45
Cf. artigos 4. a 8. da Lei n. 22/2012, de 30.5.
46
Considerandos 146 e segs. da Recomendao 323 (2012), citada.
47
Cf. artigo 253. da CRP: administrao de interesses comuns e prossecuo de atribuies e
competncias que a lei lhes confira.

o princpio da subsidiariedade48, no sejam de atribuir ao nvel o mais prximo do


cidado mas a um nvel superior, cujo mbito de atuao seja necessria 49 e/ou
seguramente mais eficaz50.
H duas formas de obter o nvel intermdio: i) atravs do associativismo autrquico,
facultativo ou obrigatrio51; ii) ou atravs de regies administrativas 52. Sendo diferente a
respectiva natureza jurdica53, associada a esta diferena o que sobressai a eleio
directa dos rgos da regio. Esta tem vocao para estabelecer uma tripla articulao 54
55

: i) a articulao da ao das autarquias de grau inferior 56; ii) e a articulao dos

servios desconcentrados dos diferentes servios ou entes de raiz estadual 57; iii) a
48

O princpio da subsidiariedade convoca a relao entre dois ou mais sujeitos, nos termos da qual
a substituio, total ou parcial, do sujeito subsidirio ao subsidiado se justifica se e s se o resultado
desta substituio total ou parcial melhor (ou se preveja que seja melhor) do que resulta ou resultaria da
substituio (pp. 10 e 11), valorando a dimenso e os efeitos da aco prevista face aos objetivos
estabelecidos (p. 8) Rescigno, Giuseppe Ugo, Principio di sussidiariet orizzontale e diritti sociali,
Diritto Pubblico, 1/2002.
49
Muitos problemas transcendem os limites municipais e podem ser demasiado complexos ou
despendiosos Beermann, Jack M., The Law and Politics of Local Government in the United States,
30 Anos de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa, cit., p. 346.
50
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., pp. 10 e 15,
Oliveira Martins, Margarida Salema d, O Princpio da Subsidiariedade em Perspetiva Jurdico-Poltica,
Coimbra Editora, 2003, pp. 445 e 446, e Brisson, Jean-Franois, Les nouvelles clefs constitutionnelles
de rpartition matrielle des comptences entre ltat et les collectivits locales, AJDA n 11/2003, 24
mars 2003, p. 531.
51
Pacheco Amorim, Joo, Breves reflexes sobre os novos regimes das Associaes de
Municpios e das reas Metropolitanas de Lisboa e Porto, Revista de Direito Pblico e Regulao, n. 2,
julho de 2009, p. 83 (destaca que a associao de municpios constitui uma nova instncia de poder local
no supramunicipal mas intermunicipal, mais concretamente uma forma jurdica de cooperao
intermunicipal), e Casalta Nabais, Jos, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, in 30 Anos de
Poder Local, cit., p. 129.
52
As regies correspondem ao nvel territorial infra-estadual mais elevado Schndorf-haubold,
Bettina, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en Europe", cit., p. 5.
53
No caso das associaes de municpios, trata-se de pessoas coletivas pblicas derivadas,
secundrias e eventuais por confronto com os municpios que as compem, que so as pessoas coletivas
originrias, primrias e necessrias que as legitimam e suportam Pacheco de Amorim, Breves
reflexes , cit., p. 84 e de fins especficos (p. 85); Amorim, Carlos de Abreu, Aspetos Territoriais
do PRACE (antecedentes e contratempos), 30 Anos de Poder Local, cit., pp. 323 e 324.
54
Brondel, Sverine, Plus de pouvoirs pour les prfets de rgion, AJDA n. 18/2004, 10 mai
2004, p.948, e Jacas, J. Ferret, La reforma de la Administracin Local, Revista de Administracin
Pblica, septiembre-diciembre (2007), nm. 174, p. 285 (...la condicin de autonoma intermunicipal del
ente intermedio se pierde en los casos en que la funcin la realiza un ente que no tiene carter local y no
tiene su origen en las elecciones locales).
55
Por referendo de 08-11-1998, foi rejeitado em referendo o modelo regional decorrente da Lei
n. 19/98, de 12.04. Sobre este, ver, v.g., Antnio Marino Gonalves Coelho, com a colaborao de
Elisabete Ramalho, Reflexo sobre a reforma da Administrao Pblica neste fim de sculo, in
Reformar a Administrao Pblica: Um Imperativo, Forum 2000, Renovar a Administrao, Instituto
Superior de Cincias Sociais e Polticas, p. 191.
56
Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio,
Descentralizao, Regionalizao e Reforma, Ministrio do Equipamento, do Planeamento e da
Administrao do Territrio, Lisboa, 1998, p. 31 (a regionalizao deve desenvolve[r] as articulaes
entre os vrios nveis da Administrao Pblica).
57
A Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio, em
1998, destacou que os servios desconcentrados no tinham qualquer mecanismo de coordenao entre

articulao da ao estratgica do Estado com a das autarquias locais 58 59. Na previso


da Recomendao 34-1997-1 do Congresso dos poderes locais e regionais da Europa
sobre o projeto de Carta europeia de autonomia regional60, os poderes da regio devem
permitir-lhe a adoo e o exerccio de uma poltica prpria e a execuo ao nvel
regional de tarefas que relevam das competncias nacionais.
No quadro da opo pela primeira, o que est em causa , sobretudo, o reforo das
atribuies das reas metropolitanas e das comunidades intermunicipais, assim como,
quanto a estas, o seu redimensionamento 61

62

. O Livro Verde, como destacado no

Relatrio do Comit de Monitorizao (2012), citado, pretende o reforo das estruturas


intermunicipais e metropolitanas, o que, segundo o mesmo relatrio tornar no futuro
mais difcil ou quase impossvel a implementao de regies administrativas 63. O
objetivo para ser, pois, mais do que a mera definio de um quadro institucional da

si e no existirem formas de tutela horizontal dos servios desconcentrados, o que permanece atual.
Props a reorganizao da Administrao Perifrica do Estado em funo do modelo regional (p. 24 e
p. 34) Descentralizao, Regionalizao e Reforma, cit., p. 23; no mesmo sentido, Amorim, Carlos de
Abreu, Aspetos Territoriais do PRACE , cit., pp. 325 e 326.
58
Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio,
Descentralizao, Regionalizao e Reforma, cit., p. 34.
59
A existncia de vrios nveis territoriais obriga a redefinir a relao entre si do nvel local, do
nvel regional e do nvel estadual. A questo das formas de relacionamento entre o Estado e as autarquias
ou coletividades territoriais, que tem expresso em um de trs modelos: o modelo da representao
linear no qual o Estado relaciona-se com a regio e esta organiza as suas relaes com as autoridades
locais presentes no seu territrio , o modelo de representao em estrela no qual o Estado o centro
de vrias relaes distintas e bilaterais com cada um dos nveis territoriais e o modelo de representao
mista ou com duas faces no qual a participao das autoridades locais concretiza-se pela existncia de
relaes com as regies, por um lado, e com o Estado, por outro lado Vandelli, Luciano, Formes et
tendances des rapports entre Etats et collectivits territoriales, in Revue franaise dadministration
publique, 1/2007 (n 121-122), pp. 33 a 35 (disponvel in http://www.cairn.info/revue-francaise-dadministration-publique-2007-1-page-19.htm - 20-08-2012).
60
Cf. artigo 4., n. 4, in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=845439&Site=COE.
61
O Documento Verde, citado, p. 29, fixa como objetivo a [d]iscusso sobre a eventual redefinio
da composio das CIM (base NUT III), numa lgica de dimenso e identidade territorial.
62
Commission pour l'avenir de la dcentralisation; Mauroy, Pierre (prsid par) Refonder
l'action publique locale: rapport, Paris: La Documentation franaise, 2000, p. 34
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/004001812/index.shtml ("Au Portugal, lchec
du rfrendum sur la rgionalisation nempche pas le Gouvernement et le Parlement de rechercher les
moyens de mettre en place un troisime niveau de collectivit locale qui leur parat indispensable (03-072012).
63
Considerando 156 do Relatrio de Monitorizao, citado.

10

cooperao inter-autrquico, a que se refere a Recomendao 221 (2007) do Congresso


dos poderes locais e regionais64 65.
No entanto, h problemas organizativos ligados fonte da sua legitimidade que se
colocam66. A questo , no essencial, a de saber que atribuies lhe podem ser
cometidas sem prejuzo para a prossecuo eleitoralmente legitimada das atribuies
municipais67 ou qual a sua estrutura organizativa que acautela tal legitimidade com
esse reforo de atribuies68; se o associativismo municipal se traduz em estruturas
suficientemente transparentes e pblicas para garantir a gesto dos assuntos e interesses
das respectivas populaes69; e se as relaes financeiras em que assenta permitem o
exerccio das suas competncias e a prestao de contas70.
Noutro plano, so de referir os agrupamentos europeus de cooperao territorial, cujos
membros podem ser os Estados-Membros, as autoridades regionais, as autoridades
locais, os organismos de direito pblico71 e as associaes constitudas por entidades
pertencentes a uma ou mais destas categorias 72. Visam atalhar s dificuldades que os
64

Adotada em 30-05-2007, na 14. Sesso plenria, disponvel in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?


id=1133903&Site=CM (12-07-2012).
Apresenta esta cooperao como dotada de vantagens comparativamente com a fuso de
autarquias, por esta poder colidir com as tradies das populaes locais, e com a privatizao dos
servios pblicos, por esta nem sempre compensar a falta de estruturas pblicas de gesto e de deciso
sobre os assuntos locais.
65
Na Recomendao 323 (2012), adotada na 22e Sesso, em 20-03-2012, sobre A democracia
local e regional em Portugal ", o Congresso dos poderes Locais e Regionais, observou que Portugal
precisava de "melhorar a interao institucional entre aqueles dois nveis [local e regional] e o nvel
estadual.
66
Caupers, Joo, Diviso administrativa e rgos regionais, in Direito Regional e Local, n. 08,
Outubro/Dezembro 2009, pp. 4 e 5.
67
Segundo Pacheco de Amorim, no dispem (no podem dispor) estas entidades, partida, e em
rigor, de atribuies (matrias) subtradas pela via legislativa aos municpios que as compem Breves
reflexes sobre os novos regimes das Associaes de Municpios e das reas Metropolitanas, cit., p. 87.
O Documento Verde, citado, p. 29, prev que reas Metropolitanas de Lisboa e Porto recebam, no
s um conjunto de competncias tanto do Poder Central como [tambm] do Poder Local,
designadamente em reas sensveis como os Transportes, Reabilitao Urbana, guas, Saneamento e
Gesto de Resduos, em busca de maior eficincia e novas economias de escala.
68
O Documento Verde, citado, p. 27, fixa o objetivo do [a]profundamento da legitimidade e do
controlo democrtico das Comunidades Intermunicipais e das reas Metropolitanas.
69
Ou se no prejudica, relativamente aos municpios no aderentes a comunidades intermunicipais,
como destaca Licnio Lopes, a relao institucional com os rgos do Estado gestores do QREN e da
elegibilidade de projetos com vista contratualizao de financiamentos O regime das Comunidades
Intermunicipais: mais um caso exemplar de degradao da autonomia municipal, in Revista de Direito
Pblico e Regulao, CEDRIPE, 2009, n. 2, pp. 9 a 17, maxime, p. 15.
70
Brondel, Sverine, La Cour des comptes veut amliorer et rationaliser lintercommunalit,
AJDA, n. 40/2005, 28 novembre 2005, p. 2204.
71
Na aceo do segundo pargrafo do ponto 9) do artigo 1.o da Diretiva 2004/18/ /CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de 2004, relativa coordenao dos processos de
adjudicao dos contratos de empreitada de obras pblicas, dos contratos pblicos de fornecimento e dos
contratos pblicos de servios artigo 3., n. 1, alnea d), do Regulamento.
72
Cf. artigo 3. do Regulamento (CE) n. 1082/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5
de Julho de 2006 , relativo aos agrupamentos europeus de cooperao territorial (AECT).

11

Estados-Membros e, em particular, as autoridades regionais e locais tm de enfrentar


para executar e gerir aes de cooperao territorial no quadro de legislaes e
procedimentos nacionais diferentes73 74.
3. A autonomia institucional democrtica das autarquias locais
Sem afetar a sua soberania e unidade, a autonomia local expresso da limitao
jurdica e do carter pluralista do Estado75, de um Estado descentralizado, cuja
estrutura aponta para uma dinmica de autonomia, isto , de liberdade de autoorganizao de autodeterminao76, ou que inclui os elementos centrais principais da
autonomia institucional e democrtica77 78.
3.1. A composio dos rgos autrquicos e formas de inter-relao
Nos termos da Carta Europeia de Autonomia local, esta autonomia deve ser exercida
por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrgio livre,
secreto, igualitrio, direto e universal e pode dispor de rgos executivos que
respondem perante eles79 80.
Neste quadro, ser de:
a)

Afastar os elementos de democracia orgnica, traduzidos na existncia de


membros por inerncia nas assembleias municipais (artigo 251. 81)82; ou

73

Considerando (2) do prembulo do Regulamento (CE) n. 1082/2006.


Cf. artigo 7., n. 3, do Regulamento (CE) n. 1082/2006.
75
Baptista Machado, ., Participao e Descentralizao, cit., pp. 97 e segs.
76
Baptista Machado, Participao e Descentralizao, cit., p. 102.
77
Belloubet-frier, Nicole, "Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p. 7
(Lautonomie locale recherche est partout corrle la dcentralisation dont la traduction juridique
regroupe les principaux lments de lautonomie institutionnelle et dmocratique).
78
Jorge Miranda, O conceito de poder local, cit., pp. 318 e 319; e Jos de Melo Alexandrino, O
dfice de proteo do poder local: defesa da autonomia local perante o Tribunal Constitucional?, in
Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro 2009, p. 19.
79
Cf. artigo 3., n. 2.
74

80

O projecto anexo Recommandation 34-1997-1 du congrs des pouvoirs locaux et rgionaux de


lEurope sur le projet de Charte europenne de lautonomie rgionale, relativamente aos rgos da
regies prev que as regies devem ser dotadas de uma assembleia representativa e de um rgo
executivo, sem prejuzo das diversas formas de participao dos cidados na tomada de deciso( artigo
12., n. 1). A assembleia deve ser eleita por sufrgio livre, secreto, directo e universal (artigo 12., n.
2). Quanto ao rgo executivo estabelece que, [s]alvo no caso de eleio directa da populao, o rgo
executivo deve ser responsvel perante a assembleia nas modalidades previstas no direito interno de cada
Estado parte na presente Carta (artigo 12., n. 4).
81
A assembleia municipal o rgo deliberativo do municpio e constituda por membros
eleitos directamente em nmero superior ao dos presidentes de junta de freguesia, que a integram.
82
A Assembleia um form de representao dual. A presena dos presidentes da junta de
freguesia pode alterar o perfil poltico da assembleia e a maioria resultante das eleies ou a natureza
representatividade da assembleia para o eleitorado municipal no seu conjunto (considerandos 49 e segs.
do Local and Regional Democracy in Portugal - CG (10) 5 REV Part II). E o Relatrio ora referido
acrescenta: Clearly this is not desirable as it may affect the political will of the municipalitys electorate

12

resultante das assembleias municipais no caso da assembleia regional (260.83).


Ou seja, a escolha de todos os membros das Assembleias municipal e regional
deveria ser por eleio direta.
b)

Dar efetiva traduo ao comando da responsabilidade do executivo face ao rgo


deliberativo84, luz do artigo 3., n. 2, da Carta Europeia de Autonomia Local e
do artigo 239. da Constituio85 86.
Nesta sede, as propostas, no plano interno, tm sido no sentido da atribuio s
assembleias municipais de efectivos poderes de fiscalizao, de investidura
com apreciao da proposta de composio da cmara e do programa de aco,
apresentados pelo presidente da cmara municipal e de destituio, pela
votao de moes de censura87 88.

and may also affect the work of the assembly and the municipality as a whole. The rapporteurs take the
view that further thought should be given by the Portuguese authorities in co-operation with local
authorities representatives to how such situations could be avoided.
Sobre o efeito artificial que tem sobre o nmero de membros da assembleia municipal a integrao
dos presidentes da junta de freguesia e a aferio do nmero de membros eleitos diretamente pelo nmero
de membros da cmara municipal, ver Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local: a organizao,
os poderes e o funcionamento dos Plenos do Concelho na Galiza e das Assembleias Municipais no
Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro 2009, pp. 9 e 10.
Antnio Barbosa de Melo explica que a composio da assembleia municipal se fica a dever: i)
preocupao de que pudesse ser um rgo regulador da vida municipal com alguma independncia face
aos partidos polticos; ii) ideia [d]e que o municpio o conjunto das suas freguesias, tomadas como
unidades parcelares, uma unidade plural em cujo rgo deliberativo devem estar igualmente
representadas todas as freguesias O Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa em 1976,
cit., p. 24.
83
A assembleia regional o rgo deliberativo da regio e constituda por membros eleitos
directamente e por membros, em nmero inferior ao daqueles, eleitos pelo sistema da representao
proporcional e o mtodo da mdia mais alta de Hondt, pelo colgio eleitoral formado pelos membros das
assembleias municipais da mesma rea designados por eleio directa.
84
Local and Regional Democracy in Portugal CG (10) 5 REV Part II, in
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=891571&Site=COE (21-07-2012).
85
Cf. artigo 239., n. 1, da CRP: A organizao das autarquias locais compreende uma assembleia
eleita dotada de poderes deliberativos e um rgo executivo colegial perante ela responsvel.
86
Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira destacam o poder de deciso das assembleias
municipais em relao ao plano de atividades e ao oramento municipal Podem as Assembleias
Municipais Reprovar Reiteradamente o Oramento Municipal?, cit., p. 432, e Jorge Miranda, O Poder
Local na Assembleia Constituinte, cit., pp. 188 e 189. Ver tambm Montalvo, Antnio Rebordo, A
Carta Europeia da Autonomia Local e o Sistema de Governo Local, Revista de Administrao Local,
julho /agosto 2009, ano 32, p. 357.
O Congresso dos Poderes Locais e Regionais, no anexo 2 Recommendation 228 (2007) Projet de
protocole additionnel la Charte europenne de lautonomie locale, que contm o projeto de relatrio
explicativo, no comentrio ao artigo 3., destaca que, mesmo caso de eleio direta do executivo
autrquico, a lei deve assegurar um mnimo de instrumentos de controlodaquele, isto , o conselho ou
assembleia em causa devem ter a palavra preponderante nos assuntos mais importantes para a
coletividade, entre os quais o oramento.
87
Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira, Podem as Assembleias Municipais Reprovar
Reiteradamente o Oramento Municipal?, cit., pp. 429 e 448.
88
Antnio Rebordo Montalvo destaca que, impondo a Carta Europeia de Autonomia Local a
responsabilidade do executivo perante um rgo deliberativo e que embora a possibilidade de demisso
pela Assembleia seja a forma que melhor concretiza essa responsabilidade, no a nica A Carta

13

Por outro lado, mencionada a necessidade de esclarecer o papel e a


responsabilidade do presidente da cmara municipal 89, surgindo este como o
cabea da lista mais votada para a assembleia municipal e com poderes para
atribuir pelouros, indicar quais os vereadores a tempo inteiro ou tempo parcial,
assim como definir o respetivo plano de aco90.
Outra proposta no sentido de o presidente da cmara ser eleito por sufrgio
direto e os restantes membros do executivo serem eleitos pela assembleia, o que
refora o rgo que deve assegurar a representao local, sem diminuir o peso
poltico do executivo91.
de destacar, no entanto, que o Comit de Monitorizao do Congresso dos poderes
locais e regionais do Conselho da Europa, no seu relatrio de 29-03-2012, citado,
considerou que a reestruturao da composio dos rgos colegiais executivos com
a redefinio da representao das diferentes foras polticas de acordo com o
modelo parlamentar pode no ser adequado para o governo local92.
3.2. O direito de participao como reconhecimento de autonomia
O reconhecimento de qualquer direito de participao do mesmo passo
reconhecimento de autonomia (Baptista Machado)93, de expresso da vontade dos
cidados relativamente vida administrativa local e de representao dos seus
interesses nos projetos, programas ou medidas que possam afetar os ... interesses das
respetivas populaes94.
Os procedimentos de participao da populao ... podem incluir os procedimentos de
consulta, os referendos locais e as peties, a resposta a reclamaes e sugestes, o

Europeia da Autonomia Local e o Sistema de Governo Local,cit., p. 358.


89
Caupers, Joo, Diviso administrativa e rgos regionais, in Direito Regional e Local, n. 08,
Outubro/Dezembro 2009, p. 8.
90
Sobre as vantagens e os inconvenientes da eleio direta do executivo (entre os quais, o
enfraquecimento do papel do conselho [ou assembleia] representativo Recommandation 151 (2004)
sur les avantages et les inconvnients de llection directe de lexcutif local sur la base des principes de
la Charte europenne de lautonomie locale, do Congresso dos poderes locais e regionais, in
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=815753&Site=Congress... (20-07-2012).
91
A Carta Europeia da Autonomia Local e o Sistema de Governo Local, cit., p. 364.
92
Cf. ponto 3.3.4, n. 123 do relatrio: Concerning the restructuring of the membership of
executive councils, the refocusing of the representation of political representatives according to a
parliamentary model might not be appropriate for local governance () If the opposition members were
excluded from the executive body, the institutional relationship between the local executive and local
assembly would change, most probably resulting in more frequent conflict.
93
Participao e Descentralizao ..., cit., p. 56.
94
Participao e Descentralizao ..., cit., pp. 55 e 57.

14

acesso aos documentos pblicos detidos pelas autarquias95 e a iniciativa popular


relativamente deliberao dos rgos representativos 96

97

. Inclui, igualmente, como

expresso funcional da democracia, a aproximao das autarquias s pessoas


enquanto fornecedoras de servios98 99.
Mas h tambm que considerar a participao das autarquias nos processos de deciso
nacionais. As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possvel, em
tempo til e de modo adequado, durante o processo de planificao e deciso
relativamente a todas as questes que diretamente lhes interessem 100. A participao
deve envolver a consulta previamente a qualquer alterao dos limites territoriais
locais101, a consulta das autarquias abrangidas relativamente integrao num
organismo especfico de cooperao inter autrquico (como as comunidades
intermunicipais)102, a representao em estruturas orgnicas103 e/ou em procedimentos
dos rgos legislativos e administrativos e em procedimentos de concertao ou de

95

Cf. artigo 2. do Protocolo adicional Carta europeia de autonomia local sobre o direito de
participao nos assuntos das autarquias locais; e artigo 3., n. 2, 2. parte, da Carta Europeia de
Autonomia local. Esta menciona o recurso s assembleias de cidados, ao referendo ou a qualquer outra
forma de participao direta dos cidados permitida por lei
96
Jorge Miranda, O Poder Local na Assembleia Constituinte, cit., p. 189.
97
Carla Amado Gomes defende, relativamente ao referendo local, que a pronncia prvia
obrigatria do Tribunal Constitucional e os critrios extremos por que se rege no o favorece - O
referendo
local:
sntese
problemtica,
maxime,
ponto
9
(disponvel
in
http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/351-190.pdf - 25-07-2012). Sobre o referendo local, ver
tambm Cludia Viana, O instituto do referendo local luz da jurisprudncia constitucional, in Direito
Regional e Local n. 05, Janeiro/Maro 2009, pp. 28 a 36, maxime, p. 36, a qual defende a fiscalizao
preventiva obrigatria do referendo local como geradora de uma segurana e certeza jurdicas que se
afiguram indispensveis para uma das mais importantes manifestaes da democracia local.
Na deciso do Tribunal Administratif de Rennes, 07-10-2003 e 11-09-2003, Assoc. de dfense du site
de Lancieux et de la baie du Beaussais, n 03-2544 e 03-3077, o Tribunal apreciou a recusa, pelo conselho
municipal, da realizao de referendo solicitada por iniciativa dos cidados eleitores relativa construo
de um centro nutico. Ver o caso e o comentrio de Xaviwe Braud, La commune est-elle tenue
dorganiser un rfrendum-amnagement en cas de demanda dun cinquime des lecteurs?, Droit
Administratif, 43e anne, n 1, janvier 2004, pp. 21 a 23
98
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p. 34.
99
De que o e-government um instrumento facilitador ponto A., I.1., n. 6, alnea i), da
Recommandation Rec(2004)12: L'e-gouvernement peut avoir un effet sur le rapport entre, d'une part,
la taille des collectivits locales et rgionales et, d'autre part, les prestations de services et la qualit de la
dmocratie locale et rgionale. Les nouvelles technologies ont tendance requrir et faciliter la
coopration et une action commune sur une plus grande chelle. Paralllement l'e-gouvernement
permettra d'accrotre les possibilits de participation des citoyens (sublinhados nossos).
100
Cf. artigo 4., n. 6, da Carta Europeia de Autonomia Local.
101
Cf. artigo 5. da Carta Europeia de Autonomia Local.
102
Ponto 11, alneas vii. e ix. da Recomendao 221 (2007), do Congresso dos poderes locais e
regionais, sobre o Quadro institucional da cooperao interautrquica.
103
Incluindo em organismos ou entidades consultivas de representao dos residentes estrangeiros
ao nvel local Conveno do Conselho da Europa sobre a participao dos estrangeiros na vida pblica a
nvel local, de 5.2.1992, European Treaty Series, n. 144, pp. 2 e segs.

15

consulta entre os rgos do Estado e as autarquias e entre aqueles e estruturas


representativas destas104 105.
A delimitao ou a modificao dos limites territoriais constitui expresso primeira dos
interesses prprios das coletividades locais. A consulta, direta ou indirecta,
considerada, como tal, indispensvel (artigo 240., n. 1, da CRP e artigo 5. da Carta
Europeia de Autonomia Local)106. Neste quadro, enquadra-se a participao das
freguesias, cmara municipal e assembleia municipal no procedimento de reorganizao
administrativa do territrio das freguesias, respectivamente, pela emisso de parecer107,
de parecer ou proposta108 e de pronncia109 sobre a reconfigurao das freguesias do
municpio que propem por aplicao dos objetivos, princpios e parmetros de
agregao fixados na lei110.
A participao das assembleias municipais no procedimento de reestruturao das
freguesias integrantes dos municpios correspondentes, tem uma feio constitutiva,
sendo, na expresso do Acrdo do TC n. 384/2012, muito mais do que o simples
exerccio do direito de audio em sede de procedimento legislativo 111. Cabe-lhes,
como destaca o Tribunal, deliberar sobre a reorganizao administrativa do territrio
das freguesias, respeitando os parmetros de agregao e considerando os princpios e

104

Cf. artigo 9., n. 2, do Projeto anexo Recommandation 34-1997-1 du congrs des pouvoirs
locaux et rgionaux de lEurope sur le projet de Charte europenne de lautonomie rgionale.
105
A ttulo de exemplo, refira-se o Conselho Econmico e Social (artigo 92., n. 2, da CRP)
conselho municipal de educao que rgo interinstitucional de coordenao e consulta, que tem por
objetivo promover, a nvel municipal, a coordenao da poltica educativa, articulando a interveno, no
mbito do sistema educativo, dos agentes educativos e dos parceiros sociais interessados ... (artigo 3.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 7/2003, de 15.1.
106
E o seu artigo 5. impe que sejam consultadas previamente a qualquer alterao dos limites
territoriais locais, eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita. Sobre o
referendo das modificaes territoriais autrquicos Verpeaux, Michel, Rfrendum local,
consultations locales et Constitution, AJDA n 11/2003, pp. 543 e 544.
107
Cf. artigo 11., n. 4, da Lei n. 22/2012, de 30.5: As assembleias de freguesia apresentam
pareceres sobre a reorganizao administrativa territorial autrquica, os quais, quando conformes com os
princpios e os parmetros definidos na presente lei, devem ser ponderados pela assembleia municipal no
quadro da preparao da sua pronncia.
108
Cf. artigo 11., n. 2, idem: Sempre que a cmara municipal no exera a iniciativa para a
deliberao prevista no nmero anterior deve apresentar assembleia municipal um parecer sobre a
reorganizao do territrio das freguesias do respetivo municpio.
109
Cf. artigo 11., n.s 1, 3 e 5, idem.
110
Cf. artigos 11., 2., 3. e 6., idem.
111
-lhe possvel elaborar um projeto concreto de reorganizao administrativa, do qual vir a
resultar em caso de conformidade com os parmetros estabelecidos na Lei n. 22/2012 [de 30.5, que
aprova o regime jurdico da reorganizao administrativa territorial autrquica], o novo mapa das
freguesias em cada municpio, sem prejuzo da deciso final da Assembleia da Repblica ponto II.8,
1, do Acrdo do Plenrio de 16.7.2012, processo n. 477/12.

16

as orientaes estratgicas definidas naquela lei, sem prejuzo das excees consagradas
nos seus artigos 6., n.os 3 e 4, e 7.112.
Entre as recomendaes do Relatrio do Comit de Monitorizao democracia local e
regional em Portugal luz da Carta Europeia de Autonomia Local de 29-03-2012, do
Congresso das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa destacam-se a de
melhorar os procedimentos de consulta, a de fixar em conjunto com as autoridades
locais e regionais parmetros de consulta, assim como a cooperao institucional.
Mais prope que seja atribuda s associaes de autarquias locais legitimidade para
requerer ao tribunal constitucional a fiscalizao da constitucionalidade por violao do
artigo 6. da CRP113, o que refora o direito de que dispem de acesso aos tribunais 114 e
de, nestes, poderem invocar a Conveno Europeia dos Direitos do Homem, cuja
oponibilidade das suas normas tem de ser aferida em concreto115.
4. A legitimidade pela imparcialidade da democracia local
4.1. O estatuto dos eleitos locais
O estatuto dos representantes eleitos localmente deve assegurar o livre exerccio do seu
mandato116
112

117

, isto , o cumprimento da sua misso. O exerccio empenhado e

Podendo optar por no participar no procedimento de reorganizao das freguesias, trata-se de


uma deciso que compete, no exerccio de competncia que lhe legalmente cometida, pelo que no pode
referendar o exerccio da competncia, diferentemente no que se refere ao teor da pronncia. Neste
sentido, o TC considerou que a Assembleia Municipal de Barcelos no podia transferir a deciso de no
participar no procedimento de reorganizao das freguesias para as populaes atravs de referendo
ponto II.11 do Acrdo do Plenrio de 16.7.2012, processo n. 477/12; e Ac. do Plenrio do TC n.
388/2012, de 25.7.2012, processo n. 505/12.
113
Cf. ponto 4, n. 171, do Relatrio, citado. Tambm, na Recomendao 323 (2012), adotada na
e
22 Sesso, sobre La dmocratie locale et rgionale au Portugal", o Congresso dos poderes Locais e
Regionais, no ponto 5, alnea b), destacou les associations qui reprsentent les intrts des collectivits
locales ne disposent pas dun droit de recours direct devant la Cour constitutionnelle contre une dcision
ou une rglementation affectant l'un de leurs droits, propondo que s "associations qui reprsentent les
intrts des collectivits locales un droit de recours direct devant la Cour constitutionnelle"
(https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?
Ref=REC323(2012)&Language=lanFrench&Ver=original&Site=Congreess... 20-07-2012).
No sentido da extenso s autarquias locais ...da legitimidade para requerer a fiscalizao abstracta
da constitucionalidade das leis violadoras da garantia constitucional da autonomia local, Jos de Melo
Alexandrino, O dfice de proteo do poder local: defesa da autonomia local perante o Tribunal
Constitucional?, in Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro 2009, pp. 20 e segs., maxime, p. 27.
114
De acordo com o artigo 11. da Carta europeia de autonomia local, as autarquias locais devem
ter o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o
respeito pelos princpios de autonomia local que esto consagrados na Constituio ou na legislao
interna.
115
Les collectivits territoriales ne peuvent invoquer la Convention europenne des droits de
lhomme dans un litige financier avec ltat", Concluses do Comissrio do Governo Laurent Vallee,
AJDA n. 12/2003,3 mars 2003, PP. 613 e segs.
116
Cf. artigo 7., n. 1, da Carta Europeia de Autonomia Local.
117
Cf. artigo 12., n. 5, da Carta Europeia de Autonomia Local: Por outro lado, [o]s membros que
compem a assembleia representativa ou o rgo executivo no podem ser objeto de medidas do poder
central que prejudique o livre exerccio de funes que lhe so confiadas, salvo no quadro de um processo

17

descomprometido com interesses que lhe so alheios postula, para alm da previso do
abono de remunerao adequada, a definio de um regime claro e preciso de
incompatibilidades, o qual deve ser definido na lei, para que, acautelando o exerccio
imparcial das funes, no dissuada ou restrinja alm do necessrio o acesso ao seu
exerccio118.
O exerccio livre do mandato reclama o no exerccio cumulativo de outros mandatos
polticos que deponha contra ou prejudique o cumprimento daquele119. A lei admite, sem
prejuzo da previso especfica de incompatibilidade e de impedimento, a acumulao
de cargo de eleito local, mesmo em regime de permanncia, com o exerccio de outras
actividades, pblicas ou privadas120 as quais devem comunicar, quando de exerccio
continuado, quanto sua natureza e identificao, ao Tribunal Constitucional e
assembleia municipal, na primeira reunio desta a seguir ao incio do mandato ou
previamente entrada em funes nas actividades no autrquicas121.
O eleito local no deve ter ou exercer funes, mandatos, profisses ou cargos que
suponham um controlo sobre as suas funes de eleito 122 ou em que o exerccio destas
(funes de eleito) compreenda o controlo ou possibilidade de disposio sobre aquelas
123

. Neste quadro, por exemplo, no de admitir a acumulao dos respetivos mandatos

judicial.
118
Cf. artigo 7., n. 3, da Carta de autonomia local.
119

Elected representatives shall not hold other political appointments where this prevents
them from performing their functions as an elected representative (artigo 11, 2, do Cdigo de conduta,
citado).
120
Nos termos do artigo 3., n. 1, do Estatuto dos Eleitos Locais.
121
Cf. artigo 3., n. 2, da lei n 29/87, de 30/06, alterada pela lei n 52-A/2005, de 10/10.
122
o caso dos cargos de inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanas, o inspector-geral
e os subinspectores-gerais da Administrao do Territrio e o director-geral e os subdirectores-gerais do
Tribunal de Contas sob os quais impende inelegibilidade, nos termos do artigo 6., n. 1, alnea h), da Lei
Orgnica n. 1/2001, de 14.08. No entanto, nos termos do artigo 3., n. 3, do Estatuto dos Eleitos Locais,
[n]o perdem o mandato os funcionrios da administrao central, regional e local que, durante o
exerccio de permanncia, forem colocados, por motivos de admisso ou promoo, nas situaes de
inelegibilidade previstas na alnea h) do n. 1 do artigo 6. e nas alneas a) e b) [a) Os directores de
finanas e chefes de repartio de finanas; // b) Os secretrios de justia] do n. 1 do artigo 7. da Lei
Orgnica n. 1/2001, de 14 de Agosto.
123
Cf. artigo 11., 3: Nor shall they have or hold functions, elective mandates, occupations or
official appointments which entail supervision of their own functions as an elected representative or
which they themselves are supposed to supervise in their capacity as an elected representative.

18

com o de membros dos rgos sociais de empresas ou sociedades participadas pelos


municpios124 125.
De acordo com o Cdigo de conduta dos eleitos locais, citada, deve ser precludida a
possibilidade de, aps o termo do mandato, exercerem funes nas entidades pblicas
ou privadas com as quais estabeleceu relaes contratuais durante o exerccio das suas
funes, de entidades que tenham sido criadas durante o exerccio das suas funes ou
em virtude deste exerccio e de entidades sob o seu controlo durante esse exerccio126.
A garantia dos fundamentos democrticos e do Estado de Direito constituem, na
jurisprudncia do TEDH, fins legtimos justificativos de restries a direitos eleitorais
de pessoa que abusou gravemente de posio [ou cargo] pblico ou cuja conduta
atentou contra tais fins127

128

; ou de pessoa que se encontre em certa posio ou tenha

certa qualidade que contenda com a prossecuo dos interesses pblicos dos cargos
correspondentes129. A sobrevigncia de inelegibilidade parece postular a perda do
respetivo mandato, mas a lei ao dispor noutro sentido, faz prevalecer o direito ao
emprego ou o direito de acesso aos cargos pblicos130.
124

Nesta medida, a interpretao do conceito de funcionrios que exeram funes de direco


em entes constitudos por autarquias locais e em entes em que elas detenham posio maioritria, na
economia do artigo 7., n. 1, alnea d), da LEOAL, por apelo ao conceito legal de funcionrio, feita no
Acrdo n. 511/01, parece-nos insuficiente; havendo que determinar tal conceito luz do imperativo
constitucional de um exerccio imparcial e transparente dos cargos pblicos.
125
No quadro da Lei n. 53-F/2006, de 29.12, o presidente de rgo de gesto de entidade
empresarial local porque se trata de cargo executivo remunerado no pode exercer funes nas
cmaras municipais nem exercer mandato em assembleia municipal (artigo 47., n.os 1 e 2, da Lei n. 53F/2006); o presidente de rgo de gesto de entidade empresarial local considerado titular de alto cargo
pblico e exerce as suas funes em regime de exclusividade (artigos 3., n. 1, alnea a), e 4. da Lei n.
64/93); a titularidade do cargo referido na concluso anterior implica a incompatibilidade com quaisquer
outras funes (artigo 4. da Lei n. 64/93), a qual no pode ser levantada ao abrigo do disposto nos n.os 3
e 4 do artigo 7. da Lei n. 64/93; o vogal de rgo de gesto de entidade empresarial local no se
encontra abrangido pela alnea b) do n. 1 do artigo 3. da Lei n. 64/93.
126
Cf. artigo 15. (Ban on securing certain appointments) do Cdigo de conduta dos eleitos
locais, anexo Recomendao 60 (1999), citada.
127
Acrdo do TEDH de 06-01-2011, processo n. 34932/04, caso Paksas v. Lituania.
128

O Cdigo de conduta dos eleitos locais, no prembulo, enuncia como um dos seus
pressupostos o seguinte:Profondment interpell par la multiplication des scandales judiciaires
impliquant des responsables politiques en raison d'actes commis dans l'exercice de leurs fonctions et
constatant que 'chelon local et rgional n'chappe pas ce phnomne."
129
Cf., v.g., artigos 50., n. 3, e 270. da CRP.
Sobre o assunto, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Tratado de Direito
Administrativo Especial, Volume IV (coordenadores Paulo Otero e Pedro Gonalves, 2010, pp. 214 e
segs.
130
Por exemplo, de acordo com o estatuto dos eleitos locais, [n]o perdem o mandato os
funcionrios da administrao central, regional e local que, durante o exerccio de permanncia, forem
colocados, por motivos de admisso ou promoo, nas situaes de inelegibilidade previstas na alnea h)
do n. 1 do artigo 6. [ o caso dos cargos de inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanas, o
inspector-geral e os subinspectores-gerais da Administrao do Territrio e o director-geral e os
subdirectores-gerais do Tribunal de Contas sob os quais impende inelegibilidade], nos termos do artigo
6., n. 1, alnea h), da Lei Orgnica n. 1/2001, de 14.08] e nas alneas a) e b) [a) Os directores de

19

As limitaes expostas destinam-se a garantir que os eleitos locais exercem as suas


funes nos limites da lei administrar livremente no significa administrar fora do
direito131 e de acordo com o mandato que lhes foi confiado pelos eleitores, sendo
responsveis perante o conjunto da populao local e regional, incluindo os eleitores
que no votaram neles. A democraticidade da sua ao deve legitimar-se, tambm, pela
imparcialidade, a qual, na explicao Pierre Rosavalon postula que as entidades
pblicas estejam permanentemente em condies de assegura o tratamento equitativo
dos indivduos e a igualdade de possibilidades e das capacidades dos mesmos 132 133.
Esta mesma preocupao com uma legitimidade democrtica mais alargada que explica
que o Local Government Act do Reino Unido disponha sobre a submisso a um
referente tico, com a definio do cdigos de conduta vinculativos, quer dos eleitos
locais quer dos trabalhadores e sobre a monitorizao sistemtica da sua observncia134.
4.2. O controlo administrativo sobre as autarquias locais
A reserva de autonomia das coletividades locais135 no depe, por si, contra um controlo
vertical dos respetivos poderes136

137

. Este implica, por natureza, exterioridade, respeito

pelo espao de deciso e responsabilidade prpria daquela138.


finanas e chefes de repartio de finanas; // b) Os secretrios de justia] do n. 1 do artigo 7. da Lei
Orgnica n. 1/2001, de 14 de Agosto].
131
Pierre-Yves Monjal, Les collectivits territoriales et le droit communautaire: un droit
risque?, cit., p. 309.
132
Rosanvallon, Pierre, La lgitimit dmocratique, Impartialit, rflexivit, proximit, ditions du
Seuil, 2008, p. 191.
133
Eberhard Schmidt-Assmann observa que o "dever de legitimao democrtica enfatiza as
peculiariedades do modelo de enfoque diretivo do procedimento jurdico, ao exigir um especial
distanciamento de garantia, por exemplo, atravs de normas de absteno (dos funcionrios)" La Teora
General del Derecho Administrativo como Sistema, Objeto y fundamentos de la construccin sistemtica,
traduo espanhola de Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordjungs Idee, Springer Verlag, 1998,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., Madrid,
Barcelona, 2003, p. 298.
134
Pode incluir a publicao em jornal do sumrio de relatrio Leyland, Peter e Anthony, Gordon,
Administrative Law, cit., p. 59; e http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/part/III (22-08-2012).
135
Cf. artigos 6., n. 1, 239. e 290., alnea o), da CRP.
136
Trata-se de controlo das atividades das coletividades locais pelas autoridades de outros nveis cf. a anotao ao artigo 8. constante do Rapport explicatif sobre a Carta europeia da autonomia local, in
http://conventions.coe.int/treaty/fr/Reports/Html/122.htm. (consulta ltima em 30.7.2012).
137
Na conceo adotada pela Assembleia Constituinte ...[o poder poltico] , simultaneamente,
global na sua compreenso e descentralizado na sua extenso; e os trs graus em que se decompe
traduzem uma ideia de separao territorial de poderes [Carl J. Friedrich], com limitaes recprocas
entre os respetivos rgos Jorge Miranda, O conceito de poder local, cit., p. 319, e, tambm de Jorge
Miranda, Introduo Geral, in Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, 2. edio, revista, atualizada
e ampliada, pp. 38 e 39; Turpin, Dominique, Rpublique et dcentralisation, in AJDA n. 30/2003, 15
septembre 2003, p. 1577; e Folque, Andr, Indisciplina normativa na tutela das autarquias locais,
Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro 2009, p. 37, ponto 2.
138
Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira, Podem as Assembleias Municipais Reprovar
Reiteradamente o Oramento Municipal?, cit., pp. 428 e 429, e, da Fundao Oliveira Martins, Freguesia
(aspetos tericos e prticos da sua administrao), 2003, p. 14.

20

Os eleitos locais so responsveis perante o conjunto da respetiva populao, no


respeito da lei e do interesse geral. esta responsabilidade e este respeito que
permitem manter a substncia da filiao democrtica do mandato e o alinhamento com
os fundamentos do Estado de Direito139

140

. Releva, por um lado, a efectivao de

responsabilidade perante as assembleias deliberativas ou em virtude desta relao


traduzida por exemplo na previso como causa de dissoluo e perda de mandato da
recusa de prestao assembleia municipal de informaes e documentos necessrios
ao exerccio da competncia de fiscalizao que quela atribuda 141 142. Por outro lado,
a legitimidade democrtica, convocando a representao de um conjunto de pessoas
que no se determina em funo de critrios ou interesses especficos de pertena a um
grupo, mas antes de um coletivo genrico e, nesta medida, indeterminado, postula
garantias de equidistncia, de modo a manter a conexo a esse coletivo. A lei e a tutela
interadministrativa so elementos desta equidistncia (Eberhard Schmidt-Assmann)143.
Baptista Machado observa que a expresso tutela imprpria para o caso, atenta a
dimenso de autogoverno dos interesses locais. Destaca que a mesma, que designa de
externa, conserva a autonomia local no terreno da descentralizao de um Estado
unitrio144.
Nos termos do artigo 8. da Carta Europeia de Autonomia Local, so parmetros do
controlo sobre a atividade das autarquias locais os seguintes:
a) s pode ter lugar segundo as formas e nos casos previstos pela Constituio e
pela lei;
b) visa assegurar o respeito pela legalidade e pelos princpios constitucionais;
139

Cf. considerandos 5 e 7 do prembulo e artigo 19., 1, do Cdigo de Conduta anexo


Recomendao 60 (1999) sobre a integridade poltica dos eleitos locais e regionais, do Congresso dos
poderes locais e regionais.
140
o alinhamento democrtico que justifica, em grande medida, a inelegibilidade decorrente da
declarao de perda de mandado de algum que exercia funes de membro de um rgo autrquico,
fundada no cometimento de factos ilcitos graves ou na prtica continuada de irregularidades () pela
necessidade de garantir a iseno e a independncia no exerccio de cargo autrquico (), exigveis a
quem deve estar ao servio do bem comum ponto II.8 do Ac. da 2. Seco do TC n. 25/92, de 15-011992, processo n. 234/90.
141
In http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.doc...
142
Como observa Aziz Z. Huq, the executive is constrained most by complementary action of legal
and political mechanisms Binding the Executive (by Law or by Politics)", The University of Chicago
Law Review, volume 79, 2,2012, p. 836, in http://lawreview.uchicago.edu/page/current-issue (23-082012).
143
La Teora General del Derecho Administrativo como Sistema, Objeto y fundamentos de la
construccin sistemtica, citado.
144
Participao e Descentralizao, cit. pp. 27 e 29.

21
c) estando em causa atribuies cuja execuo tenha sido delegada nas

autarquias locais pode ser exercido um juzo de oportunidade;


d) deve ser exercida de acordo com um princpio de proporcionalidade entre o

mbito da interveno da autoridade tutelar e a importncia dos interesses que


pretende prosseguir.
A anotao ao artigo 8. do Rapport explicatif sobre a Carta Europeia de Autonomia
Local145, refere-se a controlos de tutela, como tradio estabelecida de longa data
num certo nmero de pases, compreendendo obrigaes de obter autorizao prvia
para agir ou a confirmao para que os atos produzam efeito, o poder de anular as
decises tomadas por uma coletividade local, o controlo das contas, etc.146 147.
A Constituio estabelece que a tutela administrativa sobre as autarquias locais
consiste na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos e,
como parte do seu estatuto (artigo 165., n. 1, alnea q), da CRP), reserva para a lei a
delimitao quer dos casos quer das formas em que pode ser exercida (artigo 242., n.
1). O artigo 242., n. 2, admite medidas tutelares restritivas precedidas de parecer de
um rgo autrquico e o artigo 242., n. 3, admite a dissoluo de rgos autrquicos
com fundamento em aes ou omisses ilegais.
A lei da tutela administrativa sobre as autarquias circunscreve-a tutela inspetiva e
remete para os tribunais administrativos a aplicao de sanes pela prtica dos ilcitos
que identifica mediante aces cuja legitimidade comete ao Ministrio Pblico, a
membro do rgo de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido e a quem
tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da
procedncia da aco148149.
145

In http://conventions.coe.int/treaty/fr/Reports/Html/122.htm. (consulta ltima em 30.7.2012).


O padro de tutela identificado na anotao ao citado artigo 8. correspondia tutela
administrativa prevista em Frana at 1982, data em que foi suprimida, substituda por um controlo de
legalidade exercido em definitivo pelo tribunal administrativo sob iniciativa do prefeito Delaire, Yves,
La dlgation des services publics locaux, 3e dition, Berger-Levrault, 2004, pp. 359 a 361.
Fernand Bouyssou informa, no entanto, que [r]efugiada nas anlises tcnicas e invocando a
responsabilidade penal dos eleitos e o princpio da precauo, a administrao do Estado reconquista,
cada dia um pouco mais, o seu poder de tutela tcnica sobre os eleitos locais que descobrem de forma
amarga que a descentralizao de 1982 (...) aumentou as suas responsabilidades sem aumentar os seus
poderes... revue franaise de droit administratif 15 (3) mai-juin 1999, p. 594.
147
A tutela, que permita controlar o respeito das leis, e mais globalmente a salvaguarda dos
interesses nacionais, , na expresso de Louis Favoreu e Loc Philip, uma noo inerente de
coletividade territorial: no pode existir coletividade territorial sem tutela Les grandes dcisions du
Conseil Constitutionnel, 7.e dition, sirey, ditions Dalloz, 1993, p. 522.
148
Cf. Lei n. 27/96, de 1.8.
149
Sobre os defeitos e excessos da tutela sancionatria, ver Andr Folque, pp. 39 a 44.
146

22

A tutela inspetiva tem uma funo preventiva da inobservncia do Direito e tem uma
funo dissuasora da continuao da sua no observncia150. E, sobretudo, um
instrumento preparatrio ou com relevncia instrutria de processos judiciais
administrativos, de aplicao de sanes administrativas de perda de mandato e de
dissoluo de rgo autrquico, de responsabilizao financeira e de responsabilizao
penal.
Existem outras formas de controlo do Governo sobre as autarquias locais 151 152. Destacase:
a) A previso da sujeio a ratificao governamental de determinadas

deliberaes autrquicas153, como instrumento de articulao ou de coordenao


entre o disposto ao nvel autrquico com o disposto ao nvel estadual154 155;

150

No sentido de que se destina a informar o Governo sobre a atividades das autarquias locais e a
fiscalizar a sua organizao e funcionamento, seguindo, respetivamente Marcello Caetano e Freitas do
Amaral, ver Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na Administrao local, in Direito
Regional e Local, n. 08, outubro/dezembro 2009, p. 28.
151
Parece, assim, aqui ser de aplicar a afirmao de Jean-Franois Auby que analisando a
supresso da tutela em Frana, analisa as formas de controlo que se mantiveram ou surgiram observa
que, anteriormente, [a] noo de controlo administrativo englobava a da tutela La dcentralisation
fait-elle natre de nouvelles tutelles?, AJDA, n 7-8, 20 juillet / 20 aot 1984, p. 413.

Paralelamente, parece existir uma tendncia, registada noutros ordenamentos


jurdicos europeus, de centrar o referido controlo de legalidade nas instncias
jurisdicionais Auby, Jean-Franois, La dcentralisation fait-elle natre de nouvelles tutelles?,
152

AJDA, n 7-8, 20 juillet / 20 aot 1984, p. 413.


153
Cf. artigo 80. do Decreto-Lei n. 316/2007, de 19.9 (v.g., n. 1: A ratificao pelo Governo do
plano director municipal tem como efeito a derrogao das normas dos planos sectoriais e dos planos
regionais de ordenamento do territrio incompatveis com as opes municipais; o prembulo explica
que a ratificao tem apenas lugar quando, no procedimento de elaborao, seja suscitada a questo da
sua compatibilidade com planos sectoriais ou regionais de ordenamento do territrio e sempre que a
cmara municipal assim o solicite, para que, em concretizao do princpio da hierarquia mitigada, o
Governo possa ponderar sobre a derrogao daqueles instrumentos de gesto territorial, que condicionam
a validade dos instrumentos de gesto territorial de mbito municipal) e o artigo 5., n. 1, do DecretoLei n. Decreto-Lei n. 197/2008, de 7.10 (Nos termos do disposto no n. 3 do artigo 11. da Lei n.
19/2004, de 20 de Maio, a eficcia da deliberao da assembleia municipal que cria a polcia municipal
depende de ratificao por resoluo do Conselho de Ministros).
154
Alfredo Gallego Anabitarte, Juan Antonio Chinchilla Peinado, Ana de Marcos Fernndez,
Blanca Rodrguez-Chaves Mimbrero, Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho de
Organizacin, Marcial Pons, 2000, p. 141.
155
As questes relacionadas com o urbanismo, o ordenamento do territrio e o ambiente so
questes que se situam em zonas de interseo dos poderes local e estadual, sendo domnios onde o
Estado, segundo Artur Maurcio, foi pondo a funcionar mecanismos legais ...suscetveis de afetar o
princpio da autonomia local A garantia constitucional da autonomia local luz da jurisprudncia do
TC, in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003,
pp.626 e 627.

23
b)

O estabelecimento de limites ao endividamento e a reduo das transferncias


financeiras para os municpios na proporo do respetivo incumprimento156 157;

c) A tomada de deciso pelos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e

das autarquias locais decide sobre o plano de reequilbrio financeiro e a


consequente celebrao de contrato de reequilbrio financeiro entre o municpio
e uma instituio de crdito158;
d) As vrias previses legais de prestao de informao sobre a administrao dos

respetivos recursos e sobre o cumprimento da legalidade financeira 159


156

160

. O

Como medida relativa contra regras de conduta pr-estabelecidas em lei anterior Acrdo do
TC n. 4/2003. Destacando que estava em causa um estrito controlo da legalidade, o Tribunal
Constitucional considerou que a possibilidade de reduo de transferncias para os municpios prevista
no art. 7, n. 2 da Lei n. 16-A/2002 no incompatvel com os princpios do art. 242 da CRP, nem por
consequncia com o princpio da autonomia local cf. ponto B.4) do Acrdo do Plenrio n. 4/03, de
7.1, processo n. 437/02.
157
Embora no sendo claro sobre a natureza sancionatria da medida, o Tribunal referiu que ao
admitir nos n.s 2 e 3 do mesmo artigo [242.] a existncia de medidas tutelares restritivas da autonomia
local, obrigando a que as mesmas sejam precedidas de parecer de um rgo autrquico, nos termos
definir por lei e ao prever a dissoluo de rgos autrquicos, que s pode ter por causa aces ou
omisses ilegais graves, a nossa Lei Fundamental no deixou de reconhecer estarem as autarquias
sujeitas a formas sancionatrias de tutela de legalidade (cf. neste sentido, o Acrdo n. 260/98 in AcTC,
39 vol. 1998, pgs. 107 e Acrdo 379/96, in AcTC, 33 vol., 1996, pgs. 595 e segs.) Acrdo do
Plenrio n. 4/03, de 7.1, processo n. 437/02.
O artigo 46., n. 4, da Lei do Oramento de Estado para 2012 (Lei n. 64-B/2011, de 30.12)
estabelece que a inobservncia das metas que fixa em matria de controlo do recrutamento de
trabalhadores das autarquias locais importa a reduo nas transferncias do Oramento do Estado para a
autarquia em causa de montante idntico ao despendido com tais contrataes ou nomeaes .
158
Cf. artigo 12., n. 1, do Decreto-Lei n. 38/2008, de 7.3 (densifica as regras referentes aos
regimes jurdicos do saneamento financeiro municipal e do reequilbrio financeiro municipal, previstos
nos artigos 40. e 41. da Lei das Finanas Locais). Cf., v.g., artigo 40., n. 4, alnea d), e n. 5 da LFL,
que prev, respetivamente, a obrigao de remessa ao Ministro das Finanas e ao ministro que tutela as
autarquias locais de cpia do contrato do emprstimo, no prazo de 15 dias a contar da data da sua
celebrao e que o incumprimento do plano de saneamento financeiro, referido no n .o 2, comunicado,
pela assembleia municipal, ao Ministro das Finanas e ao ministro que tutela as autarquias locais e, at
correco das causas que lhe deram origem, determina: // a) A impossibilidade de contraco de novos
emprstimos durante um perodo de cinco anos; // b) A impossibilidade de acesso cooperao tcnica e
financeira com a administrao central.
159
Cf., igualmente, o artigo 46., n. 2, alnea d), da Lei do Oramento de Estado para 2012, a qual
faz depender a possibilidade de recrutamento de trabalhadores nas autarquias locais do cumprimento
pontual e integral, dos deveres de informao previstos no artigo 50. da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro,
alterada pelas Leis n.os 22-A/2007, de 29 de Junho, 67-A/2007, de 31 de Dezembro, 3-B/2010, de 28 de
Abril, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro, e na Lei n. 57/2011, de 28 de Novembro. O incumprimento do
dever de proceder ao carregamento e actualizao dos dados no Sistema Integrado de Informao das
Autarquias Locais por parte das entidades que integram a administrao autrquica aplicvel, com as
necessrias adaptaes, o disposto na Lei das Finanas Locais, aprovada pela Lei n. 2/2007, de 15 de
Janeiro, e alterada pelas Leis n.os 22-A/2007, de 29 de Junho, 67-A/2007, de 31 de Dezembro, 3-B/2010,
de 28 de abril, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro artigos 9. e 10., n. 3, da Lei n. 57/2011, de 28 de
Novembro (sistema de informao da organizao do estado) , o que inclui o disposto no artigo 50., n.
7, isto , [e]m caso de incumprimento, por parte dos municpios, dos deveres de informao previstos no
presente artigo, bem como dos respectivos prazos, so retidos 10% do duodcimo das transferncias
correntes do FGM.
160
Observa Andr Folque que deveres de comunicao no so, em si mesmos, medidas tutelares
restritivas da autonomia local, mas representam uma nova forma de controlo tutelar difcil de classificar
- Indisciplina normativa na tutela das autarquias locais, Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro

24

fornecimento de informao constitui uma tcnica que permite por em prtica a


dimenso positiva do princpio da cooperao (como notam Alfredo Gallego
Anabitare et aliud), isto , aquela que convoca o exerccio das prprias
competncias tendo presente que o mesmo necessrio para o exerccio eficaz
das competncias de outros rgos161. Quer no quadro deste quer no quadro da
prossecuo conjunta ou articulada de atribuies partilhadas ou separadas,
atravs de cooperao ou em colaborao 162, surgem deveres de informao e de
comprometimento com objetivos e obrigaes cujo incumprimento tem efeitos
desfavorveis para as partes163 164.
Estas situaes convocam a afirmao de Giannini de que, quanto s partes na relao,
o controlo no pressupe relaes de supraordenao 165 e Baptista Machado qualifica a
tutela sobre as autarquias locais como uma tutela externa, de coordenao das
manifestaes da autonomia local, sem pr em causa o essencial dela, com o
interesse geral166.
Entre as propostas de alterao lei da tutela administrativa sobre as autarquias locais 167
contam-se as seguintes:
a) No plano subjetivo, regista-se o alargamento do mbito subjetivo da tutela s
reas metropolitanas, as assembleias distritais e as associaes de municpios e
de freguesias de direito pblico e ao sector empresarial local.

2009, p. 46, ponto 60.


161
Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho de Organizacion, cit., pp. 141, 142, 145, 147
e 148.
162
A cooperao e a coordenao so mecanismos dirigidos a permitir o funcionamento eficaz do
sistema de distribuio de competncias - Alfredo Gallego Anabitarte, Juan Antonio Chinchilla Peinado,
Ana de Marcos Fernndez, Blanca Rodrguez-Chaves Mimbrero, Conceptos y Principios Fundamentales
del Derecho de Organizacion, Marcial Pons, 2000, p. 141; e Groud, Herv e Pugeault, Serge, Les
nouvelles conditions dintervention des collectivits territoriales dans le secteurs des tlcommunications
(CGCT, art. L. 1425-1), Droit Administratif, n 10, octobre 2004, p. 14. Ver, por exemplo, artigo 65.,
n. 2, alnea b), e n. 4, e artigo 66., n. 2, alnea e), da CRP.
163
Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na Administrao local, in Direito
Regional e Local, n. 08, outubro/dezembro 2009, pp. 31 e 32.
164
Alfredo Gallego Anabitarte e outros, Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho de
Organizacion, cit., p. 148.
165
Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo, Volume primo, terza edizione, Milano,
Giuffr Editore, 1993, p. 327: quanto alle parti del rapporto, il controllo non pressupone rapporti di
sopraordenazione.
166
Participao e Descentralizao, Democratizao e Neutralidade na Constituio de 76, Livraria
Almedina, Coimbra, 1982, p. 17.
167
Proposta de Lei 25/XI Modifica o regime jurdico da tutela administrativa, procedendo
primeira alterao Lei n. 27/96, de 1.8.

25
b) O alargamento dos motivos para a aplicao de sano tutelar no adoo de

medidas de reposio da legalidade urbanstica, pela no avaliao de


funcionrios, pela realizao de despesas sem prvio cabimento e compromisso
contabilstico e pela no adoo de medidas necessrias ao cumprimento das
obrigaes resultantes do Direito da Unio Europeia168;
c) A possibilidade de o tribunal optar pela substituio da aplicao da sano de

perda de mandato pela suspenso do exerccio do mandato por um perodo de 6


a 18 meses;
e) O alargamento da legitimidade para a propositura de aces de perda de

mandato e dissoluo de rgo autrquico169.


A separao entre legalidade e oportunidade como critrio de delimitao da tutela do
Governo sobre as autarquias locais impreciso quando se trata de legalidade financeira,
uma vez que esta inclui o ajuizamento da racionalidade das decises financeiras 170. A
interveno do Tribunal de Contas que incida ou se articule sobre aquela implica que
aprecie a legalidade, bem como a economia, eficcia e eficincia, segundo critrios
tcnicos, da gesto financeira das entidades [sujeitas ao seu controlo e sua
jurisdio] ...incluindo a organizao, o funcionamento e a fiabilidade dos sistemas de
controlo interno171 172.
No que se refere aos motivos suscetveis de determinar a aplicao judicial de sanes,
cr-se ser essencial a incluso entre os mesmos da no adoo de medidas necessrias
ao cumprimento das obrigaes resultantes do Direito da Unio Europeia173
168

174

, que,

Acrdo do TJCE de 02-07-2002, Comisso c. Espanha, C-499/99.


Cf. artigo 11., n. 2 - As aes para perda de mandato ou de dissoluo de rgos autrquicos ou
de entidades equiparadas podem ser interpostas: // a) Pelo Ministrio Pblico; // b) Pelos servios
inspectivos competentes; // c) Por qualquer membro do rgo de que faz parte aquele contra quem for
formulado o pedido; ou // d) Por quem tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela
utilidade derivada da procedncia da aco.
170
Groud, Herv, La scurisation des aides publique locales aux entreprises, in AJDA n.30/2003,
17 septembre, pp. 1584 e segs.: a definio de um quadro de obrigaes, assim como dos mtodos de
controlo, associado atribuio s empresas de ajudas pelas coletividades locais postula uma anlise
precisa da situao econmica e financeira daquelas que acaba por colocar a questo da oportunidade
da deciso tomada (p. 1585), da eficcia econmica e social de cada uma das ajudas (p. 1588).
171
Cf. artigo 5., n. 1, alnea f), da Lei de organizao e processo do Tribunal de Contas (Lei 98/97,
de 26.8, com as alteraes introduzidas pelas Leis n .os 48/2006, de 29.8; 35/2007, de 13.8; 3-B/2010, de
28.4; 61/2011, de 7.12 e 2/2012, de 6.1.
172
Guilherme dOliveira Martins, O Controlo da Atividade Financeira das Autarquias Locais, in
30 Anos de Poder Local, cit., pp. 159 a
173
Proposta de Lei 25/XI Modifica o regime jurdico da tutela administrativa, procedendo
primeira alterao Lei n. 27/96, de 1 de Agosto.
174
Schndorf-haubold, Bettina, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en
Europe", cit., p. 2, e Montecler, Marie-Christine, Le Conseil dEtat veut prvenir les violations du droit
169

26

sendo imputvel ao Estado em aco por incumprimento e podendo gerar


responsabilidade civil do mesmo, no afasta a responsabilidade da prpria autarquia 175.
A falta ou o deficiente controlo estadual da legalidade dos atos ou omisses dos rgos
autrquicos passvel igualmente de gerar responsabilidade176.
Uma forma de as responsabilizar a de fazer recair sobre as autarquias as
consequncias financeiras resultantes da violao daquelas obrigaes. Outra das
propostas contidas em estudo do Conselho de Estado francs o de uma maior
iniciativa judicial do perfeito nas matrias onde maior o risco de violao do Direito
da Unio Europeia177. A integrao europeia e a relevncia da imputao do
incumprimento ao Estado no justificam a alegao de uma tendncia de
centralizao178. O estabelecimento de procedimentos a que dever obedecer a
elaborao de decises materiais em certos assuntos, reconhecendo depois tais decises,
e reconhecendo-se vinculado por elas, qualquer que seja o seu contedo 179, a que se
refere Batista Machado, permite-nos pensar que possvel conformar os procedimentos
de deciso sem predeterminar o seu contedo.
A delimitao e a natureza das atribuies e competncias das autarquias locais relevam
na aferio dos limites do controlo sobre as mesmas. O artigo 4., n. 4, da Carta
europeia de autonomia local dispe: As atribuies confiadas s autarquias locais
devem ser normalmente plenas e exclusivas, no podendo ser postas em causa ou
limitadas por qualquer autoridade central ou regional, a no ser nos termos da lei. O
artigo 4., n. 5, dispe: Em caso de delegao de poderes por uma autoridade central
communautaire par les collectivits territoriales, AJDA n. 30/2003, 10 mai 2004, p. 952.
A Constituio italiana prev a substituio das coletividades locais pelo Governo, no caso de no
cumprimento das obrigaes da EU. Cf. artigo 120., 2: Il Governo pu sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Citt metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e
trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per lincolumit e la
sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunit giuridica o dellunit economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo
dai
confini
territoriali
dei
governi
locali",
in.
http://www.quirinale.it/qrnw/statico/costituzione/costituzione.htm#P2T5 (20-07-2012).
175
Destaca-se, em particular, a relevncia das autarquias como poderes adjudicadores e o facto de
as ajudas locais s empresas serem assimiladas s do Estado em funo do seu impacto econmico
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p. 28.
176
Pierre-Yves Monjal, Les collectivits territoriales et le droit communautaire: un droit
risque?, cit., pp. 312 (Laction contre lEtat pour dfaillance du contrle de lgalit communautaire") e
313; e Dcision Conseil d'tat 6 octobre 2000, n 205959, Ministre Intrieur c Commune de SaintFlorent e a. (http://www.conseil-etat.fr/fr/base-de-jurisprudence).
177
Collectivits territoriales et obrigations communautaires, Droit Administratif, n 7, juillet 2004,
pp. 4 e 5.
178
Fonseca, Rui Guerra, Sobre uma Hipottica Harmonizao Europeia ao Nvel dos Campos de
Aplicao da Descentralizao Territorial, p. 1229.
179
Baptista Machado, Participao e Descentralizao, cit., p. 130.

27

ou regional, as autarquias locais devem gozar, na medida do possvel, de liberdade para


adaptar o seu exerccio s condies locais. Isto, sem prejuzo de, nos termos do artigo
8. da Carta de Autonomia Local, o delegante pode aferir da pertinncia do seu
exerccio

pelo

delegado,

nos

limites

da

delegao

do

princpio

da

proporcionalidade180.
A incerta na delimitao de interesses naturais dos Entes Locais ou de interesses
exclusivamente locais181, a ideia de que a delimitao das atribuies sob esta
perspetiva reduziria a esfera da autonomia local e a perceo da relevncia ou interesse
local de muitos dos assuntos pblicos pem a nfase, no que respetiva esfera de
atribuies respeita, no entendimento da autonomia local como um direito ...a
participar, atravs de rgos prprios, no governo e administrao de quantos assuntos

180

Jos de Melo Alexandrino refere a existncia de poderes de orientao ou mesmo de


substituio por parte do ente delegante, A problemtica do controlo na Administrao local, in Direito
Regional e Local, n. 08, outubro/dezembro 2009, p. 31.
181
Fernndez, ngel Ballesteros, Manual de Administracin Local, Quinta edicin, ampliada y
puesta al da a diciembre de 2005, com referencias al Anteprojecto de Ley Bsica del Gobierno y la
Administracin Local, p. 629; Brisson, Jean-Franois, Les nouvelles clefs constitutionnelles de
rpartition matrielle des comptences entre ltat et les collectivits locales, cit., p. 530 (a razo
jurdica, informada da experincia dos ltimos vinte anos, destaca a impossibilidade de dar uma definio
material estrita s competncias das coletividades locais que permita uma distribuio de maneira clara e
coerente das competncias em funo dos territrios (traduo prpria); Cottier, Thomas e Hertig, Maya,
The
Prospects
of
21st
Century
Constitutionalism,
http://www.mpil.de/shared/data/pdf/pdfmpunyb/cottier_hertig_7.pdf (02-09-2012), p. 324; e Fonseca, Rui
Guerra, Sobre uma Hipottica Harmonizao Europeia ao Nvel dos Campos de Aplicao da
Descentralizao Territorial, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha,
Almedina, Coimbra, 2010, pp. 1221 a 1223.

28

lhe respeitem182, de intervir nos assuntos que afetam diretamente o crculo dos seus
interesses183 184 185.
No quadro da cooperao descentralizada entre coletividades territoriais de diferentes
Estados, coloca-se a questo dos limites geogrficos do mbito de atuao autrquico
186

e fala-se de uma conceo extensiva de interesses locais 187. Na jurisprudncia

administrativa francesa, o reconhecimento de interesses desta natureza implica: i) que se


trate de interesses pblicos; ii) que tenham por objeto direto responder s necessidades
da populao; iii) neutralidade, isto , no pode implicar tomar parte num conflito
coletivo ou num conflito poltico188.
, de resto, a esta ideia de no estanquecidade que se associa o princpio da
subsidiariedade. Da que, relativamente ao artigo 4., n. 1, da Carta europeia de
autonomia local, o respetivo relatrio explique: This paragraph articulates the general
principle that the exercise of public responsibilities should be decentralised. Mais do
que uma separao das atribuies e competncias por domnios ou reas de atuao,
182

Sentencia do TC espanhol 27/1987, de 27.2.87, nmero de registo 11/1984, in


http://www.boe.es/buscar/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1987-0027 (27-07-2012).
183
Fernndez, ngel Ballesteros, Manual de Administracin Local, cit., p. 630.
A jurisprudncia do TC portugus parece adotar um conceito estrito de interesses locais. Ver, sobre
A garantia constitucional da autonomia local luz da jurisprudncia do TC, de Artur Maurcio, in
Estudos em Homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, pp. 625
a 657.
184
Na norte-americana Home rule, na sua expresso mais intensa, entende-se que o governo local
tem poder sobre todos os assuntos classificados como locais, e se um assunto puramente ou
predominantemente local, s um governo local pode agir; tendo uma natureza mista, quer o governo
estatal quer o local podem agir, com a possibilidade da lei estadual substituir a regulao local pelo
menos quanto queles assuntos de relevncia nacional . No modelo National League of Cities, ambos
os poderes, estadual e local, so teoricamente amplos, com a previso de que nos casos de conflito, a lei
estadual prevalece sempre incluindo em assuntos que seriam classificados como puramente locais Beermann, Jack M., The Law and Politics of Local Government in the United States, cit., p. 343.
No Reino Unido, o entendimento o de que o local government perform the majority of essential
everyday governmental functions (Leyland, Peter e Anthony, Gordon, Administrative Law, cit., p. 54).
Na formulao da disposio 2 do cap. 1, "Every local authority are to have power to do anything which
they consider is likely to achieve any one or more of the following objects // (a) the promotion or
improvement of the economic well-being of their area, // (b) the promotion or improvement of the social
well-being of their area, and // (c) the promotion or improvement of the environmental well-being of their
area (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/pdfs/ukpga_20000022_en.pdf - 22-08-2012).
185
Louis Favoreu, Andr Roux, "La libre administration des collectivits territoriales est-elle une
libert fondamentale?", cit. p. 6: "la libert pour des collectivits de grer leurs propres affaires".
186
A outorga de bolsa de estudo a dois estudantes estrangeiros, especialistas de certas tcnicas
avanadas, com o fim de encorajar o desenvolvimento ulterior de projetos de cooperao associando
institutos de investigao e empresas situadas tanto no territrio de Villeneuve-dAscq que no das
coletividades de onde provm os dois estudantes (Arrt Commune de Villeneuve-dAscq CE 28 juillet
1995, disponvel in http://www.juricaf.org/arret/FRANCE-CONSEILDETAT-19950728-129838 consulta em 12-08-2012).
187
Cabanes, Arnaud e Robbes, Alexia, La coopration dcentralise: comment sextraire des
contigences de lintrt public local?, AJDA n 12/2003, 31 mars 2003, pp. 599 e segs.
188
Arrt Commune de Villeneuve-dAscq CE 28 juillet 1995.

29

uma delimitao de nveis e formas de interveno 189

190 191

, apurada luz do princpio

da subsidiariedade192, que constitui aqui no apenas um critrio de exerccio mas


tambm de atribuio de competncias193 194.
Nadine Poulet-Gibot Leclerc observa que, no obstante ter o contrato se tornado o
meio privilegiado de relao entre o Estado e as colectividades locais com o fim, em
Frana, da tutela administrativa e financeira195, [a] cooperao muitas vezes
imposta, e que as coletividades se confrontam com a necessidade de contratar; por outro
lado, o contedo da conveno imposto pela lei ou pelo Estado, colocando a questo
de saber se a utilizao da via contratual no uma forma refinada de tutela que, sob
a cobertura de acordos recprocos, reduz de facto os poderes locais a aderir s polticas
piloto do Estado para beneficiar dos seus financiamentos196.
189

Por exemplo, em matria de patrimnio, as orientaes de descentralizao so pensadas em


Frana no sentido de os poderes regalianos e de regulao nacional caberem ao Estado, a coordenao
da interveno no patrimnio e a coerncia das polticas no territrio das regies caber s mesmas e as
competncias operacionais de proximidade aos dpartments e s communes Montecler, MarieChristine, Dcentralisation de la culture: ltat la rgulation, aux collectivits loprationnel, AJDA
n. 21/2003, 2 juin 2003, p. 1087.
A este modelo de cooperao a partir da repartio junta-se o do exerccio partilhado de
competncias e a contratualizao e/ou a delegao do exerccio de competncias estaduais Comisso
de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio, Descentralizao,
Regionalizao e Reforma, cit., p. 34.
190
No Ac. n. 107/2003/T.Const., de 19-02-2003, processo n. 543/02, relativamente competncia
da Direo-Geral do Turismo para autorizar o funcionamento dos parques de campismo e de mandar
encerrar qualquer parque cujo funcionamento no seja precedida de autorizao, o TC considerou que a
instalao de parques de campismo no era uma tarefa apenas relacionada com a comunidade local,
inserindo-se antes num campo de interveno concorrencial do Estado, na prossecuo de um interesse
geral, e das autarquias, estas na gesto do que no deixa de constituir tambm um interesse local.
191
Jacas, J. Ferret, La reforma de la Administrao Local, Revista de Administracin Pblica,
septiembre-diciembre (2007), nm. 174, pp. 278, 283 e 284, e Oliveira Martins, Margarida Salema d, O
Princpio da Subsidiariedade em Perspetiva Jurdico-Poltica, Coimbra Editora, 2003, pp. 458, 463 e 464.
192
Oliveira Martins, Margarida Salema d, O Princpio da Subsidiariedade em Perspetiva JurdicoPoltica, Coimbra Editora, 2003, pp. 463 e 464.
193
No que se refere relao da UE com os Estados, o princpio da subsidiariedade um parmetro
que releva em sede de exerccio das competncias e no da sua atribuio Domnguez, Francisco
Caamao, El principio de subsidiariedad comunitario y las transformaciones de la distribuicin territorial
nacional, Colquio Ibrico: Constituio Europeia, Homenagem ao Doutor Francisco Lucas Pires,
Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2005, Coimbra Editora, p. 211.
194
O mesmo quando as atribuies e competncias das autarquias locais resultam de conveno,
surgindo o contrato como um instrumento importante de repartio (e coordenao) de competncias
Poulet-Gibot Leclerc, Nadine, La contractualisation des relations entre les personnes publiques, in
revue franaise de droit administratif 1999, 15 e anne, mai-juin 1999, pp. 551 e segs., maxime, pp. 561 e
562; e Brisson, Jean-Franois, Les nouvelles clefs constitutionnelles de rpartition matrielle des
comptences entre ltat et les collectivits locales, cit., pp. 538 e 539.
195
La contractualisation des relations entre les personnes publiques, in revue franaise de droit
administratif 1999, 15e anne, mai-juin 1999, p. 556.
196
La contractualisation des relations entre les personnes publiques, cit., p. 565.
No acrdo do CE de 12-12-2003, n 236442, Dpartment des Landes, foi analisada a questo de
saber se a deliberao de 07-02-1996 do conseil gnral des Landes que modificou a taxa das subvenes
do oramento do departamento para os trabalhos dadduction deau potvel e dassainissement das
comunas e dos seus syndicats, majorando a taxa em 5 pontos quando a rede fosse explorada en rgie e
diminuindo-a no mesmo valor quando il este afferm constituia uma forma no nomeada de tutela. O

30

5. Concluses
1. A reorganizao da Administrao local autrquica tem como limites a

Constituio, a Carta Europeia de Autonomia Local, os demais instrumentos do


Conselho da Europa e as exigncias da integrao europeia.
2. No existe uma relao unvoca entre dimenso e a eficcia da aco das

autarquias locais.
3. O nmero e extenso das autarquias locais, assim como a sua esfera de

atribuies, tm considerar as identidades locais, a satisfao das necessidades


das respetivas populaes e o tratamento imparcial e equitativa de cada um dos
seus membros.
4. A Lei 22/2012, de 30.5 (regime da reorganizao administrativa territorial

autrquica) considera sobretudo duas directivas: a preservao da identidade


histrica, cultural e social das comunidades locais e a viabilidade econmica.

5. A Lei 22/2012, de 30.5, apela a uma participao constitutiva das assembleias

municipais na reorganizao das freguesias que integram o respetivo municpio.


6. As assembleias municipais apresentam Assembleia da Repblica a

reconfigurao das freguesias do municpio que propem, por aplicao dos


objetivos, princpios e parmetros de agregao fixados na lei e pela ponderao
do parecer emitido pelas respetivas assembleias de freguesias.
7. A democraticidade da ao dos eleitos locais deve tambm legitimar-se pela

imparcialidade, designadamente: i) pelo tratamento equitativo dos cidados


residentes na respetiva autarquia local; ii) pelo no exerccio cumulativo de
mandatos polticos; iii) pela no exerccio cumulativo de cargos ou empregos
que prejudiquem o exerccio livre do mandato.
8. O controlo administrativo sobre as autarquias locais implica exterioridade,
respeito pelo respetivo espao de deciso e responsabilidade. Identifica e
promove a reposio da legalidade quando violada e, por outro lado, procura que
o exerccio da autonomia local se conserve no espao da descentralizao
administrativa de um Estado unitrio.
Tribunal considerou que a deliberao no subordinou a atribuio das ajudas a autorizao ou a controle,
constituindo um incentivo gesto en rgie de tais redes Droit Administratif 43 e anne, n 2 fvrier
2004, p. 16.

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9. No quadro de poliarquia administrativa, infra e supra-estadual, a observncia do

princpio da autonomia local depende do reconhecimento de competncias


efetivas s autarquias de grau inferior nos procedimentos decisrios de nvel
superior.
10. O princpio da autonomia local postula tambm o reconhecimento de uma

capacidade jurdica funcionalizada (princpio da especialidade) no plano supraestadual.


11. A cooperao entre a Administrao do Estado e as autarquias locais no assenta

num quadro claro e sistematizado.


Lisboa, 15-09-2012

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