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0. Introduo
A reforma da Administrao Local, enquadrada pelo Documento Verde 1, tem quatro
vertentes: o sector empresarial local2, a organizao do territrio3, a gesto municipal,
intermunicipal e o financiamento 4 e a democracia local5. A reflexo sobre o poder local
em Portugal6 imposta num dado contexto7 8. A reforma assenta no pressuposto de que
as autoridades locais esto inteiramente integradas no programa de reestruturao
econmica e de que a Administrao estadual, regional e local tm de adaptar a sua
despesa receita disponvel9.
Na Recomendao 323 (2012), de 22.3.2012, o Congresso dos poderes locais e
regionais do Conselho da Europa, sobre a democracia local e regional em Portugal,
1
10
21 22
sejam tomadas ao nvel mais prximo possvel dos cidados, de acordo com o princpio
da subsidiariedade23. H, pois, que pensar no quadro da emergncia de um direito
comum de autonomia territorial e considerar as reformas de descentralizao e de
regionalizao nos diferentes Estados europeus e as iniciativas adotadas no seio da
Unio europeia e do Conselho da Europa24.
1. A dimenso tima na reorganizao territorial autrquica
Nicole Belloubet-frier, num texto com o ttulo Vers un modele europen
dadministration locale?, em 2007, destacava que existia, mesmo no sendo a relao
entre a dimenso e a eficcia unvoca, uma tendncia, nos movimentos de
19
Schndorf-haubold, Bettina, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en
Europe", Revue franaise d'administration publique 1/2007 (n 121-122), pp. 69 e 70, in URL:
www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2007-1-page-203.htm.
20
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, Revue franaise
dadministration publique, n. 121-122, 2007/1-2, p. 29 (traduo do original).
21
O Relatrio explicativo da Carta de autonomia local sublinha que a legislao europeia pode
dispor sobre a aplicao de especficas medidas por um dado nvel de administrao
http://conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/122.htm (acesso ltimo em 08-08-2012).
Os fundos estruturais e outros instrumentos financeiros europeus com vocao regional assim como a
poltica regional da UE tem maior eficcia sobre as autoridades administrativas infraestatais do que o
Conselho da Europa com as suas referncias, normas ou instrumentos jurdicos, de acordo com o Etude
sur ltat actuel de la rgionalisation et les perspectives de dveloppement de lautonomie rgionale dans
les Etats membres du Conseil de lEurope, da Chambre des rgions, 14e Session Plnier
CPR(14)6REPADD 15-05-2007, Rapport Commission Institutionnelle, Jean-Claude Van Cauwenberghe,
Belgique, (R, SOC), https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1138937&Site=CM.
22
Regista Pierre-Yves Monjal, em 2009, que [q]uase 70% da regulamentao comunitria
aplicada pelo nvel local Les collectivits territoriales et le droit communautaire: un droit risque?
Remarques sur linstabilit du droit franais des contrats publics daffaires travers lexemple des
conventions de matrise douvrage dlgue (loi MOP de 1985)", Revue trimestrielle de droit europen,
Avril / Juin 2009, n 2, p. 287.
23
25
Quel rapport y-a-t-il entre la France et ses 36 000 communes et la Sude qui affiche un peu
moins de trois cent units territoriales de base ou, mieux encore le Danemark qui depuis 2007 prsente
moins de cent communes dune population moyenne de plus de 50 000 habitants? Mme si le rapport
entre la taille et lefficacit nest pas univoque, des mouvements de restructuration territoriale sont
luvre pour diminuer le nombre des units territoriales de base et les mettre en capacit de fournir le
type et le niveau de services dont les citoyens ont besoin. Dans les pays de lest, des rformes rcentes ont
t engages afin de faciliter la dcentralisation financire et de comptences vers des collectivits locales
moins nombreuses Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p.
14.
26
Na expresso do prembulo da Recommandation Rec(2004)12 du Comit des Ministres aux
Etats membres relative aux processus de rforme des limites territoriales et/ou de la structure des
collectivits locales et rgionales, adotada pelo Comit dos Ministros em 20-10-2004, aquando da 900.
reunio dos Delegados dos Ministros, in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=784227&Site=COE.
27
Cf. nota 2 do ponto A., I.1., da Recomendao Rec(2004)12.
28
Beermann, Jack M., The Law and Politics of Local Government in the United States, 30 Anos
de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa, cit., p. 347.
29
Assim, por exemplo, se as grandes autarquias podem ter a vantagem da economia de escala, para
alm de um certo ponto, a sua dimenso pode afetar a eficcia e a eficincia da sua ao. Tambm no h
uma relao unvoca entre a dimenso e a qualidade da democracia local e regional, sendo em geral
melhor a participao individual, essencialmente atravs das eleies, nas autarquias pequenas e mais
reduzida a participao associativa ponto A., I.1., n. 6, alneas e) e f), da Recommandation
Rec(2004)12.
30
As parquias do aos cidados voz no processo de deciso democrtico 3.3.4, n. 121 do
Relatrio do Comit de Monitorizao, citado.
6
b)
c)
d)
e)
31
servios desconcentrados dos diferentes servios ou entes de raiz estadual 57; iii) a
48
O princpio da subsidiariedade convoca a relao entre dois ou mais sujeitos, nos termos da qual
a substituio, total ou parcial, do sujeito subsidirio ao subsidiado se justifica se e s se o resultado
desta substituio total ou parcial melhor (ou se preveja que seja melhor) do que resulta ou resultaria da
substituio (pp. 10 e 11), valorando a dimenso e os efeitos da aco prevista face aos objetivos
estabelecidos (p. 8) Rescigno, Giuseppe Ugo, Principio di sussidiariet orizzontale e diritti sociali,
Diritto Pubblico, 1/2002.
49
Muitos problemas transcendem os limites municipais e podem ser demasiado complexos ou
despendiosos Beermann, Jack M., The Law and Politics of Local Government in the United States,
30 Anos de Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa, cit., p. 346.
50
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., pp. 10 e 15,
Oliveira Martins, Margarida Salema d, O Princpio da Subsidiariedade em Perspetiva Jurdico-Poltica,
Coimbra Editora, 2003, pp. 445 e 446, e Brisson, Jean-Franois, Les nouvelles clefs constitutionnelles
de rpartition matrielle des comptences entre ltat et les collectivits locales, AJDA n 11/2003, 24
mars 2003, p. 531.
51
Pacheco Amorim, Joo, Breves reflexes sobre os novos regimes das Associaes de
Municpios e das reas Metropolitanas de Lisboa e Porto, Revista de Direito Pblico e Regulao, n. 2,
julho de 2009, p. 83 (destaca que a associao de municpios constitui uma nova instncia de poder local
no supramunicipal mas intermunicipal, mais concretamente uma forma jurdica de cooperao
intermunicipal), e Casalta Nabais, Jos, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, in 30 Anos de
Poder Local, cit., p. 129.
52
As regies correspondem ao nvel territorial infra-estadual mais elevado Schndorf-haubold,
Bettina, L'mergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale en Europe", cit., p. 5.
53
No caso das associaes de municpios, trata-se de pessoas coletivas pblicas derivadas,
secundrias e eventuais por confronto com os municpios que as compem, que so as pessoas coletivas
originrias, primrias e necessrias que as legitimam e suportam Pacheco de Amorim, Breves
reflexes , cit., p. 84 e de fins especficos (p. 85); Amorim, Carlos de Abreu, Aspetos Territoriais
do PRACE (antecedentes e contratempos), 30 Anos de Poder Local, cit., pp. 323 e 324.
54
Brondel, Sverine, Plus de pouvoirs pour les prfets de rgion, AJDA n. 18/2004, 10 mai
2004, p.948, e Jacas, J. Ferret, La reforma de la Administracin Local, Revista de Administracin
Pblica, septiembre-diciembre (2007), nm. 174, p. 285 (...la condicin de autonoma intermunicipal del
ente intermedio se pierde en los casos en que la funcin la realiza un ente que no tiene carter local y no
tiene su origen en las elecciones locales).
55
Por referendo de 08-11-1998, foi rejeitado em referendo o modelo regional decorrente da Lei
n. 19/98, de 12.04. Sobre este, ver, v.g., Antnio Marino Gonalves Coelho, com a colaborao de
Elisabete Ramalho, Reflexo sobre a reforma da Administrao Pblica neste fim de sculo, in
Reformar a Administrao Pblica: Um Imperativo, Forum 2000, Renovar a Administrao, Instituto
Superior de Cincias Sociais e Polticas, p. 191.
56
Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio,
Descentralizao, Regionalizao e Reforma, Ministrio do Equipamento, do Planeamento e da
Administrao do Territrio, Lisboa, 1998, p. 31 (a regionalizao deve desenvolve[r] as articulaes
entre os vrios nveis da Administrao Pblica).
57
A Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio, em
1998, destacou que os servios desconcentrados no tinham qualquer mecanismo de coordenao entre
62
si e no existirem formas de tutela horizontal dos servios desconcentrados, o que permanece atual.
Props a reorganizao da Administrao Perifrica do Estado em funo do modelo regional (p. 24 e
p. 34) Descentralizao, Regionalizao e Reforma, cit., p. 23; no mesmo sentido, Amorim, Carlos de
Abreu, Aspetos Territoriais do PRACE , cit., pp. 325 e 326.
58
Comisso de Apoio Reestruturao do Equipamento e da Administrao do Territrio,
Descentralizao, Regionalizao e Reforma, cit., p. 34.
59
A existncia de vrios nveis territoriais obriga a redefinir a relao entre si do nvel local, do
nvel regional e do nvel estadual. A questo das formas de relacionamento entre o Estado e as autarquias
ou coletividades territoriais, que tem expresso em um de trs modelos: o modelo da representao
linear no qual o Estado relaciona-se com a regio e esta organiza as suas relaes com as autoridades
locais presentes no seu territrio , o modelo de representao em estrela no qual o Estado o centro
de vrias relaes distintas e bilaterais com cada um dos nveis territoriais e o modelo de representao
mista ou com duas faces no qual a participao das autoridades locais concretiza-se pela existncia de
relaes com as regies, por um lado, e com o Estado, por outro lado Vandelli, Luciano, Formes et
tendances des rapports entre Etats et collectivits territoriales, in Revue franaise dadministration
publique, 1/2007 (n 121-122), pp. 33 a 35 (disponvel in http://www.cairn.info/revue-francaise-dadministration-publique-2007-1-page-19.htm - 20-08-2012).
60
Cf. artigo 4., n. 4, in https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=845439&Site=COE.
61
O Documento Verde, citado, p. 29, fixa como objetivo a [d]iscusso sobre a eventual redefinio
da composio das CIM (base NUT III), numa lgica de dimenso e identidade territorial.
62
Commission pour l'avenir de la dcentralisation; Mauroy, Pierre (prsid par) Refonder
l'action publique locale: rapport, Paris: La Documentation franaise, 2000, p. 34
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/004001812/index.shtml ("Au Portugal, lchec
du rfrendum sur la rgionalisation nempche pas le Gouvernement et le Parlement de rechercher les
moyens de mettre en place un troisime niveau de collectivit locale qui leur parat indispensable (03-072012).
63
Considerando 156 do Relatrio de Monitorizao, citado.
10
11
73
80
12
and may also affect the work of the assembly and the municipality as a whole. The rapporteurs take the
view that further thought should be given by the Portuguese authorities in co-operation with local
authorities representatives to how such situations could be avoided.
Sobre o efeito artificial que tem sobre o nmero de membros da assembleia municipal a integrao
dos presidentes da junta de freguesia e a aferio do nmero de membros eleitos diretamente pelo nmero
de membros da cmara municipal, ver Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local: a organizao,
os poderes e o funcionamento dos Plenos do Concelho na Galiza e das Assembleias Municipais no
Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro 2009, pp. 9 e 10.
Antnio Barbosa de Melo explica que a composio da assembleia municipal se fica a dever: i)
preocupao de que pudesse ser um rgo regulador da vida municipal com alguma independncia face
aos partidos polticos; ii) ideia [d]e que o municpio o conjunto das suas freguesias, tomadas como
unidades parcelares, uma unidade plural em cujo rgo deliberativo devem estar igualmente
representadas todas as freguesias O Poder Local na Constituio da Repblica Portuguesa em 1976,
cit., p. 24.
83
A assembleia regional o rgo deliberativo da regio e constituda por membros eleitos
directamente e por membros, em nmero inferior ao daqueles, eleitos pelo sistema da representao
proporcional e o mtodo da mdia mais alta de Hondt, pelo colgio eleitoral formado pelos membros das
assembleias municipais da mesma rea designados por eleio directa.
84
Local and Regional Democracy in Portugal CG (10) 5 REV Part II, in
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=891571&Site=COE (21-07-2012).
85
Cf. artigo 239., n. 1, da CRP: A organizao das autarquias locais compreende uma assembleia
eleita dotada de poderes deliberativos e um rgo executivo colegial perante ela responsvel.
86
Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira destacam o poder de deciso das assembleias
municipais em relao ao plano de atividades e ao oramento municipal Podem as Assembleias
Municipais Reprovar Reiteradamente o Oramento Municipal?, cit., p. 432, e Jorge Miranda, O Poder
Local na Assembleia Constituinte, cit., pp. 188 e 189. Ver tambm Montalvo, Antnio Rebordo, A
Carta Europeia da Autonomia Local e o Sistema de Governo Local, Revista de Administrao Local,
julho /agosto 2009, ano 32, p. 357.
O Congresso dos Poderes Locais e Regionais, no anexo 2 Recommendation 228 (2007) Projet de
protocole additionnel la Charte europenne de lautonomie locale, que contm o projeto de relatrio
explicativo, no comentrio ao artigo 3., destaca que, mesmo caso de eleio direta do executivo
autrquico, a lei deve assegurar um mnimo de instrumentos de controlodaquele, isto , o conselho ou
assembleia em causa devem ter a palavra preponderante nos assuntos mais importantes para a
coletividade, entre os quais o oramento.
87
Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira, Podem as Assembleias Municipais Reprovar
Reiteradamente o Oramento Municipal?, cit., pp. 429 e 448.
88
Antnio Rebordo Montalvo destaca que, impondo a Carta Europeia de Autonomia Local a
responsabilidade do executivo perante um rgo deliberativo e que embora a possibilidade de demisso
pela Assembleia seja a forma que melhor concretiza essa responsabilidade, no a nica A Carta
13
14
97
95
Cf. artigo 2. do Protocolo adicional Carta europeia de autonomia local sobre o direito de
participao nos assuntos das autarquias locais; e artigo 3., n. 2, 2. parte, da Carta Europeia de
Autonomia local. Esta menciona o recurso s assembleias de cidados, ao referendo ou a qualquer outra
forma de participao direta dos cidados permitida por lei
96
Jorge Miranda, O Poder Local na Assembleia Constituinte, cit., p. 189.
97
Carla Amado Gomes defende, relativamente ao referendo local, que a pronncia prvia
obrigatria do Tribunal Constitucional e os critrios extremos por que se rege no o favorece - O
referendo
local:
sntese
problemtica,
maxime,
ponto
9
(disponvel
in
http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/351-190.pdf - 25-07-2012). Sobre o referendo local, ver
tambm Cludia Viana, O instituto do referendo local luz da jurisprudncia constitucional, in Direito
Regional e Local n. 05, Janeiro/Maro 2009, pp. 28 a 36, maxime, p. 36, a qual defende a fiscalizao
preventiva obrigatria do referendo local como geradora de uma segurana e certeza jurdicas que se
afiguram indispensveis para uma das mais importantes manifestaes da democracia local.
Na deciso do Tribunal Administratif de Rennes, 07-10-2003 e 11-09-2003, Assoc. de dfense du site
de Lancieux et de la baie du Beaussais, n 03-2544 e 03-3077, o Tribunal apreciou a recusa, pelo conselho
municipal, da realizao de referendo solicitada por iniciativa dos cidados eleitores relativa construo
de um centro nutico. Ver o caso e o comentrio de Xaviwe Braud, La commune est-elle tenue
dorganiser un rfrendum-amnagement en cas de demanda dun cinquime des lecteurs?, Droit
Administratif, 43e anne, n 1, janvier 2004, pp. 21 a 23
98
Belloubet-frier, Nicole, Vers un modle europen dadministration locale?, cit., p. 34.
99
De que o e-government um instrumento facilitador ponto A., I.1., n. 6, alnea i), da
Recommandation Rec(2004)12: L'e-gouvernement peut avoir un effet sur le rapport entre, d'une part,
la taille des collectivits locales et rgionales et, d'autre part, les prestations de services et la qualit de la
dmocratie locale et rgionale. Les nouvelles technologies ont tendance requrir et faciliter la
coopration et une action commune sur une plus grande chelle. Paralllement l'e-gouvernement
permettra d'accrotre les possibilits de participation des citoyens (sublinhados nossos).
100
Cf. artigo 4., n. 6, da Carta Europeia de Autonomia Local.
101
Cf. artigo 5. da Carta Europeia de Autonomia Local.
102
Ponto 11, alneas vii. e ix. da Recomendao 221 (2007), do Congresso dos poderes locais e
regionais, sobre o Quadro institucional da cooperao interautrquica.
103
Incluindo em organismos ou entidades consultivas de representao dos residentes estrangeiros
ao nvel local Conveno do Conselho da Europa sobre a participao dos estrangeiros na vida pblica a
nvel local, de 5.2.1992, European Treaty Series, n. 144, pp. 2 e segs.
15
104
Cf. artigo 9., n. 2, do Projeto anexo Recommandation 34-1997-1 du congrs des pouvoirs
locaux et rgionaux de lEurope sur le projet de Charte europenne de lautonomie rgionale.
105
A ttulo de exemplo, refira-se o Conselho Econmico e Social (artigo 92., n. 2, da CRP)
conselho municipal de educao que rgo interinstitucional de coordenao e consulta, que tem por
objetivo promover, a nvel municipal, a coordenao da poltica educativa, articulando a interveno, no
mbito do sistema educativo, dos agentes educativos e dos parceiros sociais interessados ... (artigo 3.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 7/2003, de 15.1.
106
E o seu artigo 5. impe que sejam consultadas previamente a qualquer alterao dos limites
territoriais locais, eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita. Sobre o
referendo das modificaes territoriais autrquicos Verpeaux, Michel, Rfrendum local,
consultations locales et Constitution, AJDA n 11/2003, pp. 543 e 544.
107
Cf. artigo 11., n. 4, da Lei n. 22/2012, de 30.5: As assembleias de freguesia apresentam
pareceres sobre a reorganizao administrativa territorial autrquica, os quais, quando conformes com os
princpios e os parmetros definidos na presente lei, devem ser ponderados pela assembleia municipal no
quadro da preparao da sua pronncia.
108
Cf. artigo 11., n. 2, idem: Sempre que a cmara municipal no exera a iniciativa para a
deliberao prevista no nmero anterior deve apresentar assembleia municipal um parecer sobre a
reorganizao do territrio das freguesias do respetivo municpio.
109
Cf. artigo 11., n.s 1, 3 e 5, idem.
110
Cf. artigos 11., 2., 3. e 6., idem.
111
-lhe possvel elaborar um projeto concreto de reorganizao administrativa, do qual vir a
resultar em caso de conformidade com os parmetros estabelecidos na Lei n. 22/2012 [de 30.5, que
aprova o regime jurdico da reorganizao administrativa territorial autrquica], o novo mapa das
freguesias em cada municpio, sem prejuzo da deciso final da Assembleia da Repblica ponto II.8,
1, do Acrdo do Plenrio de 16.7.2012, processo n. 477/12.
16
as orientaes estratgicas definidas naquela lei, sem prejuzo das excees consagradas
nos seus artigos 6., n.os 3 e 4, e 7.112.
Entre as recomendaes do Relatrio do Comit de Monitorizao democracia local e
regional em Portugal luz da Carta Europeia de Autonomia Local de 29-03-2012, do
Congresso das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa destacam-se a de
melhorar os procedimentos de consulta, a de fixar em conjunto com as autoridades
locais e regionais parmetros de consulta, assim como a cooperao institucional.
Mais prope que seja atribuda s associaes de autarquias locais legitimidade para
requerer ao tribunal constitucional a fiscalizao da constitucionalidade por violao do
artigo 6. da CRP113, o que refora o direito de que dispem de acesso aos tribunais 114 e
de, nestes, poderem invocar a Conveno Europeia dos Direitos do Homem, cuja
oponibilidade das suas normas tem de ser aferida em concreto115.
4. A legitimidade pela imparcialidade da democracia local
4.1. O estatuto dos eleitos locais
O estatuto dos representantes eleitos localmente deve assegurar o livre exerccio do seu
mandato116
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117
17
descomprometido com interesses que lhe so alheios postula, para alm da previso do
abono de remunerao adequada, a definio de um regime claro e preciso de
incompatibilidades, o qual deve ser definido na lei, para que, acautelando o exerccio
imparcial das funes, no dissuada ou restrinja alm do necessrio o acesso ao seu
exerccio118.
O exerccio livre do mandato reclama o no exerccio cumulativo de outros mandatos
polticos que deponha contra ou prejudique o cumprimento daquele119. A lei admite, sem
prejuzo da previso especfica de incompatibilidade e de impedimento, a acumulao
de cargo de eleito local, mesmo em regime de permanncia, com o exerccio de outras
actividades, pblicas ou privadas120 as quais devem comunicar, quando de exerccio
continuado, quanto sua natureza e identificao, ao Tribunal Constitucional e
assembleia municipal, na primeira reunio desta a seguir ao incio do mandato ou
previamente entrada em funes nas actividades no autrquicas121.
O eleito local no deve ter ou exercer funes, mandatos, profisses ou cargos que
suponham um controlo sobre as suas funes de eleito 122 ou em que o exerccio destas
(funes de eleito) compreenda o controlo ou possibilidade de disposio sobre aquelas
123
judicial.
118
Cf. artigo 7., n. 3, da Carta de autonomia local.
119
Elected representatives shall not hold other political appointments where this prevents
them from performing their functions as an elected representative (artigo 11, 2, do Cdigo de conduta,
citado).
120
Nos termos do artigo 3., n. 1, do Estatuto dos Eleitos Locais.
121
Cf. artigo 3., n. 2, da lei n 29/87, de 30/06, alterada pela lei n 52-A/2005, de 10/10.
122
o caso dos cargos de inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanas, o inspector-geral
e os subinspectores-gerais da Administrao do Territrio e o director-geral e os subdirectores-gerais do
Tribunal de Contas sob os quais impende inelegibilidade, nos termos do artigo 6., n. 1, alnea h), da Lei
Orgnica n. 1/2001, de 14.08. No entanto, nos termos do artigo 3., n. 3, do Estatuto dos Eleitos Locais,
[n]o perdem o mandato os funcionrios da administrao central, regional e local que, durante o
exerccio de permanncia, forem colocados, por motivos de admisso ou promoo, nas situaes de
inelegibilidade previstas na alnea h) do n. 1 do artigo 6. e nas alneas a) e b) [a) Os directores de
finanas e chefes de repartio de finanas; // b) Os secretrios de justia] do n. 1 do artigo 7. da Lei
Orgnica n. 1/2001, de 14 de Agosto.
123
Cf. artigo 11., 3: Nor shall they have or hold functions, elective mandates, occupations or
official appointments which entail supervision of their own functions as an elected representative or
which they themselves are supposed to supervise in their capacity as an elected representative.
18
128
certa qualidade que contenda com a prossecuo dos interesses pblicos dos cargos
correspondentes129. A sobrevigncia de inelegibilidade parece postular a perda do
respetivo mandato, mas a lei ao dispor noutro sentido, faz prevalecer o direito ao
emprego ou o direito de acesso aos cargos pblicos130.
124
O Cdigo de conduta dos eleitos locais, no prembulo, enuncia como um dos seus
pressupostos o seguinte:Profondment interpell par la multiplication des scandales judiciaires
impliquant des responsables politiques en raison d'actes commis dans l'exercice de leurs fonctions et
constatant que 'chelon local et rgional n'chappe pas ce phnomne."
129
Cf., v.g., artigos 50., n. 3, e 270. da CRP.
Sobre o assunto, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Tratado de Direito
Administrativo Especial, Volume IV (coordenadores Paulo Otero e Pedro Gonalves, 2010, pp. 214 e
segs.
130
Por exemplo, de acordo com o estatuto dos eleitos locais, [n]o perdem o mandato os
funcionrios da administrao central, regional e local que, durante o exerccio de permanncia, forem
colocados, por motivos de admisso ou promoo, nas situaes de inelegibilidade previstas na alnea h)
do n. 1 do artigo 6. [ o caso dos cargos de inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanas, o
inspector-geral e os subinspectores-gerais da Administrao do Territrio e o director-geral e os
subdirectores-gerais do Tribunal de Contas sob os quais impende inelegibilidade], nos termos do artigo
6., n. 1, alnea h), da Lei Orgnica n. 1/2001, de 14.08] e nas alneas a) e b) [a) Os directores de
19
137
20
140
21
c) estando em causa atribuies cuja execuo tenha sido delegada nas
22
A tutela inspetiva tem uma funo preventiva da inobservncia do Direito e tem uma
funo dissuasora da continuao da sua no observncia150. E, sobretudo, um
instrumento preparatrio ou com relevncia instrutria de processos judiciais
administrativos, de aplicao de sanes administrativas de perda de mandato e de
dissoluo de rgo autrquico, de responsabilizao financeira e de responsabilizao
penal.
Existem outras formas de controlo do Governo sobre as autarquias locais 151 152. Destacase:
a) A previso da sujeio a ratificao governamental de determinadas
150
No sentido de que se destina a informar o Governo sobre a atividades das autarquias locais e a
fiscalizar a sua organizao e funcionamento, seguindo, respetivamente Marcello Caetano e Freitas do
Amaral, ver Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na Administrao local, in Direito
Regional e Local, n. 08, outubro/dezembro 2009, p. 28.
151
Parece, assim, aqui ser de aplicar a afirmao de Jean-Franois Auby que analisando a
supresso da tutela em Frana, analisa as formas de controlo que se mantiveram ou surgiram observa
que, anteriormente, [a] noo de controlo administrativo englobava a da tutela La dcentralisation
fait-elle natre de nouvelles tutelles?, AJDA, n 7-8, 20 juillet / 20 aot 1984, p. 413.
23
b)
c) A tomada de deciso pelos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e
160
. O
Como medida relativa contra regras de conduta pr-estabelecidas em lei anterior Acrdo do
TC n. 4/2003. Destacando que estava em causa um estrito controlo da legalidade, o Tribunal
Constitucional considerou que a possibilidade de reduo de transferncias para os municpios prevista
no art. 7, n. 2 da Lei n. 16-A/2002 no incompatvel com os princpios do art. 242 da CRP, nem por
consequncia com o princpio da autonomia local cf. ponto B.4) do Acrdo do Plenrio n. 4/03, de
7.1, processo n. 437/02.
157
Embora no sendo claro sobre a natureza sancionatria da medida, o Tribunal referiu que ao
admitir nos n.s 2 e 3 do mesmo artigo [242.] a existncia de medidas tutelares restritivas da autonomia
local, obrigando a que as mesmas sejam precedidas de parecer de um rgo autrquico, nos termos
definir por lei e ao prever a dissoluo de rgos autrquicos, que s pode ter por causa aces ou
omisses ilegais graves, a nossa Lei Fundamental no deixou de reconhecer estarem as autarquias
sujeitas a formas sancionatrias de tutela de legalidade (cf. neste sentido, o Acrdo n. 260/98 in AcTC,
39 vol. 1998, pgs. 107 e Acrdo 379/96, in AcTC, 33 vol., 1996, pgs. 595 e segs.) Acrdo do
Plenrio n. 4/03, de 7.1, processo n. 437/02.
O artigo 46., n. 4, da Lei do Oramento de Estado para 2012 (Lei n. 64-B/2011, de 30.12)
estabelece que a inobservncia das metas que fixa em matria de controlo do recrutamento de
trabalhadores das autarquias locais importa a reduo nas transferncias do Oramento do Estado para a
autarquia em causa de montante idntico ao despendido com tais contrataes ou nomeaes .
158
Cf. artigo 12., n. 1, do Decreto-Lei n. 38/2008, de 7.3 (densifica as regras referentes aos
regimes jurdicos do saneamento financeiro municipal e do reequilbrio financeiro municipal, previstos
nos artigos 40. e 41. da Lei das Finanas Locais). Cf., v.g., artigo 40., n. 4, alnea d), e n. 5 da LFL,
que prev, respetivamente, a obrigao de remessa ao Ministro das Finanas e ao ministro que tutela as
autarquias locais de cpia do contrato do emprstimo, no prazo de 15 dias a contar da data da sua
celebrao e que o incumprimento do plano de saneamento financeiro, referido no n .o 2, comunicado,
pela assembleia municipal, ao Ministro das Finanas e ao ministro que tutela as autarquias locais e, at
correco das causas que lhe deram origem, determina: // a) A impossibilidade de contraco de novos
emprstimos durante um perodo de cinco anos; // b) A impossibilidade de acesso cooperao tcnica e
financeira com a administrao central.
159
Cf., igualmente, o artigo 46., n. 2, alnea d), da Lei do Oramento de Estado para 2012, a qual
faz depender a possibilidade de recrutamento de trabalhadores nas autarquias locais do cumprimento
pontual e integral, dos deveres de informao previstos no artigo 50. da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro,
alterada pelas Leis n.os 22-A/2007, de 29 de Junho, 67-A/2007, de 31 de Dezembro, 3-B/2010, de 28 de
Abril, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro, e na Lei n. 57/2011, de 28 de Novembro. O incumprimento do
dever de proceder ao carregamento e actualizao dos dados no Sistema Integrado de Informao das
Autarquias Locais por parte das entidades que integram a administrao autrquica aplicvel, com as
necessrias adaptaes, o disposto na Lei das Finanas Locais, aprovada pela Lei n. 2/2007, de 15 de
Janeiro, e alterada pelas Leis n.os 22-A/2007, de 29 de Junho, 67-A/2007, de 31 de Dezembro, 3-B/2010,
de 28 de abril, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro artigos 9. e 10., n. 3, da Lei n. 57/2011, de 28 de
Novembro (sistema de informao da organizao do estado) , o que inclui o disposto no artigo 50., n.
7, isto , [e]m caso de incumprimento, por parte dos municpios, dos deveres de informao previstos no
presente artigo, bem como dos respectivos prazos, so retidos 10% do duodcimo das transferncias
correntes do FGM.
160
Observa Andr Folque que deveres de comunicao no so, em si mesmos, medidas tutelares
restritivas da autonomia local, mas representam uma nova forma de controlo tutelar difcil de classificar
- Indisciplina normativa na tutela das autarquias locais, Direito Regional e Local, n. 05, janeiro/maro
24
25
b) O alargamento dos motivos para a aplicao de sano tutelar no adoo de
174
, que,
26
27
pelo
delegado,
nos
limites
da
delegao
do
princpio
da
proporcionalidade180.
A incerta na delimitao de interesses naturais dos Entes Locais ou de interesses
exclusivamente locais181, a ideia de que a delimitao das atribuies sob esta
perspetiva reduziria a esfera da autonomia local e a perceo da relevncia ou interesse
local de muitos dos assuntos pblicos pem a nfase, no que respetiva esfera de
atribuies respeita, no entendimento da autonomia local como um direito ...a
participar, atravs de rgos prprios, no governo e administrao de quantos assuntos
180
28
lhe respeitem182, de intervir nos assuntos que afetam diretamente o crculo dos seus
interesses183 184 185.
No quadro da cooperao descentralizada entre coletividades territoriais de diferentes
Estados, coloca-se a questo dos limites geogrficos do mbito de atuao autrquico
186
29
190 191
30
5. Concluses
1. A reorganizao da Administrao local autrquica tem como limites a
autarquias locais.
3. O nmero e extenso das autarquias locais, assim como a sua esfera de
31
9. No quadro de poliarquia administrativa, infra e supra-estadual, a observncia do