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Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe
Espagne :
derrire laustrit, la reprise
par Adrienne Brotons
Prface de Michel Pbereau
Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe
Espagne :
derrire laustrit, la reprise
Novembre 2014
Avant-propos
Ce rapport sinscrit dans le cadre dun groupe de travail mis en place par lInstitut de
lentreprise et prsid par Michel Pbereau, prsident dhonneur de BNP Paribas, qui
se donne pour objet danalyser des exemples concrets de redressement budgtaire
conduits en Europe depuis le dbut de la crise.
Quatre pays, en particulier, ont t retenus dans le cadre de ces travaux: le RoyaumeUni, lIrlande, lItalie et lEspagne. Ils prsentent en effet un point commun: sous la
contrainte des vnements ns de la crise, ils ont chacun engag un effort de consolidation budgtaire de grande ampleur, et/ou se sont attaqu aux obstacles structurels
qui grevaient la comptitivit de leur conomies.
Au-del, lobjectif de cette srie de monographies est triple:
il sagit tout dabord de dpasser les exemples canoniques de la Sude et du
Canada, aujourdhui dats et conduits dans des conditions particulires (contexte
de reprise mondiale, indpendance montaire) qui, sans en invalider la dimension
exemplaire, en relativisent la porte ;
il sagit ensuite de montrer, rebours de la thse dnonant les politiques de
rigueur budgtaire, que loin de se traduire par une austrit aveugle , les politiques
conduites dans les quatre pays que nous avons retenus dans notre primtre commencent aujourdhui donner leurs fruits tant du ct du redressement budgtaire
de la comptitivit conomique ;
il sagit enfin de mettre en avant des tudes de cas de rformes structurelles qui
pourraient tre transposes dans notre pays, en portant une attention particulire
aux rformes de lEtat-Providence et aux conditions politiques de ces dernires.
Sommaire
..............................................................................................................................................
21
2. Le redressement budgtaire
............................................................................................................................
43
.....................................................................................................................................
63
.................................................................................
87
Prface
Ce rapport inaugure le chantier de rflexions de lInstitut de lentreprise sur la consolidation des finances publiques et le redressement conomique de quelques grands pays
europens depuis la crise.
Trois raisons nous ont conduits commencer par lEspagne.
La deuxime raison est le rle jou par lEurope, aiguillon des rformes. Le projet modernisateur espagnol se confond en effet avec le projet europen, dans une squence
historique qui a vu lentre dans lUnion Europenne et la transformation conomique
du pays succder laccession la dmocratie1. Malgr lexplosion du chmage et la
baisse du niveau de vie quils ont subies depuis 2007, les Espagnols, contrairement
aux Grecs, continuent soutenir dans leur majorit le projet europen. Ils savent combien ils lui doivent. Avec ladhsion la CEE en 1986 et le soutien financier de celle-ci,
la jeune dmocratie espagnole sest en effet pleinement et rsolument engage dans
1 Dans sa rcente Histoire de lEspagne (Perrin, 2013), lhistorien Benot Pellistrandi rappelle ainsi combien la
convergence vers lEurope, politique volontariste suivie avec dtermination par tous les gouvernements de la
dmocratie, ne se rsume pas un processus dadhsion ou de subventions. Elle exprime dabord lambition
profonde dune socit en qute de reconnaissance qui pense sa modernisation travers le prisme de
leuropanisation, comblant le vu exprim ds les annes 1910 par Jos Ortega y Gasset, qui estimait que
lEspagne tait le problme et lEurope la solution
11
lconomie de march tout en souvrant aux changes extrieurs, aprs la longue priode
de dirigisme et de relative autarcie de la dictature franquiste. La priode qui sest alors
ouverte nest pas sans rappeler nos propres Trente Glorieuses. Elle sest prolonge
jusqu la crise de 2007. La production du pays (le PIB) a augment de 130%2, et le
niveau de vie des Espagnols a rattrap celui de leurs voisins. Le premier ministre
M. Jos Luis Zapatero, a pu alors se fliciter que lEspagne dpasse lItalie en termes
de PIB par habitant (en parit de pouvoir dachat) alors quil ne reprsentait que 75 %
de celui-ci en 19953. Certes, cet indicateur avait t dop par des facteurs de croissance
artificiels limmobilier et linflation que la crise a corrigs. Mais il se situe encore
en 2013 au-dessus de son niveau de 2002. Le bilan est globalement positif pour les
Espagnols4. Le PIB rel par habitant de lEspagne reste en 2013 suprieur de 4,7%
celui de 2000 alors quil ne lest que de 2,4% pour lensemble de la zone euro.
La troisime raison, cest que lEspagne partage, avec la France, quelques caractristiques
qui sont gnralement mises en avant pour expliquer la difficult des rformes dans
notre pays. Dabord sur le plan conomique, un problme de chmage structurel lev,
beaucoup plus encore que le ntre, et une sphre publique qui, si elle est loin de peser
le mme poids dans le PIB, a hrit du pass des rigidits du march du travail, des
traditions dinterventionnisme conomique et un certain conservatisme institutionnel.
Sur le plan de la culture conomique, surtout, lEspagne est plus proche de nous que
les pays anglo-saxons ou scandinaves et mme que lAllemagne, comme lillustre son
rapport lconomie de march5. Dans la classification opre par les conomistes
Yann Algan et Pierre Cahuc entre les socits de confiance et les socits de
dfiance, lEspagne occupe une position intermdiaire mi-chemin entre les dmocraties scandinaves et la France. Le redressement qui est actuellement luvre audel des Pyrnes est donc sans doute porteur de leons pour notre pays.
2 La croissance annuelle moyenne du PIB , qui slevait 1,9% entre 1974 et 1985, passe 4,5% entre 1986 et
1990 (vs. 3.3% en Europe), 1,3% entre 1991 et 1995 (vs. 1,5% en Europe) et 3,7% entre 1998 et 2007 (vs. 2.6%
pour les pays de lUE15).
3 Lunit de mesure utilise tait le PIB nominal par habitant en parit de pouvoir dachat que publie Eurostat. De
fait, avec cette unit de mesure, le PIB par habitant de lEspagne reprsentait en 2007, 101 % de celui de lItalie,
96 % de celui de la zone euro et 97 % de celui de la France. Or en 1995, il ntait que de 75 % de celui de lItalie
et 79% de celui de la zone euro comme de celui de la France! En 2013, il est encore 88 % de ceux de la zone
euro et de la France, et 97 % de celui de lItalie.
4 De 2007 2013, la baisse du PIB nominal par habitant a t de 1,1 % par an en Espagne, de 0,5 % en Italie
alors quil progressait de 0,2 % en zone euro et de 0,6 % en France.
5 Comme le montrent les enqutes internationales ralises par respectivement par lInstitut Globescan (en
partenariat avec lUniversit du Maryland) et celles du Pew Research Center, analyses en annexe de ce rapport,
les Espagnols se rapprochent des anglo-saxons et des allemands lorsquon les interroge dans labsolu sur les
vertus de lconomie de march, mais il y a aussi chez eux un rflexe interventionniste ainsi quune sensibilit aux
ingalits qui peut les rapprocher des Franais.
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Prface
Adrienne Brotons a ralis une monographie dune qualit exceptionnelle. Son analyse
de lconomie espagnole et de ses volutions est trs dtaille, prcise et objective.
Ses rflexions, profondes, dgagent clairement les tendances essentielles, et de trs
intressants enseignements. Jen voquerai quatre:
Le redressement espagnol dmontre quil est possible de renouer avec la comptitivit au sein de la zone euro, et quil nexiste pas de fatalit au dclin conomique.
En 2007, juste avant la crise, le dficit courant de lEspagne stablissait 10% du PIB.
La balance courante tait en dficit depuis 1986 et la balance commerciale depuis
1971. Lconomie tait profondment dsquilibre en raison de lhypertrophie du
secteur immobilier. En matrisant ses cots salariaux, en adaptant sa fiscalit dans un
sens plus favorable lactivit conomique et en rduisant ses dpenses publiques,
lEspagne est aujourdhui en passe de russir le pari de la transformation de son modle
conomique. A terme, celui-ci pourrait reposer sur deux piliers: les exportations forte
valeur ajoute et le tourisme. Le pays a dgag ds 2013 un excdent courant de 2%
du PIB. Les exportations croissent aujourdhui un rythme plus soutenu encore que
celles de lAllemagne (+5% par an).
La matrise des cots salariaux a permis de faire baisser le cot unitaire du travail (de
3% en 2012 et de 1,6% en 2013). La comptitivit-cot retrouve nexplique pas tout:
on observe une monte en gamme dans un certain nombre de secteurs, comme la
chimie, lindustrie pharmaceutique et la machine-outil, o les industriels ibriques sont
en train de remonter dans la chane de valeur.
La deuxime leon est quil est possible de combiner stratgie de rduction des
dficits et rformes structurelles.
La plus emblmatique des rformes espagnoles est celle du march du travail. Historiquement, lEspagne se caractrisait, comme la France, par un march du travail rigide
et dont la dualisation tait encore plus prononce. Cette rigidit explique en grande
partie quelle ait t affecte par un chmage structurel exceptionnellement lev (15
% au dbut des annes 1990). Le taux de chmage avait baiss pendant les annes
deuphorie. Mais 2007, son point le plus bas, il tait encore 9%.
En termes demploi, les consquences de la crise ont t dramatiques. Le taux de
chmage des jeunes a pu dpasser 50%. Il se situe toujours, comme le taux de chmage
global, un niveau insupportable. Mais le gouvernement a russi inverser la courbe.
13
14
Prface
des collectivits locales a t renforc par une loi organique de 2012 qui sest attaque
aux risques de drapage par des mcanismes prventifs, correctifs et coercitifs. Les
administrations locales ont rduit leur masse salariale de 15 % depuis 2010. Il faudra
du temps pour juger de lefficacit de ce nouveau dispositif. Mais une telle rforme est
remarquable compte tenu des fortes traditions de dcentralisation du pays.
La rforme des retraites, enfin, frappe par son ampleur. Le systme a t modifi
deux reprises au cours des quatre dernires annes. Tous les paramtres ont t utiliss : lge lgal de dpart a t relev, ainsi que la dure de cotisation, et lindexation
des pensions sur linflation a t supprime. Pour assurer la soutenabilit du rgime,
il est prvu une actualisation tous les cinq ans des principaux paramtres, en fonction
des gains desprance de vie.
15
Il ne faut pas ngliger enfin la volont nationale dviter que le redressement du pays
soit trop dpendant des orientations fixes de lextrieur par la Troka compose de la
Commission europenne, de la BCE et du FMI. Les Espagnols ont tenu dmontrer
quils taient capables, eux-mmes, de dfinir avec ambition et dassumer avec dtermination les difficiles conditions du redressement. Le pari nest certes pas encore
gagn. Mais la performance ralise, ce jour, est vraiment exemplaire.
Michel Pbereau
Prsident dhonneur de BNP Paribas
Prsident du groupe de travail de lInstitut de lentreprise sur la consolidation budgtaire en Europe
16
Synthse
6 Lajustement de lemploi dans le btiment en Espagne reprsente des pertes demplois dans la zone euro,
OFCE, 12 janvier 2010.
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18
Synthse
au nouveau gouvernement ou grce une alliance entre grands partis. Le relatif consensus sur le projet de rforme des retraites en Espagne peut sexpliquer par la rgularit
et la transparence du dbat sur lavenir du systme de retraite. La rforme du cadre
budgtaire espagnol a bnfici du soutien des deux principaux partis et sest appuye
sur la forte demande de transparence des citoyens. La rforme du march du travail a
provoqu une plus vive opposition, mais a pu tre adopte dans les 100 premiers jours
de mandat du nouveau gouvernement de Mariano Rajoy.
Si le principal parti dopposition est affaibli, le gouvernement de Mariano Rajoy se heurte
dsormais de fortes oppositions dans certaines communauts autonomes et une
perte de confiance de la part des citoyens. Le parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE)
est affaibli par son faible score aux lections europennes et le changement de direction qui en a rsult. Ladoption dun cadre budgtaire contraignant pour les communauts autonomes a exacerb les tensions entre le gouvernement central et le gouvernement des rgions. La crise a notamment renforc le mouvement indpendantiste
catalan, qui sest engag dans un bras de fer avec le gouvernement espagnol. Si les
mouvements de contestation sociale ont perdu de leur ampleur, lopposition dune
partie des lecteurs la politique daustrit est toujours forte, et sexprime dans le
vote pour le parti Podemos ainsi que dans une dfiance croissance lgard du gouvernement de Mariano Rajoy.
Les rformes de structure et lorthodoxie budgtaire semblent avoir port leurs fruits en
Espagne. Ce pays a affich au deuxime trimestre 2014 son meilleur taux de croissance
depuis le dbut de la crise en 2008, 0,6%. En variation annuelle, le PIB affiche une
progression de1,2%, du jamais vu depuis six ans. En juillet 2014, le FMI a rehauss
son estimation de la croissance du PIB espagnol pour 2014 de0,3 points ( 1,2%7).
Le gouvernement espagnol a quant lui rvis en septembre 2014 ses prvisions de
croissance pour 2014 et 2015, qui devraient respectivement slever 1,3% et 2%.
Cette croissance est tire la fois par les exportations, grce la baisse des cots
du travail et la monte en gamme des produits exports, mais aussi par le march
intrieur, grce une baisse du taux de chmage.
Nanmoins, la situation conomique de ce pays demeure fragile. Le taux de chmage y
est particulirement lev, mme sil est en forte baisse. Daprs les donnes dEurostat, lEspagne est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 20132014. Pour autant, le taux de chmage reste lev, 24,7% lautomne 2014 (53,6%
pour les jeunes).
7 Le FMI a abaiss ses anticipations 2014 pour les Etats-Unis 1,7% (-1,1 point), la France 0,7% (-0,3 point)
et lItalie 0,3% (-0,3 point).
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20
Introduction
Pendant les dix annes qui ont prcd la crise, lEspagne a connu un fort taux de
croissance, de 3,8% en moyenne annuelle. Cette croissance tait alimente par laugmentation de la population active (+30% en 10 ans) et par le dveloppement massif
du crdit.
Lendettement des mnages et des entreprises a provoqu la cration dune bulle immobilire, dont lclatement lt 2007, sest conjugu la crise financire internationale,
puis celle de la dette souveraine.
En 2013, lEspagne enregistrait toujours une croissance ngative (-1,2%). Le retour
une croissance positive est effectif depuis le premier semestre en 2014. La Commission
europenne prvoit une croissancede 1,1% (1,3% daprs les prvisions du gouvernement espagnol lautomne 2014).
Malgr cette reprise qui se profile, les hauts niveaux de dette prive et publique ainsi
que le fort taux de chmage rendent lconomie espagnole vulnrable et limitent ses
perspectives de croissance. La priode dajustement de lconomie espagnole est plus
longue que dans la plupart des pays de la zone euro du fait des dsquilibres accumuls lors de la phase dexpansion des dernires annes (bulle immobilire, bulle de
crdit priv, dficit du compte courant).
En 2013, le dficit public espagnol est de 7,1% du PIB, dont 0,5 points lis la recapitalisation des banques, et la dette publique reprsente 92,1% du PIB. Le taux de
chmage en octobre2014 est de 24,7% (et de 53,6% pour les jeunes actifs8).
Daprs le programme de stabilit 2014-2017 du gouvernement espagnol, le taux de
chmage devrait baisser pour atteindre 19,8 % en 2017. De mme, le dficit public
devrait se rsorber (-1,1% du PIB en 2017), ce qui permettrait de limiter laugmentation
du taux de dette publique.
8 Sont exclus de ce ratio, par dfinition, les jeunes en situation dtude, ou inactifs et ne recherchant pas demploi.
21
22
23
Services gnraux
Irlande
Espagne
R.U
All
Italie
Sude
France
UE
15
Zone
Euro
3,3
4,6
4,5
5,8
8,5
7,4
6,6
6,2
6,5
1,3
Dfense
0,4
1,0
2,3
1,0
1,3
1,6
1,8
1,5
1,6
1,9
2,5
1,5
1,9
1,3
1,5
1,8
1,7
Affaires conomiques
4,2
5,0
2,9
3,2
4,0
4,0
3,3
3,7
3,9
Protection de lenvironnement
1,0
0,9
1,0
0,5
0,8
0,4
4,0
0,8
0,8
Logement et quipements
collectifs
2,1
0,9
1,1
0,8
0,7
0,7
2,0
1,0
1,0
0,7
1,6
1,0
0,8
0,9
1,1
1,4
1,1
1,1
Enseignement
4,8
4,4
6,0
3,9
4,6
6,7
5,6
5,1
4,7
Sant
6,8
5,7
7,0
6,5
6,8
6,6
7,6
6,8
6,8
11,7
13,1
15,0
19,4
18,1
21,1
21,9
17,8
18,3
TOTAL
36,7
39,2
43,3
43,5
47,6
51,0
52,6
45,8
46,1
Source: Eurostat.
Cette plus faible dpense publique rapporte au PIB en Espagne sexpliquait par:
>> une moindre dpense de protection sociale: 13,1% du PIB en Espagne, contre
21,9% en France et 17,8% en moyenne dans lUE 15;
>> une moindre dpense de sant: 5,7% du PIB en Espagne, contre 7,6% en France
et 6,8% en moyenne dans lUE 15;
>> une moindre dpense pour lenseignement: 4,4% du PIB en Espagne, contre 5,6%
en France et 5,1% en moyenne dans lUE 15.
Nanmoins, la dpense publique de lEspagne rapporte son PIB tait plus importante
que celle de la France dans deux domaines:
>> lordre et la scurit publique: 1,9% du PIB, contre 1,5% en France et 1,8% en
moyenne dans lUE 15;
>> les affaires conomiques: 5% en Espagne, contre 3,3% en France et 3,7% en
moyenne dans lUE 15.
24
>> Entre 1995 et 2000, les dpenses publiques espagnoles ont diminu de 5,2 points
de PIB. Cette volution correspond un effort budgtaire li aux exigences imposes
par les critres de convergence de Maastricht. Sur cette priode, lEspagne a particulirement rduit ses dpenses de services gnraux et de protection sociale hors
sant (respectivement -1,8 et -1,2 points de PIB).Cependant, sur cette priode, les
dpenses publiques espagnoles ont diminu de manire moins importante que celles
de lAllemagne (-9,7 points de PIB), de lIrlande (-9,8 points de PIB) ou encore de lUE
15 (-7,6 points de PIB).
>> Entre 2000 et 2007, les dpenses publiques espagnoles ont poursuivi leur diminution relativement au PIB, mais dans une moindre mesure. Si la politique dassainissement budgtaire a t maintenue, il semblerait bien que lEspagne ait relch
quelque peu ses efforts. Sur cette priode, les dpenses publiques espagnoles ont
baiss de 0,1 point de PIB, alors quelles ont augment de 1,1 point de PIB en
moyenne dans lUE 15. Cette baisse des dpenses publiques espagnoles sexplique
notamment par la baisse des dpenses alloues aux services gnraux, au logement
et quipements collectifs ainsi qu la dfense. Les dpenses de protection sociale
(hors sant) sont restes les mmes.
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Source: Eurostat.
Cette diminution de la part des dpenses publiques dans le PIB espagnol sexplique
essentiellement par la forte progression du PIB sur cette priode. En effet, en volume,
la dpense publique a augment de 8% par an entre 2000 et 2007 (en courants).
25
1.1.1.2. Le poids des dpenses sociales sur le PIB tait relativement faible
Les dpenses sociales espagnoles (retraites et sants inclues) taient relativement faibles
compares celles des autres pays europens avant la crise:
>> alors quelles reprsentaient 21 % du PIB espagnol en 2007, elles comptaient
pour26,8% du PIB de lUE 15 et 30,9% du PIB franais;
>> la dpense de vieillesse constituait un poste de dpenses peu important en Espagne linverse des autres pays europens: en 2007, lEspagne ne consacrait que
6,8% de son PIB aux dpenses de vieillesse, alors que lItalie qui y consacrait 13,1%
et lUE 15, 10,1%. Cela peut sexpliquer par la relative jeunesse de la population
espagnole (en 2007, 17% des Espagnols ont plus de 65 ans, contre 20% en Italie9),
le systme de retraites tant par ailleurs relativement gnreux au regard des comparaisons internationales, avec un taux de remplacement de 74% contre 55% en
moyenne dans les pays de lOCDE;
>> la sant reprsentait galement un poste de dpenses moins important quailleurs: en2007, lEspagne consacrait 6,4% de son PIB aux dpenses de maladie et
de soins de sant, contre 7,5% pour lUE 15 et 8,6% pour la France. Le systme
de soins espagnol nen gnre pas moins des rsultats particulirement remar-
26
Espagne
R.U
All
Italie
Sude
France
UE 15
6,7
6,4
7,5
6,6
8,1
7,5
8,6
7,5
Invalidit
1,0
1,5
2,5
1,5
2,1
4,4
1,8
2,1
Vieillesse
3,9
6,8
10,1
13,1
9,3
11,1
11,2
10,1
Survie
0,8
1,9
0,2
2,4
2,1
0,6
1,8
1,6
Famille/Enfants
2,6
1,3
1,6
1,2
2,8
2,9
2,6
2,1
Chmage
1,4
2,1
0,5
0,4
1,5
1,1
1,9
1,3
Logement
0,4
0,2
1,1
0,0
0,7
0,5
0,8
0,6
Maladie/Soins de sant
Exclusion sociale
0,4
0,3
0,2
0,1
0,1
0,6
0,6
0,4
TOTAL PRESTATIONS DE PS
17,2
20,5
23,7
25,3
26,7
28,7
29,3
25,7
Dpenses de fonctionnement
1,2
0,5
0,4
0,7
1,0
0,6
1,3
0,8
Autres dpenses
0,0
0,0
0,6
0,5
0,1
0,0
0,3
0,3
TOTAL DPENSES DE PS
18,3
20,8
24,7
26,6
27,8
29,2
30,9
26,7
Source: Eurostat.
Cette faiblesse des dpenses sociales en Espagne sexplique par le caractre rcent du
systme de protection sociale dans ce pays, par le choix dun partage du financement
de ce systme entre acteurs privs et publics, mais aussi par les carences de ce systme
de protection sociale.
10 Daprs lInsee, les projections desprance de vie des hommes (78,8 ans) comme des femmes (85,2 ans)
espagnols entre 2010 et 2015 se situaient devant celles des Franais(es) (respectivement 78,2 ans et 85,2 ans).
Source: http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=98&ref_id=CMPTEF02216
11 Dans un classement ralis en 2013 partir des donnes de la Banque Mondiale, du FMI et de lOCDE, lagence
Bloomberg a cherch mesurer lefficience des systmes de sant dans le monde selon trois critres: lesprance
de vie (pondration de 60%), le cot du systme de sant par habitant (pondration de 30%) et la part des
dpenses de sant dans le PIB (pondration de 10%). LEspagne se situait au 5 me rang, derrire Hong Kong,
Singapour, le Japon et Isral, mais devant la France (19 me rang).
12 Via notamment linstauration dune prime la naissance de 2 500 euros en 2007, mesure supprime en janvier 2011.
27
Il a fallu attendre la fin du rgime franquiste pour que lEtat-providence en tant quinstitution se matrialise en Espagne. Apparu relativement tardivement (au cours de la seconde moiti des annes 1970), lEtat-providence espagnol ne sest rellement consolid qu la fin des annes 1980. Ds larrive au pouvoir des socialistes en 1982,
lEtat-providence espagnol connat une priode duniversalisation et de consolidation.
Il intgre la tradition familiale, mais poursuit et tend galement le systme de scurit sociale de type bismarckien lensemble des marchs du travail.
Comme dans les autres pays mditerranens, lEtat-providence espagnol associe de
manire singulire intervention de lEtat, rle de la famille et prsence du secteur priv.
Les secteurs priv et associatif jouent en effet un rle central dans la gestion des
services collectifs. Compte tenu des carences des services publics hrites du rgime
franquiste, le modle adopt a t celui du welfare mix: les organisations but non
lucratif ont t intgres aux institutions offrant des services sociaux. Le gouvernement
conservateur de Jos Maria Aznar a ainsi dvelopp la privatisation partielle de la gestion des services publics partir de 1996, ce qui a impliqu notamment une augmentation des dpenses dordre priv dans le domaine des fonds de retraites, de la sant
et de lducation.
Bien que le modle dtat providence espagnol repose sur luniversalisation des services
et des prestations, il demeure incomplet en matire de protection des chmeurs et de
services sociaux aux personnes. Globalement, lEspagne dispose dun faible niveau de
protection sociale qui explique sa capacit limite rduire la pauvret et dvelopper
des politiques efficaces pour lutter contre lexclusion sociale, particulirement des immigrants, des personnes non qualifies et de manire gnrale, des personnes en situation de prcarit sociale.
28
Source: Eurostat.
Le rle des transferts sociaux pour limiter la pauvret est lev dans les pays dEurope
du nord (Sude, Pays Bas et Danemark), dans certains pays dEurope de lest (Rpublique tchque), ainsi quen Irlande et au Royaume-Uni, o la part des prestations
soumises condition de revenu est particulirement importante.
Dans les pays dEurope du sud, parmi lesquels lEspagne, limpact des transferts sociaux
pour rduire la pauvret montaire est plus limit.
29
>> Les comptences exclusives de ltat central (article 149 de la Constitution) portent
dune part sur les secteurs rgaliens (nationalit, immigration, droit dasile, relations
internationales, dfense, administration de la justice, rgime douanier et commerce
extrieur, systme montaire, scurit publique, etc.) et dautre part, sur les matires
dintrt national (coordination de la planification gnrale de lactivit conomique,
rgime juridique des fonctionnaires des administrations publiques, infrastructures
nationales, patrimoine culturel, monumental et artistique national, coordination de
la recherche scientifique et technique, rgime minier et nergtique, rgulation des
mdias, etc.). Elles visent enfin garantir lgalit de traitement des citoyens sur
lensemble du territoire: il revient ainsi ltat central de fixer les grands principes
juridiques en matire civile, pnale et commerciale, en matire de droit de la proprit intellectuelle, de droit du travail et de la scurit sociale ou de protection de
lenvironnement ainsi que de rguler par exemple les conditions dobtention et
dhomologation des diplmes.
>> Les comptences qui ne sont pas exclusivement confies ltat central peuvent
tre exerces par les communauts autonomes, qui disposent ainsi de comptences
propres dans de nombreux domaines (article 148 de la Constitution). Leurs principaux
domaines de comptences sont la sant, lducation, les services sociaux et les
infrastructures rgionales (routes, voies ferres, ports, aroports et systmes hydrauliques rgionaux, ouvrages publics situs sur leur territoire, etc.). Elles disposent
galement de comptences en matire de logement et durbanisme, dagriculture,
dlevage et de pche, de protection de lenvironnement, de dveloppement conomique, de culture (patrimoine, muses, bibliothques, conservatoires rgionaux) et
de tourisme.
>> Les communes sont principalement comptentes en matire durbanisme (planification, gestion et excution urbanistique, protection et gestion du patrimoine historique, promotion et gestion des logements sociaux, conservation et rhabilitation
des btiments), denvironnement (collecte des dchets, traitement des eaux uses,
acheminement domicile de leau potable, etc.), dentretien et de maintenance des
infrastructures routires qui relvent de la commune, de protection de la population
(police locale, protection civile, prvention et lutte contre les incendies, attention
immdiate aux personnes en situation dexclusion sociale), de transports urbains
(circulation et stationnement des vhicules, transport urbain de voyageurs), de promotion des activits touristiques, culturelles et sportives sur son territoire ainsi que
de lentretien et de la maintenance des centres publics dducation maternelle, primaire ou spcialise.
>> Les provinces jouent essentiellement un rle de coordination des services municipaux et dappui aux communes de moins de 20000 habitants en matire de collecte
et de traitement des ordures mnagres, dacheminement domicile de leau potable
et de traitement des eaux uses, de prvention et dextinction des incendies, de
30
31
lares, Rioja) affichent aujourdhui un revenu par tte suprieur la moyenne europenne.
Si linflation espagnole sest rduite avec lentre de ce pays dans lUnion europenne,
le processus de rattrapage conomique sest traduit par le maintien dun niveau dinflation suprieur la cible retenue par la Banque centrale europenne (2%). Dans le cadre
dune politique montaire unique fonde sur la moyenne de linflation de la zone, cette
situation a gnr en Espagne des taux dintrt rels trs faibles, voire, par moments,
ngatifs.
Tirant parti de ces conditions demprunt particulirement avantageuses, les mnages
et les entreprises espagnols se sont fortement endetts, quils aient subi lvolution des
prix immobiliers ou investi massivement dans ce secteur. Ainsi, le taux de croissance
annuel des prts au secteur non financier passe de 9,4% en janvier 2003 19,3% en
janvier 2007. Le taux dendettement des mnages est ainsi pass de 68% du revenu
disponible brut en 2000 130% en 2007. Sur ces 62 points daugmentation de lendettement des mnages, 45 points correspondent des prts immobiliers. De mme, la
dette des socits non financires est passe de 76% du PIB en 2000 131% en
2007. Sur ces 55 points daugmentation de lendettement des entreprises non financires, 31 points correspondent des activits et prts immobiliers.
Cet endettement a tir la croissance du secteur de limmobilier. Entre 1996 et 2007,
le taux dinvestissement dans la construction rsidentielle a plus que doubl en Espagne,
passant de7% 15% du revenu disponible brut, tandis quil restait autour de 10%
dans la zone euro. Lun des raisons de cette inflation immobilire tient la drgulation
foncire et urbanistique des annes 1990. Ainsi, la Loi du Sol de 1998 visait libraliser loffre foncire en rendant de fait lensemble des sols constructibles, les pouvoirs
publics devant dsormais motiver la protection dun terrain et non sa qualification pour
lurbanisation14. La fiscalit, plus favorable aux propritaires quaux bailleurs, a galement soutenu le souhait daccs la proprit des mnages espagnols15. En 2005, le
14 Ainsi, alors la prcdente Loi du Sol de 1975 distinguait le sol non encore urbanis, le sol non urbanisable
(protg), le sol urbanisable et le sol urbanisable non programm, la loi de 1998 a supprim cette dernire
catgorie et tabli dans son article 10 la prsomption gnrale favorable la transformation urbanistique du sol,
cest--dire sa qualification pour lurbanisation. (Source: Surproduction immobilire et difficults daccs au
logement en Espagne, Charlotte Worms, Etudes Foncires n138, mars-avril 2009). Au-del de son effet immdiat
sur linflation immobilire, ce changement de lgislation aura un impact non ngligeable dans la transmission des
mcanismes de la crise, ds lors que ses effets se conjuguent avec celui des normes IFRS, adoptes au milieu
des annes 2000. En effet celles-ci impliquent que les proprits immobilires terrains compris dtenues par
les entreprises (notamment celles du secteur de limmobilier et les caisses dpargne) soient comptabilises
leur valeur de march, et non plus leur valeur dacquisition, ce qui gonfler artificiellement leur bilan avant la
crise entreprises. Lorsque la bulle financire a clat, les actifs des caisses dpargne espagnoles et des socits
immobilires ne valaient plus rien. Ne sachant quelle tait la valeur relle des actifs de certaines institutions, les
banques ont refus de prter ces dernires, et la contraction du crdit a amplifi la rcession.
15 Il sagit ici dun hritage des politiques daides laccession la proprit initialement mises en uvre sous
Franco. Les mnages espagnols qui acquirent un logement peuvent ainsi dduire de leurs impts 15% du capital
et des intrts sous un certain plafond (en 2009, celui-ci tait de 9015 euros)? La fiscalit est aussi faible sur
le foncier non bti, ce qui a rendu la rtention foncire peu coteuse dans un contexte de faibles taux dintrts.
32
taux de proprit atteignait 86%, le plus lev de la zone euro. Linvestissement dans
limmobilier revt galement un caractre spculatif. Linvestissement dans limmobilier
est peru comme un placement hautement rmunrateur. Les municipalits ont-elles
aussi profit de cette expansion, au travers des impts indirects et des taxes prleves
sur les constructions, mais aussi en utilisant la vente de leur patrimoine foncier pour
se financer.
Sous leffet de cet investissement massif de liquidit dans le secteur immobilier, plus
de800000 logements par an ont t construits en Espagne entre 2005 et 2007, soit
autant quen France, Allemagne et Royaume-Uni runis. Le prix des logements a augment de 11% en moyenne par an entre 2000 et 2007.
Le secteur de la construction a t un moteur important de la croissance conomique
espagnole. Nanmoins, ce secteur a acquis avant la crise une taille trop importante, qui
explique en bonne partie les dsquilibres financiers constats au moment de la crise.
Linvestissement dans le foncier bti reprsentait 9% du PIB en 2007 (6% en 2000),
et ce secteur employait plus d1,5million de personnes.
Le dveloppement du secteur immobilier et des services connexes (commerce, tourisme
et transport) sest fait en partie au dtriment des autres secteurs de lconomie, notamment lindustrie, dont la part dans la valeur ajoute sest replie de 18% en 1995
12% en 2007. Dans le mme temps, le poids de la construction est pass de 7,5%
en 1995 12% en 2007.
Cette spcialisation sest traduite par une perte importante de productivit. En effet, la
captation de lpargne par le secteur de la construction sest faite au dtriment dinvestissements productifs et de la recherche et dveloppement. Par ailleurs, ce secteur,
comme tous les secteurs abrits, gnre trs peu de gains de productivit. Entre 1995
et2007, la productivit par tte dans lconomie espagnole a ainsi baiss de 0,4% par
an en moyenne.
Lexpansion du secteur de la construction a eu galement un impact nfaste sur le dficit extrieur. En effet, la production de ce secteur nest pas exportable, mais consomme
en revanche des produits imports (les importations reprsentent 20% de la valeur
ajoute gnre par ce secteur). Ce secteur contribue donc au dsquilibre de la balance
commerciale. Il explique aussi hauteur de 3,1 points laugmentation du besoin de financement de lconomie espagnole entre 2000 et 2007 (de 3,2 % en 2000 9,6 %
en2007).
33
34
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Source: Natixis, Comment se dbarrasser des vieilles dettes dans la zone euro?, 24juin 2013.
35
36
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Une part importante du chmage est dordre structurel et persistera malgr la reprise
de lactivit. A moyen terme se pose donc la question du nouveau potentiel de croissance de lconomie. La moiti des chmeurs espagnols est au chmage depuis plus
dun an. A titre de comparaison, en 2007, 20% des chmeurs espagnols taient des
chmeurs de longue dure. En France, ce pourcentage est stable, autour de 40%18.
Avant 2008, le taux de chmage structurel en Espagne tait dj lev, 10% daprs
la Commission europenne. Ce taux de chmage structurel baissait nanmoins, puisque
quil tait de 15% au dbut des annes 1990. La crise actuelle risque de freiner, voire
dinverser, ce mouvement de rduction du niveau de chmage structurel.
37
familiales est dfavorable pour les quintiles les plus pauvres de la population, qui reoivent proportionnellement moins de prestations familiales par enfant. La dpense
moyenne par enfant augmente avec les revenus du foyer. Cette distribution rgressive
sexplique en partie par le poids des aides aux nouveaux ns et aux jeunes enfants,
qui sont surreprsents dans le quintile le plus ais de la population, daprs le programme national de rforme espagnol pour 2011. Par ailleurs, la coordination entre
services publics de lemploi et services sociaux reste trop faible.
Les dfaillances du systme de protection sociale espagnol conjugues lexplosion du
chmage expliquent laugmentation du taux de pauvret dans ce pays. Entre 2007
et2011, le taux de pauvret montaire a progress d1,4 point en Espagne, passant
de 20,8% 22,2%. A titre de comparaison, sur la mme priode, ce taux a augment
en moyenne de 0,4 point en Europe et a mme baiss de 2,5 points au Royaume-Uni.
Notons toutefois que les carences du systme de protection sociale espagnol ne sont
pas seules responsables: laugmentation de la pauvret peut sexpliquer aussi par les
baisses de salaires consenties depuis la crise.
Source: Eurostat.
Le taux de pauvret des personnes en emploi tait ainsi le 3me le plus lev dEurope
en2012 (12,3%). Le taux de pauvret des enfants et des jeunes est galement lev:29,9% des moins de 18 ans et28,4% des 18-24 ans.
Le gouvernement espagnol a approuv un plan stratgique national pour lenfance et
ladolescence (plan estratgico nacional de infancia y adolescencia) et un plan national
daction pour linclusion sociale (plan nacional de accin para la inclusion social) afin de
lutter contre cette explosion de la pauvret.
38
Espagne
R.U
All
Italie
Sude
France
UE
15
Zone
Euro
Services gnraux
5,8
6,1
6,1
5,8
9,1
7,2
5,9
6,7
6,8
Dfense
0,4
1,1
1,0
2,4
1,4
1,4
1,9
1,5
1,3
1,7
1,6
2,1
2,4
1,9
1,4
1,8
1,9
1,8
Affaires conomiques
3,6
3,4
7,7
2,8
3,4
4,4
3,7
4,1
4,3
Protection de lenvironnement
0,8
0,6
0,8
0,9
0,9
0,3
1,1
0,8
0,8
Logement et quipements
collectifs
0,8
0,5
0,4
0,8
0,7
0,7
1,9
0,8
0,8
0,8
0,8
1,3
1,0
0,7
1,1
1,4
1,1
1,1
Enseignement
5,2
4,3
4,5
6,1
4,2
6,8
6,1
5,3
5,0
7,1
7,0
6,2
8,0
7,3
7,1
8,3
7,5
7,4
16,4
19,4
17,7
18,0
21,0
21,4
24,4
20,3
20,5
TOTAL
42,6
44,7
47,7
48,1
50,6
52,0
56,6
50,0
49,9
Sant
Source: Eurostat.
39
Les dpenses consacres au chmage et la vieillesse ont fortement augment (respectivement +1,6 et 2,1 points de PIB). Au vu de lvolution du chmage sur la mme
priode, il nest pas tonnant que les dpenses alloues aux prestations chmage aient
augment.
R.U
All
Italie
Sude
Irlande
France
UE 15
Maladie/Soins de sant
6,7
9,3
9,6
7,0
7,6
15,1
9,2
8,7
Invalidit
1,8
1,9
2,3
1,7
3,9
1,3
2,1
2,1
Vieillesse
9,2
12,7
9,4
15,3
12,4
6,4
12,9
11,8
Survie
2,4
0,1
2,0
2,7
0,5
0,5
1,8
1,6
Famille/Enfants
1,4
1,9
3,2
1,4
3,2
3,4
2,6
2,3
Chmage
3,6
0,7
1,2
0,9
1,2
3,6
2,0
1,6
Logement
0,1
1,6
0,6
0,0
0,5
0,5
0,8
0,6
Exclusion sociale
0,2
0,2
0,2
0,1
0,7
0,3
0,8
0,4
Total prestations de PS
25,4
28,4
28,5
29,1
30,0
31,1
32,2
29,1
Dpenses de fonctionnement
0,5
0,4
1,1
0,8
0,6
1,5
1,4
0,9
Autres dpenses
0,0
0,0
0,1
0,5
0,0
0,0
0,6
0,3
TOTAL DPENSES DE PS
25,9
28,8
29,5
30,3
30,5
32,5
34,2
30,4
Source: Eurostat.
19 Europe, Etats-Unis, Japon: quelles politiques budgtaires de sortie de crise?, OFCE, janvier 2010.
40
Les sauvetages financiers ont eu un impact de 7,7 points sur la dette publique espagnole,
ce qui reste trs infrieur au poids des sauvetages financiers en Irlande (+40,1 points),
Grce (+30,9 points), en Allemagne (+12,5 points) et au Royaume-Uni (+10,3 points)20.
41
PLAN DE RELANCE
En Espagne, le plan de relance a t un des plus massifs de lUnion europenne.
Il a reprsent en tout un montant de 19,1Md, soit 1,7% du PIB espagnol.
Ce plan de relance a principalement port sur le secteur des infrastructures
publiques (8 Mds).
Allemagne
France
R.U.
Italie
Espagne
Md
% PIB
Md
% PIB
MdM
% PIB
Md
% PIB
Md
% PIB
Construction
rsidentielle
1,8
0,1
1,8
0,1
2,1
0,1
0,3
0,0
0,5
0,0
Infrastructures
publiques
4,6
0,2
10,5
0,5
1,2
0,1
1,4
0,1
8,0
0,7
Investissement
productif
19,5
0,8
10,7
0,5
0,5
0,1
1,2
0,1
7,3
0,6
Conso. en
biens durables
3,5
0,1
1,0
0,1
1,8
0,2
Conso. en
biens non-durables
0,5
0,0
1,5
0,1
0,6
0,1
Consommation
publiques
2,0
0,1
0,9
0,1
Total
31,9
1,3
19,1
1,7
25,5
1,3
0.0
15,0
0,9
1,2
0.1
20
1.2
2,6
5,5
0,2
0,4
Source: Natixis.
42
Fin 2009, les projets mis en uvre par le Fonds pour linvestissement local avaient
gnr 424 000 emplois, dont 180 700 nouveaux emplois. Le plan de relance a
galement permis de renforcer le rle protecteur et prventif du systme espagnol
de scurit sociale.
Le budget de la scurit sociale a galement subi les effets de la crise. Alors que les
comptes de la scurit sociale affichaient fin 2009 un excdent de 8,3Md (soit
0,8% du PIB), en 2010, le dficit tait de 2,6Md (soit 0,2% du PIB). En 2013, ce
dficit tait d11,9Md (soit 1,2% du PIB).
43
Le redressement budgtaire
2.1.1. Afin de rduire le dficit public, les taux des principaux impts
ont t progressivement relevs partir de 2011
Les nombreuses mesures mises en places pour rduire le dficit public comportaient
notamment une augmentation significative des taux dimposition: augmentation des
taux de TVA, augmentation du barme de limpt sur le revenu et limitation de plusieurs
dductions en matire dimpt sur les socits.
2.1.1.1. Ds 2011, les taux de TVA ont t augments, afin daccrotre les recettes
fiscales et de reporter une partie de la charge de lajustement budgtaire des
revenus du travail vers la consommation
Les taux de TVA ont t augments deux reprises:
>> en 2011, le taux gnral est pass 18% et le taux rduit 8%, contre respectivement 16% et 7% avant 2010;
>> en 2012, le taux gnral a t port 21% et le taux rduit 10%.
45
Daprs le programme national de rformes de lEspagne pour 2013, laugmentation des taux de TVA de 2012 devait gnrer 2,4Md de recettes fiscales supplmentaires en 2012, et7,8Md en 2013.
Cette mesure devait nanmoins avoir un impact ngatif sur la croissance, estim
-0,35% du PIB en 2013 et -0,57% du PIB en 2014. Leffet sur lemploi tait estim
-0,27% en 2013 et de -0,61% en 2014.
Le taux de TVA standard en Espagne est dsormais proche de la moyenne constate
au niveau europen (21,3 % en 2013). Le produit de la TVA en Espagne est de
50,5Md (soit une hausse de 2,5Md depuis 2008)21.
Source: Eurostat.
2.1.1.2. La rforme de limpt sur le revenu en 2011 et 2012, avait pour objectif
daugmenter les recettes fiscales et de limiter les biais en faveur de linvestissement
immobilier
Avant la crise, seules quatre tranches existaient (une 24% jusqu 17700, une
tranche 28% entre 17700 et 33000, une tranche 37% de 33000 53400
et une tranche 43% partir de 53400). Deux tranches ont t rajoutes en 2011
(45% de 120000 175000, 47% au-dessus de 175000). En 2012, le gouver-
46
Le redressement budgtaire
nement de Mariano Rajoy instaur une septime tranche 52% au-del de 300000.
Une contribution exceptionnelle et progressive a aussi t instaure pour les annes
2012, 2013 et2014. Compte tenu de cette contribution exceptionnelle, les taux marginaux sont dsormais les suivants: 24,75%, 30%, 40%, 47%, 50%, 53% et 54%.
Limpact de laugmentation des taux dimposition sur le revenu est estim dans le programme national de rformes de 2012 5,36Md de recettes supplmentaires pour
lanne 2012.
Par ailleurs, afin de supprimer les incitations lendettement des mnages, la dduction
pour lacquisition de la rsidence principale a t supprime en 2012.
Le taux marginal dimpt sur le revenu en Espagne est dsormais lun des plus levs
dEurope, et se situe 13 points au-dessus de la moyenne des pays de lUnion europen22.
Il convient toutefois de nuancer cette ralit, dans la mesure o une partie du relvement de limpt sur le revenu rsulte de mesures temporaires qui nont pas vocation
tre prolonges au-del de 2014 et parce que lEspagne ne possde plus dimpt
sur la fortune depuis 200823.
Source: Eurostat.
A noter que le graphique ci-dessus ne rend pas entirement compte de la situation franaise: si lon intgre les
prlvements sociaux (CSG), le taux marginal y est alors proche de 57% pour les revenus du travail et atteint 64,5% pour
les revenus du capital, si on fait abstraction de la fraction dductible de la CSG. En 2014, selon Eurostat, le taux marginal
suprieur mdian de limpt sur le revenu slevait 46,6% (contre une moyenne de 39,4% la mme anne), en forte
hausse depuis 2009 (40,5%).
22 En 2014 si lon fait exception du cas de la France, voqu plus haut, seuls la Sude (56,7%), le Danemark
(56,2 %) et les Pays-Bas (52 %) disposaient en Europe dune taux marginal plus lev que lEspagne (Source ;
Tendances de la fiscalit dans lUnion europenne, Eurostat, 2014). Si lon y ajoute les contributions exceptionnelles
mises en place en 2011, le taux marginal suprieur de lIR slevait aussi au Portugal 48%+3,5%+5% = 56,5%.
23 Ce dernier a toutefois t rtabli, titre provisoire, en 2011 et 2012.
47
2.1.1.3. La rforme de limpt sur les socits de 2012 devait permettre daugmenter
les recettes fiscales en mettant un terme la baisse tendancielle de son taux effectif
La rforme de 2012 de limpt sur les socits avait un double objectif:
>> mettre un terme la baisse tendancielle du taux effectif de cet impt, due essentiellement aux techniques doptimisation fiscales mises en uvre par les grands
groupes;
>> augmenter les recettes fiscales pour rduire le dficit.
Cette rforme a consist en:
>> une rduction de 5% 1% de la limite annuelle maximal de dductibilit des
immobilisations immatrielles correspondant au fonds de commerce;
>> lintroduction dun paiement fractionn minimal pour les grandes entreprises
(chiffre daffaires suprieur 20M par an);
>> une limitation de la dductibilit des pertes financires: les pertes financires
suprieures 30% du rsultat de lexercice (EBITDA) ne seront pas dductible dans
lanne, et la dductibilit est limite 1M. Les pertes non dduites sont reportables sur les annes suivantes, dans la limite de 18ans;
>> une suppression de la libert damortissement des grandes entreprises, quand
elles ne maintiennent ou ne crent pas demplois;
>> linstauration dun prlvement spcial de 8% sur les dividendes et les revenus
dorigine trangre rapatris;
>> la suspension pour lanne 2012 de la dduction des dpenses de formation
professionnelle pour la formation des salaris aux nouvelles technologies de la
communication et de linformation;
>> la suspension pour lanne 2012 du taux dimposition rduit de 20 % pour le
maintien ou la cration demplois dans les microentreprises (moins de 25 salaris,
chiffres daffaires infrieur 5M).
Leffet attendu, daprs le programme national de rformes de 2012, tait de 5,3Md.
Si le taux de limpt sur les socits en Espagne est dsormais suprieur de 7 points
la moyenne europenne, il est comparable au taux italien et allemand (respectivement
27,5% et 29,8%) et trs infrieur au taux franais (36,1%).
48
Le redressement budgtaire
Source: Eurostat.
2.1.1.4. Malgr laugmentation des taux dimposition, les recettes fiscales de lEtat
espagnol ont fortement dcru entre 2008 et 2012
En 2012, les recettes fiscales de lEtat espagnol sont infrieures de 18% leur niveau
de 2008, malgr laugmentation des taux dimposition. Cette chute des recettes fiscales
est suprieure celle enregistre dans les autres pays europens: -10% en Italie, -4%
en France et -2% en Allemagne.
Les recettes de lEtat espagnol devraient reprsenter 37,4% du PIB en 2014, contre
36,9% du PIB en2008, soit une hausse de 0,5 points. A titre de comparaison, le ratio
recettes sur PIB a augment de 0,5 points en Allemagne (de 44,1% 44,6%), d1,9
point en Italie (de 45,9% 47,8%), de 2,9 points en France (de 50% 52,9%) et de
3,4 points en Grce (de 40,7% 44,1%).
Malgr des taux nominaux parmi les plus levs dEurope, les recettes fiscales espagnoles
ne reprsentaient que 37,4% du PIB en 2014, contre 46,8% dans la zone euro. Ce ratio
est de 9,4 points infrieur celui de la zone euro24.
24 Donnes Eurostat.
49
2.1.1.5. La rforme globale du systme fiscal espagnol, annonce pour 2014, devrait
permettre daccrotre son efficacit conomique et budgtaire
Le gouvernement espagnol a adopt en juin 2014 un projet de rforme de grande ampleur
du systme fiscal. Lobjectif de cette rforme nest plus seulement de rpondre la
ncessit court terme daugmenter les recettes pour rduire le dficit, mais galement
daccompagner la sortie de crise, en mettant en place un systme fiscal incitatif la
reprise demploi et la cration dactivit.
En 2013 et dbut 2014 une commission dexperts a men un travail danalyse du systme fiscal espagnol. Sur les bases de cette tude, devrait tre mene une rforme
dont les objectifs seraient de:
>> moderniser le systme fiscal;
>> rduire les dsincitations lemploi;
>> augmenter les recettes fiscales;
>> favoriser le dveloppement conomique, garantir lunit du march et la neutralit fiscale et amliorer la comptitivit de lconomie espagnole.
50
Le redressement budgtaire
>> une baisse de limpt sur les socits et limpt sur le revenu des tranches infrieures;
>> un tarif unique pour les cotisations sociales, de 100 mensuels pendant les deux
premires annes pour les entreprises qui recruteront de nouveaux salaris en contrat
dure indtermine.
Lagence de notation amricaine Moodys a critiqu toutefois ce projet de rforme fiscale,
jugeant quil manque dambition et augmente le risque de rater la cible de dficit public
pour 2015 et2016. Dans une tude de juillet 201425, les conomistes de Goldman
Sachs nuancent toutefois ce jugement en relativisant le cot de cette rforme fiscale
(0,5 point de PIB de recettes en moins lhorizon 2016) et en soulignant que le retour
de lconomie espagnole vers son potentiel devrait contribuer la rsorption de son
dficit.
25 Spain stronger growth, financial conditions remains key, European Economics Analyst, 17 juillet 2014
51
52
Le redressement budgtaire
23% de ces fonctionnaires sont employs par lEtat central, 52% par les communauts
autonomes et 25% par les collectivits locales dun niveau infrieur 26. La constitution
attribue lEtat la comptence pour fixer les rgles de base du rgime statutaire des
fonctionnaires (conditions dacquisition et de perte du statut de fonctionnaire, droits et
devoirs, rgime disciplinaire). Cest galement lEtat qui fixe le rgime gnral des
fonctionnaires (loi du 2 avril 2007 relative au statut de lemploi public). La loi de finances
dtermine chaque anne, pour lensemble des administrations publiques le rgime de
base des rmunrations (quivalent de la rmunration indiciaire), laugmentation globale des moyens consacrs aux complments de rmunration des fonctionnaires
(quivalent du rgime indemnitaire), et laugmentation de la masse salariale des contractuels. Les collectivits locales disposent donc de marges de manuvre limites en
matire de rmunration.
Les salaris du secteur public espagnol, en 2011, sont globalement moins bien rmunrs que dans les autres pays europens, niveau de responsabilit gal et en parit
53
D1
D2
France
Allemagne
D3
Italie
D4
Espagne
Pour autant, le gouvernement espagnol a choisi de geler les salaires des employs du
secteur public en 2011, aprs les avoir rduit de 5 % en 2010. Cette mesure devait
permettre lEtat espagnol dconomiser 3,2Md en 2012 et 3,3Md en 2013, soit
0,3 point de dpense publique sur PIB en moins.
Le gouvernement espagnol a galement dcid en 2011 de rduire le personnel du
secteur public de 7% dici 2013 (mise en uvre dun taux de remplacement de 10%
pour lensemble du personnel du secteur public en 2011-2013). Lconomie attendue
tait de 8,5Md en 2012 et de 8,7Md en 2013, soit 0,8point de dpense publique
sur PIB en moins.
En dfinitive, aprs avoir augment de 15% entre 2000 et 2008, la masse salariale des
administrations publiques a baiss de 5% entre 2010 et 2014 (et de 7,5% si lon exclut
le personnel des universits). Les administrations locales ont rduit leur masse salariale
de15%, ladministration centrale de 6% et les communauts autonomes de 5%.
54
Le redressement budgtaire
En M dETP
3,0
-5%
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Administration publique dEtat
Adminitration des commuanuts autonomes
Administration locale
Universits
55
a contribu hauteur de 3,65 milliards, tandis que la part des communauts autonomes
slevait 35,8 milliards (soit32,5% de leur budget).
En Espagne, le secteur priv occupe galement une place importante au sein du systme
de sant. 30% des soins sont dlivrs par le secteur priv.
A partir de lanne 2000 et jusqu 2004, le systme de sant espagnol a connu une
baisse de popularit pour deux raisons:
>> dune part en raison des listes dattente pour laccs aux services de premiers
soins ou aux soins spcialiss;
>> dautre part, cause de la qualit mdiocre des informations fournies aux patients
par les institutions.
En 2003, une loi de cohsion et de qualit a donc t adopte. Cette loi visait renforcer les responsabilits de chaque rgion en matire de sant et garantir lgalit
des citoyens face aux soins grce des rformes telles que la cration dun catalogue
de prestations de sant et une extension de ces dernires aux handicaps sociaux, aux
soins palliatifs et la sant mentale.
Depuis la crise conomique et financire de 2008, les difficults auxquelles le systme
de sant espagnol fait face (engorgement, dficit sanitaire, pression inflationniste sur
les cots) se sont accentues.
Pour faire face au retournement conjoncturel et dans le but de rduire ses dpenses
de sant, le gouvernement espagnol a mis en place diffrentes mesures dconomies
visant rationaliser le systme de sant national et en assurer la viabilit. Les principales mesures dconomie adoptes partir de 2011 sont les suivantes:
>> Augmentation des franchises mdicales en 2011, en fonction du salaire des patients. La participation des patients aux dpenses de mdicaments baissait tendanciellement en Espagne. En 1981, le taux de participation des patients tait suprieur
20%; en 2010 il est de 5,8%, soit bien en-dessous de la moyenne europenne
qui se situe 16,5%. La rforme adopte en 2011 prend en compte, dans le remboursement des mdicaments, la capacit financire du patient et sa situation
demploi. Pour ce faire, les donnes fiscales sont croises avec les cartes sanitaires
des patients. Pour les bnficiaires de minima sociaux, aucune participation financire
nest demande. Pour les patients ayant un revenu annuel infrieur 18000, le
taux de participation sera de 40%. Pour les patients ayant un revenu compris entre
18000 et 100000, le taux de participation sera de 50% Pour les patients ayant
un revenu gal ou suprieur 100000, le taux de participation sera de 60%.
56
Le redressement budgtaire
57
une baisse des cots de personnel dans le secteur de la sant de 1,9Md 31. Les
dpenses de personnel ont baiss de 2% par an.
En touchant des secteurs sensibles comme la sant, le gouvernement sest attir les
critiques de lopposition - le parti socialiste a ainsi manifest son rejet frontal de ce
nouveau plan de rigueur - mais aussi dune partie de la population espagnole. Pour
Trinidad Jimnez, charge de la sant au PSOE, cette rforme de la sant reprsente
un changement de modle du systme national, pour le dtriorer progressivement
et chercher dmanteler le systme sanitaire public. Lassociation de consommateurs
Facua dnonce quant elle le fait que le gouvernement prpare le terrain dune
sant pour les riches et une autre pour les pauvres32.
Par ailleurs, sur les 17 gouvernements de rgions autonomes comptents en matire
de sant, 7 ont annonc quils refuseront dappliquer la loi visant lexclusion des sanspapiers de la couverture sanitaire gratuite, et quils maintiendront laccs aux soins
pour les immigrs en situation irrgulire.
58
Le redressement budgtaire
9,3% pour les titulaires dun CDD temps partiel ou dun contrat dintrim. Lobjectif
de ces augmentations de cotisations est de rduire limportance des contrats temporaires sur le march du travail espagnol qui concernent environ 30% de la population
active (soit le double de la moyenne europenne).
2.1.2.7. Ces mesures ont permis denrayer la hausse des dpenses publiques
Alors que les dpenses publiques rapportes au PIB ont augment en moyenne de 2,2
points dans la zone euro entre 2008 et 2014, cette hausse a t d1,5 point de PIB en
Espagne. La hausse du poids des dpenses publiques dans le PIB a t bien plus marque en France (3,3 points) et en Italie (2,2 points).
Nanmoins, lEspagne na pas russi pour autant stabiliser ou faire baisser le poids
de ses dpenses publiques dans le PIB, contrairement ce qui a pu se produire en
Grce (-4 points), au Royaume-Uni (-0,6 point) et en Allemagne (+0,7 point).
Cette situation peut sexpliquer par un effet dnominateur (variation du PIB), puisquen
valeur, les dpenses publiques ont baiss en Espagne denviron 5% entre2009 et 2014.
A titre de comparaison, en France, elles ont augment de 10%.
59
Daprs ltude de lOCDE de septembre 2014, leffort de consolidation men par lEspagne en 2012 et 2013 reprsente 7,5% du PIB, et 53% de cet effort a port sur les
dpenses 33. Ces dernires devraient monter en puissance et reprsenter lavenir la
majorit de lajustement budgtaire, comme lillustre le graphique ci-dessous:
60
Le redressement budgtaire
61
Avec le retour de la croissance, lobjectif dun dficit public de 5,5% (hors mesures
lies aux restructurations bancaires) devrait tre atteint sans mesure daustrit supplmentaire cette anne. Selon les conomistes de BNP Paribas 34, le retour de la
croissance et la baisse attendue du taux de chmage devraient normalement accrotre
lassiette fiscale et rduire les transferts sociaux. Pour 2015, le respect de la cible
budgtaire de 4,2% du PIB ncessitera vraisemblablement de nouveaux efforts budgtaires mais dune ampleur limite (0,7% du PIB selon BNP Paribas).
Le budget prsent lautomne 2014 pour 2015 sinscrit dans cette perspective. Bien
quil prvoie des dpenses publiques en baisse de 3,2%, et le maintien du gel des
salaires des fonctionnaires pour la cinquime anne, ce projet reflte un desserrement
de ltau de la rigueur qui pesait jusque-l sur les finances publiques espagnoles. Audel des baisses dimpts annonces la suite de la rforme fiscale voque prcdemment, ce budget prvoit notamment le remboursement du quart de la prime de Nol
qui avait t supprime pour les fonctionnaires en 2012, ainsi que le relvement du
taux de remplacement 50% (contre 10% prcdemment), pour les services publics
essentiels , les autres services publics conservant un taux zro. Par ailleurs, les
budgets allous la R&D, lducation, la culture et surtout les politiques dactivation
de lemploi35 devraient augmenter sensiblement.
34 Espagne: de retour dans larne. Eco Perspectives BNP Paribas, 3 me trimestre 2014.
35 En revanche, compte tenu de lamlioration du taux de chmage, le montant destin aux allocations chmage
devrait sinscrire en recul de 15%.
62
Le redressement budgtaire
63
65
66
En 2010, alors que ladministration centrale a rduit son dficit de faon plus marque
que prvu (de -9,4% du PIB -5% du PIB), celui des rgions sest creus (-2,0% du PIB
-3,4% du PIB) manquant, par l mme, lobjectif assign (un dficit de 3,1% du PIB).
La gouvernance des finances publiques a t rforme rcemment par la loi organique
du 27 avril 2012 de stabilit budgtaire et de soutenabilit financire, qui prvoit en
matire de fixation des objectifs de dficit et de dette publics la procdure suivante:
>> Avant le 1er avril de chaque anne, le ministre du budget propose une trajectoire
de dficit et de dette publics, dcline par sous-secteur des administrations publiques
au conseil de la politique fiscale et financire des communauts autonomes et la
commission nationale de ladministration locale, enceintes au sein desquelles seffectuent la concertation et la coordination entre ltat et les diffrents niveaux de
collectivits locales.
>> Une fois approuvs en Conseil des ministres, ces objectifs sont soumis au Parlement qui se prononce par un vote.
>> Le Ministre du budget propose ensuite une dclinaison dtaille de ces objectifs
pour chaque communaut autonome, qui fait lobjet dune concertation dans le cadre
du conseil de politique fiscale et financire.
Ainsi, le 31 juillet 2013, le conseil de politique fiscale et financire a approuv la
majorit:
>> des objectifs de dficit, communs toutes les communauts, de -1,0% du PIB en
2014, -0,7% en 2015 et -0,2% en 2016;
>> lengagement des communauts autonomes de poursuivre la rduction du nombre
dentits publiques, au-del des objectifs initialement fixs.
67
crer mensuellement au paiement de ses fournisseurs ainsi que les mesures de redressement ncessaires pour rduire le dlai moyen de paiement et le ramener 30
jours;
>> contrle des risques de dpassement des objectifs fixs: en cas de risque de nonrespect de lobjectif de dficit public, de dette publique ou de la rgle de dpense
de la part des collectivits locales, le gouvernement adresse la collectivit concerne un avertissement motiv qui est rendu public. La collectivit concerne dispose
alors dun dlai dun mois pour adopter les mesures ncessaires. Si les mesures
ncessaires ne sont pas adoptes ou si elles sont juges insuffisantes par le ministre du budget, le volet correctif sapplique.
Si les mesures prventives savrent insuffisantes, sapplique alors le volet correctif, qui
sarticule autour des trois lments suivants:
>> autorisation pralable des oprations demprunt: en cas de risque avr de nonrespect de lobjectif de dficit public, de dette publique ou de la rgle de dpense
de la part dune collectivit, toute opration demprunt est soumise une autorisation
pralable;
>> contrle des risques de dpassement des objectifs fixs: en cas de risque avr
de non-respect des objectifs, la collectivit doit prsenter un plan conomique et
financier permettant le retour en un an la trajectoire prescrite, qui fait lobjet dun
suivi trimestriel de la part du ministre du budget pour les communauts autonomes
et semestriel pour les autres collectivits;
>> si les rapports de suivi mettent en lumire un nouveau risque de drapage, le
ministre du budget demande la collectivit concerne dappliquer les mesures de
redressement prvues ou le cas chant, den adopter de nouvelles pour garantir le
respect des objectifs.
En dernier recours, des mesures coercitives sont prvues:
>> rtention des moyens ncessaires sur les dotations alloues la collectivit;
>> recentralisation de comptences normatives;
>> envoi sur place dune commission dexperts indpendants charge dvaluer la
situation conomique et financire de la collectivit;
>> dpt dun montant quivalent 0,2% du PIB auprs de la banque dEspagne.
68
69
Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.
70
Avant la crise, les entreprises espagnoles mettaient moins souvent en uvre des
mesures de baisse ou de gel de salaires que leurs homologues des autres pays europens.
Part des entreprises qui ont gel ou rduit les salaires entre 2003 et 2008
Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.
Sajoutait cela une indexation quasi-automatique des salaires sur linflation, pesant sur
la comptitivit de lindustrie espagnole. Ainsi, 70 % des entreprises espagnoles indexaient automatiquement les salaires sur linflation avant la crise. A titre de comparaison, dans les pays de la zone euro, moins de la moiti des entreprises avaient un
systme dindexation automatique des salaires sur linflation.
71
Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.
36 Un partie de laugmentation du cot unitaire du travail en Espagne sexplique aussi sur la fin de cette priode
par les modalits de son calcul: en effet, aux del des salaires et traitements, y sont aussi comptabiliss les
bonus; les paiements en nature relatifs aux services lis au travail (e.g. alimentation, essence, logement) ; les
indemnits de dpart et de fin de contrat et les cotisations des employeurs aux systmes de retraites, aux
assurances vie et dommages et aux rgimes dindemnisation des travailleurs (http://stats.oecd.org/mei/default.
asp?lang=f&subject=19). Or compte tenu de laugmentation du chmage due la crise, particulirement leve en
Espagne, les indemnits de licenciement y ont fortement augment en 2008-2009, tandis que le nombre de
travailleurs diminuait, amplifiant ainsi la hausse du cot unitaire du travail.
72
Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.
Le march du travail espagnol avant la rforme de 2010 tait galement marqu par
lexistence dun march du travail au noir significatif et dun service public de lemploi
faiblement quip pour un accompagnement personnalis des chmeurs.
73
-- par ailleurs, dans le cas o le licenciement est la consquence de pertes financires pour lentreprise, lindemnit a t rduite 20 joursde salaire;
-- en revanche, les indemnits de licenciement ont t renchries dun jour par
anne travaille pour les contrats temporaires, et pour les contrats saisonniers,
lindemnit de fin de contrat est passe de 8 jours 12 jours de salaire;
-- en parallle, les motifs ouvrant droit licenciement ont galement t largis
(difficults conomiques, raisons techniques ou dorganisation);
-- lautorisation administrative pour les licenciements collectifs est supprime.
Dbut 2012, un tel mcanisme nexistait quen Espagne, en Grce et au
Mexique;
-- le motif de licenciement pour cause conomique, technique ou organisationnelle
sapplique dsormais aux entits du secteur public;
-- la priode de pravis est passe dun mois deux semaines, ce qui fait de
lEspagne un des pays de lOCDE ayant la priode de pravis la plus courte. En
effet, la moyenne des pays de lOCDE est de 3,5 semaines pour les salaris
ayant une anciennet de 9 mois, d1,3 mois pour les salaris ayant 4 ans
danciennet et de 2,7 mois pour les salaris ayant 20 ans danciennet. Par
ailleurs, les salaris espagnols nont pas droit la rintgration dans leur entreprise dorigine, en cas de licenciement injustifi, contrairement ce qui se fait
dans de nombreux pays europens (sauf en cas de discrimination avre), ce
qui donne une certaine scurit lemployeur;
>> lintroduction de nouvelles incitations lembauche de jeunes et de chmeurs de
longue dure: la rforme du march du travail de 2012 a galement mis en place
un nouveau contrat dure indtermine pour une premire embauche dun jeune
chmeur de moins de 30 ans. Ce CDI spcifique cr pour les entreprises de moins
de 50 salaris - comporte de nombreuses dductions fiscales. A titre dillustration,
des allgements fiscaux de 4500 sont aussi prvus pour les embauches de chmeurs de longue dure. Les entreprises qui embauchent un jeune de moins de 30
ans bnficient dsormais dune dduction fiscale de 3000, tandis que le demandeur demploi peut cumuler 25% de son allocation-chmage avec le salaire pendant
un an. Un jeune entrepreneur de moins de 30 ans peut galement cumuler la prestation chmage avec le lancement dune activit en compte propre pendant 6 mois;
>> des mesures visant rduire le recours aux contrats dure dtermine (CDD)
rptition, trs courant en Espagne, et encourager la formation. Les CDD seront
ainsi limits deux ans et chaque employ devrait dsormais bnficier dun quota
de 20heures de formation;
>> la facilitation de lutilisation de clauses drogatoires aux conventions collectives de
niveau suprieur et lintroduction de mcanismes dajustement du temps de travail;
>> lautorisation pour les agences prives de lemploi dagir sur le march du travail
et un largissement du champ daction des entreprises de travail temporaire;
74
>> des mesures de lutte contre le travail au noir: dans un premier temps, les entreprises et salaris ont pu rgulariser leur situation volontairement; dans un second
temps, les sanctions contre le travail illgal ont t durcies ( partir du1eraout2011).
A horizon 2020, la rforme du march du travail devrait permettre daugmenter le PIB
potentiel de 3,4 points et de rduire le taux de chmage structurel de 2,4 points.
75
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Allemagne
Irlande
Espagne
France
Italie
Portugal
Source: OCDE, The 2012 Labour Market reform in Spain: A preliminary assessment.
3.2.4. Sil est encore trop tt pour juger de la relle efficacit de cette
rforme du march du travail, il est tout de mme possible de lui
reconnatre des effets positifs sur lconomie espagnole
LOCDE a procd en dcembre 2013 une valuation provisoire des effets de la rforme
du march du travail en Espagne. Elle en a tir les conclusions suivantes:
>> la rforme du march du travail espagnol a permis daccrotre la flexibilit interne
des entreprises, grce notamment un renforcement de la ngociation collective au
niveau des entrepriseset un assouplissement des rgles de licenciement. Daprs
lOCDE, le march du travail espagnol est dsormais lun des plus flexibles de lOCDE;
>> cette rforme a permis galement de rduire les cots de licenciements pour les
salaris en CDI;
>> cette rforme a contribu en partie la modration salariale constate ces dernires annes en Espagne. LEspagne est un des pays europens o le cot du
travail a le plus fortement baiss depuis le dbut de la crise. Entre le dernier trimestre
de 2011 et le second trimestre de 2013, le cot du travail a baiss de 3,9%. Sur la
mme priode, le cot du travail a pratiquement stagn dans les autres pays europens. Nanmoins, lOCDE estime que cette modration salariale nest pas ncessairement due la rforme du march travail. En effet, la modration salariale a t
particulirement marque dans le secteur public en 2012, et les baisses de salaires
76
dans le secteur public ont pu contrebalancer leffet de lgres hausses dans le priv.
Ainsi, lOCDE estime que la baisse du cot du travail dans le secteur priv a t de
1,2% 1,9%, dont la moiti peut sexpliquer par la rforme de 2012;
>> le nombre dembauches en CDI a augment: 25000 nouvelles embauches par
mois en CDI seraient dues cette rforme, essentiellement dans des entreprises
de moins de100 salaris, soit 3 points de plus dans le taux dembauche en contrat
dure indtermine. Nanmoins, la part des contrats dure dtermine reste
leve.
Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.
Cette rforme na pas accru le nombre de licenciements, ce qui semble suggrer que la
flexibilit interne donne aux entreprises par la rforme de 2012 a plus que compens
les effets potentiellement ngatifs de lassouplissement des procdures de licenciement. Les entreprises ont prfr mettre en place des mesures alternatives la suppression demploi (rduction des salaires et du temps de travail).
Fin 2013, la courbe du chmage a dbut son inversion. Le pays a enregistr une baisse
de 107 000 chmeurs en dcembre, et de 146 000 chmeurs sur lensemble de lanne2013. La baisse du chmage sest poursuivie au dbut de lanne 2014; les chiffres
du chmage du mois de mai 2014 montrant dailleurs la plus forte baisse du nombre
de chmeurs (-112 000 en un seul mois). Daprs les donnes dEurostat, lEspagne
est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 2013-2014. Entre fvrier
2013 et fvrier 2014, 315000 Espagnols sont sortis du chmage. Ce chiffre signifie
que la moiti de la baisse du taux de chmage en Europe sur cette priode sest pro-
77
duite en Espagne. En aot 2014, le taux de chmage est de 24,7%, soit prs de deux
points de moins que lanne prcdente. Pour ce qui est du taux de chmage des jeunes,
celui-ci se situe en aot 2014 53,8%, soitdeux points de moins quun an auparavant.
Au troisime trimestre 2014, le taux de chmage espagnol est repass sous la barre
des 24% (23,67%) pour la premire fois depuis fin 2011.
La baisse du taux de chmage espagnol peut sexpliquer la marge par la diminution
du nombre de travailleurs trangers. LEspagne a eu recours une immigration massive
pour satisfaire loffre de travail: la part des trangers dans la population totale a atteint
13% en 2007 contre 3% en 2000. Depuis le dbut de la crise, les entres dtrangers
ont baiss. LOCDE37 estime ainsi que 416000 trangers sont entrs sur le territoire
espagnol en 2011, soit une baisse de 3,5% par rapport 2010. Par ailleurs, le nombre
dtrangers quittant lEspagne a augment. Environ 370 000 trangers ont quitt
lEspagne entre janvier et septembre 2012, soit une baisse dun peu plus d1% de la
population active38.
Entre 2012 et2013, lEspagne voit sa population totale diminuer de 0,3%, et sa population active de 1,1 %. Sur le premier trimestre 2014, cette baisse est encore plus
prononce, puisque la population active diminue de 425000 individus par rapport au
premier trimestre 2013 (-1,8%), un rythme plus rapide que celui de la population
totale. Lamlioration du taux de chmage sest donc accompagne en Espagne
contrairement au Royaume-Uni dune diminution du taux dactivit (qui passe chez les
15-64 ans de 74,3% au T1 2013 73,9% au T1 2014).
Par ailleurs, depuis la deuxime moiti de lanne 2013, lEspagne renoue peu peu
avec la croissance conomique. Le pays a connu sur les trois premiers mois de lanne2014 sa plus forte croissance en six ans: 0,4%, aprs 0,2% et 0,1% aux deux
trimestres prcdents. En juillet 2014, le FMI a rehauss son estimation de la croissance
du PIB espagnol pour 2014 de0,3 points ( 1,2%)39.
Au regard de la rcente embellie conomique, le gouvernement espagnol table sur une
croissance du PIB de 1,3% en 2014, anne au terme de laquelle le taux de chmage
devrait tre ramen 24,7% (suite aux chiffres du chmage du troisime trimestre
2014, le gouvernement table dsormais sur un taux de chmage de 24,2% la fin de
lanne 2014 et de 22,2% fin 2015).
Daprs lOCDE, cette rforme du march du travail devrait permettre daccrotre la productivit et la comptitivit de lconomie espagnole denviron 0,25 point par an dans
le secteur priv, mais doit pour cela tre accompagne dune rforme visant accrotre
78
79
Ainsi, les deux tiers de lamlioration des exportations entre 2007 et 2013 rsulteraient selon le Consejo Empresarial para la Competitividad de produits haute
valeur ajoute.
La poursuite de ce processus de transformation de lconomie espagnole, qui
devrait terme reposer sur deux piliers, le secteur des industries exportatrices
haute valeur ajoute et le tourisme, reprsente un enjeu cl pour le redressement du pays et sinscrit en lien avec le rquilibrage des finances publiques.
Avec la mise en place du Six Pack en 2011, la surveillance des finances publiques des Etats membres a en effet t tendue aux dsquilibres macroconomiques. Laccent est mis dsormais sur la rsorption des dsquilibres extrieurs, notamment la position extrieure nette qui ne devra pas lavenir
dpasser -35% du PIB.
A cet gard, lajustement risque dtre long pour lEspagne, qui prsentait un
solde de -98% du PIB fin 2013. Cette position trs ngative est le rsultat de
laccumulation de dficits courants importants entre 2001 et 2008. Daprs la
Commission Europenne, un excdent courant moyen de 3,4% du PIB est ncessaire pour ramener la position extrieure nette -35% du PIB dici 2023. Le redressement espagnol repose donc sur la capacit de son conomie dgager
de manire durable des excdents courants.
80
deuxime et 33% au cours de la troisime). Les entreprises qui ont ralis des licenciements pour motif personnel au cours des six derniers mois sont exclues du dispositif.
Paralllement cette mesure, le gouvernement a galement pris la dcision de geler
le salaire minimum pour lanne 2014.
81
82
Nanmoins, certains conomistes estiment que le systme nest pas encore labri
des consquences du choc dmographique qui se produira aprs 2020. Selon eux,
lEspagne devrait inciter ses habitants retarder leur dpart la retraite et dvelopper des systmes de retraite complmentaire.
Dans le prolongement de la rforme de 2011, le Parlement espagnol a adopt fin 2013
une loi destine garantir lquit intergnrationnelle et lquilibre financier des caisses
de retraite. Alors que la rforme de 2011 jouait sur les principaux paramtres du systme de retraites - ge de dpart, dure de cotisation, priode prise en compte pour le
calcul des pensions - cette nouvelle rforme vise aller plus loin en mettant en place
les conditions dun ajustement automatique de ce mme systme face aux contraintes
financires lies au vieillissement de la population et la perte probable de potentiel
de croissance. En cela, elle sinspire des recommandations rptes des instances
europennes. Cette rforme comporte deux volets. Le premier, qui devrait sappliquer
dbut 2014, vise mettre fin lindexation des pensions sur linflation. Le rythme de
revalorisation sera dsormais calcul comme la diffrence entre la croissance des
recettes de la scurit sociale et la croissance du montant de lensemble des pensions
verses, ajust du solde financier du systme de retraite (minoration en cas de dficit)40.
Le second volet entrera en vigueur en 2019. Il instaure un nouveau mode de calcul de
la liquidation initiale des pensions, en introduisant un facteur de soutenabilit tenant
compte des contraintes dmographiques. Un taux de rduction proportionnel laugmentation de lesprance de vie sera ainsi appliqu au montant initial des pensions.
De cette manire, le montant thorique touch pendant la retraite (la pension initiale
multiplie par lesprance restante de vie) devrait rester constant au fil des gnrations.
Sans impliquer ncessairement une baisse des pensions, cette rforme permettra de
modrer dautres facteurs haussiers, tels que laugmentation des salaires ou du nombre
dannes cotises.
40 Afin dviter tout emballement de ce mcanisme, le Gouvernement a cependant fix des bornes ce facteur de
revalorisation annuelle. Malgr tout, avec une croissance trop faible des revenus de la scurit sociale, la
revalorisation des retraites, mme positive, sera infrieure linflation.
83
84
85
86
42 Espagne, le dfi de lemploi, Thibaut Mercier, Conjoncture BNP Paribas, juin 2014
87
La dpense dducation est passe de 4,4% du PIB en 2004 5,1% en 2010. Sur
cette priode, la scolarisation des enfants de 3 5 ans a t gnralise et le taux de
scolarisation des enfants de moins de 3 ans est pass 30%.
30% des 18-24 ans ne sont pas scolariss ou en apprentissage. Le gouvernement
espagnol sest fix comme objectif de faire redescendre ce taux 23% en 2015 et
15% horizon2020. Ce taux est pass de 31,9% en 2008 26,5% en 2011 et 24,9%
en 2012.
A cette fin, le gouvernement espagnol a adopt les mesures suivantes:
>> lancement du programme de qualification professionnelle initial en 2007/2008,
devant permettre daugmenter le nombre de jeunes suivants une formation professionnalisante;
>> augmentation de 80% des bourses entre 2004et 2011;
>> lancement dun programme pour la rduction du nombre dabandons prcoces,
visant mieux orienter les jeunes dcrocheurs, avec lappui des communauts autonomes.
Le projet de budget prsent pour 2015 prvoit enfin un budget de lducation en hausse
de4,5%.
88
89
Cette transparence et ce dbat rgulier sur les rformes apporter au systme de retraite
expliquent probablement que la mobilisation contre le dernier projet de rforme soit
reste limite. Les deux grands syndicats espagnols, UGT et CCOO, ont organis une
quarantaine de manifestations, rassemblant une dizaine de milliers de personnes
Madrid, avant de finalement accepter le relvement de lge de dpart condition que
les personnes qui ont travaill trente-huit annes et demie puissent partir 65 ans
avec une retraite pleine.
La presse espagnole tait globalement favorable cette rforme. Selon un ditorial
dEl Pas, cette rforme est dote dune importance politique quil serait difficile de
minorer, puisquelle peut se prvaloir dun large soutien, tant des politiques que des acteurs
sociaux. Il sagit donc dun succs pour le gouvernement et dune preuve de souplesse
des syndicats43 .
43 LEspagne sapprte reculer lge de la retraite 67 ans, Le Monde.fr avec AFP et Reuters | 28.01.2011
90
91
perdu, par rapport 2009, 16 points en pourcentage et 8 siges au Parlement europen. Ces lections refltent en premier lieu un fort recul du bipartisme en Espagne.
Alors que les deux grands partis cumulaient 80% des suffrages en 2009, ils ne parviennent mme pas franchir la barre des 50% en 2014. Les principaux bnficiaires
de ce changement de tendance sont tout dabord la Gauche unie (IU, colo-communiste),
qui obtient prs de 10% des suffrages et surtout le nouveau parti Podemos, issu du
mouvement des Indigns (7,9% des voix).
En Catalogne, le Parti socialiste catalan (PSC) est pass de la premire place, avec
36% des voix en 2009, la troisime, avec 14% des suffrages, derrire la Gauche
indpendantiste (ERC) et les nationalistes de droite (CiU), dfenseurs dun rfrendum
sur lindpendance le 9 novembre 2014.
Tirant la consquence de cet chec, le secrtaire gnral du PSOE, Alfredo Perez Rubalcaba, a dmissionn. Pedro Sanchez est officiellement le nouveau secrtaire gnral du PSOE depuis juillet 2014. En cas de victoire de son parti aux prochaines lections
lgislatives, il promet de revenir sur la rforme du march du travail, de taxer davantage
les banques et les entreprises, et de renforcer la transparence au sein des partis politiques.
92
cette communaut autonome pour que le prsident revienne sur son refus, et mettre
en place un systme de compensation pour les produits culturels soumis ce nouveau
taux de TVA.
En Galice, le prsident Alberto Nuez Feijo a pris ses distances avec certaines des mesures
prises par le premier ministre Rajoy, comme la fin de laccs la sant publique des
immigrs en situation irrgulire, quil a dcid de ne pas appliquer.
LAndalousie, gouverne par les socialistes, refuse dappliquer ses employs du secteur
public la rforme du code du travail.
En fvrier 2011, le prsident de la communaut autonome de Catalogne, Artur Ms, avait
obtenu de pouvoir droger dans une certaine limite au niveau dendettement autoris
par Madrid en change de quoi les dputs de son parti (Convergencia i Union, CiU,
centre droit) soutiendraient les rformes de Jos Luis Zapatero au Parlement, fragilisant
par consquent les efforts de rigueur budgtaire entrepris tous les niveaux.
93
94
cus quelle fonctionnait vraiment. Par ailleurs, 80% des sonds estimaient dans la mme
enqute quil existait de meilleures alternatives la politique daustrit. Il faut toutefois
noter que ce sondage a t ralis dans un contexte o le taux de chmage, en particulier celui des jeunes, ne cessait daugmenter et o le PIB faisait face une diminution
depuis plusieurs trimestres conscutifs.
Dautres enqutes, comme celle du Pew Center for Research mene au printemps,
montrent en effet une situation plus nuance quant la perception de lavenir chez les
mnages, qui commencent ressentir les premiers effets de la reprise44:
44 La mme enqute indique toutefois que 91% des espagnols sestimaient insatisfaits de la manire dont les
choses se droulent dans leur pays vs. 95% en Grce, 90% en Italie, 77% en France, 62% aux Etats-Unis, 55%
au Royaume-Uni et seulement 38% en Allemagne.
95
45 Fin octobre 2014, un sondage ralis par la chane de tlvision espagnole Telecinco donnait mme Podemos,
second si des lections nationales devaient se tenir cette date. Avec 24,1% dintentions de vote, le jeune parti
se plaait derrire le Parti Populaire du Premier ministre Mariano Rajoy (28,3%), et devant le PSOE (23,7%).
96
46 Ce qui est dautant plus paradoxal que lEspagne est probablement le pays europen qui a le plus bnfici de
lassouplissement de la politique montaire europenne depuis 2012 cf. ltude prcite de Goldman Sachs,
Spain stronger growth, financial conditions remains key, European Economics Analyst, 17 juillet 2014
97
La mme enqute montre toutefois les signes dune amlioration de la perception des
institutions communautaires, notamment chez les plus jeunes.
98
Conclusion
47 Espagne 2014 = Allemagne 2004 , Ignacio de la Torre (associ la banque dinvestissement espagnole
Arcano), octobre 2013.
48 Dficit de -11% du PIB en 2008; quilibre en 2013.
49 Le FMI a abaiss ses anticipations 2014 pour les Etats-Unis 1,7% (-1,1 point), la France 0,7% (-0,3 point)
et lItalie 0,3% (-0,3 point).
99
un sommet en 2009 12,2% du revenu disponible, est retomb 4,4%, signe dun
possible optimisme des mnages espagnols50.
Cette croissance est tire la fois par les exportations, grce la baisse du cot du
travail, mais aussi par le march intrieur, grce une baisse du taux de chmage51. La
flexibilisation du march du travail na pas accru le nombre de licenciements; les entreprises ont prfr mettre en place des mesures alternatives la suppression demploi
(rduction des salaires et du temps de travail). Cette rforme semble avoir permis
denrichir la croissance en emplois: le niveau de croissance ncessaire pour crer de
lemploi en Espagne serait dsormais bien infrieur aux 2% estims avant crise52.
La mise en place dun cadre unifi de gouvernance des finances publiques, incluant les
finances des communauts autonomes, permet dsormais au gouvernement espagnol
de mieux matriser lvolution du dficit des administrations publiques, mais aussi de
leurs dpenses, de leurs prlvements obligatoires et de leur dette.
Les rformes de structure et lorthodoxie budgtaire semblent donc avoir port leurs
fruits en Espagne.
Nanmoins, la situation conomique de ce pays demeure fragile. Le taux de chmage y
est particulirement lev, mme sil est en forte baisse. Daprs les donnes dEurostat, lEspagne est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 20132014. Pour autant, le taux de chmage reste lev, 24,7% en octobre 2014 (53,6%
pour les jeunes). Les conomistes de Goldman Sachs voient toujours ce dernier 23%
la mi-2016, tandis que le dclin de la population active qui a diminu de 425 000
individus ou 1,8% au premier trimestre 2014 fait des gains de productivit le principal enjeu venir pour la croissance. Les taux dendettement des mnages et des entreprises restent levs, respectivement 130% du revenu imposable et 180% du PIB53.
Au-del, le rquilibrage du modle de croissanceprendra plusieurs annes. Si lEspagne
affiche en 2013 pour la premire fois depuis 1986 un excdent de son solde courant, il lui faudra plusieurs annes pour rsorber les dficits accumuls sur sa balance
courante avant la crise. Lenjeu aujourdhui pse en grande partie sur le secteur productif exportateur. Si celui-ci a vu sa base se renforcer depuis la crise, sa capacit
poursuivre maintenir son rythme de croissance au cours des prochaines annes, et
surtout son potentiel en terme de crations demploi peuvent susciter des interrogations,
50 Donnes OCDE.
51 Pour la premire fois depuis 2010, la progression du revenu disponible attendue cette anne (2014) devrait
permettre la consommation prive de crotre en moyenne annuelle. Aprs avoir baiss de 6,4 % entre 2010
et2013, les salaires rels se stabilisent en effet et pourraient mme lgrement augmenter dici la fin 2014, selon
les conomistes de BNP Paribas (Espagne: de retour dans larne. Eco Perspectives BNP Paribas, 3 me trimestre
2014).
52 Lconomie espagnole se redresse tant bien que mal, La Croix, 22 aot 2014.
53 OECD Economic Surveys Spain, OCDE, septembre 2014.
100
54 Ou skills mismatch. En 2013 en effet, seulement 55% de la population en ge de travailler avait achev le
deuxime cycle des tudes secondaires, contre 70% dans la zone euro, ce qui risque de freiner le processus de
monte en gamme du tissu productif que le gouvernement espagnol appelle de ses vux.
101
2001
2002
2003
2004
2005
Administration
gnrale de ltat
515 859
434 538
241 803
236 643
235 256
233 995
Scurit
122 203
120 776
115 006
111 863
112 103
113 411
Forces armes
108 302
117 276
121 004
118 151
115 942
115 425
Justice
24 502
26 507
29 114
22 114
22 475
22 569
Autres organismes
publics
57 830
57 596
57 062
56 175
56 036
55 468
Total Administration
publique dtat
828 696
756 693
563 989
544 946
541 812
540 868
Gouvernement
autonome
Enseignement
(hors universits)
Systme sanitaire
Justice
Scurit
Total
Administration
des communauts
autonomes
904 041
932 716
1 101 999
1 139 927
1 159 951
1 190 607
Municipalit
456 368
466 457
477 945
485 072
482 201
485 286
Conseil municipal
75 016
71 041
69 783
67 420
76 584
78 106
Total
Administration locale
531 384
537 498
547 728
552 492
558 785
563 392
Total
Universits
91 512
87 478
89 360
92 302
92 532
92 547
2 355 633
2 314 385
2 303 076
2 329 667
2 353 080
2 387 414
Total
Personnel au service
des administrations
publiques
102
Evolution
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
233 440
232 601
234 821
238 851
238 307
234 685
227 814
220 569
-5,2%
115 575
119 031
123 236
132 359
143 994
148 187
147 170
145 208
22,0%
117 316
120 756
122 183
124 350
129 723
126 924
124 561
121 805
0,9%
24 284
24 943
25 795
23 232
24 098
24 667
24 441
24 635
-1,2%
56 101
55 875
55 516
56 229
56 691
47 398
46 705
46 585
-16,6%
546 716
553 206
561 551
575 021
592 813
581 861
570 691
558 802
1,0%
247 561
243 212
230 447
222 954
216 711
nd
539 355
543 037
550 306
527 469
527 948
nd
484 724
492 000
505 185
492 779
476 689
nd
37 309
38 348
39 373
37 719
37 037
nd
23 895
25 688
26 572
26 422
26 261
nd
1 223 129
1 260 575
1 300 232
1 332 844
1 342 285
1 351 883
1 307 343
1 284 646
493 505
521 576
540 847
549 442
573 223
526 248
486 641
501 176
-3,9%
78 814
80 425
82 367
80 063
74 265
70 964
63 166
59 598
-25,9%
572 319
602 001
623 214
629 505
647 488
597 212
549 807
560 774
-6,8%
94 008
96 256
97 849
99 530
100 784
154 881
148 905
146 901
nd
2 436 172
2 512 038
2 582 846
2 636 900
2 683 370
2 685 837
2 576 746
2 551 123
-0,5%
2007-2014 en %
1,9%
Source: Boletines Estadsticos del personal al servicio de las Administraciones Publicas, 2009-2014.
103
Deux enqutes internationales permettent dvaluer le rapport des Espagnols lconomie de march:
-La
- premire est une enqute de lIntitut Globescan, ralise avec lUniversit du
Maryland (PIPA: The Program on International Policy Attitudes), qui fait gnralement autorit sur le sujet. Cette enqute porte sur une trentaine de pays.
-La
- seconde est une enqute internationale du Pew Research Center, un institut
de recherche indpendant amricain.
Les lments issus de ces deux enqutes peuvent enfin tre complts partir dautres
enqutes ou baromtres internationaux, comme par exemple le baromtre de confiance
du cabinet Edelman, qui mesure intervalles rguliers la confiance respective accorde
aux entreprises et au gouvernement dans un certain nombre de pays dans le monde.
104
ailleurs des questions complmentaires sur la rgulation des entreprises et la redistribution des richesses.
Au vu des rsultats de cette enqute, lEspagne semble se situer dans une position
qui la situe dans une position intermdiaire entre la France et les pays anglo-saxons.
Ainsi, 29% des Espagnols en appelaient en 2009 un systme alternatif au capitalisme,
contre 43% des Franais. Pour le Royaume-Uni, les Etats-Unis et lAllemagne, cette
proportion natteignait respectivement que 19%, 13% et 8%. On retrouve ici lexception
franaise releve lors de la premire enqute.
Compte tenu de la date de ralisation de lenqute, les partisans dune plus grande
rgulation de lconomie de march sont partout majoritaires; toutefois, la part de la
population qui considre que cette rgulation accrue affaiblirait lefficience du systme,
si elle est partout minoritaire, reste significativement suprieure aux Etats-Unis (un
quart de lchantillon interrog) et dans une moindre mesure, en Allemagne et au
Royaume-Uni (respectivement 16% et 13%).
En Espagne, son faible niveau (5%) la rapproche de celui de la France (6%).
Lenqute de 2010 reprend la question de 2005, en donnant la possibilit aux personnes
interroges de nuancer leurs rponses.
Lconomie de march recueille toujours en Espagne un soutien de la majorit de la
population (52%) mme si celui-ci sest rod avec la crise (63% en 2005). Le niveau
de ce soutien place lEspagne en lger retraite derrire le Royaume-Uni (55%), les EtatsUnis (59%) et lItalie (61%).
LAllemagne figure en tte (68%) et la France fait toujours figue dexception, seule une
minorit (31%) des personnes interroges affirmant leur soutien lconomie de march.
Lenqute de 2012 actualise celle de 2009. Elle montre une progression significative
des dtracteurs de lconomie de march, dsormais au mme niveau (42%) quen
France (41%). L encore, les partisans dune plus grande rgulation de lconomie de
march sont partout majoritaires ; la part de la population qui considre que cette rgulation accrue affaiblirait lefficience du systme, si elle est partout minoritaire, reste
significativement toujours suprieure aux Etats-Unis (27% de lchantillon interrog) et
dans une moindre mesure, en Allemagne et au Royaume-Uni (15%). Elle recule en France
et en Espagne (respectivement 4% et 3%).
Les enqutes de 2005/2010 et celles des 2009/2012 ne situent pas tout fait sur le
mme plan, les secondes introduisant une apprciation quant au rle de la rgulation
du systme.
Si les Espagnols se rapprochent des anglo-saxons et des allemands lorsquon les interroge dans labsolu sur les vertus de lconomie de march, il y a chez eux un rflexe
interventionniste ainsi quune sensibilit aux ingalits qui peut les rapprocher des
Franais.
105
106
107
108
109
110
111
112
113
55 http://www.bloombergview.com/articles/2014-05-15/france-needs-more-free-market-fans
114
Composition de la commission
Rapporteurs:
Adrienne Brotons (Espagne)
Attico Loudire et Eudoxe Denis (Royaume-Uni)
Nathanael Mason-Schuler (Irlande)
Charles Trottmann (Italie)
117
118
Espagne :
derrire laustrit, la reprise
La crise mondiale de 2008 a durement affect lconomie et les comptes publics espagnols, et ses effets ont t amplis par leffondrement de la bulle immobilire, et par
consquent du secteur du btiment, principal moteur de la croissance espagnole.
A partir de 2010, lEspagne a nanmoins entam une cure daustrit drastique, avec
des dpenses publiques qui ont diminu en valeur denviron 8 % entre 2008 et 2014,
quand elles augmentaient de 4 % en France sur la mme priode.
LEspagne a accompagn cette politique de consolidation budgtaire dune srie de
rformes structurelles, visant renforcer la comptitivit de son conomie. Considres
dans leur ensemble, ces rformes peuvent apparatre impressionnantes par leur ampleur :
quil sagisse du march du travail, des conditions de la concurrence, des systmes de
retraites et de sant, du secteur ducatif ou de larchitecture institutionnelle, ce sont
les principaux domaines de laction publique qui sont concerns.
Quels ont t les leviers du redressement budgtaire ? De quelle manire celui-ci
sarticule-t-il avec les rformes structurelles ? Quelles ont t les conditions de mises en
uvre de ces dernires et le contexte politique qui les a rendues possibles ? Lembellie
conomique que connat lEspagne depuis le deuxime trimestre 2014 est-elle enn le
signe du succs des rformes de structure et de lorthodoxie budgtaire mises en uvre
dans ce pays depuis quatre ans ? Telles sont quelques unes des questions auxquelles
cette monographie vise rpondre.