Daniel G Falcao P Reis Financiamento Da Politica No Brasil

DANIEL GUSTAVO FALCO PIMENTEL DOS REIS
FINANCIAMENTO DA POLTICA NO BRASIL
DISSERTAO DE MESTRADO
ORIENTADOR: PROFESSOR TITULAR
LUS VIRGLIO AFONSO DA SILVA
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
DANIEL GUSTAVO FALCO PIMENTEL DOS REIS
FINANCIAMENTO DA POLTICA NO BRASIL
Dissertao de Mestrado apresentada no

Programa de Ps-Graduao Stricto
Sensu da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, como
requisito para a obteno do ttulo de
Mestre em Direito do Estado, sob a
orientao do Professor Titular Lus
Virglio Afonso da Silva.
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
Aos meus pais, Regina e Lcio, por todo apoio, carinho, compreenso e
pacincia dados desde sempre.
minha irm, Sarah, por toda ajuda e pela maravilhosa e afetuosa

convivncia.
AGRADECIMENTOS
Meu primeiro agradecimento dirigido ao meu orientador Lus Virglio Afonso
da Silva, por todas as indicaes dadas para a realizao desta pesquisa, por
compreender as dificuldades trazidas pela combinao ps-graduao e trabalho, alm
de ter me dado a primeira oportunidade de conhecer uma nova paixo: a docncia.
Aos membros da banca de qualificao, Professores Monica Herman Salem

Caggiano e Matthew Macleod Taylor, por todas as crticas e sugestes dadas para a
melhor realizao da pesquisa e deste trabalho.
Da mesma forma, no posso deixar de mencionar os Professores Flvio Luiz

Yarshell e Luiz Carlos dos Santos Gonalves, ambos com atuao destacada no mbito
eleitoral paulista, pela gentileza de atenderem meu pedido para que eu pudesse entender
melhor a funo da Justia Eleitoral e do Ministrio Pblico Eleitoral no contexto
estudado neste trabalho.
A Wladimir Azevedo Caetano e Filippe Lizardo, por me esclarecerem os

meandros e as nuances das prestaes de contas partidrias e eleitorais no mbito
nacional e paulista, respectivamente.
Aos funcionrios da Biblioteca Professor Alysson Darowish Mitraud, do

Tribunal Superior Eleitoral; e da Biblioteca Acadmico Luiz Viana Filho, do Senado
Federal, pela atenciosa ajuda dada em minha pesquisa feita em Braslia em maio de
2009.
Aos funcionrios da Biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade de So

Paulo, em especial a Aurlio Santos, Eduardo Aguiar, Maria da Paixo Nilda de
Queiroz, Luciana Napoleone e Maria Lucia Beffa, por toda ajuda e carinho prestados
em todas s vezes que pesquisei e trabalhei nela.
5
Aos funcionrios das Arcadas Mario Sergio de Oliveira e Silva, Vera Lcia de
Souza e Sylvia Regina Ferreira, que da mesma forma sempre me ajudaram com presteza
nos assuntos administrativos da Ps-Graduao do Largo So Francisco.
s minhas chefas Regina Aparecida Vieira dos Santos e Maria Vitria de Souza
Castro e Silva, pela amizade e por compreenderem as dificuldades que existem ao se
conciliar o trabalho e a ps-graduao.
Aos meus amigos Eduardo Pontieri, James Siqueira, rico Pilatti, Jos Flvio
Bianchi, Gustavo Mathias Alves Pinto, Marcelo Passamani Machado, Alexandre
Sanson, Cristina Godoy, Pythagoras Lopes de Carvalho Neto, Roberto Dutra, Cludio
Castello, Ana Carolina Cavalcanti de Albuquerque, Daniele Maciel, Hector Ferraz,
Andr Bueno da Silveira, Giacomo Cenci e Felippe Monteiro, pela extraordinria
convivncia e pelo apoio tanto nos momentos bons como tambm nos momentos ruins.
Ao meu bebezinho, minha caula Sarah, pelo carinho, amor e alegria dados
desde 1988.
Finalmente, destino o maior agradecimento aos meus pais, Regina e Lcio, por
todo amor, carinho, ajuda, pacincia e compreenso dados desde o primeiro momento.
Simplesmente devo tudo o que tenho e tudo o que sou a eles.
RESUMO
Reis, Daniel Gustavo Falco Pimentel dos. Financiamento da poltica no Brasil. 2010.
Dissertao (Mestrado) Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo,
2010.
O objetivo da presente dissertao analisar o sistema normativo que rege o

financiamento da atividade poltica no Brasil. Para tanto, o trabalho inicia com a
abordagem das principais fragilidades apresentadas pelo sistema poltico-eleitoral
brasileiro como um todo para que se possa entender melhor o contexto em que est
envolvido o sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil. Aps, so
analisadas as principais propostas de reforma legislativas do cenrio poltico-eleitoral
brasileiro. Nesse nterim, ganha destaque as alteraes propostas no sistema de
financiamento de carter misto atualmente vigente no Brasil. Posteriormente, h uma
anlise de todos os dispositivos legais referentes ao tema, a fim de se entender os
problemas especficos do financiamento dos partidos polticos e das campanhas
eleitorais brasileiras. Segue-se uma pesquisa emprica em que so estudadas as
prestaes de contas eleitorais apresentadas nas eleies presidenciais de 2002 e 2006,
com o intuito de se observar se as premissas existentes na doutrina referente ao tema
realmente se aplicam na prtica.
Palavras-chave: Financiamento da poltica. Campanhas eleitorais. Partidos polticos.

Reforma Poltica.
ABSTRACT
Reis, Daniel Gustavo Falco Pimentel dos. Financing politics in Brazil. 2010.
Dissertation (Master) Faculty of Law of the University of So Paulo, So Paulo, 2010
The objective of this work is to analyze the normative system that conducts the
financing of the activity politics in Brazil. For in such a way, the work initiates with the
boarding of the main fragilities presented for Brazilian politician-electoral system as a
whole so that if it can understand the context better where the normative system of the
financing of the politics in Brazil is involved. After, the main legislative proposals of
reform of the Brazilian politician-electoral scene are analyzed. In this meantime, it gains
prominence the alterations proposals in the currently normative financing system in
Brazil. Later, it has an analysis of all the referring legal devices to the subject, in order
to understand the specific problems of the financing of the political parties and the
Brazilian electoral campaigns. An empirical research is followed where the presented
electoral renderings of accounts in the presidential elections of 2002 and 2006 are
studied, with the intention of observing if the existing premises in the referring doctrine
to the subject really they are applied in the practical one.
Key words: Financing politics. Electoral campaigns. Political parties. Political reform
legislation.
SIGLRIO
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AIJE Ao de Investigao Judicial Eleitoral
AIME Ao de Impugnao de Mandato Eletivo
Bacen Banco Central do Brasil
CE Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65)
CCJC Comisso de Constituio, Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados
CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988
DEM Democratas, antigo PFL.
DJ Dirio da Justia
DJE Dirio da Justia Eletrnico
HC Habeas Corpus
LE Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97)
LPP Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95)
LI Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90)
PAN Partido dos Aposentados da Nao (incorporado ao PTB em 2006)
PCB Partido Comunista Brasileiro (1996-)
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCO Partido da Causa Operria
PDS Partido Democrtico Social, atual PP.
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEC Proposta de Emenda Constituio
PFL Partido da Frente Liberal, atual DEM
PGT Partido Geral dos Trabalhadores (incorporado ao PL, hoje PR, em 2003)
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PL Projeto de Lei
PL Partido Liberal, atual PR.
PLP Projeto de Lei Complementar
PLS Projeto de Lei do Senado
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista, antigo PDS, PPR e PPB.
9
PPB Partido Progressista Brasileiro, atual PP.
PPS Partido Popular Socialista, antigo PCB (1922-1991)
PR Partido da Repblica, antigo PL.
PRN Partido da Reconstruo Nacional, atual PTC.
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PST Partido Social Trabalhista (incorporado ao PL, hoje PR, em 2003)
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PT Partido dos Trabalhadores
PTC Partido Trabalhista Cristo, antigo PRN.
PTB Partido Trabalhista Brasileiro.
PV Partido Verde
REspe Recurso Especial Eleitoral
RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Resoluo n. 17/1989).
SAL-MJ Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
SPCE Sistema de Prestao de Contas Eleitorais
SRF Secretaria da Receita Federal, atual RFB Secretaria da Receita Federal do
Brasil
STF Supremo Tribunal Federal
TRE-SP Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo
TSE Tribunal Superior Eleitoral
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (6.10.2002)
Tabela 2 Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (27.10.2002
Tabela 3 Origem da Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 4 - Origem da Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 5 Meio de Doao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 6 Meio de doao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 7 Perodo de Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 8 Pesquisas de Inteno de Voto 1 Turno (Datafolha)
Tabela 9 Perodo de Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 10 - Pesquisas de Inteno de Voto 2 Turno (Datafolha)
Tabela 11 Perodo de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 12 Perodo de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 13 Saldo Financeiro das Campanhas
Tabela 14 Tipos de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 15 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 16 Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (1.10.2006)
Tabela 17 - Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (29.10.2006)
Tabela 18 Origem da Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 19 Origem da Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 20 - Perodo de Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 21 Perodo de Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 24 Perodo de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Tabela 25 Perodo de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 26 Tipos de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 27 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 29 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva 2002 e 2006)
Tabela 30 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra 2002 e Geraldo Alckmin 2006)
11
SUMRIO
Captulo 1. Introduo
13
1.1. Tema a ser desenvolvido e sua importncia
13
1.2. Metodologia
22
1.3. Plano do trabalho
23
Captulo 2. Sistema poltico-eleitoral brasileiro: suas fragilidades e os

possveis remdios
26
2.1. Fragilidades do sistema poltico-eleitoral brasileiro
26
2.1.1. Sistema proporcional em lista aberta
30
2.1.1.1. Coligaes partidrias nas eleies proporcionais
32
2.1.1.2. Candidaturas individuais
34
2.1.2. Sistema partidrio brasileiro
36
2.1.2.1. Infidelidade e indisciplina partidrias
38
2.1.2.2. Proliferao de partidos e a clusula de desempenho
47
2.1.3. Campanhas eleitorais: propaganda eleitoral no rdio e na

televiso e o marketing poltico-eleitoral
55
2.1.4. Financiamento da poltica
65
2.2. Possveis remdios ao quadro poltico-eleitoral brasileiro: as

principais propostas de Reforma Poltica
76
2.2.1. Proposta da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara

dos Deputados (Projeto de Lei n. 2.679/2003)
77
2.2.2. Proposta da Comisso de Notveis do Tribunal Superior

Eleitoral
90
2.2.3. Proposta de Reforma Poltica do Governo Federal (Secretaria

de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia)
100
2.2.4. Financiamento da Poltica de carter Pblico x Financiamento

da Poltica de carter Privado: vantagens e desvantagens
Captulo 3. Sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil

3.1. Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97)
108
122
123
3.1.1. Arrecadao, administrao e aplicao de recursos nas

campanhas eleitorais
123
12
3.1.2. Doaes: forma, limites, vedaes e penas
133
3.1.3. Gastos eleitorais
145
3.1.4. Prestaes de contas eleitorais
150
3.2. Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95)
168
3.2.1. Finanas e contabilidade partidrias
168
3.2.2. Fundo Partidrio
173
3.2.3. Horrio Partidrio e Eleitoral Gratuito
181
3.3. Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65)
185
3.4. Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90)
189
Captulo 4. Anlise das prestaes de contas das campanhas presidenciais de

2002 e 2006
4.1. Parmetros para a anlise das prestaes de contas presidenciais
195
195
4.2. Eleies Presidenciais de 2002
201
4.3. Eleies Presidenciais de 2006
215
4.4. Comparativo entre as eleies presidenciais de 2002 e 2006 e

a Lei n. 11.300/2006
225
Captulo 5. Consideraes Finais
228
Bibliografia
230
13
1. INTRODUO
1.1. Tema a ser desenvolvido e sua importncia
As leis eleitorais brasileiras sempre foram caracterizadas por sua existncia
breve. A cada novo perodo eleitoral, o Congresso Nacional aprovava uma nova lei para
reger as eleies seguintes, fazendo com que a cada dois anos tivssemos uma nova
regulamentao do processo eleitoral1.
Porm, na dcada de 90 do sculo passado, com edio da Lei dos Partidos

Polticos (Lei n. 9.096/95) e da Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97), ambas elaboradas
pelo Congresso e tituladas, na poca, como as leis definitivas sobre o processo eleitoral
brasileiro, houve a impresso de que a conturbada fase de mudanas constantes na
legislao eleitoral estivesse encerrada.
No entanto, o tema da reforma poltica est na pauta da poltica brasileira desde

o advento da Constituio de 1988. Polticos, acadmicos e a opinio pblica tm
conscincia das falhas e fragilidades do sistema poltico-eleitoral nacional.
As anlises concernentes ao cenrio poltico brasileiro detectam uma srie de

institutos previstos na legislao poltico-eleitoral que carecem de mudanas visando ao
aperfeioamento da democracia brasileira. Nestes estudos, destacam-se os seguintes
temas2: (i) a infidelidade partidria; (ii) a ausncia de uma clusula de desempenho (ou
de barreira) para os partidos polticos; (iii) o sistema eleitoral proporcional; (iv) as
campanhas eleitorais e seu funcionamento; e (v) o financiamento da atividade poltica
no pas, por meio do financiamento dos partidos polticos e/ou das campanhas eleitorais.
Assim sendo, o tema ser tratado neste trabalho o financiamento da poltica no

Brasil. A anlise consistir no estudo dos aspectos relacionados ao tema no panorama
poltico brasileiro, no exame dos dispositivos normativos aplicveis, no debate sobre os
sistemas de financiamento vigente hoje em outros pases e por fim na pesquisa emprica
1
Cf. Tarcisio Viera. Experiencias nacionales representativas: Brasil, in Daniel Zovatto et.all (coord.).
Dinero y contienda poltico-electoral: reto de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica
2
Ressalte-se que esses pontos so tambm merecedores da ateno dos legisladores proponentes de
projetos de reforma das normas eleitorais.
14
que aborda as prestaes de contas apresentadas Justia Eleitoral, para que se possa
entender melhor como elas so feitas e quais so as reais receitas e despesas das
campanhas eleitorais no Brasil.
O sistema brasileiro de financiamento de campanhas eleitorais e dos partidos

polticos vigente hoje no pas pode ser definido como de carter misto, com forte
predominncia privada. Para pagar as despesas de sua campanha, o candidato pode tanto
usar dinheiro pblico como procurar mais recursos na iniciativa privada ou entre seu
eleitorado. No sistema brasileiro em vigor, os recursos privados so claramente
predominantes nas campanhas de qualquer espcie, aparecendo com grande destaque
nas campanhas de maior sucesso eleitoral. Segundo Jairo Nicolau, s tm chances de
arrecadar recursos nos meios empresariais candidatos com o mnimo de chance
eleitoral, podendo assim realizar uma campanha minimamente competitiva3.
A predominncia das doaes com origem no setor privado (em especial de

pessoas jurdicas) pode causar distores na legitimidade do processo eleitoral,
impedindo que a concorrncia entre os partidos polticos e os candidatos seja justa e
equnime. Os candidatos e os partidos que conseguem arrecadar mais dinheiro para suas
campanhas tm muito mais chance de serem eleitos que a maioria dos postulantes, que
contam com poucos recursos financeiros e normalmente com menor tempo na
propaganda gratuita no rdio e na televiso.
A constatao de que as eleies no Brasil se caracterizam pelo desequilbrio da

competitividade eleitoral pelo fator do poder econmico, em contrariedade ao ditame do
art. 14, 9 da Constituio de 1988 - que determina a proteo da normalidade e da
legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico advm de outras
fragilidades do sistema normativo do financiamento da atividade poltica no Brasil.
Primeiramente, pode-se constatar que as campanhas eleitorais no Brasil so

muito dependentes de recursos financeiros porque so caras. Neste trabalho, pressupese que tal encarecimento deva-se s necessidades propagandsticas das campanhas na
Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, in Cadernos
Adenauer, ano IV, n. 1, 2003, p. 14.
15
ordem vigente, em que os recursos publicitrios e a contratao de especialistas nos
mais diversos temas fazem os custos crescerem demasiadamente.
Ademais, h tambm um alto custo pelo fato de as circunscries eleitorais

brasileiras serem grandes. Na eleio presidencial, por bvio, a circunscrio nacional,
fato este que pode acarretar elevados custos com transporte, distribuio de material de
campanha e contratao de pessoal para os mais diversos locais do pas, por exemplo.
Nas eleies estaduais (governador, senador, deputado federal, deputado estadual ou
distrital), em alguns casos a circunscrio, em se tratando de tamanho do territrio
tambm grande, gerando maiores custos como na eleio presidencial.
O fato de o sistema de eleio proporcional de lista aberta vigente no Brasil

tambm ocasiona o aumento dos gastos das campanhas eleitorais. Esse sistema tem
como conseqncia as disputas intrapartidrias, ou seja, alm de ser importante para um
candidato um grande nmero de votos ao seu partido/coligao, deve o candidato dirigir
atenes ao fato de estar bem posicionado dentro da lista partidria ou da coligao,
pois s assim conseguir ser eleito para a Cmara dos Deputados ou para os
Legislativos distrital, estaduais ou municipais. Em conseqncia, as candidaturas s
eleies proporcionais tambm so individuais: com pequena presena do partido, os
candidatos aos cargos proporcionais montam sua prpria estrutura de campanha,
administram e aplicam os recursos autonomamente, gerando maior necessidade de
recursos.
Alm disso, a prpria dinmica partidria nos dias atuais trouxe novos
parmetros para sua sobrevivncia. Os partidos deixaram de ser representantes de
apenas uma parte da camada social, como de uma classe ou de seguidores de uma
ideologia. As legendas converteram-se em partidos mais flexveis, programticos,
nacionalizados e com estrutura profissionalizada4. O fenmeno descrito gera novos
custos, visto que as legendas buscam atingir eleitores do mais diversos tipos, diferentes
dos que tradicionalmente so seus seguidores, havendo a necessidade de novos e mais
profissionais especializados na contenda eleitoral.
Cf. Jos Woldenberg. Relevancia y actualidad de la contienda poltico-electoral, in Daniel Zovatto

(coord.)et.all. Dinero y contienda poltico-electoral: reto de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 2003, p. 19.
16
Alm dos aspectos legislativos referentes ao aumento dos gastos nas campanhas
eleitorais, pode-se apontar como fragilidade do sistema de financiamento da atividade
poltica a existncia de brechas na legislao. Para citar um exemplo, o art. 27 da LE
dispe que os gastos realizados por eleitores para o seu candidato de preferncia no
valor de at mil UFIR no precisam constar da prestao de contas dos candidatos.
Este dispositivo legal constitui um autntico paradoxo legislativo, j que a

permisso em comento vai de encontro com o esprito da LE, que a de dificultar a
existncia de irregularidades nas campanhas eleitorais e promover maior controle sobre
as prestaes de contas. Adriano Soares da Costa, ao comentar o artigo citado, faz dura
crtica ao seu texto, conforme trecho a seguir:
Toda a estrutura de moralidade construda pela Lei, visando controlar a legalidade
da receita e despesa dos comits partidrios, ruiu por terra com a adoo desse
dispositivo. (...) Assim, os candidatos encontraro nessa faculdade um meio de
burla da legislao, atribuindo aos gastos pessoalmente realizados pelos eleitores
certos gastos no computados, criando o mau vezo da legalizao, ainda que
indireta, de recursos recebidos por fora, sem contabilizao5.(grifos nossos).
Outra omisso da legislao pode ser enfatizada aqui com base em reportagem
do jornal Folha de S. Paulo veiculada na edio de 20 de novembro de 2006. A referida
notcia detectou que na prestao de contas de diversos candidatos disponveis no stio
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), no possvel identificar a origem de R$ 66
milhes de reais doados s campanhas eleitorais nas ltimas eleies.
A candidatura do ex-ministro da Sade Humberto Costa ao governo de

Pernambuco utilizada como exemplo pelos jornalistas de como a falta de transparncia
nas contas eleitorais de alguns partidos e candidatos acarreta dificuldades aos eleitores
em saber quem so os doadores e financiadores das campanhas de alguns postulantes.
Na prestao de contas de Costa, 68% dos recursos recebidos tm origem desconhecida,
5
Adriano Soares da Costa. Instituies de direito eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 6. ed., rev., ampl. e
atual., 2006, p. 753. No mesmo sentido, Vera Michels: Penso que esse artigo d azo utilizao abusiva
do poder econmico, sem qualquer penalizao, porque um candidato poder receber inmeras doaes,
de variadas pessoas, at mil UFIR, somando valores abusivos, e que no estaro sujeitos contabilizao,
por fora da prpria lei eleitoral. (Vera Maria Nunes Michels. Direito eleitoral: de acordo com a
Constituio Federal, LC 64/90, Lei 9.096/95 e Lei 9.504/97. 3. ed. rev. atual., Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, p.188).
17
j que vieram do Diretrio Nacional de seu partido (o PT). Assim, o eleitor s pde
saber a origem de tal montante em 2007, quando o Partido dos Trabalhadores
apresentou ao TSE seu balano do ano de 20066.
Este fato ilustra bem como as brechas da legislao podem facilitar a vida dos
partidos e candidatos que no querem que suas contas eleitorais sejam transparentes
para o controle e acompanhamento da sociedade brasileira. No caso ora discutido, o
eleitor pernambucano s poder saber quem doou recursos campanha petista e como o
candidato gastou este dinheiro meses depois da eleio (e eventualmente, algum tempo
depois da posse do candidato, se vencedor da eleio). foroso reconhecer que neste
caso a arrecadao de recursos de campanha no poder servir de parmetro para o
eleitor escolher seu candidato.
A existncia de algumas das brechas legislativas foi bastante ressaltada aps o

surgimento de escndalos de importncia nacional nos quais o financiamento irregular
de campanha era o principal elemento em questo.
O mensalo, esquema de corrupo denunciado pelo ex-deputado federal
Roberto Jefferson (PTB - Rio de Janeiro), consistia em repasses regulares de dinheiro
para o chamado caixa dois de campanhas eleitorais de partidos e congressistas
apoiadores do governo Luiz Incio Lula da Silva em troca de apoio legislativo
permanente s iniciativas do governo no Congresso.
Esse escndalo trouxe tona algumas das fragilidades do sistema polticoeleitoral brasileiro, em especial o sistema normativo de financiamento da atividade
poltica, fortalecendo os crticos da vigncia do atual sistema misto com forte
predominncia privada.
foroso reconhecer que a denncia do ex-deputado federal Roberto Jefferson

apesar de espetaculosa, no foi considerada grande novidade para os estudiosos do
cenrio poltico brasileiro e tambm para os prprios polticos. Inmeros casos e
Cf. Rubens Valente e Leandro Beguoci; Brecha legal oculta doadores de R$ 66 mi para campanhas, in
Folha de S. Paulo, edio de 20.11.2006.
18
exemplos de irregularidades no financiamento de partidos e de campanhas eleitorais j
ocorreram no Brasil.
Vrios casos clebres de irregularidades no financiamento de campanhas

eleitorais no Brasil so relatados por Maurcio Dias, como o aporte de dlares por meio
do Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (Ibad) a candidatos simpatizantes dos
Estados Unidos no incio da dcada de 60 do sculo passado, as campanhas de Adhemar
de Barros, Juscelino Kubitschek e Tancredo Neves, alm do escndalo PC Farias Fernando Collor de Mello, que justificou gastos exorbitantes pessoais com sobras da
campanha de 1989 7.
David Samuels salienta o fato de que muitos s se do conta da importncia

tanto do estudo do fenmeno quanto do aperfeioamento das normas referentes ao
financiamento da atividade poltica no momento em que ocorrem escndalos flagrantes,
como a denncia contra a parceria PC Farias - Fernando Collor de Mello ou tambm em
casos como o da ento pr-candidata Presidncia pelo PFL Roseana Sarney, envolvida
em denncia recolhimento ilegal de divisas para sua campanha em 20028.
O fortalecimento de instrumentos de controle que priorizem a transparncia da

administrao financeira dos partidos polticos e das campanhas eleitorais deveria ser
um dos fatores fundamentais para o combate s irregularidades no financiamento de
campanhas eleitorais e dos partidos polticos no Brasil. Um melhor controle no s da
arrecadao e dos gastos durante a eleio, mas tambm no momento de prestao de
contas possibilitaria melhores informaes para que os eleitores soubessem quem apia
financeiramente determinados candidatos.
O frgil controle no processo de julgamento das contas na Justia Eleitoral

outro fator que leva descrena do atual sistema em vigor, j que a verificao de
irregularidades na prestao de contas de inmeros candidatos e partidos polticos
normalmente no percebida pela Justia Eleitoral. Essa debilidade dificulta a punio
7
Cf. Maurcio Dias. A mentira das urnas: crnica sobre dinheiro e fraudes nas eleies, Rio de Janeiro:
Record, 2004, p. 117 ss.
8
Cf. David Samuels. Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma. In: Maria Victoria Benevides; Paulo Vanucchi; Fbio Kerche (orgs.);
Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003, p. 365.
19
do candidato infrator, que aposta na lentido do poder Judicirio para manter-se at o
final de seu mandato.
Diante do quadro ora exposto, houve reao por parte dos trs poderes, sendo
que cada um apresentou suas propostas visando o aperfeioamento do regime de
financiamento da atividade poltica no Brasil. Assim, foram apresentadas no Congresso
Nacional diversas alternativas para a reforma normativa do financiamento da poltica no
pas, passando por alteraes na legislao referente aos crimes eleitorais, s campanhas
em si e tambm ao sistema eleitoral como um todo.
J antes do mensalo, vrios projetos foram apresentados pelos congressistas
com a inteno de ampliar o financiamento pblico de campanhas, que no sistema
vigente formado pelos recursos do Fundo Partidrio (o financiamento pblico direto) e
pela gratuidade da propaganda poltica e eleitoral no rdio e na televiso (financiamento
pblico indireto).
Destaca-se tambm que alguns dos projetos pretendem tornar o sistema de

financiamento hoje misto para um sistema exclusivamente de origem pblica,
extinguindo a possibilidade de haver doaes de pessoas fsicas e jurdicas privadas s
campanhas eleitorais e aos partidos polticos.
A recente retomada da discusso sobre o modelo de financiamento de

campanhas eleitorais e dos partidos polticos entre os estudiosos da poltica e entre os
parlamentares s confirmou a importncia de um sistema adequado de financiamento
para o bom funcionamento da poltica em geral.
Segundo Jos Woldenberg, os partidos polticos se transformaram na coluna

vertebral do Estado democrtico, sendo que a sustentao financeira dessas agremiaes
fundamental para garantir a democracia em sua plenitude. Segundo ele:
() no se exagera quando se refere ao financiamento dos partidos como um tema
absolutamente central no s para os prprios partidos polticos e para sua
20
influncia, prestgio e implantao social, mas, o que mais importante, para a
legitimidade e a sade do sistema democrtico mesmo (traduo nossa)9.
Entre diversas propostas que constam nas comisses do Congresso Nacional foi
aprovado um projeto de lei de autoria do ento senador Jorge Bornhausen (PFL - Santa
Catarina)10 que se transformou na Lei n. 11.300/2006, alcunhada de minirreforma
eleitoral.
As principais transformaes propostas pelo senador catarinense foram: (i)

diminuio do perodo de campanha de 90 para 60 dias; (ii) diminuio do perodo de
veiculao da propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso de 45 para 30 dias;
(iii) proibio do uso de artistas em shows e propagandas partidrias; (iv) proibio da
distribuio de brindes; (v) proibio do uso de propaganda eleitoral como outdoors,
cartazes e afins, entre outras. As duas primeiras no foram aprovadas pelo Congresso
Nacional, mas as outras trs entraram em vigor j nas eleies de 2006.
Ao elaborar o projeto que deu origem Lei n. 11.300/2006, Bornhausen alegou

que o uso do caixa dois no financiamento da poltica poltico ocorre por causa dos
custos das campanhas, que crescem cada vez mais, mesmo sendo a propaganda eleitoral
no rdio e na televiso veiculada gratuitamente11 (ao contrrio de sistemas eleitorais de
outros pases, em especial os EUA, onde o sistema de propaganda pelo rdio e televiso
diametralmente diferente do brasileiro).
Ressalte-se que muitos afirmam que os custos de campanha no Brasil so muito

altos em comparao aos EUA, pas de tamanho territorial e populacional no muito
diferente do brasileiro. Mas eles se esquecem de que o Brasil tem um sistema eleitoral
completamente diferente do americano12, obrigando que os partidos e que os candidatos
gastem mais em suas pretenses eleitorais.
9
Jos Woldenberg. Relevancia y actualidad de la contienda poltico-electoral. p. 18.

Projeto de Lei do Senado n. 275/2005, com texto inicial e respectiva Justificao disponvel em:<
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/6685.pdf>. ltimo acesso em 10.11.2009.
11
Os partidos polticos no pagam pelas propagandas veiculadas no rdio e na televiso, mas as
transmissoras so indenizadas pelo espao cedido por meio de benefcios fiscais, caracterizando um
verdadeiro financiamento pblico partidrio e de campanhas eleitorais de forma indireta.
12
Para exemplificar, podemos citar as eleies para a escolha de representantes na Cmara Baixa do
Parlamento. Nos EUA, onde aplicado o sistema majoritrio, cada estado federado dividido em
distritos. Assim, o postulante s faz atos de campanha poltico no territrio distrital ao qual est
10
21
Assim sendo, a Lei n. 11.300/2006 mudou os seguintes aspectos do

financiamento de campanhas eleitorais no Brasil13: (i) o responsvel pela gesto
financeira e pela prestao de contas das campanhas ser indicado por um comit
financeiro do partido poltico, sendo o candidato solidariamente responsvel; (ii) a
descoberta de recursos no contabilizados acarreta a nulidade das contas e impugnao
do registro de candidatura, se for comprovado que ocorreu abuso do poder econmico;
(iii) a vedao da doao em dinheiro, sendo permitido somente por meio de depsito
identificado ou em cheque cruzado; (iv) a proibio de as ONGs, as pessoas jurdicas
sem fins lucrativos e as sociedades esportivas e beneficentes doarem recursos s
campanhas; (v) a obrigatoriedade de o candidato disponibilizar duas prestaes de
contas parciais a serem apresentadas durante a campanha.
Conforme se pode averiguar, a Lei n. 11.300/2006 avanou pouco nas

disposies que tratam das especificidades da arrecadao e prestao de contas de
campanhas eleitorais, alm de que alguns itens do projeto original foram rejeitados pelo
Congresso e tambm por veto presidencial.
Surpreendentemente, aps a promulgao dessa lei (que objetivava a diminuio

dos gastos nas campanhas eleitorais), os custos da corrida eleitoral ao Congresso
Nacional, ao Palcio do Planalto e para os governos estaduais aumentaram
drasticamente.
Apesar de a lei proibir a produo de vrios artefatos tradicionais nas campanhas

eleitorais (canetas, camisetas, lixas de unhas), bem como a distribuio de brindes e
haver tambm a vedao propaganda eleitoral por meio de banners e outdoors e de
showmcios (sendo tudo isso de grande custo para as campanhas eleitorais at 2004),
as prestaes de contas apresentadas Justia Eleitoral vieram quase sempre com gastos
maiores que em 200214.
vinculado. J no Brasil, o distrito eleitoral para a eleio Cmara dos Deputados o prprio Estado,
gerando a necessidade de fazer a campanha poltica em diversas regies do estado.
13
Cf. Adriano Soares da Costa. Comentrios Lei n 11.300/2006.in Jus Navigandi, ano 10, n. 1107,
13 jul. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8641>. Acesso em: 17 out.
2006.
14
Em 2002, a campanha de Luiz Incio Lula da Silva informou ter gasto em volta de R$ 21 milhes na
campanha, fora as despesas contabilizadas como do Comit Financeiro conforme declarao ao TSE. J
22
1.2. Metodologia
O estudo a ser desenvolvido tratar de uma anlise terica do sistema eleitoral
brasileiro, notadamente das normas e disposies eleitorais. A anlise da legislao
brasileira atual ser fundamental para compreender as razes do modo de
funcionamento atual do regime jurdico de financiamento da poltica.
No obstante, h uma dimenso emprica, j que as prprias prestaes de contas

apresentadas Justia Eleitoral sero analisadas para que seja constatado quais so os
tipos de gastos realizados pelos partidos durante o perodo no-eleitoral e tambm nas
campanhas polticas.
Embora muitos acreditem que essas prestaes de contas sejam verdadeiras

peas de fico15, pelo fato de o uso de caixa dois ser bastante disseminado nas
eleies, as prestaes de contas apresentadas Justia Eleitoral so instrumentos
vlidos para entender melhor o sistema de financiamento poltico brasileiro, j que com
elas podemos partir para o estudo no s do perfil dos financiadores (assim, analisando
quem financia por meio do caixa 1), mas tambm do tipo de gastos realizados durante
as campanhas eleitorais.
Alm disso, ao analis-las, percebe-se que as fontes de doaes normalmente so

de empresas fortemente afetadas pela regulao governamental ou altamente
dependentes de contratos com o governo. Esse fato sugere que as prestaes de contas
so instrumentos vlidos de pesquisa, eis que se elas fossem completamente falsas, tal
em 2006, foi informado que a nova campanha vitoriosa de Lula teve como total de despesas um valor de
R$ 91 milhes, sem incluir novamente a prestao de contas do Comit Financeiro. A exploso nos
gastos de campanha tambm pode ser verificada no confronto entre as campanhas presidenciais do PSDB:
a de Jos Serra custou aproximadamente R$ 35 milhes, em 2002 e a de Geraldo Alckmin R$ 79 milhes,
em 2006.
15
Fernando Rodrigues destaca o fato de nas prestaes de contas dos deputados federais (total de 19
parlamentares) envolvidos no escndalo do mensalo, em 8 delas houve coincidncia no valor
arrecadado e no valor gasto, inclusive nos centavos depois da vrgula. Destaca tambm que entre os
1.790 polticos eleitos em 2002, o valor total das receitas para a campanha eleitoral foi de R$ 397,1
milhes. As despesas ficaram em R$ 396,9 milhes, portanto, nmeros praticamente idnticos. O autor
classifica esse fenmeno como coincidncia improvvel. (Fernando Rodrigues, Polticos do Brasil, So
Paulo: Publifolha, 2006, p. 129).
23
afirmao no poderia ser realizada, sendo que os dados seriam apenas um mero
conjunto aleatrio de nmeros16.
Da mesma forma, pode-se analisar as campanhas eleitorais mais a fundo: as

prestaes de contas apresentadas Justia Eleitoral; as despesas regulares; quais so os
reais gastos (transporte, funcionrios, propaganda, etc.) durante uma campanha eleitoral.
Somente com uma anlise desse tipo pode-se averiguar a real necessidade de mudanas
tanto no tempo da campanha como na vedao de certos aspectos da atual campanha
eleitoral e sua influncia nas finanas da corrida eleio.
1.3. Plano do trabalho

Aps a presente introduo, captulo em que foram enfatizadas as bases iniciais
do tema a ser desenvolvido e sua importncia dentro do contexto poltico-eleitoral
brasileiro, alm de explanada a metodologia deste trabalho, haver mais cinco captulos,
que sero divididos na forma a ser explicada a seguir.
O Captulo 2 contm anlise referente aos principais problemas apontados pelos

estudiosos do panorama poltico-eleitoral brasileiro que guardem relao, direta ou
indiretamente, com a normatizao do sistema de financiamento da poltica no Brasil.
Assim sendo, esse diagnstico conter: (i) anlise do sistema de eleio

proporcional, com nfase nas coligaes partidrias e no fenmeno da individualizao
das candidaturas; (ii) exame do sistema partidrio brasileiro, com destaque ao instituto
da fidelidade partidria, disciplina partidria e ao pluripartidarismo brasileiro
caracterizado pelo grande nmero de partidos existentes no pas; (iii) estudo das
campanhas eleitorais, com exame da importncia do horrio eleitoral gratuito e da
presena do marketing poltico-eleitoral; e (iv) identificao das principais crticas
relacionadas ao sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil
16
David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma, p. 367.
24
O captulo tambm contm um debate sobre as principais propostas existentes no
Congresso Nacional que tratam da reforma do contexto poltico brasileiro, todas elas
contendo tambm propostas para reformar o financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais no pas, com o interessante fato de cada uma delas ser a resposta
institucional de cada poder do Estado brasileiro aos problemas da conjuntura polticoeleitoral brasileira.
Sero abordadas, portanto, a proposta elaborada pela Comisso Especial de

Reforma Poltica da Cmara dos Deputados; o projeto de lei preparado pela Comisso
de Notveis instituda pelo TSE e os projetos de lei apresentados ao Congresso Nacional
pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia em fevereiro de 2009.
Por fim, h um debate sobre as vantagens e as desvantagens do sistema pblico de
financiamento da poltica e do financiamento privado.
No captulo 3 ser tratado todo o corpo normativo vigente no Brasil que aborda
o tema do financiamento da atividade poltica no Brasil. H anlise dos ditames
previstos na Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97), na Lei dos Partidos Polticos (Lei n.
9.096/95), na Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90) e no Cdigo
Eleitoral (Lei n. 4.737/65). Ganham destaque nesse captulo tambm as normas
referentes aos convnios firmados entre o TSE e outros rgos do Poder Pblico no
sentido de controlar e fiscalizar eventuais irregularidades cometidas pelos partidos ou
pelos candidatos.
O captulo 4 consiste numa pesquisa emprica nas prestaes de contas

apresentadas Justia Eleitoral.
Esto disponveis no site do TSE todas as prestaes de contas desde a eleio

de 2002, inclusive. Sero analisadas contas prestadas pelos candidatos ou pelos seus
comits para a verificao dos seguintes preceitos: (i) como e no que so feitas as
despesas eleitorais; (ii) se realmente h no Brasil uma predominncia das doaes de
pessoas jurdicas para as campanhas eleitorais; (iii) se o ritmo das doaes cresce para
os candidatos que se destacam nas pesquisas eleitorais (e tambm o contrrio, ou seja,
se as doaes mnguam aps uma queda brusca e/ou permanente do candidato nas
pesquisas de inteno de voto; e (iv) se realmente houve diferena nos custos das
25
campanhas aps o advento da Lei n. 11.300/2006, norma esta que visava queda no
preo das campanhas eleitorais.
Disto, poder-se- chegar a uma concluso sobre se as campanhas realmente so

caras (a crtica neste tema a de que no h tanta necessidade de dinheiro assim) ou se o
sistema eleitoral brasileiro impe na prtica que o candidato gaste seu dinheiro em
matrias de campanhas eleitorais especficas (exemplo, transporte e gastos com rdio e
TV), fazendo com que as campanhas sejam necessariamente mais caras. Sero
estudadas, portanto, as prestaes de contas das eleies Presidncia da Repblica nas
eleies de 2002 e 2006.
Por fim, o Captulo 5 trar as consideraes finais a serem feitas neste trabalho,
seguida da Bibliografia, que contm todas as obras citadas neste trabalho.
26
2.
SISTEMA
POLTICO-ELEITORAL
BRASILEIRO:
SUAS
FRAGILIDADES E OS POSSVEIS REMDIOS
2.1. Fragilidades do sistema poltico-eleitoral brasileiro
O sistema poltico-eleitoral brasileiro, conforme apresentado na introduo deste

trabalho, apontado como atrasado e retrgrado, alm de absolutamente instvel por
quase todos os seus estudiosos. Por isso, o cenrio poltico brasileiro duramente
criticado pelos seus principais atores (os polticos) e pela sociedade em geral. Entre os
mais diversos exames referentes ao sistema em seus mais variados aspectos, surge o
problema do financiamento da atividade poltica, foco principal deste trabalho.
O pas vive j h algum tempo uma onda de escndalos polticos, citando-se

como exemplo, os mensales do Partido dos Trabalhadores no Congresso Nacional,
do Partido da Social Democracia Brasileira no estado de Minas Gerais, ambos surgidos
em 2005 e o do Democratas no Distrito Federal surgido em novembro de 2009; alm de
denncias de malversao do dinheiro pblico por parte de congressistas e do
crescimento exacerbado da estrutura administrativa das Casas Legislativas, para citar os
mais recentes.
Alega-se, conforme ser ver neste trabalho, que o quadro existe em virtude da
falta de regras rigorosas para um melhor funcionamento do cenrio poltico-eleitoral
nacional. Especialistas apontam que dentre os mais diversos problemas, conforme
apontamento feito na introduo deste problema, o mais grave o financiamento da
atividade poltica no Brasil.
Diante desse panorama, muitas propostas surgiram no s no Congresso

Nacional, mas tambm no Poder Judicirio e no Poder Executivo com o intuito de
aprimorar o sistema poltico-eleitoral brasileiro como um todo, sendo alguns projetos
especialmente dedicados reforma do sistema normativo do financiamento da poltica
brasileiro.
27
Para uma anlise profunda dos aspectos do financiamento da poltica no Brasil
escopo deste trabalho - fundamentalmente necessria a apreciao, o entendimento
das principais fragilidades do sistema eleitoral brasileiro, para que se possa
compreender em que contexto est inserido o financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais brasileiras e se h relao entre a questo do financiamento da
poltica com outros pontos considerados nevrlgicos da poltica brasileira.
Entre as mais diversas fragilidades apontadas pelos especialistas na rea e

debatidas neste captulo, pode-se citar inicialmente o sistema partidrio brasileiro. Os
partidos polticos brasileiros em grande parte sofrem, por exemplo, com a infidelidade
partidria, ou seja, a possibilidade de o poltico exercendo seu mandato trocar de
partido.
O texto constitucional deixou de prever a punio da perda de mandato para o

poltico que trocasse de partido durante o exerccio do mandato com a promulgao da
Emenda Constitucional n. 25, de 15 de maio de 1985. A Constituio da Repblica de
1988 tambm no contm esta previso, permitindo aos prprios partidos polticos
estabelecer normas em seu estatuto sobre eventual infidelidade (art. 17, 1).
No entanto, provocado por partidos polticos prejudicados com essas trocas, o

Tribunal Superior Eleitoral editou a Resoluo TSE n. 22.610, de 25 de outubro de 2007
disciplinando a perda do cargo eletivo em caso de desfiliao partidria e os casos nos
quais h a permisso para a troca de partido. Referida Resoluo foi contestada no
Supremo Tribunal Federal, que confirmou sua constitucionalidade, conforme veremos
adiante. Porm, no final do prazo de filiao partidria para que o indivduo possa
concorrer nas eleies de 2010, percebeu-se que houve muitos congressistas que
resolveram mudar de partido, encarando assim o risco de perderem o mandato, em
possvel confronto com as disposies da referida Resoluo.
O grande nmero de partidos registrados no TSE (vinte e sete ao todo17) tambm
visto por muitos estudiosos como outro aspecto negativo do sistema poltico-eleitoral
brasileiro.
17
Lista
dos
partidos
polticos
registrados
no
TSE
<http://www.tse.jus.br/internet/partidos/index.htm>. ltimo acesso em 1.11.2009.
disponvel
em:
28
A quantidade de agremiaes com possibilidade de apresentar candidatos a

qualquer tipo de disputa eleitoral (e tambm com direito aos recursos pblicos do Fundo
Partidrio que servem no s para sua manuteno, mas tambm para suas campanhas
eleitorais), sem contar com o acesso propaganda partidria e eleitoral gratuita
veiculada nas rdios e na televiso de todo o Brasil criticada principalmente pelo fato
de os partidos terem pouca capilaridade na sociedade brasileira, com poucos filiados e
em sua maioria com resultados eleitorais pfios, ao ponto de serem titulados pela
imprensa e pelos acadmicos como partidos nanicos.
Ademais, a grande quantidade de partidos tambm apontada como um dos

principais fatores para uma possvel ingovernabilidade, ou seja, o fato de haver
muitos partidos disputando as eleies e conseqentemente nas Casas Legislativas
acarreta dificuldade para o mandatrio do poder executivo aprovar seus projetos, o
oramento anual e tambm suas polticas pblicas.
O sistema eleitoral de lista aberta nas eleies proporcionais outro aspecto

criticado pelos estudiosos e pelos acadmicos, j que sua principal conseqncia a
existncia de candidaturas individuais para o cargo almejado (candidaturas estas
praticamente independentes, tanto na infra-estrutura como na arrecadao e
administrao dos recursos financeiros), gerando assim uma disputa fratricida entre
candidatos do mesmo partido poltico ou da mesma coligao durante o perodo
eleitoral. Essa questo classificada por Fabiano Santos, por exemplo, como crucial
para o sistema brasileiro de representao poltica18.
Especialistas tambm argumentam, conforme se ver adiante, que o fato de as

campanhas para os pleitos proporcionais serem individuais determina tambm o
enfraquecimento dos partidos, pois os candidatos pouco dependem das agremiaes
durante a campanha e quando eleitos tendem a agir com mais independncia no curso
do mandato.
18
Cf. Fabiano Santos, Reformas polticas na presidncia de Fernando Henrique Cardoso, in Cadernos
Adenauer, ano III, n. 3, 2002, p. 29.
29
As campanhas eleitorais tambm so alvo de crtica para os especialistas e
polticos. Argumenta-se que o perodo de campanha muito longo, tornando as
campanhas muito caras, ou seja, com forte dependncia do capital privado para a
arrecadao e para a administrao da campanha.
H tambm a grande dependncia das campanhas eleitorais do horrio eleitoral

gratuito, fato este que motiva os candidatos a procurarem profissionais do marketing
poltico-eleitoral, procura essa arraigada na cultura poltica brasileira. Os marqueteiros,
como so chamados os profissionais da rea, por vezes procuram utilizar-se de
artifcios publicitrios e so bastante dependentes de pesquisas de opinio para a
realizao de seu trabalho, aumentando ainda mais os gastos eleitorais.
Por fim, vem tona o financiamento dos partidos polticos e das campanhas
eleitorais no Brasil. Em funo de todos os problemas acima discutidos, as campanhas
cada vez mais tm a necessidade de maior arrecadao de dinheiro. Em conseqncia,
as principais candidaturas so fortemente dependentes do apoio privado, em que pese o
horrio eleitoral gratuito.
A forte dependncia de dinheiro com origem privada traz a possibilidade de atos

de abuso do poder econmico e tambm de influncia de financiadores de campanha em
atos do legislador ou do mandatrio financiado em sua campanha.
Diante deste diagnstico do sistema poltico-eleitoral brasileiro, foram

apresentados diversos antdotos, sendo que alguns projetos so pontuais, ou seja, tratam
de apenas um dos aspectos apontados como fragilidades do sistema, e outros mais
extensos, aventando diversos dispositivos do sistema.
Assim, sero tratados neste captulo os trs projetos nomeados de reforma
poltica, por abordarem vrias das fragilidades acima apontadas, sendo que as trs
propostas tm entre seus objetivos a reforma normativa do financiamento da poltica no
Brasil. Referidos projetos de reforma poltica tm origem nos trs poderes da Repblica,
sendo que o primeiro a ser analisado a proposta feita pela Comisso Especial de
Reforma Poltica da Cmara dos Deputados, concluda em 2003.
30
O segundo projeto foco de anlise neste captulo foi elaborado por uma
Comisso de Notveis formada pelo Tribunal Superior Eleitoral, grupo este constitudo
logo aps o surgimento do escndalo do mensalo, em meados do ano de 2005.
Por fim, ser debatido o projeto de reforma poltica criado pela Secretaria de
Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, apresentado sociedade em 2008 e
enviado ao Congresso Nacional em fevereiro de 2009.
Aps, sero estudados tambm os projetos pontuais sobre o financiamento da

poltica no Brasil, ou seja, propostas que tenham como foco no s algum dispositivo
legal diretamente ligado ao sistema normativo do financiamento dos partidos ou das
campanhas eleitorais, mas tambm as propostas que mudam algum dispositivo que afete
indiretamente a questo, como, por exemplo, mudana na propaganda eleitoral que
possa ter como conseqncia crescimento ou diminuio dos gastos de campanha.
2.1.1. Sistema proporcional em lista aberta
O sistema eleitoral para a escolha de candidatos aos cargos de vereador,

deputado distrital, deputado estadual e deputado federal no Brasil do tipo
proporcional, conforme prev o art. 45, caput da Constituio da Repblica e os arts. 84
e 105 a 113 do CE.
Esse sistema tem como principais objetivos assegurar que a diversidade de

opinies da sociedade esteja refletida na respectiva Casa Legislativa e garantir eqidade
matemtica entre o voto do eleitorado e a representao parlamentar, tendo como
principal virtude o fato de espelhar aritmeticamente no Legislativo as preferncias da
sociedade, procurando garantir correspondncia entre os votos recebidos e o nmero de
cadeiras dos partidos em uma eleio19.
H, porm, crticas a esse tipo de sistema. Jairo Nicolau enfatiza que o sistema
proporcional enfatiza demasiadamente a representao, em detrimento possibilidade
de o governo formar maioria no Legislativo. Dificilmente o sistema proporcional
19
Jairo Nicolau. Sistemas eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro: Editora FGV, 4. ed., 2002, p. 31.
31
proporciona ao partido do governo a maioria absoluta de cadeiras no Legislativo,
ocasionando a necessidade de formar maioria por meio de acordos ps-eleitorais para
que uma base de sustentao parlamentar seja formada.
Alm disso, na eleio proporcional necessrio formar o distrito, a

circunscrio eleitoral. No caso das eleies para as Assemblias Legislativas, Cmara
Legislativa do Distrito Federal e para a Cmara dos Deputados, a circunscrio o
prprio estado. J nas eleies legislativas municipais, o distrito eleitoral o prprio
municpio. Distritos muito grandes com um nmero grande de representantes fazem
com que haja uma menor conexo entre os eleitores e os representantes, dificultando
assim tanto a reeleio de parlamentares supostamente eficientes quanto a rejeio de
legisladores aparentemente menos atuantes ou envolvidos em algum tipo de
escndalo20.
No Brasil, utiliza-se a frmula da lista aberta, ou seja, cabe aos eleitores

decidirem quais os candidatos de cada partido que ocuparo os postos conquistados
pelas agremiaes. No sistema de lista fechada, proposto para vigorar no Brasil pela
Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados (que ser estudada
adiante), os partidos, em conveno anterior ao perodo de propaganda eleitoral,
escolheriam a sua ordem de candidatos, cabendo ao eleitor votar somente no partido,
inexistindo a possibilidade de votar em um candidato individualmente.
O sistema de lista aberta, utilizado no Peru, Chile, Finlndia, Polnia e Brasil21,
traz conseqncias ao sistema eleitoral como um todo, principalmente ao sistema
partidrio e ao financiamento das campanhas eleitorais. Para uma melhor anlise do
assunto, h uma diviso em dois subitens: as coligaes partidrias e as candidaturas
individuais. Esses dois temas sero analisados separadamente a seguir.
20
21
Jairo Nicolau. Sistemas eleitorais, p. 57.

Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, p. 50.
32
2.1.1.1. Coligaes partidrias nas eleies proporcionais
A possibilidade de partidos polticos coligarem-se para as
eleies
proporcionais, conforme prev o art. 105 do CE, no exclusividade do sistema

brasileiro. Mas essa possibilidade apresenta uma singularidade: no Brasil, forma-se no
momento da apurao dos votos uma nica lista de candidatos da coligao, sendo os
candidatos mais votados da coligao os que ocuparo as cadeiras conseguidas pela
aliana partidria. Na Polnia e na Finlndia, pases em que h tambm a possibilidade
de coligaes partidrias nos pleitos proporcionais, as listas so unidas somente quando
h a distribuio de cadeiras, ou seja, cada partido coligado recebe o nmero de cadeiras
proporcional ao seu nmero de votos para a coligao22.
Exemplificando: na Polnia, os partidos ABC e DEF coligam-se e conseguem

10 cadeiras, sendo que o partido ABC teve 60% dos votos e o DEF conseguiu 40% dos
votos dados coligao. Assim, o partido ABC ter seis cadeiras e o DEF ter quatro
postos no Legislativo polons.
Em contraste, no Brasil, a coligao mitiga a relao do candidato com seu

partido. A crtica na coligao partidria nas eleies proporcionais consiste no fato
apontado acima por Jairo Nicolau como singularidade: a inexistncia de um mecanismo
intracoligao. Sem esse mecanismo, a distribuio de cadeiras entre os partidos
pertencentes coligao no tem qualquer relao com o nmero de votos obtido por
cada partido.
Exemplificando: a coligao entre os partidos FGH e MNO alcana dez

cadeiras, sendo que cada partido contribuiu com 50% dos votos para a coligao. No
entanto, entre os dez postulantes mais votados da coligao (independentemente da
ordem de posicionamento entre esses dez), nove so do FGH e um do MNO. So estes
dez aqueles que sero diplomados pela Justia Eleitoral e tomaro posse na Casa
Legislativa no ano seguinte ao da eleio.
22
33
Segundo a regra brasileira (arts. 106 a 108 do CE), apesar da contribuio igual
dos partidos para a votao da coligao, o que vale a ordem de votao individual
dentro da coligao.
Jairo Nicolau lembra-se de outro problema grave que tal sistema suscita: com a
possibilidade do voto na legenda, um eleitor pode votar na legenda para ajudar a eleger
candidatos de seu partido. No entanto, na prtica, o voto ser contabilizado, se o partido
participar de uma coligao na eleio proporcional, apenas para definir o total de
cadeiras obtido pela coligao23. Fabiano Santos ressalta que o sistema brasileiro
vigente pressupe a existncia de um sistema de partidos, eis que o voto dado por um
eleitor a um determinado candidato contribui para a votao de um candidato do mesmo
partido. Assim sendo, o eleitor no est apenas votando em seu candidato, mas tambm
no partido a que o candidato filiado24.
Tal regra permite a distoro na proporcionalidade almejada pela Constituio

da Repblica, j que partidos que obtiveram expressiva votao podem eleger poucos
ou at nenhum representante, se estiverem em coligao. Muitos votos so na prtica
inutilizados ou tm seu valor diminudo com tal regra do CE. Jos Antnio Giusti
Tavares critica esta regra prevista na legislao brasileira, conforme trecho a seguir:
Nem o eleitor nem o partido tm qualquer controle sobre o destino do voto e sobre
a ordem de precedncia dos candidatos nessa lista (...). Associado prtica de
alianas partidrias em eleies proporcionais, esse mecanismo gera migraes de
votos ainda mais aleatrias e irracionais, como resultado das quais os votos num
partido terminam sendo contabilizados para outro partido25.
Alm do mais, as coligaes do aos partidos menores maiores possibilidades de

conseguir vagas nas Casas Legislativas, pois se sozinhos teriam problemas para atingir
o quociente eleitoral, coligando-se conseguiriam muito mais facilmente alcanar o
quociente e talvez eleger algum de seus candidatos.
23
Cf. Jairo Nicolau. Sistemas eleitorais, p. 57.

Cf. Fabiano Santos, Fabiano Santos, Reformas polticas na presidncia de Fernando Henrique
Cardoso, p. 35.
25
Jos Antnio Giusti Tavares. Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas: teoria, instituies,
estratgia. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994, p. 128.
24
34
Havendo maior possibilidade de partidos pequenos conseguirem cadeiras na
Cmara dos Deputados, esses partidos tero maior tempo no horrio partidrio
gratuito26, no horrio eleitoral gratuito27. Tambm disporo de maior verba no Fundo
Partidrio28, alm de obter maior poder de barganha nas coligaes para as eleies
majoritrias pois tero um tempo maior no horrio eleitoral gratuito (esse fenmeno ser
analisado no item 2.1.3), quadro esse que incentiva ainda mais a criao de novos
partidos inflando o sistema partidrio brasileiro com as conseqncias que sero
estudadas no item 2.1.2.
2.1.1.2. Candidaturas individuais
Outro fenmeno que caracteriza o sistema eleitoral proporcional de lista aberta

brasileiro a existncia de candidaturas individuais. Conforme estudado no item
anterior, para ser eleito, no basta ao candidato somente que seu partido ou coligao
consiga o maior nmero de votos.
H a necessidade do candidato no s lutar contra os outros partidos, mas

tambm concorrer diretamente contra seus colegas de partido ou de coligao. Se o
candidato no estiver bem posicionado dentro da lista de votao de seu
partido/coligao, ele ter poucas chances de ser eleito. Pode-se explicar resumidamente
este fenmeno do sistema proporcional de lista aberta com o trecho de Jairo Nicolau
exposto a seguir:
O sistema proporcional de lista aberta gera dois padres de competio nas
eleies. Um deles a competio entre partidos pelas cadeiras parlamentares,
outro a disputa entre as candidaturas individuais de cada lista pelas possveis
cadeiras conquistadas. A disputa entre os candidatos de um mesmo partido deve-se
lgica e ao ambiente de incerteza que presidem a competio: a alocao
26
O art. 48 da LPP (Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995) prev que o partido que no tem
representao na Cmara dos Deputados ter dois minutos por semestre para sua propaganda partidria.
J os partidos que tm representao na Cmara tm 120 minutos por semestre, sendo 60 minutos em
cadeia nacional e os outros sessenta em cadeira estadual para sua propaganda partidria (Art. 49 da LPP).
27
O art. 47, 2 da LE (Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997) dispe que o horrio eleitoral gratuito
dividido da seguinte forma: um tero do tempo dividido igualitariamente entre os partidos registrados
no TSE e dois teros so divididos entre os partidos com representao na Cmara dos Deputados,
proporcionalmente ao nmero de cadeiras de cada partido, observando-se o resultando da ltima eleio.
28
Conforme art. 41-A da LPP, o Fundo Partidrio distribudo da seguinte forma: 5% dos recursos so
divididos igualmente entre todos os partidos registrados no TSE, e 95% so distribudos
proporcionalmente votao obtida para a Cmara dos Deputados.
35
intralista feita pelo mtodo majoritrio (os mais votados se elegem) sem que se
saiba previamente quantos cargos esto em disputa (o nmero de cadeiras que o
partido eleger)29.
Com esse fenmeno, as campanhas para as eleies proporcionais tendem a ter

carter individual, ou seja, separadas das campanhas do prprio partido e dos outros
postulantes s vagas no Legislativo. Os partidos, segundo Lus Virglio Afonso da Silva,
tornam-se meros veculos para que alguns polticos possam se eleger, independente de
posies ideolgicas e programas partidrios30.
Este processo de individualizao das candidaturas caracteriza-se pela

administrao da candidatura ser feita por pessoa indicada pelo candidato ou pelo
prprio, com pequena ou nenhuma influncia do partido. Ademais, sendo a
administrao da campanha feita desta forma, a arrecadao e a aplicao dos recursos
financeiros tambm responsabilidade do candidato ou de pessoa de sua confiana,
alm da propaganda eleitoral (fora a do horrio eleitoral gratuito, esta sim coordenada
pelos partidos), com contratao de cabos eleitorais, formao de comit eleitoral,
aluguel de carros de som, produo de santinhos ficando toda sob responsabilidade do
administrador da campanha ou do candidato.
Toda essa estrutura de campanha individualizada acarreta em maior dependncia

de dinheiro para seu financiamento, possibilitando tambm maior influncia do
financiador sobre o candidato se eventualmente eleito. H tambm um prejuzo ao
trabalho da Justia Eleitoral no perodo de anlise de prestao de contas eleitorais, j
que ter milhares de contas a serem analisadas ao invs de somente julgar contas
partidrias aps o perodo de propaganda eleitoral.
Alm do fato de as candidaturas para as eleies proporcionais individualizadas

aumentarem os gastos nas campanhas eleitorais, elas tambm enfraquecem os partidos
polticos. Jos Antonio Giusti Tavares faz dura crtica a este fenmeno, conforme trecho
a seguir:
29
30
Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, p. 51.

Cf. Lus Virglio Afonso da Silva. Sistemas eleitorais, p. 161.
36
Inconsistente com o esprito e com a tcnica da representao proporcional, o voto
nico em candidatura individual tem sido o responsvel pela competio voraz
entre os candidatos de um mesmo partido que to profundamente compromete,
precisamente nos processos eleitorais, a identidade, a coeso e a disciplina internas
dos partidos polticos na repblica brasileira31.
Lus Virglio Afonso da Silva ressalta que por ter sido eleito sem a ajuda
estrutural ou financeira de seu partido, ter o candidato poucas razes para ser leal
legenda aps ser eleito, alm de durante a campanha firmar compromissos e estreitar
laos diferentes daqueles feitos pelos outros candidatos ou pelos prprios partidos32.
Estudados os principais aspectos referentes ao sistema proporcional brasileiro,

tratar-seno item seguinte do sistema partidrio brasileiro.
2.1.2. Sistema partidrio brasileiro
Tratadas as crticas concernentes ao sistema eleitoral proporcional de lista

aberta, ser focado neste item outro aspecto apontado pelos especialistas e tambm por
polticos como problemtico no sistema poltico-eleitoral brasileiro: os partidos
polticos.
No item anterior, foi discutida a fragilidade do partido poltico em relao aos

seus filiados durante o perodo de campanha eleitoral, j que o sistema proporcional de
lista aberta brasileiro cria condies para que o postulante tenha uma candidatura
praticamente independente, dependendo do partido poltico apenas para ser selecionado
para disputar as eleies33 e tambm para ter acesso a um tempo mnimo no horrio
eleitoral gratuito.
Neste item, ser focalizada a relao entre os partidos polticos e seus filiados j
eleitos, ou seja, aqueles que detm cargos no poder Legislativo ou no Executivo. Para
tal estudo, haver uma diviso em dois subitens: o primeiro tratar da infidelidade
31
Jos Antnio Giusti Tavares. Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas, p. 127.
33
32
37
partidria, fenmeno este que cuja existncia apontada como um dos principais
problemas existentes na poltica brasileira, e o segundo tratar da existncia ou no de
uma proliferao exagerada de partidos no Brasil..
Com relao infidelidade partidria, at o advento da Resoluo TSE n.

22.610, de 25 de outubro de 2007, havia no Brasil a possibilidade de o indivduo
detentor de mandato poltico sair do seu partido durante o exerccio do mandato sem
qualquer tipo de penalidade, desde que respeitasse o fato de a legislao obrigar o
candidato a ser filiado por pelo menos um ano para poder se candidatar (art. 18 da LPP
e art. 9 da LE). Tal possibilidade, conforme anlise adiante tem como conseqncia o
descrdito dos partidos polticos perante a sociedade, fragilizando-os ainda mais.
Aps a aprovao da referida Resoluo e da confirmao de sua

constitucionalidade pelo STF34, o nmero de polticos que mudaram de partido
diminuiu. Porm, ainda existem casos em que o poltico troca de partido, inclusive com
a permisso do TSE.
J com relao a excessiva proliferao de partidos, cabe destacar que o quadro

partidrio brasileiro composto atualmente de vinte e sete partidos registrados no TSE,
ou seja, agremiaes que podem lanar seus filiados para qualquer tipo de eleio
(nacional, estadual, distrital ou municipal) e que tm acesso ao horrio partidrio e
eleitoral gratuito, alm de administrar recursos pblicos provenientes do Fundo
Partidrio.
Diante da questo, o legislador havia encontrado a soluo, determinando que os

partidos que no obtivessem certa quantidade de votos nas eleies realizadas em
outubro de 2006 para a Cmara dos Deputados no tivessem direito ao funcionamento
parlamentar. O fato, porm, que o STF declarou tal dispositivo da LPP
inconstitucional, conforme ser analisado no segundo subitem.
34
ADI 3.999 e 4.086, j. 12.11.2008. DJE 17.6.2009, Rel. Min. Joaquim Barbosa.
38
2.1.2.1. Infidelidade e indisciplina partidrias
A infidelidade e a indisciplina partidrias so dois dos mais graves problemas do

sistema partidrio brasileiro, pois tm como principal conseqncia a fragilizao dos
partidos tanto no mbito interno como no externo.
Internamente, muitos partidos sofrem com uma reduo no nmero de

representantes nas Casas Legislativas, principalmente quando esto no papel de opositor
ao poder executivo. Externamente, perante a sociedade em geral, a mudana
desenfreada de partidos por parte dos membros do poder Legislativo traz a impresso de
que todas as legendas so fracas, com coeso ideolgica anmica, gerando na populao
a opinio corrente de que os polticos pensam somente em seus interesses prprios e no
no interesse maior que o fortalecimento do partido e at do pas conseqentemente.
H tambm o fato de que como no Brasil vige o sistema proporcional de lista

aberta, o voto dado a um candidato tambm foi dado ao seu partido. Ao mudar de
legenda, o poltico est contrariando a lgica do sistema proporcional vigente, eis que o
mandato no exclusivamente seu, mas tambm da legenda em qual estava filiado no
momento da eleio35.
Ao analisar o tema, Carlos Ranulfo Melo afirma que tal fenmeno importante
e endmico, gerando diversas conseqncias ao sistema poltico-eleitoral brasileiro,
conforme trecho adiante:
Transformada em prtica corrente, a troca de legenda passou a vigorar como
instrumento suplementar de modificao da correlao de foras no Congresso,
com impacto diferenciado sobre o desempenho dos sistemas partidrios estaduais,
a constituio das coalizes governamentais e o grau de representatividade do
sistema partidrio nacional. Tornou-se ainda, na medida em que ganhou destaque
na mdia, parte do rol de atividades que, na percepo da populao, contribuem
para situar o Congresso e os partidos nos ltimos lugares em qualquer pesquisa que
se faa acerca da credibilidade das instituies no pas.36.
35
Cf. Fabiano Santos, Reformas polticas na presidncia de Fernando Henrique Cardoso, p. 35.
Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, in Maria Victoria Benevides, Paulo Vannuchi e Fbio Kerche (orgs.), Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003, p. 322.
36
39
O autor afirma que o desenvolvimento do sistema partidrio desde o fim de

bipartidarismo forado do regime militar (1979), passando por um pluralismo moderado
(1979-1985) para o pluripartidarismo exacerbado existente desde ento fez com que no
houvesse no Brasil a identificao da maior parte do eleitorado com algum partido de
sua preferncia. Diante disso, segundo o autor, comeou a surgir um cenrio em que a
mudana de partido passou a ser uma operao de baixo custo poltico frente ao
eleitorado. Outro fator apontado pelo autor o crescimento do nmero de partidos no
cenrio eleitoral desde 1985, pois foram criadas condies legislativas para tanto, entre
elas: (i) a desnecessidade do registro definitivo no TSE para que os partidos pudessem
disputar qualquer eleio; (ii) o retorno das coligaes nas eleies proporcionais
(ambas condies trazidas pela Lei n. 7.454/85); e (iii) acesso propaganda partidria e
eleitoral. Ante esse quadro, diversos partidos pequenos conseguiram algum sucesso nas
eleies de 1985 e 1986, fazendo o sistema partidrio brasileiro inflar37.
Os pequenos partidos, ento um pouco mais fortes, continham algumas

possibilidades interessantes para parlamentares que tinham a inteno de se
fortalecerem politicamente. Ao filiar-se a um partido pequeno, o congressista, por
exemplo, poderia assumir a direo da legenda em seu respectivo estado ou municpio,
ganhando assim tempo de propaganda eleitoral para sua campanha ou at barganhando
este tempo para coligaes em eleies majoritrias na negociao com partidos
maiores38.
Ranulfo Melo cita tambm a centralizao dos poderes interna corporis no

Congresso Nacional nas mos da Mesa Diretora e tambm dos lderes partidrios como
outro fator que incentiva a migrao partidria. Conforme ser analisado a seguir, ao ser
estudada a disciplina partidria, tal centralizao trouxe forte disciplina dentro dos
partidos, o que acarretou a alguns congressistas a rebelarem-se contra as decises de
seus respectivos lderes trocando de partido39.
37
Cf. Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, p. 326-327.
38
possveis solues, p. 328.
39
possveis solues, p. 329.
40
O autor continua seu apontamento, ao indicar outra causa para as trocas de
partido: a incerteza quanto ao futuro da carreira poltica do parlamentar. Ao analisar que
a mudana de partido tem um custo baixo perante a sociedade e a legislao ser
altamente permissiva, muitas vezes o congressista muda de partido para tentar crescer
com mais rapidez suas chances de sucesso poltico-eleitorais. Ranulfo Melo detecta que
h dois perodos em que se nota um nmero maior de mudanas de partido:
janeiro/fevereiro e setembro/incio de outubro, ambos os perodos principalmente no
primeiro e terceiro anos de mandato. O primeiro perodo se deve, segundo o autor, ao
fato de o parlamentar querer se posicionar diante do resultado eleitoral ocorrido no ano
anterior (no primeiro ano, ele se adapta eleio para presidente, governador,
legislativo federal e estadual e no terceiro ano h a adequao ao resultado das
eleies municipais). J o perodo de setembro/incio de outubro se deve ao fato de que
este o prazo final de filiao para poder concorrer na eleio do ano seguinte por outro
partido40.
Compreendidos os motivos para este fenmeno do quadro poltico-eleitoral

brasileiro, passa-se anlise da legislao vigente atualmente e da grande mudana
legal ocorrida em 2007.
A Constituio de 1988, ao contrrio da Carta outorgada em 1969 pelo regime

militar, no prev textualmente qualquer punio aos polticos que troquem de partido
durante o exerccio do mandato41. O art. 17, 1 da Constituio da Repblica dispe
que cabe aos prprios partidos polticos estabelecem em seus estatutos normas a
respeito da fidelidade e da disciplina partidria.
A ausncia de punio constitucional textual infidelidade partidria criticada

por Augusto Aras, autor que defende a releitura do artigo acima citado, sob pena de
40
possveis solues, p. 330-331.
41
A nica punio prevista pelo ordenamento jurdico brasileiro era, at a edio da Resoluo TSE n.
22.610, de 25/10/2007, a perda da funo ou cargo exercido na Casa Legislativa em virtude do princpio
da proporcionalidade partidria, nos termos do art. 26 da LPP. Assim sendo, se o legislador sasse de seu
partido, perdia o direito de participar das comisses legislativas, eis que as vagas atendem proporo de
cadeiras em cada Casa Legislativa.
41
contnuo enfraquecimento do Estado Democrtico brasileiro ou, na melhor das
hipteses, em manter o status quo com todas as mazelas da nossa classe poltica42.
No entanto, o ento Partido da Frente Liberal (PFL, atual DEM Democratas)
ingressou no TSE com a Consulta n. 1.39843, fato este que obrigou o Tribunal a decidir
a respeito de tema espinhoso do sistema poltico brasileiro: apesar de a Constituio de
1988 no prever punio aos polticos infiis textualmente, o mandato pertence ou no
ao partido em caso de mandatrios eleitos pelo sistema proporcional? Pouco tempo
depois, o deputado federal Nilson Mouro (PT-AC) tambm ingressou com a Consulta
n. 1.40744, sobre a manuteno do mandato pelo ocupante de cargo majoritrio no caso
de mudana de partido.
A primeira consulta, resumidamente, refere-se ao fato de que o indivduo eleito

por meio da eleio proporcional depende do partido para alcanar tal feito, eis que: (i)
o art. 108 do CE dispe que a eleio de candidato a cargo proporcional resultado do
quociente eleitoral apurado entre os partidos e as coligaes; e(ii) a filiao partidria
condio constitucional de elegibilidade, condio esta que d ao eleitorado noo do
vnculo entre o postulante e seu partido, sua ideologia.
J a Consulta apresentada pelo deputado petista simplesmente provoca o

Tribunal para a possibilidade de manuteno do mandato pelo partido no caso de um
filiado seu mudar para outra legenda mesmo exercendo mandato poltico executivo.
Na primeira Consulta, que trata da manuteno do mandato pelo partido em

cargos proporcionais, os Ministros concordaram com os argumentos apresentados pelo
PFL, usando-os para justificar o fato de que, apesar de no haver previso
constitucional, em especial nos arts. 54 e 55 da Constituio, o mandato em cargo
proporcional pertence ao partido poltico e no ao legislador, devendo esse ter seu
mandato cassado caso saia de seu partido sem justificativa.
42
Augusto Aras. Fidelidade partidria: a perda do mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2006, p. 304.
43
Consulta n. 1.398, j. 27.3.2007, DJ 8.5.2007, Rel. Min. Asfor Rocha.
44
Consulta n. 1.407, j. 16.10.2007, DJ 28.12.2007, Rel. Min. Carlos Ayres Britto.
42
Em seu voto em sede da Consulta n. 1.407, o Ministro Carlos Ayres Britto
ressalta a importncia do partido poltico na democracia representativa brasileira, eis
que ele tem a primazia de no s ter a exclusividade de apresentar candidaturas, mas
tambm legitimidade para impetrar mandado de segurana coletivo (art. 5, inciso LXX,
alnea a da Constituio da Repblica), alm de apresentar ao direta de
inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade (art. 103, inciso VIII).
O Ministro Ayres Britto prossegue em sua argumentao, ao dizer que o partido

quem coordena tambm a questo eleitoral tanto no sistema proporcional como no
majoritrio, j que escolhe seus candidatos em conveno partidria, procede ao registro
dos mesmos na Justia Eleitoral, coordena o horrio eleitoral gratuito e financia as
campanhas por meio do Fundo Partidrio, alm do fato de todos os candidatos terem sua
identificao eleitoral vinculada ao seu partido, por meio da numerao necessria para
ser votado na urna eletrnica.
Tambm destacado o aval tico-ideolgico-profissional do partido ao
candidato, segundo reflexo do Ministro exposta a seguir:
(...) pois se candidatar por um partido ou coligao deles receber uma espcie de
atestado de bons antecedentes, pureza de propsitos, apego a regras de disciplina e
lealdade associativa, slido compromisso com idias (o perfil ideolgico de cada
candidato se conhece pelo perfil ideolgico do seu partido) (...) To impensvel
esse abandono por eles, candidatos j eleitos, quanto pelos partidos mesmos; que
no podem desertar nem do seu iderio nem da cobrana de fidelidade por parte
daqueles a quem ajudaram eleger. Afinal, avalista assim mesmo: tem que velar
pelo adimplemento dos compromissos assumidos pela pessoa a quem somente
avalizou por lhe parecer digna de confiana45.
Nas duas Consultas, a votao do TSE foi unnime no sentido de que em

qualquer dos dois sistemas (proporcional e majoritrio), o mandato pertence ao partido e
no ao candidato eleito, devendo este perd-lo caso no justifique sua mudana.
Como no havia qualquer tipo de norma para a questo apresentada, o TSE

editou a Resoluo n. 22.610, de 25 de outubro de 2007, prevendo o processo legal
45
Consulta n. 1.407, j. 16/10/07, Rel. Min. Ayres Britto.
43
(entre eles, a legitimidade para apresentar a ao, a competncia para o julgamento, os
prazos processuais, entre outros aspectos) e as hipteses de justa causa para a mudana
de partido sem haver a perda do mandato por parte do trnsfuga, quais sejam: (i)
incorporao ou fuso do partido; (ii) criao de um novo partido poltico; (iii) mudana
substancial ou desvio reiterado do programa partidrio e (iv) grave discriminao
pessoal.
No momento em que referida Resoluo foi editada, imaginou-se que as trocas

partidrias estariam praticamente eliminadas do sistema poltico brasileiro. Porm,
pode-se ver que ainda existem muitos casos de mudanas de partido no Congresso
Nacional. Segundo a Agncia Cmara, at 03 de outubro de 2009(prazo final para a
filiao em partido poltico para poder candidatar-se nas eleies de 03 de outubro de
2010), 26 deputados federais mudaram de partido46. No Senado, houve a mudana de
partido mais significativa desde a edio da referida Resoluo: a senadora Marina Silva
(PT-AC) saiu do PT e filiou-se ao PV almejando ser candidata Presidncia da
Repblica pelos verdes.
Alm do fato de a Resoluo ter tanto efeito no sistema poltico brasileiro ante
as mudanas de partidos relatadas acima, h juristas que sustentam sua
inconstitucionalidade, apesar de reiteradas decises do STF no sentido da
constitucionalidade da norma editada pelo TSE. Thales Tcito Pontes Luz de Pdua
Cerqueira e Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de Pdua Cerqueira sopesam
que, alm de no haver nenhum dispositivo constitucional que trate da perda do
mandato em caso de mudana de partido, se o candidato eleito mudar para um partido
que pertence coligao pela qual foi eleito, no deve haver punio ao trnsfuga.
Os autores argumentam que o art. 6, 1 da LE determina que, no caso de

coligao, os partidos funcionaro com se fossem apenas uma legenda. Ademais, o
clculo do quociente eleitoral feito com base na votao da coligao, e no de cada
partido participante. Assim, segundo os autores, os votos pertencem coligao, e no
ao partido, sendo eleitos os mais votados da coligao, respeitando-se inclusive a ordem
de suplncia da aliana. Portanto, para os autores, se o mandatrio sair de seu partido
46
Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/141057-Prazo-para-troca-de-partidotermina;-26-deputados-pedem-mudancas.html>. ltimo acesso em 15.11.2009.
44
original e migrar para um partido que participava da coligao em sua eleio, no deve
sofrer a punio prevista na Resoluo TSE n. 22.61047.
Tratada a infidelidade partidria no sistema poltico brasileiro, ser analisada a

indisciplina partidria, apontada como outro fenmeno poltico brasileiro capaz de
enfraquecer o sistema partidrio brasileiro.
Enquanto a infidelidade caracteriza-se pela migrao do poltico de um partido

para outro (ou at a sada dele para permanecer no mandato, porm sem partido), a
indisciplina no implica, inicialmente, a sada do poltico de seu partido, mas o fato de
ele adotar linhas de atuao poltica, principalmente na esfera parlamentar, que divirjam
do programa ou da ideologia de seu partido. Essa divergncia pode tambm ocorrer no
caso de desobedecer seu lder partidrio em uma votao importante no Legislativo,
por exemplo.
Difundiu-se o conceito entre os polticos, os acadmicos e a sociedade de que

uma das principais caractersticas do poder Legislativo, em especial do Congresso
Nacional, o fato de os legisladores serem rebeldes incontrolveis, pois a cada
votao de um projeto de lei - principalmente algum de maior interesse do poder
Executivo - o parlamentar no respeitaria os ditames do seu partido e de seus
respectivos lderes, negociando diretamente com os burocratas do governo favores ou
concesses em troca de seus votos. Este diagnstico agravado pelo fato de os partidos
polticos serem dbeis, sem poder para exigir a disciplina de seus membros, j que se
insatisfeitos, o poltico poder trocar de legenda quando bem entender.
Scott Mainwaring classifica os partidos brasileiros em trs tipos: (i) partidos

disciplinados
programticos;
(ii)
partidos
moderadamente
disciplinados
programticos; (iii) partidos frouxamente disciplinados e programticos. Para

Mainwaring, h uma forte identificao entre ideologia e o tipo de partido. Os partidos
de esquerda (PT, PPS, PC do B) seriam os mais disciplinados, com uma atuao
congressual coesa e fortes laos com movimentos sociais e sindicatos. O segundo
47
Cf. Thales Tcito Pontes Luz de Pdua Cerqueira / Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de
Pdua Cerqueira. Fidelidade partidria e perda de mandato no Brasil: temas complexos. So Paulo:
Premier Mxima, 2008, p. 272.
45
grupo, de acordo com o autor, composto por PDT, PSB, PSDB e possivelmente o PL
(atual PR), j que no so to coesos como os do primeiro grupo, mas tambm no so
maleveis e heterogneos como todas as outras legendas48.
O autor, ao estudar a Assemblia Nacional Constituinte (1987-1988) concluiu

que os partidos do terceiro grupo so altamente indisciplinados, pois os representantes
individuais votam da maneira que quiserem49. Mainwaring argumenta que ao contrrio
do exemplo do PT, em que h uma associao de forte organizao interna com
mecanismos democrticos para se decidir os rumos da legenda, os partidos frouxamente
disciplinados so avessos a tais medidas. Alm disso, aceitam como filiados (e futuros
candidatos) pessoas sem qualquer demanda ideolgica ou organizacional. Os estatutos
partidrios contm previses sobre questes ideolgicas e/ou disciplinares, mas eles no
tm qualquer peso. O grande nmero de partidos existentes sugere aos polticos que em
caso de desavena em seu partido, h muitas outras legendas que se adequam sua
necessidade50.
Por fim, o autor aponta como causas para a indisciplina partidria na maioria dos
partidos brasileiros outros tpicos anteriormente estudados, como as candidaturas
individuais e os fracos laos entre a legenda e a sociedade51.
Este o cenrio mais difundido no que diz respeito atuao dos partidos e dos
parlamentares na esfera legislativa. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, porm,
consideram que esse quadro muito difundido na sociedade, caracterizado pela
ingovernabilidade do pas diante da indisciplina existente no Congresso falso.
Em sua anlise, Figueiredo e Limongi constataram que bastante previsvel a

atuao do Congresso perante as propostas de interesse do Executivo. Os autores
verificaram que h no Congresso Nacional uma verdadeira disciplina partidria: so
poucos os casos em que alguns congressistas votam contra a indicao do lder de seu
partido, e mais raro ainda as votaes contra sua suposta ideologia.
48
Cf. Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, in Scott Mainwaring e Timothy R.
Scully (ed.), Building democratic institutions: party systems in Latin America. Stanford, Stanford
University Press, 1995, p. 376.
49
Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 379.
50
Cf. Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 380-381.
51
Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 382-384.
46
Assim sendo, a explosiva combinao entre presidencialismo e um sistema

pluripartidrio baixamente institucionalizado (...) com fortes tendncias inoperncia,
(...) em que o presidente impotente e fraco se contraporia a um Legislativo povoado por
uma mirade de partidos carentes de disciplina52 simplesmente no existe.
Essa nova interpretao do sistema partidrio brasileiro se deve, segundo os

autores, ao fato de o trabalho legislativo ser centralizado e ancorado na ao dos
partidos53. Alm do poder de agenda que o Executivo tem no Legislativo, ou seja, a
capacidade de o Executivo determinar quais sero as propostas analisadas pelo
Congresso e tambm qual o melhor momento para essa anlise, percebe-se tambm
que os lderes partidrios concentram muita fora poltica no Congresso, j que por
exemplo procedem indicao de membros dos partidos a todas as comisses da
respectiva Casa54.
O Colgio de Lderes55, formado por todos os lderes partidrios e dos blocos
parlamentares, tambm detm grandes poderes no processo legislativo, entre eles: (i)
propor convocaes extraordinrias (art. 66, 4 do RICD); (ii) requerer a prorrogao
da durao de uma sesso (art. 72 do RICD) e (iii) apreciao de propostas em carter
preferencial (art. 160 do RICD).
Os autores reconhecem que o sistema eleitoral proporciona estratgias de

campanhas individuais, com autonomia em relao aos partidos. No entanto, detectam
que no Congresso a atuao de um parlamentar com independncia frente aos ditames
dos lderes partidrios dificilmente prospera:
(...) a legislao partidria pode alimentar estratgias individualistas e
antipartidrias. Essas estratgias, no entanto, no encontram solo frtil para
desenvolver-se no Congresso Nacional. Projetos e emendas ditados exclusivamente
por interesses eleitorais, particularistas e imediatistas raramente saem das gavetas
52
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. 2 ed.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p. 19.
53
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional, p. 22.
54
Arts. 66, 80 e 81 do Regimento Interno do Senado Federal; Art. 10, inciso VI do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e Arts. 5 e 9 do Regimento Comum do Congresso Nacional
55
Previsto no art. 20 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
47
das comisses. Emendas com esse fim so derrubadas em votaes simblicas
onde o que conta so os lderes.56
Por fim, Figueiredo e Limongi destacam que na arena legislativa, os partidos

polticos, ao contrrio do defendido por Mainwaring, no so frgeis, diante do fato de
que pelo partido a qual o congressista filiado bastante provvel saber qual ser seu
voto em cada votao legislativa, alm de tambm ser bastante provvel definir sua
orientao ideolgica:
Os partidos polticos na Cmara no so peas de fico. A filiao partidria nos
diz muito a respeito do voto provvel do parlamentar. As votaes costumam
dividir o plenrio de acordo com padres ideolgicos clssicos: h uma direita, h
um centro e uma esquerda. Alm disso, h uma centro-direita e uma centroesquerda. Dito de outra maneira: o que tempos uma alta fragmentao nominal a
esconder uma baixa fragmentao real57.
Examinado o fenmeno da infidelidade e da indisciplina partidria, ser debatido

outro aspecto apontado como problemtico no sistema partidrio brasileiro: o nmero
exagerado de partidos existente no pas e a falta de um mecanismo legal para dirimir
esse problema.
2.1.2.2. Proliferao de partidos e a clusula de desempenho
Atualmente, h vinte e sete partidos polticos registrados no TSE, ou seja, siglas

que tm direito a participar de todas as eleies realizadas no territrio nacional,
acompanhadas de todas as suas prerrogativas: horrio partidrio gratuito, horrio
eleitoral gratuito e acesso aos recursos do Fundo Partidrio.
O inchao apontado como um problema do sistema partidrio brasileiro por

muitos estudiosos, como Jairo Nicolau58, Scott Mainwaring59, Barbara Guedes e Artur
56
58
Cf. Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, Cadernos
Adenauer, ano IV, n.1, 2003, p. 11.
59
Cf. Scott P. Mainwaring, Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil. (traduo de
Vera Pereira). Porto Alegre: Mercado Aberto; Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p.171.
57
48
Ribeiro Neto60 e Maria D Alva Gil Kinzo61, vivendo o Brasil um sistema
pluripartidrio exacerbado.
Tal exacerbao iniciou-se aps o fim, em 1979, do regime bipartidrio, forado

pela Ditadura Militar, no qual o quadro normativo permitiu o surgimento de um grande
nmero de partidos62, visto que alguns grupos polticos no tinham preocupao com o
nmero de legendas, porque pensavam que o pluripartidarismo era um pr-requisito
para a conquista de uma democracia efetiva63. David Fleischer ressalta que no perodo
final do governo militar, o Brasil tinha um pluripartidarismo moderado e com o incio
dos governos civis, em 1985, deu-se a exacerbao, graas a uma mudana na legislao
que facilitou sobremaneira a criao e o registro de novos partidos64.
A controvrsia, no entanto, reside no fato de esse nmero trazer ou no

conseqncias danosas ao sistema poltico-eleitoral brasileiro.
Scott Mainwaring, por exemplo, defende que o sistema partidrio brasileiro

pouco institucionalizado, j que: (i) os partidos no tm razes profundas na sociedade;
(ii) no h identificao entre eleitores e partidos; (iii) os partidos no tm legitimidade
pblica, ou seja, as agremiaes no gozam de credibilidade perante o pblico. A baixa
institucionalizao, segundo o autor, acarreta na dificuldade de o eleitor cobrar seus
representantes por sua atuao no Legislativo e tambm no Executivo. Ademais, h um
alto ndice de individualismo entre os polticos, fenmeno este que advm da adoo do
sistema proporcional de lista aberta (conforme item 2.1.1) e tambm da fragilidade
institucional dos partidos no Brasil65.
60
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, in Keith S.
Rosenn e Richard Downes (orgs.), Corrupo e reforma poltica no Brasil: o impacto do impeachment de
Collor, (trad. Roberto Grey), Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000, p. 64.
61
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, Rio de Janeiro: Fundao
Konrad Adenauer, 1993, p. 1.
62
Cf. Eduardo Martins de Lima. Sistemas multipartidrios e eleitorais brasileiros em perspectiva
comparada (1945-1964 e 1985-1998). So Paulo: Annablume; Belo Horizonte:FUMEC, 2004, p. 137.
63
Rodrigo Patto S Motta, Introduo histria dos partidos polticos brasileiros. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 1999, p. 130.
64
Cf. David Fleischer. Os partidos polticos. In: Lcia Avelar & Antnio Octvio Cintra. Sistema poltico
brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo: Editora Unesp, 2. ed.,
2007, p. 308.
65
Cf. Scott P. Mainwaring, Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil, p. 127-128.
49
A instituio do segundo turno nas eleies para o poder Executivo tambm
uma fonte legislativa para o pluripartidarismo exacerbado. Nas eleies nas quais basta
ao vencedor conseguir maioria simples, poucos partidos tm chances reais de vitrias,
fazendo com que os partidos menores faam coligaes pr-eleitorais com as legendas
maiores. Com o passar do tempo, h uma tendncia de extino desses partidos
menores, mesmo em pases onde h sistema proporcional para as eleies legislativas.
Havendo a possibilidade de segundo turno, porm, os partidos menores tm maiores
estmulos para participar da eleio ao Executivo. Mesmo que no consigam ir ao
segundo turno, podero nele barganhar seu apoio a um dos dois candidatos por uma
recompensa maior, como participao de destaque no eventual governo66.
O regime presidencialista, vigente no pas desde a proclamao da Repblica,

em 1889 (com exceo ao perodo parlamentarista de 1961-1963) tambm outro
agente causador da fragilidade dos partidos polticos brasileiros, segundo Kinzo. Ante o
quadro vigente de fragmentao partidria, bastante provvel que a maioria do
eleitorado que elegeu o presidente da Repblica, por exemplo, no reproduza seu voto
nas eleies legislativas e construa uma maioria folgada para o governo, ao contrrio do
que ocorre no parlamentarismo, sistema em que s h formao de governo se o partido
vencedor nas urnas conseguir formar maioria parlamentar.67.
O acesso ao horrio partidrio e eleitoral gratuitos tambm apontado como

elemento deturpador do sistema partidrio. O candidato com algum capital poltico e/ou
financeiro j acumulado tem uma escolha a fazer antes do perodo eleitoral. Pode filiarse e concorrer por um partido grande, com maior capilaridade e tambm outras
lideranas fortes, dividindo por conseqncia espao na propaganda eleitoral de rdio e
televiso ou ser membro de uma legenda pequena, tonar-se lder deste partido e
conseguir maior tempo de exposio no horrio eleitoral gratuito, quase o
monopolizando68.
66
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, p. 65.
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, p. 88.
68
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, p. 67.
67
50
Mais uma vez, a possibilidade de os partidos formarem coligaes eleitorais
apontada como uma mazela do sistema poltico brasileiro, no s nas eleies
proporcionais (conforme item 2.1.1.1), mas tambm para o prprio sistema partidrio.
As regras da eleio proporcional no Brasil, inicialmente, so prejudiciais

fragmentao partidrias, uma vez que se adota no pas a frmula DHondt de maiores
mdias. Nicolau esclarece que esta frmula beneficia matematicamente os partidos mais
votados, em prejuzo aos partidos menores. Alm do que, ao se calcular o quociente
eleitoral no momento da apurao dos votos, os partidos que no o atingiram esto
excludos da eleio, mesmo que a sobra dos partidos que atingiram o quociente seja
menor que sua votao69. Assim sendo, a frmula eleitoral brasileira usada nas eleies
proporcionais no explica a alta fragmentao partidria, vez que seus dois aspectos
beneficia as legendas maiores.
Outra caracterstica do sistema proporcional brasileiro a possibilidade de

firmar coligaes, segundo visto anteriormente. Para os partidos menores, a principal
vantagem em participar de uma coligao na eleio proporcional ter melhores
condies para alcanar o quociente eleitoral e assim, poder eleger algum de seus
candidatos. Concorrendo sozinhos, precisaro de grande soma de votos para alcanar o
quociente, principalmente em circunscries nas quais a magnitude seja baixa (no caso
brasileiro, estados onde h um nmero baixo de representantes). Aline Machado
demonstra que so os partidos menores quem mais participam de coligaes; ademais,
so nos estados em que a magnitude do distrito eleitoral pequena (oito cadeiras)70
onde h maior ocorrncia de coligaes partidrias71.
Visto qual a vantagem do partido menor ao coligar-se, indaga-se: o partido

maior tem benefcios ao firmar aliana eleitoral com partidos menores? A resposta
positiva. O primeiro benefcio o acrscimo do tempo no horrio eleitoral gratuito no
rdio e na televiso (art. 47, 2, inciso II da LE). O segundo benefcio constitui na
69
Cf. Jairo Nicolau. Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio brasileiro
(1985-1994), Rio de Janeiro, Editora FGV, 1996, p. 49-52.
70
Acre, Amazonas, Amap, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte,
Rondnia, Roraima, Sergipe e Tocantins.
71
Cf. Aline Machado, A lgica das coligaes no Brasil, in Silvana Krause e Rogrio Schmitt, Partidos
e coligaes eleitorais no Brasil, Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer; So Paulo, Editora Unesp,
2005, p. 80.
51
possibilidade de apresentar mais candidatos nas eleies proporcionais, pois enquanto o
partido sozinho pode registrar candidatos at 150% do nmero de cadeiras a serem
preenchidas (art. 10 caput da LE), a coligao pode registrar candidaturas em nmero
equivalente ao dobro de cadeiras disponveis (art. 10, 1 da LE)72. Os partidos
menores acabam tambm colaborando na sustentao dos candidatos majoritrios dos
partidos maiores, com recursos humanos e econmicos para a campanha73.
As coligaes nas eleies proporcionais tm tamanha importncia no sistema

partidrio que se elas fossem extintas, prev-se enorme dificuldade aos partidos
menores. Alm disso, aponta Maria do Socorro Braga, muitos votos seriam
desperdiados, j que o nmero de corte na participao das legendas pequenas o
quociente eleitoral, frmula esta que beneficia os partidos maiores, conforme acima
estudado. A autora ressalta que em se extinguindo as coligaes em eleies
legislativas, recomenda-se a eliminao do quociente eleitoral, substituindo-se tal
frmula pelo advento somente da regra da maior mdia de DHondt74.
difundido no cenrio poltico brasileiro o fato de as coligaes partidrias, ante

as vantagens decorrentes de sua formao tanto para os partidos grandes como para os
pequenos, no terem um tipo de filtro ideolgico na sua formao. Ou seja, os partidos
firmam a aliana eleitoral, de carter provisrio, no havendo qualquer exigncia legal
de sua manuteno na seara parlamentar nem numa eleio futura75, sem se
preocuparem em se coligar com outras legendas do mesmo campo ideolgico.
Essa viso estava to alastrada que no incio de 2002 o TSE editou Resoluo
que determinava a obrigao aos partidos de seguir nas eleies estaduais a mesma
coligao firmada na esfera nacional. Era a vigncia do princpio da coerncia polticoeleitoral. Visava-se, portanto, que os partidos no fizessem em cada Estado coligaes
diferentes daquela firmada na eleio para a Presidncia da Repblica.
72
Cf. Jairo Nicolau, Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio brasileiro
(1985-1994), p. 76.
73
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil. Tese de Doutorado
apresentada ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 1999, p. 80.
74
Cf. Maria do Socorro Braga. Dinmica de coordenao eleitoral em regime presidencialista e
federativo: determinantes e conseqncias das coligaes partidrias no Brasil, in Glucio Ary Dillon
Soares e Lucio R. Renn (orgs.), Reforma poltica: lies da histria recente, Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2006, p. 234.
75
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil, p. 76-77.
52
A verticalizao e suas nuances podem ser mais bem explicadas com a leitura do
trecho a seguir, no qual h inclusive um exemplo prtico dos efeitos da obrigatoriedade
de as alianas partidrias serem coerentes ideologicamente ante as alianas firmadas nas
eleies de 2002:
Portanto, lembrando as coligaes formadas em 2002, quando o PT aliou-se ao PL
para eleger Luiz Incio Lula da Silva, por exemplo, em nenhum estado da
Federao os liberais ou os petistas poderiam aliar-se ao PSDB ou ao PMDB, que
formaram outra aliana em torno do candidato Jos Serra. O PT poderia at ter um
candidato ao governo estadual e o PL outro postulante, mas a verticalizao
impede qualquer aliana com agremiaes que participem de outra aliana no
mbito nacional. Se o partido resolver no lanar candidato Presidncia e tambm
no se coligar com outra agremiao, est livre para formar alianas com quiser,
assim como fez o PFL em 200276.
A verticalizao das coligaes partidrias vigorou nas eleies de 2002 e 2006,

no tendo mais validade, pois foi promulgada a Emenda Constitucional n. 52/2006, que
garante autonomia aos partidos polticos na formao de coligaes para as eleies.
Apesar de a idia de os partidos coligarem-se sem qualquer preocupao

ideolgica ser bastante disseminada, alm de ter sido j objeto de Resoluo do TSE, h
anlises que demonstram que as coligaes, na maioria das vezes, tm pertinncia
ideolgica. Ao dividir o campo ideolgico em direita, esquerda e centro e submeter as
coligaes formadas a esta diviso, Aline Machado conclui que as legendas tentam,
sempre que possvel, aliar-se dentro do prprio campo ideolgico77.Mesma percepo
teve Rogrio Schmitt, que afirma que dois teros do total de coligaes firmadas so
ideologicamente consistentes. Se forem includas alianas um pouco menos
consistentes, ver-se- que quase nove em dez coligaes ocorreram entre partidos de
posies ideolgicas idnticas ou contguas78.
76
Cf. Daniel Gustavo Falco Pimentel dos Reis. Verticalizao das coligaes partidrias: melhor
caminho
para
a
coerncia
poltico-eleitoral?,
Disponvel
em:
<http://www.sbdp.org.br/artigos_ver.php?idConteudo=42>. ltimo acesso em 15.11.2009.
77
Aline Machado, A lgica das coligaes no Brasil, p. 80.
78
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil, p. 105.
53
Perante o diagnstico apresentado, prope-se uma srie de alternativas para o
sistema partidrio brasileiro. Kinzo, por exemplo, defende a adoo de parmetros
referentes fidelidade partidria, clusula de desempenho e um maior controle da
Justia Eleitoral sobre o financiamento da atividade poltica como mecanismos que
fortalecero as legendas79.
A clusula de desempenho (ou clusula de barreira) o principal mecanismo

apontado como soluo para a alta fragmentao partidria brasileira. Ela consiste em
um mecanismo legal ou constitucional que retira do partido com votao menor que o
piso estipulado no ordenamento jurdico alguma prerrogativa de funcionamento.
Nelson Jobim, por exemplo, defende que ao no atingir o piso mnimo da

clusula, o partido deveria ter seu registro no TSE cancelado. A proposta, segundo o
autor, tem a vantagem de deixar nas mos do eleitorado a deliberao sobre o
funcionamento ou no dos partidos80.
A maioria das propostas, porm, prevem a perda do direito ao funcionamento

parlamentar, que consiste no direito de o partido constituir bancada e liderana na
respectiva Casa Legislativa, alm de ser ver representado nos cargos e funes da
respectiva Casa81. Ou seja, no caso de o partido no conseguir atingir o piso de votao,
no ter seu registro cassado nem perder as vagas no Legislativo, mas o partido no
ter, por exemplo, direito de ter um lder dentro da Casa82 ou de qualquer parlamentar
seu participar da Mesa ou de alguma comisso.
O art. 13 da LPP previa a vigncia de uma clusula de desempenho a partir das

eleies de 2006. S teria direito a funcionamento parlamentar em todas as Casas
Legislativas brasileiras o partido que na eleio para a Cmara dos Deputados obtivesse
no mnimo 5% dos votos vlidos na contagem nacional, devendo esses votos estarem
79
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, p. 91-93.
Cf. Nelson Jobim, Bases para uma reforma institucional, in Joo Paulo dos Reis Velloso (coord.), O
Brasil e as reformas polticas, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992, p.9.
81
Cf. Walter Costa Porto. O voto no Brasil: da Colnia 6 Repblica, 2.ed. rev., Rio de Janeiro:
Topbooks, 2002, p. 384.
82
Os lderes tm prerrogativas especiais, como maior tempo para discursos e para recomendaes aos
demais colegas de partido no Plenrio, alm de participao no Colgio de Lderes.
80
54
distribudos em pelo menos um tero dos Estados, com no mnimo 2% em cada um
deles.
A clusula de desempenho atingiu seus objetivos, j que muitas legendas no

teriam direito ao funcionamento parlamentar. Logo aps as eleies de 2006, houve
grande movimentao no sistema partidrio. O PAN foi incorporado pelo PTB; o PL
fundiu-se ao PRONA, surgindo o Partido da Repblica (PR); e houve a fuso entre PPS,
PHS e PMN, que formaram a Mobilizao Democrtica (MD), diminuindo assim o
nmero de partidos no cenrio brasileiro.
Aps esta movimentao, no entanto, o STF julgou em 07.12.2006 as aes

diretas de inconstitucionalidade n. 1351-7 e n. 1354-8, ajuizadas logo aps a publicao
da LPP, em 1995. Ambas as aes foram relatadas pelo Ministro Marco Aurlio, e
foram julgadas procedentes por unanimidade, sendo o art. 13 da LPP considerado
inconstitucional, por ofender o direito de representao poltica das minorias. Aps essa
deciso, a fuso que formou a Mobilizao Democrtica foi desfeita. J a fuso PLPRONA e a incorporao do PAN pelo PTB foram mantidas
Apesar de o sistema partidrio brasileiro ser caracterizado pela infidelidade de

seus filiados e pelo pluralismo exacerbado, cr-se que ele passa por um processo de
maturao, ainda bastante recente. A infidelidade, por exemplo, ainda sobreviveu ao
advento da Resoluo do TSE que disciplina o tema. Tal Resoluo, porm, foi um
marco na legislao para tentar dirimir as fragilidades aqui apontadas no que diz
respeito aos partidos. Ademais, houve significativa queda no nmero de trocas
partidrias desde sua publicao.
Da mesma maneira, houve avanos quanto ao alto nmero de partidos. As

coligaes eleitorais, por exemplo, so normalmente baseadas no espectro ideolgico, e
no somente nas vantagens proporcionadas aos partidos pela legislao em vigor, em
um claro sinal de que h um fortalecimento do sistema partidrio brasileiro. Vm do
Congresso Nacional elementos claros de que a disciplina partidria no uma miragem
no cenrio poltico brasileiro, fato este que contraria o panorama aterrorizador de que o
pas ingovernvel. Esse diagnstico tambm compartilhado por Lencio Martins
Rodrigues, que afirma que a anlise do sistema partidrio indica para o seu
55
fortalecimento, tanto no aspecto ideolgico como tambm no relacionamento com a
sociedade e com os governos83.
2.1.3. Campanhas eleitorais: propaganda no rdio e na televiso e o marketing

poltico-eleitoral
O sistema normativo referente s campanhas eleitorais outro alvo dos crticos

do sistema poltico-eleitoral brasileiro, alm de ser tema de diversos projetos de lei no
Congresso Nacional.
Entre seus mais diversos campos, as campanhas eleitorais tm um objetivo claro

e ntido: maximizar as chances do candidato ser eleito, por meio de recursos de
propaganda para que o eleitorado possa ser convencido de que o candidato o melhor
aspirante para uma vaga no Legislativo ou para o cargo em jogo no poder Executivo. E
a propaganda poltica, durante uma campanha eleitoral, visa, segundo Afonso de
Albuquerque, incentivar a identificao do pblico com uma determinada verso
acerca do significado da realidade apresentada como verdadeira em oposio s
demais84.
Para tanto, em sua maioria das vezes necessria uma estrutura grande e cara,
com posta de jornalistas, especialistas em marketing poltico-eleitoral (os famosos
marqueteiros), advogados, alm de uma equipe de bastidores para garantir a infraestrutura e os diversos compromissos que o candidato enfrenta durante a corrida
eleitoral.
Assim, percebe-se que recursos financeiros so cada vez mais necessrios para
que as campanhas eleitorais possam ter alguma chance de sucesso na eleio. So
necessrias ateno e altas despesas nos meios propagandsticos tradicionais das
campanhas eleitorais, como distribuio de santinhos, organizao de carreatas,
83
Cf. Lencio Martins Rodrigues, Partidos, ideologia e composio social: um estudo das bancadas
partidrias na Cmara dos Deputados. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002, p. 48.
84
Afonso de Albuquerque. A batalha pela Presidncia: o Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral na
campanha de 1989. Tese de Doutorado apresentada na Escola de Comunicao da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, 1996, p. 262.
56
comcios, visitas dos candidatos ao comrcio local e s associaes de bairro, confeco
de adesivos e bandeiras, entre outros.
Ademais, normalmente necessria a criao de um comit eleitoral que serve

como espcie de quartel-general da campanha, local no qual o candidato rene-se
com os principais chefes da campanha para articular as estratgias e os rumos que a
candidatura deve seguir.
propaganda tradicional e infra-estrutura acima citada soma-se o fato de as

campanhas serem bastante dependentes do horrio eleitoral gratuito no rdio e na
televiso, em que a campanha tambm fica mais dispendiosa, eis que h a necessidade
de especialistas na rea (produtora, roteiristas, estafe de retaguarda, designers,
figurinistas, reprteres, entre outros).
Diante de tal montante de profissionais, surge a figura do marqueteiro, o

especialista em marketing poltico-eleitoral, cultuado por muitos como um mago das
eleies. O marqueteiro o regente da campanha, administrando todos os seus
aspectos propagandsticos e ditando os rumos da postulao. Trata-se de servio
especializado e bastante caro, acarretando ainda mais gastos ao candidato. Sua presena,
porm, criticada por estudiosos, por muitas vezes desviar o foco da campanha
eleitoral, frum no qual deve haver debate de idias e de propostas, e no devendo abrir
espao pra trucagens e maquetes construdas em computador para impressionar os
eleitores.
Assim, neste item ser analisada a importncia da propaganda eleitoral no rdio

e na televiso, para que se entenda melhor quais so suas reais chances de influncia no
curso da campanha eleitoral. Tambm ser debatida a influncia do marketing polticoeleitoral nas campanhas polticas, num estudo que ter como foco a real dimenso de
seu valor como instrumento nas campanhas eleitorais.
A importncia da propaganda eleitoral no rdio e na televiso nas campanhas

eleitorais brasileiras reconhecida pela maior parte dos estudiosos nos temas, de juristas
a especialistas em comunicao, passando tambm pelos cientistas polticos
observadores dos fenmenos eleitorais.
57
Alm de ser um meio bastante democrtico, eis que todos os partidos tm acesso
tanto ao horrio eleitoral quanto ao partidrio de forma gratuita, ele configura-se, na
viso de Afonso de Albuquerque, em uma possibilidade de utilizar os meios de
comunicao de massa para apresentar sua prpria verso da campanha e da realidade
poltica85.
Apesar de os meios tradicionais de propaganda ainda serem de suma

importncia, no h mais dvida de que o horrio eleitoral gratuito o principal
instrumento do candidato e do partido poltico para vencer a eleio. Alexandre Luis
Mendona Rollo corrobora com essa afirmao, conforme trecho a seguir:
No se pode negar que, de todas as diferentes formas de propaganda eleitoral,
aquela mais importante aos candidatos, at mesmo em razo de sua magnitude e
capacidade de atingir um nmero maior de eleitores, a realizada no rdio e na
televiso. Por serem meios de comunicao de massa, o rdio e a televiso
atingem, de uma s vez, milhares, s vezes at mesmo milhes de eleitores.86
A importncia da propaganda no rdio e na televiso tornou-se notria no Brasil

nas eleies presidenciais de 1989, em que Fernando Collor de Mello, jovem
governador do pequeno Estado de Alagoas, filiado a um partido minsculo, recmfundado e sem qualquer penetrao no territrio nacional (PRN, hoje PTC) e pouco
conhecido no cenrio poltico nacional venceu as eleies, superando polticos
tradicionais, filiados a partidos mais antigos e mais estruturados como o senador Mrio
Covas (PSDB), o ex-governador Leonel Brizola (PDT), o deputado federal paulista
Ulysses Guimares (PMDB), o ex-vice-presidente da Repblica Aureliano Chaves
(PFL, atual DEM), o ex-governador e hoje deputado federal Paulo Maluf (PDS, atual
PP) e, no segundo turno, o deputado federal e hoje presidente da Repblica Luiz Incio
Lula da Silva (PT).
Para Antonio Albino Canelas Rubim, a eleio presidencial de 1989 consolidou

um novo modelo miditico para as eleies, alm de chamar a ateno da sociedade
85

campanha de 1989, p. 267.
86
Alexandre Luis Mendona Rollo, Propaganda eleitoral no rdio e na televiso, in Alberto Rollo
(org.), Propaganda eleitoral: teoria e prtica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 85.
58
para esse novo modelo87. Difundiu-se a partir de ento a noo de que foi o horrio
eleitoral gratuito o principal instrumento para que Collor vencesse as eleies de 1989,
mesmo diante de tantos polticos experimentados e de partidos com capilaridade muito
maior no territrio nacional. Duda Mendona, por exemplo, afirma que Fernando
Collor jamais teria sido presidente se no fosse a televiso88.
Na viso de Rejane Vasconcelos Accioly Carvalho, a apario de Collor no

cenrio eleitoral nacional e sua conseqente vitria podem ser caracterizadas como a
verdadeira ocorrncia de um fenmeno eleitoral, eis que houve um acontecimento
excepcional, que escapa ao curso das expectativas e, portanto causa impacto
surpreendendo pelas dimenses que assume89. Alerta a autora, porm, que a
caracterizao de um candidato como fenmeno eleitoral s vale para candidatos que,
previamente no considerados competitivos, aps curto perodo so taxados de favoritos
a vencer a eleio90.
O panorama nacional em 1989 era desastroso: a economia passava por grandes

dificuldades graas ao acelerado processo inflacionrio e a altssima rejeio ao
presidente Jos Sarney (PMDB) fizeram com que os candidatos fizessem um discurso
de oposio ao governo. Assim, os candidatos dos partidos de centro, mais identificados
pela populao com o governo Sarney, ficaram fora do segundo turno, j que desde o
incio do perodo eleitoral verificou-se uma polarizao ideolgica do debate eleitoral91.
Desde 1987, quando assumiu o governo do Estado de Alagoas, Fernando Collor

foi projetado pela mdia como um jovem poltico moderno, impetuoso e decidido,
frontalmente contrrio a Sarney92. Ao lanar sua candidatura ao Planalto, atinge j
bons nveis de inteno de voto nas pesquisas eleitorais. Sua candidatura foi fortalecida
87
Cf. Antonio Albino Canelas Rubim. Visibilidades e estratgias nas eleies proporcionais de 2002:
poltica, mdia e cultura, in Antonio Albino Canelas Rubim (org.), Eleies presidenciais em 2002 no
Brasil: ensaios sobre mdia, cultura e poltica. So Paulo, Hacker, 2004, p. 8.
88
Duda Mendona. Casos e coisas. 1. ed., 7. reimp., So Paulo: Globo, 2001, p. 47.
89
Rejane Vasconcelos Accioly Carvalho. Como se faz um fenmeno eleitoral: o caso Roseana, in:
Antonio Albino Canelas Rubim (org.), Eleies presidenciais em 2002 no Brasil: ensaios sobre mdia,
cultura e poltica. So Paulo, Hacker, 2004, p. 143.
90
Cf. Rejane Vasconcelos Accioly Carvalho. Como se faz um fenmeno eleitoral: o caso Roseana, p.
143.
91
Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro: a identificao ideolgica nas disputas
presidenciais de 1989 e 1994. 1.ed., 1. reimp. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002, p.
51-52.
92
Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro, p. 56.
59
pela propaganda partidria no primeiro semestre de 1989, eis que alm do PRN, outros
dois partidos (PSC e PST) usaram seus respectivos horrios para difundir a imagem e as
propostas de Collor.
No incio da propaganda eleitoral no rdio e na televiso, em 15 de setembro de

1989, Collor tinha mais de 40% das intenes de voto nas pesquisas. Iniciado o horrio
eleitoral gratuito, Collor perde mais de 10% nas pesquisas, estabilizando-se na faixa de
28% a 30%. Singer acredita que a queda se deu pelo crescimento de outras candidaturas
de direita e do centro, como a de Covas, Maluf e Afif (PL), que ganharam adeso
principalmente dos eleitores mais escolarizados. Porm, Collor permaneceu firme no
primeiro lugar principalmente por dois fatores: o forte apoio nos bastidores do PFL, que
praticamente abandonou a candidatura Aureliano Chaves e o forte apoio do eleitorado
mais pobre e de menor escolaridade93.
Ao final do primeiro turno, realizado em 15 de novembro de 1989, Collor teve

30,4% dos votos vlidos e Lula, 17,1%, passando os dois primeiros colocados ao
segundo turno. As primeiras pesquisas davam a Collor uma boa vantagem (por volta de
50% das intenes de votos, enquanto Lula tinha 38%), trazendo a impresso de que a
eleio j estava vencida, j que Lula teria que alm de convencer os eleitores indecisos,
trazer tambm eleitores com a inteno de votar em Collor para vencer a corrida ao
Planalto. Com o apoio do PSDB e do PDT, Lula cresce nas pesquisas, chegando a ter
43% contra 47% de Collor.94
Contudo, poucos dias antes da eleio, em uma operao para o estancamento
da sangria de votos95, Collor lanou em seu horrio eleitoral uma propaganda em que
uma ex-namorada de Lula o acusou de ter pedido a ela proceder a um aborto. Aps,
realizou-se o ltimo debate televisionado, em que Collor saiu-se melhor. Por fim, na
vspera da eleio, a Rede Globo de Televiso fez uma edio do debate para veicul-lo
em seu principal telejornal, o Jornal Nacional, edio esta em que a Rede foi acusada de
privilegiar o Collor, fato atribudo como fundamental para a vitria do candidato do
PRN em dezembro de 1989.
93
Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro, p. 58-59.

Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro, p. 62-65.
95
Chico Santa Rita. Batalhas eleitorais: 25 anos de marketing poltico. So Paulo: Gerao Editorial,
2001, p. 95.
94
60
A principal novidade na legislao eleitoral de 1989 para c a criao das

inseres eleitorais, os chamados spots (art. 51 da LE), que a possibilidade de o
candidato ou o partido colocar entre s 8h e s 24h esquetes comerciais de 30s ou 1
min96. Rogrio Schmitt, Karina Kuschnir e Leandro Piquet Carneiro afirmam que o
advento das inseres uma resposta s crticas principalmente com origem na mdia,
que alegava que o horrio contnuo gerava prejuzo ao faturamento das emissoras e
tambm aos ndices de audincia97.
Para Afonso de Albuquerque, o horrio eleitoral contnuo (que continua a existir,

porm menor que antigamente) era ruim, pois: 1) as afirmaes feitas pelo programa
de um candidato podem ser desmentidas logo em seguida, pelo programa de um outro; e
2) as mensagens no podem ser exaustivamente repetidas, tal como ocorre nos Estados
Unidos98. Maurcio Ribeiro de Barros destaca uma vantagem da insero frente ao
horrio contnuo, que no ter o carter de interrupo abrupta e duradoura da
programao normal das emissoras qual o eleitor/telespectador est acostumado99.
No entanto, as inseres trazem menos possibilidades aos candidatos, eis que

nelas so vedadas a utilizao de gravaes externas, trucagens ou montagens,
computao grfica, desenhos animados e efeitos especiais, numa demonstrao de que
o legislador prioriza as mensagens verbais das direes partidrias100.
Aps 1989, os partidos, os candidatos e os profissionais da rea priorizaram

ainda mais a propaganda no rdio e na televiso, ante o impacto que ela pode trazer a
uma eleio. Desde ento, principalmente nas candidaturas majoritrias, ganhou espao
o trabalho do marqueteiro poltico.
96
H a permisso legislativa para as inseres desde a eleio de 1996.

Cf. Rogrio Schmitt, Karina Kuschnir e Leandro Piquet Carneiro, Estratgias de campanha no horrio
gratuito de propaganda eleitoral em eleies proporcionais, Dados, v. 42., n. 2. 1999.
98
99
Maurcio Ribeiro de Barros. Efeitos de campanha: um estudo sobre a valorizao do Horrio Gratuito
de Propaganda Eleitoral no pleito para a prefeitura de So Paulo em 1996. Dissertao de Mestrado
apresentada ao Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas
da Universidade de So Paulo, 2001, p. 23.
100
Joel J. Cndido. Direito eleitoral brasileiro. 13. ed., rev., atual. e ampl., Bauru: Edipro, 2008, p. 520.
97
61
O uso de ensinamentos do marketing nas campanhas eleitorais bastante
criticado. Rubens Figueiredo, por exemplo, assevera que os marqueteiros so
considerados como uns manipuladores, bruxos que usam de baixarias para reverter
tendncias eleitorais, pois apresentam seu candidato (cliente) ao eleitorado como algo
que na verdade ele no , constituindo-se como verdadeiros falsificadores da vontade do
eleitorado. Destaca o autor tambm que a prpria mdia tem seu papel na formao
dessa impresso na sociedade, eis que os taxam de magos, deuses que operam mudanas
rpidas no pensamento do eleitorado101.
Figueiredo aponta que o aumento do poder do marqueteiro nas campanhas gerou

graves deformaes, entre elas: (i) simbiose entre o marqueteiro e o candidato, com o
programa de televiso de um candidato sendo objeto de divulgao maior at que o
prprio postulante e suas propostas; (ii) a perda do componente poltico das campanhas,
eis que h marqueteiros que usam das mesmas estratgias de campanha para candidatos
de ideologias diametralmente diferentes, ou at de localidades bastante diversas; (iii) o
marqueteiro deixa de ser coordenador da campanha na parte de propaganda e passa a ser
o formulador de propostas de polticas pblicas102.
Pode-se citar como exemplo para a ltima deformao citada por Figueiredo a
eleio de Celso Pitta para a Prefeitura de So Paulo em 1996. Nesta eleio, verificouse que a principal demanda da sociedade paulistana era a melhoria do sistema de
transportes urbanos. Diante de tal quadro, os trs principais candidatos lanaram suas
propostas: Jos Serra (PSDB) prometeu expandir o Metr em acordo com o governo do
Estado; Luiza Erundina (PT) anunciou a ampliao dos sistemas de corredores de
nibus, tal qual fizera quando prefeita e Celso Pitta (PPB, atual PP) props a criao de
um sistema indito de trens urbanos, o Fura-Fila, sendo o eleitorado bombardeado
com propagandas recheadas com efeitos grficos e especiais mostrando como
funcionaria o novo trem. Alega-se que o Fura-Fila no foi criao do candidato ou de
um assessor de Pitta, mas sim de seu marqueteiro, Duda Mendona.
101
Cf. Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, in: Rubens
Figueiredo (org.), Marketing poltico e persuaso eleitoral, So Paulo: Fundao Konrad Adenauer,
2000, p. 11-12.
102
Cf. Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, p. 37-38.
62
Jos Genono tambm argumenta que a utilizao de tcnicas de marketing
agrava os problemas do sistema poltico brasileiro, pois essas tcnicas esvaziam o
contedo poltico da campanha e acentuam cada vez mais o carter propagandstico e
mercadolgico. Assevera Genoino que a poltica est deixando de ser um foro de debate
e convencimento para tornar-se um mtodo de carter impositivo e manipulador103.
Apesar de tal diagnstico disseminado na sociedade e no cenrio poltico

brasileiro, no resta dvida de que o marketing poltico-eleitoral e ser cada vez mais
importante na poltica brasileira, sendo inclusive considerado por Jorge Almeida como
imprescindvel (...) ante a atividade poltica ampla, no mundo contemporneo e em
sociedades com caractersticas semelhantes a nossa104.
Vencio A. de Lima, por exemplo, considera que no caso da eleio de 1989, o

horrio eleitoral gratuito no foi o item mais fundamental para a vitria de Fernando
Collor, mas sim todo o trabalho de marketing poltico feito desde 1987, principalmente
na mdia, conforme trecho a seguir:
A grande habilidade de Collor foi, mediante eficiente estratgia de marketing,
identificar-se com a temtica e as posies polticas construdas no e pelo CR-P
[Cenrio de Representao da Poltica]. Adaptando sua imagem pblica ao perfil
ideal de candidato, paulatinamente imps-se ao moderno establishment
(nacional e/ou associado) como o nico capaz de encarnar e representar os seus
interesses, articulando assim seu apoio e conquistando os votos no-ideolgicos
dos eleitores que lhe garantiram a vitria.105
Ante a importncia do marketing para o sucesso de uma campanha, deve-se

analisar o papel do marketing na campanha. O marketing poltico-eleitoral consiste em
fazer um planejamento prvio antes do perodo eleitoral (o marketing poltico) e em
administrar a infra-estrutura, os recursos e as pessoas participantes durante a campanha
(o marketing eleitoral).
103
Cf. Jos Genono Neto, A crise brasileira e a reforma da poltica, in Joo Paulo dos Reis Velloso
(coord.), O Brasil e as reformas polticas, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992, p. 133.
104
Jorge Almeida. Marketing poltico: hegemonia e contra-hegemonia. So Paulo: Xam; Editora
Fundao Perseu Abramo, 2002, p. 229.
105
Vencio A. de Lima. Mdia: teoria e poltica. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2001, p.
219.
63
O marketing poltico espcie de administrao da imagem e dos feitos do
candidato no perodo pr-eleitoral. Independentemente de j deter cargo poltico, o
postulante pode, por exemplo, construir um stio na Internet, mandar ao eleitorado
notcias com as realizaes de seu mandato e com suas propostas (sempre com o
cuidado de evitar realizar propaganda antecipada, ato vedado pela LE), costurar de
antemo alianas com lderes populares (lderes comunitrios, presidentes de
associaes de bairros). Deve o candidato preparar o terreno para nos trs meses de
eleio conseguir administrar e fazer crescer ainda esse capital poltico visando ao
perodo eleitoral.
J no incio do perodo eleitoral (julho do ano de eleies), logo aps as

Convenes partidrias, o candidato deve constituir sua infra-estrutura de campanha e
por em prtica tudo o que foi planejado anteriormente, visando maximizar a propaganda
agora eleitoral e amealhar votos.
Apesar de ser bastante diferente o tipo de trabalho - no marketing poltico, faz-se

espcie de planejamento para o perodo eleitoral, alm de criao e manuteno da
imagem do candidato visando uma forte visibilidade no perodo eleitoral e de os
perodos serem bastante destacados o marketing eleitoral ocorre entre julho e outubro
do ano eleitoral e o marketing poltico em todas as outras pocas, eles so
indissociveis, segundo Jorge Almeida, pois fazem parte de um mesmo processo na
busca da vitria eleitoral106.
O planejamento e a consecuo de uma campanha eleitoral no tarefa simples

e barata. Ronald A. Kuntz afirma que so estes os cargos necessrios para montar a
infra-estrutura de uma campanha: (i) chefe da campanha, com a misso de coordenao
de todos seus aspectos; (ii) coordenador financeiro, que cuida da administrao dos
recursos de campanha e detm os contatos com possveis doadores e fornecedores; (iii)
coordenador de ao poltica, ficando sob sua responsabilidade proceder s anlises de
alianas (verificar em cada regio/reduto eleitoral quais so as chances do candidato e
com quem ele deve aliar-se), bem como coordenar os setores de comunicao, de
assessoria de imprensa; operacional-administrativo (materiais, servios, transporte), de
106
Cf. Jorge Almeida. Marketing poltico: hegemonia e contra-hegemonia. p. 230.
64
pesquisas; fazer contatos com grupos de grandes eleitores (sindicatos, clubes,
associaes de bairro, grupos comunitrios, organizaes religiosas); (iv) coordenador
de agenda, responsvel por agendar compromissos de campanha, fazer roteiros de
viagens, de carreatas; e (v) conselheiros polticos, que podem opinar sobre os rumos da
campanha107.
Alm da estrutura acima arrolada, outro item fundamental para o sucesso de uma
campanha eleitoral a feitura de pesquisas. Para Rubens Figueiredo, uma campanha
sem pesquisas o mesmo que um tiro no escuro, navegar sem bssola, eis que so
elas que
(...) definem a postura do candidato, os temas da campanha, as propostas que sero
apresentadas aos eleitores, a forma de apresent-las, quais segmentos do eleitorado
devem ser priorizados e de que maneira, quais apoios so importantes, se
conveniente atacar ou no os outros candidatos.108
Percebe-se no estudo da propaganda eleitoral no rdio e na televiso e da forte e

necessria presena do marketing poltico-eleitoral que o fenmeno das campanhas
eleitorais no Brasil bastante complexo, havendo vantagens e desvantagens no modo
hoje vigente no Brasil. No entanto, Afonso de Albuquerque defende veementemente a
existncia do horrio eleitoral gratuito, pois alm de ser um instrumento que
proporciona acesso a todos os candidatos, ele tem o condo de atenuar a dependncia da
populao em face do pequeno nmero de organizaes noticiosas109.
Nota-se, igualmente, ante a anlise feita que a estrutura de uma campanha no

pequena, havendo grande necessidade de dinheiro para mant-la. Os mais diversos
profissionais envolvidos, os gastos com propaganda e a infra-estrutura da candidatura
so importantes para o sucesso da postulao, e envolvem um custo substancial. Assim,
entra-se em outra grande fragilidade do sistema poltico-eleitoral brasileiro: o
financiamento da atividade poltica no Brasil.
107
Cf. Ronald A. Kuntz. Manual de campanha eleitoral: marketing poltico. 10. ed., So Paulo: Global,
2004, p. 38-48.
108
Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, p. 20.
109
Cf. Afonso de Albuquerque. A batalha pela Presidncia: o Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral
na campanha de 1989, p. 266.
65
2.1.4. Financiamento da poltica

Neste item, sero estudados os principais diagnsticos existentes nas anlises
pertinentes ao panorama poltico-eleitoral brasileiro no que toca ao financiamento da
atividade poltica.
Conforme visto no item 1.1, o financiamento da poltica tema de suma

relevncia para o entendimento dos problemas apresentados pelo contexto poltico
brasileiro, pois normalmente a origem dos escndalos envolvendo irregularidades
tanto no mbito eleitoral como tambm na Administrao Pblica110.
Entre os polticos, sempre ressaltado que as irregularidades existentes no

campo do financiamento da atividade poltica no Brasil decorrem do prprio sistema, ou
seja, o prprio ordenamento jurdico que leva os polticos a cometerem as infraes
previstas na legislao, sendo tais infraes consideradas corriqueiras111, ou
consideradas at um aspecto cultural da poltica brasileira112. Monica Herman Caggiano
corrobora com esse diagnstico, conforme trecho adiante:
A engrenagem visualizada pelo legislador, porm, ainda no configura o sistema
ideal, haja vista o elenco de casos de espria canalizao do dinheiro nesses
perodos. Isso, em parte, em razo das vedaes excessivas que pressionam em
demasia partidos e candidatos, conduzidos as finanas poltico-partidrias eleitorais
a transitar por uma via marginal, ilegal113.
Entre as crticas existentes, a principal delas est no prprio cerne do sistema

vigente no Brasil. Apesar de o financiamento da atividade poltica (ou seja, dos partidos
polticos e das campanhas eleitorais) poder ser classificado como misto (ou seja, h
recursos tanto de origem privada como de origem pblica), na prtica o sistema
110
Cf. Joo Heliofar de Jesus Villar, Corrupo: o ovo da serpente, in Folha de S. Paulo, edio de
4.1.2010, p. A3.
111
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, in Democracia Viva, n.
37, dez./2007, p. 9.
112
Cf. Fbio Wanderley Reis. Dilemas da democracia no Brasil, in Lcia Avelar e Antnio Octvio
Cintra, Sistema poltico brasileiro: uma introduo, 2. ed. rev., e ampl., Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer
Stiftung; So Paulo: Editora Unesp, 2007, p. 486.
113
Monica Herman Salem Caggiano, Direito parlamentar e direito eleitoral, Barueri: Manole, 2004, p.
143.
66
brasileiro caracteriza-se como fortemente privado, portanto, dependente das doaes de
pessoas jurdicas e fsicas permitidas por lei a realizarem as doaes.
O financiamento pblico da poltica no Brasil, previsto no art. 17, 3 da

Constituio, caracteriza-se pelo repasse de verbas pblicas previstas na lei
oramentria anual para o Fundo Partidrio, conforme prev a LPP, que conforme ser
analisado no item 3.2.2 deste trabalho, na prtica suficiente apenas para o pagamento
das atividades permanentes dos partidos polticos em perodos no eleitorais. Alm do
fundo partidrio, o horrio partidrio e eleitoral gratuito (foco do item 3.2.3 deste
trabalho) a outra forma do financiamento pblico da atividade poltica no Brasil.
Tambm se deve ressaltar que a Constituio prev a imunidade tributria dos

partidos polticos e de suas respectivas fundaes sobre impostos sobre patrimnio,
renda ou servios (art. 150, inciso VI, alnea c da Constituio, fato este que garante
tambm mais recursos aos partidos114.
Ante o fato de o Fundo Partidrio garantir aos partidos recursos insuficientes

para as campanhas eleitorais e o horrio partidrio e eleitoral gratuito ser fonte pblica
de carter indireto115, as legendas e os candidatos devem procurar nas doaes privadas
de pessoas fsicas e jurdicas o sustento de suas campanhas.
Esta necessidade premente das campanhas eleitorais de se viabilizarem por meio

de recursos privados traz a possibilidade de os doadores fazerem o aporte de recursos
nas campanhas para conseguir alguma vantagem em troca futuramente, se o candidato
financiado conseguir eleger-se116117.
114
Cf. Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
reforma poltica, in Monica Herman Salem Caggiano (org.), O voto nas Amricas, Barueri: Manole,
2008, p. 189.
115
Os partidos e candidatos tm acesso ao horrio, porm os recursos pblicos que o sustentam no
passam pelas legendas, tampouco pelos candidatos, j que o horrio pago pelo mecanismo tributrio da
compensao fiscal.
116
Corrobora com esta afirmao Jairo Nicolau, que tambm ressalta que as doaes podem ser tambm
uma forma de agradecimento a um favor j feito pelo poltico no transcorrer do mandato (Cf. Jairo
Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9).
117
A influncia do poder econmico no perodo eleitoral e ps-eleitoral enfatizada pelo fato de a grande
maioria das doaes se originarem de pessoas jurdicas, e no de pessoas fsicas (Cf. David Samuels,
Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa um e propostas
de reforma, p. 367.
67
Esse mecanismo pode funcionar, por exemplo, da seguinte forma: uma empresa
doa o recurso para a campanha de um candidato Cmara dos Deputados que consegue
ser eleito. J congressista, poder apresentar projeto de lei que beneficie a atividade
dessa empresa ou garantir recursos no oramento da Unio para programa ou obra de
interesse da empresa financiadora118.
O mecanismo da troca de favores pode ter fortes efeitos no cenrio poltico
brasileiro, ao abrir espao para prticas de carter corrupto ou ento pelo fato de haver
grande representao nas Casas Legislativas brasileiras de grupos econmicos
abastados, em detrimento de parcela da populao que no tem fora para fazer suas
reivindicaes tanto no transcorrer da legislatura como tambm no perodo eleitoral119.
Alm disso, o poder econmico, mesmo que no com o objetivo de conseguir

vantagens futuras, pode influenciar de modo decisivo na eleio, de modo a afetar
inclusive a legitimidade e a normalidade do pleito. A legitimidade e a normalidade das
eleies, ditames protegidos constitucionalmente (art. 14, 9 da Constituio) so
afetadas pelo poder econmico se o uso desse poder vier a ser usado de modo abusivo,
ou seja, de forma que haja um desequilbrio nas chances dos postulantes de ser eleito.
Carlos Velloso e Walber Agra criticam o fato de o sistema de financiamento vigente
hoje no Brasil proporcionar desequilbrio entre os competidores, conforme trecho
adiante:
A predominncia do sistema de financiamento privado fez com que os detentores
do poder econmico tenham vantagem nas eleies, tornando o sistema eleitoral
extremamente desigual, haja vista privilegiar os cidados que dispem de fontes de
financiamento em detrimentos daqueles que no possuem condies financeiras
suficientes120.
118
Simone Rodrigues da Silva Bohn, David Fleischer e Francisco Whitacker tambm apontam como
possibilidade de troca de favores as licitaes pblicas que podero ser viciadas para privilegiar
financiadores de campanha; a concesso de emprstimos subsidiados; a criao de incentivos fiscais,
polticas de subsdios e a criao de polticas pblicas que possam favorecer empresa doadora. (Cf.
Simone Rodrigues da Silva Bohn, David Fleischer e Francisco Whitacker, A fiscalizao das eleies,
in Bruno Wilhelm Speck (org.) Caminhos da transparncia: anlise de dois componentes de um sistema
nacional de integridade, Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p. 345).
119
reforma poltica, p. 198.
120
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 223.
68
A probabilidade de condutas que se caracterizem como abuso do poder
econmico bastante alta, j que as campanhas eleitorais brasileiras no tm grande
necessidade do dinheiro de origem privada121 somente porque h poucos recursos
pblicos para tanto, mas tambm em grande medida pelo alto preo das campanhas
eleitorais122.
A durao do perodo de campanha (por volta de trs meses), somado ao modelo

vigente no pas fazem com que as campanhas sejam bastante dispendiosas.
Primeiramente, como se detectou no item 2.1.3, as campanhas no geral (principalmente
as majoritrias) so fortemente dependentes do horrio eleitoral gratuito e de
mecanismos do marketing poltico-eleitoral.
Quanto mais dinheiro a campanha arrecadar, mais dinheiro ser dirigido para as
propagandas no rdio e na televiso, acarretando substancial evoluo em aspectos
artsticos da campanha (melhor desenvolvimento de cenrios, resoluo de imagem,
mais equipes de vdeo e de reprteres percorrendo as cidades para filmar cenas externas,
melhores efeitos grficos e eletrnicos, entre outros), deixando de lado o convencimento
do eleitorado a partir da apresentao de propostas e do programa do partido123.
Afonso de Albuquerque, porm, critica o argumento de que as propagandas

eleitorais na televiso, ao se utilizarem de mecanismos tpicos de sua linguagem - como
montagens, trucagens ou cenas externas ganhem maior poder de argumentao. Tal
crtica tem como base a eleio de 1994, em que foram proibidos o uso de cenas
externas, montagens, trucagens e a presena de outra pessoa quando o candidato
estivesse em tela. Segundo Albuquerque, constitui-se uma situao paradoxal o fato de
121
Fernando Muniz Santos considera essa dependncia como o cerne do problema do financiamento de
campanhas no Brasil, ao criticar o fato de a legislao eleitoral no trazer regras precisas para delimitar o
financiamento privado de campanhas eleitorais (Cf. Fernando Muniz Santos, Abuso de poder econmico
eleitoral: por uma definio complessiva desse instituto, in Antenor Demeterco Neto (coord.), Os abusos
nas eleies: a conquista ilcita de mandato eletivo, So Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 35).
122
Tambm apontam como fator problemtico do sistema eleitoral brasileiro o alto custo das campanhas
Jairo Nicolau (Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, in Democracia Viva, n. 37,
dez./2007, p. 8) e David Samuels (Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos
aprender com o caixa um e propostas de reforma, p. 368).
123
Cf. Paulo Adib Casseb, Financiamento pblico de campanha, in Alberto Rollo (org.), Reforma
poltica: uma viso prtica, So Paulo: Iglu, 2007, p. 57, e Monica Herman Salem Caggiano, Corrupo
e financiamento das campanhas eleitorais, in Fernando Aurelio Zilveti e Silvia Lopes (orgs.), O regime
democrtico e a questo da corrupo poltica, So Paulo: Atlas, p. 132-134.
69
se facultar aos partidos o uso da televiso, mas sob a condio de que eles no usem de
linguagem televisiva, paradoxo este que deixou o horrio eleitoral gratuito menos
atraente, no significando um aumento do poder de argumentao dos programas124.
No restam dvidas, porm, que a elevada importncia da propaganda poltica

no rdio e na televiso traz conseqentemente um aumento dos gastos polticoeleitorais. Mas no necessariamente os efeitos desses gastos so to perversos na
influncia da vontade do eleitor.
Depois, o sistema eleitoral de lista aberta vigente para as eleies proporcionais

brasileiras acarreta o surgimento das candidaturas individuais (vide item 2.1.1.2 deste
trabalho), que tambm fazem crescer o custo das campanhas eleitorais.
Nas eleies proporcionais brasileiras, conforme visto anteriormente, as

candidaturas so de carter individual, principalmente pelo fato de que o candidato,
alm de ter que lutar no perodo eleitoral para maximizar o nmero de votos em seu
nome contra todos os adversrios dos outros partidos, deve conseguir uma votao
grande o suficiente para ficar bem colocado lista de candidatos de seu prprio partido.
Na prtica, seus adversrios so tanto os candidatos dos outros partidos quanto os
postulantes da sua legenda.
Ante esse fato, toda a infra-estrutura de campanha nas eleies proporcionais

brasileiras individual: cada candidato deve formar um comit e um staff prprio, alm
da propaganda tambm ser feita por conta prpria125126.
Alega-se tambm que a fragilidade dos partidos polticos outro fator que
acarreta o encarecimento das campanhas eleitorais. Apesar de as legendas brasileiras
no serem to frgeis como apontado por alguns estudiosos (vide item 2.1.2),
principalmente no mbito legislativo, o fato de serem entidades em processo de
124
Afonso de Albuquerque, A batalha pela Presidncia: o Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral na

125
H a exceo da propaganda no rdio e na televiso. Como o horrio do partido, cabe a ele dividir o
tempo entre seus filiados candidatos, alm de ser o responsvel pelo pagamento das despesas com a
programao eleitoral no rdio e na televiso.
126
H a possibilidade de a estrutura ser feita em dobradinha, ou seja, infra-estrutura nica para dois
candidatos. Porm, isso se d em candidaturas diferentes (candidato A para deputado estadual e candidato
B para deputado federal), e no em candidaturas para o mesmo cargo.
70
consolidao no atual e recente perodo democrtico brasileiro, com fracos laos com a
sociedade, denota maior possibilidade aos seus filiados candidatos na procura de
potenciais doadores de campanha. Ademais, os partidos pouco influenciam tambm na
administrao das campanhas eleitorais.
O efeito nos custos de campanha proveniente da existncia de candidaturas

individuais nas eleies proporcionais tambm detectado por Lus Virglio Afonso da
Silva, que aponta como soluo a adoo do sistema de lista fechada nas eleies
proporcionais brasileiras (assim como algumas propostas de reforma legislativa,
conforme item 2.2), pois no sistema de lista fechada o partido quem centraliza a
arrecadao e os gastos na campanha eleitoral, no havendo mais necessidade de
confeco de material de propaganda individual127.
O inchao do sistema partidrio brasileiro, causado entre outros fatores pela

possibilidade de coligaes nas eleies proporcionais (vide itens 2.1.1.1 e 2.1.2.2)
tambm pode ser apontado como uma das causas da necessidade dos candidatos
buscarem cada vez mais dinheiro para suas respectivas campanhas.
Isso se deve ao fato de o grande nmero de partidos registrados no TSE

(portanto, capazes de entrar no processo eleitoral para buscar o voto do eleitorado)
majorar exponencialmente tambm o nmero de candidatos nas eleies. E quanto mais
candidatos disputando, maior tambm a necessidade de recursos, eis que a competio
tambm aumentou128.
Os partidos tambm tm papel pouco relevante na distribuio dos recursos129, j
que as campanhas, majoritrias ou proporcionais, j tm o conhecimento e a estrutura
necessrios para a arrecadao de recursos e seus respectivos gastos.
127
Cf. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, p. 175.

A legislao eleitoral garante a cada partido a possibilidade de registrar at cento e cinqenta por cento
o nmero de cadeiras a ser preenchidas na eleio proporcional em disputa (art. 10, caput, da LE). Em um
exemplo hipottico, suponha-se que os 27 partidos no faam qualquer coligao para as eleies
paulistas para a Cmara dos Deputados. Assim, cada partido poder apresentar 105 candidatos s 70
cadeiras paulistas na Cmara. Multiplicado pelo nmero de partidos, o Estado de So Paulo ter 2835
candidatos. foroso reconhecer que os partidos no chegam at o limite de candidaturas disponveis,
mas ainda assim o nmero bastante grande: em 2006, foram 1098 candidaturas Cmara em So Paulo.
129
Cf. David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
128
71
Ademais, com um grande nmero de legendas, h a necessidade de se dividir

entre mais partidos os recursos provenientes do Fundo Partidrio e tambm o tempo no
horrio eleitoral gratuito.
Outro fator que leva ao encarecimento das campanhas eleitorais o fato de no

Brasil as circunscries eleitorais serem territorialmente bastante grandes. Ante o
nmero elevado de adversrios e o fenmeno das candidaturas individuais, o candidato,
para maximizar suas chances eleitorais, deve percorrer boa parte do territrio da
circunscrio (eleies presidenciais territrio nacional; eleies municipais
municpio; eleies estaduais (governador, senador, deputado federal, estadual/distrital
estado)130.
Reconhece-se que h postulantes que concentram sua votao em uma regio,

fato que em tese diminui o custo de sua campanha. Mas alm de no serem muitos os
casos de concentrao de votos, nota-se tambm que sempre h em cada regio do
estado ou do municpio outros candidatos que tambm tero uma maior concentrao de
votos na mesma localidade, acarretando maiores gastos com propaganda, por exemplo.
Por fim, outro fato que leva ao descrdito o sistema vigente de financiamento da
poltica no Brasil, alvo conseqentemente das crticas dos analistas do sistema polticoeleitoral brasileiro a existncia de brechas na legislao partidrio-eleitoral em vigor.
Pode-se identificar como a primeira lacuna da legislao eleitoral a previso do

art. 18 da LE sobre os limites de gastos de campanha eleitoral.
Apesar de as campanhas terem que registrar o limite de seus gastos no incio do

perodo eleitoral, medida esta contribui para o melhor controle da Justia Eleitoral e
tambm da sociedade por servir de parmetro de volume de gastos e do planejamento
financeiro da campanha eleitoral131, o fato que a LE determina que o limite de gastos
deva ser estipulado por outra lei ordinria, menos de um ms antes do incio do perodo
130
Cf. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, p. 175.

Cf. Marcelo Passamani Machado, Financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
131
72
eleitoral, abrindo espao para medidas casusticas que venham a beneficiar determinado
partido ou candidato.
Ademais, se esta lei no for editada, torna-se responsabilidade dos prprios

partidos a estipulao dos seus respectivos limites, abrindo-se novo espao para a
influncia negativa do poder econmico nas eleies, j que os partidos podem fixar
limites suficientemente altos para jamais ultrapass-los, e assim no serem condenados
ao pagamento da multa previsto na LE por desrespeito ao limite de gastos.
A ausncia de punio para as prestaes de contas rejeitadas pela Justia

Eleitoral outro motivo de crtica dos estudiosos. A nica punio prevista na LE
referente ao julgamento de contas eleitorais no caso de o candidato ou comit
simplesmente no ter apresentado as mesmas Justia Eleitoral.
Para as eleies de 2008, consagrou-se entendimento do TSE previsto em suas

Resolues que reprovao de contas acarretaria ao candidato a sano de no
recebimento da certido de quitao eleitoral pelo perodo equivalente ao da durao do
mandato poltico disputado. Sem essa certido, o candidato infrator no poderia ser
candidato nas eleies futuras que ocorressem durante esse perodo.
Porm, esse entendimento do TSE que gerou a previso da punio em suas

Resolues foi rechaado pela Lei n. 12.034/09, que mudou a LE e determinou que
somente queles que no apresentarem suas contas eleitorais devero no receber a
certido de quitao eleitoral.
Outro exemplo de lacuna legislativa a previso de gastos eleitorais realizados

por eleitor em favor de candidato (art. 27 da LE). Este dispositivo prev que o gasto
feito por um eleitor, no limite de mil UFIR (R$ 1.064,10), no precisa ser contabilizado
na prestao de contas do candidato.
Este texto vai contra transparncia necessria ao financiamento da atividade

poltica no Brasil, j que o candidato pode conseguir o apoio de inmeros eleitores para
que seus gastos sejam feitos todos na forma do art. 27 da LE, sem a sociedade e a
73
Justia Eleitoral terem como controlar e como ao menos serem informadas de tais
gastos.
Alm disso, no caso de o eleitor ultrapassar o limite legal, no h nenhuma

previso na lei sobre qual seria sua punio. Existindo a possibilidade de um eleitor
fazer gasto em favor de candidato, no h tambm como responsabilizar o candidato
beneficiado em caso de gasto de eleitor irregular.
A existncia de dispositivo legal que impossibilite a identificao e a respectiva

punio em caso de irregularidades no sistema normativo do financiamento da poltica
no Brasil criticada por Monica Herman Caggiano, eis que abre caminho para a
impunidade, fato que desprestigia qualquer sistema ou tcnica de controle, por mais
sofisticado que se apresente o seu mecanismo132.
A precria anlise das contas eleitorais outro fator apontado como motivo para
as fragilidades do sistema de financiamento da poltica no Brasil. Alguns aspectos
convergem para essa fraca e rasa anlise, entre eles a falta de estrutura da Justia
Eleitoral133, e a necessidade de a anlise ser feita muito rapidamente134 o prazo de
entrega da prestao de contas de trinta dias aps a eleio (incio de novembro do ano
eleitoral), sendo que a publicao do julgamento das prestaes de contas dos
candidatos eleitos em at oito dias antes da diplomao, que ocorre em meados de
dezembro.
Fernando Neves, ex-ministro do TSE, chega inclusive a afirmar que h entre os

polticos e os magistrados eleitorais a sensao de que os candidatos brincam de
prestar contas e a Justia finge que as examina135.
H tambm a possibilidade na legislao de adiar a publicao do nome dos

doadores e das quantias doadas para as campanhas eleitorais, fato este que fulmina a
132
Monica Herman Salem Caggiano, Direito parlamentar e direito eleitoral, p. 138.

Cf. Tarcisio Viera, Experiencias nacionales representativas: Brasil, p. 433.
134
Cf. Ana Cludia Santoro, Os procedimentos para o financiamento de campanhas eleitorais e a
problemtica da prestao de contas dos recursos utilizados, in Paran Eleitoral, n. 52, mai./jun. 2004,
p. 76.
135
Fernando Neves da Silva, Financiamento da campanha poltica e corrupo eleitoral, in Revista
Jurdica Consulex, ano VII, n. 144, p. 38.
133
74
transparncia necessria para o melhor funcionamento do sistema, adiamento este
dentro da lei.
Basta que no perodo eleitoral a empresa interessada em financiar determinada

campanha, porm ocultando a doao durante perodo eleitoral, faa sua doao ao
partido poltico a que o candidato filiado.
Doando diretamente para o candidato ou para seu comit, ele ter nome e
quantia doada revelada no momento em que a prestao de contas de campanha for
entregue Justia Eleitoral (prazo mximo de 30 dias contados da data da eleio). Se
doar para o partido, haver a publicidade da doao somente em maio do ano seguinte
da eleio, j que o prazo legal para os partidos prestarem suas contas 30 de abril.
Alm disso, a doao via partido impede que haja a identificao entre doador e
candidato136, pois ao doar para a legenda, ela poder repassar a quantia para outros
candidatos seus; pode tambm repassar a quantia aos poucos, evitando-se assim que se
perceba claramente que a empresa A doou para candidato B137.
Diante do quadro aqui reportado de fragilidades do sistema poltico-eleitoral

brasileiro, surgiram reaes na sociedade e no prprio Estado brasileiro, principalmente
aps o surgimento do escndalo do mensalo em meados de 2005, escndalo este que
trouxe tona as fragilidades aqui citadas, em especial no que se refere ao financiamento
da atividade poltica no Brasil138.
Diversos projetos de lei foram apresentados por congressistas com o intuito de

ao menos dirimir as fragilidades aqui apontadas. O prprio Poder Judicirio apresentou
136
Em reportagem publicada no jornal Folha de S. Paulo, edio de 3.1.2010 sob manchete Empresrios
vo priorizar doaes ocultas na eleio, o ex-ministro do TSE Torquato Jardim, o ministro do
Planejamento Paulo Bernardo e o empresrio Jorge Gerdau afirmam que a doao para o partido
vantajosa justamente por no identificar a relao doador-candidato, o que vai de encontro com todo o
esprito da legislao eleitoral vigente, que o de conferir transparncia s relaes doador-candidato nas
eleies.
137
Corrobora com esta afirmao o presidente do TSE, Ministro Carlos Ayres Brito, em entrevista dada
Folha de S. Paulo e publicada na edio de 3.1.2010, p. A4.
138
Monica Herman Caggiano e Marcelo Passamani Machado ressaltam que a cada novo escndalo,
surgem condies polticas para que assunto to complexo e polmico seja discutido pela sociedade e
pelos prprios polticos. (Cf. Marcelo Passamani Machado, Financiamento das campanhas eleitorais:
perspectivas para uma reforma poltica, p. 183 e Monica Herman Salem Caggiano, Corrupo e
financiamento das campanhas eleitorais, p. 123).
75
uma proposta de reforma da legislao eleitoral em novembro de 2005. J em 2008, foi
a vez do Executivo apresentar seu parecer sobre as fragilidades do sistema poltico
brasileiro, com as solues que no seu entender so as ideais para o fim do problema.
O Legislativo, no entanto, mesmo j com uma proposta institucional j pronta,

formulada em 2003 pela Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos
Deputados, seguiu outro caminho, aprovando duas leis que alteraram a LE e a LPP,
quais sejam: a Lei n. 11.300/06 e a Lei n. 12.034/09.
Estas leis, que originariamente se tratavam do PLS n. 275/05 139 - de autoria do
senador Jorge Bornhausen e do PL n. 5.498/09140, de autoria de quase todos os lderes
de bancada da Cmara e relatado pelo deputado Flvio Dino (PC do B Maranho),
tm como objetivo precpuo o aperfeioamento das normas eleitorais.
O PLS n. 275/05 visava enfrentar as fragilidades do sistema eleitoral brasileiro,

principalmente no que se refere arrecadao, gerenciamento e aplicao dos recursos
de campanha por meio de reduo dos seus custos, do aperfeioamento dos sistemas de
controle e do agravamento das punies aos infratores, eis que a democracia
representativa brasileira no resistir por muito mais tempo aos aoites das ilegalidades
que brotam das prticas correntes do financiamento de campanhas141142.
J o PL n. 5.498/09 tinha como escopo regulamentar as omisses existentes na

legislao eleitoral, omisses estas que abriam a possibilidade de o TSE criar regras por
139
Projeto de Lei do Senado n. 275/05, com texto inicial e respectiva Justificao disponvel em:<
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/6685.pdf>. ltimo acesso em 10.11.2009.
140
Projeto de Lei n. 5.498/09 e respectiva Justificao. Autoria dos deputados federais lderes de seus
respectivos partidos na Cmara Henrique Alves (PMDB Rio Grande do Norte), Cndido Vaccarezza
(PT- So Paulo), Jos Anbal (PSDB- So Paulo), Ronaldo Caiado (DEM Gois), Rodrigo Rollemberg
(PSB Distrito Federal), Sandro Mabel (PR Gois), Mrio Negromonte (PP Bahia), Brizola Neto
(PDT Rio de Janeiro), Sarney Filho (PV Maranho), Fernando Coruja (PPS Santa Catarina), Daniel
Almeida (PC do B Bahia), Hugo Leal (PSC Rio de Janeiro), Carlos Willian (PTC Minas Gerais),
alm da coordenadora da Bancada Feminina na Cmara, deputada federal Alice Portugal (PC do B
Bahia) e do lder do Governo, deputado federal Henrique Fontana (PT Rio Grande do Sul). Disponvel
em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/668202.pdf>. ltimo acesso em 12.12.2009.
141
Justificao do PLS n. 275/05.
142
Fernando Rodrigues concorda que a Lei n. 11.300/06 teve como objetivo reduzir custos de
campanhas eleitorais, ao proibir aes e o uso de objetos considerados irrelevantes para a prtica
poltica. Porm, destaca tambm que a Lei contm retrocessos, em especial ao reduzir as chances de
haver renovao dos quadros polticos, eis que oferece menos condies para os iniciantes nas corridas
eleitorais para fixar seu nome entre o eleitorado por meio de propaganda. (Fernando Rodrigues, Polticos
do Brasil, p. 147).
76
meio de resolues, gerando divergncias interpretativas e alongadas discusses nos
processos judiciais, acarretando o fenmeno de judicializao das disputas eleitorais143.
As conseqncias da adoo desses dois projetos transformados em lei sero discutidas
no Captulo 3 deste trabalho, em especial nos itens 3.1 e 3.2.
J os trs principais projetos de reformulao do cenrio poltico brasileiro

anteriormente citados, quais sejam: (i) proposta apresentada pela Comisso Especial de
Reforma Poltica da Cmara dos Deputados; (ii) projeto de reforma eleitoral
apresentada pelo TSE, elaborada por uma Comisso de Notveis designada pelo prprio
Tribunal; e (iii) proposta de reforma poltica apresentada pelo poder Executivo e
elaborada por sua Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia em 2008
sero analisados no prximo item deste captulo.
2.2. Possveis remdios ao quadro poltico-eleitoral brasileiro: as principais

propostas de Reforma Poltica
Estudadas as principais crticas ao sistema poltico eleitoral brasileiro, neste item

sero enfatizados os possveis remdios apresentados pela sociedade para os problemas
do cenrio poltico-eleitoral nacional: as principais propostas de reforma poltica que
tramitam no Congresso Nacional.
Por propostas de reforma poltica entendem-se todos os projetos de alterao da

legislao, desde projetos de lei ordinria, passando por projetos de lei complementar e
at projetos de emenda constitucional que so apresentadas no s por congressistas,
mas tambm pelo poder Judicirio, pelo poder Executivo e at pela sociedade, por meio
do mecanismo da iniciativa popular.
Neste item, porm, sero analisadas somente as propostas que tratem de alguma
forma dos dispositivos legais que regem o financiamento da poltica no pas, de modo
direto (projetos que alteram, incluem ou revogam dispositivos que tratam do tema na
LE, LPP, LI e CE) ou indireto (por exemplo, projetos que alteram dispositivos que
143
Cf. Justificao do PL n. 5.498/09.
77
regem a propaganda eleitoral, mas podem influir nos custos da campanha eleitoral).
Foram escolhidos os trs projetos, sendo cada um deles de autoria de um dos trs
poderes do Estado brasileiro, quais sejam: a) o projeto de lei n. 2679/2003, elaborado
pela Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados144; b) a proposta
elaborada em novembro de 2005 (em clara resposta ao aparecimento do escndalo do
Mensalo meses antes) por uma Comisso de Notveis criada pelo Tribunal Superior
Eleitoral; e c) projeto preparado pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia em novembro de 2008 e apresentada ao Congresso Nacional em fevereiro de
2009.
2.2.1. Proposta da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados

(Projeto de Lei n. 2.679/2003)
Desde a edio da Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97), em setembro de 1997,

imaginou-se que essa seria a lei definitiva em se tratando de questes eleitorais no
Brasil. No entanto, cresceu o sentimento entre os polticos de que o pas precisava
passar por uma reforma ampla e profunda de seu sistema poltico-eleitoral.
Em 18 de fevereiro de 2003 a Cmara dos Deputados criou a Comisso Especial

de Reforma Poltica, poucos dias aps a posse dos deputados eleitos em outubro de
2002. Tal Comisso tinha como objetivo apresentar ao Plenrio da Casa um projeto
amplo de mudanas do sistema poltico-eleitoral brasileiro, e em 03 de dezembro do
mesmo ano concluiu e aprovou um anteprojeto que foi transformado no Projeto de Lei
n. 2679/2003145 a ser debatido neste subitem.
Tal projeto tem trs diretrizes para o pretenso novo sistema poltico-eleitoral
brasileiro: (i) a criao das federaes partidrias; (ii) a adoo do sistema proporcional
de lista fechada (ou bloqueada) e (iii) a mudana completa do sistema de financiamento
das campanhas eleitorais brasileiras, que somente teriam a sua disposio recursos de
origem pblica.
144
Foi escolhido para ser estudado o projeto de lei n. 2.679/2003, apesar de haver inmeras outras
propostas no Congresso Nacional, pelo fato de ser espcie de proposta institucional da Cmara dos
Deputados, eis que elaborado por uma Comisso Especial ad hoc formada para este nico fim.
145
Tanto
o
projeto
como
sua
justificao
esto
disponveis
em:
<http://www.camara.gov.br/sileg/integras/187326.pdf>. ltimo acesso em 20.11.2009.
78
Referido projeto de lei foi apensado ao PL n. 5.268/2001 por determinao da

Mesa da Cmara dos Deputados em 23 de junho de 2004. Em 21 de maio de 2007 os
dois projetos foram apensados ao PL n. 8.039/1986, sendo este rejeitado pelo Plenrio
da Cmara em 30 de maio do mesmo ano, restando prejudicados os PLs apensados.
Aps, todos os projetos foram arquivados
O PL n. 2.619/2003, nas palavras dos membros da Comisso contidas na

justificao da proposta, visa o saneamento de alguns dos problemas apresentados no
sistema eleitoral brasileiro, problemas estes que afetam candidatos e partidos polticos,
com reflexos no funcionamento do Legislativo, no Executivo e no relacionamento entre
esses dois poderes, sendo mencionados taxativamente os seguintes pontos a serem
resolvidos:
a) a deturpao do sistema eleitoral causada pelas coligaes partidrias nas
eleies proporcionais;
b) a extrema personalizao do voto nas eleies proporcionais, da qual resulta o
enfraquecimento das agremiaes partidrias;
c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam seu financiamento
dependente do poder econmico;
d) a excessiva fragmentao do quadro partidrio;
e) as intensas migraes entre as legendas, cujas bancadas no Legislativo oscilam
substancialmente ao longo das legislaturas146.
Em se tratando das coligaes partidrias nas eleies proporcionais, os

deputados alegam que a frmula diante da frmula do quociente eleitoral prevista no
CE, resta a muitos partidos na tentativa de obter ao menos uma cadeira na Casa
Legislativa em disputa a alternativa de formar aliana com uma legenda mais
poderosa eleitoralmente ou at financeiramente, no intuito de superar a barreira do
quociente.
Conforme anlise contida no item 2.1.1.1, o eleitorado em sua grande maioria

ignora tal mecanismo, mecanismo este que possibilita uma espcie de transferncia de
votos para um partido no qual o eleitor no votou. Esta possibilidade tambm criticada
146
Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 14-15.
79
pelos membros da Comisso, conforme se apreende da justificao do projeto ora em
debate:
A prtica dilui as diferenas entre os partidos, parecendo servir apenas de
expediente para burlar a barreira legal. Alm disso, a no-permanncia da
coligao aps o pleito, no trabalho legislativo, acentua o carter oportunista e
episdico da aliana. Da perspectiva do eleitor comum, portanto, subtrai-se
inteligibilidade do sistema e, no mdio prazo, pode afetar-se a prpria legitimidade
da representao147.
A proposta para a correo deste ponto banir do ordenamento a possibilidade

de coligao nas eleies proporcionais, revogando-se o art. 105 do CE. Apesar da
proposta de banimento das coligaes nas eleies proporcionais, o projeto prev a
criao do instituto da federao partidria, tendo como justificativa a defesa dos
partidos pequenos de carter histrico, que legitimamente se propem a difundir suas
idias e princpios na vida poltica148.
A federao partidria consiste na possibilidade de dois ou mais partidos
polticos reunir-se, constituir a federao de registr-la perante o TSE, atuando aps
como se fosse um nico partido, inclusive no registro de candidaturas, no
funcionamento parlamentar, preservando a identidade e a autonomia dos partidos
federados. Essa nova forma de aliana, porm, tm regras prprias para subsistir e
concorrer nas eleies, entre elas: (i) os partidos federados devero permanecer neste
regime por pelo menos trs anos; (ii) o prazo mximo para a constituio da federao
de quatro meses antes das eleies; (iii) ao registrar-se perante o TSE, a federao deve
apresentar as resolues tomadas por maioria absoluta de cada rgo nacional
partidrio por cada partido federado, alm de um programa e um estatuto comum e a
ata da eleio do rgo de direo nacional da federao. A pena, em caso de
descumprimento destas regras, a perda do direito do funcionamento parlamentar.
O PL n. 2.679/2003 tambm muda o art. 13 da LPP, que trata da clusula de

desempenho149 existente para diminuir o nmero de partidos com funcionamento
147

Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 16.
149
Conforme analisado no item 2.1.1.2, a clusula de desempenho presente no art. 13 da LPP foi
considerada inconstitucional pelo STF em dezembro de 2006.
148
80
parlamentar em todas as casas legislativas do pas, diminuindo a porcentagem de votos
a ser obtida pelos partidos para ter direito ao funcionamento parlamentar de 5% para 2%
dos votos amealhados em todo o territrio nacional nas eleies para a Cmara dos
Deputados, alm de determinar que os partidos tenham estes votos distribudos em pelo
menos um tero dos Estados, elegendo ao menos um representante em cinco desses
Estados.
Apesar da eliminao da possibilidade de coligao em eleies proporcionais, o

projeto defende a criao de um novo tipo de aliana partidria e prope a diminuio
da porcentagem da clusula de desempenho prevista na LPP, justificando tais mudanas
como forma de proteger os pequenos partidos com carter histrico.
Diante de tal quadro, pode-se perceber uma proposta paradoxal: retira-se a

possibilidade de coligao nas eleies proporcionais (classificada na prpria
Justificao do projeto como espcie de burla e tambm como facilitadora de alianas
de carter exclusivamente eleitoral e que afetam a inteligibilidade do sistema e a prpria
representatividade poltica), mas ao mesmo tempo cria outras condies para que os
partidos polticos ainda possam ganhar fora (as federaes e a diminuio da clusula
de desempenho).
Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos, ao analisar o projeto, conclui da mesma

forma, conforme trecho a seguir:
Na justificao do projeto, fica clara a motivao da criao da federao
partidria: ela permitir aos pequenos partidos contornar o obstculo do quociente
eleitoral. Ora, se considerarmos a real motivao da federao partidria (criar
uma exceo ao princpio tutelado pela lei), e observarmos que o Projeto de Lei n
2.679, de 2003, ainda reduz o quociente partidrio, de cinco para dois por cento,
alm de trocar a exigncia de votao mnima de dois por cento do total de votos
por partido em pelo menos um tero dos Estados pela exigncia de eleger-se ao
menos um representante em cinco Estados daquele tero, ento no podemos nos
furtar concluso de que o projeto contradiz-se a si mesmo. Isso porque a
81
fragmentao partidria foi identificada como um dos problemas a serem sanados
pela iniciativa em exame.150
A Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados tambm

defende a adoo do sistema de lista fechada para as eleies proporcionais brasileiras.
Assim sendo, ao contrrio do sistema vigente hoje no pas, no qual o eleitor pode votar
tanto na legenda como em um candidato individualmente, o pas deveria adotar a lista
fechada, lista essa a ser feita pelo partido (ou federao partidria, conforme projeto) em
conveno a ser realizada no ms de junho do ano eleitoral. Essa lista, porm, ser
preordenada, no havendo a possibilidade de o eleitor no filiado ao partido influenciar
em sua ordem numrica.
A lista de candidatos ser elaborada em mbito estadual (ou seja, para as

eleies de deputado federal e estadual) na Conveno partidria estadual por voto
secreto dos convencionais, havendo na eleio municipal conveno para tambm
formular a lista para a eleio de vereador.
A ordem decrescente dos votos obtidos pelos candidatos na Conveno

corresponder a ordem da lista apresentada ao eleitorado, sendo que cada convencional
dispor de trs votos, sendo permitido votar mais de uma vez no mesmo candidato. H a
obrigatoriedade de reserva de ao menos 30% das vagas para candidaturas de cada sexo
(h a reserva de vaga, porm sem qualquer prevalncia na ordem da lista), devendo o
estatuto dispor sobre a ordem de preferncia dos candidatos na lista de eventual
federao. O nmero de candidatos de cada lista partidria deve ter no mximo o
nmero de candidatos correspondente a 150% do nmero de vagas na Casa Legislativa.
Aps a apurao dos votos, estaro eleitos tantos candidatos por partido ou
federao quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem em que forem
registrados. Ou seja, se o partido ABC conseguir cinco cadeiras para a Cmara
Municipal de So Paulo sero eleitos os cinco primeiros da lista partidria.
150
Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos. Comentrios ao PL 2.679/2003, da Comisso de Reforma

Poltica da Cmara dos Deputados. Revista de Informao Legislativa, ano 41, n. 161, jan./mar. 2004, p.
18.
82
Ademais, o art. 6 do projeto prev que os filiados que j detm mandato teriam
prioridade no posicionamento da lista partidria, de acordo com a votao recebida na
eleio de 2002151.
Os membros da Comisso elaboradora do projeto alegam na justificao da

proposta que o sistema vigente de lista aberta nocivo para a disciplina e coeso
partidrias, alm do fato de que os candidatos aos mandatos proporcionais enfrentam o
perodo eleitoral em estratgias e esforos individuais, inclusive no financiamento de
campanhas, certamente seu comportamento com relao ao partido no ter as mesmas
caractersticas que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores152.
O fortalecimento dos partidos o objetivo do projeto neste tema. Argumentam

os membros da Comisso que o partido fundamental para a democracia representativa,
pois so as legendas quem podem arregimentar lderes, fazer campanhas em torno de
plataformas e atuar disciplinadamente no Legislativo, j que o funcionamento da
democracia requer interlocutores confiveis e permanentes153. O fortalecimento
desejado justifica-se, na viso dos membros da Comisso, de que atualmente os
parlamentares votam os projetos apresentados no Legislativo no por serem adeptos aos
princpios e programas partidrios, mas sim pela busca de vantagens individuais154.
Superado esse problema com o fortalecimento dos partidos, o eleitorado ter

melhores condies de acompanhar as questes debatidas no Legislativo, eis que
segundo os congressistas membros da Comisso Especial, os legisladores sero mais
disciplinados e os partidos mais coesos, melhorando tambm a relao entre o
Legislativo e o Executivo, conforme trecho a seguir:
151
Art. 6 Os atuais detentores de mandato de Deputado Federal, Estadual e Distrital que, at a vspera
da conveno para escolha de candidatos, fizerem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional,
de sua inteno de concorrer ao pleito, comporo a lista dos respectivos partidos ou federaes, na ordem
decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002, salvo deliberao em contrrio do rgo competente
do partido.
1 O ordenamento da lista a que se refere o caput obedecer aos seguintes critrios:
I primeiramente, na ordem decrescente da votao obtida no pleito de 2002, os candidatos originrios,
isto , os eleitos pelo prprio partido ou em coligao com este, os suplentes efetivados e os suplentes que
exerceram o mandato por, pelo menos, seis meses at 31 de dezembro de 2003;
II a seguir, os candidatos que houverem mudado de legenda partidria aps o pleito de 2002, respeitada,
igualmente, a ordem da votao obtida.
152
153
154
83
Os partidos organizados so capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de
interagir responsavelmente uns com os outros nas negociaes no plano do
Legislativo e na composio dos governos de coalizo, que em nosso pas so a
forma habitual de exerccio do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem
segurana vida poltica e permitem a formao de expectativas razoveis sobre
seus comportamentos futuros, exigncia da vida moderna para todos os agentes
responsveis no mbito pblico155.
H, porm, variadas crticas ao sistema proposto pela Comisso de deputados. A

primeira delas que a adoo da lista fechada far com que o legislador fique ainda
mais distante do eleitorado156, eis que no depender mais dos votos do eleitor comum
para ser eleito, mas sim do contato exclusivamente com os filiados de seu partido para
conseguir uma posio razovel na lista partidria. A campanha eleitoral, com a adoo
da lista fechada, exclusivamente partidria, e no mais individual, fato este que
inevitavelmente gerar um nmero menor de possibilidade de contato entre eleitor e
candidato.
Lus Virglio Afonso da Silva assevera que a adoo da lista fechada diminuir
sobremaneira o personalismo das candidaturas proporcionais, mas defende que os
candidatos no permanecero to distantes do eleitorado. O autor tambm afirma, em
concordncia com a argumentao contida na justificao dos deputados membros da
Comisso, que os partidos saem fortalecidos com a eventual adoo da lista fechada, em
decorrncia do fato de que o eleitor tambm votar de modo mais preocupado com
aspectos partidrios, como o programa e a ideologia. Tal alegao pode ser verificada
pelo trecho a seguir:
Esse fato [a adoo da lista fechada] tende, a longo prazo, a diminuir o
personalismo dominante nas eleies, porque, em primeiro lugar, nenhum
candidato depender de sua votao para ser eleito, devendo todos lutar em
conjunto para que seu partido tenha o maior nmero possvel de votos e, em
segundo lugar, porque os eleitores devero votar em um partido, o que far com
que os votos tenham, com o passar do tempo, um contedo mais ideolgicoprogramtico do que pessoal157.
155

Cf. Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos. Comentrios ao PL 2.679/2003, da Comisso de
Reforma Poltica da Cmara dos Deputados, p. 16.
157
Lus Virglio Afonso da Silva. Sistemas eleitorais, p. 175.
156
84
Outra provvel conseqncia da adoo do sistema de lista fechada o

fortalecimento da burocracia e das lideranas partidrias, pois elas so quem
coordenaro as mudanas estatutrias dirigidas para a escolha da ordem da lista
partidria, alm de comandar as Convenes em que sero elaboradas as listas.
Lus Virglio Afonso da Silva reconhece a probabilidade de tal efeito, e defende

que somente a adoo de mecanismos democrticos intrapartidrios pode afastar tal
problema158.
Por fim, a terceira base do projeto ora discutido a adoo do financiamento

pblico das campanhas eleitorais. Em relao ao financiamento dos partidos polticos, o
projeto altera o art. 39 da LPP de forma paradoxal, eis que mantm a possibilidade de
doao de dinheiro com origem de pessoas fsicas e pessoas jurdicas privadas, havendo
somente a proibio do uso de tais recursos em campanhas eleitorais159. Tais recursos
privados poderiam, inclusive, servir para pagar propaganda doutrinria e poltica, desde
que no feitas em perodo eleitoral. H tambm a previso de dirigir 30% dos recursos
destinados obrigatoriamente s fundaes partidrias em programas para o estmulo e
crescimento da participao poltica feminina.
No que toca s mudanas na LE, a responsabilidade pelas despesas da campanha

(art. 17 da Lei n. 9.504/97) seria exclusiva do partido. As campanhas eleitorais de todo
o pas teriam disposio um montante do oramento da Unio estabelecido da seguinte
forma: valor equivalente ao nmero de eleitores do Pas existente em 31 de dezembro
do ano anterior elaborao da lei oramentria multiplicado por R$ 7,00 (sete reais).
O Tesouro Nacional, at 01 de maio do ano do pleito, deve fazer o depsito do

montante em conta especial do TSE no Bando do Brasil. Dentro de dez dias aps o
referido depsito, o TSE far a distribuio dos recursos aos rgos de direo nacional
dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios:
158

Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico ou federao pode receber doaes de
pessoas fsicas e jurdicas para a constituio de seus fundos, sendo vedado us-los no financiamento de
campanhas eleitorais.
159
85
a) 1% dividido igualitariamente entre todos os partidos e federaes
registrados no TSE;
b) 14% divididos igualitariamente entre os partidos e federaes com
representao na Cmara dos Deputados;
c) 85% a serem divididos entre os partidos e federaes proporcionalmente
ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados.
Nas eleies gerais (nacional e estadual), se o partido ou federao tiver

candidato Presidncia da Repblica, 30% de seus recursos devero ser destinados a
esta campanha. Se no tiver candidato ao Planalto, mas estiver em coligao com outra
legenda, deve reservar 20% dos recursos campanha presidencial.
Reservados os recursos corrida presidencial, os diretrios partidrios nacionais

devem distribuir os recursos restantes da seguinte forma:
a) metade na proporo do nmero de eleitores de cada Estado, do Distrito
Federal e de cada Territrio; e
b) metade na proporo das bancadas dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios, que o partido ou federao elegeu para a Cmara dos Deputados.
Em caso de eleio municipal, os diretrios nacionais reservam 10% dos

recursos para si e distribuem os outros 90% entre os diretrios regionais. Estes reservam
10% para sua administrao direta e distribuem os outros 90% para os diretrios
municipais, porcentagem esta distribuda da seguinte forma:
a) metade na proporo do nmero de eleitores do municpio; e
b) metade na proporo do nmero de vereadores eleitos pelo partido
poltico ou federao, no municpio, em relao ao total de vereadores eleitos pelo
partido poltico ou federao no Estado.
As campanhas eleitorais sero financiadas exclusivamente com o dinheiro desta

dotao oramentria, sendo vedada a doao de pessoa fsica ou jurdica e tambm o
uso de recurso do prprio partido. Os partidos devem, 45 dias antes da eleio,
apresentar uma prestao de contas parcial, apresentando a prestao complementar
(referente aos dias posteriores ao da primeira prestao) em at dez dias aps a eleio.
86
Caso haja doao de fonte vedada, o doador est sujeito multa de cinco a dez
vezes o valor doado, sendo que a pessoa jurdica infratora tambm ser proibida de
firmar contratos com o Poder Pblico e participar de licitaes por cinco anos. J o
partido que recebeu a doao paga multa no valor de trs vezes o valor doado
ilegalmente.
O candidato majoritrio infrator est sujeito cassao do registro de

candidatura ou do diploma, se este j tiver sido expedido. J o postulante a cargo
proporcional, se comprovada sua responsabilidade, est sujeito s mesmas penas do
candidato majoritrio, sem prejuzo de ser responsabilizado por abuso de poder
econmico, conforme penas cominadas no art. 23, inciso III da Lei n. 8.884, de 11 de
junho de 1994160. Se comprovada a responsabilidade do partido ou federao, sero
cassados o registro da lista partidria (ou seja, o registro de todos os candidatos) ou os
diplomas dos postulantes, se j expedidos.
Por fim, o projeto prev a incluso do art. 25-A na LE. Referido artigo dispe
sobre a criao de uma comisso constituda pela Justia Eleitoral em cada
circunscrio, com composio, atribuies e regras de funcionamento a serem
definidas pelo TSE com poderes para, liminarmente, determinar a suspenso da
campanha do candidato ou da lista, no caso de haver doao ilegal, por um prazo
mximo de cinco dias, havendo garantia de ampla defesa161.
160
Art. 23. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas:
(...)
III - No caso das demais pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, bem como quaisquer
associaes de entidades ou pessoas constitudas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com
ou sem personalidade jurdica, que no exeram atividade empresarial, no sendo possvel utilizar-se o
critrio do valor do faturamento bruto, a multa ser de 6.000 (seis mil) a 6.000.000 (seis milhes) de
Unidades Fiscais de Referncia (Ufir), ou padro superveniente.
161
Art. 25-A. A fiscalizao de abuso do poder econmico, no curso da campanha, ser exercida por
uma comisso instituda pela Justia Eleitoral, em cada circunscrio.
1 A composio, atribuies e funcionamento da comisso sero disciplinados pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
2 Entre os membros da comisso constaro os representantes dos partidos, federaes, coligaes e
outros que a Justia Eleitoral considerar necessrios.
3 Por solicitao da comisso, o rgo competente da Justia Eleitoral poder, liminarmente,
determinar a suspenso da campanha do candidato ou da lista, nas hipteses previstas nos 4 e 5 do
art. 24, pelo prazo mximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.
87
Apontado pelos deputados membros da Comisso Especial como um dos
maiores desafios que enfrentam as democracias162, o projeto prope, a adoo do
sistema do financiamento das campanhas eleitorais com recurso de origem
exclusivamente pblica.
Tal proposta feita em virtude do fato de que as campanhas atualmente carecem

cada vez mais de vultosa quantia de dinheiro, eis que suas caractersticas bsicas
deixaram de existir (atuao da militncia de modo voluntrio, por exemplo) e so
baseadas cada vez mais na mdia televisiva163.
Ante a necessidade premente de dinheiro para a sustentao financeira das

campanhas e do fato de os recursos advindos do Fundo Partidrio previsto na LPP ser
absolutamente insuficientes, os partidos e os candidatos devem buscar esses recursos
em pessoas e empresas interessadas em financiar campanhas eleitorais.
O sistema de financiamento vigente no pas gera, segundo os membros da

Comisso Especial, mculas normalidade e legitimidade das eleies, eis que se
constri uma espcie de vnculo de dependncia entre o financiador e o candidato
financiado, alm de perverter a igualdade entre os candidatos, pois quem amealhar mais
recursos provavelmente ter melhores chances de vencer a eleio164.
Ressaltam os congressistas que a adoo do sistema de financiamento

exclusivamente pblico das campanhas eleitorais conflitante com as eleies
proporcionais no modo de lista aberta, pela razo j estudada anteriormente no item
2.1.1.1: a possibilidade de campanhas individualizadas. Pode-se compreender melhor tal
argumento com o trecho a seguir:
O financiamento pblico exclusivo , porm, incompatvel com a sistemtica atual
do voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa
modalidade, exigiria a diviso da dotao partidria pelos candidatos. Os recursos
se diluiriam e, certamente, teriam de ser complementados com recursos de outras
fontes, e o sistema estaria comprometido165.
162

Cf. Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 19-20.
164
Cf. Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 20.
165
163
88
Prosseguem os congressistas, argumentando que com a adoo do sistema

proporcional de lista fechada, os custos com as campanhas eleitorais cairiam
abruptamente, pois a campanha seria centralizada pelo partido poltico.
Ademais, como a batalha entre os candidatos do mesmo partido se d em

perodo pr-eleitoral - na fase das Convenes e no mais durante a campanha
eleitoral, os candidatos unir-se-iam para o sucesso do partido na eleio proporcional,
com o intuito de eleger mais representantes.
Por fim, a combinao da lista fechada com o financiamento exclusivamente

pblico das campanhas eleitorais facilitaria sobremaneira a fiscalizao das prestaes
de contas pela Justia Eleitoral, eis que ao invs de proceder anlise de milhares de
contas individualizadas, far somente a verificao das contas de campanhas de cada
partido:
Com financiamento a partidos que apresentam listas fechadas, a campanha eleitoral
ser da agremiao como um todo. Os programas eleitorais, os comcios, a
propaganda, enfim, sero empreendimentos partidrios, devendo todos trabalhar
pela causa comum. O custo da campanha poder diminuir sensivelmente e mais se
reforar a legitimidade do processo poltico. Tambm a fiscalizao dos pleitos
pela Justia Eleitoral tornar-se- muito mais simples, pois em vez de deparar-se ela
com milhares de prestaes de contas, produzidas por milhares de candidatos,
examinar um nmero reduzido delas, de responsabilidade os prprios partidos166.
Corrobora com a afirmao acima exposta Lus Virglio Afonso da Silva, ao

asseverar que com a lista fechada, haveria a reduo dos custos da campanha e tambm
da influncia do poder econmico, pois no haveria mais a necessidade de se produzir,
por exemplo, material de campanha de forma individualizada167.
Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos aponta com clareza a principal falha do
projeto ora em comento, que a falta de regulamentao das convenes partidrias
para a escolha da lista partidria e de sua respectiva ordem.
166
167

89
O autor detecta que diante desta proposta, apenas haver o deslocamento
temporal da influncia do poder econmico nas eleies: em vez de ocorrer no perodo
de campanha (de julho a outubro do ano eleitoral), acontecer em junho, durante as
convenes, eis que no h qualquer regra de controle para o financiamento da atividade
pr-eleitoral no pas (na legislao vigente, h apenas a proibio de doaes s
campanhas que ocorram antes da constituio do comit financeiro e da abertura de
conta corrente especfica para a arrecadao de dinheiro para a sustentao da
campanha)168.
Soma-se a esta constatao a possibilidade prevista no projeto de os partidos

captarem recursos por meio de doaes de pessoas fsicas e jurdicas aos partidos em
perodo no-eleitoral, fato este que adicionado ausncia de controle do perodo de
Convenes sugere a sobrevivncia da influncia do poder econmico privado nos
partidos e por conseqncia nas campanhas eleitorais.
Depreende-se da anlise do projeto que a adoo do financiamento

exclusivamente pblico como ora proposto acarretar tambm ao crescimento da fora
dos lderes e da burocracia partidria, eis que o rgo de direo nacional ser o
responsvel pela distribuio do dinheiro aos diretrios regionais e municipais, trazendo
a possibilidade de os chefes do partido beneficiar os candidatos mais prximos aos seus
interesses e prejudicar aqueles mais distantes.
Apesar de o projeto prever critrios para a distribuio da quantia recebida do

Tesouro Nacional, no h qualquer dispositivo que trate do perodo temporal a ser
realizado tal repasse, abrindo-se a probabilidade de o Diretrio procrastinar em realizar
a distribuio do dinheiro, prejudicando assim o planejamento financeiro de
determinada candidatura.
Analisada a principal proposta de reforma poltica originria no Congresso

Nacional, ser analisa a proposta apresentada pelo poder Judicirio para a melhoria do
sistema poltico-eleitoral brasileiro.
168
Cf. Eurico A. Gonzalez Cursino dos Santos. Comentrios ao PL 2.679/2003, da Comisso de

Reforma Poltica da Cmara dos Deputados, p. 18.
90
2.2.2. Proposta da Comisso de Notveis do Tribunal Superior Eleitoral
Logo aps o surgimento do escndalo do Mensalo, em junho de 2005, o
Tribunal Superior Eleitoral, presidido na poca pelo ministro Carlos Velloso, criou uma
Comisso de Notveis no sentido de preparar uma proposta para a modernizao do
sistema eleitoral brasileiro, com foco principalmente no combate existncia do
chamado caixa dois de campanha169.
O caixa dois de campanha tem como base a dependncia dos candidatos dos
recursos de origem privada para o financiamento de suas campanhas, e caracteriza-se
pela no declarao na respectiva prestao de contas de recursos doados por pessoas
fsicas ou jurdicas, independentemente da legalidade da origem do recurso.
Concludo o projeto pela Comisso de Notveis em novembro do mesmo ano, o
presidente do TSE apresentou a proposta ao presidente do Senado poca, senador
Renan Calheiros (PMDB-Alagoas), que protocolizou o projeto para apreciao da Casa
(Projeto de Lei do Senado n. 389/2005)170. O projeto seguiu para a Comisso de
Constituio e Justia da Casa, aguardando ser includo em pauta para a votao dos
membros da Comisso desde 19 de fevereiro de 2009.
Com o foco no combate ao caixa dois de campanha, o projeto em voga prope
algumas mudanas na legislao eleitoral, em especial: (i) endurecimento das penas
previstas no CE para os crimes eleitorais; (ii) criao de um novo tipo penal: o ato de
realizar caixa dois em campanhas eleitorais; (iii) conferir mais agilidade aos
julgamentos das prestaes de contas de campanha; (iv) alterar a LI no que tange
represso ao abuso do poder econmico; e (v) criar um incentivo fiscal para as doaes
para as campanhas eleitorais.
169
A feitura de tal projeto como espcie de reao ao escndalo do Mensalo, em resposta sociedade
brasileira, fica clarividente diante da afirmao de Walter Costa Porto, membro da Comisso da
Comisso de Notveis, na publicao editada pelo TSE contendo a proposta ora em anlise: A
preocupao de agora resultou dos to graves acontecimentos envolvendo a descoberta, na prestao de
contas dos partidos, de recursos no declarados o caixa dois, to deplorada pelos meios de
comunicao a enodoar a trajetria de nossas agremiaes. Walter Costa Porto. O TSE e a reforma
eleitoral-partidria, in Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao
de contas (partidos e candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 10.
170
Projeto disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/getPDF.asp?t=36161>. ltimo
acesso em 20.11.2009.
91
O projeto prev uma alterao completa na tipificao e nas penas para os

crimes previstos no CE. Este trabalho, porm, analisar somente os dispositivos
tipificadores relacionados ao sistema de financiamento da poltica no Brasil, foco
principal da obra.
Em relao alterao no direito penal eleitoral, tm relao com o

financiamento da poltica os seguintes artigos do projeto elaborado pela Comisso de
Notveis do TSE: (i) art. 305 doao acima do limite legal; (ii) art. 339 crime de
caixa dois ou de movimentao paralela de recursos de campanha; (iii) art. 340
omisso de dados na prestao de contas; e (iv) art. 345 recebimento de recursos de
fontes vedadas.
O art. 305 proposto171, que foi classificado como crime contra a propaganda
eleitoral,tem como escopo punir o doador e tambm quem recebeu uma doao feita
acima dos limites estabelecidos em lei172.
O mesmo artigo proposto traz lista exaustiva do que considerado

criminalmente recurso para campanha eleitoral, contendo tambm uma previso para o
aumento de pena: (se o agente foi dirigente partidrio) e outra para diminuio da pena
171
Art. 305 Doar, direta ou indiretamente, a partido, coligao ou candidato, recursos destinados
campanha eleitoral, em valor superior ao estabelecido em lei:
Pena deteno, de 1(um) a 3 (trs) anos, e multa.
1 Na mesma pena incorre quem receber ou gastar os recursos em desacordo com a determinao da lei.
2 Consideram-se recursos:
a) quantia em dinheiro, em moeda nacional ou estrangeira;
b) ttulo representativo de valor mobilirio;
c) qualquer mercadoria de valor econmico;
d) a prestao, gratuita ou por preo significativamente inferior ao do mercado, de qualquer servio,
ressalvada a oferta de mo-de-obra por pessoa fsica;
e) a utilizao de qualquer equipamento ou material;
f) a difuso de propaganda, por qualquer meio de comunicao social, ou o pagamento das despesas
necessrias sua produo e veiculao;
g) a cesso, temporria ou definitiva, de bem imvel;
h) o pagamento de salrio ou qualquer outra forma de remunerao a prestador de servio ou empregado
de partido ou de candidato;
i) o pagamento, a terceiro, de despesas relativas s hipteses previstas neste artigo.
3 A pena ser aumentada se o agente for dirigente partidrio.
4 A pena ser diminuda nas hipteses das alneas d e g, ou em qualquer outra quando o recurso
aportado no ultrapassar o dobro do valor estabelecido em lei.
172
Os limites so aqueles dispostos no art. 23, 1, inciso I e art. 81, 1 da LE.
92
- se ocorrer as condutas previstas nas alneas d (prestao de servio gratuita ou por
preo inferior ao de mercado) e g (cesso, temporria ou definitiva, de bem imvel).
Tambm ser diminuda a pena, em qualquer conduta irregular com os recursos

previstos em quaisquer das alneas sugeridas, se o recurso aportado no ultrapassar o
dobro do valor estabelecido em lei.
Cabe aqui fazer duas observaes referentes ao artigo ora estudado: o caput do
artigo prev doaes para coligaes, fato este vedado pela LE, que determina que a
responsabilidade da administrao financeira da campanha dos partidos e dos
candidatos (art. 17 da LE). Ademais, os 3 e 4 do artigo proposto no estabelece em
quanto as penas sero aumentadas ou diminudas, se for o caso.
Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke defendem

que nesses dois casos, cabe ao juiz, ao julgar o caso concreto, analisar as circunstncias
que podem ensejar o aumento ou a diminuio da pena, da forma que entender mais
apropriado173.
J o crime previsto no art. 339 proposto174 a principal novidade deste projeto
no que concerne aos crimes eleitorais, eis que tipifica o ato de movimentar recursos de
campanha de forma paralela, ato este conhecido como caixa dois. Trata-se de crime
contra a administrao da Justia Eleitoral, cujo bem protegido a lisura das prestaes
de contas das campanhas eleitorais. Denise Schlickmann e Helosa Lbke definem
caixa dois como a realizao de manobras contbeis com vistas a obter, esconder,
173
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
Resenha eleitoral: nova srie, v. 15, 2008, p. 134.
174
Art. 339. Manter ou movimentar recurso ou valor paralelamente contabilidade exigida pela
legislao para a escriturao contbil de partido poltico e relativa ao conhecimento da origem de suas
receitas e a destinao de suas despesas:
Pena recluso, de 3 (trs) a 8 (oito) anos, e multa, alm da perda dos recursos ou valores.
1 A pena ser aumentada quando se tratar de recurso ou valor referente prestao de contas de
campanha eleitoral.
2 Incorrer na mesma pena quem receber recurso ou valor proveniente de atividade ilcita ou no
declarado pelo doador ao rgo competente.
93
manipular ou utilizar recursos, financeiros ou no, de forma a ferir as normas
estabelecidas para a contabilidade das agremiaes partidrias175.
A natureza dos recursos movimentados paralelamente pode ser tanto legal ou

ilegal. Ou seja, a utilizao de dinheiro de fonte permitida para custeio da campanha ou
do funcionamento partidrio, porm sem a devida contabilizao preenche os requisitos
legais para a punio do infrator. Se for recurso advindo de fonte vedada, h tambm o
cometimento do crime do art. 345 proposto.
No artigo proposto ora em comento, no h qualquer parmetro tanto mnimo

como mximo para a aplicao da multa prevista como pena. Prev o 1 do artigo
proposto o aumento da punio caso o recurso manejado irregularmente seja referente
administrao de campanhas eleitorais. Tambm no h qualquer parmetro para a
aplicao do aumento da pena por parte do juiz eleitoral.
Os sujeitos ativos do tipo so o tesoureiro do partido e os dirigentes partidrios

responsveis pela administrao financeira da legenda, no caso de recursos gerido para
o funcionamento e manuteno do partido (art. 34, inciso II da LPP); e o candidato, o
administrador da campanha (se houver) e os membros do comit financeiro, no caso de
recurso de campanha eleitoral (art. 21 da LE).
O texto do 2 gera dvida quanto ao mbito a ser aplicada a pena prevista: vale
apenas para as campanhas eleitorais ou tambm para a administrao irregular dos
recursos partidrios? Denise Schlickmann e Helosa Lbke defendem que a previso
contida no 2 vale para os dois casos, conforme alegao a seguir:
Examinando-se o dispositivo pela tica do bem jurdico tutelado, tem-se que, em
ltima instncia, tanto a integridade das instituies constitucionalmente
necessrias democracia representativa como a lisura do processo eleitoral so
situaes que estariam abrangidas pela norma.176
175
Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
p. 135.
176
Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
p. 136.
94
No caso de condenao por conduta tipificada neste artigo, h a imediata cassao do
mandato eletivo, conforme se depreende do texto do art. 293, inciso III proposto177.
Em se tratando do crime de omisso de dados na prestao de contas (art. 340

proposto)178, o bem jurdico tutelado novamente a lisura das prestaes de contas
eleitorais e partidrias, sendo a conduta tpica deixar de apresentar Justia Eleitoral
qualquer tipo de informao referente administrao financeira da campanha eleitoral
ou do partido poltico, ou outro tipo de informao exigida pela Justia Eleitoral por
conta da prestao da administrao financeira. Como no artigo comentado
anteriormente, podem ser sujeitos ativos os coordenadores financeiros partidrios ou de
campanha eleitoral, alm dos dirigentes partidrios e o candidato, respectivamente.
Denise Schlickmann e Helosa Lbke afirmam que o elemento subjetivo do tipo

proposto o dolo, eis que no h previso da forma culposa do crime. A ao
involuntria, o esquecimento ou a impercia, para as autoras, no punvel179.
Newton Lins ressalta que pode haver uma confuso entre o crime de
movimentao de recursos de modo paralelo e o de omisso de informaes. O autor
explica, porm, que o crime de caixa dois assemelhado com o crime comum de
sonegao fiscal180, enquanto a infrao de omisso assemelha-se com a conduta j
prevista no art. 350 do CE.
177
Art. 293. Alm das conseqncias previstas no art. 91 do Cdigo Penal, so tambm efeitos da
condenao:
I a suspenso de atividade de diretrio, no caso do art. 296, 2o;
II a cassao do registro de candidatura, no caso do art. 313;
III a perda do mandato eletivo, nos casos dos crimes previstos nos arts. 319, 320, 324, 325, 330, 334,
338 e 339 e nos casos de condenao, por qualquer outro crime, pena aplicada superior a 4 (quatro)
anos.
178
Art. 340. Omitir, na prestao de contas, recurso ou valor relativo receita ou despesa de partido
poltico ou de campanha eleitoral, ou outra informao exigida pela Justia Eleitoral:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
179
p. 137.
180
Cf. Newton Lins, Quando o caixa dois o nmero um. Consulex: Revista Jurdica, ano X, n. 216,
jan. 2006, p. 32.
95
Por fim, h tambm a proposta da tipificao do recebimento de recursos de
fontes vedadas (art. 345 proposto)181. O texto do artigo proposto remete ao artigo 31 da
LPP, que trata das fontes de recursos vedadas aos partidos. Porm, este artigo inclui
como fonte vedada as entidades de classe e as entidades sindicais, enquanto que o art.
345 proposto no as inclui como objeto de eventual punio, sem haver qualquer
justificativa para tanto.
Ressalte-se que o art. 24 da LE, que trata das fontes de recursos vedadas s
campanhas eleitorais, tem rol de fontes vedadas bem mais extenso, fato este que cria a
interpretao de que as fontes previstas tanto no art. 31 da LPP como no art. 24 da LE,
mas que no constam no rol do artigo proposto no enseja a pena de recluso prevista in
fine. Se a condenao foi superior a quatro anos de recluso, o candidato tem seu
mandato eletivo cassado, conforme determinao do art. 293, inciso III proposto.
A proposta elaborada pela Comisso instituda pelo TSE defende tambm

mudanas na Lei Complementar n. 64/90 a Lei das Inelegibilidades. Sero analisadas
as mudanas proposta que guardem relao com o financiamento da poltica.
A norma vigente define que o poltico ser considerado inelegvel para a eleio
em que estiver concorrendo ou que tenha sido diplomado, alm das que ocorrerem nos
trs anos seguintes caso tenha contra si representao eleitoral por abuso do poder
econmico ou poltico julgada procedente e transitada em julgado (art. 1, inciso I,
alnea d da LI). Prope a Comisso do TSE duas mudanas: (i) aumento no prazo de
durao da inelegibilidade do candidato condenado: o postulante infrator ser inelegvel
so s por trs anos, mas por quatro anos; e (ii) desnecessidade do trnsito em julgado
para a aplicao da sano, que fica condicionada somente publicao da deciso de
segunda instncia ou nica, se for o caso182.
181
Art. 345. Receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recurso, contribuio ou
auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie,
procedente de:
I entidade ou governo estrangeiro;
II autoridade ou rgo pblico, ressalvadas as dotaes legais;
III autarquia, empresa pblica ou concessionria de servio pblico, sociedade de economia mista e
fundao instituda em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais.
Pargrafo nico. Consideram-se recurso as hipteses previstas no art. 305, 2o, deste cdigo.
Pena Recluso, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa.
182
Art. 1 [...]
96
O motivo simples: se um candidato a prefeito na eleio de 2008, por exemplo,

for condenado em representao por abuso de poder econmico transitada em julgado,
considerado inelegvel para aquela eleio municipal e para os prximos trs anos, e
nesse perodo s ocorrer uma eleio geral (de carter estadual ou nacional, em 2010).
Passados esses trs anos, o candidato condenado poder postular novamente os votos do
eleitorado de seu municpio na eleio para prefeito seguinte (em 2012). Com a pena
aumentada para quatro anos, neste caso hipottico, o condenado somente poder ser
candidato a algo na eleio geral de 2014. Corrobora com esta opinio Joel Cndido,
afirmando inclusive que tal prazo deveria ser de cinco anos183.
A outra importante mudana diz respeito ao momento da aplicao da sano

determinada pela LI. Enquanto a legislao vigente define que o momento para a
aplicao da sano se d somente com o trnsito em julgado da deciso, a Comisso
props a aplicao assim que a segunda ou nica instncia proferir sua deciso, em uma
tentativa de prevenir manobras protelatrias ou metajurdicas que findam por
obstaculizar a eficcia das normas184. As mesmas sugestes de mudana legislativa da
alnea d so dispostas na alnea h, que trata da inelegibilidade aos detentores de
cargo na administrao pblica direta e indireta, includas as fundaes pblicas, que
beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econmico.
Por fim, o projeto trata da alterao do inciso XIV do art. 22 da LI, que dispe
sobre o rito da ao de investigao judicial eleitoral (AIJE). Segundo a proposta, ao ser
condenado em segunda ou nica instncia, o candidato perde automaticamente o
registro ou o diploma (a legislao vigente determina a existncia do trnsito em
julgado), alm do aumento d0 perodo de inelegibilidade de trs para seis anos.
I [...]
d) os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, em deciso de
segunda ou nica instncia, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a
eleio na qual concorrem ou tenham sido diplomados e para as que se realizarem at quatro anos
seguintes deciso.
183
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro. Bauru: Edipro, 2.ed. rev., atual. e ampl.,
2003, p. 369.
184
Anexo II Anteprojeto de lei complementar que altera a Lei Complementar n 64, de 1990, in Brasil.
Tribunal Superior Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e
candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 94.
97
O projeto da Comisso de Notveis do TSE tambm prope mudanas nas
regras das prestaes de contas de campanhas contidas na LE, em especial em seu art.
30. Para garantir maior celeridade no julgamento das prestaes e dar concretude (...)
ao disposto no art. 14, 9o, da Constituio185, o projeto prope que somente o
julgamento das prestaes dos candidatos eleitos deve ser realizado em at oito dias
antes da diplomao (alterao do art. 30, 1 ento vigente), pois indubitavelmente h
mais urgncia na anlise das prestaes dos candidatos vencedores. Esta alterao, no
entanto, j consta da Lei n. 9.504/97, por conta da edio da Lei n. 11.300, de maro de
2006, lei esta a ser tratada especificamente no prximo captulo do presente trabalho.
A determinao legal de priorizar o julgamento das prestaes de contas dos

candidatos eleitos elogiada por Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos
Silva Lbke, pois d Justia Eleitoral a possibilidade de dedicar-se mais
profundamente ao exame dessas contas, mesmo que as prestaes dos suplentes sejam
julgadas depois, j que a Justia Eleitoral no tem condies de prestar o servio
jurisdicional adequadamente se tiver que julgar todas as contas antes da diplomao 186.
Prev tambm o projeto a possibilidade de reabertura da anlise da prestao de

contas na Justia Eleitoral em um prazo de at quatro anos, sendo legitimados para tanto
o Ministrio Pblico, os partidos polticos e o prprio candidato, no caso de retificao
(art. 30, 5 proposto). Esta disposio vai de encontro norma do art. 32 da LE, que
prev a obrigatoriedade dos partidos e dos candidatos em manter a documentao
referente s prestaes de contas somente por 180 dias aps a diplomao.
Assim sendo, o projeto prev que o novo prazo de quatro anos, ou seja, at o
final do mandato do candidato eleito. Este prazo mais razovel, pois apenas 180 dias
um termo muito curto para a manuteno desta documentao to importante, eis que
por muitas vezes as denncias a respeito de irregularidades na administrao financeira
de uma campanha eleitoral surgem meses ou at anos depois. Ademais, conforme
rememoram Denise Schlickmann e Helosa Lbke, o compartilhamento de dados com a
185
Anexo III Anteprojeto de lei que altera a Lei n 9.504, de 1997, in Brasil. Tribunal Superior
Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e candidatos), propostas do
TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 101.
186
p. 141.
98
Receita Federal ou o monitoramento de operaes financeiras feito pelo Banco Central
pode gerar novas informaes a respeito de irregularidades nas campanhas187.
Em consonncia com esses aspectos apresentados, o projeto prev a ocorrncia

do trnsito em julgado das prestaes de contas tambm somente aps quatro anos (ou
seja, ao final dos mandatos eletivos). A possibilidade de retificaes nas prestaes de
contas s vlida no caso de contas aprovadas com ressalvas, j que o inciso II do 6
do art. 30 proposto no permite a retificao no caso de a prestao de contas ter sido
rejeitada pela Justia Eleitoral.
A grande novidade do projeto o art. 30, 7 proposto188: no caso de rejeio da
prestao de contas por existncia de conduta dolosa, o candidato eleito no poder ser
diplomado. Se j estiver diplomado, perder o mandato.
Assim sendo, o projeto no prev somente a inelegibilidade do candidato aps

processo de apurao de abuso do poder econmico transitado em julgado ou o mero
pagamento de multa no caso de infrao grave ao sistema de financiamento das
campanhas eleitorais, mas sim a maior pena de carter poltico existente para um
candidato j eleito a impossibilidade de diplomar-se, no podendo assumir o mandato
para o qual foi eleito - ou para um poltico que j est no curso de seu de mandato: a
perda do mesmo, se houver irregularidades graves na prestao de contas.
interessante notar que no h meno para as hipteses de conduta dolosa que

possa ensejar uma possvel rejeio de contas. Supe-se, portanto, que qualquer falha de
carter mais grave, como o recebimento de recursos de origem vedada, atos que
caracterizem abuso do poder econmico ou at o cometimento de crime eleitoral no
momento da prestao de contas pode acarretar a perda do mandato ou a nodiplomao.
187
p. 142.
188
Art. 30. [...]
7o A rejeio de contas de campanha por conduta dolosa, em segunda ou nica instncia, impede a
diplomao ou implica a perda de mandato do candidato eleito, sem prejuzo, se for o caso, de
representao autoridade fiscal.
99
Denise Schlickmann e Helosa Lbke afirmam que h uma contradio do
projeto como ora proposto: a aplicao imediata da cassao dos registros ou do
diploma por conduta dolosa na prestao de contas confronta a disposio de que as
prestaes de contas s tm seu trnsito em julgado ao final do mandato do candidato
eleito189.
Ou seja, h uma afronta aos princpios constitucionais da igualdade e do devido

processo legal: se houver deciso judicial para a punio do candidato, aplica-se
imediatamente. Mas se as contas forem aprovadas, no gera efeitos de coisa julgada
definitivamente, pois pode ocorrer fato jurdico superveniente, ignorando-se assim a
coisa julgada.
Por fim, o projeto prev alteraes nas leis que tratam do imposto de renda sobre
a pessoa jurdica e sobre a pessoa fsica, para a criao de benefcios fiscais para os
doadores de recursos para as campanhas eleitorais que as financiam licitamente.
No caso das pessoas jurdicas doadoras, o projeto introduz o inciso IV no 2o

do art. 13 da Lei no 9.249, de 28 de dezembro de 1995 190. As doaes das pessoas
jurdicas, segundo o projeto, estariam limitadas a 2% de seu lucro operacional, devendo
elas ser feitas mediante cheque nominativo a ser depositado em contas especficas,
contas estas abertas conforme instruo a ser expedida pelo TSE ou a elas transferidas
por meio eletrnico191.
189
p. 143.
190
Art. 13. [...]
2o [...]
IV destinadas a partidos polticos ou a candidatos a cargos eletivos, em campanha eleitoral, at o limite
de dois por cento do lucro operacional da pessoa jurdica, antes de computada a correspondente deduo,
observado que as doaes de que trata este inciso:
a) somente podero ser feitas em cheque nominativo ou transferncia bancria;
b) devero ser depositadas obrigatoriamente em contas bancrias especficas, abertas em conformidade
com instrues expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral;
c) devero obedecer s limitaes estabelecidas no art. 24 da Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997;
d) somadas s doaes a que se refere o inciso III tambm no podero ultrapassar o limite de dois por
cento do lucro operacional da pessoa jurdica, antes de computadas as correspondentes dedues.
3o Caso as doaes e contribuies a partidos polticos ou a candidatos a cargos eletivos, em campanha
eleitoral, efetivadas na forma do art. 81, 1o, da Lei n. 9.504, de 1997, ultrapassem o limite fixado no
inciso IV do 2o devero ser consideradas indedutveis para fins do disposto no caput deste artigo.
191
Cf. Anexo IV Anteprojeto de lei que dispe sobre incentivos fiscais para doaes a partidos
polticos e candidatos, in Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e
candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 105.
100
O projeto teve a preocupao de no contrariar a Lei de Responsabilidade Fiscal

(Lei Complementar n. 101/2000), ao determinar que as doaes aos partidos ou s
campanhas, somadas s doaes para entidades de assistncia social (art. 13, 2 da Lei
n. 9.249/95) no podero ultrapassar os limites fixados para efeito de dedutibilidade,
determinao essa que denota a inexistncia de crescimento de renncia fiscal por parte
do Tesouro Nacional. No caso de a doao ultrapassar o limite previsto no art. 81, 1
da LE (limite de 2% do faturamento bruto da empresa no ano anterior eleio), a
parcela a maior ser tratada como doao indedutvel.
No que tange s pessoas fsicas, os benefcios fiscais seriam trazidos ao

ordenamento jurdico por meio do ingresso do inciso VII no art. 12 da Lei no
9.250/95192, havendo observncia, no entanto, ao limite existente para incentivos fiscais
para as pessoas fsicas (6% do valor do imposto devido), conforme determina o texto
proposto para o art. 22 da Lei n. 9.532/97193. Tambm neste caso no h um aumento da
renncia fiscal, diante da proibio do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Estudado projeto de lei do Senado n. 382/2005, apresentado pelo senador Renan

Calheiros Casa e elaborado pela Comisso de Notveis do TSE, passar-se- anlise
do projeto de lei de reforma poltica enviados ao Congresso Nacional pela Secretaria de
Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia em fevereiro de 2009.
2.2.3. Proposta de Reforma Poltica do Governo Federal (Secretaria de Assuntos

Legislativos do Ministrio da Justia)
Ante a aparente unanimidade na sociedade brasileira sobre a necessidade de

mudanas legislativas no sistema poltico-eleitoral e aps a apresentao de vrios
projetos por parte do Congresso Nacional e tambm do poder Judicirio, o poder
Executivo, por meio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia,
apresentou sua proposta de reforma poltica, que foi antecedida por uma consulta
192
Art. 12. [...]

VII as doaes a partidos polticos ou a candidatos a cargos eletivos, em campanha eleitoral, observado
o disposto no art. 23, 1o, inciso I, da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997.
193
Art. 22. A soma das dedues a que se referem os incisos I a III e VII da Lei no 9.250, de 1995, fica
limitada a seis por cento do valor do imposto devido
101
pblica durante o perodo de 27 de agosto a 15 de novembro de 2008, Cmara dos
Deputados em fevereiro de 2009.
A proposta do governo federal se caracteriza por abranger diversos assuntos

considerados cruciais no cenrio poltico brasileiro. Cada assunto, no entanto, mereceu
um projeto especfico, quais sejam:
a) Projeto de Lei n. 4.636/09194, que sugere a adoo do sistema de lista
fechada nas eleies proporcionais;
b) Projeto de Lei n. 4.635/09195; que dispe sobre a fidelidade partidria,
criando um perodo em que a troca do partido permitida, alm de novas
possveis justificativas para a mudana de legenda;
c) Projeto de Lei n. 4.637/09196, que trata das coligaes nas eleies
proporcionais, coibindo a prtica de constituies de coligaes com o nico
objetivo de conferir maior tempo de propaganda eleitoral ao candidato da
coligao nas eleies majoritrias;
d) Projeto de Lei n. 4.633/09197, que sugere alterao do art. 41-A da LE,
tipificando criminalmente a captao ilcita de voto;
e) Projeto de Lei Complementar n. 446/09198, que altera a LI, dispondo
sobre a inelegibilidade dos candidatos condenados por abuso do poder econmico
ou poltico, entre outros;
f) Proposta de Emenda Constituio n. 322/09199, que institu no texto
constitucional a clusula de desempenho (ou de barreira); e
g) Projeto de Lei n. 4.634/09200, que sugere a adoo do sistema
exclusivamente pblico para o financiamento de campanhas eleitorais.
194
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/632495.pdf>. ltimo acesso em 20.12.2009.

O projeto foi apensado ao PL n. 2.887/2000, que est pronto para ser includo na pauta da Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania (CCJC) da Cmara dos Deputados desde 25.08.2009.
195
A proposta foi apensada ao PL n. 2.211/07, que aguarda novo parecer do deputado federal Gerson Peres
(PP-Par) desde 13.11.2009.
196
O projeto est pronto para entrar na pauta da CCJC da Cmara desde 16.06.2009.
197
A proposta foi apensada ao PL n. 2.870/08. Em 24.11.2009, a Mesa da Cmara dos Deputados
determinou seu arquivamento, eis que sua anlise ficou prejudica pela vigncia da Lei n. 12.034/09.
198
O projeto foi apensado ao PLP n. 168/1993, este tambm de autoria do poder Executivo, e est pronto
para votao no Plenrio desde 14.11.2001.
199
A proposta aguarda o parecer de seu relator, deputado Joo Almeida (PSDB-Bahia) e membro da CCJC
desde 25.03.2009.
102
O PL n. 4.636/09 no tem nenhuma diferena substancial em comparao ao PL

n. 2.679/03 estudado no item 2.2.1 anterior. As justificativas e os objetivos 201, inclusive,
so bastante parecidos: fortalecimento dos partidos, facilitao do controle dos gastos de
campanha, fim da competio intrapartidria entre os candidatos.
J o PL n. 4.637/09 prope a extino das coligaes nas eleies proporcionais

diante dos pontos j estudados no item 2.1.1.1 deste trabalho, que principalmente a
possibilidade de o voto de um eleitor beneficiar outro partido coligado (sem que o
eleitor saiba de tal mecanismo legal).
H tambm a preocupao com o fato de se formar coligaes nas eleies

majoritrias sem qualquer relao com a ideologia das legendas coligadas, importando
apenas o aumento do tempo de propaganda eleitoral na televiso e no rdio para a
formao da aliana. Assim, o projeto prope a mudana do art. 47, 2, incisos I e II,
diminuindo o tempo de propaganda eleitoral dos partidos que no tem representao na
Cmara dos Deputados, alm de incluir o 7, que determina que para os efeitos de
distribuio de tempo na propaganda eleitoral, s ser levado em conta o tempo de
direito do partido com maior representao na Cmara (se houver coligao),
determinao esta que tira o poder de barganha dos partidos menores em negociaes
para as coligaes.
A PEC n. 322/09 traz a proposta do poder Executivo para uma clusula de

desempenho eleitoral no texto constitucional. Contm tal proposta a incluso do 5 no
art. 17 da CRFB, que define que somente os partidos que atingirem ao menos 1% dos
votos vlidos para a Cmara dos Deputados - sendo estes votos distribudos em pelo
menos um tero dos Estados e com o mnimo de 0,5% dos votos em cada um deles podero ter seus candidatos eleitos o direito de exercer mandatos na Cmara dos
Deputados, nas Assemblias Legislativas ou na Cmara Distrital.
200

O projeto foi apensado ao PL n. 1.538/07, e aguarda parecer de seu relator, deputado Ricardo Berzoini
(PT- So Paulo) e membro da CFT Comisso de Finanas e Tributao desde 22.08.2007.
201
As propostas originais, suas justificativas e os objetivos de seus elaboradores na Secretaria de
Assuntos
Legislativos
do
Ministrio
da
Justia
esto
disponveis
em:
<http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJD7695499CITEMID55498E7C67BF49BA9B9D3CAF311B41F4P
TBRIE.htm>.ltimo acesso em 15.01.2009.
103
A regra proposta parece menos rgida que a prevista no art. 13 da LPP e

considerada inconstitucional pelo STF, pois esta previa a votao de 5%. Porm, na
regra legal, se o partido no obtivesse tal ndice de votao, ele perderia o direito ao
funcionamento parlamentar, ou seja, os seus candidatos eleitos exerceriam seus
respectivos mandatos, porm sem algumas das prerrogativas definidas nos Regimentos
Internos de cada Casa Legislativa. Esta proposta, ao contrrio, prev que o partido que
no superar a clusula de desempenho eleitoral perder todas as cadeiras conquistadas
nas eleies para os cargos proporcionais.
O PL n. 4.635/09, que dispe sobre a fidelidade partidria prope a mudana de

alguns dispositivos da LPP, em consonncia com a j aqui debatida Resoluo do TSE
n. 22.610/07. Sua novidade a janela prevista no art. 26, inciso IV da LPP proposto,
que d a chance ao poltico em exerccio do mandato mudar de partido nas vsperas do
incio do perodo eleitoral (prev tal inciso o prazo de 10 de maio at o prazo para incio
das convenes partidrias).
O PL n. 4.633/09, que trata da captao ilcita de sufrgio, prev nova tipificao

(a proposta contm sugesto para o texto do art. 41-B da LE): a compra de votos feita
mediante violncia. Para os dois tipos de captao ilcita de sufrgio, tal proposta
tambm prev multa ao candidato que pode variar se R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$
100.000,00 (cem mil reais), sem prejuzo das sanes penais cabveis e da decretao de
perda do mandato.
A PLP n. 446/09 trata de mudanas na LI, alteraes estas que guardam relao
com o sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil. A proposta
encaminhada pelo poder Executivo contm alteraes nas alneas d, e e h do
inciso I do art. 1 da LI, sendo as alneas d e h as que prevem a punio de
inelegibilidade por trs anos queles que forem condenados por abuso de poder
econmico. A PLP em comento, no entanto, no tem qualquer alterao no perodo de
inelegibilidade hoje vigente (ao contrrio do Projeto elaborado pela Comisso de
Notveis do TSE, que defende o aumento do prazo para quatro anos, conforme j
estudado no item 2.2.2), mas a desnecessidade da ocorrncia do trnsito em julgado para
104
a aplicao da punio de inelegibilidade se houver deciso colegiada (havendo
somente a deciso da primeira instncia, deve-se esperar o trnsito em julgado).
Por fim, o PL n. 4.634/09 prev a adoo do sistema de financiamento da

atividade poltica de carter exclusivamente pblico, sendo vedadas doaes privadas de
qualquer origem aos partidos polticos (alterao do art. 31 da LPP202) e s campanhas
eleitorais (revogao dos arts. 23 e 81 da LE).
Ante o fato de o financiamento ser exclusivamente pblico, prev o projeto que

a responsabilidade sobre a arrecadao e a aplicao dos recursos na campanha ser do
partido, e no do candidato, alterando assim o art. 17 da LE203. Em comparao ao PL n.
2.679/2003 analisado no item 2.2.1, percebe-se que o projeto de autoria do poder
Executivo prev maiores recursos aos partidos menores (eis que garante 19% aos
partidos com representao na Cmara, ao contrrio do projeto da Comisso Especial da
Cmara, que determina somente 14% para estas legendas).
Pode-se afirmar que h um paradoxo nesta proposta da Secretaria de Assuntos

Legislativos do Ministrio da Justia (SAL-MJ), eis que os outros projetos acima
estudados prevem mecanismos que enfraquecem as legendas maiores, como a adoo
da clusula de desempenho ou o fim das coligaes nas eleies proporcionais,
enquanto que os mesmos proponentes garantem mais recursos s campanhas eleitorais
destes partidos menores.
202
Texto proposto: Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou
pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de
qualquer espcie, procedente de pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, nacional ou
estrangeira.
203
Texto proposto: Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a responsabilidade
dos partidos e financiadas na forma desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria incluir dotao, em rubrica prpria, consignada ao Tribunal
Superior Eleitoral, no anexo referente ao Poder Judicirio, destinada ao financiamento de campanhas
eleitorais, tendo por referncia o eleitorado existente em 30 de abril do ano da elaborao da lei
oramentria.
2 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos aos rgos de direo nacional dos
partidos polticos, obedecidos os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal
Superior Eleitoral;
II dezenove por cento, divididos igualitariamente entre os partidos com representao na Cmara dos
Deputados;
III oitenta por cento, divididos entre os partidos, proporcionalmente ao nmero de eleitos na ltima
eleio para a Cmara dos Deputados.
105
Nos textos dos arts. 20 e 22 da LE, a proposta da SAL-MJ prev a retirada do
termo candidato, eis que a administrao dos recursos passaria a ser de
responsabilidade exclusiva do partido. Prope-se tambm a mudana do texto do art. 24
da LE204, cujo texto vigente define as fontes vedadas. Como a proposta traz a adoo do
financiamento exclusivamente de origem pblica, no h mais sentido em se falar
pormenorizadamente de fontes vedadas, eis que s seria permitido administrar recursos
provenientes do Tesouro Nacional com este propsito.
Quanto prestao de contas, a responsabilidade pela sua feitura e pela sua

apresentao Justia Eleitoral do comit financeiro partidrio, em alterao ao art.
28 da LE205. O texto ora vigente determina responsabilizaes diferenciadas em caso de
eleio majoritria ou proporcional.
J o art. 29 proposto resume as funes do Comit Financeiro Partidrio no

momento de prestao de contas Justia Eleitoral, sendo retirado qualquer tipo de
funo ou responsabilidade do candidato neste tema. O art. 30 tambm prev que
somente o Comit Financeiro poder fornecer informaes Justia Eleitoral referentes
a possveis irregularidades nas prestaes de contas, sendo tambm excluda a
responsabilidade do candidato.
Por fim, o art. 32 proposto mantm o prazo de 180 dias para a manuteno da
documentao relativa prestao de contas (ressalte-se que conforme item anterior do
presente captulo, a Comisso de Notveis props um prazo de quatro anos, pelos
motivos expostos no item 2.2.2). Porm, o projeto da SAL-MJ prev novamente que a
responsabilidade por tais documentos do partido, e no do candidato.
204
Texto proposto: Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doao em
dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, procedente de
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, nacional ou estrangeira.
205
Texto proposto: Art. 28. As prestaes de contas das campanhas eleitorais sero feitas por intermdio
dos comits financeiros, devendo ser acompanhadas dos extratos das contas bancrias referentes
movimentao dos recursos financeiros utilizados.
1. A Justia Eleitoral poder expedir atos complementares para disciplinar a prestao de contas das
2o Os partidos polticos so obrigados, durante a campanha eleitoral, a divulgar, pela rede mundial de
computadores (internet), nos dias 6 de agosto e 6 de setembro, relatrio discriminando os recursos em
dinheiro ou estimveis em dinheiro que tenham recebido para financiamento da campanha eleitoral, e os
gastos que realizarem, em stio criado pela Justia Eleitoral para esse fim.
106
H diversas observaes a serem feitas em referncia a este projeto do poder
Executivo no que toca adoo do sistema de financiamento da atividade poltica
exclusivamente pblico.
A primeira delas que no h no projeto da SAL-MJ nenhum critrio para a

diviso dos recursos no momento em que eles so depositados nas contas correntes dos
partidos polticos. No h, por exemplo, nenhuma previso referente qual campanha
receber recursos.
Pode-se at alegar que o partido tem o dever de repassar os recursos financeiros

para todas as campanhas de seus candidatos, mas se isso for verdade, quanto cada uma
delas receber? As campanhas majoritrias, por serem mais caras e de maior destaque
na corrida eleitoral, devem receber mais dinheiro? E se o partido entender que somente
as campanhas que tiverem algum tipo de chance de vitria devem receber recursos? Os
diretrios regionais e municipais localizados em lugares mais populosos devem receber
mais dinheiro que os outros? Ou o partido deve ter outro tipo de critrio, como injetar
mais recursos nos locais em que mais fraco, dificultando o trabalho dos seus
adversrios?
Diante desta omisso, pode haver tambm o favorecimento de alguns diretrios

regionais ou municipais, se for o caso, pelos mais variados critrios como, por exemplo,
a importncia da vitria em um estado, ou a necessidade da eleio de importante
liderana partidria na eleio para deputado federal. Abre-se a possibilidade de haver a
hipertrofia exacerbada da burocracia partidria e do fortalecimento em demasia do
poder dos lderes partidrios, que seriam em tese os responsveis pela distribuio dos
recursos de campanha assim que depositados na conta do partido pelo Tesouro
Nacional.
Ao contrrio do PL n. 2.679/03, tambm no h previso na proposta elaborada

pela SAL-MJ do prazo mximo para o TSE distribuir os recursos, o que pode prejudicar
o planejamento administrativo dos partidos no caso de atraso.
Analisando conjuntamente todos os aspectos merecedores de mudana

legislativa na viso dos membros da SAL-MJ, nota-se que a adoo do sistema de
107
financiamento exclusivamente pblico como ora proposto vivel apenas se aprovado
conjuntamente, no mnimo, o PL n. 4.636/09, que trata da adoo do sistema de lista
fechada nas eleies proporcionais.
O cenrio das eleies proporcionais existente hoje no Brasil o de candidaturas

individuais (conforme item 2.1.1.2), alm de haver disputas entre candidatos do mesmo
partido nestas eleies. O sistema de lista aberta vigente proporciona, destarte, infraestruturas de campanhas individuais praticamente independentes das legendas,
acarretando arrecadao e aplicao de recursos tambm independentes nas campanhas
eleitorais.
H, portanto, absoluta incompatibilidade entre o sistema de financiamento

exclusivamente pblico com a existncia de campanhas individuais, ainda mais sendo
todos os atos de administrao financeira sob responsabilidade do partido, e no mais
do candidato, conforme proposio elaborada pela SAL-MJ.
Fernando Neves da Silva corrobora com este entendimento, afirmando que nas
eleies proporcionais, seria difcil para os partidos decidirem quais critrios seriam
adotados para a distribuio dos recursos (valor igual; mais dinheiro para os candidatos
puxadores de votos; por exemplo), vez que as eleies em lista aberta acarretam em
existncia de candidaturas individuais206.
Ademais, mesmo que adotada a proposta de lista fechada conjuntamente com o

financiamento exclusivamente pblico, no h sentido em responsabilizar-se somente o
partido caso haja irregularidades nas eleies majoritrias: o candidato ao poder
Executivo e ao Senado tem, de qualquer modo, campanha individualizada
206
Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 37.
108
2.2.4. Financiamento da Poltica de carter Pblico x Financiamento da Poltica de
carter Privado: vantagens e desvantagens
A discusso entre as vantagens e as desvantagens dos sistemas de financiamento

da poltica existentes em outros pases tem sido a tnica no s entre os analistas do
sistema brasileiro, mas tambm principalmente entre a classe poltica brasileira207.
Entre os trs projetos estudados anteriormente, dois deles defendem o sistema de

financiamento das campanhas eleitorais exclusivamente pblico como a melhor forma
de dirimir os problemas causados pela atual legislao.
A adoo de um sistema exclusivamente pblico de financiamento da poltica no

Brasil ganhou inclusive status de programa de defesa dos direitos humanos. O Programa
Nacional de Direitos Humanos lanado pela Secretaria Especial de Direitos Humanos
da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) sob o Decreto n. 7.037, de 21.12.2009,
determina, dentre outros temas, do apoio aos projetos legislativos de adoo do sistema
pblico de financiamento de campanhas como uma de suas diretrizes para garantir uma
maior participao igualitria e acessvel na vida poltica208.
O financiamento pblico, conforme visto no item 2.2 no caso brasileiro,

apontado como a soluo para as questes presentes no cenrio poltico brasileiro
conseqentemente, o financiamento privado atualmente vigente taxado como principal
problema do panorama poltico brasileiro.
Outros estudiosos, conforme se ver adiante, afirmam que as vantagens da

adoo do sistema exclusivamente pblico no Brasil apontadas pela doutrina no
justificam uma mudana tal radical, j que o sistema misto vigente atualmente tambm
apresenta grandes virtudes, devendo ele ser melhor aperfeioado, e no extinto.
207
Renato Janine Ribeiro afirma que dentre os diversos aspectos abrangidos sob o tema da reforma
poltica no Brasil, o voto obrigatrio e o financiamento das campanhas eleitorais sejam os nicos em que
haja forte polarizao no s entre os polticos, mas tambm na sociedade (Cf. Renato Janine Ribeiro,
Financiamento de campanha (pblico versus privado), in Leonardo Avritzer e Ftima Anastasia (orgs.),
Reforma poltica no Brasil, Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, p. 77).
208
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3, Decreto n. 7.037, de 21.12.2009; Secretaria
Especial
de
Direitos
Humanos
da
Presidncia
da
Repblica),
disponvel
em
<http://www.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf>. ltimo acesso em 10.1.2009.
109
Para um melhor entendimento do debate doutrinrio entre as vantagens e
desvantagens do sistema de financiamento de carter pblico ou de carter privado,
necessrio apontar quais so esses elementos, vantajosos ou no.
Os partidos polticos comearam a ganhar fora institucional e legislativa

principalmente no incio do sculo XX. Muitas das Constituies europias,
principalmente aquelas redigidas aps o fim da II Guerra Mundial, reconheceram a
relevncia que os partidos obtiveram ao longo dos anos no cenrio social, por meio de
disposies especficas no texto constitucional sobre a importncia das legendas e dos
princpios a serem seguidos pelas mesmas, como na Lei Fundamental da Repblica
Federal da Alemanha de 1949209, na Constituio francesa de 1958210, na Constituio
Italiana de 1949211 e no texto constitucional portugus de 1976212.
Andrs Serra Rojas corrobora com a opinio de que os partidos so entes

fundamentais do sistema democrtico, classificando-os de indispensveis ao processo
poltico, principalmente pela funo de mobilizar os eleitores213. Rodrigo Borja
afirma no mesmo sentido, conforme trecho adiante:
Os partidos so os pilares do sistema democrtico. (...) Intermedirios entre o
governo e a sociedade, esto chamados a recolher, enriquecer e processar as
aspiraes da comunidade.214
209
Artigo 21 (Partidos)
(1) Os partidos colaboram na formao poltica do povo. A sua fundao livre. a sua organizao
interna tem de corresponder aos princpios democrticos. Eles tm de prestar contas publicamente sobre a
origem e a aplicao de seus recursos, bem como sobre seu patrimnio.
210
Artigo 4. Os partidos e os grupos polticos concorrem para a expresso do sufrgio. Formam-se e
exercem sua atividade livremente. Eles devem respeitar os princpios da soberania nacional e da
democracia.Eles contribuem aplicao do princpio enunciado na ltima alnea do art. 3 nas condies
determinadas pela lei.
211
Art. 49. Todos os cidados tm o direito de se associarem livremente em partidos para concorrer pelo
mtodo democrtico para determinar a poltica nacional.
212
Artigo 10 - (Sufrgio universal e partidos polticos)
1. O povo exerce o poder poltico atravs do sufrgio universal, igual, direto, secreto e peridico, do
referendo e das demais formas previstas na Constituio.
2. Os partidos polticos concorrem para a organizao e para a expresso da vontade popular, no respeito
pelos princpios da independncia nacional, da unidade do Estado e da democracia poltica.
213
Cf. Andrs Serra Rojas, Partido poltico, in Andrs Serra Rojas, Diccionario de ciencia poltica, 2.
ed., 1. reimp., 2001, p. 832.
214
Rodrigo Borja, Partido poltico, in Rodrigo Borja, Enciclopedia de la poltica, 2. ed. rev. e aum.,
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 768.
110
Apesar do reconhecimento constitucional de sua importncia para os respectivos
sistemas polticos nacionais, os partidos sofreram um processo de enfraquecimento, nos
mbitos interno e externo.
Os partidos perderam prestgio e credibilidade entre a populao por diversos

fatores, entre eles a ocorrncia de diversos casos de corrupo em diversos pases, a
discrepncia entre a vontade popular e os atos partidrios no Legislativo ou no Governo
e tambm a diminuio do carter ideolgico dos partidos215.
Internamente, percebeu-se no s a diminuio do nmero de filiados, mas

tambm uma grande reduo no s do tempo despendido com as atividades partidrias,
mas tambm uma diminuio dos recursos doados a ttulo de contribuio financeira
pelos filiados216.
Estes acontecimentos deram para a sociedade a impresso de que os partidos

existiam somente para a promoo de assuntos de interesse exclusivo dos prprios
polticos ou daqueles que contribuem diretamente para os partidos, primordialmente
aqueles que fazem doaes financeiras para a manuteno da mquina partidria ou para
as campanhas eleitorais, sendo deixadas de lado as aspiraes populares217.
Ademais, somada queda do montante de recursos advindos dos filiados, notouse tambm uma maior exigncia organizacional dos partidos polticos. A televiso
tornava-se o principal meio de comunicao na sociedade (e da mesma forma, aos
partidos), o que gerou uma maior necessidade de recursos para que os partidos
pudessem aprimorar a comunicao com a sociedade por esse novo veculo. Houve
tambm uma maior exigncia organizacional dentro dos partidos, com contratao de
pessoas especializadas, por exemplo, em pesquisas de opinio, comunicao e
marketing poltico218.
215
Cf. Rodrigo Borja, Partido poltiico, p. 768 e Toti S. Musumeci, Il costo della politica ed il
finanziamento ai partiti, Padova: CEDAM, 1999, p. 46.
216
Cf. Toti S. Musumeci, Il costo della poltica ed il finanziamento ai partiti, p. 46.
217
Cf. Rodrigo Borja, Partido poltico, p. 768.
218
Cf. Jos Woldenberg, Relevancia y actualidad de la contienda, p. 18.
111
A queda da arrecadao entre as fontes tradicionais da poltica veio, portanto,
de encontro com a crescente necessidade de recursos para que os partidos pudessem
competir com chances nas eleies. Este impasse vivido pelos partidos pode ser
resumido pelas palavras de Toti Musumeci, que afirma que as legendas tinham a
necessidade de adquirir em carter definitivo, irreversvel uma nova estrutura
organizativa, mas ao mesmo tempo eram incapazes de fazer frente s suas exigncias
funcionais e estruturais vivendo e dependendo somente do autofinanciamento lcito e
transparente219.
Assim, diante do quadro de queda na arrecadao e crescimento dos gastos,

houve a instituio em vrios pases de um sistema normativo de financiamento da
atividade poltica de carter misto, ou seja, mantendo-se a previso legal de doaes
privadas aos partidos e s campanhas eleitorais, mas tambm reservando parte de
recursos do oramento pblico para o pagamento das despesas de manuteno das
estruturas partidrias e das campanhas eleitorais.
A criao de dispositivos legais que prevem parte do dinheiro a ser utilizado

pelos partidos e candidatos em suas atividades ressaltou o valor que os partidos polticos
ganharam no ordenamento jurdico desde o fim da II Guerra Mundial. Sua importncia
para o funcionamento do sistema democrtico, bem como seu autntico carter de
entidade de interesse pblico justificariam a destinao de recursos pblicos para o
pagamento de duas despesas cotidianas.
Alm de enfatizar o partido como principal instrumento para o jogo

democrtico, a obrigatoriedade legal de alocar recursos pblicos para a sustentao
financeira dos partidos polticos (e de suas campanhas eleitorais, por conseqncia) tem,
da mesma forma, outros objetivos.
O primeiro deles garantir maior eqidade na competio eleitoral. As

legislaes que prevem alocao de recursos pblicos para os partidos polticos se
sustentarem e tambm financiarem suas campanhas nos perodos eleitorais concedem s
legendas e aos seus respectivos candidatos um montante mnimo para competir nas
219
Cf. Toti S. Musumeci, Il costo della poltica ed il finanziamento ai partiti, p. 45.
112
eleies, independentemente de o candidato ou o partido ser mais rico ou no, ou de o
seu potencial eleitorado tambm ser mais abastado ou no220.
O segundo objetivo dos dispositivos legais de financiamento pblico da

atividade poltica garantir uma maior independncia aos partidos polticos com relao
aos seus possveis doadores privados. Com uma parcela de recursos de origem pblica,
os partidos conseqentemente no ficariam to dependentes de seus doadores privados.
foroso reconhecer que muitos doadores privados, notadamente pessoas

jurdicas, doam recursos aos partidos e s campanhas com o escopo de conseguir
favorecimentos futuros, no caso de vitria eleitoral do candidato donatrio ou do partido
receptor das doaes, em flagrante cometimento de corrupo e/ou trfico de influncia.
Com mais recursos pblicos, os partidos e os candidatos tornar-se-iam

automaticamente menos dependentes dos recursos privados, o que pode garantir maior
independncia no exerccio do mandato, reduzindo em tese o impacto do poder
econmico de origem privada221. No mesmo sentido, o financiamento pblico pode
evitar que os partidos e seus candidatos procurem se acudir em fontes ilegtimas de
financiamento, j que recebem recursos pblicos que garantiriam pelo menos o mnimo
necessrio para poderem competir nas eleies222.
A transparncia na arrecadao dos recursos outro objetivo do financiamento

pblico da poltica. Primeiramente, constata-se que com uma predominncia de recursos
com origem numa mesma fonte (os cofres pblicos), haver uma maior facilidade de
controle na arrecadao pelos rgos fiscalizadores223. Alm disso, por se tratarem de
recursos pblicos dos contribuintes, haveria um melhor controle dos respectivos gastos,
220
Corroboram com essa afirmao Jos Woldenberg (Relevancia y actualidad de la contienda, p. 20.),
David Samuels (Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa
um e propostas de reforma, p. 384) e Jairo Nicolau (Para reformar o financiamento de campanhas no
Brasil, p. 9).
221
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9.
222
Cf. Jos Woldenberg, Relevancia y actualidad de la contienda, p. 20.
223
113
havendo tambm maior presso popular pelo seu controle e para a real aplicao do
princpio da transparncia224.
Os partidos sairiam fortalecidos com o sistema pblico de financiamento da

atividade poltica, pois seriam os principais responsveis pela distribuio dos recursos
entre seus filiados postulantes e tambm pela administrao do montante225.
Por fim, o financiamento pblico evita tambm uma distoro da representao

poltica. Se o candidato foi eleito aps realizar uma campanha eleitoral em que os
recursos privados foram predominantes, sua atuao no exerccio do mandato pode ficar
vinculada aos interesses do doador e no de seu eleitorado comum, defendendo
propostas que defendem interesses particulares em detrimento do bem pblico.
Ademais, as camadas sociais que no tem qualquer condio econmica de fazer

doaes aos partidos e aos candidatos tornar-se-ia subrepresentada nos rgos
polticos (menos candidatos desse eleitorado seriam eleitos), enquanto que a classe mais
abastada tornar-se-ia super representada - com mais dinheiro, mais candidatos
representantes dos ricos e das pessoas jurdicas seriam eleitos226.
Bruno Wilhelm Speck critica o fato de a legislao brasileira prever como

limites para as quantias doadas s campanhas eleitorais uma porcentagem do
rendimento financeiro obtido pela pessoa fsica ou jurdica, independentemente se este
rendimento foi alto ou baixo, indicando que este limite atualmente vigente pode
ocasionar a super representao da classe mais abastada ou de pessoas jurdicas,
conforme trecho a seguir:
Por que um cidado com renda mais alta est autorizado a contribuir mais para
campanhas do que seu vizinho, que tem rendimentos menores? Semelhante
dispositivo talvez nem resista a um questionamento srio quanto sua
224
Cf. Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma
anlise comparada, in Opinio Pblica, v. XI, n. 2, out./2005, p. 299.
225
226
Cf. Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, in Novos Estudos Cebrap, n. 73, nov./2005, p. 8. No mesmo sentido, Marcelo Passamani
Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma reforma poltica, p. 208.
114
constitucionalidade, uma vez que transforma em norma a desigualdade dos
cidados no processo eleitoral227.
O financiamento pblico, apesar das vantagens acima relacionadas, apresenta

tambm algumas desvantagens, conforme apontam os estudiosos do tema.
O primeiro problema a ser apontado o fato de que a adoo de um sistema

predominante ou exclusivamente pblico no garante o fim da arrecadao de recursos
de fonte ilegal ou em paralelo contabilidade do partido ou da campanha eleitoral228.
Fernando Neves, da mesma forma, concorda com este diagnstico, asseverando
inclusive que se adotado sistema pblico de financiamento da poltica, quase certamente
ocorrero doaes privadas em paralelo229.
David Samuels tambm indica que a adoo do sistema pblico implicar no

fortalecimento dos partidos polticos. Afirma, no entanto, que este fortalecimento pode
ser excessivo, pois com o rgo partidrio nacional incumbido de controlar o repasse do
dinheiro aos seus filiados candidatos, pode ocorrer o favorecimento financeiro de
candidatos alinhados direo partidria, em detrimento de outros menos alinhados230.
Outro argumento contrrio, presente principalmente nos pases pobres ou em

desenvolvimento, o fato de o montante total previsto no oramento pblico nunca ter
recursos suficientes para as reas sociais. Renato Janine Ribeiro indica que este um
dos principais argumentos utilizados pelos crticos do financiamento pblico da poltica,
227
Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento da competio poltica e a proposta da
respectiva reforma, in Revista Jurdica Consulex, ano VIII, n. 179, jun.2004, p. 37.
228
Apia essa afirmao Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9.
Bruno Wilhelm Speck corrobora da mesma forma, enfatizando inclusive que a instituio do sistema e
financiamento exclusivamente pblico no Brasil remontaria legislao vigente no pas at as eleies de
1992, sistema esse alijado do ordenamento jurdico brasileiro aps as denncias contra o ento presidente
da Repblica Fernando Collor de Mello (Cf. Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento
da competio poltica e a proposta da respectiva reforma, p. 36). David Samuels, da mesma maneira,
concorda com a afirmao, asseverando inclusive a necessidade de reformas na legislao bancria e
tributria caso o financiamento exclusivamente pblico de campanhas venha a ser adotado no Brasil (Cf.
David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa
um e propostas de reforma, p. 384).
229
230
115
Os oponentes do financiamento pblico afirmam que dinheiro precioso seria
desviado de fins mais nobres a educao, a sade, a segurana para alimentar a
atividade poltico-partidria231.
No havendo recursos para as reas mais importantes a serem bancadas pelo

Estado, no haveria sentido em haver dotaes oramentrias para bancar a estrutura
dos partidos polticos, quanto mais suas campanhas eleitorais232.
A busca dos partidos e dos candidatos por dinheiro entre o eleitorado e as

pessoas jurdicas, segundo Jairo Nicolau e Bruno Wilhelm Speck, no um mal em si.
Nicolau afirma que a adoo de um sistema exclusivamente pblico violaria, inclusive,
o direito de os indivduos contriburem com os partidos e os candidatos que defendem
suas causas, pois a busca de apoio financeiro um mecanismo fundamental para dar
vitalidade aos partidos e envolver cidads e cidados nas campanhas polticas 233.
Para Bruno Speck, a existncia de dispositivos legais que permitam o

financiamento privado favorece o fortalecimento dos laos entre os partidos polticos e a
sociedade. Segundo o autor, as doaes feitas por filiados uma espcie de reflexo do
enraizamento social dos partidos, e as contribuies feitas por doadores no filiados
(pessoas fsicas ou jurdicas) so manifestaes legtimas de apoio s candidaturas234.
Outro argumento apresentado na doutrina que vai contra a adoo do sistema de

financiamento pblico o fato de a necessidade de controle da arrecadao de recursos
e de transparncia nas movimentaes financeiras e nos momentos de prestaes de
contas serem no mnimo do mesmo tamanho que nos sistemas de financiamento
privado, no havendo assim nenhuma vantagem na adoo do sistema exclusivamente
pblico.
231
Renato Janine Ribeiro, Financiamento de campanha (pblico versus privado), p. 78.

Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 38;
Monica Herman Salem Caggiano, Direito parlamentar e direito eleitoral, p. 143; e Eurico A. Gonzalez
Cursino dos Santos. Comentrios ao PL 2.679/2003, da Comisso de Reforma Poltica da Cmara dos
Deputados, p. 19.
233
Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 10.
234
respectiva reforma, p. 36. No mesmo sentido, Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e
campanhas: fundos pblicos versus fundos privados, p. 11.
232
116
O controle e a transparncia no sistema exclusivamente pblico, mesmo com a
vantagem de haver uma nica fonte, deve ter a mesma importncia que a existente em
um sistema misto ou em um sistema com forte predominncia de recursos privados,
pois alm de se lidar com recursos dos contribuintes, h a possibilidade de os candidatos
utilizarem estes recursos para o pagamento de gastos particulares, ao invs de gast-los
em suas campanhas235.
Ademais, no caso especfico brasileiro, a adoo do sistema exclusivamente

pblico sujeitaria a Justia Eleitoral, rgo responsvel pelo controle e pela promoo
da transparncia nas contas partidrio-eleitorais, a uma maior presso no s da
sociedade como tambm dos prprios polticos, principalmente aps decises em que
houvesse a determinao da suspenso do repasse dos recursos a uma legenda ou uma
candidatura236.
Apesar de o financiamento privado no apresentar mecanismos que privilegiem

a eqidade de condies para a competio eleitoral entre candidatos e partidos, h um
importante fator presente em todos os sistemas de financiamento pblico que tambm
pode distorcer a igualdade de condies entre as legendas concorrentes e seus
respectivos candidatos: o mtodo legal de distribuio dos recursos entre os partidos.
Delia Ferreira Rubio, Bruno Wilhelm Speck e Toti S. Musumeci apontam que a
instituio legal do critrio do sucesso eleitoral para a distribuio dos recursos entre
os partidos gera a manuteno do status quo partidrio, e no a promoo de novas
legendas e novos candidatos por meio da igualdade de condies para a competio
eleitoral237.
Este mtodo, tambm chamado de critrio da fora eleitoral por Daniel
Zovatto, adotado em diversos pases da Amrica Latina238, consiste em repassar para
235

Cf. Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento da competio poltica e a proposta da
respectiva reforma, p. 36.
237
privados, p. 9; Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento da competio poltica e a
proposta da respectiva reforma, p. 36; e Toti S. Musumeci, Il costo della politica ed il finanziamento ai
partiti, p. 67.
238
O critrio da fora eleitoral, segundo Daniel Zovatto, o nico previsto nas legislaes partidrioeleitorais de Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e
236
117
os partidos os recursos destinados ao financiamento pblico de acordo com a votao
obtida por cada legenda na ltima eleio: portanto, os partidos recebem recursos em
valores proporcionais votao recebida no ltimo pleito quanto mais votos obtidos,
mais dinheiro a receber; com menos votos, menos dinheiro, e conseqentemente menor
chance de um maior sucesso nas prximas eleies.
Jos Woldenberg enfatiza que o mtodo de distribuio baseado no sucesso do

partido nas ltimas eleies refora a necessidade dos partidos no to bem sucedidos
em arrecadar recursos na iniciativa privada, fatos este que pode calhar em nova escalada
dos gastos de campanha e anular algumas das vantagens trazidas pelos mecanismos
legais de financiamento pblico da atividade poltica239.
Delia Ferreira Rubio destaca que o mtodo de diviso dos recursos pode tornarse uma possibilidade legislativa para o governo de ocasio execute manobras
legislativas no intuito de criar obstculos para a atuao poltica dos grupos de
oposio240.
A dependncia dos partidos polticos em relao a suas fontes financeiras um

problema a ser resolvido pelos legisladores tanto no sistema pblico quanto no sistema
de financiamento privado da atividade poltica.
Como j visto anteriormente, a necessidade de arrecadar-se dinheiro entre a

iniciativa privada pode ser ruim, pois h a chance de os laos criados entre doadores e
partidos/candidatos terem sido feitos para que haja a prtica de atos de corrupo ou de
trfico de influncia.
Os sistemas nos quais predominam os recursos pblicos, no entanto, criam da

mesma maneira uma dependncia dos partidos com relao sua fonte financeira, mas
em relao ao Estado, principalmente em pases em que cabe a um rgo governamental
Uruguai. J Brasil, Argentina, Equador, Mxico, Panam, Paraguai, Peru e Repblica Dominicana adotam
dispositivos legais que prevem parte dos recursos pblicos distribudos s legendas conforme sua
respectiva fora eleitoral e outra parte dividida igualmente entre os partidos. (Cf. Daniel Zovatto,
Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise comparada, p. 303304).
239
Cf. Jos Woldenberg, Relevancia y actualidad de la contienda, p. 22-23.
240
Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 11.
118
a administrao dos recursos (e no a um rgo independente). A maior dependncia
dos recursos estatais distancia, conforme visto anteriormente, os partidos da sociedade,
podendo aprofundar a crise de credibilidade vivida pelas legendas241.
Apesar de reconhecerem que o tema importante para a qualidade e
estabilidade da democracia242, recheado de polmicas e de afirmarem que no h uma
soluo universal243 para o problema, eis que devem ser analisados o contexto
histrico e cultural em que se desenvolvem as atividades dos partido e as
caractersticas do sistema de governo, as regras eleitorais, o sistema partidrio e mesmo
as prticas que informam a vida poltica244, os autores aqui estudados defendem a
instituio de sistemas mistos como o melhor caminho a ser percorrido pelos pases que
atualmente enfrentam problemas na rea245, alguns fazendo propostas especficas ao
caso brasileiro.
Para tanto, os autores sugerem uma srie de novos mecanismos a serem adotados
no sistema normativo do financiamento misto para tentar dirimir os efeitos negativos
existentes tanto no sistema pblico quanto no sistema privado.
A primeira sugesto o aprimoramento dos mecanismos de controle e de

transparncia nas contas partidrias eleitorais. Fernando Neves, por exemplo, sugere no
caso brasileiro que a Justia Eleitoral faa, antes de cada perodo eleitoral, uma colheita
de dados visando informar-se a respeito dos preos de mercado dos principais tipos de
gastos de uma campanha eleitoral, como despesas com pessoal, transporte, aluguel de
241
privados, p. 10; e Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais:
perspectivas para uma reforma poltica, p. 206.
242
Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise
comparada, p. 288.
243
privados, p. 7.
244
Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 7.
245
anlise comparada, p. 301; Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados, p. 10; David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no
Brasil: o que podemos aprender com o caixa um e propostas de reforma, p. 388; Jairo Nicolau, Para
reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9; Fernando Neves da Silva, Financiamento de
campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 38; Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o
financiamento da competio poltica e a proposta da respectiva reforma, p. 37.
119
bens mveis e imveis, material de propaganda, contratao de pesquisas, entre
outros246.
Essa colheita serviria como parmetro para que a Justia Eleitoral, no momento
de verificao das contas eleitorais, percebesse eventual sub ou superfaturamento,
criando melhores condies para a punio dos candidatos e partidos que cometessem
irregularidades.
Ante o grande nmero de prestaes de contas a serem analisadas, Jairo Nicolau

defende que a Justia Eleitoral faa um sistema de auditagem por sorteio. As contas
sorteadas seriam aquelas em que a Justia promoveria rigoroso controle, consistindo
esse sistema como espcie de desestmulo ao cometimento de irregularidades247.
As prestaes de contas, da mesma forma, deveriam ser alvo de reforma

legislativa, no sentido de desenvolver uma melhor sistematizao, separando as grandes
das pequenas doaes, pois mais importante para efeito de fiscalizao o
monitoramento das grandes doaes, e no das contribuies de baixo valor248.
Ademais, a transparncia com relao s fontes financeiras dos partidos e candidatos
garante ao eleitorado a possvel verificao entre a coerncia do discurso do candidato e
a postura dos partidos nas eleies e os atos exercidos no decurso do mandato249.
A obrigatoriedade dos partidos e candidatos prestarem contas no s ao final do

perodo eleitoral, mas tambm durante a campanha defendida por David Samuels
como mtodo capaz de assegurar maior facilidade de controle por parte da Justia
Eleitoral no momento de julgamento da prestao de contas e tambm para dificultar
eventuais manobras contbeis feitas pelos partidos ou candidatos aps o encerramento
das eleies250. Esta proposta tambm facilitaria o controle da mdia e do eleitorado em
relao arrecadao de respectivas despesas durante a campanha.
246
248
249
anlise comparada, p. 317.
250
caixa um e propostas de reforma, p. 389-390.
247
120
Os estudiosos tambm sugerem a instituio de normas que prevejam rigorosas
sanes, inclusive de carter criminal (e no somente a aplicao de multas
pecunirias), para aqueles que por ventura cometam irregularidades251. As sanes de
carter poltico, como a subordinao da expedio do diploma aprovao das contas
pela Justia Eleitoral, so defendidas no caso brasileiro por Fernando Neves252.
Por fim, o regime legal dos limites de doaes deve ganhar especial ateno do
legislador. No caso brasileiro, David Samuels e Bruno Wilhelm Speck afirmam que a
legislao brasileira deve ser reformada no sentido de mudar as disposies legais que
tratam dos limites s doaes.
Para Samuels, a reduo do limite de doao, devendo o limite ser fixado em

valor monetrio e no em porcentagem da renda obtida pelo doados no ano anterior
eleio, medida imperativa para a diminuio da influncia do poder econmico no
mbito eleitoral253. J Bruno Wilhelm Speck, ao advogar a favor do sistema misto de
financiamento da atividade poltica, tambm foca a questo dos limites s doaes.
Alega o autor que so as grandes contribuies que geram os problemas aqui apontados
ao sistema brasileiro, pois so elas que podem caracterizar a dependncia entre
candidato e doador. Para a resoluo do problema, Speck defende que o limite deve ser
reduzido, para que tambm aumente o nmero de doadores no intuito de os candidatos
no ficarem presos a poucos doadores, conforme trecho a seguir:
J se o candidato conseguir diversificar as suas fontes de financiamento, poder
dispensar aquelas que vinculam o seu apoio financeiro lgica do toma-l-d-c.
Concluindo: o problema do financiamento privado no reside na origem privada
dos recursos. Esta tem at efeitos benficos, desde que mantidos determinados
patamares mximos quanto aos montantes que se pode doar. O vcio est na
diferena entre contribuies pequenas, saudveis, e outras, de valor elevado, que
251
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 11. Daniel Zovatto
corrobora com a necessidade de dispositivos legais que determinem sanes duras aos que cometem
irregularidade. No entanto, o autor alerta para o risco de os legisladores se excederem ao definirem as
penas para tais condutas, gerando o fenmeno do excesso de regulamentao ou o da criminalizao
da poltica. Assim, ao definir o regime de sanes, deve o legislador agir com prudncia e buscar o
equilbrio necessrio para que no se exceda. (Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas
eleitorais na Amrica Latina: uma anlise comparada, p. 319-322).
252
253
caixa um e propostas de reforma, p. 388-389.
121
tornam a competio desigual e estabelecem vnculos de dependncia, tornando a
representao viciada na origem254.
Estudados os principais aspectos do sistema poltico-eleitoral brasileiro, as

principais propostas de reforma deste sistema e com maior profundidade as vantagens e
desvantagens que cada tipo de sistema normativo de financiamento da atividade poltica
traz ao ser adotado, passar-se- anlise do sistema normativo vigente atualmente no
que se refere ao financiamento da atividade poltica no Brasil.
254
respectiva reforma, p. 37.
122
3. SISTEMA NORMATIVO DO FINANCIAMENTO DA POLTICA

NO BRASIL
Neste captulo, ser tratado todo o sistema normativo que rege o financiamento
da poltica no Brasil. Sero analisados aqui todos os dispositivos no ordenamento
jurdico brasileiro que esto relacionados arrecadao de capital, de bens e de servios
para que as campanhas eleitorais e os partidos polticos possam funcionar.
Todas as regras concernentes ao financiamento da atividade poltica no Brasil,

tanto no que se refere aos partidos polticos como s campanhas eleitorais tm por
objetivo garantir a normalidade e a legitimidade das eleies, evitando-se que elas
venham a ser maculadas por partidos ou candidatos que eventualmente cometam atos de
abuso do poder econmico capazes de ferir a igualdade entre os candidatos e a real
vontade do eleitorado ao decidir seu voto255, em respeito ao ditame constitucional
previsto no art. 14, 9.
O estudo dessas regras ser iniciado com a anlise do texto da Lei das Eleies
(Lei n. 9.504/97), norma esta que dispe sobre o financiamento das campanhas
eleitorais. H quatro itens para serem abordados no que toca Lei das Eleies: (i)
arrecadao, administrao e aplicao de recursos nas campanhas; (ii) dispositivos
sobre as doaes: a forma de se doar, os limites, as vedaes constitucionais e legais e
as penas para a desobedincia do texto da lei; (iii) o rol de despesas legais a serem feitas
em uma campanha eleitoral; (iv) as normas relativas s prestaes de contas de
campanha.
Aps a abordagem da legislao referente s campanhas eleitorais, sero

discutidos os dispositivos referentes ao financiamento dos partidos polticos no Brasil.
Assim, estudar-se- a Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95), com nfase nas
finanas e contabilidade dos partidos, no Fundo Partidrio e no Horrio Eleitoral e
Partidrio Gratuito.
255
Cf. Vera Maria Nunes Michels, Direito eleitoral: de acordo com a Constituio Federal, LC 64/90,
Lei 9.096/95 e Lei 9.504/97, p. 183-184.
123
Em seguida, os crimes eleitorais referentes ao financiamento das campanhas
eleitorais e dos partidos polticos sero examinados. Todos estes crimes esto previstos
no Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65). Posteriormente, h o exame da Lei das
Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90), que dispe sobre as hipteses de abuso
do poder econmico e tambm sobre o rito processual da apurao do cometimento do
abuso.
3.1. Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97)
3.1.1. Arrecadao, administrao e aplicao de recursos nas campanhas

eleitorais
O captulo da Lei das Eleies que contm as disposies relativas ao
financiamento das campanhas eleitorais, intitulado Da Arrecadao e da Aplicao de
Recursos nas Campanhas Eleitorais tem em seu primeiro artigo (art. 17) a
determinao sobre de quem a responsabilidade sobre as despesas da campanha
eleitoral: partidos polticos ou de seus candidatos. Firma-se, nas palavras de Joel
Cndido, o princpio da responsabilidade financeira solidria entre os partidos e os
candidatos256.
H em seguida dispositivo includo pela Lei n. 11.300/06 (a chamada

minirreforma eleitoral), lei esta que tinha por objetivo principal reduzir os gastos de
campanha no pas. Para tanto, incluiu na Lei das Eleies do art. 17-A, que dispe sobre
os limites de gastos de cada campanha.
Os limites de gastos sero estabelecidos por lei a ser editada at 10 de junho de

cada ano eleitoral, limites estes que observaro as peculiaridades locais. No caso de esta
lei no ser editada at a data fixada, cabe ao partido poltico fixar o limite de gastos,
comunicando a Justia Eleitoral sobre esses limites fixados, que sero amplamente
publicados pela Justia.
256
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 433.
124
A observao das peculiaridades locais traz ao legislador a possibilidade de
ele fixar os critrios para o estabelecimento desses limites, podendo-se criar critrios
das mais diversas referncias, como o populacional (o Estado com maior populao tem
um limite maior), o geogrfico (o Estado com maior territrio tem um limite diferente),
o de nmero de candidatos registrados (um alto nmero de candidatos gera maior
competio, fazendo com que esse Estado tenha um limite maior), por exemplo.
Essa possibilidade abre brecha para que a lei provada com os limites
estabelecidos possa, deliberada ou acidentalmente, beneficiar alguns partidos e
candidatos em detrimento de seus adversrios257, pois facilita casusmos258.
H tambm a alegao de que o artigo ora comento eivado de

inconstitucionalidade, por desrespeitar o princpio constitucional da anterioridade
eleitoral (art. 16 da Constituio). Este princpio prescreve que qualquer lei que altere o
processo eleitoral deve ser publicada ao menos um ano antes da data da eleio pra que
tenha sua vigncia j no prximo pleito. O art. 17-A da LE prev que a norma fixadora
dos limites de gastos nas campanhas possa entrar em vigor para valer j na eleio
seguinte em at 10 de junho do ano eleitoral, havendo assim flagrante desrespeito ao
determinado no art. 16 da Constituio. Alm disso, a edio de uma lei fixadora de
gastos eleitorais a cada eleio ressuscita a to criticada instabilidade legislativa no
campo poltico-eleitoral259.
Tambm no prev o artigo critrios para a obrigatoriedade de ampla
publicidade aos limites estabelecidos pelos partidos, ficando a critrio da Justia
Eleitoral a interpretao deste termo.
No havendo a edio da lei (alis, nem na eleio de 2006 e nem na de 2008

houve), cabe ento ao partido poltico fixar seus limites de gasto, comunicando Justia
Eleitoral sobre os mesmos no momento de registro das candidaturas de seus filiados
(art. 18, caput). Havendo coligao partidria, cada partido participante poder fixar
257

Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 166.
259
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 435; Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral
comentada, p. 166; e Roberto Porto, Lei eleitoral anotada: Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 44.
258
125
limites diversos, devendo cada partido informar a Justia Eleitoral separadamente, se for
o caso (art. 18, inciso I).
A incumbncia da fixao do limite de gastos a serem realizados nas campanhas

eleitorais deveria ser sempre do partido ou do candidato, j que so eles quem faz todo o
planejamento necessrio para a consecuo de uma campanha eleitoral, conhecedores
notrios que so de todas as nuances existentes numa corrida eleitoral capazes de afetar
ou no o caixa financeiro de uma campanha260, em respeito autonomia partidria
prevista constitucionalmente (art. 17, 1).
Havendo descumprimento dos limites declarados, o candidato ou o partido

pagar multa de cinco a dez vezes equivalente ao valor gasto em excesso (art. 18, inciso
II), podendo o responsvel tambm responder por abuso do poder econmico (art. 2,
4 da Resoluo TSE n. 22.715/08).
A fixao de limites, na prtica, no serve de parmetro para um melhor controle

da arrecadao e da aplicao de recursos nas campanhas eleitorais. A fixao por meio
de lei pode acarretar problemas, conforme acima visto.
Ademais, conferir tamanha liberdade aos partidos polticos pode ocasionar

tambm a ineficcia do dispositivo. A legenda pode, por exemplo, fixar valor muito
alto, fora da realidade, com o escopo de no haver a possibilidade de infringir o limite
declarado e o conseqente pagamento de multa.
Ao fixar limite muito alto, pode tambm ocorrer de o partido chamar a ateno
dos adversrios, da Justia Eleitoral e da prpria sociedade, gerando um efeito negativo
para suas campanhas. Mas tambm ao estabelecer limite baixo (decorrente de um
planejamento financeiro ruim, por exemplo), ficam seus candidatos limitados em sua
capacidade administrativo-financeira de suas campanhas. H tambm a possibilidade de
o limite ser alterado a pedido do candidato, com a devida autorizao da Justia
Eleitoral, devendo o pedido ser justificado na ocorrncia de fatos supervenientes e
260
Corrobora com esta afirmao Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 437.
126
imprevisveis, fatos estes que inviabilizem o cumprimento do limite originalmente
estabelecido (art. 2, 5 da Resoluo TSE n. 22.715/08).
A arrecadao e aplicao de recursos para as campanhas eleitorais podem ser

administradas no s pelo candidato, mas tambm por um comit financeiro, conforme
previso contida no art. 19 da LE.
Esses comits devem ser constitudos pelo partido em at dez dias teis aps a
realizao da Conveno partidria que escolheu quais filiados sero seus candidatos
nas eleies (art. 19, caput) Constitudos, os partidos devem registr-los em at cinco
dias nos rgos competentes da Justia Eleitoral (art. 19, 3). Portanto, os comits
municipais devem ser registrados perante o juiz eleitoral; os estaduais, nos Tribunais
Regionais Eleitorais; o nacional, no TSE.
Em cada eleio para a qual o partido tenha candidato, deve a legenda constituir
um comit. Pode a legenda reunir, em um nico comit, as atribuies relativas s
eleies de uma circunscrio (art. 19, 1).
Na prtica, isso significa que, por exemplo, na eleio municipal, em cada

cidade em que tiver candidato, o partido ter duas possibilidades: (i) abrir um comit
nico (englobando a eleio majoritria e a proporcional); ou (ii) abrir um comit para a
eleio majoritria e outra para a eleio proporcional. Se no tiver candidato na eleio
para prefeito, basta abrir comit para a eleio de vereador.
Na eleio estadual, pode ento a legenda fazer da seguinte forma: (i) comit
financeiro nico (englobando as eleies para governador, senador, deputado federal e
deputado estadual); ou (ii) abrir um comit para cada eleio, desde que tenha candidato
(ou seja, comits diferentes para a eleio ao Governo Estadual, ao Senado, Cmara
dos Deputados e s Assemblias Legislativas).
Para as eleies presidenciais, se apresentar candidato, o partido obrigado a

abrir um comit nacional, sendo facultativa legenda a abertura de comits estaduais
para a eleio presidencial ( 2).
127
Cada partido livre para designar quem participar dos comits financeiros. No
havendo previso no estatuto, fica a direo do partido livre para designar os membros
dos comits.
A Resoluo TSE n. 22.715/08, em seu art. 6, prev que eles devem ser
constitudos ao menos por duas pessoas, que sero o presidente e o tesoureiro. Porm,
faculdade do partido determinar o nmero de membros do comit e quem sero os
indicados.
Tambm dispe a Resoluo que a criao de comit de coligao partidria

proibida (art. 6, 3), alm de o partido participante de coligao, mas sem candidato
na eleio para prefeito ser desobrigado de criar comit financeiro para a eleio
majoritria (art. 6, 2).
Os comits tm por atribuio (art. 7), alm de arrecadar e aplicar os recursos

de campanha, distribuir aos candidatos os recibos eleitorais para as doaes feitas por
pessoas fsicas e jurdicas; orientar os candidatos sobre a normatizao do
financiamento das campanhas e encaminhar Justia Eleitoral as prestaes de contas,
na forma dos arts. 28 e 29 da LE.
O pedido de registro do comit financeiro Justia Eleitoral deve conter a ata da

reunio que decidiu por sua constituio; a relao nominal dos membros,
acompanhadas dos respectivos CPFs (Cadastro de Pessoa Fsica) e assinaturas;
endereo e nmero de fac-smile para o recebimento de intimaes e comunicados da
Justia Eleitoral.
A responsabilidade pela administrao financeira da campanha do candidato,

conforme dispe o art. 20 da LE. Ou seja, todos os recursos de campanha, desde as
doaes de pessoas fsicas e jurdicas, recursos repassados pelos comits (inclusive os
provenientes do Fundo Partidrio), ou recursos prprios ficam sob a guarida legal do
candidato. Ele pode nomear pessoa de sua confiana, pessoas estas conhecidas na
prtica como tesoureiros de campanha para auxili-lo na administrao.
128
A veracidade das informaes financeiras e contbeis da campanha tambm de
responsabilidade
do
candidato,
mas
se
houve
designao
de
um
administrador/tesoureiro, deve este tambm assinas a prestao de contas, sendo ambos

responsveis solidrios (art. 21, com redao dada pela Lei n. 11.300/06).
No campo penal, entretanto, deve-se demonstrar a responsabilidade por meio

probatrio de que o administrador tambm teve responsabilidade na eventual
irregularidade. No mbito extrapenal, entretanto, a responsabilidade de todos aqueles
que tiveram como trabalho na campanha a administrao financeira dela, devendo todos
estes assinar a prestao de contas.
Houve a mudana no texto do artigo pela Lei n. 11.300/06 (antes, era de

responsabilidade exclusiva do candidato a veracidade das informaes financeiras e
contbeis nas prestaes de contas de campanha) pelo fato de no escndalo do
mensalo, o tesoureiro do PT e da campanha de Luiz Incio Lula da Silva
Presidncia da Repblica, Delbio Soares, ter assumido publicamente na CPI dos
Correios (comisso esta que investigou a denncia do mensalo em 2005) que ele foi
o nico responsvel por todas as irregularidades cometidas pelo partido na campanha,
isentando o presidente Lula de qualquer responsabilidade (ele no teve conhecimento de
nenhuma das irregularidades, segundo Delbio). Ao assumir a responsabilidade pela
arrecadao, administrao e aplicao de recursos no contabilizados na campanha
do presidente Lula de 2002 sozinho, afirmando que somente ele coordenou todo o
esquema de caixa 2 da campanha presidencial261, Delbio, ao menos na esfera
eleitoral, no pde ser denunciado e indiciado, pois no havia previso legal de eventual
punio de administrador de campanha.
Joel Cndido, no entanto, critica a nova redao do art. 21, pois segundo ele o
art. 22, inciso XIV da LI prev que respondem por abuso do poder econmico todos
(candidatos ou no, que tenham ou no assinado a prestao de contas apresentadas
Justia Eleitoral) aqueles que hajam contribudo para a prtica do ato, sendo
desnecessria a previso contida no art. 21 da LE262.
261
Cf. Augusto Nunes, A esperana estilhaada: crnicas da crise que abalou o PT e o governo Lula.
So Paulo: Planeta, 2005, p. 83.
262
Cf. Joel Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 440.
129
As movimentaes financeiras de campanha eleitoral devem todas passar pela

conta bancria aberta pelo partido ou candidato para tal fim, sendo sua abertura
obrigatria (art. 22, caput). O dispositivo tem o objetivo de facilitar o controle da
administrao financeira da campanha por parte da Justia Eleitoral, principalmente
pelo fato de os extratos bancrios serem documentos que podem ajudar em um melhor
controle das prestaes de contas para que se veja a origem das receitas e das despesas.
Os bancos so obrigados a abrir as contas bancrias para as campanhas eleitorais

em nome do candidato ou do comit financeiro em at trs dias da data do pedido de
abertura, no restando ao banco a possibilidade de condicionar a abertura a um depsito
mnimo ou cobrana de taxas e/ou outras despesas para a manuteno da conta ( 1
do art. 22, com nova redao dada pela Lei n. 12.034/09).
Assim, no pode o banco recusar a abertura da conta bancria de campanha pelo

fato de o candidato constar em listas de restries cadastrais impeditivas de
movimentao financeira263264, nem exigir que haja um depsito mnimo para que a
conta tenha alguma quantia e nem mais (essa foi a novidade trazida pela Lei n.
12.034/09) exigir o pagamento de taxas para qualquer servio bancrio ou despesa
referente manuteno desta conta.
No h, entretanto, previso de sano para o banco que se recuse abrir a conta

de campanha, cabendo ao candidato ou partido recorrer Justia Eleitoral, que
provavelmente determinar ao banco a abertura da conta, sob pena de crime de
desobedincia (art. 347 do CE)265.
Para a abertura da conta bancria (art. 13 da Resoluo TSE n. 22.715/08), so

necessrios os seguintes documentos: (i) requerimento de abertura de conta bancria
263

Conforme Carta-Circular-Bacen n. 3.320, de 4.6.2008, os bancos podem no fornecer talonrio de
cheques ao depositante (candidato) que figurar no Cadastro de Emitentes de Cheque sem Fundo, devendo
a movimentao financeira ocorrer por meio magntico ou cheque avulso.
265
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies anotada, p. 150.
264
130
eleitoral (Race), com modelo disponvel no Anexo III da referida Resoluo; e (ii)
comprovante de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas para as eleies266.
Apesar de a abertura da conta ser obrigatria, h excees legais a esta regra.

Tanto nos municpios em que no haja agncia bancria como naqueles que o eleitorado
seja menor do que vinte mil pessoas o candidato no precisa abrir conta de campanha
(art. 22, 2). Apesar de no haver a necessidade de abertura de conta nos casos ora
expostos, deve-se, porm, manter a contabilizao das receitas e despesas de campanha.
As previses legais que dispem sobre as excees regra de abertura obrigatria de
conta bancria para as campanhas so elogiadas por Carlos Velloso e Walber Agra,
As excees permitidas foram de extrema sensibilidade, tendo em vista que
inexiste razoabilidade de se exigir o deslocamento para outras cidades para a
abertura de conta bancria ou a obrigatoriedade de abri-las nos municpios em que
o aporte financeiro para as campanhas baixo267.
Interessante notar que a hiptese que dispensa a abertura de conta bancria no

caso de no haver agncia no Municpio no tem mais eficcia. O art. 12, pargrafo
nico da Resoluo TSE n. 22.715/08, que disciplinou as eleies municipais de 2008,
considera agncia bancria para efeitos da LE os postos de atendimento bancrios e
congneres, bem como os correspondentes bancrios contratados e registrados no Banco
Central do Brasil. H, porm, um banco privado que tem agncias ou postos de
atendimento bancrio em todos os municpios do pas, deixando de ter a primeira
hiptese do 2 do art. 22 razo de existir.
Novamente a Lei n. 11.300/06 inclui dispositivo na LE, desta vez o 3 do art.

22. Prev o texto deste pargrafo que caso a campanha se utilize de recursos financeiros
que no sejam movimentados por meio da conta bancria de campanha, deve sofrer as
seguintes punies: (i) desaprovao da prestao de contas do candidato ou do partido;
266
As contas bancrias eleitorais para as eleies de 2008 deveriam ser identificadas da seguinte forma,
conforme determinao dos 1 e 2 do art. 13 da Resoluo TSE n. 22.715/08: Eleio 2008 Comit
Financeiro (Municpio) (UF) (cargo eletivo) ou a expresso nico, seguida da sigla do partido, no
caso de comits, e Eleio 2008 (nome do candidato) (cargo eletivo), no caso de contas bancrias
de candidatos.
267
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 224.
131
e (ii) havendo abuso do poder econmico, cancelamento do registro de candidatura ou
cassao do diploma, se este j tiver sido expedido.
O pargrafo em comento nova tentativa de punir os candidatos que utilizem do

caixa dois de campanha como forma de esconder recursos e gastos eleitorais,
infringindo assim a igualdade de condies entre os postulantes.
Joel Cndido, entretanto, defende que a conduta descrita pelo texto legal como
irregular o uso de recursos no declarados. Portanto, se a campanha arrecadar
irregularmente, mas no aplicar o dinheiro, no se configura a hiptese infracional
contida no pargrafo, desde que o valor recebido paralelamente no seja de fonte
vedada268.
Ademais, afirma Cndido que o 3, pelo menos em sua parte final,

inconstitucional, pois somente pode-se prever o cancelamento de registro ou a cassao
do diploma de um candidato em sede de lei complementar, e no em lei ordinria.
Porm, ressalta o autor que se a infrao caracterizada como abuso do poder econmico
tiver como base legal as hipteses presentes na LI e no o 3 do art. 22, poder o
candidato sofrer as sanes inicialmente citadas269.
A hiptese ora discutida no abrange tanto os candidatos que no so obrigados

a abrir conta bancria de campanha ( 2) como tambm os gastos eleitorais realizados
por eleitor (art. 27, com comentrios adiante). No entanto, Renato Ventura Ribeiro
defende que o candidato que no obrigado a abrir conta, conforme 2, mas mesmo
assim resolve abri-la; e em sua campanha h recursos e gastos que no passam por essa
conta no deve ser punido, desde que ele faa a declarao desses recursos e gastos em
sua prestao de contas270.
No caso de rejeio das contas por haver recursos movimentados nas campanhas
sem passar pela conta bancria de campanha, a Justia Eleitoral deve remeter cpia dos
268
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 442 e Ricardo Porto, Lei eleitoral anotada: Lei n.
9.504, de 30 de setembro de 1997, p. 48.
269
270
132
autos processuais ao Ministrio Pblico Eleitoral para a apresentao de AIJE por abuso
do poder econmico, conforme determina o 4 da LE, includo pela Lei n. 11.300/06.
A Lei n. 12.034/09 incluiu na LE o art. 22-A, que trata da inscrio de

candidaturas e comits financeiros no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ).
O caput do art. 22-A faz meno obrigatoriedade da inscrio no CNPJ de

candidatos e comits financeiros. Esta possibilidade existia no ordenamento jurdico
brasileiro desde a eleio de 2002, por meio da Instruo Normativa Conjunta SRF/TSE
n. 183/02271. Apesar de um inicial estranhamento ao fato de o caput do art. 22-A obrigar
candidatos a se inscreverem no CNPJ (afinal, tratam-se de pessoas fsicas e no
jurdicas), Denise Schlickmann explica os motivos dessa disposio, alm de suas
vantagens, conforme trecho a seguir:
A inscrio de candidatos e comits financeiros no CNPJ teve por objetivo, nica e
exclusivamente, a abertura de contas bancrias para o registro da movimentao
financeira de campanha eleitoral. Com o CNPJ, instituiu-se importante
diferenciao entre o candidato e a pessoa fsica, dissociando-os e auxiliando a
evitarf a confuso advinda da movimentao equivocada dos recursos de campanha
eleitoral em contas de natureza particular, estabelecendo a norma o cancelamento
dessas inscries, de ofcio, em 31.12.2002. Veja-se: no teve a instituio do
CNPJ a finalidade de tornar exigveis aos candidatos at porque seria
absolutamente incorreto as obrigaes institudas para as pessoas jurdicas. (...)
Tal inscrio teve uma vez mais por nico e exclusivo objetivo a abertura de
contas bancrias de campanha eleitoral, identificando-as como contas referentes s
eleies de 2002. Sobre esse aspecto, ressalte-se que a norma introduziu a
exigncia salutar de identificao dessas contas com a expresso ELEIO 2002
CF ou CANDIDATO, diferenciado-as de contas de natureza particular272.
Recebido o pedido de registro de candidatura, deve a Justia Eleitoral fornecer

em at trs dias teis o nmero de registro no CNPJ (Art. 22-A, 1). Com o nmero do
CNPJ em mos e com sua respectiva conta bancria aberta, os candidatos e os comits
financeiros podem iniciar a administrao dos recursos financeiros de campanha, sendo
271
Para as eleies municipais de 2008, foi expedida a Instruo Normativa Conjunta RFB/TSE n. 838,
de 18.4.2008.
272
Denise Goulart Schlickmann, Financiamento de campanhas eleitorais, p. 95-96.
133
permitidas a arrecadao e a aplicao dos recursos nas campanhas eleitorais (art. 22-A,
2).
3.1.2. Doaes: forma, limites, vedaes e penas

As doaes feitas para as campanhas eleitorais podem vir de dois tipos de
pessoas: as pessoas fsicas (art. 23, caput) e as pessoas jurdicas (art. 81, caput).
Interessante notar que a previso de doaes advindas de pessoas jurdicas

consta nas disposies transitrias da LE. Essa localizao se deve ao fato de o art. 79
prever lei especfica para disciplinar o financiamento das campanhas eleitorais com
recursos pblicos. Isso ocorreu pelo fato de no haver acordo entre os partidos na
poca sobre as regras do financiamento pblico (a oposio ao ento presidente
Fernando Henrique Cardoso defendia o sistema pblico exclusivo), sendo o problema
deixado para o futuro273.
Portanto, a vontade do legislador federal ao editar a Lei n. 9.504/97 era a de

tornar o sistema normativo de financiamento das campanhas eleitorais no Brasil de
carter exclusivamente pblico, ficando assim os dispositivos que normatizam as
doaes de pessoas jurdicas localizadas nas disposies transitrias da lei (ou seja,
assim que disciplinado o financiamento pblico, os ditames das doaes das pessoas
jurdicas seriam revogados). A possibilidade de doaes por parte de pessoas fsicas, no
entanto, seria preservada274, configurando-se na verdade um sistema misto, e no
exclusivamente pblico.
As pessoas jurdicas275 podem doar recursos para as campanhas eleitorais de seu
interesse, no havendo limite ao nmero de campanhas beneficiadas nem qualquer filtro
273
Cf. Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 904-905.

275
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais podero ser feitas
a partir do registro dos comits financeiros dos partidos ou coligaes.
1 As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam limitadas a dois por cento do faturamento
bruto do ano anterior eleio.
2 A doao de quantia acima do limite fixado neste artigo sujeita a pessoa jurdica ao pagamento de
multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
3 Sem prejuzo do disposto no pargrafo anterior, a pessoa jurdica que ultrapassar o limite fixado no
1 estar sujeita proibio de participar de licitaes pblicas e de celebrar contratos com o Poder
274
134
ideolgico (as empresas podem doar para quaisquer partidos e candidatos, inclusive
adversrios em uma mesma eleio). O texto do caput refere-se a doaes e
contribuies, termos estes que devem ser entendidos como sinnimos276.
Porm, a LE impe um limite de verba a ser doada para as campanhas eleitorais,

que de 2% do faturamento bruto da empresa auferido no ano anterior eleio (art. 81,
1). Caso a empresa extrapole o limite, poder arcar com o pagamento de multa no
valor de 5 a 10 vezes ao valor doado em excesso, alm de no poder celebrar contratos
com o Poder Pblico, tampouco participar de procedimentos licitatrios por cinco anos
(art. 81, 2 e 3).
Enfatiza a LE, em conformidade ao texto constitucional, a garantia da

possibilidade da empresa supostamente infratora ter acesso ampla defesa no processo
judicial. No h no texto legal, entretanto, clareza quanto ao marco inicial para a
contagem desses cinco anos: pode-se interpretar que a contagem da punio inicia-se
tanto a partir da prolao da sentena condenatria, data em que ocorreu a eleio277, do
cometimento do ato irregular ou do trnsito em julgado da sentena278.
A Lei n. 12.034/09 inclui o 4 no art. 81 da LE, definindo o rito processual da

ao de investigao judicial eleitoral previsto na LI como o adequado para a apurao
de eventual irregularidade na doao de pessoas jurdicas que possam ensejar as
punies acima citadas. A incluso do 4 se deve ao fato de at ento o rito processual
a ser seguido ser o da representao eleitoral (art. 96 da LE) de carter sumrio,
considerado incompatvel principalmente em relao natureza da sano do 3 279. O
rito da AIJE, ao contrrio, prev prazos mais longos para a defesa e eventual recurso,
alm de oitiva de testemunhas e dilao probatria.
Pblico pelo perodo de cinco anos, por determinao da Justia Eleitoral, em processo no qual seja
assegurada ampla defesa.
4o As representaes propostas objetivando a aplicao das sanes previstas nos 2 o e 3o observaro
o rito previsto no art. 22 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, e o prazo de recurso contra
as decises proferidas com base neste artigo ser de 3 (trs) dias, a contar da data da publicao do
julgamento no Dirio Oficial.
276
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 376.
277
278
279
135
Quanto s pessoas fsicas, as doaes so permitidas conforme disposto no art.
23 da LE. As pessoas fsicas tambm no sofrem qualquer limitao quanto ao nmero
de candidaturas beneficiadas com suas doaes, nem mesmo qualquer filtro ideolgico.
O limite disposto na legislao monetrio: a pessoa fsica pode doar para as

campanhas eleitorais de sua preferncia o valor de at 10% seus rendimentos brutos
auferidos no ano anterior eleio (art. 23, 1, inciso I). J os candidatos que utilizam
recursos prprios nas suas campanhas tm como limite o valor mximo de gastos
estabelecido pelo seu partido, conforme prev o art. 18 da LE (art. 23, 1, inciso II).
Neste limite imposto pela legislao utilizao de recursos prprios repousa

crticas e dvidas entre os estudiosos do tema. Alguns crem que o candidato que usa
recursos prprios no est submetido ao limite de 10% de seus rendimentos brutos do
inciso I, j que em algumas eleies com menor necessidade de recursos os candidatos
bancam suas campanhas sozinhos, sem a necessidade de doadores externos280. O
entendimento diametralmente contrrio se justifica ante o fato de a lei no fazer
diferena entre a pessoa fsica comum e a pessoa fsica candidata (se houvesse
distino, haveria quebra do princpio constitucional da isonomia), alm de se evitar que
o candidato depene seu patrimnio com o escopo de evitar o pagamento de credores ou
at em proteo aos seus prprios familiares281.
No entanto, a incluso do 7 no art. 23, por meio da Lei n. 12.034/09 pode ter
esclarecido a questo. Seu texto prev que o limite do inciso I (mximo de 10% do
rendimento bruto auferido no ano anterior) no se aplica a doaes estimveis em
dinheiro relativas utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do doador,
desde que o valor da doao no ultrapasse R$ 50.000,00.
Assim sendo, percebe-se ao analisar o texto do 7 que o candidato deve

respeitar o limite de 10% de seu rendimento bruto ao usar recursos prprios em sua
campanha. No entanto, este limite no precisa ser respeitado no nico caso de utilizao
280
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 154-155 e Adriano Soares da Costa, Instituies
de direito eleitoral, p. 747.
281
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 183 e Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 447.
136
em sua prpria campanha de bem mvel ou imvel de sua propriedade, desde que essa
utilizao no seja estimada em valor acima de R$ 50.000,00.
Esta previso, apesar de esclarecer a dvida acima citada, uma porta para o
cometimento de atos de abuso de poder econmico, eis que cabe ao prprio candidato
estabelecer o valor da doao referente ao uso desses bens mveis ou imveis,
ensejando assim a possibilidade de os candidatos subvalorizarem sua prpria doao,
havendo mais espao para doaes de terceiro ou para novas doaes de bens de sua
propriedade para sua campanha.
A Lei n. 12. 034/09 mudou a redao do 2 do art. 23, mantendo a necessidade

de expedio de recibo eleitoral para cada doao282 (independentemente da origem,
pessoa fsica ou jurdica) e trouxe a possibilidade de se fazer doaes pela Internet,
devendo ser emitido tambm recibo desta doao eletronicamente.
Os recibos, segundo definio legal contida do art. 3 da Resoluo TSE n.

22.715/08, so documentos oficiais que viabilizem e tornam legtima a arrecadao de
recursos para a campanha, sendo imprescindveis seja qual for a natureza do recurso,
ainda que do prprio candidato.
A confeco e a distribuio aos comits financeiros so de responsabilidade dos

diretrios nacionais dos partidos polticos, cabendo aos comits repassarem os recibos
aos candidatos antes do incio do perodo de arrecadao de recursos de campanha (art.
4, caput, da Resoluo TSE n. 22.715/08)
Caso haja infrao aos limites dispostos no art. 23, seu 3 prev multa ao
doador pessoa fsica infrator no valor de cinco a dez vezes o valor em excesso, tal como
no caso de pessoas jurdicas283.
282
O TSE decidiu, no Agravo n. 6.265 (julgado em 01.12.2005, DJ 03.02.2006, Rel. Min. Humberto
Gomes de Barros), que a ausncia dos recibos eleitorais na prestao de contas constitui irregularidade
insanvel.
283
A Resoluo TSE n. 22.715/08 prev, em seu art. 17, 5, a possibilidade da Justia Eleitoral solicitar
informaes a quaisquer rgos que por ventura possam colaborar na apurao do possvel desrespeito
aos limites de doao para as pessoas fsicas ou jurdicas, excludas as hipteses de quebra do sigilo
bancrio ou fiscal.
137
O caput do art. 23 prev que as doaes podem ser feitas em dinheiro ou em
bens estimveis em dinheiro, como por exemplo, a cesso de um carro ou uma casa para
a campanha eleitoral. A doao em bem estimvel deve ser convertida em dinheiro, para
efeito na prestao de contas a ser apresentada Justia Eleitoral.
As doaes em dinheiro, no entanto, jamais podem ser feitas fora da conta

bancria de campanha (ou seja, nunca uma campanha pode receber doao em dinheiro
vivo, apesar de tal proibio ser obviamente bastante difcil de ser controlada). Assim,
recursos financeiros devem ser doados por meio de cheques cruzados e nominais,
transferncia eletrnica de depsitos (hiptese includa pela Lei n. 11.300/06), depsito
bancrio de dinheiro em espcie devidamente identificado (includa pela Lei n.
11.300/06) e por meio de doaes pela Internet em mecanismo a ser disponibilizado na
pgina eletrnica do candidato, com a identificao do doador e a emisso do recibo
eleitoral (em repetio ao previsto no 2 deste artigo; hiptese includa pela Lei n.
12.034/09).
Essas doaes por meio da pgina do candidato na Internet podem ser feitas de
duas formas: por carto de crdito e tambm por meio de emisso de boleto bancrio. O
TSE ainda no regulamentou a prtica, devendo faz-lo at 5 de maro de 2010, data
limite para a apresentao das Resolues que regulamentaro as eleies gerais de
2010. Havendo fraudes ou erros cometidos nas doaes pela Internet ocorridos em
conhecimento dos candidatos, partidos ou coligaes, os mesmos no tero qualquer
responsabilidade e esta ocorrncia no ensejar a rejeio da prestao de contas
apresentada Justia Eleitoral (art. 23, 6, includo pela Lei n. 12.034/09).
O texto, porm, no faz meno figura do administrador de campanha, que

divide a responsabilidade com o candidato pela veracidade das informaes financeiras
e contbeis da campanha (art. 21 da LE), restando assim a dvida: se restar provado nos
autos que o administrador da campanha teve conhecimento da fraude ou do erro
cometido em doao pela Internet, ele responde pela irregularidade? Diante do fato de
que h na lei a previso de responsabilidade solidria entre o administrador e o
candidato na administrao financeira da campanha devendo inclusive a prestao de
contas ser assinada por ambos - o candidato tambm no deveria ser responsabilizado?
138
So vedadas tambm aos candidatos as doaes em dinheiro, como tambm as
de prmios, trofus e quaisquer tipos de ajudas feitas por candidatos a pessoas fsicas e
jurdicas durante o perodo eleitoral (art. 23, 5284, includo pela Lei n. 11.300/06).
A incluso desta vedao como um pargrafo do artigo da LE que disciplina as

doaes aos candidatos criticada, j que se trata de modalidade de gasto ou
propaganda eleitoral, alm de irregularidade que tem como objetivo beneficiar eleitor ou
grupo de eleitor em troca de seus votos285.
Deve-se atentar ao fato de que h vedao doao feita somente por candidato,
no havendo previso legal contra a eventual doao feita por partido, coligao ou at
mesmo a outro eleitor em favor de candidato de sua preferncia (previso contida no art.
27 da LE).
Joel Cndido, no entanto, afirma que ao contrrio da conduta de compra de votos

prevista no art. 41-A da LE286, em que o candidato corrompe o eleitor em troca de seu
voto, na previso do 5 do art. 23 no h necessariamente nesses tipos de doao a
finalidade de obter o voto dos beneficiados, havendo, portanto, infrao de abuso do
poder econmico e no corrupo eleitoral287.
O autor critica duramente o fato de a irregularidade prevista no 5 do art. 23
de carter menos grave que a compra de votos prevista no art. 41-A ter como possvel
sano condenao mais grave ao infrator que a prevista no artigo que trata da compra
de votos.
A conduta do 5 do art. 23 pode ensejar ao infrator no s a cassao do

registro de candidatura ou do diploma (se este j tiver sido expedido), mas tambm a
284
5o Ficam vedadas quaisquer doaes em dinheiro, bem como de trofus, prmios, ajudas de
qualquer espcie feitas por candidato, entre o registro e a eleio, a pessoas fsicas ou jurdicas.
285
286
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captao de sufrgio, vedada por
esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem
ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da
candidatura at o dia da eleio, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do
registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18
de maio de 1990.
287
139
possibilidade de declarao de inelegibilidade por trs anos ao candidato infrator,
conforme art. 1, inciso I, alnea d, que prev esta sano em caso de abuso do poder
econmico. O art. 41-A, entretanto, no prev a decretao de inelegibilidade, mas to
somente a cassao do registro ou do diploma. Na viso de Joel Cndido, o advento do
5 ao art. 23 trar um esvaziamento do art. 41-A, pois a apurao dessas
irregularidades prev o mesmo rito processual (o da AIJE), mas poder ter
conseqncias judiciais diferentes aos seus infratores. Provavelmente, o propositor de
eventual AIJE procurar processar o candidato infrator por cometimento da conduta do
art. 23, 5, e no pelo art. 41-A288.
Alm das doaes provenientes de pessoas fsicas e jurdicas e dos recursos

prprios do candidato, so fontes de receitas das campanhas eleitorais, conforme
disposto no art. 15 da Resoluo TSE n. 22.715/08 as (i) doaes de outros candidatos,
comits financeiros ou partidos polticos, ou seja, pode haver transferncia de montantes
financeiros entre quaisquer candidatos, partidos e comits, no intuito de ajudar
financeiramente campanha com dificuldades financeiras; (ii) os repasses de recursos
provenientes do Fundo Partidrio (a ser analisado no item 3.2.2); e (iii) receita
decorrente da comercializao de bens ou da realizao de eventos. Todas essas receitas
tambm so hipteses de expedio compulsria de recibo eleitoral.
A comercializao de bens ou a realizao de eventos com o escopo de

arrecadao de recursos para campanhas eleitorais deve ser comunicada previamente
pelo candidato ou comit Justia Eleitoral (prazo de cinco dias antes do ato), j que a
Justia pode determinar diligncia para fiscalizao do ato. (art. 20, inciso I da
Resoluo TSE n. 22.715/08), devendo ser tudo comprovado na prestao de contas
(art. 20, inciso II), alm de serem considerados como doaes para os efeitos financeirocontbeis da campanha eleitoral (art. 20, 1). Deve todo o montante arrecadado ser
depositado na conta bancria de campanha para a sua posterior aplicao (art. 20, 2).
A LE tambm prev extenso rol de pessoas jurdicas que no podem doar

recursos a nenhuma campanha eleitoral, rol este de carter taxativo, e no
288
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 449-450 e Ricardo Porto, Lei eleitoral anotada: Lei
n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, p. 50.
140
exemplificativo289, por haver restries s doaes para as campanhas eleitorais. A lei
prev estas vedaes, segundo Carlos Velloso e Walber Agra, pelo fato de essas
entidades serem capazes, ante seu tamanho e importncia, de influenciar a eleio ao
ponto de desequilibr-la por meio de eventuais doaes, alm tambm de impedir que
entidades pblicas ou entidades que possuam laos com o poder pblico possam exercer
suas funes com desvio de finalidade290.
As doaes vedadas so as realizadas tanto em dinheiro como em estimvel em

dinheiro, inclusive por meio de qualquer tipo de publicidade. Permite-se, porm, que os
partidos ou os candidatos celebrem contratos de prestao de servios com estas pessoas
jurdicas, conforme trecho explicativo a seguir:
Note-se, entretanto, que o artigo somente veda a doao de dinheiro ou em bens e
servios estimveis em dinheiro das entidades nele referidas. No entanto,
permitida a celebrao, pelos partidos e candidatos, de contratos de prestao de
servios, fornecimento ou emprstimo de bens, mveis e imveis, com
concessionrios ou permissionrios de servio pblico, entidade de classe ou
sindical ou pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior,
desde que haja pagamentos a preos de mercado, como aluguel de imveis para
eventos, transporte e at propaganda em imprensa escrita291.
Deve estar atenta a Justia Eleitoral para esta possibilidade, j que os candidatos,
em conluio com a entidade privada, podem subvalorizar o contrato, havendo assim
espcie de doao em estimvel cuja fonte proibida de doar s campanhas eleitorais.
As hipteses de doadores vedados previstas nos incisos do art. 24 da LE podem

ser divididas em trs tipos, quais sejam: (i) doadores que tenham relaes com entidades
estrangeiras; (ii) doadores que recebem recursos pblicos ou que tenham estreitos laos
com o Poder Pblico; e (iii) entidades que no tenham como objetivo social primordial
a poltica ou as eleies.
Em respeito ao ditame constitucional da preservao da soberania nacional, a LE

veda a doao para as campanhas eleitorais de entidades e governos estrangeiros (art.
289
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentadas, p. 158; Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 451 e Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 187.
290
Cf. Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 228.
291
Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 187.
141
24, inciso I) e de pessoas jurdicas sem fins lucrativos que recebam recursos do exterior
(inciso VII).
Tambm so vedadas as doaes de entidades que recebam recursos pblicos

para sua administrao e sobrevivncia, entre elas os rgos da administrao pblica
direta ou indireta (inciso II); fundaes mantidas com recursos pblicos,
independentemente de serem pessoas jurdicas de direito pblico ou privado (inciso II);
entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio
compulsria em virtude de disposio legal (inciso IV, caso do Sesc, Senac e do Sesi);
entidades de classe e sindicatos (de carter patronal ou de empregados, assim como as
federaes ou centrais sindicais inciso VI); e organizaes no-governamentais que
recebam recursos pblicos (inciso X)292.
Estas organizaes no podem doar recursos para nenhuma campanha eleitoral

por receberem quantias pblicas para sua administrao de sobrevivncia, em respeito
aos princpios constitucionais da impessoalidade, de moralidade administrativa e da
igualdade de oportunidade entre os candidatos. Se pudessem doar recursos (mesmo que
de origem privada), no haveria como saber se os recursos doados tinham originalmente
carter pblico ou privado.
Incluem-se na lista das entidades vedadas de doarem recursos s campanhas

eleitorais por terem estreitos laos com o Poder Pblico as concessionrias ou
permissionrias de servio pblico (inciso III); as entidades de utilidade pblica (inciso
V); e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (inciso XI).
Estas entidades no necessariamente recebem recursos pblicos, mas seus

vnculos com o Poder Pblico podem acarretar distores no que toca eventual
permisso de doaes s campanhas eleitorais.
As concessionrias ou permissionrias, por exemplo, tm seu trabalho

fiscalizado pelo Poder Pblico, podendo os contratos administrativos celebrados serem
292
A Resoluo TSE n. 22.715/08, em seu art. 16, inciso XIII, prev vedao possibilidade de cartrios
de servios notariais e de registro doarem recursos s campanhas eleitorais. Esta previso h flagrante
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade, eis que somente lei pode definir as possibilidades de
vedaes de doaes s campanhas, e no Resoluo, norma infralegal.
142
rescindidos unilateralmente pela Administrao Pblica. A vedao contida do art. 24,
inciso III protege tanto as prprias concessionrias ou permissionrias de eventual
desmando por parte da Administrao Pblica como impede a possibilidade de elas
doarem recursos para obter benefcios futuros293.
J as entidades de utilidade pblica podem gozar de benesses fiscais, alm de

ganhar tal status por meio de discusso no respectivo Legislativo. Estes fatos poderiam
tambm ensejar relaes entre candidatos e entidades de carter obscuro, cada um
visando obter vantagens graas a esse relacionamento.
Por fim, h tambm a vedao de doao para as campanhas eleitorais de

entidades que no tenham como fim social a poltica ou as eleies: tratam-se das
entidades beneficentes e religiosas (inciso VIII, includo pela Lei n. 11.300/06) e das
entidades esportivas (inciso IX, includo pela Lei n. 11.300/06 e com redao alterada
pela Lei n. 12.034/09).
As entidades beneficentes e religiosas esto no rol das pessoas que no podem

doar recursos para nenhuma campanha eleitoral pelo fato de serem beneficiadas no
mbito tributrio294. Ademais, segundo Joel Cndido, tratou-se de incluso casustica, j
que a verdadeira inteno do legislador foi a de dificultar a candidatura de religiosos,
cujas bancadas nas Casas Legislativas aumentam a cada eleio. O autor no encontra
justificativa plausvel para a incluso desta hiptese, j que o eixo do artigo evitar as
doaes de entidades estrangeiras ou de entidades que recebam recursos pblicos ou que
tenham fortes vnculos com o Poder Pblico, o que no o caso das entidades
beneficentes e religiosas295.
Hoje, com a redao dada pela Lei n. 12.034/09, todas as entidades esportivas
esto vedadas de doar recursos para qualquer campanha eleitoral. Aps a Lei n.
11.300/06, estavam vedadas as doaes com origem de entidades esportivas que
recebessem recursos pblicos. Para Joel Cndido, a incluso dessa hiptese de vedao
tem a mesma justificativa da anteriormente debatida: evitar o crescimento do nmero de
293

295
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 452-453.
294
143
pessoas relacionadas atividade profissional esportiva nos Legislativos, em especial a
famosa bancada da bola, em que ex-jogadores e ex-dirigentes esportivos conseguem
eleger-se para lutar pelos interesses de parte dos atores do cenrio esportivo
brasileiro296.
Por fim, foi includo pela Lei n. 12.034/09 no art. 24 o pargrafo nico, que
prev a possibilidade de as cooperativas realizarem doaes s campanhas eleitorais,
desde que: (i) no haja entre os cooperados concessionrios ou permissionrios de
servios pblicos; e (ii) desde que as cooperativas no recebam recursos pblicos.
Critica-se este artigo e seu respectivo rol principalmente pelo fato de no ter sido
includa a hiptese de vedao de doaes de pessoas jurdicas que tenham celebrado
contratos com o Poder Pblico, como empreiteiras e agncias de publicidade297.
No se discute aqui o fato de uma empresa ter interesse na eleio de um

candidato pelo fato de ele, por exemplo, propor programas econmicos que incentivem
sua produo. Mas ao assumir tal relao com a Administrao Pblica por meio da
celebrao de um contrato, pode-se inferir que o contrato foi assinado pelo fato de a
empresa ter ajudado a campanha eleitoral do candidato ora eleito ou at na promessa de
futuro auxlio campanha de reeleio.
Adriano Soares da Costa inclusive classifica o rol do art. 24 como oportunista,

fruto da vivacidade do legislador, ao apontar que paradoxalmente, uma empresa
contratada pelo Poder Pblico pode doar recursos ao chefe do seu cliente, mas ao
mesmo tempo um sindicato que tenha candidatos ligados ao seu iderio e aos seus
anseios no pode efetuar doaes298.
Alm das sanes pecunirias previstas aos doadores infratores, h tambm

previso de pena para o partido poltico que descumprir as normas referentes
arrecadao e aplicao de recursos nas campanhas eleitorais, conforme art. 25 da LE.
296

298
Cf. Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 749.
297
144
Sua localizao na lei criticada, pois se refere a todo o sistema de arrecadao
e aplicao dos recursos nas campanhas eleitorais, devendo vir aps os artigos que
tratam dos gastos eleitorais299.
Os partidos polticos infratores tero sua respectiva quota do Fundo Partidrio

suspensa no ano seguinte ao do trnsito em julgado da ao que apurou tal
irregularidade. J os candidatos infratores ou beneficiados por eventuais infraes
podero tambm responder por prtica de abuso do poder econmico.
Como h no texto o termo beneficiados, h a possibilidade de se punir o
candidato que no tivera conhecimento ou mesmo participado do cometimento da
irregularidade300.
A Lei n. 12.034/09 incluiu o pargrafo nico no art. 25 da LE, determinando que

a sano de suspenso do repasse de novas quotas do Fundo Partidrio, por
desaprovao total ou parcial da prestao de contas do candidato, dever ser aplicada
de forma proporcional e razovel, pelo perodo de 1 (um) ms a 12 (doze) meses, ou por
meio do desconto, do valor a ser repassado, na importncia apontada como irregular,
no podendo ser aplicada a sano de suspenso, caso a prestao de contas no seja
julgada, pelo juzo ou tribunal competente, aps 5 (cinco) anos de sua apresentao.
Note-se que o caput do art. 25 no tem qualquer meno a uma possvel

desaprovao, total ou parcial, da prestao de contas do candidato, mas sim do
cometimento de irregularidades na arrecadao ou aplicao de recursos na campanha
eleitoral. A prestao de contas a etapa financeira seguinte campanha eleitoral, tanto
que foi merecedor de captulo a parte na LE.
Ademais, mesmo que se entenda que o texto do pargrafo nico se refira ao art.
25, caput, percebe-se que se criou dispositivo que pode ensejar um incentivo legal ao
cometimento de irregularidades, j que cabe somente ao juiz, respeitando-se os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade: (i) aplicar pena de um a doze meses
299

Olivar Coneglian tem entendimento contrrio. Afirma o autor que necessrio provar a participao
do candidato para que ele possa sofrer as penas previstas em caso de abuso do poder econmico (Cf.
Olivar Coneglian, Lei das eleies comentadas, p. 164).
300
145
de suspenso da quota do Fundo Partidrio; ou (ii) por meio de desconto, do valor a ser
repassado, na importncia apontada como irregular.
Portanto, a pena que pelo texto do caput do art. 25 era de suspenso da quota
do Fundo Partidrio por um ano hoje pode ser aplicada por apenas um ms. Alm disso,
pode o juiz arbitrar a pena de desconto nesta quota de apenas o valor tido como
irregular. Ademais, prev tambm a prescrio da pena em cinco anos caso no haja
deciso final da Justia Eleitoral, o que pode estimular os partidos a apresentarem
recursos visando atingir o prazo prescricional.
O prazo final para a arrecadao de recursos para as campanhas eleitorais o dia

da eleio (art. 21, caput, da Resoluo TSE n. 22.715/08). Porm, h uma exceo:
havendo obrigaes j contradas e ainda no pagas, permite-se a arrecadao aps esse
prazo para seu cumprimento (art. 21, 1), devendo ser pagas at a data da apresentao
da prestao de contas Justia Eleitoral (o caso de no pagamento neste prazo ser
estudado no item 3.1.4).
3.1.3. Gastos eleitorais

A LE prev dois tipos de gastos nas campanhas eleitorais, quais sejam: os gastos
feitos pelo candidato e gastos feitos por eleitor em favor de candidato de sua
preferncia.
O art. 26 da LE e seus incisos trazem extenso rol de gastos eleitorais. Seno,

vejamos:
Art. 26. So considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados
nesta Lei:
I - confeco de material impresso de qualquer natureza e tamanho;
II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgao,
destinada a conquistar votos;
III - aluguel de locais para a promoo de atos de campanha eleitoral;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a servio
das candidaturas;
V - correspondncia e despesas postais;
146
VI - despesas de instalao, organizao e funcionamento de Comits e servios
necessrios s eleies;
VII - remunerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal que preste servios
s candidaturas ou aos comits eleitorais;
VIII - montagem e operao de carros de som, de propaganda e assemelhados;
IX - a realizao de comcios ou eventos destinados promoo de candidatura;
X - produo de programas de rdio, televiso ou vdeo, inclusive os destinados
propaganda gratuita;
XII - realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais;
XIV - aluguel de bens particulares para veiculao, por qualquer meio, de
propaganda eleitoral;
XV - custos com a criao e incluso de stios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do disposto na
legislao eleitoral.
XVII - produo de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral.
O caput do art. 26 da LE foi alterado pela Lei n. 11.300/06, que retirou o termo
dentre outros. Com a retirada do termo, o rol, que era considerado exemplificativo,
abrindo a possibilidade de as campanhas terem outros tipos de despesa, passou a ser
taxativo. Corroboram com essa opinio, entre outros, Renato Ventura Ribeiro301 e Joel
Cndido302303. Olivar Coneglian, Carlos Velloso e Walber Agra, porm, discordam, j
que nos incisos h trechos vagos como gastos de qualquer natureza ou por qualquer
meio304., alm do fato de surgir com o passar do tempo novas necessidades nas
campanhas, o que pode gerar a necessidade de se mudar constantemente a legislao305.
Denise Schlickmann ressalta que alm da retirada do tempo citado, houve

tambm a retirada de algumas hipteses de gastos, acentuando assim a taxatividade do
rol, pois se ainda fosse o rol exemplificativo, no haveria nenhum efeito legal a retirada
dos incisos XI e XII, que previam como gastos eleitorais o pagamento de cach a
artistas ou animadores de eventos e a confeco, aquisio e distribuio de brindes de
301

303
A Resoluo TSE n. 22.715/08, porm, dispe em seu art. 22, inciso XV que as doaes feitas a outros
candidatos ou comits financeiros sejam considerados gastos eleitorais.
304
305
Cf. Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 228.
302
147
campanha em geral306. Esse rol tem tambm a finalidade de definir os gastos eleitorais
para facilitar a contabilizao dos partidos e das campanhas nas prestaes de contas a
serem apresentadas Justia Eleitoral.
A mudana perpetrada pela Lei n. 11.300/06 tem o intuito de diminuir os custos

de campanha, considerados um dos males do cenrio poltico brasileiro, conforme j
estudado no item 2.1.4.1. Ademais, tanto os showmcios comcios em que os
polticos apresentavam suas propostas, porm recheados de artistas e/ou animadores que
faziam apresentao de carter unicamente artstico e no poltico, como os brindes de
campanha foram retirados do ordenamento jurdico brasileiro por serem considerados
gastos que beneficiavam os candidatos com forte poder econmico.
Renato Ventura Ribeiro reconhece que pode haver diminuio da influncia

negativa do poder econmico com as mudanas feitas pela Lei n. 11.300/06. No
entanto, afirma o autor que haver maior dificuldade de os candidatos, principalmente
os menos conhecidos pelo eleitorado, divulgarem suas candidaturas, eis que os brindes
serviam como meio barato e fcil de exposio, por exemplo, do seu respectivo nmero
de registro para ser votado na urna eletrnica307.
O primeiro dos gastos eleitorais permitidos a confeco de material impresso,

como santinhos, jornais, cartazes e faixas. A Resoluo TSE n. 22.715/08, em seu art.
22, determinou que de todas as propagandas impressas de campanha devem
compulsoriamente conter o CNPJ ou o CPF do responsvel pela confeco do impresso,
e a respectiva tiragem. O dispositivo tem como objetivo detectar a origem do material
impresso, facilitando assim o controle dos gastos de campanha pela Justia Eleitoral308.
Entre outros gastos com propaganda, esto as hipteses elencadas nos incisos II,
na qual se incluem gastos com marqueteiro e agncias de marketing, por exemplo;
correspondncia e despesas postais (inciso V), carros de som (inciso VIII), comcios ou
outros eventos de propagao da candidatura (inciso IX); produo de programas para o
horrio eleitoral gratuito no rdio ou na televiso (inciso X); aluguel de bem particular
306
Cf. Denise Goulart Schlickmann, Financiamento de campanhas eleitorais, p. 160-161.

308
Cf. Denise Goulart Schlickmann, Financiamento de campanhas eleitorais, p. 163.
307
148
para a veiculao de propaganda, como muros para a pintura de propaganda eleitoral
(inciso XIV), criao e manuteno de stios na Internet (inciso XV) e produes de
jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral (inciso XVII).
Este ltimo inciso foi includo pela Lei n. 11.300/06, porm de forma
desnecessria, j que este tipo de gasto poderia ser includo tanto na hiptese do inciso
II como tambm na do inciso X. Quanto aos comcios, no restou vedada a participao
de artistas que tenha simpatia pela candidatura; o que se vedou foi a apresentao
artstica de qualquer tipo: msica, dana, artstica, humorstica, dentre outras309.
H tambm a previso de gastos referentes infra-estrutura da campanha, quais

sejam: aluguel de local para ato de campanha (inciso III); despesas com transporte do
candidato ou do pessoal de campanha (inciso IV); despesas com comits e servios
necessrios s eleies (inciso VI); e pagamento de pessoal de campanha (inciso VII).
Os locais alugados para ato de campanha (inciso II) pode ser sales de festa,
auditrios, terrenos para a realizao de comcios, entre outros. Renato Ventura Ribeiro
rememora que se o bem foi cedido gratuitamente, deve ser declarado na prestao de
contas como doao estimvel em dinheiro310.
Quanto ao pagamento do pessoal, encaixa-se como gasto eleitoral a remunerao

pelo seu trabalho, eis que no h vnculo empregatcio entre o candidato-empregador e o
funcionrio-empregado (art. 100 da LE). No entendimento de Renato Ventura Ribeiro,
portanto, a candidatura no deve qualquer tipo de encargos trabalhista. O autor assevera
que a disposio guarda coerncia com as normas de financiamento das campanhas
eleitorais, eis que se houver uma reclamao trabalhista contra o candidato, a ao s
teria seu valor monetrio definido com a ocorrncia do trnsito em julgado, o que
impede a aferio do respeito ou no do limite de gastos imposto pela legislao
eleitoral, restando pendente o julgamento das contas311.
309

311
310
149
O fato que h relaes de trabalho formalizadas em campanhas eleitorais que
caracterizam relaes de emprego, eis que cumpridos os requisitos ditados pelo art. 3
da Consolidao das Leis do Trabalho, quais sejam: no eventualidade, subordinao e
pagamento de salrio. H trabalhadores como secretarias e telefonistas que so
contratados desde o incio do perodo eleitoral, em julho, e permanecem na campanha
at seu fim, no incio ou final de outubro, dependendo do caso, e so remunerados, so
subordinados e seu trabalho no tem carter eventual neste perodo. Assim, pode-se
alegar eventual inconstitucionalidade do art. 100 da LE, por afronta aos direitos dos
trabalhadores previstos no art. 7 da Constituio.
Ademais, podem as relaes de trabalho existentes nas campanhas eleitorais

serem consideradas prestaes de servio, havendo inclusive Instruo Normativa da
Receita Federal312 disciplinando o recolhimento das contribuies previdencirias de
pessoas fsicas prestadoras de servios para os Comits Financeiros.
So tambm gastos eleitorais aqueles referentes realizao de pesquisas ou

testes pr-eleitorais (inciso XII), itens fundamentais para melhor anlise dos rumos da
campanha, conforme visto no item 2.1.3 e o pagamento de multas eleitorais (inciso
XVI). Tanto Renato Ventura Ribeiro como Joel Cndido consideram a previso das
multas como gastos eleitorais como positivas, j que tem o condo de fazer os
candidatos evitarem o cometimento de irregularidades passveis de condenaes
pecunirias, j que o pagamento destas diminui o valor a ser gasto na campanha, j que
se deve respeitar o limite registrado pelo partido no momento do registro da
candidatura, conforme prev o art. 18 da LE313.
O outro tipo de gasto eleitoral previsto na LE a despesa feita por um eleitor em

apoio ao seu candidato favorito (art. 27314). Neste caso, no h doao de dinheiro ou de
estimvel por pessoa fsica (art. 23 da LE), mas sim um gasto feito por eleitor de forma
direta, a beneficiar uma candidatura.
312
Instruo Normativa RFB n. 872, de 26.8.2008.

Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 200-201 e Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 457.
314
Art. 27. Qualquer eleitor poder realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferncia, at a
quantia equivalente a um mil UFIR, no sujeitos a contabilizao, desde que no reembolsados.
313
150
A crtica a este artigo reside ao fato de que se o gasto do eleitor for equivalente
ao mximo de mil UFIR (Unidade Fiscal de Referncia)315 no precisa ser
contabilizado.
Posicionam-se Renato Ventura Ribeiro, Joel Cndido, Olivar Coneglian, Vera

Michels316 e Adriano Soares da Costa como abertura legal para o cometimento de abuso
do poder econmico, pois o dispositivo vai contra a transparncia das prestaes de
contas de campanha. O ltimo autor considera o dispositivo como um meio de burla da
legislao317. Renato Ventura Ribeiro d exemplo de que como tal mecanismo pode
funcionar, iludindo assim os adversrios e a Justia Eleitoral:
Candidatos com maior disponibilidade de recursos e que eventualmente desejem
efetuar mais gastos do que o permitido por lei podem distribuir tais despesas entre
diversos eleitores (principalmente entre seus correligionrios), com a agravante de
no haver fiscalizao e tais recursos no serem contabilizados nem como doaes
nem como gastos, para fins de prestao de contas318.
Critica-se tambm o fato de que o texto do artigo prev somente que o eleitor
possa fazer tal gasto, e no o cidado. Um analfabeto, por exemplo, mesmo que no
alistado (e, portanto, no eleitor) pode querer beneficiar uma campanha de sua
preferncia319. Ademais, a LE prev a punio ao candidato que cometer irregularidades
nesse assunto (art. 25), mas no h qualquer previso de punio ao eleitor que
desrespeitar o artigo.
3.1.4. Prestaes de contas eleitorais

As prestaes de contas das campanhas eleitorais ganharam captulo especfico
na Lei das Eleies, localizado logo aps o tpico que disciplina a arrecadao e a
aplicao dos recursos financeiros nas campanhas eleitorais.
315
A UFIR foi extinta em 2001. Para efeitos nas eleies municipais de 2008, a Resoluo TSE n.
22.715/08, em seu artigo 24, caput, fixou o valor em R$ 1.064,10.
316
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 201; Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 459; Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 169 e Vera Michels, Direito
eleitoral, p. 188.
317
Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 753.
318
319
151
A responsabilidade pela feitura da prestao de contas difere, dependendo do
tipo da eleio a ser observada. No caso das eleies majoritrias, cabe ao respectivo
comit financeiro (se na circunscrio o comit foi nico, ele o responsvel) a
elaborao da prestao de contas, na forma disciplinada pela Justia Eleitoral por
meios de suas resolues (art. 28, inciso I e 1 da LE).
Caso se trate de eleio proporcional, tanto o comit financeiro como o prprio

candidato podem apresentar Justia Eleitoral a prestao de contas, de acordo com os
modelos de prestao de contas constantes no Anexo da LE (art. 28, inciso II e 2 da
LE).
Nas prestaes de contas referentes s eleies majoritrias, o comit financeiro

deve apresent-la Justia Eleitoral, acompanhado dos extratos bancrios da conta
especfica da campanha e tambm com uma relao dos cheques recebidos, com
respectivos nmeros, valores e emitentes (art. 28, 1, in fine).
O art. 30 da Resoluo TSE n. 22.715/08 prev diversos documentos diferentes a

serem remetidos pelo Comit ou candidato Justia Eleitoral como parte de suas
respectivas prestaes de contas. Abaixo, h a relao resumida dos documentos
obrigatrios das prestaes de contas, com as respectivas descries e objetivos320:
a) Ficha de Qualificao do Candidato ou do Comit Financeiro: trata-se de

formulrio que contm os dados pessoais do candidato, seu limite de gastos, os dados da
conta bancria de sua campanha e os dados pessoais do administrador financeiro, caso
tenha designado um (art. 30, inciso I da Resoluo);
b) Demonstrativo dos Recibos Eleitorais Recebidos: para o controle de tudo o
que a campanha recebeu (recursos financeiros ou no, como comercializao de
servios e realizao de eventos, ou recursos estimveis em dinheiro), com os
respectivos canhotos de recibo utilizados (art. 30, incisos II e XIII da Resoluo);
c) Demonstrativo dos Recibos Eleitorais Distribudos: documento de
responsabilidade dos Comits Financeiro que tem o escopo de esclarecer os dados
relativos aos talonrios de recibos eleitorais distribudos entre os candidatos do partido,
320
Cf. Sdia Maria Porto Lima, Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. 2. ed., rev.
e atual., Curitiba: Juru, 2009, p. 129-145.
152
devendo ser includas informaes sobre a data em que ocorreu a distribuio, a
numerao dos recibos distribudos e a quantidade de talonrios / recibos entregues (art.
30, inciso III);
d) Demonstrativo dos Recursos Arrecadados: neste formulrio, devem estar
declarados todos os recursos arrecadados pela campanha. No caso de recursos
estimveis em dinheiro, deve haver notas explicativas com descrio, quantidade, valor
unitrio e avaliao pelos preos praticados no mercado, com indicao da origem da
avaliao e do respectivo recibo eleitoral (art. 30, inciso IV e 1 da Resoluo TSE n.
22.715/08);
e) Demonstrativo das Despesas Pagas aps a Eleio: aqui, devem ser
declarados os gastos eleitorais feitos aps a data da eleio (permisso prevista no art.
21, 1 da Resoluo). As obrigaes assumidas at a data da eleio, mas no pagas
at o dia do pleito devem contar desse demonstrativo (art. 30, inciso V e 2 da
Resoluo);
f) Demonstrativo de Receitas e Despesas: relatrio que especificar todas as
receitas, despesas, saldos e eventuais sobras de campanha (art. 30, incisos VI , X e 3
da Resoluo)
g) Demonstrativo do Resultado da Comercializao de Bens e da Realizao
de Eventos: neste demonstrativo, devem constar (i) o perodo de comercializao ou de
realizao do evento; (ii) o valor total arrecadado; (iii) o valor da aquisio dos bens e
insumos para a comercializao ou realizao de eventos, mesmo que tenham sido
doados; (iv) a identificao completa de todos os doadores (art. 30, inciso VII e 4 da
Resoluo);
h) Conciliao Bancria: relatrio contendo os dbitos e os crditos
eventualmente ainda no lanados pelo banco. Este relatrio deve ser apresentado
somente para justificar a diferena (se houver) entre o saldo financeiro do
Demonstrativo de Receitas de Despesas e o saldo bancrio constante no extrato bancrio
(art. 30, inciso VIII e 5 da Resoluo);
i) Termo de Entrega Justia Eleitoral dos recibos eleitorais no utilizados:
este termo integrante dos autos da prestao de contas estar acompanhado dos
respectivos recibos no utilizados, cabendo Justia Eleitoral sua guarda at o trnsito
em julgado da deciso sobre prestao de contas, devendo aps isso ser inutilizados (art.
30, inciso IX e 7 da Resoluo);
153
j) Demonstrativo de Doaes Efetuadas a Candidatos ou a Comits
Financeiros: relatrio que esclarea todas as doaes efetuadas pelo candidato ou
comits a outros candidatos ou outros comits (estas doaes so consideradas na
contabilidade do doador como gastos eleitorais), previsto no art. 30, inciso XI da
Resoluo;
k) Extratos da conta bancria aberta em nome do candidato ou do comit
financeiro: servem os extratos para demonstrar toda a movimentao financeira (ou a
ausncia) ocorrida no perodo de campanha. Os extratos devem ser definitivos, sendo
proibida a apresentao de: (i) extrato parcial; (ii) extrato que haja omisso de qualquer
movimentao ocorrida; (iii) extrato sem validade legal; e (iv) extrato sujeitos
alterao (art. 30, inciso XII e 6 da Resoluo)321;
l) Documentao referente sobra de campanha: havendo saldo monetrio
positivo na conta bancria eleitoral, deve o comit ou candidato apresentar guia de
depsito comprovando o recolhimento respectiva direo partidria das sobras
financeiras de campanha, acompanhada da declarao da direo partidria
comprovando o recebimento das sobras de campanha constitudas por bens e/ou
materiais permanentes (art. 30, incisos XIV e XV da Resoluo),
m) Documentao dos recursos do Fundo Partidrio: documentos que
comprovem a regularidade dos gastos eleitorais realizados com recursos do Fundo
Partidrio (art. 30, inciso XVI da Resoluo).
Todos os documentos das prestaes de contas devero ser assinados,

obrigatoriamente, pelo candidato e seu administrador financeiro de campanha (em caso
de prestao de contas de candidato) e pelo presidente e tesoureiro do comit financeiro
(em caso de prestao de contas de comit), conforme determinao do 8 do art. 30
da Resoluo TSE n. 22.715/08.
O 3 do art. 28 prev que todos os dados financeiros apresentados na prestao

de contas devero ser convertidos em UFIR (Unidade Fiscal de Referncia). Este
pargrafo tornou-se letra morta, em virtude do fato de a UFIR ter sido extinta em 2001.
321
O encaminhamento dos extratos bancrios Justia Eleitoral disciplinado pela Carta Circular-Bacen
n. 3.341, de 30.9.2008 e pela Resoluo TSE n. 22.867/08.
154
A Lei n. 11.300/06 incluiu no art. 28 o 4, que prev as prestaes de contas de
campanha parciais. Na legislao vigente anteriormente, os comits e candidatos
somente tinham que apresentar suas respectivas prestaes de contas quando findo o
perodo eleitoral. Agora, com o advento do texto em comento, devem os mesmos
apresentar prestaes de contas em 6 de agosto e 6 de setembro, com relatrio que
discriminar as receitas recebidas (em dinheiro ou em estimvel em dinheiro) para as
campanhas, alm dos gastos realizados.
Estes relatrios, chamados pela doutrina de prestaes de contas parciais, devem

ser divulgados pelos comits e pelos candidatos pela Internet, em stio criado pela
Justia Eleitoral para esse fim322.
O 4 do art. 28 tem como principal vantagem o fato de obrigar candidatos e

comits a guardarem coerncia entre as receitas e gastos declarados na prestao parcial
e a prestao de contas final323.
H, porm, duas crticas a serem feitas a este pargrafo. A primeira o fato de

prever a obrigatoriedade de coligaes apresentarem as prestaes de contas parciais.
Conforme j estudado anteriormente, no h nenhum outro dispositivo legal que preveja
a prestao de contas por coligao (j que tambm no recebem recursos e no
realizam gastos), sendo tal obrigao dos partidos, candidatos ou comits.
O segundo comentrio crtico a ser feito o fato de os candidatos, partidos ou

comits no precisarem apresentar em suas prestaes de contas parciais a indicao dos
nomes dos doadores e os respectivos valores doados, que somente sero divulgados na
prestao de contas final/definitiva, conforme texto do 4 do art. 28, in fine.
Esta permisso vai de encontro ao da legislao, que pretende dar maior

transparncia ao financiamento das campanhas eleitorais. Ao mesmo tempo, reconhecese que se fosse obrigatria a identificao dos doadores e dos valores doados, muitos
322
Todo o procedimento a ser feito pelo comit ou pelo candidato para a publicao das prestaes de
contas parciais na Internet foi disciplinado, nas eleies de 2008, pela Resoluo TSE n. 22.868/08.
323
155
somente efetuariam a doao aps a data de 6 de setembro, com o objetivo de no serem
vinculados aos candidatos/partidos de sua preferncia antes da data da eleio324.
O art. 29 da LE prev as obrigaes dos comits financeiros no processo de

prestao de contas, ou seja, desde o recebimento das contas prestadas pelos candidatos
(majoritrios, obrigatoriamente; e proporcionais, se o candidato optar por prestar suas
contas por meio do comit partidrio) at o encaminhamento da prestao Justia
Eleitoral.
Sua primeira obrigao a de fazer uma conferncia entre os valores

transferidos pelo prprio comit aos seu candidato majoritrio (valores estes constantes
em seus registros financeiros e contbeis) e os valores declarados pelo candidato como
recebidos do comit (art. 29, inciso I).
Depois, deve o comit resumir as informaes contidas nas prestaes de contas

recebidas dos candidatos para apresentar Justia Eleitoral um demonstrativo
consolidado das campanhas de seus candidatos (art. 29, inciso II). Segundo Olivar
Coneglian, para cada candidato, o comit deve preparar o demonstrativo que contenha
ao menos as seguintes informaes: (i) quanto o comit repassou ao candidato de verbas
do Fundo Partidrio; (ii) quanto o comit repassou ao candidato de recursos advindos de
outras fontes; (iii) quanto o candidato arrecadou, de forma independente; (iv) quanto foi
gasto; (v) com o qu foi gasto; (vi) destinos dos gastos; e (vii) data e local dos gastos 325.
Todas as prestaes de contas devem ser entregues Justia Eleitoral no prazo

mximo de 30 dias aps a realizao das eleies. No caso de segundo turno, as
prestaes de contas dos candidatos participantes da nova rodada eleitoral devem ser
encaminhadas em no mximo 30 dias aps a realizao da segunda eleio (art. 29,
incisos III e IV).
No caso de candidatos s eleies proporcionais que optaram por fazer

prestaes de contas prprias, individuais, o prazo para a apresentao de sua prestao
Justia Eleitoral de 30 dias aps a data da eleio (art. 29, 1).
324
325

156
Os prazos acima citados no so preclusivos. Portanto, h a possibilidade de os

comits e/ou os candidatos entregarem as prestaes de contas fora do prazo fixado
legalmente. Porm, os candidatos no sero diplomados enquanto o atraso persistir (art.
29, 2).
A Lei n. 12.034/09 incluiu o 3 no art. 29, que trata das dvidas de campanha
(ou seja, saldo negativo entre os valores recebidos e os valores aplicados nos gastos
eleitorais). No caso de haver saldo negativo na prestao de contas apresentada pela
Justia Eleitoral, o dbito pode ser assumido pelo partido poltico, em deciso interna do
rgo nacional de direo.
Assim sendo, o candidato ou comit tem at o prazo final da apresentao da

prestao de contas Justia Eleitoral para pagar eventuais dbitos. Aps esse prazo, o
partido poder assumir a dvida, j que se a dvida no for paga, poder acarretar a
desaprovao das prestaes de contas apresentadas. Tanto que se o partido decidir
assumir a dvida, a responsabilidade por ela passa a ser do rgo partidrio da respectiva
circunscrio eleitoral e do candidato, responsabilidade essa solidria. Nessa hiptese, a
existncia do dbito no ser causa motivadora da rejeio das contas de campanha (art.
29, 4, includo pela Lei n. 12.034/09).
Este dispositivo pode ensejar a m administrao das campanhas eleitorais por

parte principalmente dos candidatos, j que se fizerem gastos maiores que o valor
recebido, provavelmente os partidos assumiro a responsabilidade por suas dvidas de
campanha, j que no interessa nem ao candidato e nem ao partido (principalmente se o
candidato tiver sido eleito) que suas contas sejam rejeitadas.
A legislao tambm disciplina o saldo positivo de campanha, ou seja, quando a

receita de campanha for maior que os gastos realizados. O saldo positivo intitulado
legalmente como sobra de campanha, conforme disposio do art. 31, caput, da LE326.
326
Tambm so sobras de campanha, conforme definio legal contida na Resoluo TSE n. 22.715/08
(art. 29, incisos II e III), os recursos de origem no identificada e os bens e materiais permanentes.
Recursos de origem no identificada, segundo a mesma Resoluo (art. 25, 1), so os recursos sem
identificao do doador e/ou com identificao invlida do doador no CPF ou no CNPJ. Estes recursos
157
Prev o art. 31, caput, com redao alterada pela Lei n. 12.034/09, que havendo
sobra de campanha, deve-se esperar o trnsito em julgado da deciso que julgou
respectiva prestao de contas para que esses recursos sejam transferidos ao rgo
partidrio na circunscrio do pleito (ou seja, sobra de campanha em eleio municipal
vai para o diretrio municipal, por exemplo) ou para a coligao. Se a sobra for
destinada para a coligao, deve haver uma diviso igualitria entre os partidos que a
compem. No entanto, no deveria haver a possibilidade legal de distribuio das
sobras entre os partidos coligados, eis que elas no arrecadam, no aplicam os recursos
e no fazem prestao de contas. Ademais, os comits financeiros so sempre
partidrios, e no das coligaes327.
O pargrafo nico do art. 31 tambm teve sua redao alterada pela Lei n.
12.034/09. Determina o novo texto que os recursos amealhados pelos partidos a ttulo
de sobra de campanha devem ser declarados nas respectivas prestaes de contas, sendo
necessria a respectiva identificao do candidato responsvel pelo saldo positivo de
campanha.
A novidade, porm, que o novo texto no prev destinao obrigatria para

esses recursos. Anteriormente, as sobras de campanha deveriam ser destinadas pelos
partidos obrigatoriamente para o fomento de suas fundaes/institutos partidrios de
pesquisa e de doutrinao e educao poltica (criadas pela LPP, art. 44, inciso IV).
Ao julgar as contas, a Justia Eleitoral poder decidir de quatro formas,

conforme incisos acrescidos ao art. 30 da LE pela Lei n. 12.034/09:
a) pela aprovao, quando tudo estiver regular;
b) pela aprovao com ressalvas, quando houver falhas nas prestaes de contas
que no sejam graves o suficiente para comprometer a regularidade das contas;
c) pela desaprovao, quando as contas apresentarem falhas graves, que possam
comprometer sua regularidade;
d) pela ausncia de prestao, quando as contas no tiverem sido apresentadas.
no podem ser aplicados nas campanhas, restando caracterizados como sobras de campanha (art. 25,
caput e 2).
327
158
No ltimo caso, constatada a no prestao de contas, deve a Justia Eleitoral

emitir notificao para que o candidato ou o comit apresente a prestao, em 72 horas,
devendo a notificao constar expressamente a obrigao de o candidato ou comit
realizar a prestao de contas eleitorais. Se mesmo assim no forem prestadas, o
candidato fica impedido de receber a certido de quitao eleitoral durante o curso do
mandato ao qual concorreu e, ultrapassado este prazo, at a apresentao das contas (art.
42, inciso I da Resoluo TSE n. 22.715/08)328. Ao comit financeiro inadimplente cabe
a sano de perda do direito do recebimento do Fundo Partidrio no ano seguinte ao da
deciso, sano essa para o rgo partidrio ao qual o comit vinculado (art. 42, inciso
II da Resoluo).
No h, porm, previso legal para a simples rejeio de contas, conforme a

possibilidade dada pelo art. 30, inciso III, devendo o Ministrio Pblico ou o
interessado ingressar com ao de apurao de abuso do poder econmico (AIME,
AIJE, recurso contra a diplomao)329.
Quanto certido de quitao eleitoral citada anteriormente, a Resoluo TSE n.

22.715/08 repete interpretao fixada pelo TSE desde a eleio de 2004 (por meio da
Resoluo n. 21.823/04) a respeito da expedio ou no da certido de quitao eleitoral
em caso de rejeio ou no apresentao de prestao de contas.
O art. 27, 5 combinado com o art. 42, inciso I (no caso de no apresentao de
contas) e o art. 41, 3 (no caso de rejeio das contas prestadas), todos da aludida
Resoluo, definem que o candidato no ter direito certido de quitao eleitoral
enquanto durar o mandato pelo qual concorreu, sendo que tal prazo se estende ad
infinitum em caso de o candidato que no apresentou suas contas continuar
inadimplente perante a Justia Eleitoral.
328
Ademais, a Justia Eleitoral far lista com os nomes dos candidatos inadimplentes e a encaminhar ao
Ministrio Pblico, para as medidas que entender cabveis (art. 44, caput, da Resoluo TSE n.
22.715/08).
329
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentadas, p. 180 e Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral
comentada, p. 217.
159
A certido de quitao eleitoral consiste em documento necessrio ao registro da
candidatura, conforme previso do art. 11, 1, inciso VI da LE. O conceito de quitao
eleitoral, segundo a Resoluo TSE n. 22.823, de 15.6.2004,
(...) rene a plenitude do gozo dos direitos polticos, o regular exerccio do voto,
salvo quando facultativo, o atendimento a convocaes da Justia Eleitoral para
auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistncia de multas aplicadas, em
carter definitivo, pela Justia Eleitoral e no remitidas, excetuadas as anistias
legais, e a regular prestao de contas de campanha eleitoral, quando se tratar
de candidatos330. (grifo nosso).
Assim sendo, desde a edio da Resoluo acima citada, os candidatos que no

prestassem contas ou que tivessem suas contas rejeitadas no teriam direito certido
de quitao eleitoral, documento obrigatrio para o registro de futuras candidaturas.
Levando-se em conta os dispositivos da Resoluo TSE n. 22.715/08, que

disciplinou as ltimas eleies municipais, o candidato que no apresentou contas no
ter a certido eleitoral por quatro anos, ou seja: no poder ser candidato nem nas
eleies de 2010 e nem no pleito de 2012. E mais: enquanto no prestar as contas ainda
no apresentadas, no poderia ser candidato tambm nas eleies posteriores (2014 em
adiante). J o candidato que teve suas contas reprovadas no poderia ser candidato nas
eleies de 2010 e 2014.
Essa nova interpretao do TSE, que teve como principal conseqncia a maior
preocupao dos candidatos com a apresentao de suas prestaes de contas eleitorais,
j que a desaprovao de contas passou de ato meramente formal da Justia Eleitoral
para ser ato dotado de real eficcia para sancionar os candidatos que cometem
irregularidades nas prestaes de contas331.
Alega-se que esta nova interpretao do TSE cria nova sano no ordenamento
jurdico eleitoral brasileiro por meio de Resoluo e no por meio de lei, ferindo assim
o princpio constitucional da legalidade. O fato que na verdade o TSE atribuiu nova
330
Resoluo TSE n. 22.823, de 15.6.2004. (Processo Administrativo n. 19.205, Rel. Min. Francisco
Peanha Martins).
331
Cf. Adriano Denardi Jnior, Prestao de contas de campanha, quitao eleitoral e inelegibilidade, in
Revista de Doutrina e Jurisprudncia TRE-MG, n. 18, 2008, p. 10.
160
eficcia a um inciso da LE (inciso VI do 1 do art. 11, que prev a certido de
quitao eleitoral como documento indispensvel para o registro de candidatura).
A obteno desta certido alude, por parte do candidato, o cumprimento de todas

as suas obrigaes poltico-eleitorais, entre elas - no caso de o candidato ter sido
postulante tambm na eleio anterior - da entrega da prestao de contas e de sua no
reprovao. Sendo inadimplente perante a Justia Eleitoral, simplesmente no poderia
ser candidato332.
A Lei n. 12.034/09, porm, incluiu ao art. 11 da LE o 7333. Este texto deixou
bastante claro que a certido de quitao eleitoral, no que toca prestao de contas, s
no ser emitida se as contas de campanha eleitoral no forem apresentadas,
extinguindo a possibilidade de no de expedir a certido tambm no caso de rejeio de
contas, boa novidade trazida ao ordenamento por meio da nova interpretao do TSE.
Para facilitar o posterior julgamento das prestaes de contas pela Justia

Eleitoral, a Resoluo TSE n. 22.715/08 prev mecanismos de circularizao prvia, ou
seja, confronto de dados para melhor controle das receitas e aplicaes constantes nas
prestaes de contas.
O primeiro deles a declarao de doadores e fornecedores diretamente Justia

Eleitoral sobre as doaes e despesas realizadas pelos candidatos e/ou comits. Nesta
declarao, deve haver a identificao do declarante (com CPF ou CNPJ), devendo a
Justia incluir em sistema informatizado especfico tal informao para a divulgao nas
pginas da Internet dos Tribunais Regionais Eleitorais (art. 48, 2).
A Justia Eleitoral tambm tem a competncia de circularizar fornecedores e
doadores, com o objetivo de obter informaes prvias para o exame posterior das
contas (art. 48, 3), devendo as informaes obtidas por meio dos dois mecanismos
332
Cf. Denise Goulart Schlickmann, Financiamento de campanhas eleitorais, p. 332.

Art. 11. (...)
7 A certido de quitao eleitoral abranger exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos polticos,
o regular exerccio do voto, o atendimento a convocaes da Justia Eleitoral para auxiliar os trabalhos
relativos ao pleito, a inexistncia de multas aplicadas, em carter definitivo, pela Justia Eleitoral e no
remitidas, e a apresentao de contas de campanha eleitoral
333
161
normativos acima descritos servir de subsdio para o julgamento das prestaes de
contas.
A Lei n. 11.300/06 alterou a redao do 1 do art. 30, determinando que

somente as contas dos candidatos eleitos devam ser julgadas antes da diplomao,
devendo a deciso ser publicada em at oito dias antes da diplomao. Esta nova
disposio tem como objetivo acelerar o julgamento das prestaes de contas (a redao
anterior previa que todas as prestaes deveriam ser julgadas antes da diplomao),
dando prioridade s contas dos candidatos eleitos.
Determina a lei que as prestaes de contas que constem erros formais e/ou
materiais corrigidos no ensejem a rejeio (desaprovao) das contas, nem a
cominao de sanes ao candidato ou ao partido. Erros formais e materiais so,
segundo Carlos Velloso e Walber Agra, os erros presentes nas prestaes de contas que:
(...) no observaram os padres atinentes aritmtica ou que apresentem equvocos
crassos, que so reconhecidos de forma tautolgica. Como no provocam prejuzos
a qualquer das partes envolvidas ou lisura da eleio, bem como se perfilham no
sentido de tornar exeqvel um procedimento clere e eficiente, o magistrado,
sponte propria, pode mandar suprir esses pecadilhos334.
A Lei n. 12.034/09 acrescentou o 2-A ao art. 30, determinando que a

existncia de erros materiais ou formais irrelevantes no conjunto da prestao de contas,
mesmo que no corrigidos e que no comprometam o seu resultado, no acarreta a
rejeio das contas.
A hiptese acrescida infeliz, pois nem ao menos prev a necessidade de o

partido ou candidato corrigir tal erro. Ademais, conforme entendimento de Carlos
Velloso e Walber Agra, estes erros naturalmente no provocam prejuzos lisura
eleitoral; assim sendo, no havia real necessidade da incluso deste pargrafo.
Para o melhor exame das contas eleitorais, a Justia Eleitoral pode requisitar
tcnicos dos Tribunais de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios por quanto tempo foi necessrio (art. 30, 3). Isso se deve ao fato de a
334
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 232.
162
infra-estrutura da Justia Eleitoral no ser grande o suficiente para que possa dar contas
de todas as prestaes de contas apresentadas em cada eleio335.
Se a Justia Eleitoral detectar qualquer indcio de irregularidade nas contas

analisadas, pode requisitar do comit ou do candidato informaes adicionais para o
melhor esclarecimento do indcio e tambm determinar diligncias com o intuito de
amealhar novas informaes, dados ou sanear as falhas apresentadas (art. 30, 4).
Outra novidade muito importante trazida pela Lei n. 12.034/09 a previso de

um rito processual para a prestao de contas, com determinao de prazos e possveis
recursos a serem apresentados.
Assim sendo, prev o 5 do art. 30 que o prazo recursal contra a deciso da

Justia Eleitoral que julgar as contas de trs dias, prazo este contado a partir da
publicao da deciso no Dirio Oficial.
Em caso de deciso exarada por um Tribunal Regional Eleitoral, cabe recurso

especial eleitoral ao TSE, no mesmo prazo de trs dias contados a partir da publicao
da deciso no Dirio Oficial (art. 30, 6 da LE), caso esta deciso tenha sido proferida
contra disposio expressa da Constituio ou de lei vigente (art. 121, 4, inciso I da
Constituio) ou se a deciso recorrida contenha divergncia jurisprudencial entre dois
ou mais tribunais eleitorais (art. 121, 4, inciso II da Constituio). O 7 do art. 30 da
LE tambm previu que as mudanas realizadas no art. 30 da LE pelo advento da Lei n.
12.034/09 j se aplicam aos processos de prestaes de contas ainda pendentes de
julgamento na Justia Eleitoral.
A documentao referente s contas eleitorais deve ser guardada pelos partidos

ou pelos candidatos pelo prazo mximo de 180 dias aps a diplomao. Porm, se no
houve o trnsito em julgado de qualquer processo relativo s contas (AIME, AIJE,
recurso contra a diplomao ou o prprio julgamento da prestao de contas, por
335
Renato Ventura Ribeiro entende que havendo resposta negativa ao pedido da Justia Eleitoral sem
justa causa, h a caracterizao do crime de desobedincia, conforme art. 347 do CE (Renato Ventura
Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 216).
163
exemplo336) a deciso sobre a prestao de contas, a documentao deve ser mantida at
a deciso final ser proferida (art. 32, caput, e pargrafo nico da LE). Percebe-se, como
em outros dispositivos da Lei das Eleies, que no h previso de sano para o
partido ou candidato que descumprir a regra do art. 32 da LE337.
H tambm no captulo da Prestao de Contas da Lei das Eleies dispositivo
includo pela Lei n. 11.300/06, porm com redao alterada pela Lei n. 12.034/09, que
d a possibilidade de partido ou coligao apresentar AIJE no sentido de apurar
eventual conduta que tenha tido o condo de infringir normas relativas arrecadao e
gastos de campanha eleitoral. Trata-se do art. 30-A da LE338.
O caput do artigo em comenta menciona a possibilidade do partido ou coligao

representar Justia Eleitoral, termo este que pode ensejar interpretaes de que o rito
a ser seguido o da representao eleitoral, de carter sumrio, previsto no art. 96 da
LE.
No entanto, entende-se que a ao cabvel para a hiptese prevista no art. 30-A

o da AIJE, eis que no prprio caput h meno abertura de investigao judicial,
alm de o 1 do artigo explicitar que o rito a ser seguido o do art. 22 da LI. Esta
AIJE pode ser proposta com base apenas em indcios, mas deve conter em sua petio
inicial indicao de quais os meios probatrios sero utilizados no transcorrer da ao
para a devida comprovao da irregularidade339.
Este novo artigo a base fundamental do esprito das mudanas sofridas na Lei
das Eleies trazidas pela Lei n. 11.300/06, que a de fazer as campanhas eleitorais
transcorrerem de maneira mais limpa, mais transparente e com maior equilbrio entre os
336

338
Art. 30-A. Qualquer partido poltico ou coligao poder representar Justia Eleitoral, no prazo de
15 (quinze) dias da diplomao, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigao
judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas arrecadao e gastos de
recursos.
1o Na apurao de que trata este artigo, aplicar-se- o procedimento previsto no art. 22 da Lei
Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, no que couber.
2o Comprovados captao ou gastos ilcitos de recursos, para fins eleitorais, ser negado diploma ao
candidato, ou cassado, se j houver sido outorgado.
3o O prazo de recurso contra decises proferidas em representaes propostas com base neste artigo
ser de 3 (trs) dias, a contar da data da publicao do julgamento no Dirio Oficial.
339
337
164
postulantes. Ressalte-se que a Lei n. 11.300/06 teve como motivo para seu nascimento
os debates congressuais de reforma do cenrio poltico brasileiro aps o surgimento do
escndalo do mensalo340.
Apesar de seu esprito nobre, a incluso desse artigo na LE tambm sofreu

crticas, pois j haveria no ordenamento jurdico vigente norma com o mesmo diapaso,
que o art. 22 da LI. Assim sendo, em matria de combate s ilegalidades (...)
pertinentes arrecadao, gasto e prestao de contas no particular, nenhuma vantagem
ou melhora especfica nos trouxe esta Minirreforma poltica de que j no
dispusssemos em nosso ordenamento341.
A captao de recursos ou o gasto eleitoral fora da lei , conforme ditame do

2 do art. 30-A, nova hiptese de infrao prevista na LE, ensejando a no expedio do
diploma ao candidato infrator ou sua cassao, se j outorgado. No h qualquer
previso, porm, quanto eventual cassao de registro de candidatura, fato este
criticado por Renato Ventura Ribeiro342. Apesar de o rito ser o do art. 22 da LI, no h
possibilidade jurdica de o infrator condenado tambm se tornar inelegvel343, j que
somente Lei Complementar pode criar hipteses de inelegibilidade.
O prazo recursal contras as decises proferidas em sede de AIJE com base no

art. 30-A da LE de trs dias, contados da data da publicao da deciso no Dirio
oficial (art. 30-A, 3, includo pela Lei n. 12.034/09)344.
A responsabilidade sobre a eventual conduta de captao ou aplicao ilcita de

recursos nas campanhas eleitorais do candidato, que o responsvel pela
administrao da campanha e pela prestao de contas. O administrador financeiro de
campanha, conforme disposio dos arts. 20 e 21 da LE, tambm pode ser
responsabilizado, mas o art. 30-A no prev qualquer punio a ele.
340
Cf. Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, 3. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 412.
Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 469.
342
343
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 184 e Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 414.
344
Jos Jairo Gomes (Direito eleitoral, p. 414), entende que o recurso ora previsto no tem efeito
suspensivo, conforme ditame do art. 257 do CE.
341
165
Vagner Bispo da Cunha defende que para a caracterizao da ilicitude prevista
no art. 30-A, devem estar presentes as seguintes condies: (i) recursos movimentados
ilicitamente por candidato e/ou administrador financeiro; (ii) recursos movimentados
paralelamente conta bancria de campanha, o chamado caixa dois; (iii) recursos
movimentados ilicitamente provindos de fontes vedadas; e (iv) utilizao desses
recursos ilcitos na campanha eleitoral em gastos eleitorais no previstos na norma345.
Porm, a movimentao de recursos paralelamente conta bancria de

campanha pode muito bem advir de recurso obtido junto entidade que tenha a
permisso legal para fazer a doao legalmente. O candidato infrator pode no
contabilizar o recurso recebido, se essa for sua vontade, advindo tanto de um banco
privado, uma empreiteira ou at mesmo de uma pessoa fsica como tambm se o recurso
tiver como origem um sindicato ou organizao religiosa.
Reconhece-se que se o recurso vier de fonte vedada, o candidato no far a

declarao do recurso em prestao de contas, pois isso acarretaria uma confisso de
ilicitude oficial. Mas para uma das duas hipteses de caracterizao do crime, que a de
captao ilcita, pode sim o recurso ter como origem fonte permitida legalmente.
Corrobora com essa afirmao Jos Jairo Gomes, ao afirmar que
(...) o termo captao ilcita remete tanto fonte quanto forma de obteno de
recursos. Assim, abrange no s o recebimento de recursos de fontes ilcitas e
vedadas (vide artigo 24 da LE), como tambm sua obteno de modo ilcito,
embora aqui a fonte seja legal. Exemplo desse ltimo caso so os recursos obtidos
margem do sistema legal de controle, que compem o que se tem denominado
caixa dois de campanha346.
No mesmo sentido deve ser ponderada a exigncia para a caracterizao da

infrao no caso de gastos ilcitos. Assim, no deve o gasto ter tido como destino
somente hiptese no abrangida pelo rol de gastos eleitorais do art. 26 da LE como a
nica hiptese de caracterizao da infrao do art. 30-A (por exemplo, em confeco
de brindes para distribuio ao eleitorado)
345
Cf. Wagner Bispo da Cunha, O artigo 30-A e as suas implicaes. Arrecadao, gastos e prestao de
contas de campanha eleitoral Eleies 2008, in Revista IOB de Direito Administrativo, ano III, n. 34,
out./2008, p. 11.
346
Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 413.
166
Se o gasto foi feito em propaganda eleitoral ou para o pagamento de

remunerao de pessoal de campanha, por exemplo, mas sem o recurso ter passado pela
conta bancria de campanha ou sem haver a contabilizao desses gastos na prestao
de contas de campanha, h tambm a conduta infracional prevista no art. 30-A da LE.
H tambm discusso doutrinria no que se refere necessidade de a conduta

ilcita prevista no art. 30-A ter potencialidade lesiva para que o infrator possa sofrer a
sano prevista.
Wagner Bispo da Cunha defende que diante dos elementos necessrios, no seu
entender, para a caracterizao da conduta (j expostos anteriormente), a infrao do art.
30-A tem natureza de abuso do poder econmico, sendo necessrio assim medir a
potencialidade do ato lesivo para se justificar eventual cassao ou no expedio do
diploma do candidato infrator347.
No entanto, h tambm a posio de que a infrao prevista no art. 30-A no tem

natureza de abuso do poder econmico, afastando a necessidade de exame de
potencialidade lesiva do ato. Para Jairo Gomes, o bem protegido pelo artigo em
comento a higidez ou a regularidade da campanha, fato este que por si s no requer
a existncia de potencialidade para haver um desequilbrio do processo eleitoral, mesmo
argumento presente na anlise do art. 41-A (compra de votos) e art. 73 (condutas
vedadas aos agentes pblicos), ambos da LE348.
Reconhece Gomes, porm, que apesar de no haver a exigncia da existncia da

potencialidade lesiva do ato previsto no art. 30-A, tambm no deve ser afastada a
incidncia dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. Se a irregularidade
347
contas de campanha eleitoral Eleies 2008, p. 15.
348
Cf. Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 413. No mesmo sentido e com a mesma argumentao,
Olivar Augusto Roberti Coneglian, ao afirmar que a infrao prevista no art. 30-A no caracteriza abuso
do poder econmico, no havendo, portanto, necessidade de se examinar a possibilidade de
potencialidade lesiva. (Olivar Augusto Roberti Coneglian, Inelegibilidade: inelegibilidade e
proporcionalidade, inelegibilidade e abuso de poder. Curitiba: Juru, 2008, p. 186).
167
foi pequena, sem maior repercusso no contexto da campanha do candidato (...) que
no agrida seriamente o bem jurdico tutelado, no deve o candidato ser sancionado349.
Porm, como mencionado no incio dos comentrios referentes a este artigo, a

Lei n. 12.034/09 alterou a redao do caput do art. 30-A de forma decisiva, tornando o
artigo na prtica ineficaz350, eis que a nova redao determinou que a AIJE com base no
art. 30-A da LE s poder ser apresentada Justia Eleitoral aps a diplomao, no
prazo de quinze dias (art. 30-A, caput).
Na redao anterior, havia a possibilidade de se apresentar a AIJE com base em

atos em desacordo com as normas relativas arrecadao e gastos de recursos de
campanha desde o incio do perodo eleitoral351.
Esta mudana acarretou tal diagnstico pelo fato de a redao anterior ter como
grande vantagem a possibilidade de os legitimados ativos (partidos, coligaes e
Ministrio Pblico) terem a possibilidade de apresentar a ao a qualquer momento do
perodo eleitoral ou ps-eleitoral, no havendo necessidade de se aguardar pelo
julgamento da prestao de contas e/ou da diplomao, fato este que poderia dar maior
celeridade ao servio jurisdicional e mais rapidez para a aplicao da sano.
Com a redao atual, o candidato infrator j ter o status de diplomado, sendo

que a ao ser proposta poucos dias antes de sua posse, fato esse que dificulta na
prtica a cominao da sano prevista. H um sentimento em parte da sociedade de que
a apresentao de aes judiciais visando cassao de diplomas ou a impugnao de
mandatos na verdade se tornaram verdadeiros terceiros turnos eleitorais, nos quais os
candidatos derrotados pelo voto popular procuram a vitria eleitoral nos Tribunais, com
decises que possam no fundo ignorar a vontade do eleitorado.
Ademais, a nova redao pode tambm na prtica esvaziar seu contedo, eis que
ao prever que somente aps a diplomao a ao poder ser proposta, para o proponente
349
Cf. Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 414.

Corrobora com esta afirmao Luiz Carlos dos Santos Gonalves, procuradorregional eleitoral da
Procuradoria Regional Eleitoral de So Paulo, em entrevista dada ao autor deste trabalho em 9.12.2009.
351
contas de campanha eleitoral Eleies 2008, p. 20.
350
168
ser mais interessante apresentar ao de impugnao de mandato eletivo - obviamente
se houver tambm indcios de abuso do poder econmico, fraude ou corrupo - pois
em caso de futura condenao poder conseguir no s a perda do mandato do infrator,
mas tambm a declarao de sua inelegibilidade pelo prazo de trs anos.
3.2. Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95)
3.2.1. Finanas e contabilidade partidrias

A Lei dos Partidos Polticos traz regras sobre a administrao dos recursos
financeiros dos partidos polticos, recursos estes de origem pblica ou privada. Os seus
estatutos, inclusive, obrigatoriamente devem dispor sobre regras que disciplinem as
finanas e a contabilidade partidria e eleitoral, conforme prev o art. 15, incisos VII e
VIII352, da LPP
Estas normas devem estabelecer limites para as contribuies por partes dos
filiados e definir as outras fontes de receita para os partidos. Ademais, h tambm a
determinao de que os estatutos contenham disposies sobre a distribuio de
recursos do Fundo Partidrio entre seus rgos nacional, estaduais e municipais.
Os Estatutos dos partidos polticos registrados no TSE prevem, em respeito ao

determinado no artigo acima citado, os seguintes assuntos relacionados administrao
financeira: (i) administrao do patrimnio do partido; (ii) contribuio financeira
obrigatria por parte dos filiados, com adoo de parmetros financeiros definindo o
valor a ser doado, em especial entre os filiados ocupantes de cargos de confiana na
Administrao Pblica ou que exercem mandato eletivo; (iii) normas de contabilizao
e administrao dos recursos do partido; (iv) regras para as doaes recebidas conforme
permitido pela LPP ou pela LE; (v) normas de distribuio dos recursos monetrios
352
Art. 15. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre:
(...)
VII - finanas e contabilidade, estabelecendo, inclusive, normas que os habilitem a apurar as quantias que
os seus candidatos possam despender com a prpria eleio, que fixem os limites das contribuies dos
filiados e definam as diversas fontes de receita do partido, alm daquelas previstas nesta Lei;
VIII - critrios de distribuio dos recursos do Fundo Partidrio entre os rgos de nvel municipal,
estadual e nacional que compem o partido.
169
(doaes, contribuies, rendimentos, montante do Fundo Partidrio) entre os diretrios
nacional, estaduais e municipais.
Determina tambm a LPP a obrigatoriedade dos partidos polticos manterem, em

todos os seus rgos, escriturao contbil, para que se possa ter cincia da origem de
seus recursos e o destino de seus gastos. O dispositivo da LPP (art. 30 353) atende
determinao constitucional do dever de os partidos polticos prestarem contas Justia
Eleitoral, conforme ditame do art. 17, inciso III da Constituio354.
Os partidos devem prestar contas Justia Eleitoral todo ano, no prazo mximo
de 30 de abril do ano seguinte do exerccio findo a ser controlado (art. 32, caput). Os
balanos contbeis devem ser enviados no prazo acima pelo respectivo rgo da
seguinte forma: o rgo nacional presta contas ao TSE; os rgos estaduais ao
respectivo Tribunal Regional Eleitoral e os rgos partidrios municipais devem
apresentar suas contas ao Juiz Eleitoral do respectivo municpio (art. 32, 1).
Recebidas as prestaes de contas, deve a Justia Eleitoral public-las na Imprensa
Oficial. No havendo imprensa oficial no municpio, os balanos sero afixados no
prprio Cartrio Eleitoral (art. 32, 2).
Em ano eleitoral, porm, os partidos devem prestar contas Justia Eleitoral de

modo mais clere, para que se possa haver um controle maior dos atos partidrios
referentes s campanhas eleitorais. Assim, determina o 3 do art. 32 da LPP que os
partidos devem enviar balancetes em periodicidade mensal entre os quatro meses
anteriores e os dois meses posteriores realizao do pleito. Todos os balanos, em suas
modalidades anual ou mensal, se for o caso, devem conter (art. 33): (i) valores recebidos
do Fundo Partidrio e respectivos gastos; (ii) origem e valor das contribuies e das
doaes recebidas; (iii) despesas de carter eleitoral (ou seja, no perodo de campanha),
353
Art. 30. O partido poltico, atravs de seus rgos nacionais, regionais e municipais, deve manter
escriturao contbil, de forma a permitir o conhecimento da origem de suas receitas e a destinao de
suas despesas.
354
Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a
soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa
humana e observados os seguintes preceitos:
(...)
II - proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de
subordinao a estes;
III - prestao de contas Justia Eleitoral.
170
despesas estas especificadas e com as respectivas comprovaes dos gastos, com
especial nfase nos dispndios relativos propaganda eleitoral (programa de rdio e
televiso, propaganda em geral, publicaes, comcios, infra-estrutura e demais atos de
campanha).
Cabe Justia Eleitoral realizar a fiscalizao sobre as prestaes de contas

partidrias e despesas feitas pelo partido durante suas campanhas eleitorais, devendo
realar na fiscalizao se h veracidade na movimentao financeira declarada - com
enfoque tambm nos gastos feitos nas campanhas verificando se os partidos
constituram comits para a administrao dos recursos de campanha (comits formados
por dirigentes partidrios, que eventualmente respondero civil e criminalmente em
caso de anormalidades) e se mantiveram escriturao contbil de todo o montante
circulado nas campanhas. Caso seja necessrio, a Justia Eleitoral pode requisitar
tcnicos do Tribunal de Contas da Unio ou dos Estados para este trabalho (art. 34).
Havendo denncia advinda de filiado ou delegado de qualquer partido ou

representao do Ministrio Pblico Eleitoral ou havendo iniciativa do Corregedor do
respectivo tribunal eleitoral, o TSE e os TREs devero determinar a anlise da
prestao de contas eventualmente maculada, para que se apure se houve ato violador
das disposies legais e/ou estatutrias relativas s finanas partidrias. Para melhor
anlise, garante o texto do art. 35 da LPP a possibilidade de quebra do sigilo bancrio
das contas do partido denunciado, com o intuito de melhor esclarecimento ou apurao
da denncia.
Qualquer legenda pode analisar as prestaes de contas dos outros partidos,

havendo o prazo de 15 dias para tanto assim que forem publicadas as prestaes. Feita a
anlise, se houver o interesse em face de eventual irregularidade, pode o partido
impugnar as prestaes em at cinco dias, em petio com indicao de provas e
requerendo abertura de investigao para a apurao de infrao legal e/ou estatutria
em relao s finanas do partido acusado (art. 35, pargrafo nico).
171
A LPP traz em seu art. 31355 a relao das fontes de doaes vedadas, entre elas:
(i) entidade ou governo estrangeiro, em conformidade ao texto constitucional, em seu
art. 17, inciso II; (ii) autoridade ou rgos pblicos, excepcionando-se possibilidade
do Fundo Partidrio, que ser estudado no prximo item deste trabalho; (iii) entidades
da Administrao Pblica indireta (autarquias e fundaes pblicas, por exemplo) ou
que tenham o poder pblico como financiador (sociedades de economia mista) e (iv)
entidade de classe ou sindical.
As trs ltimas possibilidades esto no rol de fontes vedadas pelo fato de a

doao de dinheiro pblico para partidos polticos constituir afronta aos princpios
constitucionais da impessoalidade, da moralidade administrativa e da igualdade entre os
candidatos. No caso das pessoas jurdicas de direito privado que recebem recursos
pblicos, h tambm a vedao pelo fato de ser impossvel saber com preciso se os
recursos eventualmente doados tinham origem pblica ou privada.
Quanto proibio de recebimento de recursos advindos de partidos ou

governos estrangeiros, protege-se assim a soberania nacional, conforme determinado no
art. 17, caput, da Constituio. Ressalte-se que a norma em comento no impede que os
partidos brasileiros tenham relaes com legendas de outros pases, j que pode haver
afinidades de carter ideolgico entre os dois partidos, por exemplo. Esta relao no
caracteriza necessariamente uma relao de subordinao, mas sim o carter global de
algumas ideologias polticas presentes nas mais diversas naes356. Fora as vedaes
aqui apresentadas, os partidos polticos podem receber recursos advindos de pessoas
fsicas e jurdicas (art. 39).
Havendo irregularidades, a legenda poder sofrer sanes de carter financeiro,

dependendo do tipo de infrao cometida. Se o partido no esclarecer a origem de um
355
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto,
contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros;
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista
e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical.
356
Cf. Orides Mezzaroba, Partidos polticos: princpios e garantias constitucionais, Lei 9.096/95
anotaes jurisprudenciais. Curitiba: Juru, 2008, p. 37.
172
recurso financeiro recebido, o repasse do seu montante do Fundo Partidrio fica
suspenso at que seja esclarecida a origem do recurso recebido (art. 36, 1)
Valores recebidos cuja origem uma das fontes vedadas pelo art. 31 enseja o
no recebimento do montante do Fundo Partidrio por um ano (art. 36, 2). Se o
partido tiver suas contas desaprovadas total ou parcialmente ou se simplesmente no
prest-las haver tambm a suspenso do Fundo Partidrio (art. 37357).
Se a Justia Eleitoral entender necessrio, pode o partido sofrer diligncia para

que se amealhem melhores informaes para o julgamento das contas, ou at para o
saneamento destas contas.
A pena de suspenso do Fundo Partidrio deve ser imposta ao respectivo rgo

infrator. Por exemplo, se o Diretrio Municipal de Campinas foi o infrator, somente ele
deixar de receber sua quota do Fundo Partidrio, no havendo sano aos outros
diretrios partidrios (art. 37, 2).
A lei era omissa quanto ao prazo de referida suspenso at o advento da Lei n.

12.034/09, que inclui o 3 neste artigo que prev o perodo de um a doze meses de
suspenso, devendo o juiz aplicar a punio de forma proporcional e razovel.
Continua omissa, porm, no caso de o partido no apresentar as contas, eis que o prazo
357
Art. 37. A falta de prestao de contas ou sua desaprovao total ou parcial implica a suspenso de
novas cotas do Fundo Partidrio e sujeita os responsveis s penas da lei.
1. A Justia Eleitoral pode determinar diligncias necessrias complementao de informaes ou ao
saneamento de irregularidades encontradas nas contas dos rgos de direo partidria ou de candidatos.
2 A sano a que se refere o caput ser aplicada exclusivamente esfera partidria responsvel pela
irregularidade.
3o A sano de suspenso do repasse de novas quotas do Fundo Partidrio, por desaprovao total ou
parcial da prestao de contas de partido, dever ser aplicada de forma proporcional e razovel, pelo
perodo de 1 (um) ms a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, da
importncia apontada como irregular, no podendo ser aplicada a sano de suspenso, caso a prestao
de contas no seja julgada, pelo juzo ou tribunal competente, aps 5 (cinco) anos de sua apresentao
4o Da deciso que desaprovar total ou parcialmente a prestao de contas dos rgos partidrios caber
recurso para os Tribunais Regionais Eleitorais ou para o Tribunal Superior Eleitoral, conforme o caso, o
qual dever ser recebido com efeito suspensivo.
5o As prestaes de contas desaprovadas pelos Tribunais Regionais e pelo Tribunal Superior podero
ser revistas para fins de aplicao proporcional da sano aplicada, mediante requerimento ofertado nos
autos da prestao de contas.
6o O exame da prestao de contas dos rgos partidrios tem carter jurisdicional.
173
da suspenso do Fundo mencionado no texto do pargrafo somente se houver
desaprovao total ou parcial da prestao de contas do partido.
Outra novidade o prazo prescricional: se no julgada a prestao de contas em

cinco anos aps sua apresentao pelo partido, no pode mais o partido sofrer a punio
de suspenso de sua cota do Fundo Partidrio.
A Lei n. 12.034/09 trouxe outros novos pargrafos ao art. 37 da LPP. Entre os

novos dispositivos, h a previso de recurso contra a deciso que desaprovar total ou
parcialmente as contas, sendo que o recurso deve ser recebido sempre com efeito
suspensivo (art. 37, 4). Isso significa que somente havendo o trnsito em julgado da
deciso sobre a prestao de contas condenando o partido suspenso do Fundo
Partidrio que a pena poder ser aplicada, fato este que somado ao prazo prescricional
previsto no texto do 3 in fine, pode significar a impunidade de muitas das eventuais
irregularidades eventualmente cometidas.
No mesmo esprito dos 3 e 4, h tambm a possibilidade legal de reviso

das prestaes de contas desaprovadas, no intuito de rever a punio aplicada em caso
de condenao, para que a proporcionalidade na aplicao da pena prevalea (art. 37,
5).
Por fim, a Lei n. 12.034/09 deu anlise da prestao de contas dos rgos
partidrios o carter jurisdicional (art. 37, 6). At ento, est anlise tinha carter
administrativo, no sendo possvel ao partido infrator recorrer de deciso negativa ao
TSE e tampouco ao STF, conforme entendimento jurisprudencial.
3.2.2. Fundo Partidrio

Em atendimento ao disposto no art. 17, 3 da Constituio, a LPP traz as regras
que disciplinam o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos
(abreviado pela prpria lei para Fundo Partidrio, conforme art. 38, caput).
Constitui o Fundo Partidrio a nica forma vigente na legislao partidrioeleitoral brasileira de financiamento da atividade poltico com recursos pblicos de
carter direito. Ou seja, os recursos so disponibilizados diretamente na conta bancria
174
do partido poltico, devendo a legenda decidir os destinos desses recursos, respeitandose os parmetros legais que sero analisados adiante. Assevere-se que o Fundo
Partidrio tambm prev entre seus recursos eventuais doaes com origem privada.
Porm, tal fato jamais ocorreu, pelos motivos explanados em seguida.
Os valores que so distribudos aos partidos pelo Fundo Partidrio tm vrias

origens, entre elas: (i) multas e penalidades pecunirias aplicadas em atendimento
legislao eleitoral; (ii) os recursos financeiros que lhe so destinados por lei; (iii)
doaes de pessoa fsica ou jurdica feitas diretamente na conta bancria do Fundo; (iv)
dotao oramentria da Unio em valor nunca inferior ao de R$ 0,35 por eleitor (o
nmero de eleitores para este clculo o nmero de pessoas alistadas na Justia
Eleitoral em 31 de dezembro do ano anterior ao feitura da lei oramentria).
Interessante ressaltar as grandes diferenas entre as diversas origens que

constituem o Fundo Partidrio. Ter multas eleitorais como origem (art. 38, inciso I)
significa que a lei prev um autofinanciamento dos partidos polticos.
J o inciso II, que tratada possibilidade de recursos financeiros estabelecidos em

lei, trata-se de letra morta, eis que no h nenhuma outra lei que preveja outros recursos
ao partido poltico.
Mesma situao encontra-se o inciso III, que d a possibilidade de uma pessoa

jurdica ou fsica doar recursos diretamente ao Fundo. Pergunta-se: quem ter interesse
em doar recurso que ser dividido entre as 27 legendas registradas no TSE? Se a pessoa
fsica ou jurdica estiver interessada em incrementar financeiramente um ou at mais
partidos, o far diretamente, evitando-se assim que o recurso seja dividido inclusive
entre os adversrios da legenda de sua preferncia.
J o inciso IV o mais relevante, eis que ele o que garante boa parte dos
recursos aos partidos polticos. Jos Bispo Sobrinho, ao ressaltar a importncia da
existncia do Fundo Partidrio, o critica tambm ao dizer que as quantias repassadas
so to irrisrias que deixam muito a desejar como assistncia financeira358. No
358
Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos. Braslia: Braslia Jurdica,
1996, p. 84. Mesma opinio tem Carlos Velloso e Walber Agra, conforme trecho a seguir: A utilizao
175
entanto, ao se analisar a quantia repassada pelo TSE aos partidos em 2008, v-se que
no se trata de valores insignificantes, pelo contrrio: o Tesouro Nacional repassou ao
TSE em referncia hiptese do inciso IV o valor de R$ 135.614.982,00, enquanto que
os partidos se utilizaram de R$ 34.398.112,77 advindos das multas recolhidas pela
Justia Eleitoral359.
O montante relativo ao Fundo Partidrio deve estar previsto na lei oramentria

anual, mais especificamente no anexo da lei referente ao Poder Judicirio, na dotao
referente ao TSE (art. 40, caput). Este montante ser dividido em doze parcelas
mensais, sendo responsabilidade do Tesouro Nacional a realizao do depsito
mensalmente em conta bancria no Banco do Brasil especfica do TSE para este fim. Na
mesma conta devem ser depositadas as quantias relativas arrecadao de multas e/ou
outras penalidades pecunirias aplicadas em decises condenatrias relativas ao
descumprimento de normas previstas na legislao eleitoral.
Feito o depsito do valor do Fundo Partidrio pelo Tesouro Nacional, o TSE tem
cinco dias para fazer a distribuio entre os rgos nacionais partidrios, com a seguinte
distribuio (art. 41-A da LPP360):
a) 5% do montante sero divididos igualitariamente entre todos os partidos
registrados no TSE;
b) 95% do montante sero divididos entre todos os partidos registrados no TSE,
de forma proporcional votao obtida por cada um deles na ltima eleio para a
Cmara dos Deputados.
Este artigo foi includo na LPP pela Lei n. 11.459/07, em rpida resposta s
decises expedidas pelo STF sobre a inconstitucionalidade da clusula de desempenho
eleitoral contida no art. 13 da LPP361. Nas duas decises unnimes do Pleno do STF, os
do Fundo Partidrio (...) no supre as necessidades bsicas de manuteno financeira da campanha, muito
menos possibilita suportar os gastos de campanha (Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura
Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 223).
359
Disponvel em: < http://www.tse.jus.br/internet/partidos/fundo_partidario/2008.htm>. ltimo acesso
em 10.12.2009.
360
Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero destacados para entrega, em partes
iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95%
(noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero distribudos a eles na proporo dos votos
obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
361
ADI 1351-3 e ADI 1354-8, j. em 07.12.2006, DJ 30.03.2007, Rel. Min. Marco Aurlio.
176
incisos I e II do art. 41362 tambm foram julgados inconstitucionais, por desrespeito aos
princpios constitucionais do pluralismo poltico e da isonomia.
Os incisos julgados inconstitucionais previam uma distribuio draconiana dos

recursos do Fundo Partidrio: 1% do montante distribudo igualitariamente entre todos
os partidos registrados no TSE e 99% do montante distribudos entre os partidos com
funcionamento parlamentar (portanto, at 2006, os partidos com representantes na
Cmara dos Deputados), sendo esses 99% divididos na proporo dos votos obtidos na
ltima eleio para a Cmara.
Ante a diviso acima, os partidos que no conseguissem eleger ao menos um

deputado federal teria apenas aproximadamente 0,037% do Fundo Partidrio (levandose em conta o nmero de 27 partidos registrados no TSE). O Ministro Cezar Peluso, em
seu voto, critica o carter assaz restritivo dessa distribuio, com forte prejuzo aos
partidos pequenos e s legendas em formao, sendo elas condenadas a uma morte
lenta e segura, pois no tero as condies mnimas a concorrer no prlio eleitoral
subseqente em regime de igualdade com as demais agremiaes partidrias363.
Prev tambm a LPP a obrigatoriedade de a movimentao dos recursos do

Fundo Partidrio ocorrer em bancos pblicos, controlados pelo Poder Pblico Federal
ou Estadual (art. 43). Jos Bispo Sobrinho afirma que o dispositivo advm do
dispositivo constitucional que determina a realizao em estabelecimentos bancrios
oficiais das movimentaes de recursos pblicos (art. 164, 3 da Constituio)364.
O art. 42 da LPP prev a obrigatoriedade do retorno ao Fundo Partidrio de

quantia relativa a rgo partidrio que foi cancelado ou em caso de caducidade. Essas
possibilidades ocorrem, por exemplo, quando um diretrio municipal no atinge mais o
362
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se
refere o 1 do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos,
obedecendo aos seguintes critrios:
I - um por cento do total do Fundo Partidrio ser destacado para entrega, em partes iguais, a todos os
partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que tenham
preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara
dos Deputados.
363
ADI 1351, Voto do Min. Cezar Peluso, p. 150.
364
Cf. Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos. p. 90.
177
nmero mnimo de filiados (condio especificada em Estatuto para sua existncia
dentro da hierarquia partidria) ou quando h o fim do mandato de um quadro diretivo
do rgo partidrio sem haver a respectiva renovao por meio da democracia interna
da legenda.
Essas possibilidades tornam-se mais preocupantes em caso de ocorrer no rgo

nacional do partido. Se tal fato ocorrer, o partido no deixa de existir, mas at nova
eleio para a formao do corpo diretivo, a legenda ficar sem membros designados
para a administrao financeira do partido365.
A LPP determina, em seu art. 44, quais so os tipos de gastos a serem realizados
pelos partidos com os recursos do Fundo Partidrio, entre eles: (i) manuteno das sedes
e de seus servios, alm do pagamento de pessoal; (ii) propaganda doutrinria e poltica;
(iii) no alistamento e nas campanhas eleitorais; (iv) na criao e manuteno de instituto
de fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica; e (v) criao e
manuteno de programas para promover a participao poltica das mulheres.
O inciso I prev gastos basicamente com a infra-estrutura permanente do

partido. A Lei n. 12. 034/09, porm, mudou a redao do artigo, ao prever que o gasto
com pessoal pode atingir at 50% dos recursos recebidos do Fundo Partidrio (antes, o
limite era de 20%).
A mudana reconhece a importncia da manuteno de uma densa infraestrutura nos partidos polticos, em especial de funcionrios que possam realizar um
trabalho de fortalecimento dos vnculos do partido com a sociedade ou assessorar os
filiados que exercem mandatos eletivos em suas responsabilidades, alm de planejar os
rumos poltico-eleitorais a serem tomados pelo partido.
Angelo Panebianco reconhece a importncia de um forte corpo burocrtico dos

partidos, afirmando inclusive que o nmero de funcionrios em combinao com
outros fatores a espinha dorsal da distino entre partidos fortes e fracos, pois esse
365
Cf. Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos, p. 89.
178
corpo burocrtico traz melhores condies para principalmente o partido atingir um alto
nvel de coerncia estrutural interna366.
A possibilidade de os partidos polticos se fortalecerem graas a um extenso

corpo de funcionrios tambm reconhecida por Jairo Nicolau. Ao detectar o PT e o
PSDB como as duas legendas mais fortes e programticas em mbito nacional (so as
duas nicas que apresentaram candidatos em todas as eleies presidenciais ocorridas
aps a redemocratizao), o autor rememora que tal fato se deu tambm pelo fato de em
cada eleio presidencial os partidos terem a necessidade de elaborar um programa de
governo, sendo mobilizados seus membros para a consecuo deste trabalho, gerando
uma coerncia programtica interna367.
Os recursos do Fundo Partidrio tambm tero como alvo a manuteno de

fundaes ou institutos de pesquisa para a doutrinao e educao poltica. As
fundaes/institutos partidrias tambm tm o objetivo de ser um meio de
fortalecimento dos vnculos entre os partidos e as sociedades. Para tanto, podem as
fundaes/institutos realizar cursos, palestras, reunio de estudantes, acadmicos e
demais interessados em poltica para discutir os rumos do pas em seus mais variados
aspectos, fazendo com que mais pessoas possam se interessar pelo trabalho poltico
realizados pelos partidos368.
Os recursos destinados s fundaes/institutos devero ser de, no mnimo, 20%

do montante recebido do Fundo Partidrio. Elas so pessoas jurdicas de direito privado,
com autonomia para contratar com instituies pblicas e privadas, prestar servios e
manter estabelecimentos de acordo com suas finalidades, podendo, ainda, manter
intercmbio com instituies no nacionais (art. 53 da LPP).
A Lei n. 12.034/09 acresceu LPP o inciso V no art. 44, determinando a criao

e manuteno de programas de promoo e difuso da participao poltica feminina. O
366
Angelo Panebianco. Modelos de partido: organizao e poder nos partidos polticos, (traduo de
Denise Agostinetti). So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 435.
367
Cf. Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, p. 15.
368
Cf. Daniel Gustavo Falco Pimentel dos Reis, Os partidos polticos e as organizaes no
governamentais: proposta de trabalho conjunto, in Instituto Tancredo Neves Partido da Frente Liberal,
Prmio Lus Eduardo Magalhes 8 edio ano 2005, Braslia: ITN, 2006, p. 31-32.
179
percentual de recursos do Fundo Partidrio a ser destinado a estes programas fica a
critrio do partido, mas deve respeitar o mnimo de 5% fixado legalmente.
Esse dispositivo veio em reforo ao previsto no art. 10, 3 da LE, que

determina ao partido poltico o preenchimento de ao menos 30% das candidaturas nas
eleies proporcionais para cada sexo. Esse dispositivo, no entanto, sistematicamente
descumprido, sob a alegao de que no h nmero suficiente de mulheres filiadas para
que a cota seja cumprida. Assim sendo, os programas previstos no inciso V do art. 44 da
LPP, pagos com recursos do Fundo Partidrio, vm, portanto, assegurar uma
possibilidade de crescimento no nmero de filiados do sexo feminino, meio este capaz
de incentivar uma maior participao das mulheres na seara poltica369.
Se o partido descumprir o mnimo determinado aos programas de incentivo da

participao feminina, ter que no ano seguinte acrescer 2,5% do Fundo Partidrio para
essa destinao, no havendo outra possibilidade de uso desse recurso (art. 44, 5,
includo pela Lei n. 12.034/09).
O art. 44 tambm prev o uso dos recursos do Fundo Partidrio na propaganda

poltica e nas campanhas eleitorais. No entanto, nota-se que essas destinaes tero
poucos recursos, j que somados os percentuais mnimos destinados s fundaes (20%,
no mnimo), aos programas de difuso da participao feminina na poltica (5%, no
mnimo) e os gastos com sua infra-estrutura (com destaque ao pagamento de pessoal,
no includos nesta dotao os encargos e os tributos de qualquer natureza, conforme
dispe o 4 do art. 44, includo pela Lei n. 12.034/09), pouco sobrar para a disputa
eleitoral ou para sua propaganda.
As despesas referentes aos incisos I (infra-estrutura e pessoal) e IV (manuteno

das fundaes/institutos) devero ser discriminadas pormenorizadamente nas prestaes
de contas, de modo que a Justia Eleitoral possa fazer efetivo controle dos limites
mximo (inciso I) e mnimo (inciso IV) determinado legalmente, conforme ditame do
1 do art. 44. O texto tambm deveria incluir maior controle sobre os recursos
destinados aos programas de incentivo participao feminina na poltica, eis que
369
Cf. Vera Lcia Rocha Souza Jucovsky, Representao poltica da mulher. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2000, p. 41.
180
tambm h um piso legal para tanto. A Justia Eleitoral pode, a qualquer tempo, realizar
investigao sobre a aplicao dos recursos advindos do Fundo Partidrio (art. 44, 2).
A LPP tambm prev a desnecessidade de os partidos realizarem procedimentos

licitatrios para a aplicao dos recursos do Fundo Partidrio (art. 44, 3). Apesar de
os recursos serem pblicos, os partidos polticos so pessoas jurdicas de direito privado
(art. 1 da LPP), com autonomia para determinar suas regras de organizao e
funcionamento (art. 3 da LPP).
As doaes feitas por pessoas fsicas ou pessoas jurdicas tambm so permitidas

aos partidos polticos, com exceo s entidades previstas no art. 31 da LPP (art. 39).
Estas doaes no necessariamente so centralizadas no rgo partidrio nacional, ou
seja, o doador pode realizar sua contribuio diretamente ao rgo partidrio de seu
interesse, seja ele de abrangncia nacional, estadual ou municipal, devendo o rgo
receptor fazer a devida contabilizao, no s Justia Eleitoral, mas tambm ao rgo
partidrio imediatamente superior, se houver. Se houver doao de bens ou de valores
estimados, deve o partido fazer sua contabilizao em valores em moeda corrente.
Havendo doao em dinheiro, a transferncia dever ser feita obrigatoriamente por
cheque cruzado endossado ao partido ou depsito bancrio na conta da legenda.
A Lei n. 12.034/09 incluiu o 5 neste art. 39 da LPP, deixando claro que o

partido pode aplicar essas doaes nas campanhas eleitorais, desde que essas doaes
respeitem os limites de doaes s pessoas fsicas e jurdicas determinados pela LE (art.
23, 1 e art. 81, 1, ambos da LE), alm de no ter origem nas fontes de doaes
vedadas s campanhas eleitorais (art. 24 da LE). Na verdade, sempre houve a
possibilidade de os partidos receberem doaes e repassarem os recursos doados s suas
Esta possibilidade, porm, criticada na forma que a legislao atual dispe, eis
que bastante interessante ao doador e ao candidato que a doao para as campanhas
eleitorais sejam feitas pelo partido. Enquanto que o candidato deve prestar contas das
doaes feitas diretamente a ele no prazo de um ms aps a eleio, as doaes feitas
aos partidos polticos somente sero de conhecimento pblico em 30 de abril do ano
181
seguinte eleio. Este prazo evita que os eleitores e os candidatos adversrios saibam
quem est doando para quais candidatos.
Ademais, ao doar ao partido, tambm se torna impossvel para a sociedade saber

que doao foi dirigida a um candidato especfico ou no, pois ao receber essas doaes,
o partido pode repassar para diversos candidatos. Na prtica, no possvel contabilizar
quais candidaturas o doador quis incentivar financeiramente, prejudicando assim
sobremaneira a transparncia das campanhas eleitorais e das relaes entre os partidos
polticos e a sociedade, principalmente entre queles que fazem doaes partidrioeleitorais. Caso no haja estabelecimento bancrio oficial no Municpio, porm,
permitida a movimentao dos recursos do Fundo Partidrio em bancos privados.
3.2.3. Horrio Partidrio e Eleitoral Gratuito

O Horrio Partidrio Gratuito e o Horrio Eleitoral Gratuito, previstos no art. 17,
3 da Constituio, so formas de financiamento da atividade poltica de carter
pblico indireto presentes na legislao eleitoral brasileira.
Os horrios gratuitos so de carter pblico porque o Estado quem paga s

emissoras de rdio e televiso por sua veiculao, e no os partidos polticos ou os
candidatos, que tm acesso aos horrios de forma gratuita (por isso a denominao).
Trata-se de financiamento pblico da atividade poltica de forma indireta pelo fato de a
movimentao financeira referente aos custos dos horrios gratuitos no passarem pelas
contas bancrias dos partidos e dos candidatos em nenhuma hiptese: trata-se de um
mecanismo de compensao fiscal do Imposto de Renda a ser pago pelas emissoras.
A fundamental diferena entre o horrio eleitoral e o horrio partidrio assentase no fato de que o primeiro veiculado somente durante o perodo de campanha
eleitoral. No primeiro turno, haver propaganda eleitoral no rdio e na televiso nos 45
dias anteriores antevspera da eleio (art. 47, caput, da LE); havendo segundo turno,
a propaganda eleitoral gratuita ocorrer a partir de quarenta e oito horas da proclamao
do resultado do primeiro turno e a antevspera da eleio (art. 49, caput, da LE). J o
horrio partidrio gratuito veiculado somente em perodos no-eleitorais, com o
182
objetivo de difundir os programas e posies partidrias, alm de informar sobre o
trabalho realizado pelo partido e tambm fomentar a participao feminina na poltica
(art. 45, incisos I, II, III e IV da LPP).
Conforme visto no item 2.1.3, trata-se do principal meio de propagao das

propostas e promessas feitas tanto pelos partidos polticos como pelos candidatos.
Porm, neste item, ser analisada somente a forma como o Estado ressarce as emissoras
e rdio e televiso pela veiculao das propagandas polticas e eleitorais. Roque
Antonio Carrazza considera o mecanismo de compensao fiscal como correto, j que
as emissoras tm prejuzos financeiros ao exibir a propaganda partidrio-eleitoral,
conforme o autor explica adiante
Todavia, na medida em que a Constituio Brasileira reconhece e garante o direito
de propriedade (embora o submeta ao princpio da funo social), indiscutvel
que as emissoras de rdio e televiso tm que ser financeiramente compensadas
pela perda de receita que a cedncia de seus horrios lhes acarreta. (...) Tais nus
devero ser suportados pelo Estado, pois as propagandas beneficiam, como
explicado, a sociedade em geral370.
Ademais, ante a grande importncia dessa modalidade de propaganda poltica, a

legislao veda a compra por parte dos partidos ou dos candidatos de espao para
propaganda partidria ou eleitoral nas emissoras de rdio e televiso, no intuito de
preservar a igualdade de condies entre os candidatos (art. 45, 6 da LPP).
O direito compensao fiscal garantido s emissoras est previsto no art. 52,

pargrafo nico da LPP (no caso do horrio partidrio gratuito) e no art. 99, caput, da
LE (em se tratando de horrio eleitoral gratuito).
Rogrio Carlos Born aponta possvel incompatibilidade entre o as normas que

possibilitam o mecanismo da compensao fiscal para o ressarcimento das emissoras
que veiculam compulsoriamente a propaganda poltica e o art. 66, 1 da Lei n.
8.383/91, que determina que somente possa ser feita compensao entre tributos da
370
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos. 2. ed., rev.,
ampl. e atual., So Paulo: Malheiros, 2006, p. 360.
183
mesma espcie. Mas como a LPP e a LE foram editadas posteriormente, no caso em
voga entende-se possvel a compensao371.
O mecanismo de compensao fiscal em favor das emissoras de rdio e televiso

consiste na possibilidade de abatimento, da base de clculo do tributo, dos valores
monetrios que, pela cesso de seus horrios de programao, deixaram de receber372.
Ressalte-se que mesmo no caso de a emissora no ter auferido lucro, mas sim
prejuzos fiscais - no recolhendo nenhum valor a ttulo de Imposto de Renda - a
emissora deve ser ressarcida, pois sofreu perda de receita pelo fato de ser obrigada a
veicular a propaganda partidrio-eleitoral.
Para efeitos do clculo do imposto e do direito de compensao, as emissoras

devem excluir do seu lucro lquido, para efeito de clculo do lucro real, todos os
rendimentos que deixou de auferir por conta da veiculao da propaganda partidrioeleitoral.
Mas deve-se perguntar: no caso de exibio de propaganda em bloco (ou seja,

em tempo contnuo), a emissora tem o direito de compensar por todo o tempo de
exibio do bloco de propaganda poltica? A resposta no.
O art. 124 do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei n. 4.117/62) dispe

que as emissoras devem ocupar com publicidade no mximo 25% do tempo total de
suas programaes. Assim sendo, numa transmisso de bloco de propaganda poltica de
50 minutos, por exemplo, o tempo a ser considerado para o clculo o de 12,5 minutos
(25% de 50 minutos), e no o que a emissora pode utilizar cotidianamente - as
emissoras normalmente veiculam mais propagandas comerciais em horrios nobres que
em horrios com baixa audincia; e os horrios considerados mais nobres so
justamente aqueles em que a veiculao da propaganda partidrio-eleitoral obrigatria
(dispe na mesma forma o 3 do art. 1 do Decreto n. 5.331/05, que regulamenta o art.
52 da LPP e tambm o art. 99 da LE).
371
Cf. Rogrio Carlos Born, O direito compensao fiscal pela propaganda poltica gratuita, in
Informativo eleitoral, v. 16, p. 44-45.
372
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 361.
184
Em caso de insero (ou seja, propaganda partidria ou eleitoral exibida entre as

outras peas de publicidade comercial da emissora), considera-se tempo efetivamente
utilizado todo o tempo de veiculao da insero.
Corrobora com o entendimento acima exposto Roque Antonio Carrazza,

afirmando tambm que em respeito ao princpio da isonomia (art. 5, inciso II e art. 150,
inciso II da Constituio), todas as emissoras tm direito ao mesmo valor de abatimento,
eis que as propagandas polticas gratuitas transmitidas em bloco tm o mesmo tempo de
durao para todas as emissoras373.
O art. 1, caput, do Decreto n. 5.331/05374 determina que no clculo que a
emissora dever fazer para obter o valor a ser compensado em seu pagamento do Imposto
de Renda, deve-se fazer a seguinte conta: valor do preo do espao comercializvel
multiplicado pelo tempo que a emissora utilizaria em sua programao destinado
publicidade comercial. O resultado desta primeira conta multiplicado por oito dcimos
o valor375
O 1 do art. 1 define o preo do espao comercializvel como o preo de
propaganda da emissora, comprovadamente vigente no dia anterior data de incio da
propaganda partidria ou eleitoral, devendo esse preo guardar proporcionalidade com
o praticado nos trinta dias anteriores e com os trinta dias posteriores a esta data. Ante o
disposto, cabe ao Fisco apenas aferir a proporcionalidade entre os preos de tabela das
propagandas convencionais com os efetivamente praticados, pela emissora trinta dias
antes e trinta dias depois376.
373
Cf. Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 373
Art. 1.As emissoras de rdio e televiso obrigadas divulgao gratuita da propaganda partidria ou
eleitoral podero, na apurao do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), excluir do lucro
lquido, para efeito de determinao do lucro real, valor correspondente a oito dcimos do resultado da
multiplicao do preo do espao comercializvel pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela
emissora em programao destinada publicidade comercial, no perodo de durao da propaganda
eleitoral ou partidria gratuita.
375
Assim, por exemplo, se uma emissora cobra R$ 2.000,00 por minuto para veiculao de publicidade
comercial, e se for obrigada a disponibilizar 60 minutos seguidos para a propaganda poltica, ela poder
excluir do lucro real R$ 24.000,00, conforme seguinte clculo: (R$ 2.000,00 x 15 min) x 0,8 = R$
24.000,00.
376
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 376.
374
185
Carrazza ressalta que o preo do espao comercializvel dever ser o valor mais
alto que a emissora cobra para os anunciantes comerciais, vigorando assim o que se
chama de tabela cheia, no se considerando, portanto, descontos eventualmente dados
aos seus clientes nem as porcentagens pagas s agncias de publicidade377.
3.3. Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65)

No h no texto do Cdigo Eleitoral nenhum dispositivo que trate da
arrecadao, administrao de recursos para os partidos polticos, tampouco para as
campanhas eleitorais. Tambm no h referncia s prestaes de contas eleitorais ou
partidrias. Assim, deve-se o interesse na anlise de dispositivos presentes no CE no
que tange aos crimes eleitorais.
Dividindo-se as espcies de crimes eleitorais, chega-se aos crimes contra a f

pblica eleitoral. Em um ambiente democrtico, a f e a confiana so imprescindveis
para que as eleies momento de reflexo e deciso do eleitor sobre o futuro da
sociedade e do Estado - transcorram da maneira mais limpa e autntica possvel378.
Nesta espcie esto arrolados em especial os tipos penais eleitorais que tratam da
falsificao de documentos pblicos ou particulares para fins eleitorais.
H, em se tratando da falsificao na seara eleitoral, trs tipos penais que tratam

do assunto: (i) falsificao de documento pblico para fins eleitorais (art. 348379 do CE);
(ii) falsificao de documento particular para fins eleitorais (art. 349380 do CE) e. (iii)
falsidade ideolgica (art. 350381 do CE).
377
Cf. Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 376.
Cf. Suzana de Camargo Gomes, Crimes eleitorais, 3. Ed., rev., atual., e ampl., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008, p. 330-331.
379
Art. 348. Falsificar, no todo ou em parte, documento pblico, ou alterar documento pblico
verdadeiro, para fins eleitorais:
Pena - recluso de dois a seis anos e pagamento de 15 a 30 dias-multa.
1 Se o agente funcionrio pblico e comete o crime prevalecendo-se do cargo, a pena agravada.
2 Para os efeitos penais, equipara-se a documento pblico o emanado de entidade paraestatal inclusive
Fundao do Estado.
380
Art. 349. Falsificar, no todo ou em parte, documento particular ou alterar documento particular
verdadeiro, para fins eleitorais:
Pena - recluso at cinco anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa.
381
Art. 350. Omitir, em documento pblico ou particular, declarao que dele devia constar, ou nele
inserir ou fazer inserir declarao falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais:
378
186
Os dois primeiros tipos tratam da falsidade do tipo material, ou seja, a criao ou

a alterao de um documento pblico ou particular em sua forma. Trata-se de
adulterao, rasura, incluso ou retirada de letras ou algarismos do documento 382. J o
terceiro tipo, a falsidade ideolgica, diferencia-se pelo fato deste tipo caracterizar-se
pela existncia de documento que contm uma meno inverdica (...) seu texto falso
ou omisso em relao realidade que devia consignar383.
Em se tratando de arrecadao e administrao de recursos de campanha

eleitoral ou de partido poltico, o manejo de recursos fora da contabilizao oficial (ou
seja, angariar doaes e aplic-las sem qualquer meno na prestao de contas parcial
ou final) - manejo esse conhecido popularmente como caixa dois pode ser
caracterizado como falsidade ideolgica? Para se chegar a uma resposta a esta pergunta,
imprescindvel uma anlise mais profunda do tipo penal.
A primeira hiptese do tipo trata da omisso declarao em documento. Omitir

tem o sentido de deixar de fazer algo, quando era dever do agente a fazer meno no
documento do contedo que deixou de ser includo. J a segunda hiptese a de inserir
no documento declarao no verdadeira ou declarao diferente daquela que deveria
ser mencionada. A terceira hiptese do tipo a de fazer inserir, ou seja, um terceiro
determinar a incluso de declarao no verdadeira ou diferente daquele que deveria ser
mencionada384.
Em se tratando de caixa dois, a hiptese que se amolda a primeira, j que o
candidato, administrador de campanha ou dirigente partidrio infrator omite a
arrecadao realizada e tambm omite o gasto realizado com o montante coletado
ocultamente, com o intuito de ludibriar a Justia Eleitoral e seus adversrios ao produzir
documento (a prestao de contas) inverdico, com omisso de dados que dele deveriam
constar (no caso, o recurso angariado e seu respectivo gasto).
Pena - recluso at cinco anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa, se o documento pblico, e recluso at
trs anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa se o documento particular.
Pargrafo nico. Se o agente da falsidade documental funcionrio pblico e comete o crime
prevalecendo-se do cargo ou se a falsificao ou alterao de assentamentos de registro civil, a pena
agravada.
382
Cf. Suzana de Camargo Gomes, Crimes eleitorais, p. 341.
383
Cf. Suzana de Camargo Gomes, Crimes eleitorais, p. 341-342.
384
Cf. Suzana de Camargo Gomes, Crimes eleitorais, p. 342-343.
187
Joel Cndido, porm, afirma que o tipo ora estudado no abarca a prtica de
caixa dois. Explica o autor que o candidato ou o administrador da campanha, no caso
de campanhas eleitorais, que arrecadou recursos paralelamente contabilizao oficial,
mas prestou contas de todo o valor mximo que se propunha a receber, gastar e
contabilizar, e que foi declarado por ocasio de seu pedido de registro, na forma do art.
18, caput, da LE no comete o crime de falsidade ideolgica385.
O autor relaciona a prtica do caixa dois ao limite mximo de gastos declarado
pelo partido ou pelo candidato no momento do registro da candidatura, declarao de
limite mximo essa determinada pelo art. 18 da LE386, que tambm prev a aplicao de
sano extrapenal de multa em caso de descumprimento (art. 18, 2), conforme se
depreende do trecho a seguir:
Para que crime se pudesse falar, nesse caso, teria que haver tipicidade, punindo a
existncia de contabilidade paralela, ou dupla (caixa 2), e no nica. Teria que
haver figura tpica punindo o gasto acima do valor mximo declarado no registro
(LE, art. 18, caput), o que, hoje, ainda no crime eleitoral tipificado em norma
penal alguma, no passando a conduta de mera infrao extrapenal: LE, art. 18,
2387.
Na jurisprudncia, nota-se que h espao para interpretaes diametralmente

diferentes: h acrdos tanto para reconhecer a atipicidade da conduta como para o
contrrio, ou seja, dizendo que a arrecadao e administrao de recursos no
declaradas na prestao de contas amoldam-se ao previsto no art. 350 do CE.
No Recurso Especial Eleitoral n. 26.610, o TSE manteve deciso do TRE-SP

que no reconhecia a tipicidade do ato de caixa dois pelo fato de a conduta de ocultar
385
Cf. Joel J. Cndido. Direito penal eleitoral & processo penal eleitoral. Bauru: EDIPRO, 2006, p. 413.
Art. 18. No pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligaes comunicaro aos
respectivos Tribunais Eleitorais os valores mximos de gastos que faro por cargo eletivo em cada eleio
a que concorrerem, observados os limites estabelecidos, nos termos do art. 17-A desta Lei.
1 Tratando-se de coligao, cada partido que a integra fixar o valor mximo de gastos de que trata este
artigo.
2 Gastar recursos alm dos valores declarados nos termos deste artigo sujeita o responsvel ao
pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
387
Joel J. Cndido, Direito penal eleitoral & processo penal eleitoral, p. 413-414.
386
188
na prestao de contas eventual doao recebida no ter finalidade eleitoral, conforme
se depreende do trecho a seguir:
Com efeito, a rejeio da prestao de contas, decorrente de omisso em relao
despesa que dela deveria constar no implica, necessariamente, a caracterizao do
crime capitulado no art. 350 do CE. (...) No h como reconhecer, na espcie, a
finalidade eleitoral da conduta omissiva, elemento subjetivo do tipo penal em
apreo, porquanto as contas so apresentadas Justia Eleitoral aps a
realizao do pleito, estando ausente, portanto, a potencialidade lesiva para
macular o processo eleitoral. Note-se que, em se tratando de norma penal, sua
interpretao deve ser estrita, jamais extensiva. Se falsidade houver, ser a prevista
no direito penal comum388. (grifo nosso).
No entanto, em deciso monocrtica expedida no Habeas Corpus n. 581 (julgado

em 18.03.2008, DJ 03.04.2008), o Ministro Cezar Peluso no afastou a tipicidade da
falsidade ideolgica, reconhecendo que a omisso de declaraes na prestao de contas
pode configurar o crime de falsidade ideolgica389.
Na deciso proferida no Habeas Corpus n. 482 h outra discusso interessante do

TSE quanto tipicidade do crime de falsidade ideolgica na seara eleitoral. O fato
concreto que o candidato ora acusado no havia assinado a prestao de contas
(somente o administrador da campanha o havia feito). O Ministro Relator originrio
Luiz Carlos Madeira entendeu que mesmo sem a assinatura do candidato, o mesmo
deveria responder pelo crime, eis que houve ocultao de doaes em sua prestao de
contas, conforme trecho a seguir:
O fato de no ter assinado a prestao de contas no pode vir em proveito do
candidato para eximir-se ou da ao de investigao judicial eleitoral, ou contra a
diplomao, ou da impugnao de mandato eletivo ou da ao penal
388
REspe n. 26.610, julgado em 8.5.2008, Rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, DJ
29.5.2008. No mesmo sentido, REspe n. 35.518, julgado em 25.8.2009, Rel. Min. Flix Fischer, DJE
15.9.2009 e REspe n. 36.050, julgado em 24.11.2009, Rel. Min. Enrique Ricardo Lewandowski, DJE
30.11.2009.
389
Ementa: (...)AO PENAL. Prestao de contas de campanha. Suposta insero de declarao falsa.
Art. 350 do CE. Justa causa. Reconhecimento. A omisso e a insero de informaes falsas nos
documentos de prestao de contas, dado o suposto montante de despesas no declaradas,
configuram, em tese, o ilcito previsto no art. 350 do CE. 3. AO PENAL. Aprovao de contas no
mbito administrativo. Independncia entre as esferas cvel-eleitoral e penal. Precedente. "A eventual
aprovao da prestao de contas, dado seu carter administrativo, no impede a anlise de fatos a ela
relacionados em procedimento criminal que investigue a possvel prtica de crime eleitoral. (grifo
nosso).
189
correspondente. As omisses na prestao de contas esto relacionadas com fins
eleitorais, tendo em vista que o volume dos gastos no declarados estaria a
configurar ilcitos eleitorais, de cuja responsabilizao ficaria o paciente ao
largo390.
A deciso do Plenrio do TSE, porm, foi no sentido de que para a conduta ser
tpica o suposto infrator deve ter assinado a prestao de contas. Trecho do voto do
relator designado, Ministro Marco Aurlio, resume o entendimento:
Separo a responsabilidade civil eleitoral, a responsabilidade administrativa, da
responsabilidade penal. No tenho como concluir pela prtica do crime de falso em
relao a um documento que no veio a ser subscrito por quem acusado391.
Deve-se enfatizar que a proposta de reforma eleitoral apresentada pela Comisso

de Notveis do TSE em novembro de 2005 (estudada no item 2.2.2) apresenta uma nova
tipificao exclusiva para o crime de caixa dois, fato este que pode facilitar a
interpretao de que o crime de falsidade ideolgica previsto no art. 350 do CE no se
amolda conduta concernente em ocultar arrecadao e aplicao de recursos de
campanha eleitoral na respectiva prestao de contas.
3.4. Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90)

A Lei das Inelegibilidades tem como funo estabelecer, em conformidade ao
art. 14, 9 da Constituio as hipteses infraconstitucionais de inelegibilidade, ou seja,
mesmo no caso de o candidato j postular as condies de elegibilidade (previstas no
art. 14, 3, quais sejam: nacionalidade brasileira, pleno exerccio dos direitos polticos,
alistamento eleitoral, domiclio eleitoral na circunscrio, filiao partidria e idade
mnima na posse para o exerccio do cargo), pode ele ser alijado das eleies caso
possua alguma condio de inelegibilidade.
H hipteses de inelegibilidade no texto constitucional, entre elas a relao de

parentesco ou a vedao do exerccio de um terceiro mandato seguido no poder
390
HC n. 482, j. 17.6.2004, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, Rel. designado Min. Marco Aurlio. DJ
27.8.2004.
391
HC n. 482, j. 17.6.2004, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, Rel. designado Min. Marco Aurlio. DJ
27.8.2004.
190
Executivo, mas esse item foca as duas hipteses de inelegibilidade previstas na LI, eis
que elas so relacionadas eventual ocorrncia do abuso do poder econmico nas
eleies, fato este decorrente, dentre outros motivos, do financiamento irregular da
atividade poltica.
O art. 1, inciso I, alnea d392 traz a primeira hiptese de inelegibilidade por
abuso do poder econmico, sendo consideradas inelegveis as pessoas que cometerem
ou se beneficiarem do cometimento de ato configurador de abuso do poder econmico.
Eles ficam inelegveis, se condenados, para a eleio a qual esto concorrendo e para
todos os pleitos que ocorrerem nos trs anos seguintes.
A segunda hiptese de decretao de inelegibilidade no caso de ocorrncia de

abuso do poder econmico o previsto no art. 1, inciso I, alnea h da LI. Trata esta
hiptese da eventual decretao de inelegibilidade de pessoas que no ato de abuso
estejam ocupando cargos na Administrao Pblica.
Enquanto que a previso da alnea d diz respeito a pessoas pertenam
Administrao Pblica como agentes polticos e aos que no fazem parte dela 393, a
proposio da alnea h tem como objetivo punir os detentores de cargos ou empregos
pblicos, como por exemplo, um diretor de sociedade de economia mista que direciona
recursos da empresa em um projeto, visando assim obter votos para si ou para um
candidato de sua preferncia394.
Ressalte-se que no caso da alnea h o agente infrator deve ter algum tipo de
poder de mando poltico ou administrativo na hierarquia da Administrao Pblica. No
sendo o infrator portador de influncia ou prestgio suficiente para exceder-se no poder,
392
Art. 1 So inelegveis:
I - para qualquer cargo:
(...)
d) os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, transitada em
julgado, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a eleio na qual
concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem 3 (trs) anos seguintes;
(...)
h) os detentores de cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si
ou a terceiros, pelo abuso do poder econmico ou poltico apurado em processo, com sentena transitada
em julgado, para as eleies que se realizarem nos 3 (trs) anos seguintes ao trmino do seu mandato ou
do perodo de sua permanncia no cargo.
393
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro, p. 156.
394
Cf. Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 258-259.
191
no h a incidncia da norma. Nos dois casos, o cometimento do abuso deve ter
finalidade eleitoral ou partidria, adequando-se assim no disposto no art. 14, 9 da
Constituio395.
Para um melhor exame das duas previses de inelegibilidade que se referem ao

abuso do poder econmico, deve-se entender mais profundamente qual sua definio.
Adriano Soares da Costa, por exemplo, afirma que h abuso do poder econmico
quando o candidato d algum tipo de vantagem a uma parte do eleitorado, vantagem
essa de carter determinvel ou no, havendo ou no a possibilidade de beneficiar o
eleitorado, com o objetivo de obter deles o voto. Assevera o autor, porm, que para a
caracterizao do abuso, deve haver a potencialidade do ato lesivo, ou seja, h a
necessidade de que o fato jurdico irregular tenha possibilidade de influir no resultado
da eleio. Portanto, deve haver nexo causal entre o resultado das urnas e o ato
cometido396.
Ressalte-se que a norma no pune o uso do poder econmico. H a punio se

houver abuso, ou seja, se o infrator usar do poder econmico em excesso com o intuito
de amealhar mais votos, quebrando assim o princpio da igualdade, princpio esse que
norteia todo o processo eleitoral e deve prevalecer na disputa entre os candidatos.
O texto das duas previses de inelegibilidade em comento diz respeito

representao julgada procedente pela Justia Eleitoral. Cabe perguntar: de que
representao refere-se o texto normativo?
O art. 96 da LE, por exemplo, prev o trmite da representao eleitoral. Pode-se

entender tambm que o texto refere-se ao de investigao judicial eleitoral (AIJE),
prevista no art. 22 da LI. Alm dessas duas possibilidades, poder-se-ia entender que a
ao cabvel neste caso a prevista no art. 14, 10 da Constituio, ou seja, a ao de
impugnao de mandato eletivo.
395
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro, p.203-205.

Cf. Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 531. Afirmam no mesmo sentido, ou
seja, de que a irregularidade deve ter distorcido o resultado a ponto de afetar a normalidade e a
legitimidade do pleito, a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do mandato (art. 14, 9
da Constituio) Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 194 e Joel J. Cndido, Direito
eleitoral brasileiro, p. 455.
396
192
O termo representao no texto em debate refere-se, na verdade, petio
inicial. Em observao ao disposto no art. 22 da LI, que remete ao rito processual da
AIJE, h referncia representao, ao esta com o objetivo de se abrir investigao
judicial para a apurao de abuso do poder econmico. Assim sendo, a ao cabvel
para a apurao de abuso do poder econmico nas hipteses de inelegibilidade a AIJE,
conforme afirmao de Adriano Soares da Costa e Joel Cndido397, eis que esta pode
acarretar ao candidato infrator a condenao de inelegibilidade, sendo cassado o seu
registro de candidatura, se ainda no tiver sido diplomado; ou a cassao do diploma ( e
a conseqente perda do mandato, se j houver sido expedido).
A apresentao de AIME tambm possvel, j que o 10 do art. 14 da

Constituio prev a eventual ocorrncia do abuso do poder econmico como um dos
requisitos para a impugnao do mandato eletivo. Porm, a mesma disposio prev que
a AIME s poder ser apresentada aps a diplomao do suposto infrator (prazo
mximo de 15 dias contados da diplomao)398.
Os outros dois requisitos para uma possvel apresentao de uma AIME a

eventual ocorrncia de fraude ou corrupo. O abuso do poder econmico consiste na
conquista do voto de maneira que o eleitor no suspeite de que est sendo convencido
por meio de artifcios. Essa conquista se d por meio arguto, tnue; e o infrator se usa de
meios legais para conquistar o convencimento do eleitor, mas esses meios legais so
usados de maneira abusiva, gerando desequilbrio, afronta ao princpio de igualdade de
condies. Ao contrrio, quando o voto amealhado de maneira direta, amoral, como
na compra do voto em troca de bem ou dinheiro, ocorre a hiptese constitucional da
corrupo eleitoral399. A fraude, de outra forma, consiste na eventual enganao do
eleitor. O votante iludido, ludibriado com o intuito de conseguir benefcios na seara
eleitoral.
Dispe o texto em anlise que a condenao somente ser aplicada se houver o

trnsito em julgado da ao. Assim sendo, em respeito ao princpio da presuno da
inocncia (art. 5, inciso LVIII da Constituio), o representado, se eleito e j
397

399
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro, p. 338-339.
398
193
diplomado, exercer o mandato at que a condenao judicial seja confirmada, no
havendo mais nenhuma possibilidade de recurso.
Quanto ao prazo da punio, prev as duas alneas ora em debate a cassao do

registro de candidatura ou do diploma, se este j tiver sido expedido, e mais trs anos de
condenao por inelegibilidade. Assim sendo, a primeira sano refere-se ao pleito em
que ocorreu o abuso. Se o trnsito em julgado ocorrer antes da diplomao, cassa-se o
registro da candidatura do infrator. Se a impossibilidade de recurso contra a deciso
condenatria ocorreu depois da diplomao, cassa-se o diploma.
Os trs anos previstos nas alneas d e h do inciso I do art. 1 da LI contam-se
da eleio em que houve o abuso do poder econmico. Assim, caso o candidato tenha
cometido abuso na eleio de 2008, ele no poder candidatar-se para as eleies que
ocorrerem at trs anos aps. Ou seja, fica o infrator impedido de concorrer na prpria
eleio em que infringiu a norma (2008) e na de 2010. Na eleio seguinte, em 2012, j
poder concorrer, eis que o pleito ocorrer quatro anos aps o cometimento do abuso.
A alnea h, no entanto, dispe sobre a inelegibilidade durante o perodo de
permanncia no cargo. Criou-se essa hiptese, segundo Joel Cndido, para que fossem
punidos tambm os infratores que detm cargos sem mandato por tempo certo400.
Assim, no caso em voga, o infrator estar inelegvel enquanto permanecer no cargo e
por mais trs anos, contados a partir da data de sua sada do cargo.
Surge, no entanto, interessante questo, ante o prazo acima citado: se o infrator

no deixar o cargo, h algum tipo de limite temporal para os efeitos dessa condenao
de inelegibilidade? A resposta no; no h qualquer limite temporal: o detentor do
cargo poder ser considerado inelegvel at, por exemplo, sua aposentadoria ou sua
demisso. Obviamente, aps isto, contar-se- mais trs anos para o fim da pena, em
claro desrespeito vedao constitucional de aplicao de penas perptuas (art. 5,
inciso XLVII, alnea b).
400
194
Joel Cndido sugere a adoo de delimitao do perodo de pena no caso em
debate de um prazo de oito anos, por ser esse o maior prazo de inelegibilidade previsto
na prpria LI (art. 1, inciso I, alnea b)401.
Outra discusso pertinente s hipteses de inelegibilidade por abuso do poder

econmico refere-se ao fato de o inciso XIV do art. 22 da LI, que determina caso seja
julgada procedente a AIJE, a declarao da inelegibilidade e de todos aqueles que
contriburam para o abuso para as eleies que ocorrerem nos trs anos subseqentes ao
pleito maculado, alm da cassao do registro do candidato beneficiado pelo
cometimento do abuso.
Declarada a inelegibilidade, os autos processuais devem ser remetidos ao

Ministrio Pblico Eleitoral, para instaurao de processo disciplinar ou processocrime, se for o caso.
O inciso citado deve ser aplicado ao infrator que no foi candidato; ao infrator
que foi candidato, porm no obteve sucesso; e ao infrator candidato que foi eleito,
desde que a AIJE tenha sido julgada em at 15 dias aps a diplomao.
No caso de a AIJE no ter sido julgada aps a diplomao (h permisso legal

para tanto, eis que o art. 1, I, d, por exemplo, contm a expresso ou tenham sido
diplomados, deve o interessado apresentar recurso contra a expedio de diploma (caso
atenda os requisitos do recurso, previstos no art. 262, inciso IV do CE) ou aguardar at
o 15 dia aps a diplomao para propor uma AIME, conforme expressa determinao
do inciso XV do art. 22. Se no propuser nem o recurso contra a diplomao e nem a
ao impugnando o mandato do infrator caso a AIJE no tenha ainda sido julgada, ver
seu direito decair402. No mesmo sentido manifesta-se Olivar Augusto Roberti
Coneglian, que ressalta o fato de o texto do inciso XV ser contrrio ao esprito do resto
da LI403.
401

403
Cf. Olivar Augusto Roberti Coneglian, Inelegibilidade: inelegibilidade e proporcionalidade,
inelegibilidade e abuso de poder , p. 169.
402
195
4. ANLISE DAS PRESTAES DE CONTAS DAS CAMPANHAS

PRESIDENCIAIS DE 2002 E 2006
4.1. Parmetros para a anlise das prestaes de contas presidenciais
Neste captulo sero feitas as anlises das prestaes de contas entregues

Justia Eleitoral nas eleies de 2002 e 2006 de dois tipos de pleitos ocorridos: a eleio
para a Presidncia da Repblica e a eleio para a Cmara dos Deputados no Estado de
So Paulo.
Na eleio Presidncia, sero estudados quatro candidatos (de um total de seis)

nas eleies de 2002 e mais quatro candidatos (de um total de oito candidatos) nas
eleies de 2006.
Houve a excluso de alguns dos candidatos por dois motivos: o primeiro o fato
de nenhum dos candidatos excludos ter atingido ao menos 1% dos votos vlidos nestas
eleies. Este resultado eleitoral denota a falta de representatividade de suas
candidaturas frente ao eleitorado, fato este comprovado pelo segundo motivo do corte
dos mesmos desta anlise: tanto em 2002 como em 2006, os candidatos que no
conseguiram pelo menos 1% dos votos vlidos pertenciam a partidos que da mesma
forma so bastante fracos na contagem de votos: nenhuma das legendas desses
candidatos conseguiu ao menos uma cadeira na Cmara dos Deputados404.
Em 2002, portanto, sero analisadas as prestaes de contas de Luiz Incio Lula

da Silva (PT), Jos Serra (PSDB), Anthony Garotinho (PSB) e Ciro Gomes (PPS). No
sero examinadas as prestaes de contas eleitorais dos candidatos Z Maria (PSTU) e
Rui Costa Pimenta (PCO), uma vez que no atingiram o patamar de 1% dos votos
vlidos, alm de seus partidos no conseguirem sequer uma cadeira na Cmara dos
Deputados.
404
Nas eleies de 2002, havia 30 partidos registrados no TSE, e 19 deles conseguiram eleger ao menos
um deputado federal. PCO e PSTU foram uma das 11 legendas que no atingiram o feito. Nas eleies de
2006, 21 partidos conseguiram eleger ao menos um deputado federal em todo o territrio nacional. O
PRP, o PCO, o PSL e o PSDC, mesmo patrocinando candidaturas presidenciais, fato este que garante
maior visibilidade no perodo eleitoral, principalmente no horrio eleitoral gratuito, estiveram na relao
de oito partidos que no elegeram sequer um de seus filiados nas eleies para a Cmara dos Deputados.
196
Em 2006, da mesma forma, sero estudadas as prestaes de contas de Luiz

Incio Lula da Silva (PT), Geraldo Alckmin (PSDB), Helosa Helena (PSOL) e
Cristovam Buarque (PDT). Ficam excludas da anlise neste trabalho as prestaes de
contas entregues Justia Eleitoral por Ana Maria Rangel (PRP), Jos Maria Eymael
(PSDC), Luciano Bivar (PSL) e Rui Costa Pimenta (PCO), visto que suas respectivas
votaes foram menores que 1% dos votos vlidos e seus partidos no conseguiram
eleger nenhum deputado federal em todos Estados brasileiros e tambm no Distrito
Federal.
A anlise das prestaes de contas dos candidatos Presidncia da Repblica se

divide em duas partes. A primeira delas tratar da arrecadao de recursos para as
campanhas presidenciais e a segunda parte relativa s despesas feitas pelos postulantes
ao Palcio do Planalto. A anlise da arrecadao de campanha ser dividida em trs
partes: (i) origem das receitas; (ii) meio financeiro de doao; e (iii) perodo em que
ocorreu a doao.
A primeira parte, que trata da origem das doaes, servir para comprovar se as
campanhas eleitorais presidenciais so realmente dependentes das doaes de pessoas
jurdicas, conforme afirmam, por exemplo, David Samuels405, com as decorrncias
negativas j vistas no item 2.1.4.
O segundo elemento referente arrecadao nas campanhas eleitorais

presidenciais a ser checado trata-se do meio financeiro utilizado pelos doadores para
que o recurso chegasse ao candidato.
Este item deve ser estudado porque h trs meios para tanto: cheque (entregue
diretamente ao responsvel pelas finanas da campanha ou depositado em conta
bancria; em dinheiro, a ser entregue diretamente ao responsvel financeiro da
campanha; ou em bens ou servios estimveis em dinheiro, que nessa pesquisa
aparecer como estimado.
405
Cf. David Samuels, Financiamento de campanhas e eleies no Brasil: o que podemos aprender com
o caixa um e propostas de reforma, p. 367.
197
Renato Ventura Ribeiro define a doao de bens ou servios estimveis em
dinheiro os servios prestados por terceiros e no cobrados, como, por exemplo,
servios advocatcios406.
A anlise dos meios financeiros usados pelos doadores para contriburem para as
campanhas eleitorais importante pelo fato que tanto nas doaes em dinheiro como
nas doaes em estimado, h uma maior dificuldade da Justia Eleitoral em realizar a
fiscalizao.
No caso do dinheiro, apesar da obrigatoriedade de o responsvel financeiro pela

campanha fazer o depsito do dinheiro recebido na conta bancria da campanha, h a
possibilidade de o tesoureiro, em conluio com o doador, declarar o recebimento de uma
quantia menor, usando parte do dinheiro para montar uma contabilidade paralela.
Ao mesmo tempo, a doao em bens ou servios estimados dificulta a

fiscalizao e posterior julgamento pela Justia Eleitoral pelo fato de haver
subjetividade no momento da aferio do valor a ser declarado na prestao de contas
como doao, visto que o responsvel financeiro pode subfaturar a doao com o intuito
de diminuir o valor das doaes recebidas, no chamando tanta a ateno da sociedade,
da mdia e tambm do fiscalizador.
Para terminar a anlise da arrecadao nas campanhas presidenciais, sero

examinados os momentos em que acontecem as doaes. A legislao determina que a
arrecadao possa ser iniciada no momento em que o comit financeiro for registrado na
Justia Eleitoral. Conforme entendimento de Renato Ventura Ribeiro, no exame do art.
23 da LE, o registro do comit se d aps os seguintes passos: solicitao do registro da
candidatura; solicitao de registro do comit, inscrio no CNPJ; abertura de conta
bancria especfica para a campanha; e impresso e obteno dos recibos eleitorais407.
Da mesma forma, a arrecadao deve terminar no dia em que ocorre a eleio.

Aps, permite-se a arrecadao somente para a quitao das obrigaes j contradas. A
406
407

198
legislao determina como prazo mximo para a quitao de todas as obrigaes o
momento de entrega da prestao de contas Justia Eleitoral.
A segunda parte da anlise das prestaes de contas trata das despesas feitas nas
campanhas eleitorais. Sero analisados os perodos em que as despesas so feitas, no
intuito de perceber se as mesmas acompanham o ritmo da receita ou se elas so feitas
independentemente da receita, diante da rpida necessidade da campanha em gastar
recursos visando vitria eleitoral.
Por fim, sero analisados os tipos de gastos eleitorais, para se possa entender
melhor como so feitas as campanhas presidenciais brasileiras.
Antes de adentrar na anlise em si, necessrio explicar os parmetros usados

nesta pesquisa para o melhor entendimento deste trabalho. Em referncia origem da
arrecadao, houve a diviso em: pessoa fsica; pessoa jurdica, recursos no
identificados408; recursos advindos da comercializao de bens ou da realizao de
eventos; e recursos com origem em outras candidaturas, em comits financeiros ou do
prprio partido.
Para a arrecadao de mais recursos, os candidatos podem realizar eventos,

como jantares de campanha ou comercializar bens. Todo o valor arrecadado ser
revertido campanha, devendo ser tudo declarado, alm de haver emisso de recibos
eleitorais para cada pessoa que contribuir nessa forma de doao.
Quanto s anlises referentes aos perodos em que ocorreram receitas ou

despesas, este trabalho fez a seguinte diviso: (i) perodo pr-eleitoral; (ii) primeiro ms
eleitoral; (iii) segundo ms eleitoral; (iv) terceiro ms eleitoral; (v) segundo turno (se for
o caso); e (vi) perodo eleitoral.
O perodo pr-eleitoral consiste em qualquer receita ou despesa feita antes de 30

de junho do ano eleitoral; j o primeiro ms eleitoral refere-se ao ms de julho (1 a 31)
408
Os recursos no identificados consistem em recursos em que houve falha na identificao ou at

nenhuma identificao. Os mesmos no podem ser usados na campanha eleitoral, devendo compor as
chamadas sobras de campanhas, que sero repassadas aos partidos aps o fim do perodo eleitoral.
199
do ano eleitoral; o segundo ms eleitoral trata-se do ms de agosto do ano eleitoral (1 a
31).
O terceiro ms eleitoral na verdade um perodo maior que setembro do ano

eleitoral: nesta pesquisa, ele equivale ao ms de setembro inteiro at o dia da ocorrncia
da eleio. A CRFB prev, em seu art. 77 caput, que as eleies em primeiro turno
aconteam no primeiro domingo de outubro do ano eleitoral. Assim sendo, na eleio de
2002 a eleio ocorreu no dia 7; em 2006, no dia 1 de outubro.
No obstante, para as eleies de 2002, considera-se o terceiro ms eleitoral todo

o ms de setembro de mais os seis primeiros dias de outubro. J em 2006, o terceiro ms
eleitoral consiste no ms inteiro de setembro mais o dia 1 de outubro.
Para os candidatos derrotados j no primeiro turno, o perodo ps-eleitoral

comea exatamente no dia seguinte ao da eleio. Assim sendo, para a eleio de 2002,
o perodo ps-eleitoral se inicia em 7 de outubro; para a eleio de 2006, comea em 2
de outubro.
Aos postulantes presidenciais que passaram ao segundo turno, no entanto, nestas

datas comea o perodo chamado segundo turno, que dura at o dia da eleio no
segundo turno, j que o art. 77, caput da CRFB dispe que a eleio de segundo turno
ocorra no ltimo domingo de outubro. Em 2002, a segunda votao ocorreu em 27 de
outubro; em 2006, em 29 de outubro. A partir da para os candidatos que foram ao
segundo turno inicia-se o perodo ps-eleitoral.
Nas prestaes de contas disponveis no stio eletrnico do TSE, h um longo rol

de tipos de gastos eleitorais. Neste trabalho, eles foram condensados em nove temas:
a) Encargos: despesas com taxas bancrias, impostos, taxas, contribuies
previdencirias e outros tributos;
b) Propaganda: toda e qualquer despesa que se relacione divulgao da
candidatura perante o eleitorado, como criao de stios na Internet; impressos;
publicidade por meio de faixas, placas, carros de som; produo de programas para
rdio e/ou televiso;
c) Pessoal: despesa com remunerao de funcionrios e alimentao;
200
d) Servios: despesas com honorrios profissionais ou o item referente a
servios prestados por terceiros
e) Infra-estrutura: gastos com a formao de um comit e os materiais
necessrios para seu funcionamento: gua, energia eltrica, telefone, materiais de
expediente, locao de bens mveis, bens permanentes, aluguis
f) Diversas: so as despesas que, conforme ditame do art. 28, 2, alnea b
da Resoluo TSE n. 20.987/02, no se adquam a nenhum outro item;
g) Doaes: so considerados gastos eleitorais a doao de uma candidatura
para outra;
h) Transporte: despesas com combustvel, lubrificantes, passagens e locao de
bens mveis.
i) Baixa Recursos Estimveis: segundo Felippe Lizardo, esses gastos consistem
na doao de bens ou servios em estimado para a prpria campanha eleitoral. O doador
doa o bem ou servio de forma gratuita, sem que o candidato ou comit realize qualquer
transao financeira para o pagamento deste bem ou servio. Ao fazer a incluso desse
bem ou servio por meio do programa SPCE, o mesmo realiza a baixa automtica da
receita na despesa correspondente, ou seja, para que possa haver o fechamento das
contas realiza-se a sada desta receita como uma despesa na prestao de contas.
O analista do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo especialista em

prestao de contas eleitorais explica que caso no houvesse a baixa, o programa
apresentaria sobra de campanha, pois haveria receita sem a conseqente despesa409.
Nas eleies de 2006, porm, no h a identificao do tipo de despesa

realizada por meio desse mecanismo. Por exemplo, se a doao em bem ou servio
consistiu na cesso de um imvel de propriedade de uma pessoa fsica para o
funcionamento de um comit, no momento da despesa aparecer como tipo de gasto
recurso de pessoa fsica, e no cesso de imvel, por exemplo. Assim, nessa
pesquisa, foram reunidos em um s tipo de gasto todos os tipos de doao em valor
estimado feita durante a campanha, seja de pessoa fsica, jurdica, partido, comit ou
candidato.
409
Entrevista feita com Felippe Lizardo, analista judicirio da Coordenadoria de Contas Partidrias e
Eleitorais do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo em 8.1.10.
201
4.2. Eleio Presidencial de 2002
As eleies de 2002 Presidncia da Repblica contaram com seis candidatos: o

ex-deputado federal e candidato Presidncia nas eleies de 1989, 1994 e 1998 Luiz
Incio Lula da Silva (PT/PL/PC do B/PCB/PMN), o ex-deputado federal, ex-ministro
do Planejamento e da Sade e ento senador Jos Serra (PSDB/PMDB), o exgovernador Anthony Garotinho (PSB/PGT/PTC), o ex-governador e ex-ministro da
Fazenda Ciro Gomes (PPS/PTB/PDT), Jos Maria de Almeida (PSTU) e Rui Costa
Pimenta (PCO).
Muitos partidos no apresentaram candidatos e tambm no participaram de

nenhuma coligao em virtude da deciso exarada pelo TSE e confirmada pelo STF que
criou o princpio da coerncia poltico-eleitoral, conhecida popularmente como
verticalizao das coligaes.
Esse princpio, conforme j visto no Captulo 2 deste trabalho, consiste na

proibio de um partido participante de uma coligao na eleio presidencial formar
uma aliana em um ou mais Estados com uma legenda participante de outra coligao
para o pleito presidencial. Exemplificando: havendo uma coligao na eleio ao
Palcio do Planalto formada pelos partidos ABC e DEF; e outra com os partidos GHI e
MNO, os partidos ABC e DEF no poderiam coligar-se em nenhuma eleio estadual
(ou distrital) aos partidos GHI e MNO.
No havia, porm, a obrigatoriedade da manuteno da coligao nacional nos

Estados; portanto, os partidos ABC e DEF poderiam lanas candidaturas ao governo
estadual separadamente, mas jamais se coligarem com GHI ou MNO. Os partidos que
no fizessem parte de nenhuma coligao na eleio presidencial estavam livres para
formar alianas nos estados com qualquer partido, participante ou no da eleio
presidencial.
O eleio ocorreu em 6 de outubro de 2002, mas nenhum candidato atingiu a

maioria absoluta dos votos vlidos, conforme se v na tabela a seguir:
202
Tabela 1- Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (6.10.2002)410

Candidato
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
JOS SERRA
ANTHONY GAROTINHO
CIRO GOMES
JOS MARIA DE ALMEIDA
RUI COSTA PIMENTA
Partido
PT
PSDB
PSB
PPS
PSTU
PCO
Votos Nominais
39.455.233
19.705.445
15.180.097
10.170.882
402.236
38.619
Votos Vlidos
46,45%
23,20%
17,87%
11,97%
0,47%
0,04%
Foram para o segundo turno, portanto, Lula e Jos Serra. Na eleio realizada
em 27 de outubro de 2002, o resultado foi a vitria de Lula, conforme a tabela a seguir:
Tabela 29 Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (27.10.2002)411
Candidato
JOS SERRA
Partido
PT
PSDB
Votos Nominais
52.793.364
33.370.739
Votos Vlidos
61,27%
38,73%
Nas eleies de 2002, os candidatos Jos Serra, Anthony Garotinho e Ciro

Gomes apresentam suas contas eleitorais por meio de seus respectivos comits, no
havendo prestao de contas em separado em nome do candidato. J o candidato e
vencedor da eleio Luiz Incio Lula da Silva apresentou duas prestaes de contas: a
de seu comit e outra em nome de sua candidatura. Neste trabalho, ser analisada a
prestao de contas em nome de sua candidatura.
A arrecadao de recursos, os gastos eleitorais e as prestaes de contas nas

campanhas eleitorais foram disciplinados pela Lei das Eleies (artigos 17 a 32 e 81) e
pela Resoluo TSE n. 20.987/02. Os artigos referentes Lei das Eleies j foram
analisados em profundidade no Captulo 3 deste trabalho. No que couber, sero feitas
reminiscncias aos dispositivos legais, alm de ser citados da mesma forma os ditames
relevantes da referida Resoluo exarada pelo TSE.
410
411
Resultado disponvel em <www.tse.jus.br>. ltimo acesso em 15.11.2009.

Resultado disponvel em <www.tse.jus.br>. ltimo acesso em 15.11.2009.
203
Conforme visto no item 5.1, no que toca arrecadao, haver trs tipos de
anlise: a origem das receitas; o meio financeiro utilizado; e o perodo em que
ocorreram as doaes.
Quanto origem das receitas, o art. 10 da Resoluo TSE n. 20.987/02

determina que as possveis origens das doaes s campanhas eleitorais so: (i) recursos
prprios; (ii) doaes de pessoas fsicas; (iii) doaes de pessoas jurdicas; (iv) doaes
de outros candidatos, comits financeiros ou partidos; (v) repasse de recursos
provenientes do Fundo Partidrio; (v) receita decorrente da comercializao de bens ou
servios. Ressalte-se que se um recurso arrecadado no tiver a respectiva arrecadao,
vedado seu uso na campanha, devendo o valor compor as sobras de campanha e ser
repassado direo partidria (art. 17 da Resoluo TSE n. 20.987/02).
Neste quesito, a arrecadao dos candidatos Presidncia em 2002 deu-se da

seguinte forma, entre os candidatos que no foram ao segundo turno da eleio:
Tabela 30 Origem da Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Partido ou Comit
No Identificados
Comercializao /
Eventos
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 570.260,00
R$ 13.367.605,72
R$ 0,00
R$ 210,43
4,1%
95,9%
0,0%
0,0%
R$ 4.800,00
0,0%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 42.557,00
R$ 3.186.520,00
R$ 50.000,00
R$ 0,00
R$ 0,00
R$ 3.279.077,00
1,3%
97,2%
1,5%
0,0%
0,0%
100,0%
V-se claramente que no caso dos dois candidatos derrotados no primeiro turno,
a absoluta predominncia dos recursos com origem em pessoas jurdicas. Foram as
pessoas jurdicas as responsveis por 95,9% e 97,2% da arrecadao das campanhas de
Ciro Gomes e Anthony Garotinho, respectivamente, havendo em conseqncia pequena
participao das pessoas fsicas no financiamento da campanha eleitoral de ambos.
Ciro Gomes no recebeu nenhuma quantia dos trs partidos pertencentes sua
coligao; j Garotinho recebeu apenas R$ 50.000,00 de seu partido, valore que
representou 1,5% de sua arrecadao total. Ciro Gomes amealhou insignificante
204
montante referente comercializao de bens, alm de recursos no identificados, visto
que somados no chegam sequer a 0,1%.
Da mesma forma, os candidatos que competiram no segundo turno - Jos Serra e

Luiz Incio Lula da Silva - tambm tiveram suas campanhas majoritariamente
financiadas por pessoas jurdicas, conforme se depreende da tabela abaixo:
Tabela 431 - Origem da Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Partido ou Comit
No Identificados
Comercializao /
Eventos
TOTAL
Serra
R$ 1.459.175,00
R$ 27.036.486,80
R$ 44.600,00
R$ 0,00
5,1%
94,7%
0,2%
0,0%
Lula
R$ 221.428,02
R$ 13.433.078,16
R$ 7.402.183,80
R$ 11.129,00
1,1%
63,7%
35,1%
0,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 28.540.261,80 100,0%
R$ 4.657,00
R$ 21.072.475,98
0,0%
100,0%
A arrecadao de Jos Serra se aproximou bastante das de Ciro Gomes e

Anthony Garotinho, j que as pessoas jurdicas foram responsveis por 94,7% do
dinheiro para o financiamento de sua campanha. Seu partido doou apenas 0,2% do valor
total arrecadado, enquanto as pessoas fsicas doaram 5,1%.
Na prestao de contas de Luiz Incio Lula da Silva permanece a forte

predominncia das doaes proeminentes das pessoas jurdicas, responsveis por 63,7%
do valor arrecadado em sua vitoriosa campanha. No entanto, houve uma porcentagem
de 35,1% de doaes com origem em partidos, comits financeiros de campanha ou de
outros candidatos.
Conforme j visto anteriormente, empresas doam recursos ao partido na tentativa

de esconder essa operao financeira por alguns meses, j que o partido prestar suas
contas Justia Eleitoral somente em abril do ano seguinte.
Outros doadores preferem contribuir para as campanhas eleitorais de sua

preferncia fazendo donativos pelos comits financeiros porque procuram no vincular
seus nomes e as quantias doadas a um determinado candidato, uma vez que recebida a
205
doao, o comit - mesmo que seja especfico para uma candidatura - pode repassar
parcial ou integralmente esse valor para vrios candidatos, impedindo que o eleitor e/ou
a mdia saiba para quem exatamente dirigiu-se a doao.
Assim, mesmo que todas as doaes feitas pelos partidos ou comits

candidatura de Luiz Incio Lula da Silva nas eleies de 2002 tenham sido feitas por
pessoas fsicas, percebe-se que, da mesma forma que nas prestaes de contas de seus
adversrios, h uma clara predominncia das doaes originrias das pessoas jurdicas.
Quanto ao meio financeiro utilizado pelos doadores para a realizao da

contribuio ao candidato presidencial de sua preferncia, houve notvel diferena entre
as candidaturas derrotadas no primeiro turno, conforme tabela a seguir:
Tabela 532 Meio de Doao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Cheque
Dinheiro
Estimado
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 8.035.250,00
57,6%
R$ 2.410.020,43
17,3%
R$ 3.497.605,72
25,1%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 3.170.060,00
R$ 109.017,00
R$ 0,00
R$ 3.279.077,00
96,7%
3,3%
100,0%
Na campanha de Anthony Garotinho houve o predomnio absoluto das doaes

por cheque (96,7%). As doaes em dinheiro somaram apenas 3,3%, no havendo
nenhuma doao em bem ou servio estimvel em dinheiro.
J a candidatura Ciro Gomes tambm arrecadou a maioria dos valores doados

por meio de cheque (57,6%). No entanto, houve grande parte das doaes em dinheiro
em espcie (17,3%) e tambm em bens ou servios estimveis em dinheiro (25,1%).
Nas campanhas lideradas por Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva, a situao no foi
muito diferente, conforme tabela abaixo:
206
Tabela 6 Meio de doao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Cheque
Dinheiro
Estimado
TOTAL
Serra
Lula
R$ 18.508.335,01 64,8% R$ 11.447.450,00
R$ 6.988.150,00 24,5% R$ 7.786.428,21
R$ 3.043.776,79 10,7% R$ 1.838.597,77
R$ 28.540.261,80 100,0% R$ 21.072.475,98
54,3%
37,0%
8,7%
100,0%
Em ambas as campanhas que foram ao segundo turno, a maioria das doaes foi
realizada por meio de cheque (Serra 64,8%; Lula 54,3%). Lula obteve 37% de suas
doaes em dinheiro em espcie, enquanto Serra obteve 24,5% dos recursos de
campanha nesta modalidade. As doaes em bens ou servios estimveis em dinheiro
representaram a Serra e Lula, respectivamente, 10,7% e 8,7%.
Esse quadro preocupante, visto que das quatro principais candidaturas

presidenciais em 2002, trs delas usaram substancialmente das doaes em dinheiro em
espcie e das contribuies em bens e servios estimveis em dinheiros. Esses dois
meios de doao, conforme j visto no item 5.1, representa a possibilidade de haver
irregularidades nas campanhas eleitorais, uma vez que sua fiscalizao mais difcil.
No caso de doaes em bens ou servios estimados, para verificar a regularidade

da doao, deve-se fazer uma pesquisa de mercado no intuito de descobrir se o valor
doado realmente corresponde realidade ftica. J a doao em dinheiro traz a
possibilidade de haver a contabilidade em paralelo, com gastos eleitorais fora da
prestao de contas, alm de impossibilidade de se saber se o valor efetivamente doado
o mesmo que consta na prestao apresentada Justia Eleitoral.
O terceiro item a ser analisado no que se refere arrecadao nas eleies

presidenciais de 2002 diz respeito ao momento em que o valor foi doado. Nas
campanhas derrotadas no primeiro turno, a arrecadao de Anthony Garotinho disparou
no terceiro ms do perodo eleitoral, se comparada com os dois primeiros meses.
J Ciro Gomes tambm teve crescimento no terceiro ms, cujo ltimo dia, para
efeitos desta pesquisa, o dia da eleio. Porm, boa parte do valor arrecadado na
campanha j havia sido amealhado nos dois primeiros meses, conforme se v na tabela
adiante:
207
Tabela 733 Perodo de Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 0,00
0,0%
R$ 821.300,00
5,9%
R$ 4.794.372,74 34,4%
R$ 6.625.384,98 47,5%
R$ 1.701.818,43 12,2%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 51.064,00
1,6%
R$ 2.538.013,00
77,4%
R$ 690.000,00
21,0%
R$ 3.279.077,00 100,0%
Os dois candidatos tiveram a maior quantia de sua arrecadao para suas

campanhas eleitorais doadas no terceiro perodo eleitoral (de 1 de setembro a 6 de
outubro, dia da eleio). No entanto, apenas 1,6% das doaes candidatura Garotinho
foram feitas em agosto de 2002 (no houve uma doao sequer em julho), enquanto
77,4% do valor arrecadado foi doado no 3 perodo eleitoral (Ciro teve apenas 47,5%
no mesmo perodo).
H duas explicaes possveis para esse crescimento da arrecadao de

Garotinho aps 1.9.2002: (i) a arrecadao nos dois primeiros meses eleitorais (julho e
agosto) foi to baixa que forou o candidato e/ou seus assessores a intensificar a procura
por recursos, sob pena de fracasso nas eleies (at 31.8.2002, a candidatura de
Garotinho arrecadou apenas R$ 51.064,00); ou (ii) as pesquisas de inteno de voto
eventualmente mostraram um crescimento da candidatura de Garotinho, motivando os
potenciais financiadores a contriburem com a campanha.
A tabela a seguir, que contm as pesquisas de inteno de voto para as eleies

presidenciais de 2002 feitas pelo Instituto Datafolha, pode esclarecer a questo:
7/6 4 e 5/7 30/7 15 e 16/8 30/8 9/9 19 e 20/9 26 e 27/9
40
38
33
37
37 40
44
45
Lula
21
20
16
13
19 21
19
19
Serra
13
11
12
10 14
15
15
Garotinho 16
11
18
28
27
20 15
13
11
Ciro
2/10
45
21
15
10
4 e 5/10
45
19
17
11
208
Depreende-se que Anthony Garotinho, desde a primeira pesquisa feita no incio
do perodo eleitoral definido pela legislao (os dados foram coletados em 4 e em 5 de
julho de 2002), estava em quarto lugar na inteno de votos do eleitorado brasileiro,
tendo seu menor ndice nas pesquisas justamente em 30 de agosto.
A prxima pesquisa, realizada em 9 de setembro, mostrou forte reao de

Garotinho, que ainda estava em quarto lugar, mas empatado com Ciro Gomes pela
margem de erro (que era de 2%). Na pesquisa seguinte, feita pelo Datafolha em 19 e 20
de setembro, Garotinho ultrapassou Ciro Gomes, aumentando a diferena para o
candidato do PPS em cada nova pesquisa. Com a consolidao de Garotinho em terceiro
lugar, possvel que potenciais doadores tenham se interessado a contribuir com sua
campanha, principalmente pela chance de ainda ultrapassar Serra e chegar ao segundo
turno contra Luiz Incio Lula da Silva. Essa possibilidade foi vislumbrada na ltima
pesquisa, realizada na antevspera e na vspera do dia da eleio, em que as intenes
de voto em Garotinho encostaram-se ao ndice apresentado por Jos Serra, havendo
inclusive empate tcnico graas a margem de erro de dois pontos percentuais (Garotinho
19 x Serra 21).
Ao mesmo tempo, a queda no ritmo da arrecadao da campanha de Ciro Gomes

tambm pode ser explicada pelos resultados das pesquisas eleitorais. O candidato do
PPS estava em quarto lugar na ltima pesquisa realizada antes do incio do perodo
eleitoral. J em julho Ciro alcana o terceiro lugar, ultrapassando Garotinho. Na
pesquisa realizada em 30 de julho, Ciro no s ultrapassa Serra, mas encosta no ndice
de Lula (Ciro 28 x Lula 33).
Essa pesquisa poderia sinalizar que o primeiro turno estava praticamente

definido, e diante da pequena diferena, Ciro poderia vencer Lula, que sempre esteve
bem frente nas pesquisas realizadas at ento. A pesquisa realizada no meio do
segundo ms eleitoral (15 e 16 de agosto) demonstra estabilizao no ndice de Ciro,
enquanto Lula novamente cresceu, permanecendo mais uma vez prximo aos 40% nas
intenes de voto.
209
Serra havia cado mais um pouco, porm agora em empate tcnico com
Garotinho e 14 pontos percentuais de distncia de Ciro Gomes, cenrio este que
confirmava a pesquisa anterior, com Ciro e Lula indo ao segundo turno.
Essas duas pesquisas podem ter motivado os potenciais doadores a investirem

pesado na campanha de Ciro Gomes. Contando-se apenas os dois primeiros meses do
perodo eleitoral, Ciro Gomes foi o segundo candidato que mais arrecadou,
ultrapassando inclusive Lula, lder em todas as pesquisas at ento.
Na ltima pesquisa de agosto, porm, as intenes de voto em Ciro Gomes

sofreram brusca queda. Com o crescimento do ndice do candidato do PSDB, Jos
Serra, os dois estavam em situao de empate tcnico (Serra 19 x Ciro 20), enquanto
Lula consolidou sua liderana, com 40 pontos. A partir de ento, percebeu-se uma
queda constante do ndice de Ciro Gomes (chegou a 11% na ltima pesquisa de
opinio), fato este que pode ter arrefecido seus doadores as doaes cresceram no
perodo, mas no no mesmo ritmo de Garotinho e Lula.
Serra, ao contrrio dos outros trs candidatos, teve queda na arrecadao no

terceiro ms eleitoral. Porm, os valores amealhados pela candidatura do PSDB eram
to maiores, conforme se depreender na tabela seguinte, que no possvel fazer
qualquer relao entre sua arrecadao de campanha e os resultados indicados pelo
Instituto Datafolha:
Tabela 9 Perodo de Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Serra
R$ 0,00
0,0%
R$ 12.000,00
0,0%
R$ 10.449.165,53 36,6%
R$ 10.318.853,11 36,2%
R$ 6.742.043,16 23,6%
R$ 1.018.200,00
3,6%
R$ 28.540.261,80 100,0%
Lula
R$ 0,00
R$ 500.000,00
R$ 3.153.577,62
R$ 5.628.160,20
R$ 6.296.597,22
R$ 5.494.140,94
R$ 21.072.475,98
0,0%
2,4%
15,0%
26,7%
29,9%
26,1%
100,0%
Jos Serra, conforme j debatido, teve forte queda no final do primeiro perodo
eleitoral. Em meados de agosto, teve inclusive o terceiro lugar ameaado, iniciando sua
210
recuperao somente no final do segundo perodo (quando empatou tecnicamente com
Ciro Gomes). Aps, j em setembro, distanciou-se de Ciro e assumiu o segundo lugar,
mas no final do perodo eleitoral viu-se ameaado por Garotinho, consolidando sua
segunda posio somente no dia da eleio, em 6 de outubro.
A arrecadao do candidato tucano comeou na verdade tambm em agosto (em

julho, coletou apenas R$ 12.000,00). A quantia angariada no segundo ms eleitoral,
porm, foi muito mais alta que as dos demais candidatos, sendo mais que o dobro da
quantia amealhada por Ciro e quase trs vezes maior que a do candidato petista.
Esse valor pode tambm explicar a forte e rpida reao nas pesquisas de
inteno de voto de Jos Serra. Em pouco mais de um ms, saiu de uma situao de
terceiro lugar (e em empate tcnico com o quarto colocado, ressalte-se) para um
segundo posto na inteno de votos, sem jamais ser novamente ultrapassado. Para tanto,
arrecadou enorme quantia tambm no terceiro perodo eleitoral (entre 1 de setembro e 6
de outubro, Serra novamente arrecadou mais de R$ 10,3 milhes de reais), enquanto
Ciro angariou pouco mais de R$ 6,6 milhes e Lula R$ 5,6 milhes.
Garantido no segundo turno, Serra continuou a arrecadar mais que Lula. Entre 7
e 27 de outubro, o candidato tucano coletou R$ 6,7 milhes, enquanto que o postulante
petista angariou quase R$ 6,3 milhes. As pesquisas de inteno de votos, nesse caso,
tambm no explicam os valores arrecadados, visto que no segundo turno, Serra jamais
ameaou a provvel e concretizada vitria de Lula, conforme se v na tabela a seguir:
Luiz Incio Lula da Silva

Jos Serra
11/10
58
32
18/10
61
32
23/10
59
31
26/10
58
32
Tanto a reao de Serra no ms de agosto como sua consolidao no segundo

posto no terceiro perodo eleitoral, consolidao esta que o levou ao segundo turno, no
pode ser explicada pelo ritmo de arrecadao de recursos para sua campanha. Todavia,
h outro dado que esclarea os motivos da reao de Serra e tambm sua consolidao
211
no segundo posto, garantindo a possibilidade de vencer a eleio no segundo turno: o
ritmo de suas despesas eleitorais e tambm a de seus adversrios.
Tanto Ciro Gomes como Garotinho, os dois candidatos que em momentos

diferentes ameaaram o posto de Jos Serra no segundo turno, gastaram a maior parte
de seus recursos no terceiro perodo eleitoral, conforme tabela a seguir:
Tabela 11 Perodo de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Ciro Gomes
502.232,79
3,6%
Perodo Pr-Eleitoral R$
R$
824.526,39
5,9%
1 Ms Eleitoral
R$ 3.178.582,80
22,8%
2 Ms Eleitoral
R$ 8.624.426,01
61,9%
3 Ms Eleitoral
808.276,50
5,8%
Perodo Ps -Eleitoral R$
R$ 13.938.044,49 100,0%
TOTAL
Garotinho
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 41.360,70
1,3%
R$ 1.983.756,85
61,8%
R$ 1.186.316,35
36,9%
R$ 3.211.433,90
100,0%
Os dois candidatos derrotados no primeiro turno tiveram ndices praticamente

idnticos de gastos eleitorais: ambos gastaram quase 62% do que arrecadaram entre 1
de setembro e 6 de outubro, na tentativa de ultrapassar Serra e conseguirem chegar ao
segundo turno contra Lula. Somados os perodos anteriores, Ciro gastou 94,2% de seus
recursos at o dia da eleio (somente 5,8% foi gasto depois da eleio, em obrigaes
j fechadas, porm ainda no cumpridas). Garotinho, ao contrrio, assumiu muito mais
obrigaes sem o imediato pagamento, j que 36,9% de seus gastos foram feitos depois
de 6 de outubro (ou seja, realizou o gasto antes da eleio, mas s pagou por ele aps
6.10.02).
Parece bastante natural que quanto mais perto a eleio, mas se gaste na
tentativa de venc-la ou de ao menos garantir seu lugar no segundo turno. Esse fato se
confirma com os dados obtidos na prestao de contas de Jos Serra. Quanto prestao
de contas de Lula, h ndices diferentes, conforme a tabela adiante:
212
Tabela 12 Perodo de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps -Eleitoral
TOTAL
Serra
R$ 347,69
R$ 1.523.781,25
R$ 14.022.799,14
R$ 11.973.911,02
R$ 5.554.167,09
R$ 1.641.529,83
R$ 34.716.536,02
0,0%
4,4%
40,4%
34,5%
16,0%
4,7%
100,0%
Lula
R$ 64.464,05
R$ 363.132,37
R$ 2.488.358,72
R$ 5.795.848,62
R$ 11.496.622,34
R$ 852.846,47
R$ 21.061.272,57
0,3%
1,7%
11,8%
27,5%
54,6%
4,0%
100,0%
Conforme os dados acima, nota-se que Serra concentrou a maior parte de seus
gastos no segundo ms eleitoral (agosto), contrrio dos outros trs candidatos, na
tentativa de retornar ao segundo posto nas pesquisas de inteno de voto e de garantir
sua vaga no segundo turno.
O candidato tucano tambm despendeu grande parte de seus recursos no terceiro

perodo eleitoral (de 1.9.02 a 6.10.02), como forma de garantir o segundo lugar.
Ressalte-se que mesmo com o valor gasto no terceiro perodo sendo menor que no
segundo ms, o valor despendido por Serra maior que a soma dos valores gastos por
Ciro Gomes e Anthony Garotinho no mesmo perodo.
No af de conseguir a vaga no segundo turno, no entanto, Jos Serra viu-se sem

recursos financeiros para a disputa com Lula: enquanto que as despesas do tucano no
segundo e terceiro perodo eleitoral foram de quase R$ 26 milhes, no perodo do
segundo turno (de 7 a 27 de outubro) despendeu apenas R$ 5,5 milhes, e aps 28 de
outubro (classificado como perodo ps-eleitoral), houve o dispndio de R$ 1,6 milho.
Lula, ao contrrio, gastou 54,6% de seus recursos (R$ 11,5 milhes) no prprio
segundo turno, garantindo assim sua vitria sem percalos sobre Jos Serra. Percebe-se
tambm que a candidatura Serra na verdade viveu uma asfixia financeira, posto que foi
a nica dentre as quatro candidaturas que teve saldo negativo nas contas de campanha,
conforme se v adiante:
213
Ciro Gomes
Garotinho
Serra
Lula
Saldo de Campanha
R$ 4.831,66
R$ 67.643,10
-R$ 6.176.274,22
R$ 11.203,41
As campanhas de Ciro Gomes, Anthony Garotinho e Luiz Incio Lula da Silva

tiveram pequenos saldos positivos, mesmo assumindo obrigaes durante as eleies e
pagando-as somente aps o perodo eleitoral. A candidatura de Jos Serra, entretanto,
ainda conseguiu fazer alguns pagamentos aps a eleio, mas deixou uma dvida de
mais de R$ 6,1 milhes, dvida essa assumida pelo PSDB.
Quanto ao tipo de gastos, as despesas entre os quatro candidatos foram bastante

parecidas. Entre os dois postulantes derrotados j no primeiro turno, ambos
concentraram seus gastos principalmente em propaganda, ficando em segundo lugar nas
despesas eleitorais os gastos relativos a transporte.
Tabela 14 Tipos de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 249.695,77
1,8%
R$ 10.286.267,56
73,8%
R$ 242.094,03
1,7%
R$ 715.407,63
5,1%
R$ 545.770,19
3,9%
R$ 295.588,27
2,1%
R$ 17.200,00
0,1%
R$ 1.586.021,04
11,4%
R$ 13.938.044,49
100,0%
Garotinho
R$ 12.456,49
0,4%
R$ 2.117.069,53
65,9%
R$ 83,65
0,0%
R$ 52.500,00
1,6%
R$ 26.061,45
0,8%
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 1.003.262,78
31,2%
R$ 3.211.433,90 100,0%
Ciro Gomes despendeu 73,8% de seus gastos com todos os tipos de propaganda.
Garotinho gastou um pouco menos, mas ainda assim configurando a maior parte de seus
gastos: 65,9%. Em relao a transportes, Garotinho gastou o equivalente a 31,2% de
suas despesas no item; j Ciro, 11,4%. Ganha destaque tambm nessa tabela o fato de
Garotinho ter gasto nfimo no item Pessoal. Essa ocorrncia pode ser explicada pelo
fato de alguns candidatos colocarem em suas prestaes de contas os gastos relativos
214
remunerao pelo trabalho dos funcionrios de campanha, como cabos eleitorais,
motoristas, secretarias, assessores e telefonistas, por exemplo, no item Servios
prestados por terceiros, e no em Pessoal, como deve ser feito, j que o item
referente a servios serve para o pagamento de pessoas fsicas e jurdicas que prestem
servios candidatura em carter eventual, e no em uma relao de trabalho.
Os gastos eleitorais feitos por Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva tambm
demonstram que o item Propaganda fundamentalmente o mais importante em uma
eleio presidencial.
Tabela 15 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
TOTAL
Serra
R$ 488.898,27
R$ 21.869.815,60
R$ 130.359,84
R$ 6.080.042,13
R$ 2.727.221,71
R$ 0,00
R$ 310.000,00
R$ 3.110.198,47
R$ 34.716.536,02
1,4%
63,0%
0,4%
17,5%
7,9%
0,0%
0,9%
9,0%
100,0%
Lula
R$ 160.408,65
R$ 17.183.698,41
R$ 698.044,90
R$ 913.201,62
R$ 193.362,01
R$ 145.018,22
R$ 15.000,00
R$ 1.752.538,76
R$ 21.061.272,57
0,8%
81,6%
3,3%
4,3%
0,9%
0,7%
0,1%
8,3%
100,0%
Os itens transporte e propaganda, da mesma forma que nas candidaturas de Ciro

Gomes e Anthony Garotinho, surgem como destaque nas contas de Serra e Lula. O item
propaganda foi o responsvel por 63% dos gastos da campanha tucana e 81,6% da
campanha petista. J o item transporte aparece com 9% (Serra) e 8,3% (Lula). Outros
dois tipos de gastos so significativos na campanha de Serra: servios (17,5%) e infraestrutura (7,9%).
bastante provvel que o mesmo erro feito pela campanha de Garotinho tenha
ocorrido na campanha de Serra: a alocao de gastos com a remunerao de
funcionrios de campanha no item servios, ao invs de pessoal. O pequeno gasto
de Lula com infra-estrutura (apenas 0,9%) pode ser explicado, provavelmente, por dois
motivos: (i) a utilizao da estrutura do prprio partido j existente (e no contabilizada
na prestao de contas do candidato); ou (ii) o dispndio desse item foi contabilizado na
prestao de contas do Comit Financeiro.
215
Estudada a eleio presidencial de 2002, passar-se- anlise das prestaes de

contas da eleio presidencial de 2006, para que depois possa ser feita uma comparao
entre as duas eleies.
4.3.. Eleio Presidencial de 2006

Nas eleies de 2006, foram candidatos Luiz Incio Lula da Silva (PT,
postulante reeleio), o ex-governador de So Paulo Geraldo Alckmin (PSDB), a
ento senadora por Alagoas Helosa Helena (PSOL) e o senador pelo Distrito Federal,
ex-governador e ex-ministro da Educao Cristovam Buarque (PDT).
Tambm foram candidatos Ana Maria Rangel (PRP), Jos Maria Eymael
(PSDC), Luciano Bivar (PSL) e Rui Costa Pimenta (PCO). Esses quatro candidatos,
porm, no sero estudados, vez que tiveram votao muito baixa (menor que 1% dos
votos vlidos), alm de serem de partidos com pequena representatividade no cenrio
poltico brasileiro (nenhum dos quatro partidos conseguiu eleger um deputado federal
em 2006).
O primeiro turno, que ocorreu em 1 de outubro de 2006, teve o seguinte

resultado:
Tabela 16 Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (1.10.2006)
Candidato
GERALDO ALCKMIN
HELOSA HELENA
CRISTOVAM BUARQUE
ANA MARIA RANGEL
JOS MARIA EYMAEL
LUCIANO BIVAR
RUI COSTA PIMENTA
Partido
PT
PSDB
PSOL
PDT
PRP
PSDC
PSL
PCO
Votos Nominais
Votos Vlidos
46.662.365
48,61%
39.968.369
41,64%
6.575.393
6,85%
2.538.844
2,64%
126.404
0,13%
63.294
0,07%
62.064
0,06%
0
0,00%
Assim sendo, Lula e Alckmin passaram ao segundo turno, que ocorreu em 29 de

outubro de 2006, com o seguinte resultado:
216
Tabela 17 - Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (29.10.2006)

Candidato
GERALDO ALCKMIN
Partido
PT
PSDB
Votos Nominais
Votos Vlidos
58.295.042
60,83%
37.543.178
39,17%
Nas eleies de 2006, tanto Lula como Alckmin tiveram duas prestaes de
contas: a da prpria candidatura e a do respectivo Comit Financeiro. J Helosa Helena
prestou contas de sua campanha apenas por meio de seu Comit. Cristovam Buarque, ao
contrrio, no apresentou nenhuma conta do Comit, havendo apenas a conta de sua
candidatura.
Assim sendo, sero estudadas, no caso de Cristovam Buarque e Helosa Helena,

as prestaes de contas disponveis. Quanto ao candidato reeleio Luiz Incio Lula
da Silva, ser analisada a prestao de contas de sua candidatura, pelos motivos
expostos no item 5.1 deste trabalho.
Quanto a Geraldo Alckmin, entretanto, ser analisada a conta apresentada por

seu Comit Financeiro, e no a de sua candidatura. Isso se deve ao fato de que na
prestao de contas em nome de sua candidatura, haver apenas receitas advindas do
prprio Comit na h nenhuma outra fonte. Alm disso, as despesas referentes s
contas da candidatura so todas de um tipo s, Baixa de Recursos Estimveis.
Configura-se, portanto em doao de bens ou servios do comit candidatura, como j
explicado no item 5.1, no havendo a prestao de contas da candidatura Alckmin
nenhuma serventia para os fins dessa pesquisa.
Como no subitem anterior, referente eleio de 2002, primeiro sero

examinadas as informaes sobre a arrecadao das quatro principais campanhas
presidenciais, e aps sero analisadas os gastos eleitorais feitos pelos quatro postulantes
ao Palcio do Planalto.
Quanto origem dos recursos doados, h uma novidade em relao a 2002 e ao

apontado pelos estudiosos do tema. A candidata Helsa Helena, do ento recm criado
217
PSOL, tem sua campanha baseada nas doaes feitas pelo prprio partido e nas pessoas
fsicas, conforme se depreende da leitura da tabela abaixo:
Tabela 18 Origem da Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Comercializao
Comits, Partidos e
Candidatos
Pessoas Fsicas
Pessoas Jurdicas
Recursos No Identificados
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 313.966,63 83,2%
R$ 61.555,32 16,3%
R$ 2.007,84
0,5%
R$ 0,00
0,0%
R$ 377.529,79 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 144,28
R$ 310.810,00
R$ 1.405.200,00
R$ 0,00
R$ 1.716.154,28
0,0%
0,0%
18,1%
81,9%
0,0%
100,0%
Na campanha da socialista, 83,2% dos recursos arrecadados vieram do prprio

partido, de comits financeiros de outras campanhas da legenda ou de recursos
arrecadados por outros candidatos do partido. Ressaltando a novidade, apenas 0,5% dos
recursos arrecadados por Helosa Helena vieram de pessoas jurdicas (um montante de
pouco mais de R$ 2 mil), sendo todo o resto dos recursos com origem em doaes feitas
por pessoas fsicas.
J a campanha de Cristovam segue a linha das demais candidaturas aqui

estudadas, sendo predominante as doaes de pessoas jurdicas (81,9%). As doaes de
pessoas fsicas representaram 18,1% do montante angariado. Houve uma doao do
prprio PDT a Cristovam, que no representa nem ao menos 0,1%. Quanto aos
candidatos Lula e Alckmin, h tambm uma novidade, conforme se v na tabela
adiante:
Tabela 19 Origem da Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Lula
R$ 584.489,28
Comercializao
Comits, Partidos e
Candidatos
Pessoas Fsicas
Pessoas Jurdicas
Recursos No Identificados
R$ 79.183.636,01
R$ 159.362,75
R$ 1.260.809,97
R$ 0,00
TOTAL
R$ 81.188.298,01
Alckmin
R$ 0,00
0,0%
97,5% R$ 8.259.382,10
0,2% R$ 2.724.592,10
1,6% R$ 51.032.396,25
0,0%
R$ 6.000,00
100,0
% R$ 62.022.370,45
13,3%
4,4%
82,3%
0,0%
100,0
%
0,7%
218
A primeira diferena refere-se ao fato de que a candidatura Lula foi a nica entre
os presidenciveis que arrecadou recursos por meio da comercializao de bens ou
realizao de eventos, montantes este que somou quase R$ 600 mil, representando 0,7%
do montante total arrecadado.
No entanto, a arrecadao proveniente de comits financeiros (da prpria

candidatura ou de outras), do prprio partido (do diretrio nacional, de diretrios
regionais e municipais) e de outras candidaturas representaram 97,5% da arrecadao
total da candidatura. Conforme j explicado anteriormente, doadores por vezes preferem
doar via comit para que a doao no fique vinculada a um candidato; da mesma
forma, outros doadores preferem doar pelos diretrios partidrios para que essa doao
seja publicada pela Justia Eleitoral mdia e sociedade apenas em abril do ano
seguinte ao da realizao da eleio.
Quanto candidatura tucana, a predominncia das doaes de pessoas jurdicas

(82,3% do total arrecadado), havendo significante participao das doaes efetuadas
pelo partido e pelos comits financeiros de outras candidaturas. As pessoas fsicas
doaram apenas 4,4% do total arrecadado. Houve R$ 6 mil em doaes cujo doador no
foi devidamente identificado. Essa doao, no entanto, no configurou ao menos 0,1%
do montante total arrecadado.
Quanto ao meio de realizao da doao, no possvel fazer esta anlise nas

contas das eleies de 2006, simplesmente porque a prestao de contas disponibilizada
pelo TSE no traz a informao sobre o meio utilizado para a doao. H somente a
possibilidade de se saber se houve doao em bens ou servios estimveis em dinheiro,
a ser analisada no momento de exame dos tipos de gastos eleitorais efetuados pelos
candidatos.
Quanto ao perodo de arrecadao, a campanha de Helosa Helena tambm se

destaca, visto que concentrou a maior parte de sua arrecadao em dois momentos: no
primeiro ms eleitoral e principalmente no perodo ps-eleitoral. Isso pode denotar a
dificuldade da candidata em arrecadar recursos, visto que o PSOL, em ditame
estatutrio, no arrecada recursos para suas campanhas eleitorais com pessoas jurdicas.
219
Assim, diante desse fato, Helosa Helena fez seus gastos eleitorais, realizando a
quitao da maioria dos mesmos somente aps o dia da eleio do primeiro turno (01
de outubro de 2006), uma vez que arrecadou 45,4% de seu montante total somente aps
a eleio, conforme tabela abaixo:
Tabela 20 - Perodo de Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 102.966,04
27,3%
R$ 70.170,75
18,6%
R$ 33.043,00
8,8%
R$ 171.350,00
45,4%
R$ 377.529,79 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 135.000,00
R$ 815.154,28
R$ 367.000,00
R$ 399.000,00
R$ 1.716.154,28
0,0%
7,9%
47,5%
21,4%
23,2%
100,0%
Cristovam Buarque, diferentemente da candidata socialista, concentrou sua

arrecadao em agosto (47,5% do montante arrecadado), distribuindo outros 44% no
terceiro perodo eleitoral e aps as eleies.
J Lula e Alckmin tambm tiveram perodos diferentes de arrecadao,

conforme a tabela adiante:
Tabela 21 Perodo de Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Lula
R$ 0,00
0,0%
R$ 3.419.970,52
4,2%
R$ 11.684.518,95 14,4%
R$ 21.847.940,66 26,9%
R$ 15.773.927,50 19,4%
R$ 28.461.940,38 35,1%
R$ 81.188.298,01 100,0%
Alckmin
R$ 0,00
R$ 1.322.697,58
R$ 19.718.584,88
R$ 15.557.727,59
R$ 21.915.504,16
R$ 2.507.856,24
R$ 61.022.370,45
0,0%
2,2%
32,3%
25,5%
35,9%
4,1%
100,0%
O principal perodo de arrecadao do candidato petista foi o perodo ps

eleitoral: mais um caso de candidato que faz o gasto sem ter dinheiro suficientemente
arrecadado para tanto, deixando o pagamento para somente depois da eleio (no caso,
29 de outubro, visto que disputou o segundo turno). No perodo eleitoral, Lula
220
arrecadou recursos principalmente no terceiro perodo eleitoral (1 de setembro at 1 de
outubro, dia da eleio), numa provvel tentativa de vencer a eleio j no primeiro
turno, conforme indicam as pesquisas de opinio realizadas pelo Datafolha abaixo
apresentadas:
Tabela 22 - Pesquisas de Inteno de Voto 1 Turno (Datafolha)412
28 e 17 e
29/6 18/7
46 44
Lula
29 28
Alckmin
Helosa
6 10
Helena
7e
8/8
47
24
21 e
22/8 29/8
49 50
25 27
12
11
10
4 e 11 e 18 e
5/9 12/9 19/9 22/9
51
50
50
49
27
28
29
31
9
27/9 30/9
49 46
33 35
8
Lula sempre liderou as pesquisas de inteno de voto nas eleies de 2006, alm
de seus ndices sempre ficarem prximos a uma possvel vitria j no primeiro turno.
Essa impresso foi acentuada no final de agosto, quando o candidato reeleio atingiu
o patamar de 50% das intenes de voto. Porm, no final de setembro, o candidato
tucano conseguiu reagir, levando a disputa ao segundo turno.
J no segundo turno Alckmin arrecadou praticamente 50% mais de recursos que

o candidato reeleio. Este fato pode ter pode ter ocorrido pelo fato de Alckmin, no
incio do segundo turno, ter se aproximado de Lula na pesquisa de intenes de votos,
conforme se v a seguir:
Tabela 23 Pesquisas de Inteno de Voto 2 Turno (Datafolha)413
Lula
Alckmin
5 e 6/10
50
43
10/10
51
40
16 e 17/10
57
38
23 e 24/10
58
37
28/10
58
37
Na pesquisa realizada logo aps a realizao do primeiro turno, Alckmin havia

diminudo a diferena para Lula, o que poderia significar maior equilbrio na disputa
eleitoral. Seus potenciais doadores, interessados em sua vitria, aportaram mais dinheiro
na campanha tucana neste perodo, visando derrota de Lula. Na pesquisa seguinte,
412
Pesquisas disponveis em: <http://datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=309>. ltimo

acesso em 12.12.2009.
413
Pesquisas disponveis em: <http://datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=323>. ltimo
acesso em 12.12.2009.
221
todavia, Lula novamente consegue abrir boa vantagem, consolidando sua segunda
vitria na eleio presidencial com bastante folga.
No que toca ao perodo em que so feitas as despesas, v-se da mesma forma

que nas despesas, que Alckmin gastou a maior parte de seus recursos no segundo turno,
como forma de tentar vencer Lula.
Enquanto que em 2002 Jos Serra teve que gastar boa parte do montante
arrecadado no primeiro turno, no intuito de conseguir um dos dois postos no segundo
turno, em ferrenha disputa com Ciro Gomes e Anthony Garotinho, Alckmin tambm
teve que fazer grandes despesas no primeiro turno, mas por outro motivo: tentar fazer
com que o segundo turno houvesse.
Como j visto nas pesquisas de inteno de voto na Tabela 22, o candidato do

PSDB no foi em nenhum momento ameaado por Helosa Helena, tampouco por
Cristovam Buarque, que nunca passou do ndice de dois pontos percentuais nas
pesquisas de inteno de voto do Datafolha. A luta de Alckmin era a de fazer Lula no
vencer j no primeiro turno, o que o fez gastar muitos recursos nos trs primeiros
perodos eleitorais, conforme tabela adiante:
Tabela 24 Perodo de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
Sem Data414
TOTAL
414
Lula
R$ 0,00
R$ 2.631.852,54
R$ 11.609.985,89
R$ 18.955.795,91
R$ 15.626.827,34
R$ 26.377.015,35
R$ 16.289.193,68
R$ 91.490.670,71
0,0%
2,9%
12,7%
20,7%
17,1%
28,8%
17,8%
100,0%
Alckmin
R$ 3,75
0,0%
R$ 788.310,17
1,0%
R$ 14.090.486,30 17,2%
R$ 20.358.182,94 24,9%
R$ 21.079.394,00 25,7%
R$ 3.104.389,76
3,8%
R$ 22.502.857,83 27,5%
R$ 81.923.624,75 100,0%
Os gastos classificados como Sem Data, em sua grande maioria, consiste nas doaes feitas em bens
ou servios estimveis em dinheiro que no programa SPCE aparece automaticamente como despesas
eleitorais do tipo Baixa Recursos Estimveis, ocorrncia explicada com mais detalhes no item 5.1.
Esses gastos, porm, no aparecem com data nas prestaes de contas disponveis no stio eletrnico do
TSE. H casos tambm em que o gasto eleitoral - mesmo no sendo do tipo de doao estimada
automaticamente convertida em despesa foi registrado sem a data da ocorrncia.
222
J a campanha de Lula teve seus gastos distribudos entre os perodos, havendo
maiores despesas no perodo ps-eleitoral (ou seja, a partir de 30 de outubro de 2006),
com 28,8% do montante gasto. No perodo de eleies, Lula gastou a maior parte no
terceiro ms eleitoral (na tentativa de j vencer no primeiro turno) e no prprio segundo
turno.
Chama a ateno, no entanto, a diferena tanto na arrecadao quanto nos gastos

na comparao entre Lula e Alckmin no perodo ps-eleitoral. J eleito, Lula arrecadou
quase R$ 28,5 milhes (35,1% do total arrecadado); Alckmin, apenas R$ 2,5 milhes
(4,1% do seu respectivo montante arrecadado). Nos gastos, o petista despendeu R$ 26,3
milhes em obrigaes contradas no perodo eleitoral, porm s quitadas aps 29 de
outubro de 2006. Em contrapartida, o tucano gastou apenas R$ 3,1 milhes.
Nota-se claramente que aps eleito, Lula consegue arrecadar muito mais que o
candidato tucano derrotado. foroso reconhecer que ao contrrio da doao no
perodo eleitoral, momento em que a disputa ainda est ocorrendo e que h o interesse
do doador na vitria de um candidato ou na derrota de outro, no perodo ps-eleitoral as
doaes ocorrem normalmente sem qualquer vinculao a um possvel resultado
eleitoral positivo aos seus interesses: lida-se nesse caso com o resultado j posto, sendo
possivelmente interessante ajudar o vencedor do pleito nas suas dvidas de campanha,
para no futuro conseguir algo em troca.
Nas campanhas de Helosa Helena e Cristovam Buarque, as despesas pseleitorais foram bem menos significativas em comparao candidatura de Luiz Incio
Lula da Silva, conforme se v na tabela adiante
223
Tabela 25 Perodo de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
Sem Data
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 47.800,00
12,7%
R$ 30.423,99
8,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 10.475,91
2,8%
R$ 288.822,78
76,5%
R$ 377.522,68 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 60.286,11
R$ 676.078,66
R$ 529.667,70
R$ 0,00
R$ 239.432,72
R$ 210.255,23
R$ 1.715.720,42
0,0%
3,5%
39,4%
30,9%
0,0%
14,0%
12,3%
100,0%
Na campanha de Helosa Helena, destacam-se os gastos sem data, visto que suas
receitas vieram principalmente de bens e servios estimveis em dinheiro de seu
partido, conforme se ver adiante. Na campanha de Cristovam, diferentemente, mais de
70% de seus gastos se deu no perodo eleitoral, sem contar os gastos sem data, nos
quais boa parte tambm deve ter ocorrido no perodo eleitoral.
A anlise dos tipos de despesas confirmou mais uma vez que a propaganda o
centro principal dos gastos eleitorais. Trs dos quatro candidatos tiveram esse item
como o foco de suas despesas, conforme a tabela a seguir:
Tabela 26 Tipos de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Helosa Helena
R$ 463,13
0,1%
R$ 72.700,00 19,3%
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 3.356,36
0,9%
R$ 4.249,88
1,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 7.930,53
2,1%
R$ 288.822,78 76,5%
R$ 377.522,68 100,0%
Cristovam
R$ 10.159,14
R$ 1.423.555,28
R$ 76.577,75
R$ 34.346,36
R$ 65.098,73
R$ 15.045,00
R$ 0,00
R$ 90.793,88
R$ 144,28
R$ 1.715.720,42
0,6%
83,0%
4,5%
2,0%
3,8%
0,9%
0,0%
5,3%
0,0%
100,0%
Na campanha de Cristovam, 83% dos gastos eleitorais foram relativos aos

diversos tipos de propaganda presentes nas campanhas eleitorais brasileiras. As
despesas referentes a remunerao de pessoal, pagamento de itens de infra-estrutura e
224
dispndios com transporte foram os outros itens relevantes dos gastos da campanha do
pedetista.
J o Comit de Helosa Helena apresentou dois gastos como os mais

proeminentes de sua campanha: a propaganda (19,3% do montante gasto) e a baixa em
recursos estimveis, com 76,5% do montante despendido. Conforme anteriormente
explicado no item 5.1, toda doao em estimado para uma campanha eleitoral na eleio
de 2006, ao ser contabilizada na receita de campanha, gera automaticamente (pelo
programa de computador desenvolvido pelo TSE para a prestao de contas, chamado
SPCE) uma despesa na prestao, sob o ttulo baixa de recursos estimveis.
Assim, na campanha da socialista, seu maior gasto foi justamente nessa

modalidade, sem que o eleitor interessado em ver as contas eleitorais de alguns
candidatos possa saber qual foi o verdadeiro gasto realizado.
Nas campanhas de Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin, os trs tipos de
gastos predominantes so os mesmos: propaganda, transporte e servios.
Tabela 27 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas a especificar
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Lula
R$ 779.155,99
R$ 64.484.145,04
R$ 192.480,99
R$ 6.101.036,13
R$ 2.083.496,07
R$ 1.721.600,06
R$ 0,00
R$ 10.141.935,45
R$ 5.986.820,98
R$ 91.490.670,71
0,9%
70,5%
0,2%
6,7%
2,3%
1,9%
0,0%
11,1%
6,5%
100,0%
Alckmin
R$ 458.024,89
0,6%
R$ 60.981.245,61 74,4%
R$ 1.680.946,82
2,1%
R$ 5.859.357,60
7,2%
R$ 1.706.480,01
2,1%
R$ 13.487,72
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 8.626.030,70 10,5%
R$ 2.598.051,40
3,2%
R$ 81.923.624,75 100,0%
No que toca propaganda, tanto Lula quanto Alckmin gastaram mais de 70% do
total despendido em no principal item de uma campanha eleitoral (70,5% e 74,4%,
respectivamente). Para ambos, os gastos com transporte tambm configuraram as
despesas mais importantes aps a propaganda: Lula gastou R$ 10,1 milhes com
225
transporte (11,1% do montante gasto), enquanto Geraldo Alckmin despendeu R$ 8,6
milhes (10,5% do montante gasto).
Os gastos em servios, em infra-estrutura e em encargos apresentaram

porcentuais equivalentes. As diferenas ocorreram principalmente nas despesas com a
remunerao de pessoal (Lula 0,2% e Alckmin 2,1%) e nos recursos recebidos a ttulo
de bens ou servios estimados (Lula 6,5% e Alckmin 3,2%).
Por fim, o saldo de campanha novamente um problema para os candidatos e

para os partidos, conforme tabela abaixo:
Lula
Alckmin
Helosa Helena
Cristovam
Saldo de campanha
-R$ 10.302.372,70
-R$ 19.901.254,30
R$ 7,11
R$ 433,86
Tanto a campanha de Helosa Helena como a de Cristovam Buarque

apresentaram pequeno saldo positivo. J as campanhas de Luiz Incio Lula da Silva e de
Geraldo Alckmin tiveram enormes resultados negativos, resultados estes pagos ou pelo
comit financeiro ou pelo prprio partido.
4.4. Comparativo entre as eleies presidenciais de 2002 e 2006 e a Lei n.

11.300/2006
Conforme j apresentado anteriormente neste trabalho, a primeira grande
reforma sofrida pela Lei das Eleies, principalmente nas disposies relativas ao
financiamento das campanhas eleitorais aconteceu com o advento da Lei n. 11.300/06.
Esta lei tem como principal objetivo, entre muitos outros, a reduo dos gastos nas
campanhas eleitorais, para que as campanhas precisem de menos dinheiro para sua
realizao, e por conseqncia tornem-se menos dependentes do setor privado.
226
Para tanto, foram eliminados do ordenamento jurdico brasileiro algumas
espcies tipos de propaganda eleitoral que j estavam h muito tempo arraigadas na
cultura poltico-eleitoral brasileiras, como os outdoors, a distribuio de brindes e os
showmcios.
Assim, quer se detectar se houve realmente uma diminuio nos gastos

eleitorais, em especial nas despesas com propaganda. Para essa anlise, ser feita a
comparao entre os gastos feitos por Lula em 2002 e em 2006 (nesta ltima eleio,
referida lei j estava em vigor). Sero comparados tambm os gastos feitos por Jos
Serra em 2002 e Geraldo Alckmin em 2006. Apesar de se tratar de candidatos
diferentes, os dois postulantes so do mesmo partido (PSDB). Ademais, foram
justamente os dois que participaram do segundo turno contra o atual presidente da
Repblica nas ltimas duas eleies presidenciais. Assim sendo, h bastante similitude
entre as campanhas de Serra e Alckmin: as duas foram patrocinadas pelo mesmo
partido; as duas concorreram contra o mesmo adversrio pelo mesmo perodo de tempo.
Na comparao entre as campanhas de Lula em 2002 e em 2006, nota-se uma

diminuio na porcentagem referente ao item propaganda: em 2002, antes das
mudanas promovidas pela Lei n. 11.300/06, Lula gastou o equivalente a 81,6% de sua
arrecadao em propaganda; j em 2006, despendeu apenas 70,6%. Somente no item
pessoal houve queda no percentual apurado de despesa; em todos os outros itens, na
verdade houve aumento do percentual.
Tabela 29 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva 2002 e 2006)34
Lula 2006
R$ 779.155,99
R$ 64.484.145,04
R$ 192.480,99
R$ 6.101.036,13
R$ 2.083.496,07
R$ 1.721.600,06
R$ 0,00
R$ 10.141.935,45
R$ 5.986.820,98
R$ 91.490.670,71
0,9%
70,5%
0,2%
6,7%
2,3%
1,9%
0,0%
11,1%
6,5%
100,0%
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infraestrutura
Diversas
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Lula 2002
R$ 160.408,65
R$ 17.183.698,41
R$ 698.044,90
R$ 913.201,62
0,8%
81,6%
3,3%
4,3%
R$ 193.362,01
0,9%
R$ 145.018,22
0,7%
R$ 15.000,00
0,1%
R$ 1.752.538,76
8,3%
R$ 0,00
0,0%
R$ 21.061.272,57 100,0%
227
Apesar do valor relativo diminuir, o valor nominal explodiu em todos os itens;
no item propaganda, o gasto de Lula passou de R$ 17,1 milhes em 2002 para R$ 64,5
milhes em 2006. Nas campanhas presidenciais do PSDB, porm, a Lei n. 11.300/06
no surtiu efeito, conforme a tabela abaixo:
Tabela 30 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra 2002 e Geraldo Alckmin
2006)
Serra 2002
R$ 488.898,27
R$ 21.869.815,60
R$ 130.359,84
R$ 6.080.042,13
R$ 2.727.221,71
R$ 0,00
R$ 310.000,00
R$ 3.110.198,47
R$ 0,00
R$ 34.716.536,02
1,4%
Encargos
63,0% Propaganda
0,4%
Pessoal
17,5%
Servios
Infra7,9%
estrutura
0,0%
Diversas
0,9%
Doaes
9,0% Transporte
0,0%
Baixa
100,0%
TOTAL
Alckmin 2006
R$ 458.024,89
R$ 60.981.245,61
R$ 1.680.946,82
R$ 5.859.357,60
R$ 1.706.480,01
R$ 13.487,72
R$ 0,00
R$ 8.626.030,70
R$ 2.598.051,40
R$ 81.923.624,75
0,6%
74,4%
2,1%
7,2%
2,1%
0,0%
0,0%
10,5%
3,2%
100,0%
Nas campanhas presidenciais do PSDB, houve no s a exploso dos valores

gastos no total de despesas eleitorais, mas no item propaganda, em especial, as
campanhas tucanas passaram de um gasto de R$ 21,9 milhes em 2002 com Serra para
quase R$ 61 milhes com Geraldo Alckmin, em 2006
Assim sendo, chega-se concluso de que pelo menos nas eleies

presidenciais, no h como realmente verificar se a Lei n. 11.300/06 surtiu efeitos, j os
gastos relativos com propaganda diminuram na comparao entre as campanhas de
2002 e 2006 de Lula (PT). No entanto, nas postulaes do PSDB ao Palcio do Planalto,
houve um aumento do valor relativo gasto com propaganda, impossibilitando uma
concluso com base slidas ao menos no que diz respeito das eleies presidenciais.
228
5 CONSIDERAES FINAIS
Aps a anlise profunda tanto do contexto poltico-eleitoral brasileiro como
tambm das nuances e peculiaridades do sistema normativo referente exclusivamente ao
financiamento da poltica no Brasil, pode-se inferir que para o entendimento dos
problemas que afligem o sistema atualmente vigente, no basta a anlise apenas dos
dispositivos legais da Lei das Eleies, da Lei dos Partidos Polticos, do Cdigo
Eleitoral e da Lei das Inelegibilidades: deve-se tambm ver todo o cenrio poltico
brasileiro, j que vrias outras de sua fragilidades trazem conseqncia prtica do
financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais, entre eles o vigente
sistema proporcional de lista aberta, o inchado sistema partidrio brasileiro e as regras
que disciplinam a propaganda partidria e eleitoral.
Pude perceber tambm que as principais propostas apresentadas pelo Estado

brasileiro e que esto no Congresso Nacional apresentam caminhos bastante diferentes
para a to desejada reforma do panorama poltico nacional, com destaque s normas do
financiamento da atividade poltica. Como em vrios outros temas debatidos no
Congresso dentro do grande tema chamado reforma poltica, h vrias propostas nos
mais diversos caminhos diferentes, sendo praticamente impossvel chegar a um
consenso de qual a melhor proposta para dirimir os problemas latentes do sistema
poltico brasileiro.
Ademais, as propostas normalmente so para uma mudana profunda, sem se

levar em conta todo o histrico da legislao, a cultura poltica vigente, os usos e
costumes (positivos ou negativos) existentes entre queles que so afetados diretamente
(polticos, operadores do direito, profissionais da rea, acadmicos) ou indiretamente (o
eleitorado, ou seja, todos os cidados) pelas regras eleitorais hoje vigentes.
Desde 2005, aps o escndalo do mensalo, fato que culminou em uma nova e
longa discusso sobre a reforma poltica (com especial nfase no financiamento da
atividade poltica), o Congresso aprovou de forma rpida e co poucos debates sobre os
reais motivos e as possveis conseqncias duas novas leis que mudaram bastante e
legislao aprovada em 1997. A primeira lei, de n. 11.300/06, no teve seu objetivo
229
alcanado na eleio presidencial, conforme se demonstrou no captulo 4 deste trabalho.
J a Lei n. 12.034/09 s poder ser testada nas eleies de outubro de 2010.
Independentemente do caminho a ser tomado pela sociedade brasileira, por meio

de seus legisladores, no que diz respeito s mudanas nas normas constitucionais e
legais que disciplinam a atividade poltica, vale sempre ressaltar as afirmaes de
Daniel Zovatto e de Delia Ferreira Rubio sobre a possvel reforma legislativa das
normas da atividade poltica nos pases latino-americanos.
Zovatto afirma que em um tema to complexo, controverso e no-resolvido,
para o qual no existem panacias nem frmulas mgicas, deve-se conseguir seu
aperfeioamento por aproximaes sucessivas, e no por iniciativas de reforma
ampla e muito ambiciosas415, afirmao esta que vai em sentido oposto ao que est
sendo proposto na maioria das vezes no Brasil.
Para que uma proposta de reforma poltica possa realmente fazer com que as
eleies sejam mais justas, limpas, normais e legtimas, conforme determina o art. 14,
9 da Constituio, os legisladores devem considerar o contexto histrico e cultural do
ambiente poltico vigente, alm de se analisar o sistema partidrio, o sistema de
governo, as regras eleitorais e por fim as prticas que regem o jogo democrtico
brasileiro416. Sem esses dois ensinamentos em mente, penso que ser bastante
improvvel uma reforma no panorama poltico (e em especial nas normas de
financiamento da poltica) que possam realmente diminuir todos os problemas
apontados neste trabalho.
415
Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise
comparada, p. 327.
416
privados, p. 7.
230
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O objetivo da presente dissertao analisar o sistema normativo que rege o

Palavras-chave: Financiamento da poltica. Campanhas eleitorais. Partidos polticos.

1.1. Tema a ser desenvolvido e sua importncia

1.3. Plano do trabalho

Captulo 2. Sistema poltico-eleitoral brasileiro: suas fragilidades e os

2.1. Fragilidades do sistema poltico-eleitoral brasileiro

2.1.1. Sistema proporcional em lista aberta

2.1.1.1. Coligaes partidrias nas eleies proporcionais

2.1.1.2. Candidaturas individuais

2.1.2. Sistema partidrio brasileiro

2.1.2.1. Infidelidade e indisciplina partidrias

2.1.2.2. Proliferao de partidos e a clusula de desempenho

2.1.3. Campanhas eleitorais: propaganda eleitoral no rdio e na

2.1.4. Financiamento da poltica

2.2. Possveis remdios ao quadro poltico-eleitoral brasileiro: as

2.2.1. Proposta da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara

2.2.2. Proposta da Comisso de Notveis do Tribunal Superior

2.2.3. Proposta de Reforma Poltica do Governo Federal (Secretaria

2.2.4. Financiamento da Poltica de carter Pblico x Financiamento

Captulo 3. Sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil

3.1.1. Arrecadao, administrao e aplicao de recursos nas

3.1.3. Gastos eleitorais

3.1.4. Prestaes de contas eleitorais

3.2. Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95)

3.2.1. Finanas e contabilidade partidrias

3.2.2. Fundo Partidrio

3.2.3. Horrio Partidrio e Eleitoral Gratuito

3.3. Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65)

3.4. Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90)

Captulo 4. Anlise das prestaes de contas das campanhas presidenciais de

4.2. Eleies Presidenciais de 2002

4.3. Eleies Presidenciais de 2006

4.4. Comparativo entre as eleies presidenciais de 2002 e 2006 e

Captulo 5. Consideraes Finais

Porm, na dcada de 90 do sculo passado, com edio da Lei dos Partidos

No entanto, o tema da reforma poltica est na pauta da poltica brasileira desde

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