Sunteți pe pagina 1din 135

Universitatea Dunrea de Jos

Drept administrativ
Volumul II
Dana Apostol Tofan

Galai - 2008

Departamentul pentru nvmnt la Distan


i cu Frecven Redus
Facultatea de drept
Specializarea Drept
Anul II de studii / Forma de nvmnt cu frecven redus
2

Cuprins
Partea I
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I: Teoria general a actului administrativ...........................................................
1.1. Aspecte generale.............................................................................................................
1. 2. Clarificri terminologice...................................................................................................
1. 3. Definiia i trsturile actului administrativ.....................................................................
1. 4. Clasificarea actelor administrative..................................................................................
Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.....................................
2. 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative..........................................................
2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative..........................................................
2.3. Efectele juridice ale actelor administrative.......................................................................
2.4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative..................................................
Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative...........................
3. 1. Suspendarea actelor administrative..................................................................................
3. 2. Revocarea actelor administrative......................................................................................
3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative....................................................................
Capitolul IV: Contractele administrative................................................................................
4. 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative..........................................
4. 2. Definiia i trsturile contractului administrativ...................................................................
4. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative............................................................
Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).....................................................................
Partea a II-a
DOMENIUL PUBLIC
Capitolul I: Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public...............................................
1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public.......................................................
1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice..............................................................................
1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie...............................................................
Capitolul II: Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii
de bun domenial n legislaia romneasc.............................................................................
2. 1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat...............................................................
2.2. Evoluia legislaiei romneti n materie...............................................................................
Capitolul III: Corelaia proprietate public domeniu public..................
3. 1. Delimitarea proprietii publice...........................................................................................
3. 2.Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public...................................
3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice.........................................................................
Capitolul IV: Regimul juridic aplicabil domeniului public.....................................................
4.1. Definiia i trsturile domeniului public...............................................................................
3

4. 2.Particularitile domeniului public..........................................................................................


4. 3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public............................
4. 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar,
Legii administraiei publice locale i Codului civil......................
4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public.....................
Capitolul V: Concesiunea domeniului public .................................................
5. 1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie.......................................................
5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune.......................................................
5. 3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public.........................................................
5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate public..................................
5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate public....................................
Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)......................................................................
Partea a III-a
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV
Capitolul I: Rspunderea administrativ-disciplinar..............................................................
1.1. Formele rspunderii administrative.......................................................................................
2. 2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare................................................
3. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar...................................
Capitolul II: Rspunderea administrativ-contravenional...................................................
2. 1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat.................................
2. 2. Definiia i trsturile contraveniei.....................................................................................
2. 3. Sanciunile contravenionale...............................................................................................
2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale.............................................................................
2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional......................................................
2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale...............................
Capitolul III: Rspunderea administrativ-patrimonial...........................................................
3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial............................
3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale...................................................................
Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)......................................................................
Partea a IV-a
CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I: Formele de control asupra administraiei publice.............................................
1. 1. Consideraii generale..........................................................................................................
1. 2. Controlul parlamentar .........................................................................................................
1. 3. Controlul administrativ ........................................................................................................
1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional....................................................................................
Capitolul II: Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ....................
2. 1. Consideraii generale...........................................................................................................
2. 2. Aspecte de drept comparat.....................................................................
2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu..............................................................................................
4

Capitolul III: Condiiile aciunii directe n contencios administrativ...................................


3. 1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ..............................................................
3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim.....................................
3. 3. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public..................
3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit...................
3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen....................
Capitolul IV: Actele administrative exceptate de la controlul
n contencios administrativ.......................
4. 1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor...................
4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel.................
Capitolul V : Aspecte procedurale
privind instituia contenciosului administrativ........................
5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ..................................................................
5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date............................................................................
5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate........................................................................
Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).....................................................................
Bibliografie orientativ.................................................................................................................

Partea I
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Obiective specifice: Dintre toate formele de activitate ale autoritilor administraiei
publice, autoriti a cror organizare i funcionare a fost abordat pe larg, n primul
modul consacrat acestei discipline, cea mai important form o reprezint actul
administrativ, adic actul productor de efecte juridice, actul emis/adoptat cu scopul
de a schimba ceva din ordinea juridic existent. De efectele acestor acte sunt
interesate deopotriv att autoritile administraiei publice, autoritile publice n
general, uneori n calitatea lor de emitent, alteori fiind chiar chemate s le aplice, dar
mai ales, sunt interesai cetenii, persoanele fizice i persoanele juridice de drept
privat, cei crora n principal li se adreseaz.
Analiza actului administrativ presupune o abordare a acestuia din perspectiva
definiiei, a trsturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate care privesc n esen
intrarea n vigoare, producerea de efecte juridice, pentru ca in final s prezinte interes
modalitile de ieire din vigoare a unui act administrativ.
Distinct va fi aprofundat teoria contractelor administrative pornind de la doctrina
interbelic n materie, modelul francez, doctrina postbelic i doctrina actual,
amplificat datorit semnificaiei acordate acestora de dispoziiile actualei legi a
contenciosului administrativ, care asimileaz contractele administrative, actelor
administrative, ce pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ.
Pe msura parcurgerii materialului informativ va fi neleas treptat importana insuirii
teoriei generale a actului administrativ pentru o mai deplin cunoatere a instituiei
contenciosului administrativ, abordat la finalul acestui modul.

Capitolul I
Teoria general a actului administrativ
1.1. Aspecte generale
Analiza ntreprins n primul volum al lucrrii noastre cu privire la organizarea
administraiei publice, este firesc s fie urmat, dup cercetarea realizat asupra
personalului din administraie, de o prezentare a activitii autoritilor administraiei
publice.
Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului
administrativ, ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de care
ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de perioada
postbelic.
Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara
noastr ntr-o serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei
publice, accesul la informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen
determinat a petiiilor, aprobarea tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra
practicii administrative i a jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, considerm
ns, c exist o serie de premise care vor determina n viitor o regndire a teoriei actului
administrativ.
6

De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate ramurile
dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n parte, ci s
formeze n acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei generale a
dreptului. n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial
care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent.
Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz n prezent ca i n trecut
prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni
materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activiti sunt denumite, generic, mai ales
n lucrrile de tiina administraiei i fapte administrative.
Producerea de efecte juridice const n naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi
juridice, iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive, locul central l
ocup actele administrative.
n ce privete sintagma contract administrativ, aceasta preia trsturi definitorii ale
actului de drept administrativ i respectiv, ale actului de drept civil, fr a se identifica ns, cu
niciunul dintre acestea.
Esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de
nfptuit, iar, realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune, obiectiv, pe lng
acte juridice i operaiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alt formulare, dar
exprimnd n esen acelai punct de vedere, n doctrin se suine c, activitatea
administraiei, ca orice tip de activitate uman, se poate exprima prin dou forme: prin acte i
prin fapte.
Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale
administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice
ca activitate, ce pot fi exprimate i prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul
larg al acestei noiuni.
Pe lng acte juridice, la nivelul autoritilor administraiei publice mai ntlnim i fapte
materiale care nu concretizeaz o voin juridic, de unele dintre acestea, legea atrgnd
producerea unor efecte juridice.
Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte
materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu
efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale.
Operaiile tehnico-administrative sunt supuse, ntr-o administraie ce are la baz criterii
tiinifice, unui permanent proces de raionalizare i perfecionare, n special, prin
introducerea tehnicilor moderne de eviden i informare, ce contribuie la eliminarea
clasicelor operaii de tehnic administrativ, fr a putea fi ns vreodat nlturat deplin
activitatea omului.
Acestea sunt activiti materiale i nu manifestri exprese de voin de a da natere, a
modifica sau a stinge drepturi i obligaii, intervenind de regul, n legtur cu emiterea i
executarea actelor juridice ale autoritilor administraiei publice.
n ce privete actele cu caracter exclusiv politic, acestea eman n principiu, de la
autoritile administraiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaraii de voin prin
care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile
emitente o adopt n conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci
prezint un caracter proclamativ, eficiena lor avndu-i izvorul n prestigiul i autoritatea
moral a autoritilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poart denumirea
de declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc.
Alturi de normele dreptului intern, de drept constituional i administrativ, care
reglementeaz actele politice ale administraiei publice, un rol important l au pentru actele de
politic extern i normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz
unele categorii de acte politice.
7

1. 2. Clarificri terminologice
Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a
lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie
unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile
administraiei publice.
ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative
propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu
caracter pregtitor iar n alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n raporturile
cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de
alt parte. La rndul lor, actele puterii executive n raporturile cu cetenii erau mprite
n dou categorii: acte de autoritate i acte de gestiune. Aceasta clasificare se menine i n
prezent, avnd o semnificaie aparte i n jurisprudena administrativ, motiv pentru care
redm definiiile celor dou categorii de acte, valabile i la ora actual.
Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor
administrative competente, prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept
public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor
administrative competente prin care se urmrea crearea unor situaii juridice cu caracter
patrimonial, supuse regimului de drept privat.
i n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaz actul administrativ innd
cont de aceast delimitare.
n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act
administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act
administrativ urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, utilizarea noiunii de act
de drept administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil.
Totodat, n ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o
form tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit
Legii contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil
fondului funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs etc. i o form atipic,
care din anumite considerente (circumstane excepionale, raiuni politice etc.) nu permite
controlul instanelor judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza
altor reglementri speciale. De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic
i act administrativ atipic.

1.3. Definiia i trsturile actului administrativ


Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor
administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o
manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte
juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor
judectoreti.
n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul,
denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ.
Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc
ns la toi autorii i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin,
sunt emise n realizarea puterii publice.
8

Sub aspect formal-material au fost identificate urmtoarele trsturi ale actului


administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezint forma juridic principal a activitii
autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis n realizarea
puterii publice i are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului
administrativ.
1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor
administraiei publice.
Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile
administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin.
Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de
activitate ale administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului
organizrii administraiei publice. Astfel, n timp ce, la structurile de la baza sistemului au o
pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful
organizrii (Preedinte i Guvern) ponderea acestora scade n favoarea actelor
administrative.
2. Actul administrativ reprezint o voin juridic unilateral.
Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este
unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ
potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le
este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii.
Totodat, scopul n vederea cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, nu este
suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele
urmrite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar s existe o deplin concordan ntre voin,
scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea i le recunoate.
Prin identificarea acestei trsturi se urmrete pe de-o parte, includerea actului
administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea lui de operaiunile
tehnico-administrative, respectiv de cele tehnico-productive.
n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, l
deosebete de actele contractuale ale organelor administraiei publice.
Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinei interne a unei structuri administrative de
a produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind s fie expres, nendoielnic n a schimba
ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei.
Fa de aceast trstur a actului administrativ, n practica administrativ s-au ridicat n
timp, unele probleme cum ar fi:
a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice
Majoritatea actelor administrative concretizeaz decizii ale unor organe de conducere
colectiv, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe,
potrivit cvorumului prevzut de lege.
Fa de aceast realitate s-a pus problema de a ti dac acordul de voin care intervine
n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al
acestuia. n doctrina administrativ s-a susinut n mod constant c, n astfel de cazuri, voina
fiecrei persoane nu are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice
care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n
vederea realizrii competenei organului administrativ, care este una singur.
De altfel, numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are
relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bi - sau multilateral. E
posibil ca actul s aib caracter contractual, dei este emis de o singur persoan care
reprezint un organ de conducere unipersonal, cum ar fi de exemplu, primarul.
9

Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestrile de voin ale subiectelor participante converg
spre acelai efect juridic, n final realizndu-se o singur voin juridic.
b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice,
respectiv a unei structuri administrative i a unei structuri nestatale
n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune putndu-se ntlni
trei cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale
unor autoriti ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale
unor autoriti ale administraiei publice i unor structuri nestatale.
i fa de aceste tipuri de acte, n doctrin s-a susinut constant c, ne aflm n prezena
unui act unilateral i nu a unui act contractual, deoarece acordul de voin dintre o structur
administrativ i alt subiect de drept intervine, ca i n ipoteza anterioar, pentru a realiza o
singur voin juridic.
c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabil
Aceast situaie se ntlnete frecvent n practic, autoritile administraiei publice fiind
sesizate n mod obinuit cu cereri din partea altor subiecte de drept.
n acest caz, vom distinge ntre dou mari situaii i anume: atunci cnd cererea prealabil
aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i atunci cnd
cererea prealabil aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului
administrativ respectiv.
n primul caz, vor fi puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act
administrativ.
n ce privete aceast prim ipotez, n doctrin s-a mai susinut c, ntr-o astfel de
situaie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobri din
partea organului ierarhic superior, n realitate, aflndu-ne n prezena unor acte administrative
complexe.
n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege
pentru ca actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n baza
unei cereri prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic individual, ci tot
ceea ce fac este s atribuie beneficiarului lor o situaie juridic general, adic un numr de
drepturi i obligaii, care sunt dinainte stabilite pe cale general de lege, existnd ns i
cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situaii juridice subiective, neprecizate n textul
legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate,
locul de exercitare etc.
Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care este
semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul
conferit de actul respectiv. S-a pus deci ntrebarea dac ntr-o asemenea situaie actul
administrativ mai produce efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are semnificaia unei
modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice ?
Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu
reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n
cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a
organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n
structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c, o dat ce poziia beneficiarului actului
este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia de a o examina i de a emite
actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea beneficiarului la
exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu s
produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent.
3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept
nvestit cu putere public.
10

Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din
oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor administrative.
Obligativitatea actelor administrative trebuie neleas sub mai multe aspecte: actul
administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena
dispoziiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent atta vreme
ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia organului emitent de a-i respecta
propriile acte exist numai dac este vorba de acte de natur i for juridic diferit; actul
administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea administrativ ierarhic superioar celei
emitente, situaie n care trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative i
actele administrative individuale.
Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul
superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut
contrar, act care avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar
actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta
timp ct acesta nu l revoc, n condiiile prevzute de lege.
Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o
autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul,
ceea ce i confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se
adreseaz.
4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea
contenciosului administrativ
Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal, de
autoritile administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti
publice. Exist ns i acte administrative exceptate de la controlul n contencios
administrativ.
n egal msur, exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele
ale administraiei publice, care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ,
potrivit art.52 din Constituia republicat.

4. Clasificarea actelor administrative


n ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin se regsesc mai multe
variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ,
implicit cu privire la administraia public.
Dup categoria organului de la care eman delimitm: acte care eman de la autoriti
ale administraiei publice centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale
administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu, acte care
eman de la autoritile administraiei publice locale, acte care eman de la structuri private,
n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin
delegaie)
Dup competena material a autoritii emitente delimitm: acte administrative cu
caracter general sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei
publice cu competen material general, pe de-o parte i acte administrative de specialitate
sau acte de administrare special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu
competen material special, pe de alt parte.
Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: acte administrative ale
autoritilor administraiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul rii, pe de-o
parte i acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale, ce produc efecte n
limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt
parte.
11

Dup gradul de ntindere a efectelor juridice delimitm: acte administrative normative,


acte administrative individuale i acte administrative cu caracter intern.
Actele administrative normative conin reguli generale i impersonale, asemeni legilor,
se adreseaz tuturor, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat, spre deosebire
de actele administrative individuale care se adreseaz unor persoane fizice sau juridice
determinate.
n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele
norme privesc orice person aflat n ar, indiferent de cetenie, de exemplu, regulile
privind circulaia pe drumurile publice, alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de
exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n
timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic
personalului didactic etc.
Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative
individuale, const n primul rnd, n faptul c, niciodat actele individuale nu pot nclca
actele normative.
Actele administrative cu caracter intern, dup cum o sugereaz i denumirea sunt cele
care se aplic n interiorul unui organ al administraiei publice, producnd efecte doar fa de
personalul acestuia, funcionari publici sau angajai contractuali. Este vorba n general,
despre acte numite regulamente de ordine interioar sau circulare.
La rndul lor, dup coninutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte
prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se
adreseaz, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii
administrative i acte cu caracter jurisdicional.
n ce privete actele prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate,
eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb emiterea
altora este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile legii.
Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoate o activitate anterioar a
persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile
cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diplom de absolvire, un permis de
conducere, o decizie de pensionare etc.
Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaz prin faptul c
instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii, exemplul tipic constituindu-l
procesul-verbal de constatare i sancionare a unei contravenii.
Actele administrative cu caracter jurisdicional reprezint acte administrative tipice,
ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de
adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii,
litigii aprute la nivelul administraiei active.
De asemenea, o delimitare important, cu implicaii profunde n practic i n prezent, este
cea realizat n doctrina interbelic, dup natura lor juridic, ntre acte administrative de
autoritate i acte administrative de gestiune, la care se adaug i actele administrative
jurisdicionale.
Interesul distinciei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n
trecut, n primul rnd n competena instanelor judectoreti chemate s judece conflictele
legate de acestea precum i n regimul juridic aplicabil.
n doctrina actual, actele administrative de autoritate, calificate i ca acte administrative
de putere public, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral,
pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi
de drept administrativ.
La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de
serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a
12

domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz, dar i a


domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaz n trei
categorii de acte care au ca obiect: o dispoziie general, precum actele-reguli, o situaie
juridic individual, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut
general precum sunt actele-condiie.
Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaz regulile de drept generale i
impersonale sau se stabilesc situaii juridice de aceeai natur.
Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modific sau se suprim
drepturile sau situaiile juridice individuale i subiective.
Actele-condiie sunt actele prin intermediul crora se aplic unei persoane sau unei
categorii determinate de persoane o situaie general legal.

Capitolul II
Condiiile de valabilitate ale actelor administrative
2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative
Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau
particularitate unor acte juridice n circuitul juridic.
n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale
acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport
cu oportunitatea.
Dup un curent de gndire, fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de
drept a Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor
administrative alturi de oportunitate.
Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a
Universitii din Bucureti, oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate, fr de care
nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ.
ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea
conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor
normative avnd o for juridic superioar.
Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativ
occidental, chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea
marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai
multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
Potrivit unei poziii formulate n doctrina romneasc actual, litera i spiritul Constituiei,
necesitatea asimilrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios
administrativ din ara noastr duc la concluzia c, indiferent cum privim oportunitatea n raport
cu legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac
administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta
din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat.
Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va apare ca un subsistem
al condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit
de judector tocmai prin raportare la scopul legii.
n ce privete condiiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de
numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz
sau pentru categoria din care acesta face parte.
13

Vom distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe


considerente de oportunitate.
n sfera condiiilor generale de legalitate reinem:
a). actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile
adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu for juridic superioar;
b). actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale;
c). actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege.
Din aceast enumerare, se constat c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de
fond, de coninut, ultimele dou sunt condiii externe sau formale ale actelor administrative.
n ce privete sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre
scopul legii i spiritul acesteia.
n esen, oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i
condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul
legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public.
n ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ
cu Constituia, legile i celelalte acte normative cu for juridic superioar este vorba
de un principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Importana
acordat principiului legalitii i, n primul rnd, supremaiei Constituiei, este demonstrat i
de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii constituionale din octombrie 2003, la finalul
art.1 din Constituia republicat.
n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i
sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care
urmeaz s le aplice.
n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu
legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur
categoriile de acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care
autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice.
Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele
competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei
publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi
i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit
activitate de ctre autoritatea respectiv.
Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecine,
excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd
autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului
propus de legiuitor.

2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative


Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu-se att aspectul exterior ct
i aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale.
Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de
acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice.
Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia
i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor.
Actele administrative individuale sunt elaborate de regul, n form scris, cu unele
excepii cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu,
avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art.7 din
Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel,
14

conform acestei dispoziii legale, avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a
contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a
respecta dispoziiile legale.
n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt
acte normative sau individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris.
Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume:
pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi
cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i
efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili
legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a
se putea realiza rolul su educativ.
Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i
a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art.31
din Constituie.
De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n
larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i
anume principiul motivrii actelor administrative.
n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii.
O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror
nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum:
autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n
vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii
(pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura conductorului
instituiei emitente, numrul sub care a fost adoptat sau emis etc.
O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o
importan mai redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi
cerinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii
tehnici strict necesari etc.
n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai
multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim
de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti.
n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot delimita n
trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului.
Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu
produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de efecte
juridice.
Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n
expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale, dri
de seam, dezbateri publice, rapoarte etc, probleme teoretice i practice ridic avizele i
acordul prealabil.
Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei
autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a
decide n cunotin de cauz.
Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear iar
n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin),
consultativ (organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l respecte) i
conform (trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent iar coninutul su trebuie
obligatoriu respectat).

15

Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ


(avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize
externe).
Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau
dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent.
Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt
conforme, actele administrative nu pot fi valabile.
La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru
emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui
act administrativ.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel
puin egal cu cea a emitentului.
Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu
acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu
va trebui s figureze ca prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul.
Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n
practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru
adoptarea actului i motivarea.
Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale
din administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene i nu
organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.
Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ
colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi
necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie.
Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea cerut
de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi:
relativ, absolut i calificat.
Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut
reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat reprezint o
majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul
membrilor unui organ colegial.
La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale,
unii autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii (doar n cazul celor
normative) actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonal ct i de
organele de conducere colegial.
Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii i, n unele cazuri a
contrasemnrii actelor administrative emise.
Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de
ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat.
n ce privete motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligaii dincolo de
sfera actelor administrativ-jurisdicionale, se apreciaz n doctrina actual, ar fi benefic,
constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i
libertilor ceteneti.
Astfel, dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu
al actelor administrativ-jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui
principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaz c ideea motivrii oricrui act
administrativ rezult implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie
consacrat n art.31, reprezentnd o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice.
16

Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul timp, o serie de
acte normative prevd chiar obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative
individuale.
Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitii de
soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului
temeiul legal al soluiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la
informaiile de interes public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se
motiveaz i se comunic petiionarului.
n ce privete condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai
frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea.
Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul
aceleiai categorii.
Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act
administrativ individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. n unele cazuri
chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct celor interesai.
Publicarea reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli
generale i impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor
fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.
Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se
public chiar i acte individuale datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate
persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electorale etc.
Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin
care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast
manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.
Pe lng aceast aprobare propriu-zis, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri
substitutive, adic aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ
inferior acioneaz ntr-un domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior,
situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului
aprobat.
n urm cu 5 ani, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind
aprobarea tacit, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.27/2003 privind procedura
aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.486/2003.
Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile
administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin
hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a
administraiei publice interesate.
Prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice
competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea
unui serviciu sau exercitarea unei profesii.
n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele,
aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare
autorizrii.
O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c
sunt asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative productoare de
efecte juridice, o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte juridice prin
ele nsele, fr nici o distincie.
Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este
considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n
termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii.
17

Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul
negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu
echivaleaz cu aprobarea tacit.
De aici rezult c, legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa
de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a lipsei unui
rspuns din partea administraiei publice ctre solicitantul unei autorizaii.

2. 3. Efectele juridice ale actelor administrative


Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting
raporturi juridice, deci produc efecte juridice.
Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice,
adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice.
Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la
prezumia de legalitate, prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului
administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis
cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege.
Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou
feluri: prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate. Prezumia de
legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi
atacate de cei vtmai n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele
judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci,
rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal.
n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure,
ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de
o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de
autenticitate i prezumia de veridicitate.
Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de
a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar.
Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde
adevrului.
Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul
emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului
respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n
concordan cu principiul ierarhiei actelor normative.
Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic
sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o
for probant, ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin
act.
Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n realizarea puterii publice se
caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu.
Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat i produce
efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui.
n ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, trebuie fcut distincie
ntre obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de
alt parte.
Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur
subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer
actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de
18

executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intr n condiiile
prevzute de ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind n general, continu. n
cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la
acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act.
Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare
a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte
subiecte dect acelea obligate la executare.
n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bun voie, cel ndreptit
poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere
respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executor.
n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu
alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrin s-a
fundamentat teza potrivit creia, acesta este considerat momentul publicrii pentru actele
administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative
individuale.
ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte
juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate
pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune
sau o inaciune a subiectelor de drept. Din modul n care aceast regul este neleas i
aplicat decurg o serie de consecine juridice n ce privete obligaia de executare.
Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia, legea
intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei,
corespunztor art.78 a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a
tuturor actelor administrative normative.
Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea
actelor normative modificat prin Legea nr.189/2004 i republicat ulterior, termenul de 3
zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodat se
prevede c, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a actelor normative
ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor
acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate este
cel al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este
prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la
data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n
vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.
n spiritul art.78 din Constituia republicat, legile i ordonanele adoptate de Guvern n
baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii iar n spiritul
art.115 alin.(5) din Constituia republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data
publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform
art.11 din Legea nr.24/2000.
Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate
de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii
nr.215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare
tiraj.
n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu
retroactive.
De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi: actele administrative cu caracter
retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce
au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor
acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice
19

de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare;
actele administrative normative interpretative care eman de la aceeai autoritate care a
emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la
data aplicrii actului interpretat; actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv
deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului.
De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie
evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar
comunicrii sau dup caz, publicrii.

2. 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative


Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie
de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de
tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii
legislaiei precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ.
Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000, normele de tehnic legislativ sunt
obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative
aparinnd deputailor, senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ
legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la
elaborarea i adoptarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii.
n plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeai lege, normele de tehnic legislativ se aplic n
mod corespunztor, i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte
acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate,
precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile
administraiei publice locale.
n ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, acesta rezid n
respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea
i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare
formale ale Legisticii formale.
Totodat, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000, actele normative se elaboreaz n funcie de
ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte.
Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt
stabilite prin Constituia Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n
executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit
normelor care le ordon.
Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i
pasaje obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectiv, iar forma i
estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor.
Totodat, Legea nr.24/2000 conine dispoziii speciale privind integrarea proiectului n
ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie precum i evitarea paralelismelor.
Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note
de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului i respectiv, referate de
aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de
fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu
actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe
Internet de ctre autoritatea emitent.
n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se
emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i
prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale.
20

Dac toate aceste precizri la care se pot aduga i altele se constituie ntr-o veritabil
codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce
privete actele administrative individuale, exist doar dispoziii disparate n unele acte
normative, ce ar trebui unificate.
n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie
fcut distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile
de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n
principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i la alte
categorii de raporturi.
n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte
norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus
unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei.
Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca
urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale
prevzute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.
Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte
juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent,
de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre
suspendare, revocare sau anulare.
Totodat, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele
acestuia.
Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie prin
ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de
un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre
judectoreasc.

Capitolul III
Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative
3. 1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice
produse de un act juridic.
Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns
n cazuri de excepie, n situaii limit.
Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce
nseamn c actul era n vigoare) fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice.
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi:
contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public;
schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului;
necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise
ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ,
clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului.
Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a
regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocrii.
Astfel, suspendarea se deosebete de revocare sub mai multe aspecte:
n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie
excepional.
21

n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal,
inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n
privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii.
n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe
cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte.
Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza
evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei administrative din ultimii ani demonstreaz
faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul
aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o
dat cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere
de suspendare n condiiile stabilite de Legea contenciosului administrativ.
Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii:
a). de drept : n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale;
b). n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;
c). n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent;
d). n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public.
n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera
legiuitorului, ope legis.
n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd, prevederea art.123
alin.5 din Constituia republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de
contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului.
Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofer Ordonana Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor care stabilete expres c, plngerea
contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare.
De asemenea, Legea nr.554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, astfel
cum a fost modificat i completat prin Legea nr.262/2007 consacr n raport cu vechea
lege din 1990, o reglementare mai ampl instituiei suspendrii executrii actului atacat,
prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea
procedurii prealabile, pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de
urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Hotrrea prin care se pronun suspendarea
este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare,
recursul nefiind suspensiv de executare.
n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de
natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare
a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la
sesizare.
Pentru a nltura o practic ce se formase la nivelul instanelor de contencios
administrativ, de soluionare a cererii de suspendare, cu renunarea la introducerea ulterioar
a aciunii n anularea actului administrativ, Legea nr.262/2007 a introdus precizarea potrivit
creia, n situaia n care persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n
termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nicio formalitate.
O dispoziie expres n Legea contenciosului administrativ este consacrat situaiei n
care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ unilateral este cerut de reclamant
prin aciunea principal.
Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar pot
suspenda actele administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora.
Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale
organelor de deinere i executare a pedepselor.
22

Spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care, dup cum vom
vedea, opereaz n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n
situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui
n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui.

3.2. Revocarea actelor administrative


n ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul
emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act.
Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare.
Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n
dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea
emitent i revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre
autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast din urm situaie, este
necesar s existe o astfel de autoritate ierarhic superioar, avnd n vedere actuala
organizare a administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lips de subordonare ntre
autoriti.
Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un
principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.
Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art.21 i ct i
din art.52 din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului
administrativ, Legea nr.554/2004 care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
ce fusese consacrat prin Legea nr.29/1990, vechea lege n materie.
Astfel potrivit art 7 alin.(1) din actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a
fost modificat prin Legea nr.262/2007, nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntrun interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie s solicite autoritii publice
emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la
data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a
reveni oricnd asupra actului emis.
Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public
romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia
public dar neprevzut expres, ca atare, n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n
doctrina actual a fost subliniat necesitatea consacrrii sale n viitorul Cod de procedur
administrativ, aflat n faza de proiect, la nivelul Guvernului, aspect care ar clarifica o serie
de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i
judectoreasc.
Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei
efectelor juridice deja produse pn atunci sau cea a consecinelor juridice ale efectelor
produse, n raport de cauzele care au determinat-o.
n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie
dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea
procedurii de emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios
administrativ. Ea trebuie motivat. De la aceast regul, pot apare excepii, n cazul n care,
dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a
acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale.
23

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale


actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate.
Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce dar i s-l modifice.
Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte
autoriti publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc
competent, potrivit legii.
n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte
administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative
pot fi modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre
instana competent.
Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea
contenciosului administrativ potrivit creia, instana soluionnd cererea, poate, dup caz,
s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ.
Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitent, iar
n secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de
instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea
contenciosului administrativ.
La modificarea actelor administrative individuale, trebuie s se in seama ns, de
principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai
rea celui cruia actul i se adreseaz.
Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare
emiterii actului administrativ.
Actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile.
Actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii
de excepii:
a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii;
b). actele administrative cu caracter jurisdicional;
c). actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din
dreptul administrativ;
d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale;
e). actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului);
f). actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile;
g). actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilitii;
h). actele administrative care au fost executate material.
Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul
cercetrii altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru
excepii, cu precizarea c acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care
le-au produs sau din voina legiuitorului.
Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere
raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale
acestei corelaii.
n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe
baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie
public i a doua, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil
ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie
public.
n prima ipotez, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe
cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipotez, principiul
irevocabilitii opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea
24

administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative


ierarhic superioare.
n ce privete ns prima ipotez, n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit
creia n unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar
identificarea acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i
spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu
este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la
care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial,
contractul individual de munc etc.
Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este subordonat capacitii
de drept administrativ a organului emitent.
Este de fapt, problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor
particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ i
interesul public pe care l are de aprat administraia public. Admind prioritatea
administrativului, trebuie s admitem i dreptul particularului de a ataca n contencios
administrativ, actul de revocare.
Aceast categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit
n raport cu noua prevedere a actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ,
care stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a
solicita instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a
intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va
pronuna, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i asupra validitii
actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor
civile produse de acestea. Aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea
actului [art.1 alin.(6) din Legea nr.554 cu modificrile i completrile aduse prin Legea
nr.262/2007].
O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii
publice din administraia central.
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la
principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie un instrument juridic strict
necesar pentru executarea contractului civil nsui.
Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de
lege n acest scop, nu ns i printr-o revocare din partea organului administraiei publice.
Sunt situaiile n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte
din sistemul administrativ al organului ce trebuie s emit actul.
Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege
prin stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui
raport juridic administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. n prima categorie intr
certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de
nvmnt superior etc.
Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va
putea atrage ns, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocrii sale.
n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special,
exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele
presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.
Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece
desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse.
Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care
au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii
de construire dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare.
25

n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse


de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat
s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i
autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu
are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor.
Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare,
deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete
condiiile cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i
revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent,
beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii
autorizaiei (spre exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii).
Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul
revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic
a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate.

3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative


Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta
respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic
superioar, de ctre autoritile administraiei publice.
n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care le
adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum
n ali termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de
interese i anume: interesul general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor
precum i interesul individual, adic interesul persoanelor fizice i persoanelor juridice de
drept privat, adic al celor administrai.
Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar
inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fa de
anumite persoane.
Astfel, nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n concret, a
actului administrativ, prin anularea sau inexistena sa.
Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care
se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre
acesta.
n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitilor, nuanat, bazat pe gravitatea
ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc.
Fa de preocuprile specialitilor n drept civil i respectiv, n teoria general a dreptului
viznd problema nulitii, n doctrina postbelic, autorii de drept administrativ au cutat s
lmureasc urmtoarele aspecte:
a). posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative;
b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii;
c). posibilitatea admiterii teoriei inexistenei;
d). raportul dintre nulitate i revocare.
n ce privete prima problem, rspunsul a fost de regul favorabil, considerndu-se c
nulitatea poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat
prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate.
n ce privete teoria anulabilitii, n raport de gravitatea nerespectrii condiiilor de
valabilitate ale unui act administrativ, n doctrina postbelic, un autor a susinut c sunt nule
acele acte care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin i respectiv, anulabile,
actele ce conin nclcri de mic nsemntate a condiiilor cerute pentru existena lor, i care
26

fr a nceta s fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativ sau judectoreasc. Au


fost ns i autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativ.
n prezent, anulabilitatea este definit ca reprezentnd acea form a nulitii actelor
administrative care se aplic, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate
sau emise cu nerespectarea acesteia.
n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost n mod constant, susinut de doctrina
interbelic i cea postbelic, fiind pe deplin meninut i n doctrina actual.
O problem analizat n doctrina recent privete rspunsul la ntrebarea dac inexistena
actului administrativ reprezint un grad de nulitate sau un alt tip de sanciune a actului
administrativ.
n privina raportului dintre nulitate i revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz
particular al anulrii, iar ali autori o privesc diferit, ca o instituie de sine stttoare.
Legat de distincia dintre nulitatea n dreptul civil i nulitatea n dreptul administrativ, un
autor identific o serie de deosebiri i anume:
n primul rnd, nulitatea n dreptul administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup
unele opinii i de neoportunitate (autorul se refer la teza fundamentat de coala de drept
public de la Bucureti, mai sus evocat subl.ns.), n timp ce nulitatea n dreptul civil este
antrenat n general, de nclcarea legii.
n al doilea rnd, n dreptul administrativ, nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond
sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi
legale exprese n acest sens, cum este regula n dreptul civil.
n sfrit, n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale exist unele
diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, n cazul actelor
administrative normative, nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a
actului juridic, adic una sau mai multe norme care contravin normelor cu for juridic
superioar. n ipoteza actelor administrative individuale este mai greu s se fac o distincie
att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena
unei singure cauze i a unui singur obiect, motiv pentru care, de regul, nulitatea nu poate fi
dect total.
Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaz actele administrative nu au
toate aceeai gravitate. n plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public,
alteori, numai celui particular.
Orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c
viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate o valoare egal.
Astfel, este firesc s apreciem c, nerespectarea unei reguli de fond are o importan mai
mare dect nerespectarea unei reguli de form, motiv pentru care cauzele de nulitate a
actelor administrative pot fi structurate dup cum ele vizeaz condiii de fond (stabilite prin
norme de drept administrativ material) sau condiii de form (stabilite prin norme de drept
administrativ procesual).
Prin urmare, de regul, nerespectarea unor condiii de fond privind coninutul actului va
atrage nulitatea absolut a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiii de form va
determina nulitatea relativ a acestuia.
Pot exista ns domenii n care nerespectarea unei condiii de form are o importan mai
mare dect nerespectarea unei condiii de fond . Spre exemplu, art.16 din Ordonana
Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor enumer o serie de
meniuni pe care procesul-verbal de sancionare a contraveniei trebuie s le cuprind, n
mod obligatoriu.
Mai mult, n art.17 sunt indicate meniunile a cror lips se prevede expres c va atrage
nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatat i din oficiu. Este vorba despre
meniunile privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele
27

contravenientului (iar n cazul persoanei juridice: denumirea i sediul acesteia), fapta


svrit i data comiterii precum i semntura agentului constatator.
Prin urmare, n cazul lipsei acestor meniuni ne vom referi la nulitatea absolut a
procesului verbal, n vreme ce necompletarea altor meniuni din cele prevzute n art.16 din
Ordonan va atrage doar nulitatea relativ, ele putnd fi acoperite de organul competent a
soluiona plngerea.
Dispoziia coninut n O.G.nr.2/2001 mai sus enunat, oblig la nuanarea nulitii n
dreptul administrativ i fundamentarea unei forme agravante a nulitii i respectiv, unei forme
mai uoare, chiar i atunci cnd este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter
procedural. Sunt aspecte care ndreptesc s se susin att o teorie a delimitrii nulitii n
absolut i relativ, ct i o teorie a divizrii ei n nulitate i anulabilitate.
Nulitatea absolut intervine cnd se ncalc o condiie de legalitate de mare
importan, stabilit n concret, n funcie de dispoziiile normelor juridice care
contureaz regimul juridic al actului administrativ n discuie.
Anulabilitatea (nulitatea relativ) intervine pentru nerespectarea unei condiii de
legalitate de mic importan.
n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedur administrativ)
suntem de prere c o distincie a nulitii actelor administrative n nulitate absolut i
anulabilitate nu se poate face dect pentru acele materii n care exist precizri exprese ale
legii (cum ar fi art.17 din O.G. nr.2/2001).
Dincolo de asemenea prevederi exprese, distincia dintre nulitatea absolut i
nulitatea relativ nu are nici o relevan practic, putnd fi susinut i teoria unicitii
nulitii.
Pe aceeai linie de idei, n doctrin s-a mai artat c, nulitile iau, n general, aspectul
nulitilor absolute deoarece i gsete aplicarea principiul sesizrii din oficiu i anularea
poate fi hotrt oricnd, nici un termen de prescripie nu limiteaz controlul legalitii
exercitat de autoritatea administrativ emitent i cea ierarhic superioar.
n doctrina mai recent, un autor are o poziie mai nuanat, apreciind c, o distincie mai
clar ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut i n dreptul administrativ,
pentru a se da posibilitatea oricrei persoane interesate s cear constatarea nulitii actelor
administrative prin care se ncalc normele legale imperative i implicit interesul public.
Aceast poziie este argumentat cu soluii din practica judectoreasc bazate pe texte
legale existente, autorul considernd c aceast distincie mai clar ntre nulitatea absolut i
nulitatea relativ ar trebui fcut cel puin sub aspectul cauzelor care determin cele dou
tipuri de nuliti i al persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor.
O alt problem n materia nulitii actelor administrative, deja enunat, pornete de
dispoziia Legii contenciosului administrativ, potrivit creia instana poate decide anularea
total sau parial a unui act administrativ.
n ce privete anularea parial a unui act administrativ, n doctrin se susine c, aceasta
este n principiu posibil, dar numai dac partea din act care a fost anulat nu are o legtur
organic i intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine
stttoare i se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar i n lipsa dispoziiilor care
au fost anulate, altfel organul competent trebuie s ia msura anulrii totale a actului
administrativ, deoarece aceast msur intervine implicit prin imposibilitatea aplicrii prii din
act care nu a fost anulat expres. Alta este situaia n cazul n care actul administrativ nu
prezint nici mcar umbra unei aparene de legalitate, el aprnd n mod manifest ca ilegal,
caz n care ne referim la inexistena acestuia.
Teoria actelor juridice inexistente a aprut n doctrina juridic francez, n a doua jumtate
a secolului al XIX-lea, n legtur cu actele de stare civil, n special cu cele de cstorie.
28

Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumie de legalitate,


sunt lovite de vicii att de vizibile, nct nimeni nu le poate atribui nici mcar un moment
caracterul de acte juridice obligatorii.
n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate,
nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza.
Cu alte cuvinte, viciul ilegalitii afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de
prezumia de legalitate ab initio, astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin.
Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat s se supun dispoziiilor cuprinse ntr-un astfel de
act, mai mult, punerea n executare a actului inexistent de ctre organele administraiei
publice apare ca o cale de fapt (i nu de drept) care atrage rspunderea administraiei
publice, respectiv a funcionarilor pentru pagubele cauzate.
S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de inexisten sugereaz lipsa oricrui efect
juridic.
Limitele prezumiei de legalitate nu pot fi stabilite n mod abstract, ci n funcie de situaia
de fapt, n fiecare caz n parte.
Ca regul a regimului juridic al inexistenei actelor administrative trebuie admis dreptul
subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apra n faa oricrei autoriti publice
prin invocarea inexistenei.
Corespunztor acestui drept, trebuie admis existena obligaiei autoritilor respective de
a constata, utiliznd prerogativele de putere public de care dispun, inexistena actului
administrativ.
n doctrina francez, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de
drept, inexistena fiind calificat a fi mai grav dect nulitatea absolut iar n jurisprudena
Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind actul cu efecte nule sau actul nul i
neavenit.
n dreptul administrativ, raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre
deosebire de dreptul civil, un mare interes practic.
ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate, ce caracterizeaz actele administrative,
acestea sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor.
n cazul inexistenei, prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, prezumia
este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i
fiind lipsit de caracterul executoriu.
La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac
avem n vedere dispoziiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Preedintelui, considerate
inexistente n cazul nepublicrii i respectiv, ale art. 108 alin.4 referitoare la actele
Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii, cu excepia
hotrrilor Guvernului cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate.
n ce privete organele competente s constate aceste modaliti de ncetare a producerii
de efecte juridice de ctre un act administrativ, competena de a constata nulitatea unui act
administrativ revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de control de care
dispune acesta, n virtutea raportului de subordonare) precum i instanelor judectoreti, n
principal, celor de contencios administrativ.
Ministerul Public prin reprezentanii si poate de asemenea anula, actele ilegale ale
organelor administrative de cercetare i urmrire penal, respectiv, ale organelor de
administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor.
Inexistena poate fi constatat de orice subiect interesat, ceea ce nseamn c prezumia
de legalitate este nlturat i actul nu are nici mcar aparena de de legalitate, fr s se
pun nici un moment problema caracterului su executoriu.

29

O chestiune care prezint att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refer la
efectele juridice care s-au produs pn la data constatrii, n tot sau n parte, a nulitii unui
act administrativ.
Astfel, n ce privete efectele nulitii, indiferent care organ pronun nulitatea, cauzele
pronunrii acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de
conceput ca un act administrativ s fie legal emis iar ulterior s devin ilegal.
De aceea, anularea are de regul, efect retroactiv, actul de anulare stingnd efectele
actelor anulate. Vor putea fi terse ns doar efectele juridice, nu i faptele materiale deja
svrite.
Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care
au fost condiionate sub aspectul legalitii, de existena acestuia.

Capitolul IV
Contractele administrative
4. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative
Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelic, administraia acioneaz n unele
cazuri i prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii. Astfel sunt contractele de
cumprare i vnzare, contractele de nchiriere sau arendare, contractele de locaiune de
servicii, mprumuturile, donaiile etc. Aceste contracte sunt supuse n principiu, Codului civil.
Unele din contractele ncheiate de administraie urmresc ns satisfacerea unui interes
general sau buna i regulata funcionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse
regimului administrativ.
Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea
satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceast cauz
regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative.
Aa de exemplu sunt considerate contracte administrative, concesiunea de servicii publice,
concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice etc.
Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz
prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum i prin principii speciale cu
privire la executarea lor.
Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creaie a
jurisprudenei Consiliului de Stat, preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ
francez.
n stabilirea noiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut
n vedere competena Consiliului de Stat, ca instan de contencios administrativ, n
judecarea litigiilor dintre particulari i administraia public.
Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative const n faptul c regulile de
ordin tehnic privitoare la ncheierea, executarea i desfiinarea acestora sunt n mare parte,
diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta.
Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt ns cu totul diferite de regulile
dreptului privat. Exist principii de justiie i echitate, care domin toate contractele, de orice
natur ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din cteva idei
fundamentale precum: cuvntul dat trebuie respectat; acela care comite o culp trebuie s-i
suporte consecinele, clauzele unui contract trebuie interpretate i executate n mod raional,
dup intenia comun a prilor etc.
n doctrina francez actual, contractul administrativ este definit ntr-o concepie, ca fiind
contractul ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ
30

i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la executarea


aceluiai serviciu public.
ntr-o formulare mai sintetic, contractul administrativ reprezint contractul ncheiat de una
sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept public.
Natura administrativ a contractului poate fi decis, potrivit doctrinei franceze, n trei
moduri: de legiuitor, ori de cte ori acesta consider c regimul administrativ este mai potrivit
dect regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvat; de anumite
jurisdicii (administrative) care pot stabili c regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit
tip de contract precum i prin acordul de voin al prilor.
n Romnia, teoria contractelor administrative a aprut i s-a dezvoltat o dat cu
dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca
obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Marii specialitii din perioada
interbelic au ntmpinat-o ns cu unele rezerve.
Inexistena unor instane speciale de contencios administrativ n Romnia, a conferit
particulariti specifice teoriei contractelor administrative.
Astfel, pn la adoptarea Constituiei din 1948, n doctrina de drept public romneasc
au fost susinute trei mari opinii:
a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns;
b). de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative;
c). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg.
Prima opinie pornete de la ideea conform creia, concesiunea este un contract de drept
public, un contract de serviciu public sau pur i simplu, un contract administrativ propriu-zis.
Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin
forme speciale necesare pentru ncheierea lor (caiete de sarcini, licitaii, aprobri din partea
unor autoriti publice etc.) precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor.
Au fost identificate urmtoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele
contracte ncheiate de administraie n legtur cu funcionarea serviciilor publice
administrative, ce se deosebesc de contractele de drept privat prin faptul c sunt guvernate
de regulile dreptului public; pentru ca contractul s aib caracter administrativ trebuie ca
prile contractante s consimt ca contractul respectiv s fie supus regimului de drept public
iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte este de competena instanelor de
contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, prile putnd chiar prin clauzele
contractului s stipuleze o asemenea competen.
Adepii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizrii actelor administraiei n acte de
autoritate i acte de gestiune.
Potrivit acestei teorii, statul se manifest n dreptul public nu doar sub form de stat
suveran, ci i n calitate de stat - persoan juridic, subiect de drepturi i obligaii, asemeni
oricrui particular. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de
gestiune este un act bilateral, contractual, cci el const ntr-un acord de voine, motiv pentru
care mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale din dreptul privat.
Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract
ncheiat de autoritile administraiei publice, ca un act mixt, o combinaie de dispoziii
regulamentare i de contract, ntr-o concesiune existnd i clauze contractuale i clauze
regulamentare.
Potrivit, celei de-a treia orientri, mai puin rspndit, toate contractele ncheiate de
administraiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept
public.
Dei doctrina primelor dou decenii de dup rzboi s-a dovedit refractar acestei teorii,
termenul a continuat s circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a
fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibil cu realitile
31

epocii, exemplificnd cu contractul de specializare universitar, pe baza dispoziiilor Legii


nvmntului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluat i
dezvoltat i de ali autori.

3.2. Definiia i trsturile contractului administrativ


n doctrina actual, contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de
voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de-o parte i
alte subiecte de drept, pe de alt parte, prin care se urmrete satisfacerea unui interes
general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n
valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public.
n prezent, pot fi identificate urmtoarele trsturi principale ale contractului
administrativ:
a). reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect
de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice, pe de-o parte i un particular, pe de
alt parte;
b). presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc., de ctre particular, n
schimbul unei pli;
c). prile trebuie s accepte unele clauze de natur regulamentar stabilite prin lege sau
n baza legii, prin Hotrre a Guvenului;
d). autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile
sale dect altei autoriti a administraiei publice, iar particularul le poate ceda la rndul su,
doar cu acordul administraiei publice;
e). cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp, obligaiile
contractuale ori cnd executarea devine prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea
administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul;
f). prile au neles c se vor supune unui regim de drept public;
g). soluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ.

3. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative


n ce privete regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta mprumut
unele caractere din dreptul privat, cum ar fi, condiiile de validitate ale contractului, dar se
distinge prin dou elemente eseniale i anume: se bazeaz pe inegalitatea juridic a prilor
iar autoritatea public, parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea
reglementat de dreptul privat. Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de
drept public este determinat de lege, este circumscris realizrii interesului general i din
acest motiv, ea este expres determinat.
Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public, subliniaz
un alt autor, tot n ideea de a evidenia distincia dintre contractele administrative i cele civile
i comerciale, la baza crora se afl, principiul egalitii prilor contractante, i de aceea nu
presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativ contractant urmrind
interesul colectivitii.
Astfel, administraia public i exprim voina ca i cum aceast voin ar fi superioar
celei a particularului, ar fi mai respectabil.
n cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces
ce rezult din negocierea dintre prile contractante, deoarece una din pri -administraia
stabilete n mod unilateral coninutul clauzelor, iar cealalt le poate doar accepta sau refuza
n bloc.
32

Legat de executarea contractului administrativ, se disting dou reguli i anume: pe deo parte, administraia dispune n raport cu prile contractante de prerogative fr echivalent
n contractele de drept privat iar pe de alt parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele
conferite prilor n cursul executrii contractului are o limit de ordin financiar, n sensul c
prile contractului beneficiaz de garanii n raport cu administraia pe care dreptul privat le
ignor.
n doctrina actual sunt analizate ca reprezentnd contracte administrative, contractul de
achiziii publice, contractul privind achiziii publice prin licitaii electronice i mai ales
contractul de concesiune.
Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementri speciale care le stabilesc regimul
juridic aplicabil i care, pentru soluionarea conflictelor aprute n executarea lor, trimit de
regul, la instana de contencios administrativ.
Totodat, n doctrina actual, unii autorii se refer la contractele administrative
identificndu-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaz distinct de
actele administrative de autoritate.
Potrivit unei teze fundamentate n doctrina interbelic, actele juridice pe care serviciile
publice administrative (organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome
de interes public) le ncheie n exercitarea dreptului lor de administrare a proprietii publice
erau numite acte administrative de gestiune.
n ce privete definirea acestora n doctrina actual, un autor consider c, actul
administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar
pe de alt parte, de un particular (persoan fizic sau juridic, romn sau strin) ce are ca
obiect achiziionarea de produse, executarea de lucrri i prestarea de servicii, precum i
concesionarea i nchirierea unor bunuri mobile sau imobile, aparinnd proprietii publice a
statului, judeului sau comunei.
Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta n: concesionarea de bunuri,
activiti sau servicii publice; achiziiile guvernamentale; executarea de lucrri de construciimontaj publice; prestri servicii; nchirierea de bunuri; mprumutul public (de stat sau local).
n opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritile
administraiei publice, n calitatea lor de persoane juridice de drept privat, n scopul
administrrii domeniului public sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei.
Actele de gestiune public, denumite i contracte administrative sunt supuse unui
regim juridic mixt de drept public i de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public,
iar actele de gestiune privat, denumite i contracte de drept comun sunt supuse cu
preponderen regimului de drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de
drept public.
Deoarece actul administrativ de gestiune se ncheie ntotdeauna ntre dou pri, el capt
configuraia unui contract, care se deosebete ns, n mod esenial, de contractele civile sau
comerciale, prin trsturile proprii care-l caracterizeaz.
n primul rnd, iniiativa ncheierii unui asemenea act aparine aceluia care reprezint,
potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritorial, adic unei autoriti a administraiei
publice centrale sau locale.
n al doilea rnd, obiectul actului administrativ de gestiune l constituie, dup caz,
achiziionarea de bunuri, executarea de lucrri, prestarea de servicii ori concesionarea sau
nchirierea de bunuri, actul avnd o denumire, mbrcnd o form i avnd un regim juridic
aplicabil specific, n raport de obiectul su.
n al treilea rnd, actul administrativ de gestiune se ncheie numai n form scris,
conform normelor procedurale prevzute de lege sau n condiiile stabilite de lege, pe baza
unei licitaii publice.
33

n ce privete executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligaii


revin particularului, care trebuie s execute obligaiile asumate n condiiile de calitate,
cantitate i la termenul convenit.
Totodat, drepturile i obligaiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu
aprobarea autoritii administraiei publice.
Atunci cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu-i mai ndeplinete obligaiile
din contract, autoritatea administraiei publice n cauz poate modifica sau rezilia unilateral
contractul, fr a mai recurge la justiie.
n ce privete soluionarea litigiilor nscute din executarea acestor contracte, n opinia
autorilor mai sus evocai, aceasta ar fi de competena instanelor de drept comun, poziie cu
care nu putem fi de acord, mai ales prin prisma dispoziiilor legale actuale n materia
contenciosului administrativ.
Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea n art.2, printre
actele care nu puteau fi atacate n justiie, la litera d: actele de gestiune svrite de stat n
calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su.
O asemenea exprimare a fost criticat n doctrin, pentru cel puin trei aspecte: n primul
rnd, pentru c noiunea de gestiune are o sfer mai larg, n al doilea rnd, pentru c, acte
de gestiune ncheie nu numai statul ci i unitile administrativ-teritoriale i n al treilea rnd,
bunurile care aparin statului, judeului, oraului sau comunei se afl n proprietatea acestora,
i nu n administrarea lor.
Dup cum doctrina a subliniat n repetate rnduri, aceste acte puteau fi atacate la
instanele de drept comun, precizarea iniial privind imposibilitatea atacrii n justiie,
trebuind nlocuit cu formularea, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ .
n realitate, trebuie fcut distincie dup cum bunurile aparin domeniului public sau privat
al statului, judeului, oraului sau comunei.
Astfel, n timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale
domeniului privat, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin ntr-adevr,
instanelor de drept comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri
ale domeniului public, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin
instanelor de contencios administrativ, pentru simplul motiv c este vorba despre
contracte administrative.
Este de altfel, i soluia promovat de actuala lege a contenciosului administrativ,
Legea nr.554/2004 care pe de-o parte, definind actul administrativ are n vedere sensul larg
al acestei noiuni, care include i contractele administrative, iar pe de alt parte, admite n
continuare ca i vechea reglementare, ca excepie de la controlul n contencios administrativ,
actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege
organic, o alt procedur judiciar.
Astfel, potrivit Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ sunt asimilate
actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes
public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 de
modificare i completare a Legii nr.554/2004 s-a adugat o precizare foarte important, n
sensul c, prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte
administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ.
n ce privete restul contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice, care se
supun regimului de drept comun, n situaii conflictuale, acestea urmeaz s fie cenzurate n
instanele de drept comun, intrnd n categoria actelor exceptate de la controlul instanelor de
contencios administrativ, datorit existenei posibilitii controlului judectoresc n baza
normelor dreptului privat.
34

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)


1. Actele juridice ale administraiei publice: a).constau doar n acte administrative; b). sunt
reglementate n mod exclusiv de normele dreptului administrativ; c). sunt cele de natur bisau multilateral; d). cuprind, pe lng actele administrative i actele de natur contractual
ncheiate de autoritile administraiei publice.
2. Din categoria operaiunilor administrative fac parte: a). avizele, prospeciunile, efectuarea
de analize, controalele, fiele de inventar; b).studiile prealabile emiterii actelor administrative,
procesele-verbale contravenionale, licenele; c).actele de natur contractual ncheiate de
persoane de drept privat; d). exclusiv avizele.
3. Autoritile administraiei publice: a). emit doar acte administrative; b). pot ncheia acte de
drept civil c). pot emite doar acte de autoritate; d). nu pot ncheia contracte de drept privat,
ntruct activitatea lor cade sub incidena exclusiv a dreptului administrativ.
4. Actul administrativ: a). nu cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de
efecte juridice; b). cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de efecte
juridice; c). produce efecte juridice n mod incidental, fr a fi acesta scopul emiterii lui; d).
este emis exclusiv, n considerarea unor persoane determinate.
5. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalitii lor: a).doar de instanele
judectoreti; b). doar de superiorul ierarhic al emitentului; c). de organele ierarhic superioare
sau de instanele judectoreti; d). doar de ctre Parlament, ca unic autoritate legiuitoare.
6. Avizul conform : a). reprezint o specie a avizului consultativ; b). este echivalent cu
aprobarea; c).nu produce prin el nsui efecte juridice; d). oblig solicitantul la emiterea unui
anumit act administrativ.
7. Suspendarea actului administrativ reprezint: a). o sanciune juridic; b).o msur
vremelnic; c). un rezultat al angajrii rspunderii contravenionale; d). o instituie de drept
comun.
8. Pot fi revocate: a). doar actele administrative ilegale; b). doar actele administrative
inoportune; c). de principiu, att actele administrative normative ct i cele individuale; d).
doar actele administrative emise la cerere.
9. Activiti de natur administrativ pot exercita: a). doar organele administraiei publice din
cadrul puterii executive; b).toate autoritile publice, indiferent de rolul acestora; c). toate
autoritile publice, cu excepia celor dou Camere ale Parlamentului i a instanelor de
judecat; d). doar Preedintele Romniei, Guvernul i organele administrative aflate n
subordinea Guvernului.
10. Actele juridice ale autoritilor administraiei publice sunt: a). unilaterale; b). bi- sau
multilaterale; c). emise n regim de putere public; d). sub incidena, uneori, a normelor
dreptului privat.
11. Scopul efecturii operaiunilor administrative poate consta n: a).producerea de efecte
juridice n regim de putere public; b).mijlocirea emiterii/adoptrii actelor administrative; c).
35

modificarea sau completarea unor acte administrative normative; d).aplicarea unor sanciuni
de natur administrativ.
12. Actul administrativ: a). este emis n regim de putere public; b). poate fi emis n regim de
putere public, dar nu ntotdeauna c). nu este emis n regim de putere public; d). este
guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.
13. Actul administrativ are un caracter: a). obligatoriu i executoriu; b). supletiv, dar
executoriu; c). consensual, dar executoriu; d). obligatoriu, dar neexcutoriu.
14. Ieirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul: a). nepublicrii sau
necomunicrii acestuia; d). suspendrii acestuia; c). neexecutrii materiale a acestuia; d),
retractrii de ctre emitent.
15. Potrivit tezei colii de drept public de la Bucureti: a) actul administrativ poate fi cenzurat
de instana de contencios administrativ pe motive de oportunitate; b) legalitatea i
oportunitatea sunt condiii distincte de validitate ale actului administrativ; c) instana de
contencios administrativ poate verifica exclusiv legalitatea actului administrativ; d) legalitatea
este subsumat ideii de oportunitate.
16. Actele administrative ce constituie excepii de la principiul revocabilitii: a). sunt
enumerate limitativ n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004; b).cunosc o
consacrare constituional, n art.126 alin.6 din legea fundamental; c). cunosc i ele excepii
de la excepii; d). nu pot fi desfiinate.
17. Regimul juridic aplicabil actului administrativ : a).este cel corespunztor actului civil
unilateral; b).este reglementat n Codul de procedur administrativ al Romniei; c).este
ntotdeauna un regim de putere public; d).este un regim de drept privat, completat cu
regimul de putere public.
18. Prezumia de legalitate a actului administrativ :a). nu este o prezumie absolut; b). nu
poate fi rsturnat, n cazul actelor cu caracter normativ; c). nu opereaz n cazul actelor
administrative individuale; d). opereaz numai n cazul anumitor acte administrative, expres
prevzute de lege.
19. Contractele ncheiate de autoritile publice : a).sunt supuse regimului de drept privat;
b).sunt supuse regimului de drept public; c).se supun dup caz, regimului de drept privat
i/sau regimului de drept public, n funcie de natura lor; d).sunt obligatoriu de natur
comercial.
20. n cazul actului administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice este vorba
despre: a). un acord de voin care va nltura caracterul unilateral al actului; b). manifestri
de voin ce converg spre acelai efect juridic; c). mai multe voine juridice; d). un contract
administrativ.
21. Actele administrative cu caracter individual ncep s produc efecte juridice pentru
persoanele vizate de acestea din momentul: a). publicrii n Monitorul Oficial al Romniei,
partea I, sau, dup caz, n Monitoarele Oficiale Judeene; b). aducerii lor la cunotin
public, prin afiare la sediul emitentului; c).comunicrii celor crora li se adreseaz; d).
emiterii lor.
36

Partea a II-a
DOMENIUL PUBLIC
Obiective specifice: Instituia domeniului public prezint o semnificaie aparte
pentru dreptul administrativ datorit gradului de complexitate mai ridicat, pe care-l
implic abordarea ei, datorit importanei pentru practica administrativ a autoritilor
administraiei publice centrale i locale care se confrunt adeseori cu dificulti n
ncadrarea unui bun domenial n sfera domeniului public sau privat, delimitare care se
afl la baza regimului juridic aplicabil. n egal msur, nu trebuie neglijat caracterul
interdisciplinar al analizei, fiind vorba de un concept aprofundat i de specialitii n
drept civil, n contextul analizei, dreptului de proprietate privat, prin raportare la
proprietatea public, domeniul public i domeniul privat.
Cheia nelegerii corecte a dimensiunilor fundamentale ale acestei instituii se afl n
stabilirea unei corelaii ct mai exacte ntre cele patru noiuni, de dou dintre ele,
proprietatea public i proprietatea privat ocupndu-se Constituia iar de celelalte
dou, domeniul public i domeniul privat ocupndu-se numeroase alte reglementri,
unele datnd din vechime, precum Codul civil, altele fiind preconstituionale, precum
Legea fondului funciar iar altele fiind adoptate dup intrarea n vigoare a Constituiei.
Exist i o lege cadru n materie, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i
regimul juridic aplicabil acesteia care nu a reuit s clarifice distincia dintre domeniul
public i proprietatea public sau pur i simplu, s le identifice sub aspectul bunurilor
care le compun.
n plus, n legislaia actual se regsesc consacrate o serie de regimuri domeniale
speciale, cel al concesiunii bunurilor proprietate public fiind abordat n finalul acestei
pri mai n detaliu.

Capitolul I
Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public
1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public
Din toate timpurile s-a simit necesitatea de a se scoate de sub incidena regulilor dreptului
privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosinei ntregii colectiviti, urmau s fie
conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importan pentru
interesele sociale, au fost supuse n timp unor restricii, pentru a nu fi deturnate de la
scopurile pe care le serveau, formnd domeniul public.
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn
stpnire, proprietate, n timp ce dominus nseamn proprietar. n doctrin s-a admis
unanim c bunurilor din domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu
de la dreptul comun.
De-a lungul vremii, doctrina juridic privind domeniul public a ncercat s rspund unor
probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l
compun i implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului
public i a caracteristicilor regimului inalienabilitii bunurilor aparinnd domeniului public.
n dreptul roman, bunurile se clasificau n: bunuri aflate n patrimoniu (res in
patrimonio) i bunuri aflate n afara patrimoniului (res extra patrimonium), dup cum ele
puteau sau nu s se afle n proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind
37

totalitatea bunurilor, a drepturilor i a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate n


bani.
Autorii moderni fac de regul, urmtoarea clasificare a bunurilor aflate n afara
patrimoniului: res communes (rmurile mrii), res publicae (porturile i fluviile), res
universitatis (bunurile ce aparineau unei colectiviti, ca teatrele, parcurile, pieele publice,
etc) i res divini iuris, la rndul lor mprite n bunuri sacre i bunuri religioase (bunurile
consacrate divinitii, mormintele i zidurile oraelor).
Toate aceste bunuri se considera c sunt afectate uzului publicului, fie c profitau
tuturor prin efectul unei folosine directe i imediate (ca de ex. pieele publice), fie c erau
utilizate ca o consecin a destinaiei lor (ca de ex. fortreele).
n vechiul drept francez, n perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu putea fi
conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate i fcnd parte din
proprietatea suveranului, n virtutea suveranitii sale, exercitat de un regim de drept
regalian.
Ca o contrapondere a omnipotenei regale, a aprut principiul inalienabilitii domeniului
public, regula fiind consacrat efectiv prin Ordonana (sau Edictul) de la Moulins, din
februarie 1566, din timpul lui Carol al IX-lea.
Consacrarea principiului inalienabilitii a reprezentat o msur de protecie instituit de
regi pentru conservarea i protejarea patrimoniului lor.
Ca urmare a Revoluiei franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul su,
naiunea francez fiind declarat adevrata proprietar a domeniului public.
Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea
revoluionarilor, motiv pentru care, n octombrie 1789 a fost nfiinat un Comitet al domeniului,
lucrrile sale avnd ca finalitate elaborarea unui Cod domenial.
Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Frana, intitulat Codul domenial, pe de-o parte, a
trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la naiune iar pe de alt parte, a trecut
n domeniul naional toate proprietile productoare de venituri, alturi de bunurile afectate
folosinei tuturor. Domeniul naional forma deci o unitate, fa de care distincia n domeniu
public i domeniu privat nu mai prezenta relevan.
Codul civil francez, prelund pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o
distincie ntre domeniul public i domeniul privat.
Teoria domeniului public reprezint pn la urm rezultatul disputelor din doctrin,
primul autor care a reluat delimitarea ntre domeniul public i domeniul privat din dreptul
roman fiind Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul su din 1833, consacrat
domeniului public, demonstreaz continuitatea instituiilor clasice din dreptul public roman,
punnd bazele unei noi concepii n materie, dominant la finele secolului al XIX-lea,
valabil n mare parte i n prezent.
Punctul de pornire al poziiei fundamentat de acest autor a fost constatarea faptului c
printre bunurile aparinnd persoanelor administrative se pot distinge dou categorii: bunuri
pe care acestea nu le posed dect ca o surs de venituri (o cas, o moie) i bunuri care
servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biseric). n
timp ce prima categorie trebuia privit ca o proprietate particular, cea de-a doua categorie
trebuia protejat, astfel ca nici cea mai mic poriune s nu fie ndeprtat destinaiei utilitii
publice.
n opinia acestui autor francez, noiunea de domeniu public prezenta trei semnificaii:
domeniul suveranitii, domeniul public i domeniul privat, fiecare evocnd realiti
juridice diferite.
Domeniul suveranitii consta n puterea suveran stabilit pentru guvernarea statului.

38

Domeniul public consta n puterea special nsrcinat s conduc i s administreze


lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosinei tuturor i a cror proprietate nu aparine
nimnui.
Domeniul privat consta n puterea pe care o au toi indivizii de a folosi i dispune ca
stpni de bunurile lor, n conformitate cu legea.
Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon i revine meritul de a fi
subliniat relativitatea acestui principiu, considernd c el se aplic atta timp ct dureaz
serviciul public cruia i este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea
domeniului public nu poate fi absolut, deoarece ea provine din ordinea civil, care se
poate schimba.

1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice


Spre sfritul sec.XIX i n prima jumtate a sec.XX, doctrina francez dar i cea
romneasc au fost preocupate ndeosebi de stabilirea ct mai precis, a criteriilor de
delimitare a bunurilor aparinnd domeniului public i implicit a dreptului pe care statul
prin autoritile sale l exercit asupra acestora.
Pe baza acestor criterii, n doctrina interbelic au fost identificate patru teze
fundamentale, susinute deopotriv de autori francezi i romni, specialiti n drept civil sau n
drept administrativ.
ntr-o prim teorie susinut att de specialiti n drept public ct i de specialiti n drept
privat a fost avut n vedere ca baz a delimitrii, criteriul afectrii acestor bunuri uzului
public, considerndu-se c din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinei tuturor i
asupra crora administraia nu are un drept de proprietate. Este motivul pentru care, aceast
teorie se regsete n doctrin sub denumirea de teoria folosinei generale i a
inexistenei unui drept de proprietate.
O asemenea teorie a fost criticat, pe de-o parte, ca fiind prea restrictiv, deoarece nu are
n vedere i bunuri care au o alt destinaie, dar care fac parte din domeniul public, precum,
cazrmile, armamentul militar sau fortreele, iar pe de alt parte, pentru faptul c s-ar fi
bazat pe ideea de neconceput, c asupra bunurilor din domeniul public, administraia nu are
un drept de proprietate.
n ce privete natura dreptului statului (prin autoritile sale) asupra domeniului public a
fost dezvoltat teza conform creia statul nu are dect paza i supravegherea asupra
acestor bunuri, cu misiunea de a le pstra generaiilor viitoare.
ntr-o a doua teorie dezvoltat de civiliti s-a apreciat c administraia dispune de un
drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respins ideea c bunurile din
domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privat, de unde denumirea de teoria
dreptului de proprietate.
Conform acestei teorii, domeniul public era alctuit din bunuri afectate uzului tuturor,
bunuri inalienabile i imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al
administraiei, care nu sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile.
i aceast teorie a fost apreciat ca fiind prea restrictiv, ea referindu-se doar la o parte a
domeniului public.
De subliniat ns, dup cum n doctrina actual se arat, c aceast teorie menine
distincia ntre bunurile care aparin administraiei ca bunuri proprii, formnd domeniul privat
i bunurile care revin administraiei, cu scopul de a folosi tuturor, formnd domeniul public.
La o analiz atent a informaiilor din doctrin constatm c, de fapt aceste dou teze
difer doar n ce privete problema privind dreptul statului (administraiei) asupra
bunurilor aparinnd domeniului public. Astfel, n timp ce prima teorie neag existena
unui drept de proprietate al administraiei asupra acestor bunuri, susinnd existena unui
39

drept de folosin general, a doua teorie admite i chiar dezvolt ideea unui drept de
proprietate al administraiei asupra bunurilor domeniului public.
n ce privete ns criteriul de domenialitate, adic criteriul de delimitare a bunurilor
domeniului public, ambele teorii au n vedere criteriul afectrii acestor bunuri uzului
tuturor sau folosinei generale, sintagm care de fapt prezint aceeai semnificaie.
ntr-o a treia teorie dezvoltat de publiciti i cunoscut n doctrin sub denumirea de
teoria serviciului public se consider ca aparinnd domeniului public toate bunurile
mobile i imobile afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectri sunt inalienabile i
imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui
serviciu public sunt alienabile i prescriptibile.
Ca i teoriile anterioare, i aceast tez a fost combtut de unii autori de drept civil care
au considerat-o prea larg i de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea
restrictiv, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului
tuturor.
Au existat i autori care au susinut c teoria civilist care promoveaz criteriul afectrii
bunurilor domeniului public, uzului tuturor i teoria publicitilor care promoveaz criteriul
afectrii bunurilor domeniului public, unui serviciu public se completeaz.
Prin urmare, s-a susinut c fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care
administraia are absolut nevoie pentru satisfacerea unei necesiti publice, fie c sunt
afectate folosinei directe a tuturor, fie c utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu
public i care din cauza destinaiilor sunt nesusceptibile de apropriere privat.
Acest punct de vedere a permis apariia i dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a
apreciat c poate reuni cele dou criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin
introducerea ideii de interes general, teorie cunoscut astfel, n doctrin sub denumirea de
teoria interesului general .
Corespunztor acestei teze mbriat tot de specialiti n drept administrativ, bunurile din
domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse
unui regim juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care
nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie


n afara acestor teorii fundamentale, s-au emis i alte puncte de vedere singulare, care au
atras atenia prin fora argumentrii.
Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului raional, potrivit creia fac parte din
domeniul public toate bunurile aparinnd unei persoane administrative care datorit unei
amenajri speciale ori a semnificaiei lor istorice sau tiinifice sunt necesare unui serviciu
public sau pentru satisfacerea unor nevoi publice i care nu ar putea fi nlocuite de alte
bunuri. Se susine astfel c, spre exemplu, un port, o cale ferat etc, fac parte din domeniul
public pentru c sunt indispensabile, o dat distruse, necesitatea de a le restabili aprnd
imediat, n timp ce sediul unei prefecturi, al unei coli, al unui minister etc, dac ar fi distruse,
serviciile pe care le adpostesc, s-ar putea organiza fr probleme, n orice alt imobil.
Un autor german clasic a susinut c domeniul public se caracterizeaz printr-o situaie
excepional n raport cu dreptul civil.
n opinia sa, noiunea de domeniu public este proprietatea civil transportat n sfera
dreptului public i modificat n consecin. Acestei proprieti, a crei gestiune i
administraie este guvernat de dreptul public, i se spune proprietate public sau domeniu
public, fiind vorba despre drumuri, piee, poduri, fluvii, canale de navigaie, porturi i malurile
mrii, ci ferate, cimitire, biserici i temple. Dimpotriv, conform acestei teorii, imobilele n
40

care se afl diferite administraii (cum ar fi cazrmile, colile, palatele de justiie) i pstreaz
caracterul de proprieti de drept civil.
n cazul bunurilor domeniului public, e de prere autorul acestei teorii, adevratul
proprietar al acestora este fiscul, cruia i aparin, ca i unui particular dup regulile dreptului
civil, n calitate de proprietate privat. Deasupra fiscului, ca o entitate distinct se afl statul
care, nefiind singur capabil s aib proprietate vegheaz ca aceste lucruri s fie meninute la
destinaia lor de interes public.
O asemenea teorie, se apreciaz n doctrina actual nu ar putea fi acceptat pentru
simplul motiv c fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administraiei de stat.
n doctrina francez actual se ncearc o conciliere ntre tezele dominante din perioada
clasic, n special cele privind criteriile domenialitii, care se refereau pe de-o parte la
criteriul afectrii bunurilor uzului tuturor i pe de alt parte, la criteriul afectrii bunurilor unor
servicii publice, privite ca teze complementare.
Dei este subliniat dificultatea formulrii unei definiii generale a domeniului public, pe
baza informaiilor oferite de jurispruden se consider c dou condiii ar trebui ndeplinite
simultan pentru ca un bun s fac parte din domeniul public i anume: bunul s aparin unei
colectiviti publice i bunul s fie afectat anumitor scopuri.
Prin urmare, n ce privete dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor domeniului
public s-ar prea c n doctrina francez actual este acceptat mai degrab teza dreptului
de proprietate, aceste bunuri aparinnd colectivitilor publice, adic Statului, regiunilor,
departamentelor i comunelor, tez nsuit i de jurispruden.
Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim
juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i unui regim de
protecie penal special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept
public va atrage competena instanelor de contencios administrativ.
Domeniul privat se prezint la rndul su, ca, ansamblul bunurilor colectivitilor
administrative supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage n consecin,
competena instanelor ordinare, de drept comun.
Cu alte cuvinte, n doctrina francez actual, domeniul privat este constituit din bunurile
ce aparin diferitelor colectiviti publice referitor la care nu-i gsesc aplicare criteriile
specifice domeniului public.
n doctrina german, un autor consacrat face distincie ntre patrimoniul financiar,
cuprinznd bunurile aflate n mna statului sau a altor colectiviti publice, ce servesc direct
sau indirect, la realizarea scopurilor administraiei, supuse n principiu regimului dreptului
comun, pe de-o parte i bunurile publice, cuprinznd bunurile care sunt utilizate pentru
realizarea sarcinilor administraiei, fie de ctre organe ale statului, fie de ctre alte colectiviti
publice, supuse regimului de drept public, pe de alt parte.
Bunurile publice se compun la rndul lor din bunurile utilizate n comun i bunurile ce
formeaz patrimoniul administrativ.

Capitolul II
Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc
2.1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat
Orice societate ajuns ntr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element
obligatoriu al vieii sociale, recunoaterea n afar de bunurile fiecrui individ a unei categorii
de bunuri aparinnd colectivitii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul n dou categorii.
41

O prim categorie s-a constituit din bunuri asemntoare celor posedate de indivizi i
asupra crora autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i acetia formnd domeniul
privat.
O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importan pentru
interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restricii, pentru a se mpiedica deturnarea
lor de la scopurile pe care le deserveau, formnd domeniul public.
Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public s fie
nstrinate, de aici caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile.
n doctrina administrativ interbelic s-a considerat c domeniul public i domeniul
privat alctuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile posedate de Stat, judee, comune i stabilimente publice.
Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor aparinnd
particularilor, aflate n comer, fcnd obiectul unei proprieti civile.
Fa de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor
mobile sau imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispoziie legal, n mod permanent,
pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public i scoase din circuitul civil.
La rndul su, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile i imobile
posedate de Stat, judee, comune i alte persoane juridice cu titlu de proprietar.
Dei aparent simpl, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privat dar
destinate folosinei tuturor, fa de bunurile domeniului privat i mai apoi, fa de bunurile
aparinnd domeniului civil, n practica de Stat au aprut n timp nenumrate controverse ce
au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul coninutului noiunii i al
regimului juridic aplicabil. Diversitatea ideilor exprimate n doctrina romneasc cu privire
la instituia domeniului public, cu efecte n jurispruden a dus la identificarea unei sfere mai
extinse sau dimpotriv mai restrnse a bunurilor aparinnd acestuia.
ntr-o lucrare consacrat drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a
bunurilor n dou categorii i anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietii private i bunuri
ce nu pot ntruni aceast condiie, referindu-se la lucrurile care nu aparin nimnui (marea,
aerul, lumina soarelui) i la bogiile publice.
Prin urmare, se considera c domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce
formeaz bogiile publice, fr a include n sfera acestora, bunurile care nu aparin nimnui,
reiterndu-se astfel, conceptul de bunuri domeniale.
La disputele create n ncercarea de a fundamenta o teorie nchegat i unitar cu privire
la domeniul public a contribuit i inconsecvena legislaiei datorat utilizrii unor noiuni
variate ca de ex. bun public, proprietate public, proprietate de stat, i bineneles, domeniu
public.
Aceast veritabil inconsecven terminologic impune o succint trecere n revist a
modalitilor de reflectare a ideii de bun domenial n legislaia romneasc n ncercarea
de sistematizare a teoriilor evocate pn n prezent.

2. 2. Evoluia legislaiei romneti n materie


n vechiul drept romnesc, Domnii Moldovei i Munteniei dispuneau dup propria voin,
prin hrisoave de danie, de toate regiunile nelocuite ale rii, pn n anul 1831, neputnd fi
vorba de un domeniu public de drept administrativ, ntruct din cele mai vechi timpuri,
domeniul Statului s-a confundat cu cel al Domnului.
Regulamentele Organice din 1831 i 1832 sunt primele acte juridice care se apropie de o
consacrare modern a ideii de bun public, dei sintagma domeniu public nu va fi nc folosit
expres.
42

Prin reglementrile adoptate n timpul lui Cuza s-a impus instituia domeniului public,
fiind consacrat legislativ distincia dintre domeniul public judeean i respectiv, domeniul
public comunal. Astfel, prin Legea de secularizare a averilor mnstireti din 1863, ce a
declarat c toate averile mnstireti din Romnia sunt i rmn averi ale statului s-a alctuit
domeniul privat al Statului romn. Prin Legea pentru organizarea consiliilor judeene din
1864 s-au stabilit bunurile domeniului public judeean iar prin Legea pentru regularea
proprietii rurale din 1864 s-a creat domeniul public comunal.
Prin Legea de expropriere pentru cauz de utilitate public din 1864 s-a permis Statului,
judeelor i comunelor s-i mreasc domeniul public pe calea exproprierii, prin declararea
unui teren sau unei construcii ca fiind de utilitate public, cu o just i prealabil despgubire.
Constituia din 1866 a folosit att noiunile de proprietate public i proprietate privat
ct i noiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmnd a fi
stabilit i prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice,
dup cum o demonstreaz evocarea unor aspecte din jurisprudena vremii.
Constituia din 1923 coninea o reglementare mai ampl i mai reuit a acestei instituii,
att sub aspect terminolgic ct i conceptual.
Astfel, art.17 constituia un sediu general al proprietii i al garaniilor dreptului de
proprietate privat; art.18 consacra interdicia pentru strini i apatrizi de a deine terenuri n
Romnia; art.19 era consacrat proprietii de stat iar art.20 reglementa domeniul public,
preciznd c, acesta era format din cile de comunicaie, spaiul atmosferic, apele navigabile
i flotabile, apele cu for motrice i acelea ce pot fi folosite n interes public.
Prin urmare, Constituia din 1923 reglementa dou feluri de proprieti i anume:
proprietatea privat i proprietatea public iar bunurile din sfera proprietii publice, inclusiv
cele avute n vedere de art.19 aparineau domeniului public.
Constituia din 1938 va prelua n linii generale substana reglementrii constituionale
anterioare n domeniul proprietii, cu o serie de mbuntiri ale tehnicii de redactare, dar i
unele modificri ale fondului de idei.
Constituia din 1938 va cuprinde chiar i o enumerare a bunurilor domeniului public,
lsnd s se neleag c proprietatea public i domeniul public au aceeai sfer, sfera
proprietii publice cuprinznd i proprietatea de stat, n care statul aprea doar ca persoan
juridic de drept public, i nu ca persoan juridic de drept privat.
Prima constituie adoptat n perioada postbelic, n anul 1948, n noul regim politic
instituit, de inspiraie sovietic, a renunat la noiunea de domeniu public, consacrnd ideea
de proprietate de stat, bun al ntregului popor.
n dreptul socialist, mult timp noiunea de domeniu public a fost considerat desuet. n
realitate, fenomenul juridic al proprietii publice nu dispruse, dimpotriv devenise
atotcuprinztor, avnd ca unic titular statul i fiind nlturat distincia dintre dreptul public i
cel privat. Realitile juridice fundamentate n ceea ce s-a intitulat societatea socialist, n
primul rnd, instituirea proprietii ntregului popor asupra mijloacelor de producie, asupra
bogiilor solului i subsolului, asupra majoritii covritoare a terenurilor, nu au mai ngduit
practic, o teorie a domeniului public.
Nici una din cele trei constituii socialiste nu reine n sfera proprietii de stat o serie de
bunuri pe care regimurile constituionale anterioare le incluseser n domeniul public, noiune
ce va reveni n legislaie abia n 1973, dar ntr-un alt context. De altfel, toate constituiile
socialiste au lrgit continuu, sfera bunurilor aparinnd proprietii de stat, aceast form de
proprietate dobndind un caracter dominant.
n doctrin, ca i n legislaie se fundamenteaz treptat, teoria unui drept real de tip noudreptul de administrare operativ direct de care dispuneau unitile socialiste, deintoare
de bunuri proprietate de stat.
43

Decretul nr.162/1973 va meniona pentru prima dat expres, sintagma administrarea


domeniului public, aspect care va permite unor specialiti n drept administrativ relansarea
teoriei domeniului public.
Noiunea de domeniu public ca noiune juridic fundamental va fi ns reabilitat prin
legislaia adoptat dup decembrie 1989, ncepnd cu Legea fondului funciar i Legea
administraiei publice locale, legi anterioare adoptrii Constituiei din 1991, Constituie
care, la rndul ei, va face o divizare a proprietii ntre proprietatea privat, reprezentnd
regula i proprietatea public, reprezentnd excepia.
n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii pot fi avute n vedere dou
categorii de dispoziii: dispoziii n care este reglementat expres instituia proprietii, fiind
vorba de art.44 (fostul art.41) i art.136 (fostul art.135) i dispoziii n care regsim
proprietatea reglementat implicit, ca de exemplu, art.135, intitulat economia, art.56 referitor
la contribuiile financiare etc.
Astfel, Constituia Romniei din 1991, n forma sa iniial prevzuse dou articole cu
privire la proprietate i anume: art.41 ce reglementa n principal, proprietatea privat,
cuprins n Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale i art.135 ce
reglementa n principal, proprietatea public, cuprins n Titlul IV consacrat economiei i
finanelor publice.
O rigoare tiinific ar fi presupus ca articolul cu privire la sistemul proprietii s fie
anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al ceteanului, dar necesitatea
ordonrii materiei astfel nct ea nsi s pledeze pentru acordarea poziiei centrale a
drepturilor fundamentale ale cetenilor n Constituie a condus la reglementarea dreptului
de proprietate privat, n art.41, anterior reglementrii consacrate proprietii publice, n
art.135.
Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s
porneasc ns de la articolul consacrat proprietii publice, articol modificat i completat cu
ocazia revizuirii din octombrie 2003, devenit art.136, n urma republicrii.

Capitolul III
Corelaia proprietate public domeniu public
3.1. Delimitarea proprietii publice
Unul din subiectele n permanent divergen ntre autorii de drept civil i cei de drept
administrativ, ce a contribuit la formarea unei practici administrative neunitare i la
dezvoltarea unei jurisprudene diversificate, lipsit de coeziune i claritate, l-a constituit
cercetarea domeniului public i a domeniului privat, prin raportare la noiunile de
proprietate public i proprietate privat.
Astfel, introducerea n legislaia de dup 1990 a noiunilor tradiionale de domeniu public
i domeniu privat, pstrate n Codul civil romn, i consacrarea constituional expres doar
a celor dou forme de proprietate, public sau privat, se afl la baza unei bogate doctrine, n
care predomin, n mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, puini fiind specialitii n
drept administrativ, care s-au ncumetat la elaborarea unei poziii fundamentate.
Problema esenial, care o dat soluionat ar permite formarea unei viziuni unitare i cu
privire la chestiunile derivate ce se ridic, se refer la corelaia dintre proprietatea public i
domeniul public, ambele privite, ca excepii, fa de proprietatea privat i domeniul
privat, ce constituie regula.

44

Elementele regimului juridic aplicabil proprietii private se regsesc n art.44 i


art.136 alineat final din Constituie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietii
publice n art.136 alin. (2-4) din Constituie.
Art.136 din Constituia din 1991 republicat n 2003 astfel cum a fost modificat i
completat n urma revizuirii conine, ca i n forma iniial, patru categorii de dispoziii i
anume:
a). dispoziii privind structura de baz a sistemului proprietii;
b). dispoziii privind poziia general a statului fa de proprietatea public i titularii
acesteia;
c). dispoziii privind regimul juridic aplicabil proprietii publice;
d). dispoziii privind principiul fundamental al proprietii private.
Astfel, art.136 din Constituia republicat dup ce consacr cele dou forme de
proprietate (public sau privat), precizeaz c proprietatea public este garantat i
ocrotit prin lege i stabilete titularii dreptului de proprietate public, enumer
exemplificativ bunuri proprietate public, menionnd expres caracteristica
fundamental a acestora de a fi inalienabile i faptul c ele pot fi date n administrare
regiilor autonome sau instituiilor publice, pot fi concesionate ori nchiriate i pot fi
date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public pentru ca n final s consacre
principiul inviolabilitii proprietii private, n condiiile legii organice.
Constituia din 1991 (n varianta sa iniial, pstrat ns dup revizuire, sub acest aspect
subl.ns.) a rezolvat vechea disput privind titularii dreptului de proprietate public stabilind
c ea nu poate aparine dect statului, fiind vorba despre proprietatea public de interes
naional sau unitilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea public de
interes judeean, municipal, orenesc sau comunal.
Proprietatea public are ca obiect bunurile la care se refer alin.(3) din art.136 din
Constituia republicat, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu
generic (interesul public pentru bogiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii;
interesul naional pentru apele cu potenial energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a
nlocuit pe cel de interes public, singurul menionat n varianta iniial a acestei dispoziii
constituionale subl.ns.) iar altele urmnd a fi stabilite prin lege organic.
Comparnd textul alin.(3) al art.136 cu textul alin.(4) al fostului art.135 se constat o
restrngere a sferei bunurilor enumerate de Constituie, pe de-o parte i reformularea
denumirilor unora dintre bunurile menionate n forma iniial a Constituiei, pe de alt parte.
Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaz trei procedee
pentru a contura sfera bunurilor proprietii publice: enumerarea concret, formularea
generic i norma de trimitere.
Din analiza dispoziiilor constituionale rezult caracterul de excepie al proprietii
publice. Proprietatea public vizeaz deci o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil
obinuit, care formeaz domeniul public, sintagm care fr a fi utilizat expres n
Constituie, este subneleas.
Consacrarea constituional a dou forme de proprietate, public sau privat [conform art.
136 alin. (1)], n absena oricrei meniuni cu privire la noiunile mai sus amintite, dar mai
ales, enumerarea exemplificativ a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice
cu posibilitatea de a fi stabilite i altele prin lege organic [conform art. 136 alin. (3)] au dus la
necesitatea corelrii celor dou categorii de noiuni.
ntrebarea esenial la care specialitii s-au vzut nevoii s rspund i care constituie
obiect de controvers i n prezent, se refer la delimitarea coninutului noiunii de
domeniu public n raport cu sfera bunurilor aparinnd proprietii publice, i implicit, la
stabilirea relaiei dintre aceste dou noiuni, fie n sensul stabilirii identitii dintre cele
45

dou noiuni, fie n ipoteza admiterii unei distincii ntre ele, n sensul stabilirii raportului
de la ntreg la parte.
Rspunsul la aceast ntrebare nu a putut face niciodat abstracie de analiza noiunilor
colaterale, domeniu privat i respectiv, proprietate privat, tot aa cum nu a putut evita,
nici atingerea altor aspecte ce prezint semnificaie n materie, cum ar fi, spre exemplu,
identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct
aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, n cazul bunurilor proprietate public, respectiv,
a domeniului public.
Trebuie subliniat n acest context, relativitatea noiunii de domenialitate public,
teoria domeniului, reprezentnd una dintre acele teorii n care se manifest, n modul cel
mai pregnant, relativitatea conceptelor i construciilor juridice, menite s evolueze n
funcie de realitile sociale pe care trebuie s le exprime.

3. 2. Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public


n ce privete problema corelaiei celor dou noiuni, cu toat varietatea de opinii
exprimate dup anul 1990, dar pn la adoptarea legii speciale n materie, n anul 1998,
dincolo de diferenele de nuan, pot fi identificate urmtoarele teorii:
- teza conform creia cele dou noiuni sunt echivalente, mbriat att de autori de
drept administrativ ct i de autori de drept civil;
- teza conform creia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de
proprietate public, evocat de ambele categorii de specialiti, care, n ce ne privete,
apreciem c poate fi asimilat cu prima poziie;
- stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sensul c, noiunea de domeniu public este
mai larg dect cea a proprietii publice, ea incluznd pentru anumite consideraii, pe
lng toate bunurile proprietate public i unele bunuri proprietate privat, fundamentat n
dreptul administrativ;
- stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sens invers, considerndu-se c noiunea de
proprietate public este mai larg dect cea a domeniului public, ea incluznd i
domeniul privat, fundamentat n dreptul civil;
- identificarea unui sens larg al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a treia
poziii menionate i a unui sens restrns al noiunii de domeniu public, corespunztor celei
de-a doua poziii, care susine echivalena celor dou noiuni, aparinnd unui autor de drept
civil.
Adoptat relativ trziu n raport cu multitudinea de probleme aprute n practic legate de
delimitarea domeniului public de domeniul privat precum i n raport cu dispoziiile
constituionale care o enumer printre materiile legii organice, Legea nr.213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea problemelor
care se ridic n aceast materie.
Aceasta deoarece legiuitorul s-a mulumit n cuprinsul ei s utilizeze aleatoriu cnd
noiunea de domeniu public, cnd noiunea de proprietate public, fr a exista o regul sau
un principiu anume n acest sens.
Fr a putea nega relativitatea ideii de domenialitate public i pn la urm, chiar a sferei
de cuprindere a domeniului public, n permanent evoluie n raport cu realitile economice,
sociale i politice pe care trebuie s le exprime, credem c, din interpretarea legii, s-ar putea
contura un punct de vedere unitar.
Aceasta deoarece n esen, urmeaz a opta n cele din urm, ntre cele dou poziii
ireconciliabile, cea care pune semnul identitii ntre cele dou noiuni i cea care stabilete
un raport, de la ntreg la parte, ntre acestea, fr a mai pune ns n discuie, modul n care
acest raport este neles.
46

Am fi tentai s atragem atenia n mod special, asupra influenei factorului politic, n


aceast chestiune, cei aflai la conducerea unei ri, fiind oricnd n msur s poat decide
din anumite raiuni, scoaterea unui bun din sfera domeniului public i trecerea acestuia n
sfera domeniului privat, n ideea nstrinrii, n aceleai condiii n care bunul a fost considerat
ca fcnd parte din domeniul public.
Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul s fie trecut n domeniul privat, printr-un act juridic
cu for cel puin egal cu cea a actului, prin care iniial se stabilise c bunul respectiv
aparine domeniului public.
Potrivit art.1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia: Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativteritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes
public.
Pe baza acestei dispoziii, un autor definete proprietatea public, ca fiind dreptul de
proprietate al statului sau unitilor administrativ-teritoriale - comune, orae i judee - asupra
bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau de interes public.
Cel puin trei observaii se impun a fi fcute n acest context.
n primul rnd, constatm c, fa de teoriile sintetic evocate mai sus, nu apar diferene
notabile, fiind vorba mai ales, de stabilirea cu precizie a unor criterii de domenialitate
public.
n al doilea rnd, observm c prima parte a art.1 din lege, coincide cu art.136 alin. (2)
teza a doua din Constituia republicat, cu singura diferen c, n timp ce acesta din urm,
se refer la proprietatea public, legiuitorul utilizeaz formularea, dreptul de proprietate
public, de unde provine poate ideea de a defini proprietatea public, ca reprezentnd dreptul
de proprietate.
De altfel, n aceast chestiune este adoptat o poziie tranant, acelai autor reinnd c,
sub aspect terminologic, expresiile drept de proprietate public i proprietate public
sunt sinonime, fiind utilizate - n legislaie, doctrin i jurispruden - cu acelai neles.
n sfrit, constatm c, asemeni altor specialiti, care s-au pronunat n aceast problem
i nainte de adoptarea Legii nr.213/1998, i acest autor de formaie civilist, definete
proprietatea public, enunnd de fapt, dou aspecte care concur la conturarea regimului
juridic aplicabil acesteia. Este vorba despre titularii acestui drept (sau subiectele dreptului
de proprietate public), care nu pot fi dect statul sau unitile administrativ-teritoriale i
respectiv, despre sfera bunurilor aparinnd proprietii publice (sau obiectul dreptului de
proprietate public) stabilit, pe baza criteriilor de domenialitate public, la care s-a oprit
legiuitorul.
ntr-un curs de drept civil, aprut n 2000, consacrat prezentrii drepturilor reale principale,
autorul punnd n discuie eventuala echivalen ntre noiunile de proprietate public i
domeniu public, apreciaz c, ntre acestea exist identitate, legile ordinare neputnd s
utilizeze termenii public i privat cu un alt neles dect cel dat de legiuitorul constituant.
Regimul juridic identic preconizat de dispoziiile constituionale care se refer la proprietatea
public i de dispoziiile Legii fondului funciar i Legii administraiei publice locale nu poate
conduce dect la concluzia c suntem n prezena a doi termeni cu acelai neles.
n ce privete, Legea nr.213/1998, e de prere acelai autor, aceasta folosete noiunea
de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietii publice, dreptul de
proprietate neputnd fi disociat de bunurile la care se refer, i n plus, n concepia Codului
civil, drepturile fiind considerate a fi ele nsele bunuri.
nsumnd poziiile exprimate n doctrina civilist i anume, cea conform creia, dreptul de
proprietate public are ca obiect bunurile care alctuiesc domeniul public i cea
conform creia, domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de
proprietate public, consecina logic nu poate fi, n ce ne privete, dect cea a identitii
47

sferei celor dou categorii de bunuri, cea reprezentnd proprietatea public cu cea
reprezentnd domeniul public.
Art.2 din lege menioneaz atributele dreptului de proprietate public exercitat de stat sau
unitile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducnd pentru
prima dat aceast noiune n text.
n art.3 alin.(1) - care ni se pare cel mai relevant pentru a putea mbria un punct de
vedere unitar n problema corelaiei proprietate public-domeniu public-, sunt identificate
urmtoarele trei categorii de bunuri care alctuiesc domeniul public.
n primul rnd, este vorba de cele prevzute la art.135 alin.(4) din Constituie [devenit
art.136 alin.(3) dup republicaresubl.ns.].
n al doilea rnd, este vorba de bunurile stabilite n anexa la lege.
n al treilea rnd, mai pot fi adugate, "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile
administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege".
Se distinge apoi ntre domeniul public al statului, domeniul public judeean i domeniul
public comunal sau orenesc.
Or, n raport cu aceast modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public,
constatm c legiuitorul utilizeaz sintagma domeniu public, pentru a se referi mai nti, la
bunurile care potrivit art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicare
subl.ns.], aparin proprietii publice.
Apoi sunt avute n vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, n anexa la lege,
fiind vorba n acest caz, despre ndeplinirea criteriului stabilit tot n art.135 alin.(4) din
Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicaresubl.ns.], de identificare a altor bunuri
aparinnd proprietii publice, prin norma de trimitere, "alte bunuri stabilite de lege".
n sfrit, mai pot aparine domeniului public, i bunurile care ndeplinesc criteriile de
domenialitate public, menionate expres de legiuitor, Constituia referindu-se, dup revizuire,
la criteriul interesului public cu privire la bogiile subsolului i al interesului naional, cu
privire la apele cu potenial energetic valorificabil, potrivit art.136 alin.(3).
n schimb, n ce privete titularii bunurilor care alctuiesc domeniul public, legiuitorul
organic intr din nou, ntr-o perfect consonan cu dispoziiile art.136 alin.(2) teza a doua din
Constituia republicat, menionnd chiar titularii dreptului de proprietate public, statul sau
unitile administrativ-teritoriale i fcnd trimitere la modurile de dobndire prevzute de
lege, fiind vorba chiar de cele prevzute n art.7 din lege. Doar c art.7 consacr modurile de
dobndire a dreptului de proprietate public.
n plus, ne mai reine atenia faptul c, dei legea are ca obiect de reglementare, conform
titlului su, proprietatea public i regimul juridic al acesteia, i n consecin, lista din
anex ar fi trebuit s fie intitulat "list cuprinznd unele bunuri care aparin proprietii
publice a statului sau unitilor administrativ-teritoriale", ea se intituleaz "list
cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor
administrativ-teritoriale".
Oare, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu are
intenia, pe care nu o exprim ns explicit, de a identifica sfera de ntindere a celor dou
noiuni, folosind ntmpltor, cnd sintagma domeniu public, cnd sintagma proprietate
public ?
n consecin, credem c reglementarea actual ne oblig, n ce ne privete, s
identificm sfera bunurilor aparinnd proprietii publice cu sfera bunurilor aparinnd
domeniului public, fiind vorba n mod implicit, de noiuni cu neles identic.
Acestei prime constatri trebuie ns s-i alturm imediat, nc una, am spune, mult mai
important. Aceea c, numeroase dispoziii coninute n acte normative n vigoare, ne oblig a
accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate
48

privat, care nu intr ns, n sfera bunurilor domeniului public, dar asupra crora statul
sau unitile administrativ-teritoriale exercit acel drept de paz i protecie, expres
reglementat.
De aici, concluzia n ce ne privete, a acceptrii tezei unui sens larg i a unui sens
restrns a noiunii de domeniu public, chestiune la care vom reveni.
n sens restrns, domeniul public se identific cu sfera bunurilor proprietate public, n timp
ce n sens larg, sfera domeniului public include pe lng toate bunurile proprietate public i
unele bunuri aparinnd proprietii private care pentru anumite considerente, se afl sub
paza i protecia statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, fiind supuse pe lng regulile
dreptului privat i unui regim de drept public.
Cu alte cuvinte, n sfera larg a bunurilor proprietate privat, identificm o serie de bunuri
care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, fr a
se caracteriza ns, prin inalienabilitate, caracteristica principal a bunurilor domeniului
public, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art.53
din Constituia republicat.
Nu mai puin adevrat este c acest principiu prezint un caracter relativ, guvernanii
putnd n orice moment, dup cum deja am artat, s decid dezafectarea unui bun din
domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea
fi n interesul guvernrii.
n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativteritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia fiind
exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale.
Chiar n condiiile legislaiei n vigoare, semnificaia noiunii de domeniu public rmne
intact n considerarea regimului juridic special, aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun.
Meninerea acestei noiuni n legislaie i doctrin i dovedete pe deplin utilitatea, tocmai n
raport cu acest regim juridic.
n ce privete alte dispoziii relevante ale legii vom mai reine c, potrivit art.4, domeniul
privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n
proprietatea acestora i care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului
comun.

3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice


Capitolul II al Legii nr.213/1998 stabilete regimul juridic aplicabil proprietii publice,
enumernd n art.7, modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public i
anume: pe cale natural; prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; prin expropriere
pentru cauz de utilitate public; prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul
public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public precum i prin alte
moduri prevzute de lege.
Astfel, n ce privete dobndirea pe cale natural, sunt avute n vedere, n primul rnd
bunurile enumerate n art.136 alin.(3) din Constituia republicat, fiind vorba despre un mod
de dobndire prevzut i de art.476 din Codul civil romn, care enumer printre bunurile ce
alctuiesc proprietatea public, porturile naturale sau artificiale.
Proprietatea public poate fi dobndit i prin achiziionarea de bunuri, precum i prin
realizarea de obiective de investiii de natura celor care fac parte din proprietatea public.
Exproprierea se realizeaz n condiiile prevzute de art.44 alin.(3) din Constituia
republicat i ale legii speciale n materie.
49

Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate public i prin acte de donaie sau
legate, n msura n care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceast
proprietate, acceptarea acestora putnd fi realizat de ctre Guvern, consiliul judeean sau
consiliul local dup caz, dup cum donaia sau legatul s-au fcut n favoarea statului, judeului
sau comunei.
n formularea alte moduri prevzute de lege, doctrina include rechiziiile i confiscrile.
De asemenea, legea menioneaz modalitile de ncetare a dreptului de proprietate
public, care intervine n cazul cnd bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat.
n ce privete a doua modalitate de dobndire, n doctrin s-au manifestat rezerve fa de
dispoziia constituional care consacr caracterul inalienabil al proprietii publice, aplicarea
textului legal atrgnd o afectare indirect a principiului inalienabilitii. Aceasta deoarece n
mod logic, bunul care a aparinut proprietii publice i a fost trecut n domeniul privat
urmeaz a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executri silite,
ceea ce ar duce la alienabilitatea sa. Mai mult dect att, un autor e de prere c, o
asemenea dispoziie ncalc prevederile art.136 alin.(3) din Constituia republicat, care
enumer bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietii publice, or potrivit unei dispoziii
coninute n Legea nr.213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public n domeniul
privat, ceea ce constituie o grav nclcare a Constituiei.
Trebuie acceptat n opinia noastr c, n anumite condiii i cu respectarea dispoziiilor
legii speciale n materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute n domeniul privat,
evident cu scopul de a fi nstrinate, aspect deja menionat, la care vom reveni n contextul
analizei principiului inalienabilitii bunurilor proprietate public.
Dac ns unele din aceste bunuri sunt menionate n lista anex a legii speciale, atunci se
impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeai for juridic. Mai mult dect
att, dac ar fi vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art.136 alin.(3) din
Constituia republicat ar trebui modificat norma constituional sub acest aspect.
Astfel, potrivit legii cadru n materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau
al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local.
Evident este posibil i situaia invers, cunoscut n doctrina interbelic sub denumirea
de afectaiune, privit ca acea msur administrativ care face ca un bun din domeniul
privat s treac n domeniul public.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti
administrativ-teritoriale se face prin hotrre a Guvernului, la cererea consiliului judeean sau
a consiliului local i invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti
administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face prin hotrre a consiliului local
sau judeean, dup caz, la cererea Guvernului, potrivit art.9 din Legea nr.213/1998.
Este prevzut expres posibilitatea ca hotrrile de trecere a bunurilor s poat fi
atacate, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ n a crei raz
teritorial se afl bunul.
n capitolul consacrat dispoziiilor finale, legea prevede autoritile obligate la inventarierea
bunurilor din domeniul public i termenele de realizare a acesteia.
De asemenea este stabilit expres competena instanelor de contencios
administrativ de a soluiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al
statului, judeelor, comunelor, oraelor sau municipiilor, apreciat ca binevenit n
doctrina de specialitate.

50

Capitolul IV
Regimul juridic aplicabil domeniului public
4. 1. Definiia i trsturile domeniului public
n Tratatul de drept administrativ aparinnd profesorului Iorgovan, tratat care conine cea
mai documentat i ampl prezentare i analiz a instituiei domeniului public, de dup 1990,
este subliniat faptul c, o definiie a domeniului public trebuie formulat n aa fel nct s
rezulte c, n sfera acestei noiuni sunt cuprinse, n primul rnd, toate bunurile proprietate
public dar i o serie de bunuri proprietate privat care prezint o semnificaie deosebit sub
aspect istoric, cultural etc, fiind valori ale patrimoniului naional care trebuie transmise de la
generaie la generaie, motiv pentru care se afl sub un regim de paz i protecie guvernat
de regulile dreptului public.
Fa de precizrile de la nceput privind semnificaia actual a noiunii de domeniu public,
vom distinge ntre un sens larg i un sens restrns al acestei noiuni, n raport cu sfera
bunurilor ce-l alctuiesc.
Prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private, care
prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor
viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin
intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrativ, respectiv unui
regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind n proprietatea sau, dup
caz, n paza persoanelor juridice de drept public.
Domeniul public, n sens restrns, semnific numai bunurile care sunt obiect al
dreptului de proprietate public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este
definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau
unitilor administrativ-teritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau
de interes public i se supun regimului juridic administrativ.
Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice, dar
criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituie i mai apoi
de legea special n materie. n plus, printre bunurile proprietate privat, identificm o serie
de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial
special, de unde ideea de domenialitate public i a unei scri a domenialitii, fr ca
bunurile respective s se caracterizeze prin inalienabilitate, ci doar printr-o restrngere a
exerciiului dreptului de proprietate, conform art.53 din Constituia republicat.
Nu mai puin adevrat este, c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ,
guvernanii putnd n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i
includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul
guvernrii, dup cum am mai subliniat.
n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativteritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i
fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale.
n ce privete trsturile domeniului public, pornind de la definiia n sens larg a
acestuia, n doctrina administrativ se reine c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul
public, el trebuie:
- Prin natur sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care
trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare.
51

Aceast trstur urmrete s scoat n eviden faptul c, nu toate bunurile din


societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci doar anumite categorii de
bunuri, cu titlu de excepie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comer.
- S prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine
de interes public.
Bunurile domeniului public dobndesc o importan social deosebit. Deosebim o
folosin direct, cel mai adesea gratuit, dat fiind natura bunului (mersul pe strad,
scldatul n apa mrii etc.), cnd nu este nevoie de nici o condiionare i respectiv o folosin
indirect, cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia
public.
- S fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept
public i privat, n care regimul public rmne dominant.
Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic,
apartenena la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al
exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei, subiectul
purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial,
respectiv un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat, n considerarea
salvgardrii unei valorii naionale.
- S se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public.
Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public iar dreptul de paz
i protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat.

4. 2. Particularitile domeniului public


n ce privete importana distinciei dintre proprietatea public i proprietatea
privat, a statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic
de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferena de regim
juridic aplicabil.
n mod paradoxal, cu toat diversitatea de opinii manifestat cu privire la corelaia
proprietate public - domeniu public, i implicit la sfera bunurilor acestora, n problema
regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse n aceast sfer, regim juridic distinct, derogatoriu
de la dreptul comun, ntreaga doctrin a adoptat o poziie comun.
Au fost identificate astfel, de regul, cu unele diferene de nuan, aceleai particulariti
ale domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat.
La o analiz atent a terminologiei utilizate de doctrin, constatm c, toi autorii se refer,
indiferent de enunul din titlu, n mod nedifereniat, fie la caracteristicile (principiile)
dreptului de proprietate public, i deci, ale bunurilor ce o compun, fie, cu exact acelai
neles, la caracteristicile (principiile) domeniului public, i deci, ale bunurilor ce l
compun.
Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public, este fr ndoial, principiul
inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa, este limitat
doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, odat dezafectat de caracterul
public, bunul respectiv putnd fi nstrinat.
Potrivit art.136 alin. (4) din Constituia Romniei republicat: "Bunurile proprietate
public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor
autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi
date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public."
Ca o consecin a inalienabilitii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor
aparinnd domeniului public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii
52

acestora, pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bun-credin, n cazul bunurilor


mobile.
O alt consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este
insesizabilitatea lor, care se opune urmririi lor silite.
Particularitile prin care domeniul public se delimiteaz de domeniul privat au fost pentru
prima dat prevzute n legislaia postdecembrist, chiar nainte de adoptarea Constituiei din
1991, printr-o prevedere a Legii nr.69/1991, vechea lege a administraiei publice locale, care
dispunea expres c, "bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile,
imprescriptibile i insesizabile, ele meninndu-se i n noua reglementare, Legea
nr.215/2001 privind administraia public local.
n egal msur, Legea nr.169/1997 pentru modificarea i completarea Legii fondului
funciar, nr.18/1991 a modificat coninutul art. 5 alin. (2) dispunnd c: "Terenurile care fac
parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele nu pot fi
introduse n circuitul civil dect dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public."
La rndul ei, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, a
consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate public,
care-l individualizeaz n raport cu dreptul de proprietate privat.
Conform art.11 alin. (1) din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile, n sensul c: a).nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n
administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b). nu pot fi supuse executrii
silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c). nu pot fi dobndite de ctre alte
persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin. Actele juridice ncheiate
cu nclcarea prevederilor alin.(1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se
adaug n alin.2, sunt lovite de nulitate absolut.
De asemenea, n art.13, legea dispune c, servituiile asupra bunurilor din domeniul public
sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i
sunt destinate bunurile afectate, iar n ce privete, servituiile valabil constituite anterior intrrii
bunului n domeniul public, se prevede c, acestea se menin n aceleai condiii.
Mai reinem din coninutul legii, fr a intra n detalii, prevederea din art.12 alin.(1), care n
mod evident se dorete o dezvoltare parial a art.136 alin. (4) din Constituia republicat
conform creia: Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor
instituii publice de interes naional, judeean sau local .
Observm, n primul rnd, c, n timp ce, legiuitorul constituant se refer la darea n
administrare, concesionare i nchiriere, ca modaliti de exploatare a bunurilor proprietate
public, legiuitorul organic, se refer la darea n administrare, ca modalitate de exploatare a
bunurilor domeniului public. Nu este oare vorba despre aceleai categorii de bunuri ? Noi
credem c da.
n al doilea rnd, ne ntrebm n ce msur, prevederea legal este compatibil cu norma
constituional, atta timp ct Constituia permite darea n administrare regiilor autonome ori
instituiilor publice, iar legea consacr posibilitatea drii n administrare, nu doar regiilor
autonome sau instituiilor publice, ci i prefecturilor, i respectiv, autoritilor administraiei
publice centrale i locale.
Am putea admite c, dispoziia legal nu contravine normei constituionale, doar n
msura n care am considera c, legiuitorul constituant a avut n vedere un sens larg al
noiunii de instituie public, care nglobeaz prefecturile i autoritile administraiei publice
centrale i locale. Sau, am putea admite c sensul noiunii de instituie public corespunde cu
cel al noiunii de autoritate public.
n ce ne privete, credem c, nici una din cele dou ipoteze nu ar trebui acceptat.
53

Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i


comune pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trsturi ns, se arat n
doctrin, unor categorii de bunuri proprietate public le sunt aplicabile i alte reguli,
constituind regimul juridic special al acestora.

4.3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public


Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidental, s-a observat c nu
exist o enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public i nici criterii
sigure de determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a
elabora unele criterii empirice i apoi, mai sistematice.
n doctrina romneasc, la scurt timp dup adoptarea Constituiei din 1991, s-a susinut
c, enumerarea bunurilor domeniului public scoate n eviden nu numai marea lor varietate,
dar i mprejurarea c, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al
statului se lovete de dificulti.
n privina diferenierii dintre domeniul public i cel privat, problem controversat de-a
lungul vremii, s-a ncercat delimitarea lor utilizndu-se anumite procedee.
Problema care se pune n acest caz, se arat n doctrin, este aceea de a ti dac, unul
sau mai multe dintre aceste criterii pot funciona de sine stttor pentru a se stabili dac un
bun aparine sau nu domeniului public.
Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciat ca determinant n
distingerea celor dou domenii, ca urmare a existenei unor categorii de bunuri, care datorit
naturii lor, nu puteau aparine unui particular, ca de exemplu, o osea. Asemenea bunuri ar fi
de domeniu public, dar pe lng ele pot exista, se arat n doctrin, bunuri care fac parte din
domeniul public, dar care ar putea s constituie i proprietate privat (de exemplu, un tablou
dintr-un muzeu public).
Un alt criteriu, prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii
bunului unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialiti, nu
poate contribui singur la departajarea celor dou domenii, deoarece extinde excesiv sfera
bunurilor care ar aparine domeniului public.
n sfrit, mai este menionat de doctrin, i criteriul uzului direct i general al bunului
public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate public, criteriu considerat ca prea
restrictiv, n raport cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public.
Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrin, ine cont doar de bunurile accesibile n mod
permanent publicului, ca de exemplu: strzile, pieele, grile, fluviile etc., excluzndu-le pe
acelea care, dei nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt
de interes public, ca de exemplu, cazrmi, teatre, coli etc.
Sub aspect legislativ, Legea fondului funciar, prin art. 4 alin.final, consacrase pentru
terenurile din domeniul public, criteriul afectrii unei utilitii publice, pentru ca n finalul art.5
alin. (1) s adauge dup enumerarea exemplificativ a terenurilor aparinnd domeniului
public, criteriul declarrii prin lege, i respectiv, al uzului sau interesului public, dac bunurile
prin natura lor, intr n aceast categorie.
Tot n legtur cu criteriul distinciei dintre domeniul public i domeniul privat, prof.
Filipescu, evoc dispoziiile art.1844 din Codul civil, care declar imprescriptibile, lucrurile
care prin natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte ale proprietii
private, fiind scoase din circuitul civil.
Fa de aceste aspecte, e de prere cunoscutul civilist, se poate aprecia c, ntr-o anumit
msur, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili dac un bun aparine
domeniului public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege i tot legea este cea
care prevede c, anumite bunuri prin natur sau destinaia lor aparin domeniului public.
54

Dintr-o asemenea perspectiv, criteriul pentru distincia domeniului public de cel privat va
fi, cu precizrile artate, declaraia legii.
n sfrit, punnd n discuie chestiunea nodal i dificil a criteriilor dup care urmeaz a
defini (i delimita) proprietatea public att fa de proprietatea privat (domenial) a statului
sau unitilor administrativ-teritoriale, ct i fa de proprietatea privat a persoanelor fizice
sau juridice (de drept comun), un alt autor reine c, n timp ce, n raport de proprietatea
privat domenial, delimitarea este relativ i gradual, fa de proprietatea privat, de
drept comun, delimitarea este mai clar.
n mod evident, prin Legea nr.213/1998, legiuitorul organic i-a propus s adopte o poziie
tranant, mcar sub aspectul criteriilor de determinare a obiectului proprietii publice, adic
a bunurilor care fac parte din domeniul public, optnd pentru declaraia legii, natura i
destinaia bunului.
Toate cele trei criterii servesc mpreun la delimitarea domeniului public de domeniul
privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, ns n final, criteriul de determinare
este chiar declaraia legii. Astfel, fie c enumer n mod direct bunurile care fac parte din
domeniul public, fie c stabilete n mod indirect, apartenena la domeniul public a unor
bunuri prin enunarea criteriilor generice pentru determinarea lor (uzul sau interesul public fiind cele dou criterii la care s-a oprit art.1 din Legea nr.213/1998), legea este cea care face
aceasta.

4.4.Sfera domeniului public potrivit Legii


administraiei publice locale i Codului civil

fondului

funciar,

Legii

Dup aproape o jumtate de veac, legiuitorul romn a confirmat distincia ntre domeniul
public i cel privat, exilat artificial, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou
concepte, prin Legea nr.18/1991 privind fondul funciar.
Astfel, nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i
proprietatea privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care,
indiferent de destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori
privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei (art. 1).
Potrivit art.4 alin.1 din lege, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat
sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine
domeniului public sau privat . Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care
proprietatea asupra sa aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine
comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor.
Legea nr.18/1991 a fost calificat ca reprezentnd o premier legislativ n domeniul
proprietii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat i a
disociat n mod evident, conceptul de proprietate domenial: public i privat, de cel de
proprietate privat a persoanelor fizice i juridice.
La rndul su, art.5 din lege conine o enumerare mai dezvoltat a sferei bunurilor
domeniului public dect cea care va fi coninut n Constituie cu privire la bunurile proprietate
public referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee;
ci de comunicaie; reele stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu
destinaie forestier; albiile rurilor i fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul
apelor maritime interioare i al mrii teritoriale; rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele;
terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale; monumentele, ansamblurile i siturile
arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile aprrii; terenurile
pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public.
55

Deoarece, art. 5 alin. (1) din lege, enumera terenurile care aparineau domeniului
public, atingnd implicit i alte bunuri ale acestuia, n doctrin s-a simit nevoia comparrii
acestor prevederi cu dispoziiile art. 136 alin. (3) din Constituia republicat, referitoare la
bunurile proprietate public.
n doctrin, anterior revizuirii Constituiei, s-a apreciat c, nu exist inadverten ntre
aceste dispoziii constituionale i respectiv legale, compararea efectiv ducnd la unele
constatri. Cu o singur excepie (cile de comunicaie) enumerarea din lege nu
corespundea sub aspect terminologic cu enumerarea din Constituie. n unele cazuri,
Constituia a folosit o formulare mai sintetic (de ex. plajele, marea teritorial), pe cnd Legea
fondului funciar a folosit o formulare mai analitic (spre ex., fundul apelor maritime interioare
i mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele).
Dac aceast analiz comparativ viza textul iniial al art.135 alin. (4), din actuala versiune
consacrat prin art.136 alin.(3) lipsesc chiar cile de comunicaie, singurele care se
regseau cu aceeai formulare n Legea fondului funciar.
Legea fondului funciar las posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate bunuri ale
domeniului public i alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaz expres.
Se constat n plus c, n vreme ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul
privat, Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprietatea privat.
Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri
care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia,
orice bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public.
Analiza modului de consacrare a conceptului de domenialitate public sau privat, n
Legea administraiei publice locale trebuie s porneasc de la dispoziiile art. 135 alin. (3)
din Constituie, actualul art.136 alin. (2) teza a doua, ce stabilete ca unici titulari ai
proprietii publice, statul sau unitile administrativ-teritoriale coroborat cu dispoziiile
constituionale referitoare la organizarea administrativ-teritorial a rii, i respectiv a
autoritilor administraiei publice locale i mai apoi, cu dispoziiile legale n aceast materie
care consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i un domeniu public judeean.
Potrivit art.120 alin.(1) din Legea nr.215/2001 privind administraia public local,
Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes
public naional .
Legea administraiei publice locale din 2001 nu face referire expres la Legea proprietii
publice din 1998, dar las s se neleag c pe aceasta o vizeaz n primul rnd. Legea
nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia a adoptat soluia unei
anexe, care nominalizeaz la punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II,
bunurile domeniului public judeean iar la punctul III, bunurile domeniului public comunal.
Potrivit art.3 alin. (3) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din
anex, precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare, prin
hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes
public naional. Potrivit art.3 alin. (4) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i
regimul juridic al acesteia, Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este
alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anex i din bunuri de uz sau de interes public
local, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege
bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean.
Potrivit art.121 alin. (1) din Legea administraiei publice locale: Domeniul privat al
unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile, altele dect cele
prevzute la art.120 alin.(1), intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de
lege. Lor li se aplic dispoziiile de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel.
56

Ori de cte ori, legea se refer n general, la proprietatea judeului, oraului sau comunei
ne vom afla n prezena unei proprieti private, bunurile respective aparinnd domeniului
privat judeean sau, dup caz, domeniului privat comunal.
n ce privete dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475
alin. (2), art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art.
1844], acestea au redevenit norme active, ntregind reglementarea proprietii publice. Dei
cuprinse n Codul civil, aceste norme reprezint n realitate izvoare ale dreptului public, n
particular, ale dreptului administrativ.
n doctrin au fost identificate dou categorii de dispoziii i anume: dispoziii prin care se
face referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat precum
i dispoziii prin care se determin sfera domeniului public.
Pentru prima categorie se exemplific cu art.1844 ce prevede imprescriptibilitatea i
inalienabilitatea domeniului public i art. 1845 ce statueaz c bunurile care aparin
domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse acelorai
prevederi ca i particularii.
Pentru cea de-a doua categorie se exemplific cu art.476 i art.478 care opereaz o
enumerare a bunurilor ce reprezint dependine ale domeniului public, unde sunt cuprinse
prin individualizare sau determinare generic multe din bunurile pe care Constituia le calific
ca fiind ale proprietii publice.
Art.476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependinelor domeniului
public, unele dintre ele regsindu-se i n enumerarea bunurilor proprietate public realizat
de Constituie i n art.5 din Legea fondului funciar, chiar dac unele formulri sunt mai
nuanate, textul fiind urmtorul: Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina
statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de
unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i
ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt
considerate ca dependine ale domeniului public.
La rndul su, art. 477 din Codul civil, potrivit cruia, Toate averile vacante i fr
stpni, precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt
lepdate, sunt ale domeniului public s-a apreciat constant n doctrin c se refer de fapt la
domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Aceast propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o dat cu adoptarea legii
speciale n materie, Legea nr.213/1998, prin art.25 potrivit cruia, prin sintagma domeniu
public, n sensul art. 477 din Codul civil se desemneaz domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale, dup caz.

4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public


n ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat
de-a lungul timpului, att datorit modificrilor legislative ct i datorit concepiilor diferite
exprimate cu privire la coninutul i sfera domeniului public.
n orice caz, din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata cu uurin c,
att n perioada interbelic ct i n prezent, ideea de domenialitate public a fost
indisolubil legat de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia:
rutier, feroviar, maritim, fluvial i aerian.
ntr-o clasificare mai analitic, un autor clasic face distincie ntre urmtoarele dependine
ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii
i porturile maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmosferic mrginit ntre
graniele statului; domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public
terestru format din osele, ci ferate, etc.; pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite,
57

imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea
satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru unui interes
general.
Un deceniu mai trziu, un alt autor clasic delimiteaz urmtoarele dependine ale
domeniului public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public
fluvial; domeniul public aerian; cldirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru.
Dup cum pe deplin ntemeiat se observ n doctrina actual, ntre cele dou opinii exist
multe asemnri dar i deosebiri de fond, datorit evoluiei legislaiei, pe de-o parte dar i
datorit criteriilor diferite de domenialitate avute n vedere.
n doctrina actual sunt propuse mai multe clasificri ale bunurilor domeniului public, n
funcie de mai multe criterii, printre care reinem:
a). dup criteriul interesului pe care-l prezint distingem: domeniul public de interes
naional; domeniul public de interes judeean i domeniul public de interes comunal;
b). dup modul de determinare distingem: bunuri ale domeniului public prevzute de
Constituie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi i bunuri ale domeniului
public identificate de autoriti ale administraiei publice n baza criteriilor precizate de
Constituie i legi;
c). dup modul de ncorporare distingem: domeniul public natural i domeniul public
artificial;
d). dup criteriul naturii lor distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim;
domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural i domeniul
public militar ;
e). dup modul de utilizare de ctre public distingem: bunuri utilizate direct i bunuri
utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Capitolul V
Concesiunea domeniului public
5.1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie
Ideea concesionrii unui bun public apare nc din antichitate, n dreptul roman, dar
fundamentele instituiei concesionrii pentru bunurile private se regsesc n Evul Mediu,
concesiunile bunurilor domeniului public fiind n acea perioad surse de venituri pentru
monarhi i mijloace ale luptei politice, modaliti de rspltire a loialitii.
Inovaiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum i reglementrile ulterioare,
adeseori neclare n aceast chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai nti, apoi
cel romn, au fcut ca nu de puine ori, concesionarea bunurilor publice s se confunde cu
cea a bunurilor private.
Profesorul Paul Negulescu definea concesiunea ca reprezentnd o form de exploatare a
unui serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile
exploatrii i conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru
serviciile prestate.
Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridic a contractului de
concesiune, aceasta a fost neleas de majoritatea autorilor ca o ocupare temporar a
domeniului public, ntotdeauna revocabil i rscumprabil.
n doctrina interbelic, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerat sub
aspectul naturii juridice, fie un contract de arend, fie un permis poliienesc, fie un act juridic
complex, alctuit dintr-o parte contractual i o parte reglementar.
58

ntr-o opinie caracterizat prin echilibru, contractul de concesiune este calificat sub
aspectul naturii sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinaie de dispoziii reglementare i
de contract. Pe de-o parte, n actul de concesiune exist un ansamblu de clauze
reglementare, acelea care stabilesc organizarea i funcionarea serviciului. Aceste clauze
elaborate, n mod unilateral de administraie pot fi ntotdeauna modificate de ea. Pe de alt
parte, pe lng clauzele reglementare exist n concesiunea serviciului public o parte
contractual: dispoziii financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care
sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contractului, principiu fundamental pentru
contractele administrative.
n doctrina administrativ francez, contractul de concesiune, alturi de contractul de
lucrri publice a fost calificat ca fiind un contract administrativ. n mod uzual, n Frana,
concesiunea este privit ca actul juridic (contract administrativ) ce are ca obiect atribuirea n
favoarea unei persoane private a sarcinii de a face s funcioneze un serviciu public,
putndu-se referi i la executarea unei lucrri publice urmat de exploatarea ei ulterioar.
n Romnia, n perioada interbelic, concesiunea a fost reglementat prin Legea pentru
organizarea i administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor i avuiilor publice precum
i n Legea contabilitii publice, ambele adoptate n anul 1929.
Prin lege, durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a
bunurilor domeniului privat al statului, comunelor, judeelor i instituiilor aflate sub controlul
acestora era de maxim 50 de ani.
n perioada postbelic, sub incidena constituiilor socialiste, noiuni fundamentale ale
Dreptului public din perioada interbelic, printre care i noiunea de contract de concesiune,
deveniser desuete, pe fondul dispariiei distinciei dintre proprietatea public a statului i
proprietatea privat a statului.
Concesiunea serviciului public - se apreciaz n doctrina actual -, reprezint un mod de
administrare a unui serviciu n care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin
contract administrativ o persoan privat, concesionarul, de a pune n funciune serviciul, sub
controlul autoritii concedente, pe o anumit perioad de timp, concesionarul asumndu-i
aceast sarcin n schimbul unei remunerri care const din taxe pe care le percepe de la
utilizatorii serviciului.
n prezent, art.136 alin. (4) din Constituia republicat se refer la instituia concesiunii iar
dispoziii cu privire la concesiune se ntlnesc ntr-o serie de legi adoptate anterior intrrii n
vigoare a acesteia cum ar fi: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice
de stat ca regii autonome i societi comerciale, att ct a mai rmas n vigoare din
acest prim act normativ ce a consacrat trasformarea vechilor uniti socialiste de stat,
specifice sistemului socialist, n regii autonome i societi comerciale; Legea nr. 18/1991
privind fondul funciar, republicat cu modificrile i completrile ulterioare; Legea
nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, republicat cu
modificrile i completrile ulterioare etc.
Referiri la concesiune regsim i n numeroase acte normative adoptate ulterior intrrii n
vigoare a Constituiei, printre care menionm: Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor
libere, cu modificrile i completrile ulterioare; Ordonana de urgen a Guvernului
nr.63/1998 privind energia electric i termic; Legea nr.215/2001 privind administraia
public local republicat; Legea minelor nr.85/2003 cu modificrile i completrile
ulterioare; Legea petrolului nr.238/2004 etc.
Dreptul comun n materie l-a reprezentat pn n vara anului 2006, Legea nr.219/1998
privind regimul concesiunilor cu modificrile i completrile ulterioare.
n prezent, regimul concesiunilor se afl reglementat prin dou acte normative distincte i
anume: O.U.G.nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
59

servicii, aprobat cu modificri prin Legea nr.337/2006 i respectiv, O.U.G.nr.54/2006


privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public aprobat cu
modificri i completri prin Legea nr.22/2007.

5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune


O.U.G. nr.34/2006 astfel cum a fost aprobat prin Legea nr.337/2006, are ca obiect de
reglementare, procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de
concesiune de lucrri publice i a contractului de concesiune de servicii, precum i
modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu
aceste proceduri.
Principiile care se afl la baza atribuirii contractului de concesiune sunt:
nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaterea reciproc, transparena, proporionalitatea,
eficiena utilizrii fondurilor publice i asumarea rspunderii.
Potrivit aceleiai reglementri, contractul de concesiune de lucrri publice reprezint
contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n
contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din
partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul
lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani
prestabilite (art.3 litera g) iar contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care
are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida
serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii
contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad
determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera h).
Potrivit art.1 alin.(2) din O.U.G.nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri
proprietate public... este acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate
public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane denumit
concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a
unui bun proprietate public n schimbul unei redevene.
Din aceste definiii rezult c, efectele contractului de concesiune vizeaz concedentul,
pe de-o parte i concesionarul, pe de alt parte, presupunnd ns i existena unor drepturi
i obligaii ale celor dou pri, dar n egal msur, efectele contractului se rsfrng i
asupra terilor, adic asupra beneficiarilor bunului, lucrrilor sau serviciului public
concesionat.
n cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate public sunt avute n
vedere bunurile care sunt proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale,
potrivit Constituiei i reglementrilor legale privind proprietatea public. n cazul aceleiai
categorii de contracte, plata concesiunii se numete redeven, i corespunztor art.4 alin.
(1) din O.U.G.nr.54/2006, se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz.
n ce privete prile contractului de concesiune de lucrri publice, potrivit art.5 din
O.U.G.nr.54/2006, au calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau
comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale,
pentru bunurile proprietate public a statului precum i consiliile judeene, consiliile locale,
Consiliul General al Municipiului Bucureti sau instituiile publice de interes local
pentru bunurile proprietate public a judeului, oraului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic
romn sau strin.
Durata contractului de concesiune de bunuri publice nu va putea depi 49 de ani,
ncepnd de la data semnrii lui, dar va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult
jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor.
60

n cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la


iniiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri nsuit de acesta. Propunerea de
concesionare trebuie s fie fundamentat din punct de vedere economic, financiar, social i
de mediu.
De asemenea iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea unui studiu de
oportunitate.
Aprobarea concesionrii se face pe baza studiului de oportunitate, prin Hotrre a
Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Prin urmare, dei sfera concedenilor enumerai de textul legal este mai larg, ea
incluznd dup cum s-a menionat, ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale precum i instituiile publice de interes local, dreptul de aprobare a
concesiunii revine doar Guvernului i respectiv, consiliilor judeene, consiliilor locale i
Consiliului General al Municipiului Bucureti.

5.3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public


Potrivit art.14 i 15 din O.U.G.nr.54/2006, de regul, concedentul are obligaia de a atribui
contractul de concesiune de bunuri proprietate public, prin licitaie, definit ca procedura la
care persoana fizic sau juridic interesat are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de
excepie, se poate recurge la negociere direct, definit ca procedura prin care concedentul
negociaz clauzele contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la
procedura de atribuire a contractului de concesiune.
Potrivit art.17 alin.(1) din O.U.G.nr.54/2006, concedentul are obligaia de a preciza n
cadrul documentaiei de atribuire orice cerin, criteriu, regul i alte informaii necesare
pentru a asigura ofertantului o informare complet, corect i explicit cu privire la modul de
aplicare a procedurii de atribuire.
De asemenea, ca o confirmare a regimului de drept public aplicabil acestui tip de contract
administrativ, art.18 din O.U.G.nr.54/2006 precizeaz dreptul concedentului de a impune n
cadrul documentaiei de atribuire, n msura n care acestea sunt compatibile cu obiectul
contractului, condiii speciale de ndeplinire a contractului prin care se urmrete obinerea
unor efecte de ordin social sau n legtur cu protecia mediului i promovarea dezvoltrii
durabile.
Procedura licitaiei i a negocierii directe sunt reglementate pe larg n dou seciuni
distincte din capitolul referitor la atribuirea contractului de concesiune n cadrul
O.U.G.nr.54/2006.
Procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de
licitaie au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. n cazul n care n urma publicrii anunului
de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile, concedentul este obligat s anuleze
procedura i s organizeze o nou licitaie.
Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere direct numai n situaia n
care, dup repetarea procedurii de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile.
De asemenea, O.U.G.nr.54/2006 stabilete regulile privind oferta, determinarea ofertei
ctigtoare, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune i regulile privind
conflictul de interese.
Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei dar
concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a
ofertanilor, protecia mediului nconjurtor sau condiii specifice impuse de natura bunului
concesionat.
Prin excepie de la procedura licitaiei i a negocierii directe, bunurile proprietate public
pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor naionale sau
61

societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor


care pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor
autonome i care au ca obiect principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i
dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la finalizarea privatizrii acestora.

5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri publice


Contractul de concesiune de bunuri proprietate public se ncheie dup mplinirea
unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informrii de ctre concedent n scris,
printr-o comunicare adresat ofertanilor, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile
lucrtoare de la emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atribuirea contractului
de concesiune.
Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele
convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni
obiectivelor concesiunii prevzute n acesta.
Contractul de concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a
subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, cu excepia
cazurilor n care subconcesionarea este permis, potrivit O.U.G.nr.54/2006.
Contractul de concesiune va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea
responsabilitilor de mediu ntre concedent i concesionar.
Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale, legate de
interesul naional sau local, dup caz.
Observm c, legiuitorul face o meniune expres n acest context cu privire la partea
reglementar a contractului de concesiune, format din acele clauze ce sunt impuse de
ctre concedent, concesionarului, oricare ar fi acesta.
Existena acestor clauze speciale, exorbitante de la dreptul comun, care nu fac n mod
obinuit obiectul unor contracte civile, comerciale, constituie un solid argument, n opinia
noastr, pentru calificarea contractului de concesiune ca fiind un contract administrativ,
cu toate consecinele juridice ce decurg de aici.
Contractul de concesiune se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul
pentru fiecare parte. n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie
dect cea romn i dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea
ncheia n patru exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele. n
caz de litigiu, exemplarele n limba romn ale contractului prevaleaz.

5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri publice


ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n mod firesc, n situaia tipic, prin
ajungerea la termen sau n patru situaii atipice, prevzute expres de lege.
Astfel, aceasta poate s intervin n urmtoarele situaii:
a). la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune;
b). cnd interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de
dezacord fiind competent instana de judecat;
c). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
d). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre
concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
62

e). la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul
imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei
despgubiri.
La ncetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie, n deplin
proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat.
Soluionarea litigiilor aprute n legtur cu atribuirea, ncheierea, executarea,
modificarea i ncetarea contractului de concesiune, precum i a celor privind acordarea de
despgubiri se realizeaz potrivit dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004,
cu modificrile ulterioare. Aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ
a tribunalului n a crui jurisdicie se afl sediul concedentului. mpotriva hotrrii tribunalului
se poate declara recurs la secia de contencios administrativ a curii de apel, conform
prevederilor legale.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)


1. n perioada interbelic s-au formulat urmtoarele teorii cu privire la bunurile domeniului
public: a). teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate, teoria dreptului
de proprietate, teoria serviciului public i teoria interesului public; b). teoria dreptului de
administrare direct asupra bunurilor domeniului public; c). teoria concesionrii i teoria
nchirierii bunurilor domeniului public.
2. Domeniul privat al statului este compus din:a). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea
statului sau unitilor administrativ-teritoriale; b). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea
privat a statului; c). o parte din bunurile aparinnd domeniului public statal; d). ansamblul
bunurilor aflate n proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
3. Domeniul public stricto-senso este compus din: a). bunuri proprietate public; b). bunuri
proprietate privat; c).bunuri care aparin numai statului; d). bunuri proprietate privat a
statului i unitilor administrativ-teritoriale.
4. Legislaia adoptat n timpul lui Cuza cu privire la instituia domeniului public coninea
dispoziii referitoare la: a). domeniul public judeean, domeniul public comunal, domeniul
privat; b). proprietatea public i proprietatea privat; c). domeniul administrativ; d). domeniul
civil.
5. Noiunea de domeniu public este consacrat expres :a). de Constituie; b). de Constituie
i legi ;c). la nivel legislativ, dar nu la nivel constituional; d). doar de doctrin.
6. Domeniul public: a).reprezint o component a patrimoniului instituiilor publice; b). are ca
titular numai statul; c). are ca titulari statului i unitile administrativ-teritoriale; d). are ca
titulari judeul, comuna, oraul i regiile autonome.
7. Principiul inalienabilitii bunurilor publice: a). cunoate o consacrare constituional; b).
cunoate o consacrare doar la nivel legal i nu constituional; c). cunoate o consacrare strict
doctrinar; d). nu cunoate o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.
8. Constituia Romniei din 1991 republicat conine dispoziii exprese cu privire la:
a).proprietatea public, proprietatea privat i domeniul public; b).proprietatea public,
63

proprietatea privat, domeniul public i domeniul privat; c). proprietatea public i proprietatea
privat.
9. Potrivit regimului constituional actual, bunurile proprietate public sunt: a). identificate prin
mai multe criterii; b). enumerate exhaustiv; c). nominalizate, identificate printr-un criteriu
generic sau stabilite prin lege organic.
10. Bunurile prevzute de art.136 alin.3 din Constituie: a). pot fi transferate n domeniul
privat, n vederea dezafectrii lor; b). nu pot fi transferate n domeniul privat; c). pot fi
transferate n domeniul privat, cu titlu temporar; d). nu pot fi concesionate sau nchiriate.
11. Conform Legii nr.213/1998: a). bunurile proprietate public pot face parte din domeniul
public sau din domeniul privat; b). domeniul privat reprezint o parte component a
proprietii publice; c). proprietatea public reprezint o parte a domeniului public; d).
domeniul public este format exclusiv din bunuri proprietate public.
12. Conform Legii nr.213/1998, titularii domeniului public : a). sunt doar statul sau unitile
administrativ-teritoriale; b).sunt statul, Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice, precum i unitile administrativ-teritoriale ; c). pot fi i
persoane de drept privat care au dobndit statut de utilitate public; d). sunt Guvernul,
respectiv consiliile judeene i locale.
13. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparine: a). doar concedentului; b). doar
concesionarului; c). ambelor pri contractante; d). prii care nu i poate ndeplini obligaiile
contractuale.
14. Concesionarea i nchirierea bunurilor din domeniul public se pot face: a).ctre orice
persoan juridic de drept public sau de drept privat; b). numai ctre persoanele juridice de
drept privat; c). numai ctre instituiile i autoritile publice; d). ctre orice persoan fizic sau
juridic de drept privat.
15. Poate avea calitatea de concedent, n numele judeului, oraului sau comunei: a).
primarul i preedintele consiliului judeean; b). consiliul judeean sau, dup caz, consiliul
local; c). prefectul judeului, respectiv primarul localitii; d). secretarul unitii administrativteritoriale, cu aprobarea consiliului judeean sau local.
16. Contractul de concesiune de bunuri proprietate public cuprinde: a). exclusiv clauze
contractuale; b). clauze contractuale i clauze reglementare; c). exclusiv clauze reglementare;
d). clauze contractuale sau clauze regelementare.
17. Contractul de concesiune de bunuri publice poate fi prelungit, prin simplul acord de voin
al prilor: a). pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial; b). pentru o
perioad egal cu cel mult durata sa iniial; c). pentru o perioad de cel mult 10 ani; d).
pentru o perioad de 49 de ani.
18. Darea n folosin gratuit: a). se poate face n favoarea societilor comerciale i a
fundaiilor; b).se poate face n favoarea instituiilor de utilitate public; c) se poate face
exclusiv n favoarea instituiilor publice; d). opereaz numai n privina persoanelor de drept
public care presteaz servicii publice.
64

19. Bunurile din domeniul privat al statului sau unitilor administrative-teritoriale: a). nu pot fi
nchiriate; b). pot fi nstrinate; nu pot fi nchiriate sau concesionate; pot fi date doar n
administrare, n condiiile art.136 alin.4 din Constituie.
20. Potrivit regimului constituional actual, proprietatea public aparine: a). statului, unitilor
administrativ-teritoriale sau instituiilor publice; b). statului sau unitilor administrativteritoriale; c). statului, unitilor administrativ-teritoriale sau autoritilor administraiei publice.

Partea a III-a
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV
Obiective specifice: n mod tradiional n doctrina administrativ au fost identificate
trei forme de rspundere administrativ: rspunderea administrativ-disciplinar;
rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial.
Dintotdeauna, cea mai amplu form de rspundere administrativ analizat a fost
rspunderea administrativ-contravenional, contraveniile desprinzndu-se n anii " 50
din sfera ilicitului penal iar amenda, ca principal sanciune contravenional fiind
calificat expres n legislaie ca o sanciune administrativ. Astfel, cercetarea tiinific
a contraveniei i a rspunderii contravenionale a revenit n perioada postbelic,
dreptului administrativ existnd tendina i mai accentuat n prezent, de a se
desprinde un drept contravenional ca ramur de sine stttoare a dreptului. Legislaia
postdecembrist n materie a lsat contravenia i implicit rspunderea pe care aceasta
o declaneaz n sfera de cercetare a dreptului administrativ, ea nefiind reintrodus n
sfera ilicitului penal aa cum s-a ntmplat n mod constant, n statele occidentale.
n ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, este vorba de o form a
rspunderii administrative, aflat n perioada postbelic, n absena unui Statut distinct
al funcionarilor publici, derogatoriu de la dreptul comun, n permanen divergen cu
specialitii n dreptul muncii, care o revendicau n totalitate, ca o form de rspundere
specific exclusiv, dreptului muncii. n prezent, existena unor funcionari publici i a
unor angajai contractuali n sectorul public, supui unor regimuri juridice distincte a
permis admiterea unei forme de rspundere administrativ-disciplinar specific
funcionarilor publici distinct de cea a angajailor contractuali, specific dreptului
muncii.
n ce privete rspunderea administrativ-patrimonial este vorba de o form a
rspunderii administrative ce i are n principal temeiul, n dispoziiile privind
rspunderea funcionarului public i a autoritii publice vinovate de emiterea actului
administrativ consacrate n Legea privind contenciosul administrativ.

Capitolul I
Rspunderea administrativ-disciplinar
1. 1. Formele rspunderii administrative
n cazul nclcrii normelor juridice, fiind puse n pericol valorile sociale pe care acestea le
apr, intervine o rspundere juridic, n sensul c persoanele care se fac vinovate de
65

svrirea unor fapte ilicite, trebuie s suporte anumite consecine juridice, adic s fie
pasibile de aplicarea unor sanciuni juridice.
n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea
administrativ, deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numr abaterea
administrativ.
De lege lata pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ
propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale.
Corespunztor acestora putem vorbi despre trei forme de rspundere administrativ: dou
forme de rspundere caracterizate printr-o sanciune represiv, rspunderea administrativ
propriu-zis i rspunderea contravenional i o form de rspundere caracterizat
printr-o sanciune reparatorie, rspunderea administrativ-patrimonial (material).

1.2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare


Dreptului administrativ i este proprie deci, rspunderea autoritilor administraiei publice,
a autoritilor publice, n concret, a funcionarilor publici, pentru nclcarea obligaiilor
rezultate din raporturile administrative de subordonare.
Aceast rspundere tipic administrativ i are fundamentul obiectiv n nclcarea de ctre
un subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui s caracterizeze activitatea
autoritilor administraiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o
rspundere administrativ-disciplinar.
Dup cum se arat n doctrin, n acest caz, este vorba de o form a rspunderii
subiective, bazat pe ideea de culp, de vinovie n svrirea abaterii disciplinare de ctre
funcionarul public.
Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint situaia juridic care const ntr-un
ansamblu de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite
de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i
autorul unei abateri administrative (organ statal, funcionar public, structur nestatal,
persoan fizic), abatere ce nu este contravenionalizat.
Rspunderea administrativ a funcionarilor publici, inclusiv a celorlali angajai
contractuali de la nivelul autoritilor administraiei publice, privete numai cazurile n care
acetia svresc abateri administrative n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiilor de
serviciu. Celelalte abateri administrative svrite de ctre acetia sunt considerate abateri
administrative comune cu cele svrite de particulari.
Abaterile administrative sunt fie nclcri cu vinovie ale normelor de drept
administrativ, fie nclcri ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus
justific aplicarea unor sanciuni de natur administrativ, prevzute de Codul penal.
n mod obinuit, abaterea administrativ nseamn nendeplinirea sau ndeplinirea
defectuoas a obligaiilor subiectelor subordonate n raporturile de drept administrativ.
n sens larg, abaterea administrativ (faptul administrativ ilicit) este privit de unii
autori ca o nclcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage
rspunderea administrativ sau msuri de executare silit pentru ca n sens restrns, ea s
fie perceput doar ca nclcarea normelor de drept administrativ care reprezint o
contravenie i n consecin, antreneaz rspunderea contravenional.
Deci, dac din sfera larg a abaterilor administrative excludem contraveniile ne mai
rmne o categorie de nclcri ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise
(necontravenionale) avnd un grad de pericol social mai redus dect contravenia.
Autorul unei fapte ilicite intr pe rnd, sau dup caz, concomitent n raporturi juridice cu
diferite autoriti publice, funcionari publici sau angajai contractuali ai autoritilor publice,
66

autoriti sociale ndrituite de lege a realiza funcia sancionatorie a sistemului social.


Aceast construcie teoretic se confirm i n cazul rspunderii administrativ-disciplinare.
Procesul de tragere la rspundere administrativ-disciplinar adeseori este foarte
complex, presupunnd participarea unor autoriti publice cu atribuii de control care constat
abaterea administrativ, a unor autoriti publice care aplic msurile sancionatorii dispuse
de autoritile de control, a autoritilor competente s soluioneze cile de atac precum i a
organelor de executare silit.
Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv n procesul de tragere
la rspundere) poate fi dup caz, un organ al administraiei publice, un funcionar public, o
structur nestatal sau o persoan fizic ce nu este titulara unei funcii publice.
n cazul autoritilor administraiei publice nu are relevan calitatea lor de persoane
juridice, ele sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit capacitii
de drept administrativ de care dispun, deci ca subiecte ntr-un raport de drept public, ca
persoane de drept public.
Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit
calitii lor de subiecte subordonate n anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a
nendeplinirii obligaiilor ce le reveneau n raporturile juridice respective.
Persoana fizic poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei
obligaii legale, coninut al unui raport de conformare, fie prin nclcarea unui raport de
subordonare. Spre exemplu, nerespectarea obligaiei de plat a impozitului atrage dup sine,
aplicarea sanciunii administrative a majorrii de ntrziere, fiind vorba de nclcarea unui
raport de subordonare.
Abaterea administrativ, ca orice fapt ilicit, este svrit cu vinovie, de unde
rezult c rspunderea administrativ se ntemeiaz pe culp.
De altfel, abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, trebuie s ntruneasc i ea
condiiile generale ale oricrei rspunderi, i anume, fapta ilicit, rezultatul vtmtor al
acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapt i rezultat, existena unui subiect autor al faptei i
vinovia acestuia.
Fa de definiia formulat, n doctrin au fost reinute urmtoarele trsturi ale
rspunderii administrativ-disciplinare:
a). se fundamenteaz de regul, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, putnd
interveni i pentru abateri administrative ce rezult din svrirea unor fapte prevzute
generic de legea penal, n condiiile stabilite de aceast lege;
b). subiectul activ este ntotdeauna o autoritate public, de regul, o autoritate a administraiei
publice;
c). se bazeaz pe vinovie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura n raporturile juridice
pe care le presupune se bazeaz pe capacitatea acestuia de drept administrativ.

1. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar


Sanciunile administrativ-disciplinare sunt variate, iar n unele domenii de activitate ale
administraiei publice, ele au un regim juridic procedural foarte amplu.
Delimitarea sferei i regimului juridic aplicabil sanciunilor administrativ-disciplinare
ntmpin o serie de dificulti, la care se adaug i faptul c, n doctrina postbelic,
funcionarii publici erau asimilai salariailor, indiferent de activitatea prestat, faptele lor ilicite
atrgnd o form de rspundere disciplinar specific dreptului muncii.
Vom reine deci c, denumirea acestor sanciuni precum i regimul lor juridic sunt relativ
diversificate, dup cum se refer la autoriti publice, la funcionari publici, la structuri
nestatale sau la persoane fizice ce nu dein funcii publice.
67

Sub aspectul denumirii, aceste sanciuni se aseamn cu cele penale sau


contravenionale (ca de exemplu, sanciunea amenzii) sau cu cele disciplinare, n sensul
dreptului muncii, pentru angajaii cu contract de munc (ca de exemplu, reducerea salariului,
retrogradarea din funcie, destituirea din funcie etc.).
Este motivul pentru care simpla denumire a sanciunii nu se dovedete suficient de
relevant pentru a putea stabili dac este vorba despre o rspundere administrativdisciplinar sau despre o rspundere avnd o alt natur.
Prin urmare, alturi de denumire, trebuie avut n vedere regimul juridic aplicabil i
temeiul aplicrii sanciunii.
O alt problem a teoriei rspunderii n dreptul administrativ o reprezint delimitarea sferei
sanciunilor administrative, n sensul de sanciuni administrativ-disciplinare, de sanciunile de
drept administrativ, ce evoc sfera msurilor cu caracter administrativ de siguran, de
ocrotire i de protecie, denumite n mod uzual, msuri de simpl poliie administrativ.
Spre deosebire de sanciunile care fac obiectul analizei noastre, sanciunile de drept
administrativ intervin indiferent dac s-a svrit sau nu o fapt ilicit, n unele situaii tocmai
neluarea unor asemenea msuri putnd constitui o fapt ilicit; n situaiile n care s-a svrit
o abatere, intervenia acestor msuri nu este inut de ntrunirea condiiilor rspunderii
juridice.
Se impune ca viitorul Cod de procedur administrativ s precizeze principiile de stabilire
i aplicare a sanciunilor administrative precum i a sanciunilor de drept administrativ, privite
ca simple msuri de poliie administrativ, urmnd ca sanciunile contravenionale s fie
reglementate distinct.
n ce privete regimurile procedurale aplicabile specifice rspunderii administrativdisciplinare, acestea sunt foarte diversificate, unele fiind mai sumare, altele mai dezvoltate,
mai ales n cazul sanciunilor care au o configuraie sistemic.
n majoritatea cazurilor, legislaia nu prevede ns proceduri speciale ale aplicrii
sanciunilor administrativ-disciplinare, lsnd s se neleag c se aplic dreptul comun al
procedurii administrative.
La baza acestei concepii st ideea dup care aplicarea unei msuri administrative cu
caracter de sanciune, n sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ.
Ar fi necesar, de lege ferenda, o reglementare a rspunderii administrative, ca o
procedur administrativ contencioas.
ine de esena acestei proceduri existena unor reguli cu privire la constatarea faptei, la
termenele de prescripie sau de decdere, la stabilirea autoritii administrative competente,
la coninutul actului administrativ de sancionare, la exercitarea cilor de atac, la modalitile
de executare, la reabilitare etc.
De lege lata, atunci cnd actele normative ce prevd sanciuni administrativ-disciplinare nu
conin norme specifice ar trebui s se aplice normele necontencioase sau dup caz,
contencioase ale dreptului comun procedural administrativ.
Ar fi vorba n esen despre dispoziiile coninute n reglementarea privitoare la dreptul de
petiionare precum i n cea privitoare la contenciosul administrativ.
n ce privete rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, aceast intervine -dup
cum se arat n general, n doctrin -, n cazul nclcrii obligaiilor stabilite de lege i implicit
al svririi unor abateri de la ndatoririle ce le revin.
Rspunderea disciplinar prezint importan deoarece Dreptul disciplinar constituie un
element important al Dreptului administrativ precum i utilitate practic n funcionarea
Administraiei.
Dreptul disciplinar are trsturi caracteristice speciale i este alctuit din reguli de
procedur ce cuprind: principiul general al drepturilor de aprare; sistemul deciziilor (n sensul
68

c, sanciunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhic, fie de o jurisdicie specializat)


precum i obligaia de motivare a deciziei de sancionare aplicate.

Capitolul II
Rspunderea administrativ- contravenional
2.1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat
Domeniul contraveniilor constituie fr ndoial un domeniu cu implicaii din cele mai
profunde i mai complexe n viaa de zi cu zi a cetenilor i implicit, n practica administrativ
a autoritilor cu atribuii n materie.
n pofida semnificaiei sociale evidente, legislaia romneasc n domeniul contraveniilor,
nelegnd prin aceasta o reglementare cadru, alte acte normative speciale precum i acte
normative care conin unele dispoziii n materie este departe de a fi cristalizat, sistematizat
i de a fi conturat un punct de vedere unitar n problema fundamental a clarificrii naturii
juridice a contraveniei i rspunderii contravenionale.
La origine, n Romnia, ca i n majoritatea statelor occidentale, materia contraveniilor a
avut o natur penal, ilicitul contravenional fiind consacrat de legislaia penal n cadrul
mpririi tripartite a ilicitului penal n: crime, delicte i contravenii.
n statele occidentale, consacrarea ilicitului contravenional ca ilicit penal cu cel mai mic
grad de pericol social a constituit o regul, meninndu-se n mod constant i n prezent. n
mod excepional s-a admis ca unele contravenii s fie stabilite i prin regulamente sau
ordonane emise de organele administrative, respectiv, cele poliieneti, cum este cazul
contraveniilor privind circulaia pe drumurile publice, n Frana.
O diviziune tripartit a ilicitului penal n ara noastr a fost prevzut ncepnd cu
Regulamentele Organice iar Condica Criminal din 1841 i Codicele penal tirbei din 1850
mpreau infraciunile n trei categorii: abateri, vini i crime. Codul Calimach a consacrat o
diviziune bipartit a infraciunilor, fr ns a se reine termenul de contravenie, la fel ca n
reglementrile ce consacraser o viziune tripartit.
Codul penal romn din 1865 a prevzut contravenia chiar n art.1 care delimita faptele
penale n contravenii, delicte i crime, dup criteriul sanciunii aplicate. Dup modelul
Codului penal francez din 1810, contravenia era privit ca : Infraciunea pe care legea o
pedepsete cu: nchisoare poliieneasc i cu amend.
Din prevederile Codului s-au conturat elementele definitorii ale regimului juridic aplicabil
rspunderii pentru contravenii. n principiu, contraveniile fie c rezultau dintr-o lege
special, fie c rezultau din Codul penal erau fapte svrite fr intenie; persoanele morale
(juridice) nu puteau fi sancionate contravenional, ci doar supuse unor despgubiri civile;
tentativa la contravenii nu se pedepsea, contraveniilor li se aplicau circumstane atenuante
i cauze de exonerare de rspundere, ndeosebi fora major, iar pedepsele pentru
contravenii erau nchisoarea de la 1 la 15 zile i amenda de la 5 la 25 de lei.
Codul penal romn din 1936 menine prevederile Codului penal romn din 1865 cu
privire la contravenii, aducnd un plus de precizri pe linia definirii acestora.
Astfel, pedepsele erau mprite n trei clase i anume: pedepse pentru crime, pedepse
pentru delicte i pedepse pentru contravenii, corespunztor celor trei categorii de infraciuni:
crime, delicte i contravenii. Pedepsele pentru contravenii erau: nchisoarea poliieneasc
de la o zi la o lun i amenda de la 50 la 1500 de lei.
Dup anul 1950, n fostele ri socialiste, printre care i Romnia, a fost declanat un
proces de dezincriminare a contraveniilor, care fiind scoase din sfera ilicitului penal au fost
calificate ca fiind abateri de natur administrativ.
69

Decretul 184/1954 pentru reglementarea sancionrii contraveniilor a abrogat


dispoziiile din Codul penal i din legile speciale privind stabilirea i sancionarea faptelor ce
constituie contravenii, contraveniile fiind scoase din sfera faptelor penale i fiind trecute n
sfera abaterilor cu caracter administrativ.
Natura administrativ a contraveniei i implicit a rspunderii pe care o atrage
svrirea acesteia, rezulta fie din calificrile exprese fcute de legiuitor, fie din cercetarea
regimului juridic aplicabil.
Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei n rile n care ea a fost
dezincriminat s-au conturat dou mari sisteme:
Sistemul unei legi cadru n materie, lege care s prevad regulile principale de stabilire
i sancionare a contraveniilor, urmnd ca faptele ce constituiau contravenii s fie
enumerate n alte acte normative inclusiv legi, cum s-a ntmplat n Bulgaria, n fosta
Republica Democrat German i n Romnia.
Sistemul unui Cod contravenional care s conin pe lng dreptul comun n materie i
principalele contravenii cu sanciunile aplicabile acestora, cum a fost cazul Poloniei sau
Ungariei.
Decretul nr. 184/1954 a stabilit regulile principale privind constatarea contraveniei,
aplicarea sanciunii, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunii. Spre deosebire de
reglementarea anterioar n materie, Decretul 184/1954 a admis i posibilitatea sancionrii
organizaiilor socialiste ca persoane juridice, n cazurile prevzute de lege sau de alte acte
normative.
Prin Decretul 184/1954 s-a stabilit c sanciunea amenzii are un caracter administrativ i
nu mai poate fi transformat n pedeaps privativ de libertate; alturi de amend, tot ca
sanciune principal s-a instituit avertismentul, meninndu-se i sanciunea confiscrii, fie ca
sanciune complementar, fie ca o msur de siguran.
n plus, s-a precizat expres c, dispoziiile sale nu se aplic contraveniilor din domeniul
vamal sau fiscal.
Contraveniile fiind scoase deci din cmpul faptelor penale i trecute n cel al abaterilor
administrative, tiina dreptului administrativ a preluat instituia rspunderii
contravenionale din sfera dreptului penal, calificnd-o expres ca fiind o rspundere
administrativ.
n timp ns, sanciunea contravenional, fr a nceta s fie o sanciune specific
dreptului administrativ, a evoluat i ca o garanie a respectrii altor categorii de norme
juridice, cu excepia celor penale.
Fa de organizarea statal specific acelei epoci, stabilirea i sancionarea contraveniilor
era prevzut ca putnd fi realizat att prin lege, ct i prin acte normative ale organelor
centrale ori locale ale administraiei de stat, precum i prin hotrri ale organelor locale ale
puterii de stat.
Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor prin care s-a
urmrit perfecionarea reglementrii n domeniu, abrogndu-se Decretul 184/1954, a avut
drept scop, dup cum se precizeaz chiar n expunerea sa de motive, ntrirea legalitii,
reducerea numrului de acte normative care prevedeau contravenii precum i stabilirea mai
judicioas a faptelor pentru care autorul urma s fie tras la rspundere administrativ.
Dei noua reglementare s-a dorit un ndrumar juridic general al normativitii
contravenionale speciale, ea a avut un caracter prea sintetic pentru a putea ordona un
fenomen legislativ att de complex i de dinamic.
Legea nr.32/1968 cuprindea regulile generale n baza crora anumite abateri de la
normele de drept puteau fi considerate contravenii, stabilind totodat natura i limitele
constrngerii de stat ce putea fi folosit pentru sancionarea i prevenirea lor.
70

Paradoxal ns, fa de intenia declarat de reducere a numrului actelor normative care


prevedeau contravenii, ca urmare a restrngerii treptate a sferei ilicitului penal, dup 1968,
sfera ilicitului contravenional a crescut considerabil, ajungndu-se la un numr impresionant
de reglementri ce conineau dispoziii referitoare la contravenii.
n timp, alturi de Legea nr.32/1968 care constituia dreptul comun n materie s-au adoptat
i alte acte normative care au stabilit regimuri derogatorii, cel mai important fiind Decretul
nr.153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor contravenii privind regulile de
convieuire social, ordinea i linitea public.
Dup anul 1990 acest decret a fost nlocuit cu Legea nr.61/1991 pentru sancionarea
faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice,
republicat, act normativ care a reglementat procedura aplicrii sanciunii nchisorii
contravenionale, pn la desfiinarea acesteia, ca urmare a revizuirii Constituiei, n
octombrie 2003.
Dup decembrie 1989, n condiiile unui nou regim constituional i deci a unor noi realiti
social-politice i economice, Legea nr.32/1968 a fost modificat i parial abrogat prin
Ordonana Guvernului nr.12/1994 (aprobat cu modificri i completri prin Legea
nr.65/1994), i completat cu Legea nr.97/1998.
Unele acte normative speciale, adoptate dup decembrie 1989 au prevzut derogri de la
dispoziiile Legii nr.32/1968, iar altele au stabilit rezerve la anumite dispoziii ale acesteia. De
asemenea, unele din dispoziiile Legii au fost dup caz, abrogate sau implicit modificate prin
intrarea n vigoare a Constituiei din 1991.
Fr a fi complet abandonat, ideea unui Cod al contraveniilor, dup decembrie 1989 nu
a reprezentat un obiectiv legislativ prioritar al tranziiei.
Fa de permanenta mobilitate legislativ, n absena unei viziuni unitare i sistematizate
n domeniu, n doctrin s-a mai apreciat c, att n trecut ct i n prezent (nainte de
adoptarea actualei reglementri din 2001), legiferarea nu a beneficiat i nu beneficiaz de
concepte juridice clare, tiinific fundamentate, care s permit definirea unor principii n
aceast materie i care s mpiedice abordri conjuncturale, derogri nejustificate i practici
neuniforme sau chiar contradictorii.
n plus, fa de multitudinea de acte normative privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor, adoptate n cei peste 30 de ani de aplicare a legii cadru n materie, teoria i
practica n domeniu s-au confruntat cu numeroase probleme controversate.
Prin urmare, s-a concluzionat n doctrin, cerina primordial a unei noi reglementri n
materie, consta n reabilitarea principiilor de Drept n abordarea fenomenului
contravenional, definirea tiinific a conceptelor eseniale ale rspunderii
contravenionale i instituirea unui statut autonom al acestei forme de rspundere.
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, adoptat
n baza art.1 pct.IV.9 din Legea nr.324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite
ordonane reprezint la ora actual, dreptul comun n materie, ea abrognd expres Legea
nr.32/1968 cu modificrile i completrile ulterioare.
Ulterior, Ordonana Guvernului nr.2/2001 a fost aprobat cu modificri i completri prin
Legea nr.180/2002, fiind modificat i completat apoi i prin alte acte normative, inclusiv, ca
urmare a unor Decizii ale Curii Constituionale.
Dei aceast reglementare a tranat unele din problemele eseniale mai sus evocate, n
altele, s-a apreciat n doctrin, ea a rmas la jumtatea drumului, lsnd parcurgerea
integral a acestuia ntr-o etap viitoare, n care se va pune probabil din nou n discuie,
problema codificrii domeniului contraveniilor.

71

2. 2. Definiia i trsturile contraveniei


Majoritatea specialitilor consider contravenia, o instituie a dreptului administrativ cu
trsturi specifice, unii dintre ei formulnd chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic
contravenional i implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenional.
Astfel, contravenia i rspunderea contravenional sunt instituii ale dreptului
administrativ, care privesc att activitatea persoanelor fizice, ct i activitatea pe care o
desfoar autoritile administraiei publice, celelalte autoriti publice, agenii economici i
instituiile publice, indiferent dac au caracter statal sau nestatal.
Ca fenomen juridic contravenia este o fapt, constnd ntr-o aciune sau inaciune,
imputabil autorului ei, prevzut de norme legale i pentru a crei svrire se aplic o
sanciune.
Asemeni legii anterioare n materie, i actuala reglementare, Ordonana Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat cu modificri i completri prin
Legea nr.180/2002 ne ofer chiar din primul su articol o definiie a contraveniei.
Spre deosebire de formularea definiiei din Legea nr.32/1968, care avea n vedere
sistemul normativitii juridice stabilit prin Constituia din 1965, specific deci organizrii
politico-statale caracteristice acelui regim, definiia actual se raporteaz la actele normative
ale autoritilor publice consacrate prin Constituia din 1991.
Totodat, fa de definiia oferit de reglementarea anterioar n materie, dincolo de
modificrile inerente datorate noului regim constituional, schimbarea de fond ce a intervenit
const n renunarea la delimitarea contraveniei de infraciune, dup criteriul gradului de
pericol social, chiar n coninutul definiiei acesteia, delimitare devenit n timp nerelevant.
Astfel, n art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor
aa cum acesta a fost modificat i completat prin Legea nr.180/2002 se stipuleaz: Legea
contravenional apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie
contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan,
prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei,
oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Fa de varianta iniial a art.1, legea de aprobare a ordonanei a adugat dou elemente.
Pe de-o parte, a fost menionat expres rolul legii contravenionale de a apra valorile sociale
care nu sunt avute n vedere de legea penal. Sintagma lege contravenional ar putea fi
acceptat n opinia noastr, n acest context, doar dac avem n vedere sensul larg al noiunii
de lege, privit ca orice act normativ. Credem totui c folosirea sintagmei legislaia
contravenional ar fi fost mai indicat.
Pe de alt parte, printre actele normative ce pot stabili i sanciona contravenii, s-a
adugat la enumerarea iniial i ordonana, ca act ce conine norme juridice cu putere de
lege, care poate n consecin, s stabileasc i s sancioneze contravenii, i ar fi fost firesc
s se regseasc deci, nc de la nceput, n coninutul enumerrii.
Exist i o opinie critic privind modul de definire a contraveniei, ce se ntemeiaz pe
constatarea potrivit creia, o fapt nu poate fi sancionat (aa cum rezult din textul legal),
ci doar cel care o svrete poate fi sancionat, deci nu fapta ca atare.
Din definiia actual a contraveniei rezult dou trsturi i anume:
n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu vinovie, avnd deci un caracter
ilicit, n sensul c ea atac anumite valori sociale ocrotite de lege, altele dect cele ocrotite de
legea penal. Prin vinovie se nelege starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n
momentul nclcrii ordinii de drept, exprimnd atitudinea psihic, negativ a acestuia fa de
interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice.
72

n consecin, ilicitatea faptei contravenionale va fi realizat numai atunci cnd subiectul


aciunii sociale a avut, n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o
aciune social negativ n raport cu ordinea de drept.
Ilicitul contravenional poate s constea dintr-o aciune, dintr-o inaciune sau din fapte
comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa
de consecinele lor negative.
Ca i n dreptul penal, vinovia n cazul rspunderii contravenionale mbrac dou forme:
intenia i culpa.
Fapta se consider svrit cu intenie atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei
sale, urmrind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenia direct) precum i
atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale i dei nu l urmrea, a acceptat
producerea lui (intenia indirect).
Fapta este svrit din culp atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, dar
nu l-a acceptat, socotind fr temei c el nu se va produce (uurin sau culp cu previziune)
precum i atunci cnd fptuitorul nu a prevzut rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s-l
prevad (neglijen sau culp fr previziune).
n al doilea rnd, o a doua trstur dedus din definiia actual a contraveniei, se refer
la actele normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii i implicit, la
autoritile publice competente s le emit.
Astfel, potrivit art.2 alin.(1) din ordonan, contravenii pot fi stabilite i sancionate
prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului n toate domeniile de activitate, fiind
vorba deci despre o competen material general.
n principiu, Parlamentul stabilete contravenii n legile prin care de regul se statueaz
asupra regimului juridic al unor activiti economico-sociale, pentru a da demersului legislativ
un caracter complet i unitar. Guvernul dispune de asemenea de o competen general n
stabilirea i sancionarea contraveniilor, materie n care poate adopta ordonane de urgen,
ordonane i hotrri. Nu au ns dreptul de a adopta reglementri n materie
contravenional, ministerele i celelalte autoriti publice centrale (inclusiv serviciile publice
deconcentrate sau structurile acestora din teritoriu) dect dac acest drept le-a fost conferit
prin legi speciale.
Potrivit art.2 alin. (2) din ordonan, prin hotrri ale autoritilor administraiei publice
locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n
domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau prin
hotrri ale Guvernului.
n general, din ansamblul prevederilor mai sus menionate privind actele normative prin
care pot fi stabilite i sancionate contravenii rezult c, doar faptele considerate ca atare
prin legi, ordonane i hotrri ale Guvernului precum i prin acte ale autoritilor
administraiei publice locale reprezint contravenii, fiind vorba despre principiul consacrat n
doctrin sub denumirea de principiul legalitii contravenionalizrii.
Spre deosebire de reglementarea anterioar n materie, ordonana a introdus dispoziii
speciale privind administraia public a municipiului Bucureti.
Astfel, conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale
ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n mai multe
domenii expres enumerate i anume: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea
acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii;
amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane;
ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i
trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor,
73

mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor


menajere.
n plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i
alte domenii de activitate din competena consiliior locale ale sectoarelor, n care acestea pot
stabili i sanciona contravenii, fiind necesar deci o delegare de competen.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii
nu doar n legtur cu amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine ci i n
legtur cu amenajarea i curenia terenurilor virane.
Dup cum s-a apreciat n doctrina recent, actuala reglementare prevede nivelul actelor
normative prin care pot fi stabilite contravenii, cu respectarea unui criteriu teritorial i al unuia
material privind sferele sau domeniile de activitate vizate.
La aceste dispoziii iniiale ale ordonanei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat
avnd urmtorul cuprins: Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz ale
sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea
principiilor prevzute la alin. (2-4) sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de
contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Este
pentru prima dat cnd, ntr-o reglementare consacrat regimului juridic aplicabil
contraveniilor, este prevzut expres competena instanei de contencios administrativ, de a
constata nulitatea unor acte normative de competena autoritilor administraiei publice
locale prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii cu nclcarea dispoziiilor
coninute de reglementarea cadru n materie.
Potrivit art.3 din O.G.nr.2/2001, actele normative prin care se stabilesc contravenii vor
cuprinde obligatoriu, descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz
s se aplice pentru fiecare dintre acestea.
Descrierea contraveniei n actul normativ trebuie s cuprind elementele proprii i
suficiente care s-i asigure autonomia legislativ.
n cazul sanciunii cu amend, se precizeaz expres n ordonan, se vor stabili limita
minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot
stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea
contraveniilor.
Potrivit art. 4 din O.G.nr.2/2001: Dispoziiile din actele normative prin care se stabilesc i
se sancioneaz contraveniile intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar
n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu
respectarea condiiilor prevzute la art.50 alin.2 din Legea administraiei publice locale
nr.215/2001.
Rostul unei asemenea dispoziii este evident, urmrindu-se posibilitatea ca toi cei
interesai s ia din timp cunotin de dispoziiile sancionatoare, pentru a nu putea invoca
ulterior, necunoaterea acestora.
Asemenea reglementrii anterioare, se menioneaz expres posibilitatea ca, n cazuri
urgente, s poat fi prevzut intrarea n vigoare a acestor acte ntr-un termen mai scurt,
adugndu-se ns precizarea, c acesta nu poate fi mai mic de 10 zile.
Ordonana mai precizeaz c, aducerea la cunotin public a hotrrilor autoritilor
administraiei publice locale sau judeene [i unele i altele sunt ns autoriti ale
administraiei publice locale, potrivit art.3 alin. (2) din Legea nr.215/2001 subl.ns.] prin care
se stabilesc i se sancioneaz contravenii se face prin afiare sau prin orice alt form de
publicitate n condiiile Legii nr.215/2001.
n ce privete coninutul art.50 alin.(2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001,
devenit art.49 alin.(2), dup republicare, amintim c, potrivit acestuia, aducerea la cunotin
public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii
oficiale ctre prefect.
74

2.3. Sanciunile contravenionale


Sanciunea reprezint un element structural al normelor juridice, rolul su fiind acela de a
asigura respectarea conduitei prescris n dispoziia normei. Sanciunea este preul pltit de
o persoan n cazul nclcrii normelor juridice. Prin aplicarea sanciunii se urmrete
restabilirea ordinii de drept i repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori
sociale ocrotit de norma juridic.
Spre deosebire de sanciunile civile, care se caracterizeaz printr-o mare stabilitate,
sanciunile contravenionale sunt n continu transformare n funcie de specificul abaterilor
care se svresc, caracteristic ce face dificil codificarea lor.
Sanciunile contravenionale sunt prevzute att n reglementarea cadru n materie ct
i n legi speciale contravenionale. Sintetic dar edificator, sanciunile contravenionale sunt
definite ca reprezentnd o grup a sanciunilor juridice care se aplic persoanelor fizice i
juridice care au svrit contravenii.
Spre deosebire de reglementarea anterioar care prevedea trei tipuri de sanciuni
(avertismentul, amenda i confiscarea administrativ), Ordonana Guvernului nr.2/2001 are o
concepie modern, stabilind n art.5 alin.(1) c, sanciunile contravenionale sunt
principale i complementare.
Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenional i
prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Se impune precizat n acest context c, sanciunea nchisorii contravenionale dei
prevzut iniial n O.G.nr.2/2001 i meninut prin Legea de aprobare nr.180/2002 a fost
desfiinat, ca urmare a revizuirii constituionale din octombrie 2003.
Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate,
folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului,
acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; suspendarea
activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori
pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea
terenului n starea iniial.
n alin. (4) al aceluiai articol este stipulat expres posibilitatea ca prin legi speciale s fie
stabilite i alte sanciuni principale sau complementare.
n art.5 alin. final din O.G.nr.2/2001 astfel cum acesta a fost modificat prin legea de
aprobare a ordonanei este prevzut principiul proporionalitii sanciunii stabilite cu
gradul de pericol social al faptei svrite.
Precizarea iniial din finalul alin. (5) al art.5, potrivit creia sanciunile complementare
urmeaz a fi aplicate n funcie de natura i de gravitatea faptei i pot fi cumulate a fost
reformulat n Legea de aprobare prin introducerea a dou noi alineate, substana
reglementrii rmnnd pe fond aceeai:
Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei. Pentru una
i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una
sau mai multe sanciuni complementare.
Criteriul gradului de pericol social al faptei era menionat n Legea nr.32/1968 n
cuprinsul definiiei contraveniei pentru a o delimita de infraciune i n consecin, era
analizat ca una din trsturile acesteia.
n timp ns, criteriul gradului de pericol social al faptei devenise insuficient de relevant
pentru conturarea delimitrii contraveniei de infraciune, n practic ajungndu-se ca pentru
unele contravenii s se aplice sanciuni mult mai aspre dect pentru unele infraciuni. n
aceast concepie, cea mai grav contravenie prezenta teoretic, un pericol social mai redus
dect infraciunea.
75

Practica ulterioar a legiferrii i aplicrii legii n domeniu a evoluat spre tratarea n acelai
mod a gradului de pericol social concret, ajungndu-se ca una i aceeai fapt social s
poat fi considerat fie contravenie, fie infraciune, dup cum se apreciaz c pericolul social
concret este mai redus sau mai accentuat dect cel cerut pentru a caracteriza fapta ca
infraciune.
Avertismentul ca sanciune contravenional principal const n atenionarea verbal
sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de
recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta
este de gravitate redus. El poate fi aplicat chiar i n cazul n care actul normativ de stabilire
i sancionare a contraveniei nu l prevede.
n doctrin s-a apreciat c avertismentul are mai degrab un caracter moral, intervenind n
cazul n care fapta svrit este de mai mic importan, iar agentul constatator apreciaz
c autorul faptei contravenionale nu o va mai repeta chiar fr aplicarea unei amenzi
contravenionale.
Elementul hotrtor l reprezint atitudinea pe care o adopt contravenientul, agentul
constatator fiind ns, cel cruia i revine rolul, n baza puterii discreionare de care dispune,
de a constata existena unei atitudini pozitive.
Considerm c, ntr-o viitoare reglementare n materie ar trebui s se renune la
sancionarea contraveniei cu avertismentul, sau mcar la caracterul oral al acestuia,
aplicarea n practic ridicnd numeroase probleme.
Amenda contravenional ca sanciune contravenional principal are caracter
administrativ potrivit art.8 alin.(1) din ordonan, precizare care exclude astfel orice dubiu cu
privire la natura sa juridic, fiind evident vorba despre o sanciune administrativ.
Amenda contravenional se difereniaz de amenda penal prin natura sa juridic, prin
autoritatea care o aplic (administraia, n primul caz, instana de judecat, n cel de-al doilea
caz), prin subiectul de drept asupra cruia se aplic (persoane fizice sau juridice, n primul
caz, persoane fizice, n al doilea caz) etc.
Amenda este o sanciune pecuniar principal, ce const n micorarea silit a
patrimoniului celui sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului, suma de bani fixat
drept sanciune.
O problem privete dimensionarea ei corespunztoare strii sociale i culturale a
societii romneti, perspectiv din care, s-a susinut n doctrin, limitele generale ale
amenzii contravenionale ar trebui s fie corelate cu cele ale amenzii penale i cu nivelul
mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoan prin mijloace licite.
Astfel, n ce privete cuantumul amenzilor, legislaia a trecut printr-o adevrat odisee. De
la sumele iniiale stabilite prin Legea nr.32/1968, n condiiile unei economii planificate i
implicit a unor preuri i salarii fixe, ca urmare a creterii galopante a inflaiei, o Ordonan de
Guvern adoptat n anul 1994 a majorat substanial limitele minime i maxime ale amenzilor
contravenionale stabilite prin acte normative adoptate n vechiul regim, al cror cuantum nu
fusese modificat ulterior.
n ce privete actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniial care a prevzut
limite minime i maxime pentru amenzile contravenionale n funcie de autoritatea emitent a
actului normativ prin care acestea erau stabilite, art.8 din O.G.nr.2/2001, astfel cum acesta a
fost modificat prin Legea de aprobare nr.180/2002, introduce un minim general i un plafon
pentru fiecare categorie de act normativ dispunnd c :
Limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON (250.000 ROL), iar limita
maxim nu poate depi:
a). 100.000 RON (1 miliard ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan;
b).50.000 RON (500 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
Guvernului;
76

c). 5000 RON (50 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti;
d). 2500 RON (25 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
Pe planul efectelor juridice, amenda contravenional nu atrage decderi sau interdicii
pentru persoanele sancionate i nu constituie un antecedent care s influeneze o eventual
sanciune viitoare.
n general, sanciunea amenzii prezint multiple avantaje printre care sunt enumerate:
existena unor criterii mai precise de stabilire a rspunderii, o mai corect proporionalizare a
sanciunii ntre limita minim i cea maxim, conform vinoviei i persoanei
contravenientului, ori a mprejurrilor n care s-a comis abaterea, o procedur mai lesnicioas
de punere n executare a ei.
Recidiva ca atare, nu este reglementat n materie contravenional. Deci, svrirea
unei contravenii, nu atrage mrirea sanciunii n cazul n care aceeai persoan svrete
ulterior i alte contravenii. i totui, exist cazuri, n unele reglementri speciale, n care se
prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia n cazul n care se constat o a doua
nclcare a legii sau se dispune aplicarea unei msuri mai severe.
O.G.nr.2/2001 stabilete destinaia sumelor provenite din aplicarea amenzilor
contravenionale, Astfel, Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice n
conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor
aplicate potrivit legii, de ctre autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind
circulaia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite
din amenzile aplicate persoanelor fizice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit
integral la bugetele locale.
n ce privete nchisoarea contravenional, ca sanciune contravenional principal,
desfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale, vom reine doar, c ea a fost pentru prima dat introdus n Romnia prin
Decretul nr.329/1966 privind sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul,
n prezent abrogat.
Actul normativ cu rol de drept comun l-a reprezentat Decretul nr.153/1970 nlocuit dup
1990, cu Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de
convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat.
Regulile stabilite de legea mai sus evocat, cu privire la constatarea contraveniei,
aplicarea sanciunii nchisorii contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea
acestei sanciuni se aplicau ori de cte ori un act normativ contravenional o prevedea ca
sanciune, fr a-i arta i regimul juridic, reprezentnd n esen, dreptul comun n materie,
att sub aspect material ct i sub aspect procedural.
Dac paradoxal, Legea nr.32/1968 nu a coninut nici o dispoziie referitoare la sanciunea
nchisorii contravenionale, O.G. nr.2/2001 a enumerat-o printre sanciunile contravenionale
principale i a introdus i o serie de prevederi referitoare la aceasta, pn la modificrile
aduse prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale.
Deoarece Legea de revizuire a Constituiei a prevzut expres n art.23 alin.(13) c, orice
sanciune privativ de libertate nu poate avea dect o natur penal a fost necesar
adoptarea rapid a unei reglementri (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003
pentru desfiinarea nchisorii contravenionale subl.ns.) prin care sanciunea nchisorii
contravenionale s fie desfiinat, o dat cu intrarea n vigoare a dispoziiei constituionale.
Prestarea unei activiti n folosul comunitii ca sanciune contravenional principal
a fost introdus pe fondul procesului de armonizare a legislaiei Romniei cu legislaia rilor
77

Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sanciuni lrgete paleta reaciilor sociale la
inconduitele individuale i sociale de natur contravenional.
Astfel, prin Legea nr.82/1999 a fost reglementat pentru prima dat n Romnia,
procedura de nlocuire a sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii
contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, condiionat firesc, pentru a
nu se nclca principiul constituional al interdiciei muncii forate, de acordul
contravenientului.
La scurt timp, datorit imperfeciunilor sale de redactare dar i multiplelor probleme
aprute n practic, Legea nr.82/1999 a fost abrogat i nlocuit cu Ordonana Guvernului
nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul
comunitii i nchisorii contravenionale aprobat n forma iniial prin Legea
nr.641/2002.
Prin noul act normativ s-a urmrit rezolvarea divergenelor aprute n instane, n aplicarea
dispoziiilor Legii nr.82/1999 viznd procedura aplicrii sanciunii obligrii contravenientului la
prestarea unei activiti n folosul comunitii i respectiv, a dispoziiilor din Legea nr.61/1991
republicat privind procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, dispoziii expres
abrogate.
Astfel, reglementarea adoptat n 2002 a conexat cele dou proceduri privind aplicarea
celor dou sanciuni principale contravenionale, alternative la sanciunea amenzii
contravenionale, ntr-un singur act normativ.
n prezent, cadrul legal n materia aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul
comunitii l reprezint aceast ordonan, modificat n egal msur prin O.U.G. nr.
108/2003 n ce privete toate dispoziiile referitoare la sanciunea nchisorii contravenionale.
n urma modificrilor aduse O.G. nr.55/2002, prin O.U.G. nr.108/2003, care i-a schimbat
adecvat inclusiv titlul, ea referindu-se n prezent, doar la regimul juridic al sanciunii prestrii
unei activiti n folosul comunitii (i nu la regimul juridic al sanciunilor prestrii unei
activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale subl.ns.) s-a stabilit c,
sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau
ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce
constituie contravenii.
Totodat actuala reglementare prevede expres c, aceast sanciune contravenional se
stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat.
Ori de cte ori o lege sau o ordonan prevede c o contravenie se sancioneaz cu
nchisoarea contravenional alternativ cu amenda, referirea la sanciunea nchisorii
contravenionale se consider fcut la sanciunea prestrii unei activiti n folosul
comunitii.
n sfrit, n ce privete sanciunile contravenionale complementare stabilite de
O.G.nr.2/2001 ce reprezint dreptul comun n materia rspunderii contravenionale, cel puin
dou aspecte trebuie subliniate n raport cu vechea reglementare.
n primul rnd, sfera acestora a fost mult extins fa de dispoziiile Legii nr.32/1968 care
se rezuma doar la confiscare, privit ca sanciune contravenional special, lista lor
neputnd fi epuizat.
n al doilea rnd, dispoziia referitoare la confiscare a fost pus n consonan cu
prevederea art.44 alin. (9) din Constituia republicat fiind vorba despre bunuri destinate,
folosite sau rezultate din contravenii.
Totodat, dac vechea reglementare lsa loc la mai multe calificri n privina sanciunii
confiscrii (sanciune contravenional complementar, sanciune administrativ-disciplinar,
msur de siguran) noua reglementare o enumer expres printre sanciunile
contravenionale complementare.
78

Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cnd actul normativ o prevede
n mod expres. Astfel, agentul constatator, aplicnd sanciunea principal este obligat s
dispun i confiscarea, fcnd meniunile de rigoare n procesul verbal pe care l ncheie.
Prin nsi natura i denumirea lor, sanciunile contravenionale complementare nu se
pot aplica dect mpreun cu o sanciune contravenional principal i numai dac actul
normativ prin care este stabilit contravenia prevede acest lucru, preciznd i care este
sanciunea contravenional complementar ce se poate aplica.

2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale


n teoria rspunderii juridice distingem subiectul activ, adic autoritatea public ce
trage la rspundere, aplicnd sanciunea juridic i subiectul pasiv, adic subiectul de drept
cruia i se aplic sanciunea juridic.
n ce privete fapta ilicit, situaia este invers, subiectul activ fiind autorul acesteia, iar
subiectul pasiv fiind reprezentat de cel asupra cruia se rsfrnge urmarea material sau
starea de pericol creat prin fapta ilicit.
Pe cale de consecin, n cazul contraveniei, subiectul activ este contravenientul, autorul
faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoan fizic, o structur organizatoric, un
funcionar public, o autoritate public etc, n funcie de obiectul special i nemijlocit al unei
contravenii sau alteia.
n cazul rspunderii contravenionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar
subiectul activ va fi reprezentat de o autoritate public central sau local sau chiar de o
structur nestatal (persoan juridic de drept privat) autorizat de o autoritate public s
presteze un serviciu public.
Potrivit regimului juridic actual aplicabil contraveniilor, subiecte ale rspunderii
contravenionale pot fi persoanele fizice i persoanele juridice.
n ce privete persoana fizic, subiect al rspunderii contravenionale, fa de
dispoziiile legale n vigoare, n doctrin s-a susinut constant, aplicarea principiului
generalitii, contravenia fiind de esena fiinei umane.
Fa de prevederile actualei ordonane n materie, se poate susine c, rspunderea
contravenional revine oricrei persoane fizice care a svrit o contravenie pe
teritoriul rii noastre, indiferent dac este cetean romn, cetean romn cu
domiciliul n strintate, cetean strin sau apatrid.
De la principiul generalitii rspunderii contravenionale, este exceptat minorul care nu a
mplinit 14 ani, potrivit art. 11 alin. (2) din O.G.nr.2/2001.
Unele acte normative derog de la aceast prevedere, ridicnd limita minim de vrst la
16 ani.
Dimpotriv, n doctrin au existat propuneri argumentate n favoarea reducerii limitei de
vrst a rspunderii contravenionale, la 12 ani, aducndu-se argumente legate de evoluia
vieii sociale, precum i de cazuistica penal i cea contravenional, care demonstreaz c,
n prezent, ntregul complex de probleme educativ-informative, de nelegere a normelor
moral-juridice privind comportamentul individual prezint alte coordonate.
n plus, ca i n reglementarea anterioar, este meninut soluia rspunderii limitate a
minorilor care au mplinit 14 ani (pn la mplinirea vrstei de 18 ani subl.ns.) fiind prevzut
un regim juridic special constnd n faptul c, minimul i maximul amenzii stabilite n actul
normativ pentru fapta svrit sunt reduse la jumtate.
De la principiul generalitii rspunderii contravenionale mai fac excepie, conform art.44
din ordonan, i militarii n termen, n cazul crora, procesul-verbal de constatare a
contraveniei se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i
se aplica msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
79

Dac prin contravenia svrit s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse
confiscrii, organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz de tarif i va
dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunic
contravenientului, prii vtmate i celui cruia i aparin bunurile confiscate.
Potrivit art. 46 din O.G. nr.2/2001, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne
(Ministerul Internelor i al Reformei Administrative subl.ns.), precum i celelalte autoriti ale
administraiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele
competente s constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele
militare i de angajaii civili n legtur cu serviciul.
n ce privete persoana juridic, subiect al rspunderii contravenionale, actuala
reglementare aduce o modificare de substan, transformnd sancionarea persoanei juridice
din excepie n regul, aspect criticat de unii specialiti.
Astfel, pornind de la calificarea rspunderii pentru contravenii ca fiind o rspundere
individual i personal, n principiu, persoana care este subiect activ al contraveniei
urmeaz s rspund n nume propriu.
Numai n mod excepional, cnd rspunderea n nume propriu nu poate fi angajat ar
putea fi evocat problema rspunderii altei persoane fizice sau juridice.
Prin urmare, spre deosebire de Legea nr.32/1968 care admitea sancionarea persoanei
juridice cu titlu de excepie, numai dac era prevzut prin legi sau decrete (acte juridice
avnd fora legii, adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate
permanent existent n vechiul regim - subl.ns.), urmnd ca amenzile aplicate acestora s fie
apoi imputate persoanelor fizice, actuala reglementare stabilete o egalitate de tratament cu
sancionarea persoanei fizice i n ce privete sancionarea persoanei juridice.
Astfel, potrivit art.3 alin. (2) din O.G.nr.2/2001, persoana juridic rspunde contravenional
n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii.
n plus, fa de reglementarea anterioar care permitea sancionarea persoanei juridice
doar prin legi sau decrete, de unde concluzia c orice hotrre a Guvernului, i cu att mai
mult a unei autoriti a administraiei publice locale ce ar fi prevzut contravenii pentru
persoanele juridice ar fi fost lovit de nulitate, reglementarea actual nu mai face nici o
distincie sub acest aspect, ntre tipurile de acte normative.
De aici concluzia conform creia pot fi stabilite i sancionate contravenii pentru
persoanele juridice ca i pentru persoanele fizice prin legi sau ordonane, dar i prin hotrri
ale Guvernului, hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene sau ale
sectoarelor municipiului Bucureti n domeniile expres enumerate de ordonan.

2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional


n ce privete cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i respectiv,
rspunderea contravenional, acestea se datoreaz unor situaii obiective ce in fie de
aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective.
Astfel, potrivit art.11 din ordonan, caracterul contravenional al faptei este nlturat n
cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului
fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i
infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit.
Faptele comise n oricare din condiiile menionate nu vor constitui contravenii deoarece
le lipsete un element esenial i anume vinovia.
La aceste cauze se adaug i minoritatea, deja menionat, ce se bazeaz pe premisa
c minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a nelege i aprecia gravitatea faptelor svrite,
aceast capacitate dobndindu-se treptat, ulterior.
80

n plus, ordonana prevede expres obligativitatea constatrii cauzelor care nltur


caracterul contravenional al faptei doar de ctre instana de judecat.
n cazul contraveniilor pentru care este necesar plngerea prii vtmate (spre
exemplu, alungarea din locuina comun a soului sau soiei, a copiilor precum i a oricrei
persoane aflate n ntreinere), retragerea acesteia sau mpcarea prilor nltur
rspunderea fptuitorului.
Pentru definirea acestor cauze, n absena unor dispoziii speciale n dreptul comun al
contraveniei, s-a recurs n mod obinuit la definiiile din Codul penal, fiind vorba despre
aceleai cauze care nltur i rspunderea penal.
Se afl n stare de legitim aprare, acela care svrete fapta contravenional pentru
a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia, mpotriva
unui interes public i care pune n pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori
interesul public.
Potrivit Codului penal, se consider n stare de necesitate, acela care svrete fapta
pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat altfel, viaa, integritatea
corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes
public.
Constrngerea const n aciunea de a obliga o persoan s fac un anumit lucru pe
care nu l-ar fi ntreprins din proprie iniiativ i ea poate mbrca dou forme, fizic sau
moral, n funcie de circumstanele existente.
Cazul fortuit const n intervenia unui eveniment sau a unei ntmplri ce nu putea fi
prevzut sau nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos.
Iresponsabilitatea reprezint incapacitatea unei persoane de a nelege natura i
rezultatul faptelor sale, de a-i dirija n mod normal viaa i poate fi temporar sau
permanent.
Infirmitatea este o cauz necunoscut n legislaia penal, deci ea nu exonereaz de
rspundere o persoan infirm care comite o infraciune. n materie contravenional ns,
infirmitatea poate constitui cauz de nlturare a rspunderii contravenionale pentru o fapt
ilicit svrit n legtur cu respectiva infirmitate. Astfel, existena infirmitii trebuie s fie
de natur a-l mpiedica pe fptuitor fie s respecte conduita prescris de norma legal, fie s
perceap, s realizeze faptul c ncalc aceast norm. Infirmitatea poate fi temporar sau
permanent, psihic sau fizic, condiia esenial fiind ca aceasta s existe n momentul
svririi faptei i s aib un rol determinant n comiterea acesteia.
Eroarea de fapt reprezint necunoaterea n totalitate a unei mprejurri reale de care
depinde caracterul contravenional al unei fapte sau cunoaterea ei inexact n momentul
comiterii faptei ilicite.
Din analiza enumerrii coninute n art.11 din ordonan, fa de dispoziia similar din
vechea reglementare, observm c a fost adugat printre cauzele de nlturare a
rspunderii contravenionale i beia involuntar complet, propuneri n acest sens, fiind
formulate n doctrin de mult vreme. De altfel, este singura cauz de exonerare de
rspundere care se regsea n Codul penal, dar lipsea dintre cauzele enumerate de Legea
nr.32/1968, apreciindu-se c era vorba evident de o scpare a legiuitorului.
Potrivit art.12 alin.(1) din ordonan, dac printr-un act normativ fapta nu mai este
considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de
data intrrii n vigoare a noului act normativ.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.228/2007 s-a constatat c aceste dispoziii sunt
neconstituionale n msura n care prin sintagma nu se mai sancioneaz prevzut n text
se nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia.
Potrivit art.12 alin.(2) din ordonan, dac sanciunea prevzut n noul act normativ este
mai uoar se va aplica aceasta, iar n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune
81

mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului


normativ n vigoare la data svririi acesteia.
Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovia ca trstur esenial a
contraveniei, ducnd la nlturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaug i prescripia,
cauz ce nltur rspunderea contravenional, noua reglementare, ca i vechea lege n
materie, fcnd distincie ntre prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i
prescripia executrii sanciunii contravenionale.
Prescripia aplicrii sanciunii contravenionale reprezint o cauz ce nltur aplicarea
sanciunii contravenionale, pentru svrirea cu vinovie a unei fapte prevzute de norma
contravenional, datorit trecerii n anumite condiii a unui interval de timp prevzut de lege,
de la data svririi faptei.
Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine, potrivit art.13 din
O.G.nr.2/2001, n termen de 6 luni de la data svririi faptei.
Dup cum se poate constata, reglementarea prescripiei aplicrii sanciunii
contravenionale are n vedere doar sanciunea amenzii contravenionale.
n plus, sintagma utilizat n coninutul ordonanei pentru fixarea momentului de la care
ncepe s curg prescripia, data svririi faptei este criticat n doctrin, apreciindu-se c
formularea corect ar fi trebuit s fie data constatrii faptei, sintagm utilizat, dup cum
vom constata imediat, n cazul contraveniilor continue.
n art. 13 alin. (2) din O.G.nr.2/2001 se precizeaz c n cazul contraveniilor continue,
termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba despre contravenie
continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
Termenul de 6 luni reprezint regula pentru prescripia aplicrii sanciunii amenzii
contravenionale, iar de la aceast regul s-a stabilit o derogare n cazul contraveniilor
continue, cnd termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba de fapt, n
aceast situaie de prescripia executrii sanciunii amenzii contravenionale,
reglementat n art.14 din O.G.nr.2/2001.
Potrivit art.13 alin. (3) din O.G.nr.2/2001, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i
ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot
timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa
instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nluntrul termenului general de
prescripie.Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an
de la data svririi, respectiv constatrii faptei dac prin lege nu se dispune altfel.
n art.13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale s se prevad i alte
termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Prescripia executrii sanciunii contravenionale a fost prevzut n art.14 din
O.G.nr.2/2001 att cu privire la sanciunea amenzii contravenionale ct i cu privire la
sanciunea nchisorii contravenionale.
Ca urmare a desfiinrii sanciunii nchisorii contravenionale prin O.U.G. nr. 108/2003,
dispoziiile referitoare la prescripia executrii acestei sanciuni au fost abrogate.
Astfel, potrivit art.14 din O.G. nr.2/2001, executarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat
contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii.
De asemenea, mai era prevzut n alin.(2), un termen de 2 ani de la data aplicrii n care
urma s se prescrie executarea sanciunii amenzii contravenionale.
Deoarece prin Ordonana Guvernului nr.61/2002 privind colectarea creanelor bugetare,
alin.(2) din O.G.nr.2/2001 a fost expres abrogat, n prezent, termenul de prescripie pentru
executarea sanciunii amenzii contravenionale este de 5 ani i ncepe s curg de la data
ncheierii anului financiar n care a luat natere dreptul de a se cere excutarea creanei
bugetare, respectiv, a amenzii contravenionale.
82

2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale


Din perspectiva teoriei generale a rspunderii juridice, n doctrina administrativ, normele
contravenionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale Dreptului
administrativ procesual.
Din perspectiva dreptului privat ns, deoarece i actuala reglementare n domeniu,
Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat prin Legea
nr.180/2002 menine prevederea din Legea nr.32/1968 - vechea reglementare n materie-,
potrivit creia dispoziiile sale se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil (art.47
din ordonan) procedura contravenional este privit ca o procedur civil special.
De lege ferenda, n doctrina administrativ a fost pus n discuie n repetate rnduri,
apariia i dezvoltarea unui drept contravenional, i de aici a unei noi categorii de litigii,
litigiile contravenionale.
Aceast reconsiderare presupunea i reconsiderarea competenei exclusive a instanelor
de drept comun, ca instane de soluionare a cilor de atac, nelegerea litigiului
contravenional ca un litigiu de competena instanelor de contencios administrativ.
Este o propunere de doctrin parial transformat n realitate - dup cum vom constata
analiznd cile de atac n materia rspunderii contravenionale -, Legea de aprobare a
ordonanei, completnd textul iniial al acesteia cu o dispoziie prin care trimite n mod expres,
pentru recurs, la secia de contencios administrativ a tribunalului.
n mod tradiional, analiza procedurii contravenionale potrivit dreptului comun n materie
a fost divizat n patru etape principale i anume: constatarea contraveniei, aplicarea
sanciunii contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunilor
contravenionale.
Constatarea contraveniei este reglementat n capitolul al II-lea al Ordonanei
Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor.
Astfel, conform art.15 alin.(1), contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de
persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia,
denumite n mod generic ageni constatatori.
Potrivit actualei reglementri, pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i agenii de poliie
din cadrul Ministerului de Interne (Ministerul Internelor i al Reformei Administrative subl.ns.), special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali
conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor
judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane
prevzute n legi speciale.
Ofierii i agenii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice, circulaia
pe drumurile publice, regulile generale de comer, vnzarea, circulaia i transportul
produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice precum i n alte
domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
Comparnd legislaia contravenional dinainte de decembrie 1989 cu cea
postdecembrist se observ, mai ales dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, un
proces de specializare n ce privete constatarea contraveniei, n sensul c, n timp, poliia
a ajuns s instrumenteze doar n sfera ordinii publice, aspect prevzut expres n dispoziiile
actualei reglementri.
Potrivit art.10 din ordonan, dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii
sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie.
n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane,
sanciunea se va aplica fiecreia separat.
83

Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare i sancionare a


contraveniei s-a aflat n mod constant n atenia specialitilor.
Astfel, ntr-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter
jurisdicional urmnd ca n perspectiva unui Drept contravenional, s constituie un act
procesual contravenional.
Reprezentanii colii de la Cluj consider dimpotriv c, procesul-verbal de constatare a
contraveniei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaz fapta ilicit i
contravenientul.
Procesul-verbal a mai fost calificat att ca un act administrativ-pregtitor, ct i ca un
act administrativ de autoritate, calificare pe care o mprtim.
Art.16 din ordonan enumer elementele pe care procesul verbal de constatare a
contraveniei trebuie s le conin n mod obligatoriu i anume: data i locul unde este
ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de
munc ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i
locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la
aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului
normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de
asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie;
posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de
actul normativ dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de
atac i organul la care se depune plngerea.
n cazul contraveninenilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu
domiciliul n strintate, n procesul verbal vor fi cuprinse urmtoarele date: seria i numrul
paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i
statul emitent.
n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele,
prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesul-verbal se vor face
meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i
codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare ale persoanei care o reprezint.
n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la
cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de
constatare, obieciuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica Alte meniuni, sub sanciunea
nulitii procesului-verbal.
De remarcat c, actuala enumerare a elementelor pe care trebuie s le conin procesulverbal de sancionare contravenional a fost apreciat n doctrin ca fiind mai complet
dect cea cuprins n vechea lege.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de
contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie
confirmate de cel puin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele
personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea
de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza
motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod.
Dup cum adesea s-a remarcat n doctrin, n practic aproape s-a ncetenit regula ca,
n astfel de situaii, agenii constatatori s consemneze pur i simplu, martor lips, aspect
oarecum, n afara spiritului normei contravenionale, consemnrile trebuind s cuprind
eforturile depuse de agentul constatator pentru a gsi un martor.
84

Totodat, dispoziia mai sus menionat referitoare la condiiile ncheierii procesului-verbal


atunci cnd contravenientul nu este de fa e de prere un alt autor-, face inaplicabile unele
prevederi viznd coninutul procesului-verbal de constatare a contraveniei, i anume, cele
privind data i ora svririi contraveniei, precum i datele personale din actul de identitate,
inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului. De
asemenea, o astfel de prevedere poate da natere la abuzuri din partea agentului constatator
care, cu sprijinul unui martor poate s constate c s-a svrit o contravenie de ctre orice
persoan fizic.
Totodat, n practic s-a ridicat problema dac, procesul-verbal de constatare a
contraveniei poate fi ncheiat numai pe baza constatrilor fcute de agent n momentul
comiterii faptei sau este posibil i constatarea ulterioar a faptei pe baza probelor
administrate, cel mai des fiind ntlnite situaiile n care contravenia este flagrant i
constatat personal de agentul constatator chiar n momentul svririi ei.
Constatarea personal a faptei contravenionale nu se identific ns ntotdeauna cu
flagranta contravenional, dup cum s-a apreciat n doctrin, aceasta constnd n
surprinderea de ctre agentul constatator a contravenientului chiar n momentul svririi
contraveniei, prilej cu care are loc i constatarea faptei.
ntre cele dou momente pot exista raporturi de concomiten, ns situaiile de fapt pe
care le identific nu pot coexista ntotdeauna, aceasta depinznd de natura specific a unor
contravenii i de modalitatea de constatare a acestora.
Practica judiciar s-a axat ns pe ideea c nu este valabil procesul-verbal de constatare a
contraveniei ncheiat de agentul competent la o dat ulterioar svririi faptei pe baza unor
probe sau informaii culese mai trziu.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei marcheaz existena raportului juridic
contravenional, ce se va afla la baza derulrii ntregii activiti procesuale contravenionale
pn la stingerea acesteia, fiind actul prin care se declaneaz i la care se raporteaz
activitatea de tragere la rspundere a celor care au svrit contravenii.
El reprezint unicul act probator al contraveniei svrite n faa organului sancionator, a
instanei de judecat ori a organului de executare, i de asemenea, reprezint actul supus
controlului judiciar.
Ca i n vechea Lege nr.32/1968, i actuala reglementare menioneaz expres o serie de
elemente a cror absen din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, neleas ca
sanciunea care lovete actele de procedur ncheiate fr respectarea unor condiii de fond
i de form impuse de lege.
Este vorba despre lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului
constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa
denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a
semnturii agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se
constat i din oficiu.
Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziiilor privind constatarea contraveniei, se
refer la situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai
timp de acelai agent constatator, urmnd a se ncheia un singur proces-verbal.
Aplicarea sanciunilor contravenionale este prevzut n capitolul al III-lea al
ordonanei.
Reglementarea actual privind regimul juridic al contraveniilor menine principiul deja
consacrat, conform cruia aplicarea sanciunii contravenionale revine tot agentului
constatator al contraveniei, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a
contraveniilor nu se prevede altfel.
Majoritatea actelor normative prevd i la ora actual, regula aplicrii sanciunii
contravenionale de ctre agentul constatator, fie n mod expres, fie prin trimitere la dreptul
85

comun n materie contravenional, care s completeze actul normativ sancionator, existnd


ns i acte normative care nu prevd nici agentul constatator i nici agentul sancionator.
Dac ns, potrivit actului normativ n cauz, agentul constatator nu are dreptul s aplice i
sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei
competente s aplice sanciunea, ce va fi aplicat prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional
cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost
svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea
produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date
nscrise n procesul-verbal.
O obligaie important a autoritii care aplic sanciunea este aceea de a comunica
procesul-verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea cii de atac a
plngerii.
Potrivit art.25 din ordonan, procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va
comunica, n copie contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului
bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea n cel
mult o lun de la data aplicrii acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescripia
executrii sanciunii.
n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost
obligat la despgubiri, o dat cu procesul verbal i se va comunica ntiinarea de plat, n care
se va face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii, la instituiile abilitate s o
ncaseze, i dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar
urmnd s se procedeze la executarea silit.
Potrivit art.28 din ordonan, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult
48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori dup caz, de la data comunicrii
acestuia, (conform precizrii necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situaia fireasc
cnd acesta nu se afl de fa), jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ,
agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul
normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod
expres.
Prin aceast tez final s-a adus o modificare substanial vechii reglementri, cu
influene asupra ntregii legislaii contravenionale, i implicit asupra practicii administrative n
domeniu, aa-numitul sistem al ablaiunii, fiind transformat din regul, astfel cum fusese
consacrat n vechea reglementare, n excepie, n sensul c, el va trebui ntotdeauna
prevzut expres, n caz contrar neputnd fi aplicat.
O asemenea dispoziie n reglementarea-cadru consacrat contraveniei s-ar prea c
rspunde spiritului vremii, din moment ce, dup decembrie 1989, tot mai multe legi i
ordonane coninnd prevederi n materie contravenional au menionat expres c, nu le sunt
aplicabile dispoziiile legii-cadru privind sistemul ablaiunii.
Este prevzut expres i modul de calcul al termenelor, astfel: Termenele statornicite pe
ore ncep s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi
de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei
zile de lucru urmtoare.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i
Consemnaiuni - C.E.C. S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului iar amenzile cuvenite
bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. S.A. sau la
casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s
administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea
funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului ori de locul svririi
contraveniei precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei.
86

O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite


prin pot organului din care acesta face parte, n maxim 48 de ore.
Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat
electronic n cadrul ghieului virtual de pli, n condiiile stabilite de ordonan.
Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n
astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de
urmrire penal competent.
Dimpotriv, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre
procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de
constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe
hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia,
pentru a lua msurile ce se impun conform legii. n acest caz, termenul de prescripie de 6
luni va curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea.
Cile de atac n materia rspunderii contravenionale sunt reglementate n capitolul al
IV-lea al ordonanei, soluiile aduse de aceasta n domeniu fiind apreciate n doctrin, ca cele
mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice i ale exigenelor privind
democratismul nfptuirii actului de justiie contravenional.
Calea tradiional de atac n materie contravenional a fost plngerea, deoarece n
aceast materie, potrivit legislaiei anterioare, nu se putea vorbi de o judecat n prim
instan, pentru ca exercitarea cii de atac s poat fi denumit recurs ori apel.
Plngerea era privit ca o cale devolutiv de atac prin care se ataca la judectorie o
hotrre dat de un organ obtesc sau administrativ cu caracter jurisdicional sau un act
administrativ n cazurile precizate n legi speciale.
n esen, actuala reglementare menine principiile vechii legi, astfel cum aceasta fusese
modificat dup adoptarea Constituiei din 1991, consacrnd expres regulile cilor de atac
care s-au impus i n procedura contravenional, n ultimii ani, urmare a schimbrilor
survenite n legislaia procesual civil.
Astfel, potrivit art. 31 din ordonan, mpotriva procesului-verbal de constatare a
contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la
data nmnrii sau comunicrii acestuia.
Plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se
depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o
primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 a fost admis excepia de
neconstituionalitate cu privire la dispoziia de mai sus, aceasta fiind declarat
neconstituional.
Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei
circumscripie a fost svrit contravenia iar introducerea ei suspend executarea.
Judectoria va fixa termen de judecat, ce nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea
contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a
aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, a oricror alte
persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei.
Ca un element de noutate este prevzut citarea societii de asigurri menionat n
procesul-verbal de constatare a contraveniei, n cazul n care fapta a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaie.
Deoarece reglementarea actual asemeni celei anterioare nu conine prevederi speciale
privind cuprinsul plngerii, se impune n continuare aplicarea dreptului comun n materie,
adic a dispoziiilor Codului de procedur civil.
n legtur cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de
aceea n practic i n doctrina administrativ de-a lungul vremii a aprut o problem
87

controversat, aceea de a ti dac plngerea mpotriva sanciunii contravenionale mai poate


fi fcut i de contravenientul care a achitat pe loc sau n 48 de ore, jumtate din minimul
amenzii i nu s-a ntocmit proces verbal de constatare a contraveniei.
ntr-o opinie devenit majoritar, s-a susinut c, ntr-un asemenea caz, contravenientul
poate depune plngerea ntruct legea nu prevede n mod explicit, printr-o dispoziie expres,
c raportul de drept contravenional e soluionat definitiv i c mpotriva soluiei nu se poate
face plngere. n plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o
nclcare a principiului bunei administrri a justiiei precum i a principiului privind
parcurgerea a cel puin dou grade de jurisdicie n soluionarea cauzelor i aflarea
adevrului.
Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost
introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia
s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea
verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii,
despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
Dac, dei legal citate, prile nu se prezint la termenul de judecat, nu se suspend
judecata, ci dimpotriv, plngerea se soluioneaz n lips, pe baza actelor de la dosar.
Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n
termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de
recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.
Fa de aceast prevedere iniial din textul ordonanei, Legea de aprobare a adugat o
precizare important, cu repercursiuni semnificative n practica instanelor de judecat,
stabilind expres competena seciei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca
recursul n materie contravenional.
Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se
soluioneaz cu precdere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca i recursurile mpotriva
hotrrilor judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri
incidente.
Deoarece potrivit unei prevederi exprese, dispoziiile ordonanei se completeaz cu
dispoziiile Codului de procedur civil, n doctrin s-a apreciat n mod constant c, n materia
contraveniilor pot fi exercitate i cile extraordinare de atac.
Executarea sanciunilor contravenionale constituie obiect de reglementare al
capitolului al V-lea din ordonan, reprezentnd ultimul moment procedural n materia
rspunderii contravenionale. Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de
sanciunea aplicat, de caracterul i finalitatea fiecreia dintre ele.
Astfel, potrivit art.37 din ordonan, procesul-verbal neatacat n termen de 15 zile precum
i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu
executoriu fr vreo alt formalitate.
Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea
contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator.
n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal
de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.
Dac sanciunea a fost aplicat de instan, prin nlocuirea amenzii contravenionale cu
avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotiinare scris.
Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel:
a). de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit
calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut
de lege;
b). de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.
88

n ce privete procedura aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul


comunitii, dreptul comun n materie l reprezint Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind
regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii.
Ordonana Guvernului nr.55/2002 aprobat prin Legea nr.641/2002 ale crei dispoziii se
completeaz cu cele ale Codului de procedur civil a fost substanial modificat prin
O.U.G.nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, intrat n vigoare, dup
cum s-a menionat, o dat cu intrarea n vigoare a Legii de revizuire a Constituiei Romniei,
adic la 23 octombrie 2003.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi
sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce
constituie contravenii.
Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii se stabilete ntotdeauna
alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat.
Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii poate fi aplicat numai dac exist
consimmntul contravenientului.
Ordonana Guvernului enumer expres domeniile n care poate fi prestat aceast
sanciune, care se execut dup programul de munc, ori dup caz, programul colar al
contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe
zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe zi.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic numai contravenienilor
persoane fizice.
n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu
sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, dac agentul constatator apreciaz c
sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda. Dac, n raport cu gravitatea faptei
se apreciaz c amenda este nendestultoare, agentul constatator ncheie procesul-verbal
de constatare a contraveniei i l nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente,
adic judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia.
Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a
agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector,
contravenientul poate fi asistat de aprtor, iar n cazul n care acesta este minor,
participarea procurorului la judecat este obligatorie, ca i asistena juridic n condiiile legii.
Instana apreciaz asupra legalitii i temeiniciei procesului-verbal i pronun una din
urmtoarele soluii: a). aplic sanciunea amenzii; b).aplic sanciunea prestrii unei activiti
n folosul comunitii, cu consimmntul contravenientului, dac apreciaz c aplicarea
amenzii nu este ndestultoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale i
financiare pentru plata acesteia; c). anuleaz procesul-verbal.
Dac o persoan a svrit mai multe contravenii, constatate prin acelai proces verbal,
n cazul n care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede
sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, sanciunile se cumuleaz fr a putea
depi maximul general stabilit de lege.
Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea este irevocabil.
n toate situaiile, dup luarea consimmntului contravenientului, instana, prin hotrre,
stabilete natura activitilor ce vor fi prestate de acesta n folosul comunitii, pe baza datelor
comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina,
innd seama de aptitudinile sale fizice i psihice, precum i de nivelul pregtirii profesionale.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre
instan prin emiterea unui mandat de executare. Ea se va executa n raza unitii
administrativ-teritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina. Primarul are
obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare.
89

n cazul n care contravenientul, cu rea-voin nu se prezint la primar, se sustrage ulterior


de la executare sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria,
poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii.

Capitolul III
Rspunderea administrativ-patrimonial
3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial
Ca orice activitate uman, activitatea autoritilor administraiei publice poate genera
prejudicii persoanelor fizice sau juridice, cu att mai frecvente i mai grave cu ct ea
utilizeaz mijloace exorbitante n raport cu dreptul privat.
Problema rspunderii statului pentru daune a fost cercetat de toi marii autori din
perioada interbelic, dar ntr-un context diferit.
Astfel, prof. Paul Negulescu analizeaz aceast problem n sfera Responsabilitii
puterii publice, prof. Anibal Teodorescu o cerceteaz n capitolul consacrat
Responsabilitii n dreptul administrativ, iar profesorii Tarangul i Rarincescu o consider
o problem a contenciosului administrativ, i anume contenciosul n daune.
Fundamentarea acestei forme de rspundere a avut loc dup Revoluia francez din 1789,
care a marcat trecerea puterii de la Rege la naiune.
Dac iniial a fost consacrat principiul iresponsabilitii statului pentru pagubele cauzate,
fiind admis doar rspunderea statului n cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public,
treptat s-a impus regula rspunderii funcionarilor, o dat cu instituirea principiului garantrii
funciei publice, pentru prevenirea eventualelor abuzuri.
n dreptul francez, Decizia Blanco din 1873 aparinnd Tribunalului de Conflicte (instana
abilitat s soluioneze conflictele de competen aprute ntre instana de contencios
administrativ i instanele ordinare) se afl la originea unei veritabile revoluii jurisprudeniale,
schimbnd radical orientarea n problema rspunderii statului pentru daune. ncepnd cu
aceast decizie, litigiile referitoare la pagubele cauzate de ctre serviciile publice locale, care
se soluionau de tribunalele judiciare, fiind strns legate de ideea de gestiune privat, au
fost judecate de jurisdiciile administrative.
S-a admis astfel, rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului sau
proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public (ideea rspunderii
obiective) i implicit, ideea unui regim exorbitant aplicabil acestei forme de rspundere,
regimul dreptului public.
n dreptul englez, lipsa de rspundere a Regelui a rmas dominant fiind angajat
rspunderea funcionarului dup regulile dreptului comun.
n dreptul romnesc s-au formulat diferite opinii cu privire la temeiul rspunderii statului
(administraiei) pentru daune, regimul juridic aplicabil i instana competent.
Consiliul de Stat nfiinat n anul 1864 avea competena de a judeca hotrrile minitrilor,
ale prefecilor sau altor ageni administrativi, date cu exces de putere i cu violarea legilor i a
regulamentelor n fiin. Potrivit Legii de organizare i funcionare a Consiliului de Stat,
particularii se puteau adresa acestui organ numai pentru anularea actului, urmnd a cere
daune n instana de drept comun.
De altfel, dup desfiinarea sa, n 1866, s-a dispus ca afacerile de natur contencioas s
fie trecute n competena instanelor judectoreti, dup regulile ordinare.
Constituia din 1866 a prevzut rspunderea administraiei pentru cazurile de expropriere
din considerente de utilitate public precum i o aciune civil a prii vtmate, n cazurile de
responsabilitate ministerial, precizate abia prin Legea responsabilitii ministeriale din 1879.
90

n urma modificrilor legislative din anii 1905, 1910, 1912 s-au declanat n doctrin
divergenele cu privire la temeiul rspunderii patrimoniale a statului, respectiv cu privire la
regimul juridic aplicabil.
Constituia din 1923 i ulterior Legea contenciosului administrativ din 1925 au marcat un
progres n acest domeniu, n sensul meninerii dreptului particularului de a fi despgubit n
caz de expropriere pentru cauz de utilitate public i meninerii exerciiului aciunii civile n
cazul responsabilitii ministeriale.
A fost proclamat expres dreptul particularului de a fi despgubit de ctre Stat, drept extins
la toate cererile de daune rezultate din acte administrative fcute cu clcarea legilor i a
regulamentelor sau prin reaua voin a administraiei de a rezolva cererea referitoare la un
drept. S-a acordat astfel competen instanelor de a pronuna daune civile pn la
restabilirea dreptului vtmat precum i de a judeca cererea de despgubiri ndreptat fie
mpotriva autoritii chemate n judecat, fie mpotriva funcionarului vinovat.
i dup anul 1925, jurisprudena a considerat aciunea n daune n faa Curilor de Apel ca
o aciune accesorie aciunii n anulare, de competena instanei de drept comun, chiar i n
cazul actelor de autoritate.
n ce privete regimul civil sau administrativ aplicabil rspunderii administraiei pentru
daune, opiniile au fost mprite, n sensul c, fie a existat o orientare categoric ctre dreptul
comun, fie ctre dreptul administrativ, jurisprudena acionnd cel mai adesea n sensul tezei
civiliste.
n perioada postbelic, n problema naturii juridice a rspunderii organelor
administraiei de stat s-au confruntat n continuare, doctrina de drept public cu cea de drept
privat. Aceast chestiune fiind direct legat de instituia contenciosului administrativ, doctrina
a fost influenat de reglementrile adoptate n aceast materie, care au oferit argumente,
cnd n favoarea tezei naturii civile a acestei forme de rspundere, cnd n favoarea tezei
naturii administrative a acestei forme de rspundere.
n timp s-au dezvoltat dou puncte de vedere divergente: teoria naturii juridice civile a
rspunderii patrimoniale, calificat ca o rspundere civil delictual i respectiv, teoria
naturii juridice administrative a rspunderii patrimoniale, pornind de la premisa c ea
intervenea tocmai n cmpul relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat.
n ce privete ntinderea rspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta difer n funcie
de caracterele faptului productor de prejudicii dar i a naturii funciei publice din momentul n
care prejudiciul a fost cauzat.
Sub aspectul consacrrii constituionale a principiului rspunderii patrimoniale a statului
pentru daune, n doctrin se arat c, exist constituii occidentale care nu conin nici un fel
de dispoziii n aceast problem, exist constituii care conin dispoziii cu valoare de principii
dar exist i constituii care conin norme de detaliu.
n ce privete fundamentele Constituiei Romniei din 1991 revizuit i republicat n
2003, n aceast chestiune, din coroborarea unor norme coninute n mai multe articole ale
sale rezult c cetenii romni au dreptul la recuperarea pagubelor cauzate prin actele
administrative ale autoritilor publice, respectiv prin tcerea sau ntrzierea acestora fa de
cererea lor.
Din coninutul art.52 alin.(2) din Constituia republicat, care permite ca prin lege organic
s fie stabilite condiiile i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate
public, rezult c pot fi avute n vedere trei ipoteze: o aciune numai mpotriva autoritii
publice; o aciune numai mpotriva funcionarului; o aciune concomitent mpotriva ambilor.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ s-a axat pe ultima soluie iar actuala
lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 a meninut aceast formul
consacrat i de jurisprudena administrativ.
91

Legiuitorul constituant reglementeaz ns, tot la art.52, la alineatul urmtor i o


rspundere patrimonial a statului, care a fost extins cu ocazia revizuirii de la erorile
judiciare svrite n procesele penale, la toate erorile judiciare, fr excepie.
n plus, tot cu ocazia revizuirii, a fost consacrat expres rspunderea solidar a
magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
n doctrina actual, rspunderea administrativ-patrimonial a fost definit ca
reprezentnd acea form a rspunderii juridice care const n obligarea statului sau, dup
caz, a unitilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un
act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraiei publice de a rezolva o
cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.

3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale


Interpretarea normelor constituionale permite identificarea urmtoarelor forme ale
rspunderii statului pentru daunele create :
- rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;
- rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin acte
administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea
introducerii n cauz a funcionarului vinovat de emiterea actului;
- rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor
pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor
publice;
- rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele
serviciului public.
Opiniile diferite cu privire la natura juridic a rspunderii patrimoniale a statului prin
autoritile sale, pentru prejudiciile cauzate prin acte ilegale au contribuit la identificarea de
ctre doctrin a mai multor categorii de condiii ale acestor forme de rspundere
patrimonial.
Prima form menionat consacr rspunderea patrimonial a statului pentru orice
prejudicii cauzate prin erori judiciare, stabilit n condiiile legii, adugndu-se, dup cum am
subliniat, i posibilitatea unei aciuni n regres a statului, mpotriva magistrailor care i-au
exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Prin noua consacrare constituional, ca urmare a revizuirii a fost extins sfera rspunderii
statului la prejudiciile cauzate n orice eroare judiciar, fiind lrgit astfel garania
constituional pe care o reprezint aceast rspundere.
A patra form este o rspundere obiectiv, cel care a suferit o pagub trebuie s
demonstreze instanei de contencios administrativ c paguba suferit se datoreaz unei limite
a serviciului public.
Aceast form de rspundere presupune deci, ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: a).
existena unui serviciu public care prin natura sa s conin riscul producerii anumitor pagube
pentru ceteni; b). existena unui prejudiciu material adus persoanei fizice sau juridice; c).
existena unei legturi cauzale ntre riscul (limita) serviciului public i paguba produs.
n dreptul francez, rspunderea obiectiv poate mbrca dou forme i anume:
rspunderea pentru risc, care se raporteaz la pagubele care au la origine lucruri periculoase,
metode periculoase sau situaii periculoase i respectiv, rspunderea pentru nclcarea
egalitii n faa sarcinilor publice, care intervine cnd prejudiciul nu are un caracter
accidental.
n celelalte dou ipoteze, a doua i a treia form enumerate, este vorba despre o
rspundere bazat pe culp. Ea presupune ndeplinirea urmtoarelor patru condiii: a). actul
92

administrativ s fie ilegal; b). s existe un prejudiciu ; c). s existe un raport de cauzalitate
ntre actul ilegal i prejudiciul produs; d). s existe culpa autoritii publice.
Prima condiie rezult att din art.52 din Constituia republicat ct i din unele dispoziii
ale Legii contenciosului administrativ. Aciunea n contencios administrativ trebuie s aib la
baza un act administrativ, pe care cel vtmat l consider ilegal, singura n msur s decid
asupra acestui aspect fiind ns, instana de judecat.
Chiar i o aciune pentru repararea unui prejudiciu, ulterioar aciunii n anulare, care
poate fi o aciune de sine stttoare sau o aciune subsidiar aciunii n anulare, pe care
legea o permite, trebuie s se bazeze pe un act administrativ ilegal.
Trebuie fcut distincia ntre crearea de prejudicii prin acte administrative legale ce
concretizeaz sanciuni administrative i crearea de prejudicii prin acte administrative
ilegale n sensul larg al termenului.
ntr-o astfel de situaie, cel vtmat va trebui s invoce ilegalitatea actului n faa organelor
competente, dup care va putea pretinde repararea pagubei, dar n condiiile dreptului
comun, actul avnd doar semnificaia unui fapt material ilicit. Este totui de admis ca i n
aceste situaii, dac este vorba de un comportament abuziv, de exces de putere din partea
autoritilor administraiei publice, s poat fi introdus o aciune n daune, n faa instanei de
contencios administrativ. Dup cum vom vedea actuala lege a contenciosului
administrativ confirm aceast poziie din doctrin.
Cea de-a doua condiie, ca actul administrativ ilegal s fie cauzator de prejudicii are
n vedere att prejudiciile materiale ct i prejudiciile morale. Legea contenciosului
administrativ conine o prevedere expres n acest sens. Prejudiciul trebuie s fie cert, adic
s fie nscut i actual.
A treia condiie, raportul de cauzalitate, reprezint o condiie specific rspunderii
juridice n general, dar cercetarea legturii cauzale este realizat de instan, concret, de la
caz la caz.
Legat de aceast condiie urmeaz a fi reinute dou precizri fcute de doctrin : pe de-o
parte, de cele mai multe ori, actele administrative produc prejudicii nu prin simpla manifestare
de voin ci ca urmare a executrii lor, iar pe de alt parte, nu orice ilegalitate a actului este
productoare de prejudicii.
Dac paguba se datoreaz forei majore, ea va produce n dreptul administrativ acelai
efect ca i n dreptul privat, adic, va nltura orice rspundere a administraiei.
n ce privete culpa autoritii publice, aceasta rezult chiar din logica intern a
rspunderii juridice, privit fie ca instituie juridic, fie ca situaie juridic.
n doctrina francez, autorii se refer la o culp de serviciu privit ca o neglijen n
funcionarea normal a serviciului, incumbnd unuia sau mai multor funcionari publici, dar
neimputabil lor personal.
n cazul rspunderii administrativ-patrimoniale, fapta ilicit poate s constea n emiterea
actului administrativ ilegal, refuzul de a rezolva o cerere, nesocotirea unui drept sau a unui
interes legitim, aciuni sau inaciuni care presupun o vin a autoritii administrative.
Deoarece, acestea nu sunt abstraciuni, ci colective organizate de funcionari, nvestii cu
atribuii se subnelege c emiterea actului administrativ ilegal, cauzator de prejudicii, se
datoreaz culpei cel puin unui funcionar din colectiv.
De aici, fundamentul aciunii directe mpotriva funcionarului vinovat de emiterea actului,
reglementat expres i de Legea contenciosului administrativ.
Astfel, rspunderea administrativ-patrimonial a funcionarului public, intervine fie pe cale
direct, cnd aciunea persoanei pgubite este ndreptat mpotriva lui sau i a lui (el avnd
n cauz calitatea de prt), fie pe cale indirect, cnd este chemat n garanie de ctre
autoritatea public pentru care lucreaz, dac cel pgubit i-a ndreptat aciunea numai
mpotriva autoritii publice.
93

Pentru ca funcionarul public s rspund pentru prejudiciul suferit de o persoan fizic


sau juridic se cer ndeplinite aceleai condiii ca i n cazul rspunderii autoritii publice:
actul administrativ contestat s fie ilegal, s existe un prejudiciu, s existe o legtur de
cauzalitate ntre act i prejudiciu i s existe culpa funcionarului public.
n mod similar, urmeaz s identificm condiiile rspunderii solidare a autoritii publice i
a funcionarului pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative care
vizeaz punerea n valoare a unor bunuri ale domeniului public sau dup caz, prestarea unor
servicii publice.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)


1. n dreptul administrativ pot fi identificate urmtoarele forme de ilicit: a).ilicitul administrativ
propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale; b). ilicitul
penal i ilicitul civil; c). ilicitul disciplinar i ilicitul penal.
2. Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei, n rile n care aceasta a fost
dezincriminat s-au conturat urmtoarele sisteme: a). sistemul adoptrii unor regulamente; b).
sistemul reglementrii constituionale i adoptrii unei codificri n materie; c). sistemul unui
Cod contravenional sau a unei legi cadru n materie.
3. Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde obligatoriu: a). descrierea
faptelor ce constituie contravenii i sanciunea aplicabil; b). exclusiv descrierea faptelor ce
constituie contravenii, sanciunea fiind lsat la dispoziia agentului constatator; c). exclusiv
sanciunea aplicabil.
4. Gradul de pericolul social al contraveniei: a). nu este inferior celui al infraciunilor; b).este
identic cu cel al infraciunilor; c). este mai redus dect al faptelor de natur penal; d). este
superior celui al infraciunilor.
5. Nu pot fi reglementate contravenii prin: a). legi i ordonane ale Guvernului; b).ordine ale
minitrilor; c). hotrri ale consiliului judeean; d). hotrri ale consiliilor locale de sector ale
mun.Bucureti.
6. Actele normative prin care se stabilesc contravenii trebuie s cuprind obligatoriu: a).
numele i prenumele contravenientului; b). interdicia aplicrii avertismentului, ca sanciune;
c). limita minim i limita maxim a amenzii, dac aceasta este prevzut ca sanciune; d).
fapta svrit, data svririi faptei, numele i prenumele contravenientului i al agentului
constatator, semntura agentului constatator.
7. Limita minim a amenzii contravenionale, conform O.G. nr.2/2001, este de : a). 100 RON;
b). 250 RON; c).25 RON; d). 10 RON.
8. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit prin : a). hotrri
ale Guvernului; b). hotrri ale consiliilor judeene sau locale; c).legi; d). dispoziii ale
primarului.
9. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie,
stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care
prezint grad de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i
alte acte normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale
94

Guvernului; d). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad de pericol social mai ridicat
dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative.
10. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia;
b). exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz,
cote procentuale din anumite valori; d). exclusiv limita minim a acesteia.
11. Ca regul, conform O.G. nr.2/2001, dispoziiile din actele normative care stabilesc
contravenii intr n vigoare : a). n termen de 10 zile de la data publicrii; b). n termen de 30
de zile de la data publicrii; c). n termen de 3 zile de la data publicrii; d). la data publicrii.
12. Conform O.G. nr.2/2001, limita maxim a amenzii contravenionale nu poate depi : a).
100000 RON; b). 10000 RON; c). 50000 RON; d). 200000 RON.
13. Avertismentul contravenional se poate aplica: a). numai cnd actul normativ l prevede
expres; b).i cnd actul normativ nu l prevede expres; c). numai n cazul contraveniilor
stabilite prin acte normative inferioare ca for juridic legii; d). numai pentru contraveniile
stabilite la nivel local.
14. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de : a). o lun
de la data svririi faptei; b). 2 luni de la data svririi faptei; c). 3 luni de la data
svririi faptei; d). 6 luni de la data svririi faptei.
15. Plngerile mpotriva proceselor-verbale contravenionale sunt soluionate de: a). instana
de contencios administrativ competent; b).judectoria n raza creia s-a comis contravenia;
c).secia civil a tribunalului n raza creia s-a comis contravenia; d). organul din care face
parte agentul constatator.
16. n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este ntotdeauna: a). o
instituie public; b). o autoritate public, de regul o autoritate a administraiei publice; c). o
persoan juridic de drept privat
17. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie,
stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care
prezint grad de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i
alte acte normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale
Guvernului.
18. Potrivit legislaiei n vigoare, primarul: a). poate stabili i sanciona contravenii prin
dispoziii; b). poate sanciona contravenional; c). nu poate fi agent constatator.
19. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia;
b). exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz,
cote procentuale din anumite valori.
20. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n: a).
legi sau ordonane ale Guvernului; b). legi; c). legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului

95

21. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de: a). o lun
de la data svririi faptei; b). 3 luni de la data svririi faptei; c.) 6 luni de la data svririi
faptei.
22. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de
constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de: a). 3 luni de la
data aplicrii sanciunii; b). o lun de la data aplicrii sanciunii; c). 6 luni de la data aplicrii
sanciunii.

Partea a IV-a
CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Obiective specifice: ntr-o ierarhie imaginar a instituiilor dreptului administrativ,
contenciosul administrativ reprezint instituia fundamental, cea mai adecvat i
substanial form de garantare a drepturilor i libertilor ceteneti mpotriva
administraiei publice, a autoritilor publice, n general. n mod obinuit, instituia
contenciosului administrativ, este analizat n contextul cercetrii formelor de control
asupra administraiei publice. Prin raportare la cele trei puteri ale statului pot fi
identificate: un control parlamentar asupra administraiei publice, n special asupra
Guvernului, un control administrativ asupra administraiei publice i un control
judectoresc asupra administraiei publice.
n ce privete cea de-a treia form de control, legiuitorul romn de dup 1990 a optat
pentru nfiinarea unor instane specializate de contencios administrativ, revenind la
tradiia interbelic, urmnd modelul justiiei administrative franceze. n prezent, analiza
instituiei se bazeaz pe dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea
nr.554/2004 cu modificrile i completrile ulterioare.
Prezentarea evoluiei instituiei sub aspectul legislaiei i doctrinei n materie este
urmat de analiza condiiilor directe de aciune n contencios administrativ, a
categoriile de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ i a aspectelor
de natur procesual aplicabile n instanele de contencios administrativ.

Capitolul I
Formele de control asupra administraiei publice
1. 1. Consideraii generale
Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dup
competena lor material i teritorial.
n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia; b).
autoriti administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n condiiile art.102 alin.(1)
din Constituie, dac nu exist un control parlamentar; c). autoriti administrative locale
autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative, exercitate de prefect.
n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita)
autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acetia i-au exercitat
atribuiile cu care au fost nvestii.
n doctrina administrativ au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului
asupra administraiei publice.
96

Dup natura autoritii publice care l exercit se distinge: controlul exercitat de


Parlament, controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice i controlul exercitat
de autoriti judectoreti.
Dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de
instanele judectoreti i de Curtea Constituional, pentru ordonanele Guvernului i un
control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritile supraordonate ierarhic i de
Avocatul Poporului).
Dup efectele pe care le determin se distinge un control ce atrage atenionri i
sancionri ale autoritilor administraiei publice i funcionarilor acestora, nsoite de
anularea actelor i un control ce atrage numai atenionri i sancionri.
O analiz cuprinztoare cu privire la controlul asupra administraiei publice, asupra
puterii executive n sens larg, poate fi realizat pornind de la principiul separaiei puterilor
statului, prin raportare la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului.
Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar
asupra administraiei publice, un control administrativ asupra administraiei publice i
un control judectoresc asupra administraiei publice.

1. 2. Controlul parlamentar
n ce privete prima form de control evocat vom constata c, regimul constituional
romnesc actual consacr att un control parlamentar tradiional ct i un control
parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice distincte de Parlament,
dar supuse obligaiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.
Controlul parlamentar tradiional se concretizeaz la rndul su n obligaia Guvernului
i a celorlalte organe ale administraiei publice de a prezenta informaii i documente acestuia
potrivit art.111 din Constituie, n adresarea Guvernului de ntrebri, interpelri i moiuni
simple potrivit art.112 din Constituie, n dezbaterea rapoartelor i declaraiilor primuluiministru potrivit art.107 alin.(1) din Constituie etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autoriti publice precum Avocatul
Poporului sau Curtea de Conturi.

1. 3. Controlul administrativ
Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i
existena unor forme de control n cadrul autoritilor administraiei publice nsei.
n logica sistemului constituional exist ca principiu, un drept de control al Guvernului
asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice.
Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de
control administrativ.
Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul
nfptuit de administraia public n conformitate cu legea asupra propriei activiti.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane,
compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern,
atunci cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara autoritilor controlate.
Controlul intern presupune existena a dou subiecte: cel care controleaz (subiectul
activ) i cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau
sesizarea unei persoane fizice sau juridice.

97

Procedura de realizare a controlului intern general cunoate n practic o varietate foarte


mare, n absena unei reglementri exprese ce va trebui realizat prin viitorul Cod de
procedur administrativ.
La rndul su, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere
general, un control de tutel administrativ sau un control specializat.
Controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n
baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, fr a fi necesar s fie
prevzut n vreun text de lege.
n cazul autoritilor administraiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control,
acestea fiind organizate i funcionnd pe baza autonomiei locale, efect al descentralizrii
administrative.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd un
element component al activitii de conducere exercitat de superior asupra inferiorului sau la
cererea unei persoane fizice sau juridice, situaie n care controlul se numete recurs ierarhic.
Astfel, ntre controlul administrativ ierarhic i recursul ierarhic exist un raport de la
gen la specie. Orice recurs ierarhic este i o form de realizare a controlului administrativ
ierarhic, dar nu orice form de exercitare a controlului administrativ ierarhic este i un recurs
ierarhic.
n ce privete sensul noiunii de recurs, exist o distincie ntre semnificaia pe care
dreptul administrativ o confer acestei noiuni i semnificaia aceleiai noiuni n dreptul
procesual civil.
Astfel, n dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul
procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor
legitime n urma unor vtmri produse de autoriti ale administraiei publice sau n
subsidiar, de autoriti publice.
n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul administrativ vom
distinge ntre un recurs graios, introdus la autoritatea de la care eman actul administrativ i
un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei
unei asemenea autoriti.
La rndul su, n funcie de natura juridic i subordonarea organelor de control, controlul
specializat poate fi exercitat de: a).inspecii de stat din cadrul ministerelor, altor organe
centrale de specialitate sau autoritilor locale autonome; b).autoriti administrative cu
caracter jurisdicional, n condiiile prevzute de lege; c).autoriti special constituite cu
atribuii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda Naional
de Mediu etc.
Aceast clasificare nu trebuie privit cu rigiditate, n sensul c, ncadrarea ntr-o anumit
categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeai structur administrativ s fie
inclus i n alta, n funcie de alt criteriu de referin.
O meniune special necesit evocarea controlului exercitat de Ministerul Public
asupra administraiei publice, n raport cu noua concepie asupra rolului procurorului.
Astfel, potrivit art.131 din Constituie,n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint
interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile
cetenilor. Dei este vorba despre o autoritate public ce face parte, alturi de instanele
judectoreti i Consiliul Superior al Magistraturii, din autoritatea judectoreasc (titlul
capitolului VI din titlul III consacrat Autoritilor publice din Constituie subl.ns.), din puterea
judectoreasc n sens larg, exist potrivit sistemului constituional i legislativ actual i
autoriti ale administraiei publice care realizeaz o activitate judiciar, asupra crora
Ministerul Public va avea un drept de control.

98

1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional
n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice este vorba despre
forma cea mai important, care sintetic se exprim tradiional sub denumirea de contencios
administrativ constituind nsi finalitatea dreptului administrativ.
Fundamentul constituional al instituiei contenciosului administrativ se regsete n
principal, n art.52 din Constituia republicat, privitor la dreptul persoanei vtmate de o
autoritate public.
Alturi de acesta, analiza instituiei contenciosului administrativ presupune n mod
obinuit, evocarea altor dispoziii constituionale precum art.21 privitor la accesul liber la
justiie; art.73 alin.(3) litera k, privitor la caracterul de lege organic al legii contenciosului
administrativ; art.123 alin.(5) referitor la atribuia prefectului de a ataca, n faa instanei de
contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale.
Pe lng modificrile aduse fostului art.48 devenit art.52, cu ocazia revizuirii Constituiei,
din octombrie 2003, adugarea unui nou alineat la art.21 prin care este precizat expres
caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative dar mai ales,
introducerea unui nou alineat la fostul art.125 devenit art.126, consacrat instanelor
judectoreti, prin care controlul judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu
dou excepii expres prevzute presupun o regndire a ntregii instituii sub aspect doctrinar
i au atras n mod firesc, remodelarea legislaiei n materie.
Dac ntr-o perspectiv mai apropiat sau mai deprtat, jurisdiciile speciale
administrative ar putea deveni istorie, Constituia prevznd pe lng caracterul lor gratuit
i pe cel facultativ, de lege lata, existena unor autoriti cu atribuii administrativ
jurisdicionale competente s emit acte administrativ-jurisdicionale este consacrat nc
n numeroase reglementri legale.
Sub aspectul evoluiei instituiei vom aminti c, Legea nr.29/1990 privind contenciosul
administrativ a prevzut pentru prima dat, n art.4, regula atacrii n faa instanelor de
contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicionale, dup epuizarea cilor
administrativ-jurisdicionale de atac, cu recurs la Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15
zile de la comunicare.
De la aceast regul, n redactarea iniial a legii fuseser prevzute dou excepii i
anume: cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a
amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe, ce urmau s fie rezolvate de organele
prevzute de legea special i n condiiile stabilite de aceasta, pe de-o parte i actele din
domeniul contraveniilor, pe de alt parte. n urma intrrii n vigoare a Constituiei din 1991,
aceste excepii nu au mai putut fi reinute, prevederile respective intrnd sub incidena art.150
alin.(1) referitor la conflictul de legi [devenit art.154 alin.(1), dup republicare - subl.ns.] astfel
cum s-a pronunat i Curtea Constituional, prin Decizia nr.34/1993.
Revenind la coninutul art.4 din vechea lege a contenciosului administrativ, n practica
judectoreasc, n mod constant, n pofida textlui legal expres, asemenea litigii au fost trimise
spre soluionare pentru judecata n fond, la secia de contencios administrativ a Curii de Apel
competent teritorial, n primul rnd din raiuni practice.
Sub acest aspect, secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a
interpretat c, Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului
familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind
organizarea i funcionarea Curii de Conturi a modificat implicit i art.4 din Legea
contenciosului administrativ, n sensul stabilirii competenei curilor de apel, soluie asupra
creia doctrina a avut o poziie diferit.
O problem aprut n doctrin dup adoptarea Constituiei din 1991 a privit ns, chiar
rspunsul la ntrebarea dac se mai putea vorbi de jurisdicii administrative, atta timp ct
99

potrivit art.125 din Constituie (n forma iniial subl.ns.), justiia se realizeaz prin Curtea
Suprem de Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege iar n capitolul
referitor la Guvern i n cel consacrat Administraiei publice nu se afl dispoziii privind
activitatea unor autoriti administrativ-jurisdicionale. De aici concluzia conform creia
dispoziiile art.4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile.
Fa de prevederile constituionale existente la acea vreme n materie, n doctrina
administrativ s-a apreciat c, o asemenea tez nu putea fi acceptat, deoarece, pe de-o
parte, art.125 din Constituie avea n vedere justiia i nu activitatea jurisidicional, sfera
acesteia din urm fiind mai larg, justiia fiind o specie a activitii jurisdicionale, iar pe de alt
parte, Constituia nu prevedea i nici nu interzicea vreo activitate jurisdicional. Mai mult
dect att, art.139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atribuiile jurisdicionale ale
acesteia, n condiiile legii.
Astfel, Constituia din 1991, n forma sa iniial, nu coninea dispoziii cu caracter de
principiu privitoare la jurisdiciile administrative.
Singurele dispoziii speciale n materie se regseau n art.133 alin.(2) i respectiv, n
art.139 alin.(1) (deja evocat subl.ns.) i priveau dou autoriti administrative cu atribuii
jurisdicionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce ndeplinete rolul de consiliu de disciplin
al judectorilor) i Curtea de Conturi.
Prin Decizia Plenului Curii Constituionale nr.1/1994 privind liberul acces la justiie al
persoanelor n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor lor legitime, jurisdicia
constituional s-a pronunat asupra conformitii cu dispoziiile constituionale (originare) a
existenei procedurilor administrative jurisdicionale i prin urmare, a jurisdiciilor
administrative.
Revizuirea Constituiei din 2003 a adus schimbri i sub acest aspect.
Pe de-o parte, dup cum deja am meionat, a prevzut caracterul facultativ i gratuit al
jurisdiciilor speciale administrative, iar pe de alt parte a nlturat atribuiile jurisdicionale
ale Curii de Conturi, urmnd ca litigiile rezultate din activitatea acesteia s fie soluionate de
instanele judectoreti specializate.
n plus, n ce privete Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art.134 alin. (2) din
Constituia republicat, acesta ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n
domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite
prin legea sa organic.
Sintagma jurisdicii speciale administrative are n vedere acele activiti de
soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin
emiterea unui act administrativ-jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile
prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea
unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu
presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii
administrative necontencioase.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.411/2003 s-a statuat c, potrivit normelor
constituionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdiciilor administrative permite celui
ndreptit s se adreseze fie organului administrativ jurisdicional, fie direct instanei de
judecat. Odat aleas ns calea administrativ-jurisdicional, aceasta trebuie urmat pn
la capt, dup care, n condiiile legii, partea se poate adresa instanei de judecat, n temeiul
dreptului de acces la justiie prevzut de art.21 din Constituie.
n ce privete nlturarea atribuiilor jurisdicionale ale Curii de Conturi, aceasta s-a
datorat exacerbrii acestora, n baza legii sale organice, care a condus treptat la
transformarea Curii de Conturi ntr-o justiie paralel fa de sistemul naltei Curi de Casaie
i Justiie.
100

Dispoziia constituional care se refer la instanele judectoreti specializate urmeaz s


fie coroborat cu textul art.126, sediul general actual referitor la instanele judectoreti, care
n alin.(5) teza II admite ideea instanelor specializate n anumite materii, i respectiv cu
art.155 alin.(6), potrivit cruia: Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate,
litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele
judectoreti ordinare.
Activitatea autoritilor administraiei publice nvestite cu atribuii administrativjurisdicionale se finalizeaz cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicionale, care
reprezint n esen, soluiile date n cazul unei aciuni contencioase (conflictuale) aprute
ntre o autoritate a administraiei publice, de-o parte i o alt persoan fizic sau juridic de
drept public sau de drept privat, de cealalt parte.
Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ n sens restrns, n cazul cruia
conflictul dintre cele dou pri urmeaz a fi soluionat la nivelul puterii judectoreti,
activitatea administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin soluionarea unui conflict la
nivelul administraiei active, de ctre structuri specializate n acest scop, dispunnd de
atribuii administrativ-jurisdicionale.
Sub aspect terminologic, constatm c, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii
pentru a identifica existena unui fenomen administrativ-jurisdicional, vorbindu-se de acte
administrativ-jurisdicionale, acte administrative cu caracter jurisdicional sau acte
administrative de jurisdicie.
Pot fi identificate urmtoarele note de coninut ale noiunii: act juridic, act emis de o
autoritate a administraiei publice, act emis n soluionarea unui conflict creat n sfera
administraiei active, soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei
active respective.
Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 definete expres actul
administrativ-jurisdicional ca reprezentnd actul emis de o autoritate administrativ
nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special iar jurisdicia
administrativ special ca reprezentnd activitatea nfptuit de o autoritate administrativ
care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict
privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii,
asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale.
Ne vom afla deci n prezena unui act administrativ-jurisdicional i implicit a unei
jurisdicii speciale administrative dac sunt ntrunite urmtoarele condiii: actul este emis
de ctre o autoritate administrativ; autoritatea administrativ emitent are atribuii de a
soluiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdicional; conflictul trebuie
soluionat cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii iar prilor trebuie s le
fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Printre jurisdiciile administrative actuale putem meniona: comisiile de disciplin jurisdicii administrative disciplinare pentru funcionarii publici, prevzute de Statutul
funcionarilor publici, consiliile de disciplin i consiliile superioare de disciplin jurisdicii administrativ-disciplinare pentru poliiti, prevzute de Statutul poliistului;
comisiile de soluionare a ntmpinrilor jurisdicii administrative n materia
exproprierii, prevzute de Legea privind expropierea pentru cauz de utilitate public,
birourile electorale - jurisdicii administrative electorale, prevzute de legile electorale,
organele administrative fiscale - n procedura administrativ jurisdicional fiscal,
prevzute de Codul de procedur fiscal etc.

101

Capitolul II
Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ
2.1. Consideraii generale
Contenciosul administrativ reprezint o form juridic de aprare a particularilor
persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal.
Noiunea de contencios administrativ reprezint o noiune tradiional a dreptului
administrativ, considerat neadecvat realitilor specifice orndurii socialiste i n
consecin, utilizat n aceast perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric.
Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta.
n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita
cile de atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite.
Potrivit unei definiii devenit de referin, aparinnd autorului unei remarcabile monografii
pe aceast tem, din perioada interbelic, contenciosul administrativ reprezint totalitatea
litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii
serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd
dreptului public.
n doctrina administrativ actual, contenciosul administrativ a fost definit n sens larg,
ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al
administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s
presteze un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care
autoritatea public apare ca purttoare a prerogativelor de putere public.
n sens restrns, noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de
competena seciilor de contencios administrativ.
Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la
alta, de la o perioad la alta i chiar de la un autor la altul.

2. 2. Aspecte de drept comparat


n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens
organic, prin raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i
administrai.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competena
tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administrative
franceze, prin nfiinarea Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia francez din 1789,
urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar
asupra administraiei publice:
a). sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu
administraia de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale);
b). sistemul francez al unei justiii administrative distincte (caracterizat prin soluionarea
conflictelor cu administraia de ctre instane specializate n acest tip de conflicte, instane
distincte de justiia ordinar);
c). sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor
cu administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun).
Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume:
separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active
102

de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea


judiciar.
Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme
ct, n Marea Britanie, exist cel puin 2000 de jurisdicii administrative consacrate soluionrii
conflictelor aprute la nivelul administraiei active, nainte de a se ajunge la instana de drept
comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie este faptul c, justiia
administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de
regul, de o pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor
reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur
distincte.
Legislaia romneasc a consacrat iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu
anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut de-a lungul vremii, i sistemul
administratorului judector, i deci, autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale.

2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu


n ara noastr, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate dup
accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constituionale, pe unul sau altul din
cele trei mari sisteme mai sus evocate.
O prim mare perioad o reprezint cea parcurs din anul 1864, care marcheaz
momentul nfiinrii instituiei i pn n anul 1948, care a reprezentat momentul desfiinrii
instituiei ca urmare a noului regim politic introdus.
Prima etap n cadrul acestei perioade, legat de reformele legislative ale domnitorului
Alexandru Ioan Cuza a nceput prin nfiinarea, n februarie 1864, dup model francez, a
Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe lng Guvern, avnd i atribuii de
soluionare a conflictelor aprute ntre administraie i particulari. Consiliul de Stat era
prezidat de Domn i soluiona litigii n baza legii sale organice dar i n baza unor legi
speciale.
La vremea respectiv, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevrat tribunal ci o instituie
intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative.
A doua etap n cadrul aceleiai perioade, cuprins ntre anii 1866 -1905 a debutat prin
desfiinarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constituiei din 1866, dup doar
2 ani de existen, repartizarea atribuiilor acestuia fiind stabilit n sarcina unei legi ordinare,
adoptat la cteva zile dup promulgarea Constituiei. A fost abandonat astfel modelul
francez de soluionare a conflictelor dintre administraie i particulari, acest tip de litigii fiind
ncredinat tribunalelor de drept comun, dup modelul anglo-saxon.
Competena instanelor judectoreti n materie s-a format treptat pe cale jurisprudenial,
din interpretarea unor principii generale ale dreptului public i a unor texte legale aflate n
legtur indirect cu contenciosul administrativ.
n timp, au aprut probleme legate de natura litigiilor (dac putea fi vorba i despre
nclcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de lege) precum i de
sfera actelor administrative mpotriva crora se putea introduce aciune n justiie (prin
raportare la delimitarea actelor de gestiune de actele de autoritate).
Tot n aceast perioad se nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie
fiscal, de pensii etc.
A treia etap n aceast prim mare perioad a fost cuprins ntre anii 1905-1948,
caracteristica ei esenial fiind inexistena unor reglementri speciale cu privire la
competena n materie de contencios administrativ. Aceste dispoziii se regsesc n
103

aceast epoc, n textele legale cu privire la reorganizarea naltei Curi de Casaie (instana
judectoreasc suprem).
Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie a
dat dreptul particularilor s atace printr-un recurs principal i direct, actele administrative
considerate ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune anularea lor, instituind
astfel un control de anulare, pe de-o parte, i a nfiinat n acest scop, o a treia secie,
Seciunea de contencios administrativ, pe de alt parte.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, a
desfiinat la rndul ei, Seciunea de contencios administrativ, creat n 1905, dnd litigiile n
contencios administrativ n competena tribunalelor, care aveau doar dreptul s stabileasc
plata unor despgubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fr a pronuna ns i
anularea actelor respective.
Legea din anul 1912 avnd acelai obiect de reglementare va restabili contenciosul de
legalitate, instituit de Legea din 1905, fr a mai permite ns anularea actului administrativ.
Constituia din 1923 consacr un text special contenciosului administrativ, pe care-l
d ns n cderea puterii judectoreti , potrivit legii speciale. n baza acestei dispoziii a
fost adoptat n decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege special n
materie, care instituie un contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune, i
respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate.
Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care domicilia reclamantul
cu competena de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de
acestea erau supuse recursului fostei Curi de Casaie.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul c
reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de
plin jurisdicie, n sensul c, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere
anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde
despgubiri.
Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispoziiilor constituionale ct i celor
legale, actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar.
Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938 au stabilit principiul judecrii acestor
litigii de ctre instanele ordinare, au continuat s fie meninute o serie de jurisdicii
administrative speciale, unele nfiinate chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite ns cu
o competen limitat la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti
publice.
Mai mult, n anul 1939, printr-o lege special vor fi nfiinate Curi administrative. Aceste
curi reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, nfiinate prin Legea administraiei
publice locale din 1929, dobndind denumirea de curi administrative prin Legea
administraiei locale din 1936. n ce privete natura lor juridic, ele au fost calificate ca
veritabile tribunale administrative. Curile administrative au fost instane jurisdicionale cu o
competen special, deoarece ele soluionau numai litigiile cu privire la actele autoritilor
locale, fr a se face distincie dup cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de
gestiune.
A patra etap de evoluie a instituiei contenciosului administrativ, cuprins ntre anii 1948
i 1965 a fost marcat de desfiinarea instituiei ca atare prin Decretul nr.128/1948 care a
abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ i Legea de organizare a Curilor
administrative.
O asemenea msur a pornit de la premisa subordonrii organelor administraiei de stat,
Marii Adunri Naionale, aspect ce ar fi fcut inutil consacrarea unui control judectoresc
asupra activitii acestei categorii de organe.
104

Potrivit dispoziiilor Decretului din 1948 i art.120 din Codul de procedur civil, instanele
judectoreti erau competente s verifice pe cale de aciune, legalitatea actelor administrative
individuale, numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o exercite.
Astfel, din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula n legislaia
romneasc a constituit-o inexistena unui control judectoresc direct asupra actelor
administrative, ce puteau fi puse n discuie doar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte
ori, rezulta n mod nendoielnic, intenia legiuitorului, n acest sens.
Etapa a cincea cuprins ntre anii 1965 -1990, este marcat de consacrarea expres n
art.35 al Constituiei din 1965 a posibilitii celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act
ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului
i repararea pagubei, pentru ca n art.103 s se specifice: Tribunalele i judectoriile judec
cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n
condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte.
n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr.1/1967 privind judecarea de ctre
tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege
care a reglementat n sistemul socialist, tradiionala instituie a contenciosului administrativ,
adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv prin nlturarea sintagmei contencios administrativ,
cu formularea greoaie, dificil de reinut, utilizat n titlul actului normativ.
Aceast lege a consacrat un control judectoresc asupra actelor administrative
caracterizat prin urmtoarele trsturi: generalitatea (n sensul c era vorba de un control de
principiu); viza strict legalitatea, i deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor
organelor administraiei de stat; era realizat de instanele judectoreti prin soluionarea
de litigii; procedura folosit era procedura judiciar; era un control de plin jurisdicie;
era un control subsidiar, n sensul c nu putea fi exercitat dect dup ce se ncercase, fr
rezultat, restabilirea legalitii pe calea plngerii prealabile la organul emitent sau la organul
ierarhic superior iar excepiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la restrngerea
numrului de astfel de aciuni n justiie.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege special n materie,
adoptat dup anul 1990, reia tradiia din perioada interbelic, marcnd nceputul unei noi
etape n evoluia acestei instituii fundamentale pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai important a noii reglementri const fr ndoial, n crearea unor
secii speciale i specializate de contencios administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i al
Curii Supreme de Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n
organizarea judectoreasc i la nivelul Curilor de apel, nou nfiinate.
n esen, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente coninute n Legea din 1925,
aducnd i multe elemente de noutate.
Astfel, printre trsturile tradiionale reluate prin Legea contenciosului administrativ,
nr.29/1990 reinem urmtoarele:
- este un control de plin jurisdicie, n sensul c, instana poate dispune recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim nclcat (inclusiv oblignd autoritatea emitent la
emiterea unui alt act), anularea actului atacat i repararea pagubei, aspecte prevzute i n
art. 52 din Constituia republicat;
- este un control direct, pe cale de aciune judiciar, ce poate viza att un act administrativ
propriu-zis ct i acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaiile ce se regsesc n
practica administrativ sub denumirea de tcerea administraiei (lipsa oricrui rspuns fa de
o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depirea termenului legal pentru formularea
rspunsului la o cerere adresat de un petent);
- actul atacat trebuia s aparin unei autoriti administrative, viziune modificat o dat
cu intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991;
105

- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitent, constnd ntr-un recurs


graios, naintea introducerii aciunii n instana de contencios administrativ, i posibilitatea
unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioar, constnd ntr-un recurs
ierarhic, n cazul existenei unei astfel de autoriti; sunt create astfel, premisele nlturrii
actului ilegal i reparrii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vtmtor de ctre
autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar.
Trei aspecte mai trebuie menionate n acest context, aspecte care vizeaz n egal
msur, modificri de esen ale instituiei contenciosului administrativ.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioar n materie (Legea nr.1/1967 - subl.ns.)
care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor
administrative individuale, exceptnd n totalitate actele Consiliului de Minitri (fostul
organ suprem al administraiei de stat subl.ns.), Legea nr.29/1990 nu a mai fcut o
asemenea delimitare, punct de vedere meninut prin art.52 din Constituia republicat.
n consecin, n principiu, toate actele autoritilor administraiei publice pot fi
atacate n contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discuie special fiind
necesar pentru ordonane subl.ns.) fr deosebire dup cum acestea sunt normative
sau individuale, cu excepiile consacrate n Constituia republicat.
Potrivit Legii nr.1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate doar pe
calea excepiei de ilegalitate, putnd fi nlturate, cu efecte ntre pri, doar ntr-o cauz n
care un act administrativ individual atacat se baza pe dispoziii dintr-un asemenea act
administrativ normativ.
Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administraiei publice potrivit art.52 din
Constituia republicat, aciunea n contencios administrativ poate viza nu doar acte
aparinnd unor autoriti administrative, aa cum prevzuse iniial, Legea nr.29/1990,
lege preconstituional ci i acte administrative aparinnd altor autoriti publice nvestite
cu prerogative de putere public, care realizeaz o alt activitate fundamental, dar subsidiar
acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ precum i acte administrative
aparinnd unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate autoritilor
publice deoarece exercit atribuii de putere public, prin prestarea unor servicii publice.
n sfrit, Legea nr.29/1990, spre deosebire de Legea nr.1/1967, nu a mai fcut nici o
precizare expres cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lsnd instana s se
pronune asupra acestei chestiuni.
Toate aceste aspecte au conturat n doctrin un punct de vedere potrivit cruia se poate
vorbi de o perioad de aplicabilitate de doar un an a Legii nr.29/1990, n forma ei iniial (8
decembrie 1990 8 decembrie 1991), intrarea n vigoare a Constituiei, marcnd practic
nceputul unei noi etape, de la care unele dispoziii ale legii trebuiau considerate implicit
modificate.
Evoluia practicii administrative, varietatea i diversitatea aciunilor introduse n instanele
de contencios administrativ, numrul tot mai mare de acte normative care pentru soluionarea
conflictelor trimit expres sau implicit la instana de contencios administrativ, dar mai ales
fundamentele constituionale ale instituiei stabilite nc prin forma iniial a acesteia, n 1991
au impus conturarea unor modificri de substan ale reglementrii n materie, cele introduse
n principal n 1993, fiind cu totul insuficiente i nesatisfctoare.
S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nc din anul 1999, trimis Camerei
Deputailor, proiect care nu a intrat niciodat n dezbaterea parlamentar.
Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituiei,
n octombrie 2003, a impus regndirea vechiului proiect de lege i necesitatea adoptrii
de urgen a unui nou act normativ n aceast materie.

106

Pe 7 decembrie 2004 a fost publicat n Monitorul Oficial nr.1154, actuala lege a


contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care potrivit unei dispoziii finale a intrat n
vigoare la 30 de zile de la data publicrii.
Ulterior, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ a fost substanial
modificat i completat prin Legea nr.262/2007.

Capitolul III
Condiiile aciunii directe n contencios administrativ
3.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ
n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate o serie de condiii ale
aciunii directe la instana de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales,
dup modelul doctrinei franceze, drept condiii de admisibilitate ale aciunii n instan.
Din perspectiva fundamentelor constituionale i legale actuale ale instituiei pot fi
identificate urmtoarele condiii necesare pentru introducerea aciunii:
- actul atacat s fie un act administrativ;
- actul s vatme un drept sau un interes legitim;
- actul s emane de la o autoritate public;
- s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil;
- aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen;
-actul s nu fie emis anterior intrrii n vigoare a legii contenciosului administrativ.
Unii autori analizeaz drept condiie a aciunii directe n contencios administrativ, condiia
referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia
republicat, care are drept titlu marginal, dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public i pun n discuie necesitatea ca reclamantul s fie o persoan fizic sau o persoan
juridic. Cu alte cuvinte, evocnd aceast condiie, doctrina se refer la capacitatea
reclamantului de a sta n justiie, aspect de natur procedural.
n ce privete prima condiie a aciunii directe n instana de contencios administrativ,
condiia ca actul atacat s fie un act administrativ, analiza pornete tot de la coninutul
art.52 alin.(1) din Constituia republicat.
Astfel, potrivit acestei dispoziii constituionale, aciunea n justiie poate fi introdus att
mpotriva unui act administrativ ct i mpotriva nesoluionrii n termenul legal a unei
cereri, care se subnelege c poate s intervin, fie ca urmare a refuzului de a soluiona, fie
ca urmare a tardivitii n soluionare, ceea ce echivaleaz cu tcerea administraiei.
Legea nr.29/1990 admitea aciunea n justiie att pentru un act administrativ propriu-zis
ct i pentru nesoluionarea n termenul legal a unei cereri.
Potrivit actualei reglementri, Legea nr.554/2004, se asimileaz actelor administrative
unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim, sau dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, adic situaia
cunoscut n doctrin sub denumirea de tcerea administraiei.
Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca faptul de a nu rspunde
solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede
alt termen.
n ce privete refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, acesta este calificat ca
reprezentnd exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei
persoane fiind asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ
emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile.
107

Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cel care
se ntemeiaz pe exces de putere.
Legea actual a contenciosului administrativ, n art.1 alin.(1) preia sub aspectele sale
eseniale, coninutul art.52 alin.(1) din Constituia republicat, potrivit unei tehnici legislative
des utilizate.
nelesul noiunii de act administrativ este ns stabilit ntr-un articol distinct, imediat
urmtor, destinat prezentrii semnificaiei unor termeni.
Astfel, actul administrativ reprezint actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea
organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific
sau stinge raporturi juridice.
Aspect foarte important de semnalat, care a deschis o bre n practica judectoreasc
privitoare la soluionarea conflictelor viznd contractele de concesiune, legea asimileaz
actelor administrative, contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes
public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 s-a mai
adugat: prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative
supuse competenei instanelor de contencios administrativ.
Este vorba de sensul larg al noiunii de act administrativ, i nu de sensul restrns al
noiunii, de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativ, n mod tradiional ne-a
obinuit. n mod evident de-acum, acesta este i sensul n care trebuie interpretat
semnificaia noiunii de act administrativ, din art.52 alin.(1) din Constituia republicat.
O alt problem controversat, deja evocat, se refer la posibilitatea atacrii n
contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci i a actelor
administrative normative.
Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 nu a mai fcut nici o difereniere
ntre actul administrativ normativ i actul administrativ individual, de unde concluzia c
puteau fi atacate n instan, n egal msur, orice acte administrative, indiferent n
care din aceste dou categorii ar fi intrat.
Constituia din 1991 n varianta sa iniial a consacrat aceast formul, referindu-se n
general, la actul administrativ, iar dup revizuire, coninutul art.48 devenit art.52 a rmas
neschimbat sub acest aspect.
Punctul de vedere conform cruia i actele administrative normative pot fi atacate cu
aciune direct la instana de contencios administrativ a fost susinut i de Curtea
Constituional i de Curtea Suprem de Justiie.
n acest sens, Curtea Constituional a statuat - meninnd o practic constant n
aceast privin -, competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor
judectoreti de a controla legalitatea actelor normative i individuale ale Guvernului i
celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care
se refer, concluzie care se impune i atunci cnd legalitatea actului administrativ privete
nerespectarea nsi a legii fundamentale, fiind emis cu exces de putere, adic cu depirea
limitelor i a condiiilor de exercitare a competenei organului emitent.
Prin urmare, nelegalitatea ca i neconstituionalitatea actelor administrative nu poate
constitui obiect de sesizare a Curii Constituionale [cu excepia ordonanelor Guvernului, al
crui control presupune o discuie special, dat fiind noua configuraie a art.126 alin.(6) din
Constituia republicat], ci doar al instanelor de contencios administrativ.
Identificarea concret a actului administrativ, - se arat pe deplin ntemeiat n doctrin-,
este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii emitente, de cercetare a
formei pe care o mbrac, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale
108

autoritilor publice i respectiv, de operaiunile tehnico-administrative, neproductoare de


efecte juridice.
Astfel, o problem aprut n jurisprudena administrativ de-a lungul vremii a vizat
delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare.
La noi, nc din perioada interbelic, practica judectoreasc a admis c simplele ordine
i adrese de serviciu nu sunt acte administrative i deci nu pot fi atacate n instana de
contencios administrativ.
i n prezent o serie de nscrisuri ce poart denumirea de adres, certificat, circular,
adeverin etc. nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar
operaiuni materiale, tehnice.
Spre exemplu, adresa unui primar prin care i comunic unui petent demersurile
ntreprinse n vederea soluionrii cererii sale nu reprezint un act administrativ productor de
efecte juridice prin el nsui.
Fa de aceast soluie din jurispruden, n doctrina administrativ s-au fcut dou
precizri.
n primul rnd, dreptul ceteanului poate fi lezat de o aciune abuziv a unui funcionar
public, care se prevaleaz de un act administrativ intern al autoritii respective, situaie n
care, nu poate fi acceptat imposibilitatea aciunii mpotriva unui asemenea act, pornind de la
premisa c, la ora actual instituia contenciosului administrativ nu reprezint doar o prghie
de contracarare, prin justiie a administraiei publice, ci i un instrument de garantare a
drepturilor ceteneti, de protecie juridic a cetenilor.
n al doilea rnd, potrivit vechii dar i actualei Legi a contenciosului administrativ, instana
este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Este problema actelor preparatorii, care
n perioada interbelic puteau fi atacate odat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor.
n consecin, judectorul va trebui s constate dac aciunea are n vedere: un act
administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act
administrativ sau pur i simplu, adrese i note cu caracter pur tehnic-administrativ.
Primele dou categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate odat cu
primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judectoresc.
n ce privete delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritilor
administrative, n practica seciilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate
de calificarea ca acte administrative a urmtoarelor categorii: actele de desfacere a
contractului de munc, deciziile de numire i eliberare din funcie, actele de ncadrare ntr-o
alt grup de munc, actele procedurale de atribuire a locuinelor, actele de expertiz
medical etc.
n ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind statutul
funcionarilor publici, republicat; Legea nr.215/2001 privind administraia public local,
republicat; Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia;
O.G.nr.2/2001 privind regimul contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea
nr.180/2002 etc.), reglementri care rezolv unele dintre problemele cu care s-a confruntat
jurisprudena administrativ dup intrarea n vigoare a Legii nr.29/1990 i apoi a Constituiei
din 1991, n forma sa iniial.
Diversificarea tot mai larg a administraiei publice, prestarea unui numr tot mai mare de
servicii publice de ctre ageni privai, dar mai ales sporirea continu a actelor normative care
pentru soluionarea conflictelor aprute n aplicarea normelor ce le conin trimit la instana de
contencios administrativ sunt tot atia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru
legislativ n materie, Legea nr.29/1990 devenind o hain prea strmt pentru realitile
existente.
109

Actuala lege a contenciosului administrativ oblig ca normele anterioare, fie c sunt


stabilite prin ordonane, ordonane de urgen, legi ordinare sau legi organice s se alinieze
la prevederile sale.
La rndul su, refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, ca specie a actului
administrativ atacat s-a regsit tradiional n legislaia noastr i n egal msur a fost
acceptat de jurisprudena romneasc.
Astfel, recursul contra tcerii administraiei publice, cum a fost calificat n doctrina
clasic francez a fost expres reglementat n Frana, printr-o lege din anul 1900, fiind preluat
la noi, prin Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la reorganizarea
instanei supreme, deja evocate n contextul prezentrii istoricului instituiei, pentru ca n
Legea special a contenciosului administrativ din 1925 s se regseasc sub formularea
reaua-voin a administraiei de a rezolva cererea.
Deoarece reaua voin era greu de dovedit a fost prevzut o cale de atac aparte i
anume, obligarea administraiei de a se pronuna asupra cererii particularului ntr-un anumit
termen iar dac cererea era respins, particularul putea s atace n contencios administrativ,
decizia de respingere atunci cnd considera c este ilegal i c i vtma un drept.
n ce privete drepturile ce puteau fi invocate, n absena oricrei precizri de natur
legislativ, practica judectoreasc a stabilit dou excepii i anume: refuzul de a rezolva
cereri privitoare la drepturi contractuale i refuzul administraiei de a executa o
hotrre judectoreasc, pe considerentul c n acest caz, refuzul nu ar putea constitui act
de autoritate.
Dac prima excepie a fost apreciat de marii specialiti ai vremii, ca fiind ntemeiat,
admiterea celei de-a doua excepii de ctre instana judectoreasc a fost criticat,
considerndu-se n principal c, autoritile administraiei publice sunt obligate s pun n
executare, hotrrile judectoreti.
La rndul ei, Legea nr.1/1967 admitea aciunea n justiie i mpotriva refuzului nejustificat
al administraiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept i mpotriva nerezolvrii
unei cereri n termenul prevzut de lege.
Pornind de la premisa c Legea nr.29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ
cu cel al refuzului i tcerii administraiei, situaie meninut i prin regimul juridic actual, n
doctrin s-a apreciat c, n acest caz, soluia instanei va fi anularea actului sau obligarea
autoritii administrative s emit actul, certificatul ori alt nscris solicitat.
Prin urmare, n cazul tcerii administraiei, instana va intra n analiza fondului cererii i
dac e ntemeiat, va obliga organul administrativ s o satisfac i nu doar s rspund
solicitantului n sens afirmativ sau negativ.
n ce privete jurisprudena romneasc actual, n aceast chestiune, cu titlu de
exemplu, vom reine c, instanele de contencios administrativ au admis aciuni,
considernd c refuzul este nejustificat n urmtoarele cazuri: refuzul unui primar de a
ntocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodrii demolate abuziv, pe baza cruia ar fi
urmat ca reclamantului s-i fie achitate despgubirile solicitate, refuzul unui minister de a
rencadra o persoan n postul din care fusese abuziv nlturat, refuzul Bncii Naionale de
deschide acreditiv n valut, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei,
refuzul Uniunii Avocailor din Romnia de a reprimi n exercitarea profesiei un avocat cu
pensie stabilit n sistemul asigurrilor sociale de stat, refuzul Comitetului Romn pentru
Adopii de a nregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitii judeene de poliie
de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dup trecerea unui an de zile, n care
nu s-a luat nici o msur etc.
Dintre aciunile respinse pe motiv c nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau
despre nclcarea unui drept, menionm: refuzul unor autoriti ale administraiei publice de
a nscrie sume de bani n bugetul de stat; refuzul unei autoriti administrative de elibera o
110

adeverin cu formularea indicat de petent; refuzul autoritii administrative competente de a


elibera autorizaia de construire pe un teren aflat n coproprietate, coproprietarul opunndu-se
edificrii construciei; refuzul unor autoriti administrative de a elibera copii dup acte
administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei
persoane ntr-o funcie care nu era prevzut de lege i de nomenclatorul de funcii etc.

3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim


n ce privete cea de-a doua condiie a aciunii directe n contencios administrativ,
condiia ca actul s vatme un drept sau un interes legitim, pn la revizuirea Constituiei
din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s-a fcut din perspectiva coroborrii art.48
referitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public cu art.21 referitor la accesul
liber la justiie, situat n Capitolul I (Dispoziii comune) din Titlul II consacrat drepturilor,
libertilor i ndatoririlor fundamentale.
Una din completrile aduse alin.(1) al art.52 din Constituie a fost tocmai consacrarea
expres alturi de criteriul nclcrii unui drept pentru introducerea aciunii i a criteriului
interesului legitim, mult mai uor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larg.
Din perspectiva evoluiei reglementrii vom reine c, pentru prima dat, Legea pentru
nfiinarea Consiliului de Stat, din 1864 a stabilit condiia vtmrii unor simple interese ale
particularilor, inclusiv contra hotrrilor minitrilor date cu exces de putere.
Reglementrile din 1905, 1910 i 1912, iar apoi art.107 din Constituia din 1923 i art.1 din
Legea contenciosului administrativ din 1925 s-au referit n mod constant la drepturile
nclcate. Acelai mod de reglementare va fi meninut i n art.35 din Constituia din 1965, iar
n baza acestuia, n Legea nr.1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor
vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale.
La rndul ei, Legea nr.29/1990 a folosit expresia drept recunoscut de lege pentru ca
art.21 din Constituie, s stabileasc principiul dup care orice persoan se poate adresa
justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, readucnd n
actualitate ideea de baz a reglementrii Consiliului de Stat, din 1864.
Legea actual preia practic fundamentul constituional al instituiei contenciosului
administrativ, coninut n art.52 alin.(1) pe care l dezvolt corespunztor.
O aciune contra unui act administrativ pe ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege
reprezint n subsidiar, i o aciune pe ideea vtmrii unui interes legitim, chiar dac acest
lucru nu este menionat expres n aciune.
Dac n ceea ce privete noiunea de drept subiectiv, doctrina juridic este destul de
bogat, n ceea ce privete noiunea de interes legitim, ea se afl nc ntr-un stadiu al
cutrilor doctrinare, dei a fost consacrat expres nc din 1991, prin alin.(1) al art.21 din
Constituie, n forma iniial.
Astfel, dreptul subiectiv a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd acea putere
de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i
garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie.
n ce privete considerarea unui interes ca fiind legitim, n doctrin s-a apreciat c este
necesar ca acesta s-i aib izvorul i s fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice
scrise sau cutumiare. Din aceast perspectiv, se susine c, pot fi valorificate n justiie
numai interese legitime, personale, directe, actuale i juridice, vtmate prin acte
administrative de autoritate.
Potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, interesul legitim poate fi att privat,
ct i public.
Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.
111

Interesul legitim public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia
constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice.
Printre categoriile de drepturi nclcate, invocate cel mai adesea n practica
judectoreasc reinem n primul rnd, problema dreptului de apreciere aparinnd
autoritilor administrative.
Astfel, n aceast chestiune, din analiza jurisprudenei, n doctrin s-a conturat opinia
conform creia, nu poate fi vorba de nclcarea unui drept subiectiv atunci cnd administraia
ncadreaz n urma unui concurs sau atunci cnd are de ales ntre mai muli solicitani, n
egal msur ndreptii.
Dimpotriv, n doctrin s-a admis posibilitatea introducerii unei aciuni, n cazul n care
administraia, dup anunarea concursului i nscrierea candidailor, numete fr concurs pe
unul dintre acetia sau, dup derularea concursului, nu-l numete pe cel care a obinut cel
mai bun rezultat. Este adevrat ns c, o asemenea optic nu poate fi absolutizat, fiind
posibil ca, regulile de desfurare a concursului, procedura i sistemul de vot etc. s-i pun
pe unii candidai ntr-o situaie mai dificil, aspecte care ar putea justifica aciunea acestora
nu asupra deciziei n sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de
organizare i de desfurare a concursului.
O alt categorie de aciuni n contencios administrativ a vizat recunoaterea unui drept
subsecvent, ca de exemplu, recunoaterea dreptului la pensie dup reintegrarea n
activitate.
De asemenea, n practica instanelor de contencios administrativ s-au ntlnit aciuni
viznd drepturile procesuale civile ale unei tere persoane. Cea mai des ntlnit spe a
reprezentat-o emiterea de autorizaii de construcii n spaii comune ale imobilelor fr acordul
celorlali locatari.
n sfrit, tot n categoria unor drepturi nclcate, un alt tip de aciuni aprut dup 1990,
inclusiv la nivelul instanelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile
trecute n mod abuziv n proprietatea statului.
Dei ntre timp, au fost adoptate Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice
a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului i Legea nr.10/2001
privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22
decembrie 1989, republicat, urmare a modificrilor aduse prin Legea nr.247/2005,
problemele care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existena sau inexistena unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim i pstreaz pe deplin actualitatea.

3. 3. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public


O a treia condiie a aciunii directe n contencios administrativ se refer la necesitatea ca
actul administrativ atacat s provin de la o autoritate public.
Astfel, spre deosebire de Legea nr.1/1967, care concepea actul administrativ ca fiind
opera exclusiv a organelor administraiei de stat, Legea nr.29/1990 a folosit expresia de
autoritate administrativ i nu pe cea de organ al administraiei de stat, pentru a se referi la
structurile administrative ale cror acte puteau fi atacate n instan.
Au fost incluse astfel, n aceast categorie att autoritile administraiei publice centrale,
ct i autoritile administraiei publice locale, precum i regiile autonome, instituiile sau dup
caz, societile comerciale cu capital de stat, n msura n care, potrivit normelor de
organizare i funcionare, aceste organe dispuneau i de capacitatea de a emite acte
administrative.
n esen, noiunea de autoritate administrativ, consacrat printr-o lege anterioar
Constituiei, a urmrit s evoce doar autoritile administraiei publice, fr a fi avute n
112

vedere, i alte autoriti publice, precum cele care exercit clasicele funcii ale statului, mai
puin funcia executiv.
Un an mai trziu, art.48 din Constituie, n forma iniial, va consacra dreptul persoanei
vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, lrgind considerabil sfera autoritilor emitente i trannd astfel,
vechea disput teoretic din doctrina administrativ, aceea de a ti, dac acte administrative
pot emite i alte organe ale statului dect cele ale administraiei de stat.
n baza acestei dispoziii, care modifica implicit art.1 din Legea nr.29/1990, prin aplicarea
art.150 alin.(1) din Constituie, consacrat conflictului dintre lege i dispoziiile constituionale,
n vigoare n acea vreme, puteau fi atacate n contencios administrativ, att actele
administrative ale autoritilor administraiei publice, ct i actele administrative ale
altor autoriti publice, din afara puterii executive, aparinnd puterii legislative sau puterii
judectoreti.
De altfel, Curtea Constituional, prin Decizia nr.97/1997 a prevzut expres, c, nelesul
noiunii de autoritate administrativ din art.1 din Legea nr.29/1990 urmeaz s se
stabileasc prin raportare la noiunea de autoritate public avut n vedere de art.48 alin.(1)
din Constituie.
n privina celorlalte autoriti publice competente s emit acte administrative cenzurabile
n instana de contencios administrativ trebuia fcut distincia ntre actele de autoritate prin
care acestea i realizeaz competena (spre exemplu, legi, hotrri, mesaje, n cazul
Parlamentului, sentine sau decizii, n cazul instanelor judectoreti) i actele de autoritate
prin care se realizeaz o activitate administrativ, subsidiar activitii lor principale.
La rndul su, art.52 din Constituia republicat va menine formularea din art.48,
referindu-se la autoriti publice, n general.
Fa de toate aceste observaii de doctrin, confirmate de evoluia jurisprudenei n
materie, art.2 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, confer un neles
mai larg noiunii de autoritate public, definit ca, orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea
unui interes legitim public, fiind asimilate autoritilor publice, persoanele juridice de
drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate
s presteze un serviciu public, n regim de putere public.
Prin urmare, actuala reglementare are n vedere toate categoriile de autoriti publice,
legiuitorul nelegnd s procedeze i la o ficiune juridic, asimilnd autoritilor publice i
structurile care sunt de sorginte privat dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziie expres a
legii, fie printr-o autorizaie dat de autoritatea administraiei publice competent, n baza
legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleai efecte juridice ca autoritile publice.

3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit


n ce privete cea de-a patra condiie care trebuie realizat pentru introducerea unei
aciuni n contencios administrativ este vorba despre ndeplinirea procedurii administrative
prealabile, deja pus n discuie n contextul cercetrii principiului revocrii actelor
administrative precum i al controlului administrativ asupra administraiei publice.
n esen dup cum ne amintim, n doctrina administrativ se face distincie ntre recursul
graios, constnd n obligaia celui care dorete s introduc o aciune n contencios
administrativ de a se mai adresa o dat autoritii emitente i recursul ierarhic, constnd n
posibilitatea de a se adresa i autoritii iererhic superioare.
n ce privete evoluia sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului
administrativ din anul 1925, prima lege special n materie preciza c, n cazul n care
particularul a adresat o cerere administraiei, cererea n justiie se va face dup expirarea
113

unui termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de ctre autoritatea administrativ sau


de la notificarea ei prin portrei i n termen de 30 de zile libere de la aceast dat. Pentru a
putea ataca un act administrativ propriu-zis, cererile ntemeiate pe art.99 i 107 din
Constituia din 1923 se puteau introduce oricnd la Curtea de Apel n circumscripia creia i
avea domiciliul reclamantul.
Astfel, legea stabilea termene diferite pentru intentarea aciunilor, dup cum era vorba de
o aciune introdus mpotriva unui act administrativ de autoritate sau de o aciune introdus
mpotriva tcerii administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept.
Ideea unor termene mai mari ntre data emiterii actului i data introducerii aciunii fusese
preluat din sistemul francez, n care, prin Legea din 1900 se stabilise termenul de 2 luni,
meninut i la ora actual.
Legea nr.1/1967 va generaliza termenul de 30 de zile lsat la dispoziia administraiei
pentru a ndrepta vtmarea produs, iar n doctrina vremii va permite fundamentarea tezei
potrivit creia, n cazul atacrii refuzului nejustificat sau a tardivitii, aciunea prealabil nu
mai este necesar.
Legea nr.29/1990 a meninut soluia reglementrii anterioare dar a introdus obligativitatea
aciunii prealabile i n cazul refuzului nejustificat.
Astfel, potrivit art.5 alin.(1) din Legea nr.29/1990: nainte de a cere tribunalului anularea
actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vtmat urma s se adreseze
pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i se comunicase actul
administrativ sau la expirarea acestui termen, autoritii emitente, care era obligat s rezolve
reclamaia n termen de 30 de zile de la aceast dat.
n alineatul final se preciza c, sesizarea instanei de contencios administrativ, n toate
cazurile, nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a
crui anulare se cere.
n plus, pe lng recursul graios la autoritatea emitent, art.5 din Legea nr.29/1990
prevedea i posibilitatea unui recurs ierarhic, avnd deci un caracter facultativ, la autoritatea
ierarhic superioar.
n ce privete momentul la care recursul graios se consider introdus, acesta trebuie
socotit fie cel al predrii recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului, fie al
primirii mesajului de pot electronic (e-mail), fie al consemnrii n scris a reclamaiei
verbale.
n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile, acesta a fost calificat din
perspectiva procedurii civile ca un termen de prescripie, ca un termen de decdere
procesual, i respectiv ca un termen de decdere substanial.
Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat c termenul de exercitare a
aciunii n contencios administrativ nu este nici termen de decdere, nici termen de
prescripie, ci doar un termen pus la dispoziia administraiei pentru a recurge la o nou
examinare a actului.
Se concluziona astfel, c pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs
administrativ ulterior i nici dreptul la aciune n contencios administrativ, dac nu se depise
termenul maxim ngduit de lege, de un an.
Un asemenea punct de vedere exprimat chiar n baza Legii nr.1/1967 i-a pstrat
valabilitatea i n baza Legii nr.29/1990 considerndu-se c, de vreme ce administraia nu are
nici o obligaie juridic, iar ceteanul nu are nici o garanie juridic concret, este firesc ca
pierderea celor 30 de zile s nu aib ca efect pierderea dreptului de a sesiza i ateniona
administraia.
n raport cu toate aceste probleme aprute n practica administrativ cu efecte n
jurisprudena administrativ, actuala lege a contenciosului administrativ menine
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, dei n doctrin au existat propuneri n sens
114

contrar i chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrrii caracterului facultativ al
acesteia.
n primul rnd, plngerea prealabil este definit ca reprezentnd cererea prin care se
solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui
act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii
acestuia.
Potrivit art.7 alin.(1) din lege, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr.262/2007
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se
consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ
individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare,
dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot
sau n parte, a acestuia.
Potrivit unei completri foarte important adus de Legea nr.262/2007, strict necesar: n
cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd.
Un element de noutate l reprezint posibilitatea recurgerii la procedura prealabil i n
ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu
a optat pentru aceasta.
Plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii,
dac prin lege nu se prevede un alt termen, adic n termenul prevzut n contextul definirii
nesoluionrii n termenul legal a unei cereri.
n plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile i
de ctre persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat
cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni.
Este vorba de situaia aprut uneori n practic, n care actul administrativ supus cenzurii
instanei nu-l vatm pe cel care beneficiaz de coninutul lui, ci pe un ter sau tere
persoane. Reglementarea anterioar nu coninea vreo dispoziie n aceast privin, dar viaa
a dovedit c asemenea cazuri pot s apar, iar actuala lege va consacra expres aceast
posibilitate, chiar din primul su articol, dup cum vom arta n ultimul capitol.
Totodat actuala lege precizeaz expres c, n cazul aciunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor
care privesc cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane,
precum i n cazul aciunilor ndreptate mpotriva refuzului nejustificat de a rezolva o cerere
sau al faptului de a nu rspunde solicitantului n termenul legal dar i n cazul aciunilor care
au ca obiect excepia de nelegalitate nu este obligatorie procedura prealabil.
n plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plngerii
prealabile n cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice i peste
termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6
luni fiind calificat expres ca un termen de prescripie.

3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen


n ce privete cea de-a cincea condiie necesar pentru introducerea unei aciuni n
contencios administrativ, condiia ca aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen ea
reprezint o consecin logic a celei anterioare, fiind deci n strns conexiune cu procedura
prealabil, deoarece se refer la termenul n care aciunea poate fi introdus la instan.
Astfel, Legea nr.29/1990 stabilea n alin.(2), (3) i (4) ale art.5, termenul n care se putea
face aciunea n justiie i momentul de la care acesta ncepea s curg, difereniat, dup
cum cel vtmat, se adresase cu recurs la autoritatea emitent sau la autoritatea ierarhic
superioar, respectiv, dup cum era vorba despre tcerea autoritii administrative.
115

Dac cel vtmat se adresase autoritii emitente, termenul de sesizare a instanei era de
30 de zile de la comunicarea soluiei, iar dac se adresase i autoritii ierarhic superioare
celei emitente, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea soluiei acestei autoriti.
Dac autoritatea emitent (sau autoritatea ierahic superioar) nu rezolva reclamaia n
termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepea s curg termenul de 30 de zile de
sesizare a instanei de contencios administrativ.
Rspunsul peste termen era considerat fr relevan, atta timp ct, sesizarea instanei
se putea face de la expirarea termenului n care trebuia rezolvat reclamaia.
n toate cazurile, introducerea aciunii la instan nu se putea face mai trziu de un an de
la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cerea.
Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu putea fi
separat de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de
prescripie.
Dei n faza de proiect a actualei legi fusese propus soluia unui singur termen, de 6 luni,
pentru introducerea aciunii n instan, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instane, n
timpul derulrii procedurii legislative, n legea adoptat se menine soluia a dou termene,
termenul maxim, de un an, fiind considerat ca un bun ctigat de unii practicieni ai dreptului.
Art.11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii, termen
calificat expres ca fiind un termen de prescripie care curge de la: data comunicrii
rspunsului la plngerea prealabil; data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a
cererii; data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv, data expirrii
termenului legal de soluionare a cererii; data ncheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative.
Totodat, ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un an de la data
comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii
procesului-verbal de conciliere, dup caz, n care poate fi introdus cererea, pentru
motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decdere.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena
actului nelegal.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale,
precum i actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale,
pot fi atacate oricnd.
Soluia promovat de Legea nr.554/2004 n ce privete aciunile mpotriva ordonanelor
Guvernului este o soluie nou, inedit i prin ea se urmrete crearea posibilitii celui
vtmat prin ordonane ale Guvernului de a declana un litigiu n instana de contencios
administrativ, care s-i permit ridicarea excepiei de neconstituionalitate, n situaia n care
Curtea Constituional nu s-a pronunat deja asupra ordonanelor sau dispoziiilor din
ordonane considerate vtmtoare, urmrind obinerea de despgubiri n cazul constatrii
neconstituionalitii, prin instana de contencios administrativ.
Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte n
Legea nr.29/1990, legea actual precizeaz expres c, acestea pot fi atacate oricnd,
aspect care prezint o semnificaie aparte.
n ce privete cea de-a asea condiie, ca actul s nu fie emis anterior intrrii n
vigoare a legii contenciosului administrativ, reinem c, potrivit art.27 din Legea
nr.554/2004, cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a legii vor continua s
se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei.

116

Capitolul IV
Actele administrative exceptate de la controlul
n contencios administrativ
4.1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor
Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios
administrativ i are originea n jurisprudena administrativ francez.
Astfel, nc de la nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez, instana administrativ
suprem, avnd i atribuii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut
existena unor categorii de acte administrative, care pentru raiuni superioare nu puteau fi
controlate i implicit, anulate de instanele de contencios administrativ.
Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a dezvoltat noiunea
actelor de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat legislativ, n timp ce n Romnia, ea
va apare prevzut expres chiar n Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea
contenciosului administrativ din anul 1925.
Potrivit art.107 alin.final din Constituia din 1923, puterea judectoreasc nu avea cderea
de a judeca actele de guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter
militar.
n actele de guvernmnt erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului
administrativ din 1925, toate msurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la
ordinea public, la sigurana Statului, intern sau extern sau la alte cerine de ordine
superioar, cum ar fi: declararea strii de asediu, faptele de rzboi care ar rezulta dintr-o for
major sau chiar necesitile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter
militar, executarea i interpretarea tratatelor i conveniilor diplomatice cu statele strine,
msurile mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaiilor, foametei, tulburrilor interne,
naturalizarea, actele prin care se dizolv persoanele juridice sau li se interzice funcionarea
conform legii speciale, extrdarea strinilor i altele de aceeai natur. Deciziile de expulzare
a strinilor puteau fi atacate n justiie numai pentru eroare asupra calitii de strin.
O astfel de definiie exhaustiv a actelor de guvernmnt, care n mod paradoxal includea
i categoria actelor de comandament cu caracter militar, dei dispoziia constituional le
delimitase, a fost criticat de doctrina vremii i neacceptat de practic.
n plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adugat i alte excepii i anume: actele
privitoare la exerciiul tutelei administrative i controlul ierarhic; deciziile date de consiliile
disciplinare i declarate de statutul funcionarilor sau de alte legi ca fiind definitive i
executorii: actele autoritilor militare i actele de autoritate i gestiune ale Preedintelui
Camerei i ale Preedintelui Senatului.
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut,
devenind dificil, delimitarea ntre guvernare i administrare.
S-au dezvoltat n schimb, teoria circumstanelor excepionale i teoria puterii
discreionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina
interbelic, adic a unor acte exceptate, continund s se menin n doctrina i legislaia
statelor occidentale.
La rndul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor
vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptat n baza Constituiei din
1965 a prevzut o sfer foarte larg a actelor administrative exceptate de la controlul
judectoresc.

117

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrns sfera actelor exceptate
de la controlul instanelor de contencios administrativ, renunnd la noiunea de act de
guvernmnt.
n varianta sa iniial, Legea nr.29/1990 a prevzut urmtoarele categorii de acte
exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i
Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor
de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare
la sigurana intern i extern a statului (art.2 litera a, teza III, partea I); actele administrative
referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte
(art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise n circumstane speciale, n
vederea lurii msurilor urgente de ctre organele puterii executive pentru evitarea sau
nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate,
combaterea calamitilor naturale, a incendiilor de pduri, a epidemiilor, a epizootiilor i a
altor evenimente de aceeai gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu
caracter militar (art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora
se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar (art.2 litera c); actele de gestiune
svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su
(art.2 litera d) i actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic
(art.2 litera e).
Urmare a intrrii n vigoare a dispoziiilor constituionale, n forma iniial, la 8 decembrie
1991, un an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus regndirea unora dintre excepii, cel
mai adesea n sensul restrngerii lor, iar, ntr-un anume caz, cel al actelor administrative de
control ierarhic, chiar al nlturrii.
Astfel, ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, n doctrin au fost identificate i
analizate urmtoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului,
Preedintelui Romniei i Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din
cadrul Parlamentului; actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la
politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale; actele de
comandament cu caracter militar; actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se
prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar i actele de gestiune svrite de stat
n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su privat.
Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior i ulterior intrrii n
vigoare a Constituiei din 1991 se contureaz de la sine, o delimitare realizat n perioada
interbelic, potrivit creia, acestea se grupeaz n dou categorii: fine de neprimire
rezultate din natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs
paralel.
n ce privete prima categorie este vorba de actele care datorit naturii lor speciale (sunt
emise n circumstane excepionale, privesc sigurana naional etc.) sunt exceptate de la
controlul instanelor de contencios administrativ, iar n ce privete cea de-a doua categorie
este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ dar
pot fi cenzurate n instana de drept comun ( cum ar fi, actele pentru a cror modificare sau
desfiinare este prevzut prin lege special, o alt procedur judiciar sau actele de
gestiune svrite de stat prin autoritile sale publice, pentru administrarea patrimoniului
privat).
Dup cum am precizat n contextul evocrii implicaiilor revizuirii Constituiei asupra
instituiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoas intervenie o constituie
completarea articolului 126 consacrat instanelor judectoreti (fostul art.125) cu un nou
alineat potrivit cruia: controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor
publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care
118

privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter


militar.
n mod evident, sursa de inspiraie a acestor noi prevederi constituionale o reprezint
chiar art.107 din Constituia din 1923 cu precizarea c, n mod nelept a fost evitat utilizarea
sintagmei act de guvernmnt folosindu-se n schimb formula destul de complex dar i
complicat, n acelai timp: acte care privesc raporturile cu Parlamentul.
Fa de actuala configuraie a normelor constituionale, n doctrin, dar mai ales, n
practica instanelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regndirii categoriilor de
acte exceptate, n ateptarea noului cadru legislativ.
Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevzute de vechea Lege nr.29/1990
raportate la dispoziiile constituionale iniiale, din perspectiva celor dou categorii de acte
exceptate prin art.126 alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constituiei.
Dac n ce privete sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar
probleme de fond, din punctul de vedere al delimitrii de mai sus, aceeai formulare existnd
i n lege, nc din 1990, jurisprudena i doctrina au fost puse n faa necesitii de a
identifica sfera primei categorii de acte exceptate i anume a actelor care privesc
raporturile cu Parlamentul.
Din dispoziiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta c sunt exceptate de la
controlul n contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau
Preedintele Romniei i Guvern.
n doctrina administrativ, pn la revizuirea Constituiei s-a susinut c, formularea din
lege acoperea doar dou categorii de acte i anume, cele care privesc raporturile dintre
Parlament i Guvern i cele care privesc raporturile dintre Preedinte i Guvern. n schimb,
nu erau menionate actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte, acte prin
excelen politice, acte de guvernmnt ce ar trebui obligatoriu exceptate.
Dac n ce privete actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate
acte cu caracter politic, neputnd fi atacate n instana de contencios administrativ, n
justiie n general, n schimb, n ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu
Parlamentul, judectorul de contencios administrativ ar trebui s interpreteze de la caz la
caz. Astfel, pot apare situaii spre exemplu, n aplicarea art.111 din Constituia republicat,
privitor la informarea Parlamentului, n care unele din documentele puse n discuie s fie
Hotrri ale Guvernului supuse atacului n contencios administrativ.
n ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele, acestea pot avea forma
propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a unor acte juridice specifice
prevzute de art. 108 din Constituie referitor la actele Guvernului, dac spre exemplu, ele se
adopt ntr-o edin la care, potrivit art.87 din Constituie particip i Preedintele Romniei.
Invers, n ce privete actele Preedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de
regul, acte cu caracter politic. Pot exista ns i acte de pur administraie, cum ar fi spre
exemplu, decretele de numiri n funcii publice, n aplicarea art.94 lit. c) din Constituie, acte
administrative cu caracter individual, care pot fi atacate n instana de contencios
administrativ.
Fa de aceste interpretri de doctrin, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin
intrarea n vigoare a Constituiei n forma sa iniial, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus
problema corelrii cu noul text constituional, text care se refer exclusiv, la actele care
privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul n contencios
administrativ.
Astfel, fa de noua prevedere constituional ar urma s meninem n categoria de acte
exceptate mai sus evocat, doar dou categorii i anume, actele care privesc raporturile
Parlamentului cu Guvernul precum i actele care privesc raporturile Parlamentului cu
Preedintele.
119

n schimb, actele care privesc raporturile Preedintelui cu Guvernul i invers, actele care
privesc raporturile Guvernului cu Preedintele ar trebui s fie excluse din sfera excepiilor,
urmnd s poat fi atacate n contencios administrativ.
Putem ns s admitem spre exemplu, c, ar putea fi atacate n justiie, decretele
Preedintelui, de revocare sau de numire n funcia de ministru, emise la propunerea primului
ministru, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental, n temeiul art.85
alin.(2) din Constituie ? Noi credem c nu, fiind vorba de acte cu caracter politic.
Dei n proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o
formulare mai larg a acestei excepii (actele care privesc raporturile constituionale dintre
Parlament, Preedintele Romniei, Guvern i alte organe ale administraiei publice), n final,
art.5 alin.(1) litera a) din legea adoptat se refer expres la actele administrative ale
autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul , prelund pur i
simplu, dispoziia constituional.
i n raport cu aceast prevedere apreciem c judectorul, n baza rolului su activ va
trebui s analizeze de la caz la caz, dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate.
n plus, trebuie reinut definiia dat n art.2 acestei categorii de excepii definite ca
actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie
sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de
la controlul n contencios administrativ, prevzut pentru prima dat n Constituia din 1923 i
apoi n prima lege special a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluat cu o
formulare identic n Legea nr.29/1990 pentru a cpta cu ocazia revizuirii Constituiei din
1991, o consacrare constituional.
Sustragerea acestor acte de la controlul judectoresc se ntemeia pe necesitatea
asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritate
a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor
militare.
S-a conturat astfel, ideea de baz c, pentru a fi n prezena unui act din aceast
categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar, asemenea acte
neputnd ns s provin de la autoritile civile sau cele militare, care din cauza naturii sau
a menirii lor, nu sunt comandamente, de unde necesitatea definirii conceptului de
comandament.
Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament cu caracter militar.
n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu, actele de numire ale
ofierilor, de naintare n grad, de avansare, de sancionare, de pensionare etc., puteau fi
atacate de regul, n instana de contencios administrativ, actele din a doua categorie,
indiferent de la cine proveneau, eful statului, Guvern, ministrul aprrii etc., nu puteau fi
atacate n contencios administrativ.
n perioada interbelic, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar
de actele de guvernmnt a fost dificil de realizat datorit neclaritii Legii contenciosului
administrativ din 1925.
Prin eliminare n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost meninute
doar actele ce rspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel,
erau considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea
trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea
etc., iar n timp de pace, nfiinarea, reorganizarea sau desfiinarea unor uniti militare,
delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc.
Din aceast perspectiv, meninut de decenii, un ordin al ministrului aprrii naionale,
adoptat n anul 1990, prin care acesta stabilea n mod arbitrar c, toate actele administrative
120

adoptate la nivelul armatei intr n categoria actelor de comandament cu caracter militar, a


reprezentat incontestabil, un ordin ilegal.
n raport cu toate aceste elemente de doctrin, consacrarea prin legea actual a
contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar
este binevenit.
Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate,
specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine
subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, ori,
dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.
n ce privete vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios
administrativ, n baza Legii nr.29/1990, datorit naturii lor, acestea au fost regndite i
introduse n categoria actelor exceptate, n Legea nr.554/2004, de o manier special,
pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din Constituia republicat, ce reglementeaz finele
de neprimire de rang constituional prin raportare la art.52 alin.(2) din Constituia republicat
(condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic), ce vizeaz finele
de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art.53 din Constituia republicat
consacrat restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti.
Este de altfel, formula utilizat i de Legea contenciosului administrativ din 1925, n raport
cu coninutul art.107 din Constituia din 1923, raiune pentru care, titlul marginal al articolului a
fost schimbat din finele de neprimire, cum fusese consemnat n proiect, n actele nesupuse
controlului i limitele controlului , prima categorie viznd actele exceptate de rang
constituional iar a doua categorie viznd actele exceptate de rang legal.
Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, actele administrative emise
pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen,
cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a
epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere.
n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii referitoare la
suspendarea executrii actelor precum i la judecarea recursului n situaii deosebite.
Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de putere, acesta
fiind definit n art.2 al legii, ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere al
autoritilor publice, prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin
nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor.
n raport cu coninutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus menionat, vechile categorii
de acte exceptate, actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare
la politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale urmeaz a fi
reconsiderate.
Astfel, actele privind securitatea naional, ca acte exceptate de la controlul instanelor
judectoreti, se regsesc la ora actual n coninutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004.
n ce privete categoria actelor diplomatice referitoare la politica extern a Romniei,
este vorba despre acte care vizeaz aciuni ale Preedintelui Romniei, ale Guvernului, ale
Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica extern a Romniei.
Fa de dispoziiile constituionale i legale actuale, considerm c, aceast categorie de
acte poate fi inclus n sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din
dispoziiile constituionale privind atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe
rezultnd c n procedura complex de negociere, ncheiere i ratificare a tratatelor
internaionale sunt implicate trei autoriti publice i anume: Parlamentul, Guvernul i
Preedintele Romniei.
121

n ce privete cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate n doctrin sub titulatura
de acte emise n circumstane excepionale, constatm c i aceasta se regsete n
coninutul art.5 alin.(3) din lege mai sus evocat, dar numai dac a fost vorba de exces de
putere.

4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel


Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden a fost recunoscut o categorie de acte
exceptate de la controlul n instana de contencios administrativ ce decurge din existena unui
recurs paralel i nu din natura actului administrativ.
Teoria recursului paralel nu reprezint o teorie de justificare a unor sustrageri de acte
administrative de la controlul jurisdicional, ci dimpotriv, este teoria potrivit creia, asupra
acelor acte administrative se exercit un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de
contencios administrativ, i anume, controlul instanelor de drept comun.
Aa se explic de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevzut expres
n Legea contenciosului administrativ din 1925 i nici n reglementri anterioare, dar a fost
acceptat de jurispruden nc de la nceputul secolului al XX-lea.
Actul de natere al acestui fine de neprimire l reprezint dup cum se arat n doctrin, o
decizie a Curii de Casaie din 1907, potrivit creia, calea contenciosului administrativ este
deschis celor lezai doar atunci cnd nu pot dobndi satisfacie prin mijlocul altui recurs
prevzut i instituit prin lege.
Aceast teorie provenit din doctrina francez, unde se aplic de mult vreme, i-a pierdut
n timp din importan, pe msur ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi
anulate n urma recursului pentru exces de putere n faa Consiliului de Stat.
Nu era vorba doar de o simpl schimbare de instane, fondul judecii i natura litigiului
rmnnd identice, ci i de o schimbare a naturii litigiului.
n absena unor dispoziii exprese ale legii, n perioada interbelic, noiunea de recurs
paralel a fost interpretat att n practic ct i n teorie, cnd restrictiv, cnd extensiv.
Problema de fond a fost aceea de a ti dac, prin recurs paralel se nelege numai
aciunea la instane judectoreti sau i aciunea la un organ administrativ cu caracter
jurisdicional.
Instanele judectoreti au interpretat ca regul, c prin expresia o alt aciune
jurisdicional (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice aciuni cu
caracter jurisdicional, nu numai cele naintate instanelor judectoreti.
Pe baza legislaiei din perioada interbelic, pentru existena unui recurs paralel, ca fine de
neprimire, n doctrin au fost formulate urmtoarele condiii: s fie vorba de un adevrat
recurs jurisdicional i nu de un recurs ierarhic, s fie vorba de o aciune direct i nu de o
excepie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la nlturarea acestuia din
cauz i reclamantul s poat obin prin calea de atac special o satisfacie echivalent cu
cea a aciunii n contencios administrativ.
n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civil
constnd n valorificarea unui drept printr-o singur cale, la o singur instan competent, cu
drept de apel la instana superioar i o singur procedur de urmat.
Legea nr.1/1967 prevedea dou categorii de acte exceptate sub acest aspect i anume:
actele administrative de jurisdicie i actele administrative pentru controlul legalitii
crora legea prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de Legea
nr.1/1967.
Astfel, actele administrative cu caracter jurisdicional, ca principiu, erau exceptate de
la controlul instanelor judectoreti.
122

n ce privete cea de-a doua categorie de acte exceptate avut n vedere de legiuitor era
vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri dect cea prevzut de Legea
nr.1/1967 deoarece sub aspectul instanei competente, tot instanele de drept comun erau
competente s judece litigiile mpotriva actelor organelor administraiei de stat, judectoria
sau tribunalul, dup poziia organului emitent al actului atacat, n absena unor secii
specializate.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceast
situaie, prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc, posibilitatea introducerii
recursului mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale.
n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor de contencios
administrativ datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele
administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o
alt procedur judiciar.
Astfel, legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun mpotriva unor
acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicat sau
Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul
comun al contenciosului administrativ.
O alt categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit
existenei unui recurs paralel era prevzut n art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub
formularea actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru
administrarea patrimoniului su.
Aceast excepie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada
interbelic a dispoziiei prevzute n Legea nr.1/1967, potrivit creia coninutul acestei legi nu
se aplica actelor la care organul administrativ particip ca persoan juridic de drept civil .
O asemenea excepie se justifica n condiiile n care, organele administraiei de stat
dispuneau de un drept real de tip nou dreptul de administrare direct aupra bunurilor
proprietate de stat, dup cum se susinea n doctrina de drept civil a vremii.
Legislaia i implicit doctrina din acea perioad nu mai fceau distincie ntre calitatea unui
organ de stat de persoan moral de drept public i calitatea acestuia de persoan moral
de drept privat.
De fapt, cu o alt formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune
din perioada interbelic.
Constituia din 1923 nu numai c nu excepta actele de gestiune de la controlul instanelor
judectoreti dar preciza expres c aciunile n contencios administrativ vizau att actul
administrativ de autoritate, ct i actul administrativ de gestiune, fcut cu clcarea legilor i a
regulamentelor, n timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la
categoria actelor administrative de autoritate.
Doctrina interbelic, departe de a declara textul legii ca fiind neconstituional a considerat
c att dispoziiile constituionale ct i cele legale n materie menin i consacr definitiv
distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune, impunnd teza potrivit creia
judecarea actelor de autoritate revine instanelor de contencios administrativ, potrivit legii
speciale n materie, n timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instanelor de drept
comun, potrivit regulilor dreptului comun.
n practic ns, delimitarea ntre actele de autoritate i actele de gestiune era adeseori
dificil de realizat, statul avnd n realitate o singur activitate, fr s se poat preciza
ntotdeauna cnd aceast activitate se exercit n calitate de persoan public i cnd n
calitate de reprezentant legal a personalitii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate
emise pentru a gestiona patrimoniul i acte de gestiune emise n considerarea puterii publice
de care dispunea organul administrativ.
123

Legea nr.29/1990 a prevzut nfiinarea unor secii specializate de contencios


administrativ, ceea ce s-a i ntmplat ncepnd cu primvara anului 1991, situaie care a
atras necesitatea regndirii vechii delimitrii ntre actele autoritilor administraiei publice
care fac obiectul aciunilor n contencios administrativ i actele autoritilor administraiei
publice care ar trebui s fac obiectul unor aciuni la instana de drept comun din perspectiva
existenei unui recurs paralel.
i n prezent, mai ales n practica judiciar, distincia ntre actele de autoritate i actele de
gestiune nu este ntotdeauna uor de fcut.
S-a susinut astfel, c ne aflm n prezena unui act de gestiune dac autoritatea
administrativ particip la emiterea lui exclusiv ca persoan juridic civil i actul a fost
svrit de stat pentru administrarea patrimoniului su iar dac autoritatea administrativ se
manifest n ambele caliti, att ca persoan de drept public ct i ca persoan juridic
civil, prima dintre caliti va prevala asupra celeilalte, actul trebuind s fie considerat un act
administrativ de autoritate.
n aceeai problem s-a mai precizat c, distincia dintre actul administrativ de autoritate i
cel de gestiune trebuie cutat n apartenena exclusiv la dreptul public a actului de
autoritate public.
Totodat, legislaia actual face distincie ntre domeniul public al statului sau unitilor
administrativ-teritoriale i domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
Mai mult dect att, art.136 alin.(3) din Constituia republicat are n vedere bunurile
proprietate public, n sensul de bunuri ce aparin domeniului public.
De aici concluzia fireasc din doctrina actual, potrivit creia art.2 litera d) din Legea
nr.29/1990 ar fi trebuit s aib n vedere doar actele de gestiune svrite de stat sau
unitile administrativ-teritoriale prin autoritile lor, n calitate de persoane juridice i pentru
administrarea patrimoniului privat i a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd
bunuri ale domeniului public naional sau local urmnd s rmn n competena instanelor
de contencios administrativ.
O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit
existenei unui recurs paralel, prevzut n art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza
actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul
Parlamentului.
i aceast categorie de acte exceptate a fost privit n doctrina actual, ntr-o manier
restrictiv, ea fiind considerat modificat implicit prin intrarea n vigoare a Constituiei din
1991, care potrivit art.48 devenit art.52 dup republicare a permis, dup cum este
binecunoscut i controlul asupra actelor altor autoriti publice dect autoritile administraiei
publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul
Parlamentului urmnd s rmn sub controlul instanelor de contencios administrativ.
n ce privete actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, i
sfera acestora trebuia restrns - pentru ntreaga argumentare de la excepia anterior pus n
discuie-, doar la actele care privesc domeniul privat aparinnd organelor de conducere
din cadrul Parlamentului, actele care se refer la domeniul public aparinnd organelor
de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn pe mai departe n competena
instanelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse.
Deoarece i n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca i n cazul celei de-a
doua este vorba despre acte de gestiune aparinnd unor autoriti ale administraiei publice
sau chiar unor autoriti publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul
Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitilor
administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanelor de drept comun, fiind
exceptate doar de la controlul instanelor de contencios administrativ, apreciem c ele se pot
124

contopi intrnd n categoria analizat pe larg n aceast seciune a actelor exceptate datorit
existenei unui recurs paralel.
Este i motivul pentru care nc de la nceput, doctrina dezvoltat pe marginea Legii
nr.29/1990 a precizat c formula din debutul art.2 care consacr categoriile de acte exceptate
stabilind c acestea nu pot fi atacate n justiie trebuia interpretat n sensul c se referea
doar la dispoziiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate i anume cele bazate
pe existena unui recurs paralel, putnd fi atacate n justiie, dar potrivit unei alte proceduri
i doar n faa instanelor de drept comun.
n consecin, dei art.126 alin.(6) din Constituia republicat nu a prevzut expres
aceast categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie
interpretat c ea nu mai poate fi acceptat att timp ct menioneaz doar dou categorii de
acte exceptate, n condiiile garantrii controlului judectoresc al actelor administrative ale
autoritilor publice (exclusiv subl.ns.) pe calea contenciosului administrativ, adic doar la
nivelul instanelor de contencios administrativ.
Este raiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ
prevede expres c: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege
organic, o alt procedur judiciar .

Capitolul V
Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ
5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ
n mod tradiional, aspectele de ordin procesual privind contenciosul administrativ sunt
tratate sintetic n acest context, ele fcnd obiectul unei analize mai aprofundate n cursurile
de drept procesual civil, n partea consacrat procedurilor speciale.
Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaz de regul, n
doctrina administrativ dup cum este vorba despre dispoziii care privesc:
- sesizarea instanei de contencios administrativ;
- judecata n fond i soluiile ce pot fi date;
- judecata n recurs i executarea hotrrii.
n ce privete prima categorie de dispoziii, Legea nr.29/1990 privind contenciosul
administrativ avea n vedere patru mari situaii i anume:
1. sesizarea instanei de fond de ctre persoana fizic sau juridic care se consider
vtmat, dup exercitarea procedurii prealabile i n termenele prevzute de lege (situaia
tipic);
2. sesizarea instanei de fond de ctre prefect, atunci cnd consider actul administrativ ca
fiind ilegal, n baza art.123 alin.(5) din Constituia republicat (control de tutel
administrativ);
3. sesizarea instanei de fond de cel care se consider vtmat sau, dup caz, de orice
persoan interesat, n condiiile prevzute de legi speciale, de regul, fr ndeplinirea
procedurii prealabile (spre exemplu, n cazurile prevzute n Legea nr.67/2004 privind
alegerea autoritilor administraiei publice locale);
4. sesizarea instanei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativjurisdicional, potrivit art.4 din lege, fr ndeplinirea procedurii prealabile.
Aceste situaii se impune a fi regndite n raport cu dispoziiile Legii nr.554/2004.
Astfel, n prima situaie, a sesizrii instanei de fond de ctre persoana vtmat, n ce
privete subiectul care poate introduce aciunea, din dispoziiile art.52 alin.(1) din
125

Constituia republicat reiese c acesta poate fi orice persoan fizic sau juridic care se
consider vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime.
Mai mult dect att, legea actual definete noiunea de persoan vtmat, ntr-o
manier foarte extins ca reprezentnd: orice persoan titular a unui drept ori a unui interes
legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri; sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice,
fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private,
precum i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui
interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice
determinate.
n ce privete a doua situaie, n care subiectul de sesizare a instanei este prefectul,
dup cum se tie, potrivit art.123 alin.(5) din Constituie, acesta poate ataca n faa instanei
de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n
cazul n care consider actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.
Aceast dispoziie a fost preluat i dezvoltat iniial n reglementrile privind administraia
public local, pentru a se regsi ulterior consacrat n Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului cu modificrile i completrile ulterioare iar n prezent, exclusiv, n Legea
nr.554/2004.
n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, actuala lege a
contenciosului administrativ consacrnd expres controlul de tutel administrativ exercitat de
prefect, indicnd ca termen de introducere a aciunii, dup modificrile aduse prin Legea
nr.262/2007, termenul general de 6 luni care ncepe s curg de la momentul comunicrii
actului ctre prefect. Aciunea introdus de prefect este scutit de taxa de timbru.
La acelai articol privitor la tutela administrativ, legea introduce i un nou subiect de
sesizare a instanei i anume Agenia Naional a Funcionarilor Publici care poate ataca
actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia
public, n condiiile legii contenciosului administrativ i ale Legii privind Statutul funcionarilor
publici, republicat.
n ambele cazuri, Legea contenciosului administrativ consacr i ea expres
suspendarea de drept a actului administrativ atacat pn la soluionarea cauzei.
n ce privete existena altor subiecte de sesizare a instanei vom reine c:
Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dac
apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile
legale nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios
administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea
formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecat, instana de contencios
administrativ anuleaz cererea.
Ministerul Public atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa
organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor
se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice
emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz instana de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate.
Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaz c, prin emiterea unui act
administrativ normativ, se vatm un interes legitim public, sesizeaz instana de contencios
administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente.
Un element de noutate l reprezint consacrarea expres a posibilitii ca aciunea s fie
introdus chiar de autoritatea public emitent a actului administrativ unilateral nelegal care
poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat,
126

ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, instana urmnd a se pronuna la
cerere i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal
precum i asupra efectelor juridice produse de acestea. Prin Legea nr.262/2007 s-a adus o
precizare important, n consens cu evoluia jurisprudenei administrative n materie, potrivit
creia, aciunea poate fi introdus n termen de un an de la data emiterii actului.
Sintetiznd, vom reine ca subiecte de sesizare a instanei de contencios administrativ:
persoana vtmat, n condiiile prevzute de lege, prefectul, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum i autoritatea
public emitent, n condiiile speciale stabilite de legiuitor.
Aspect deosebit de important, printr-o dispoziie expres situat n partea final a legii, se
precizeaz c: Aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate
public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor
administrative normative, nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt
formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune
persoanele fizice sau juridice de drept privat .
n ce privete cea de-a treia situaie avut n vedere de doctrin, anterior adoptrii actualei
legi, vom preciza c, n unele cazuri poate fi vorba despre introducerea unei aciuni de ctre
orice persoan care are un interes, sintagma cei interesai fiind des utilizat n legi speciale
care fac trimitere expres la instana de contencios administrativ.
Totodat, n acest caz, sunt avute n vedere doar actele administrative pentru controlul
crora legea special face trimitere expres la instanele de contencios administrativ, nu i
actele administrative pentru controlul crora legea special face trimitere expres la instana
de drept comun, cum ar fi spre exemplu, Legea nr.18/1991 republicat, privind fondul funciar
etc.
A patra situaie are n vedere controlul n instana de contencios administrativ asupra
actelor administrativ-jurisdicionale, Legea contenciosului administrativ astfel cum a
fost modificat prin Legea nr.262/2007 adugnd urmtoarele prevederi fa de dispoziiile
art.21 alin.(4) din Constituia republicat:
Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice s fac obiectul unei jurisdicii
speciale administrative pot fi atacate la instana de contencios administrativ, cu respectarea
dispoziiilor privind procedura prealabil, dac partea nelege s nu exercite procedura
administrativ-jurisdicional.
Actul administrativ-jurisdicional pentru care, prin lege organic special, se prevede o
cale de atac n faa unei alte jurisdicii administrative speciale poate fi atacat direct la instana
de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nelege s
renune la calea administrativ-jurisdicional de atac.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special sau pentru calea de
atac la un alt organ administrativ-jurisdicional nelege s renune la aceasta n timpul
soluionrii litigiului, este obligat s notifice decizia de renunare organului administrativjurisdicional n cauz. Partea sesizeaz instana de contencios administrativ n termen de 15
zile de la notificare. n aceast situaie, procedura administrativ-prealabil nu se mai
efectueaz.
n ce privete obiectul aciunii judiciare, acesta l poate constitui: un act administrativ
unilateral; nesoluionarea n termen a unei cereri; un rspuns nesatisfctor sau
absena unui rspuns.
n plus, potrivit actualei reglementri: Instana de contencios administrativ este
competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract
administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea,
executarea i ncetarea contractului administrativ, innd cont de regula dup care, principiul
libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public.
127

n ce privete noul coninut al art.126 alin.(6) teza final din Constituia republicat, ce
stabilete expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona conflicte
bazate pe ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului declarate neconstituionale,
prevedere deja evocat, legiuitorul organic consacr urmtoarea soluie concret:
(1). Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau
dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ,
nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este
constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan..
(2). Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia ndeplinete
condiiile prevzute de art.29 alin.(1) i (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea
Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond.
(3). Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ, repune
cauza pe rol i d termen, cu citarea prilor. Dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a
fost declarat neconstituional, instana soluioneaz fondul cauzei; n caz contrar, aciunea
se respinge ca inadmisibil.
Totodat, legiuitorul rezolv i ipoteza n care excepia de neconstituionalitate a fost
ridicat n alte cauze dect cele din faa instanelor de contencios administrativ.
Asemeni Legii nr.29/1990 i reglementarea actual prevede expres posibilitatea
introducerii n cauz a funcionarului, a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea
sau ncheierea actului, ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite,
persoana respectiv poate fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public
prt.
Potrivit legii, persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su
ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.

5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date


Din economia legii contenciosului administrativ reiese c, n cazul unui act administrativ
vtmtor (tipic), reclamantul are la ndemn trei posibiliti de formulare a obiectului
aciunii: a). de anulare a actului; b). de anulare a actului i de obligare la plata unor
despgubiri; c). de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att
pentru daune materiale ct i pentru daunele morale cauzate.
Pe aceti piloni principali se poate nuana ns formularea aciunii dup datele speei i
dup interesul reclamantului.
Pentru daunele morale pe care le constat, instanele de judecat sunt ndreptite,
conform legii, s acorde, numai la cerere, despgubiri bneti.
Procedura administrativ contencioas este de regul, supus dublului grad de jurisdicie,
fondul i recursul.
n ce privete instana competent, Legea nr.29/1990 stabilea expres competena
teritorial printr-o norm derogatorie de la dreptul comun, adic de la dispoziiile Codului de
procedur civil, urmrind protejarea particularilor, persoane fizice i persoane juridice, iar n
ce privete competena material coninea o norm de trimitere la dispoziiile art.2 i 3 din
Codul de procedur civil, Cod cu care se completa potrivit unui prevederi exprese.
Actuala lege a contenciosului administrativ stabilete expres de data aceasta, instana
competent att sub aspect material ct i sub aspect teritorial, att n fond ct i n recurs.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i
128

accesorii ale acestora de pn la 500.000 lei se soluioneaz n fond, de tribunalele


administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile
publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale,
precum i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 lei se soluioneaz, n fond, de seciile
de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu
se prevede altfel..
n finalul legii se regsete o dispoziie tranzitorie potrivit creia, pn la constituirea
tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios
administrativ ale tribunalelor.
n ce privete instana competent sub aspect teritorial, fa de evoluia practicii
judectoreti n materie, n raport cu prevederea art. 6 din Legea nr.29/1990, potrivit creia,
judecarea aciunilor era de competena tribunalului sau a curii de apel n a cror raz
teritorial i are domiciliul reclamantul, reglementarea actual este mult mai flexibil,
prevznd c, reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la
domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului nu se
poate invoca excepia necompetenei teritoriale.
Procedura administrativ contencioas are ca specific caracterul urgent al judecrii
cauzelor, caracterul public i caracterul accesibilitii n ce privete cuantumul taxelor.
Astfel, sub aspectul procedurii n faa instanei de fond, Legea nr.29/1990 a prevzut
judecata de urgen a aciunilor, n edin public, sentinele urmnd a fi redactate n cel
mult cinci zile de la pronunare.
Potrivit reglementrii actuale, cererile adresate instanei se judec de urgen i cu
precdere n edin public, n completul stabilit de lege iar hotrrile urmeaz s fie
redactate i motivate n cel mult 30 zile de la pronunare, fiind cunoscut faptul c termenul de
cinci zile prevzut de vechea lege era n realitate, practic imposibil de respectat.
n ce privete taxa de timbru care iniial a fost de 1000 de lei, sum modic i n anii
1990, iar ulterior a fost inclus n Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, rmnnd n
principiu, o sum accesibil cetenilor, n prezent, noua reglementare precizeaz expres c,
se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, cu
modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor
care au ca obiect contractele administrative, caree se vor taxa la valoare.
Legea nr.29/1990 prevzuse posibilitatea instanei ca: n cazuri bine justificate i pentru
a se preveni producerea unor pagube iminente, s dispun la cererea reclamantului
suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii, cererea de
suspendare judecndu-se de urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat fiind
executorie de drept. Este o dispoziie deja evocat n contextul analizei suspendrii actului
administrativ, ca modalitate de ieire din vigoare temporar a actului administrativ.
Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecii, se
dispune prin ncheiere, supus recursului, la instana competent s soluioneze recursul
odat cu hotrrea judectoreasc asupra fondului.
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 conine o reglementare mai ampl n ce
privete instituia suspendrii, prevznd aceleai condiii de suspendare (cazuri bine
justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permind expres ca, n cazul
n care reclamantul a recurs la procedura prealabil, cererea de suspendare s poat fi
introdus o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, situaie de neacceptat, n
practica judectoreasc, n temeiul vechii legi.
Ca un element de noutate se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act
administrativ normativ s poat fi cerut, n aceleai condiii, i de ctre Ministerul Public,
din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes public major, de natur a
perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ.
129

n ce privete regulile procedurale, se precizeaz c: Instana rezolv cererea de


suspendare de urgen i cu precdere, cu citarea prilor.
Spre deosebire de Legea nr.29/1990 care nu coninea nici o precizare privitoare la calea
de atac mpotriva soluiei date cererii de suspendare, actual reglementare prevede c:
hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare.
Totodat, n cazul solicitrii suspendrii executrii actului administrativ chiar prin cererea
adresat instanei competente pentru anularea n tot sau n parte a actului atacat sau printr-o
aciune separat se prevede expres c, instana poate dispune suspendarea actului
administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
n ce privete soluiile instanei de fond, potrivit Legii nr.29/1990 acestea puteau fi:
a). anularea n ntregime a actului administrativ supus judecii;
b). anularea anumitor pri ale actului administrativ (n special n cazul actului administrativ
normativ);
c). obligarea autoritii prte s emit un act administrativ, s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris;
d). constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecii;
e). obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse.
Era vorba de soluii care rspundeau unor situaii tipice, n practic putnd s apar i alte
capete de cerere, instana de fond trebuind s formuleze soluii la toate acestea, precum:
declararea nulitii totale sau pariale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea
prtului s emit alt act, un nscris sau s fac o operaiune administrativ; obligarea la
despgubiri pentru daune materiale i/sau morale a autoritii prte, dar i a unor funcionari,
dup caz; obligarea conductorului autoritii prte s plteasc o amend pentru fiecare
zi de ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului s plteasc
reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului
la plata cheltuielilor judiciare.
Potrivit reglementrii actuale, se pot identifica aceleai posibile soluii din partea
instanei de fond, cu o prevedere expres n cazul contractelor administrative.
(1) Instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, s elibereze un alt
nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ.
(2) Instana este competent s se pronune...i asupra legalitii operaiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.
(3). n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele
materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.
(4). Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract
administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate dispune anularea acestuia, n tot sau
n parte; poate obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este
ndrituit; poate impune uneia din pri ndeplinirea unei anumite obligaii; poate suplini
consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere sau poate obliga la plata unor
despgubiri pentru daunele materiale i morale.

5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate


n ce privete recursul, Legea nr.29/1990 n varianta sa iniial, pn la modificrile din
1993, a stabilit competena Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ,
termenul de introducere fiind de 15 zile de la comunicare iar recursul fiind suspensiv de
executare.
130

Dup nfiinarea Curilor de Apel, n vara anului 1993, i modificarea i completarea Legii
nr.29/1990 n sensul crerii unor secii de contencios administrativ specializate i la nivelul
Curilor de Apel, meninndu-se i cele de la tribunale, conform dispoziiilor art.2 i 3 din
Codul de procedur civil, pentru aciunile judecate n fond la tribunal, recursul urma s se
judece la secia de contencios administrativ a Curii de Apel, iar n cazul n care fondul aciunii
se judeca la acest nivel, recursul intra n competena seciei de contencios administrativ a
Curii Supreme de Justiie.
Fa de noile principii introduse, dincolo de textul art.4 din Legea nr.29/1990, rmas
necorelat, n forma iniial, s-a apreciat c, litigiile care privesc acte administrativjurisdicionale se judec n fond la Curtea de Apel, Curtea Suprem de Justiie rmnnd
instan de recurs numai pentru litigiile judecate n fond, la Curtea de Apel.
Actuala lege a meninut termenul de 15 zile, n care hotrrea primei instane poate fi
atacat cu recurs, introducerea acestuia suspendnd executarea iar judecata urmnd a se
face de urgen. n ce privete formularea privitoare la momentul de la care acest termen
ncepe s curg, de la pronunare sau de la comunicare, aceasta a fost apreciat ca
neconstituional prin Decizia nr.189/2006 a Curii Constituionale.
Totodat se prevede expres c: n cazul admiterii recursului, instana de recurs,
modificnd sau casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu
trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se
va trimite, o singur dat, la aceast instan.
n ce privete punerea n executare a hotrrilor judectoreti, n actuala lege exist
dispoziii speciale, mai ample i mai detaliate dect cele din Legea nr.29/1990.
Un element de maxim noutate l constituie stabilirea unei sanciuni penale, pentru prima
dat ntr-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea din motive imputabile sau
nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de
contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, constituind
infraciune i fiind sancionat cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500
lei la 10.000 lei.
Cea mai important prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a
lungul timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitii introducerii unei aciuni n
contencios administrativ mpotriva actelor administrative normative, este cea care privete
obligaia publicrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au
anulat n tot sau n parte, acte administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial
al Romniei, partea I sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al
municipiului Bucureti. n plus, aceste hotrri sunt calificate expres ca fiind general
obligatorii i ca avnd putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curii Constituionale.
Aceast poziie clar exprimat n textul actualei legi a ridicat problema regndirii excepiei
de ilegalitate, ceea ce s-a i ntmplat n coninutul unui articol distinct. Dar s lmurim ce
nseamn excepia de ilegalitate.
Aceasta reprezint o aprare pe care o parte n proces o ridic mpotriva unui act
administrativ ilegal ce are inciden n cauza respectiv. Ea poate fi ridicat n orice proces de
competena instanelor judectoreti i de orice parte din proces precum i, din oficiu, de
instana judectoreasc.
Deci, n baza rolului su activ, dac judectorul constat c excepia este ntemeiat nu
va ine cont n procesul respectiv de dispoziia considerat ca ilegal din actul administrativ
vizat.
n doctrin s-a conturat teza potrivit creia, soluionarea excepiei de ilegalitate a unui act
administrativ nu este necesar s fie prevzut expres de un text de lege.
Dac aceast procedur a avut logica ei n perioada de aplicare a Legii nr.1/1967, n care
doar actele administrative individuale puteau fi atacate n instan, muli specialiti formulnd
131

aprecieri doctrinare pe baza ei, dup adoptarea Legii nr.29/1990, ea ar fi trebuit regndit, n
condiiile n care s-a admis de o parte considerabil a autorilor de drept administrativ c,
aciunea poate fi introdus i mpotriva actelor administrative normative iar n multe cazuri,
poziia unor instane de contencios administrativ a confirmat aceast teorie.
Astfel, dac nainte de decembrie 1989, ridicarea excepiei de ilegalitate viza de regul
un act administrativ normativ pe care se ntemeia un act administrativ individual atacat, dup
decembrie 1990, adic dup intrarea n vigoare a Legii nr.29/1990 s-a pus problema
posibilitii introducerii unei aciuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ
individual, la baza cruia se afla un act administrativ normativ ilegal, cu privire la care se
putea ridica excepia de ilegalitate, dar n acelai timp, s-a admis c, actul administrativ
normativ ilegal poate fi atacat direct n instana de contencios administrativ cerndu-se
anularea sa.
Soluia actualei reglementri n privina excepiei de ilegalitate este nou, original,
inspirat din procedura de ridicare a excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea de
organizare i funcionare a Curii Constituionale.
Astfel, potrivit art.4 din lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007:(1)
Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau
la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ
depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de
contencios administrativ competent, suspendnd cauza...
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n
edin public, cu citarea prilor i a emitentului....
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n
termen de 15 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere.
(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat .

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)


1. n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia,
autoriti administrative centrale autonome, autoriti administrative locale autonome; b).
organe subordonate acestuia i organe nesubordonate acestuia dar aflate n raporturi de
colaborare cu acesta; c). doar organe subordonate acestuia.
2. Dup natura autoritii publice care l exercit, controlul asupra administraiei publice poate
fi: a). parlamentar, administrativ sau judectoresc; b). contencios sau necontencios; c).
tradiional sau modern.
3. Constituia Romniei republicat consacr dreptul persoanei vtmate de o: a). autoritate a
administraiei publice; b). instituie public; c). autoritate public.
4. Potrivit Constituiei Romniei republicat, jurisdiciile speciale administrative sunt: a).
obligatorii dar gratuite; b). facultative i gratuite; c). dispuse ntotdeauna prin lege.

132

5. Potrivit legislaiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie s fie un act:
a). administrativ; b). juridic; c). administrativ sau civil.
6. Potrivit legii contenciosului administrativ pot fi atacate n contencios administrativ: a). actele
administrative normative i actele administrative individuale; b). doar actele administrative
individuale; c). doar actele administrative normative.
7. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri: a). nu poate fi atacat n contencios
administrativ deoarece nu este vorba de un act; b). poate fi atacat n contencios
administrativ fiind considerat act asimilat actului administrativ; c). poate fi atacat n instana
de drept comun fiind o excepie de la controlul n contencios administrativ.
8. Accesul liber la justiie: a). nu este consacrat expres n Constituie; b). este consacrat
expres n Constituie; c). nu este consacrat expres n Constituie dar rezult implicit din
dispoziiile ei.
9. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde
petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data
nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii.
10. Soluionarea fondului aciunilor n contencios administrativ este de competena seciilor de
contencios administrativ i fiscal de la nivelul: a). judectoriei, tribunalului, curii de apel i
naltei Curi de Casaie i Justiie; b). tribunalului, curii de apel i naltei Curi de Casaie i
Justiie; c). curii de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie; d). tribunalului i curii de apel.
11. Reprezint fine de neprimire n contenciosul administrativ: a). actele de comandament cu
caracter militar; b). actele juridice emise de structurile de conducere ale Parlamentului i
instanelor judectoreti; c). actele emise de cei doi efi ai Executivului; d). hotrrile
Guvernului.
12. nainte de introducerea aciunii n contencios administrativ este obligatorie formularea
unei plngeri prealabile ctre:a). Ministerul Administraiei i Internelor; b). emitent sau
superiorul ierarhic al acestuia; c). Guvernul Romniei, n calitatea acestuia de conductor
general al administraiei publice; d). Parlamentul Romniei, n vederea exercitrii de ctre
acesta a dreptului de control asupra organului administrativ n cauz.
13. Actele administrative pot fi atacate sub aspectul neconstituionalitii la: a). Curtea
Constituional; b). instana de contencios administrativ; c). Avocatul Poporului; d). Curtea de
Conturi.
14. Excepia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral: a). poate fi invocat numai n
cadrul unui proces de contencios administrativ; b). poate fi invocat oricnd, n cadrul oricrui
proces; c). nu poate fi invocat oricnd, n cadrul unui proces; d). poate fi invocat numai n
faa emitentului actului administrativ.
15. Nu este obligatorie procedura prealabil administrativ: a). n cazul aciunilor introduse de
persoana vtmat; b). n cazul aciunilor introduse de persoanele juridice de utilitate public;
c). n cazul aciunilor introduse de Ministerul Public; d). n cazul aciunilor introduse de
persoanele juridice.
133

16. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde


petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data
nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii; d). 40 de zile de la data
nregistrrii cererii.
17. Interesul legitim care poate fi invocat n faa instanei de contencios administrativ: a) este
ntotdeauna un interes public; b) poate fi un interes public; c) este ntotdeauna un interes
privat; d) nu poate fi un interes de natur patrimonial.
18. Nu poate avea calitatea de reclamant: a). Agenia Naional a Funcionarilor Publici; b).
superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal; c). persoana vtmat n
interesele sale legitime; d). Ministerul Public.

Bibliografie orientativ
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Tematica prelegerilor. Repere bibliografice,
vol. II, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004;
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Editura All Beck,
Bucureti, 2005;
Antonie IORGOVAN, Liliana VIAN, Alexandru Sorin CIOBANU, Diana Iuliana
PASRE, Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004) cu modificrile i
completrile la zi, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008;
Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2007;
Gabriela Victoria BRSAN, Bogdan GEORGESCU, Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 adnotat, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008;
Ilie IOVNA, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat
asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997;
Liviu GIURGIU, Aurel SEGRCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ,
ediia a III-a revzut i adugit, Editura Sylvi, Bucureti, 2002;
Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit,
Editura Cerma, Bucureti, 1998;
Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004;
Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2006;
Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a
revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002;
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Editura Risoprint, ClujNapoca, 2003;
Anton TRILESCU, Drept administrativ, Ediia 3, Editura All Beck, Colecia Curs
universitar, Bucureti, 2008;
Emil BLAN, Introducere n studiul domenialitii, colecia Studii juridice, Editura All Beck,
Bucureti, 2004;
Tudor DRGANU, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, ClujNapoca, 1992;
Dacian Cosmin DRAGO, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii,
Editura All Beck, Bucureti, 2005;
Marian ENACHE, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998;
134

Liviu GIURGIU, Domeniul public, Editura Tehnica, seria Repere juridice, Bucureti, 1997;
Valentin PRISCARU, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a revzut i
adugit de autor, Editura All Beck, Bucureti, 1998;
Alexandru Sorin CIOBANU, Florin COMAN-KUND, Drept administrativ. Partea a II-a,
Sinteze teoretice i exerciii practice pentru activitatea de seminar, Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2006;
Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina
TNSESCU, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck,
Bucureti, 2004.

135