LA DESCENTRALIZACIN Y EL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Plataforma para el Ordenamiento Territorial

Asociacin Paz y Esperanza

LA DESCENTRALIZACIN Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Plataforma para el Ordenamiento Territorial

PROYECTO: GOBERNANZA Y PROTECCIN DE CABECERAS

DE CUENCA - AYACUCHO.
Coordinador Plataforma para el Ordenamiento Territorial
lvaro Campana
DIRECTOR DE LA ASOCIACIN PAZ Y ESPERANZA - AYACUCHO
Honorato Mndez Bautista
COORDINADOR DEL REA DE CIUDADANA Y DESARROLLO
PAZ Y ESPERANZA - AYACUCHO.
Jose Luis Gonzles Aguilar
ELABORACIN
Plataforma para el Ordenamiento Territorial
DISEO Y DIAGRAMACIN
Ezequiel Vilca Meja.
CATALOGACIN BIBLIOGRFICA
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per
N 2014-17633
Editado por:
Paz y Esperanza
Jr. Hermilio Valdizn N 681 - Jess Mara - Lima
Impreso en: Editora SM & FLOR S.A.C
Jr. Callao No 488 - Int. 101 - Centro de Lima.
Noviembre 2014.

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

La descentralizacin y sus problemas

La descentralizacin es una aspiracin histrica de las regiones y
localidades del pas frente a un modelo de estado y de gobierno centralista que, desde los inicios de la Repblica, organiz y demarc el territorio sobre la base de las intendencias creadas a nales de la colonia. El
sustento fue el poder poltico de las lites limeas y de los grupos de
terratenientes del interior del pas asentados en las capitales departamentales. La concentracin del poder fue funcional a sus particulares
intereses, para lo cual se excluy a las grandes mayoras de la poblacin,
en particular de las grandes masas indgenas, de la ciudadana y del
reconocimiento de sus derechos fundamentales. La repblica criolla
continu y generaliz el manejo corrupto del Estado que caracteriz a la
colonia y que contina hasta nuestros das.
El centralismo se sigue reproduciendo y en la actualidad se estructura
en funcin de los intereses de las grandes corporaciones y grupos
econmicos que se benecian de un modelo de desarrollo primario
exportador y rentista, limitando al Estado a cumplir un rol subsidiario
y promotor de la inversin privada. Esto ha profundizado la desigualdad econmica y social a pesar del crecimiento econmico, lo que se
reeja en profundas brechas territoriales y en una precaria presencia
del Estado en amplias franjas de nuestro territorio andino y amaznico.
Se ha impuesto un modelo de desarrollo que es presentado como
indiscutible relegando otras propuestas cuyas consideraciones implican el desarrollo humano y sostenible, as como el reconocimiento de la
diversidad cultural y territorial.
En el Per hemos tenido varios intentos por descentralizar el pas, los
cuales han coincidido con los periodos democrticos de nuestra historia
republicana. El actual proceso iniciado poco despus de la cada del
rgimen autoritario de Fujimori, es hasta la fecha la nica reforma
sustantiva a la Constitucin de 1993, y se lleva ya doce aos, siendo el
intento de ms larga duracin y ha permitido la conformacin de
gobiernos regionales sobre las demarcaciones departamentales, as
como la consolidacin de las municipalidades del pas. Sin duda, un
proceso de reforma tan complejo se ubica en el largo plazo y encuentra
en su implementacin signicativas dicultades y limitaciones. A pesar
de que los puntos crticos han sido sealados por diversos sectores de la
sociedad y que se ha planteado la necesidad de su revisin para su
consolidacin, hasta el momento los sucesivos gobiernos no han tomado las medidas necesarias para consolidar la reforma.

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

La descentralizacin la principal y ms sustantiva reforma del Estado,

que busca institucionalizar una nueva forma de gobernar y organizar
nuestra diversidad territorial para impulsar procesos que superen la
actual fragmentacin y se conformen espacios regionales que permitan
cerrar las profundas brechas existentes en nuestro pas. Signica
acercar el Estado a la ciudadana y promover su participacin en la
toma de decisiones, as como posibilitar la accin planicadora y
reguladora del Estado, en dilogo y concertacin con los actores representativos de los diversos territorios, as como establecer espacios
estratgicos tomando en cuenta sus dinmicas, procesos y relaciones.
Desde inicios de este ao, las denuncias sobre diversos casos de
corrupcin en los gobiernos subnacionales han puesto el foco de atencin en la debilidad de los diversos mecanismos de control estatal, pero
el debate no se orienta a una evaluacin integral del proceso y a la
construccin de un acuerdo poltico de mediano plazo para superar los
puntos crticos de la reforma. Ms bien se utilizan estos lamentables
hechos para llevar adelante una campaa cuyo objetivo es bloquear el
proceso y recentralizar las decisiones y recursos en el gobierno nacional. Ni siquiera se aprovecha la atencin de la opinin pblica para
poner en debate una poltica nacional que enfrente la corrupcin y la
falta de legitimidad del Estado y sus instituciones en todos los niveles de
gobierno.
La reforma descentralista ha incorporado aspectos que van a contracorriente del pensamiento hegemnico neoliberal en el pas. La relevancia
de la planicacin para la gestin pblica y del Estado en el desarrollo
de los distintos territorios, la concertacin con los actores sociales y
econmicos, la articulacin territorial de los sectores y la conformacin
de regiones son algunos de los ms signicativos. Son las potencialidades de cambio y de representacin de los intereses de la poblacin en la
gestin pblica la razn por la cual la descentralizacin es vista con
profunda desconanza por los poderes econmicos y por una representacin poltica nacional ausente de los espacios regionales y locales, tal
como lo han conrmado las recientes elecciones. La necesidad que
tienen de controlar los distintos territorios, de explotar sin lmite sus
recursos, as como de organizar las economas en funcin de sus intereses requiere un control centralizado del poder que es puesto en cuestin
por la reforma descentralista.
Sin duda, el proceso tiene problemas de diseo institucional, un enfoque centrado en lo poltico-administrativo, en el que se ha hecho evidente la ausencia de un enfoque territorial, adems de superponer la

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

nueva institucionalidad a las anteriores estructuras del Estado que no

han terminado de ser desmontadas, lo que genera desorden e indeniciones sobre competencias por la tensin entre una perspectiva de
descentralizacin y otra de desconcentracin del Estado; adems de la
impronta sectorialista proveniente del gobierno nacional que no
permite propiamente la implementacin de las polticas pblicas y la
gestin integrada del territorio considerando las especicidades
territoriales.
A ello debemos agregar la falta de voluntad de los sucesivos gobiernos
para avanzar en el debate y la implementacin de la descentralizacin
scal. La opcin de los tres ltimos gobiernos ha sido mantener la
concentracin en el manejo de los recursos scales y el control sobre la
gestin del presupuesto pblico desde el Ministerio de Economa y
Finanzas. Han optado por la negociacin bilateral con los gobiernos
descentralizados, postergando o desactivando dinmicas e instancias
de coordinacin intergubernamental y de conduccin concertada del
proceso. De la misma manera se ha postergado de manera indenida la
conformacin de regiones que permitan superar la fragmentacin
territorial con departamentos que hacen las veces de regiones. A esto se
agrega que el modelo de desarrollo primario-exportador y extractivo
vigente en el pas, y fundamentalmente sostenido en la promocin de la
iniciativa privada, genera una abierta disputa por el control de los
recursos naturales que se hallan en los territorios. La reforma tiene
efectos sobre los criterios y prioridades que orientan los proyectos de
infraestructura vial, energtica y de la inversin pblica en general.
Igualmente plantea grandes desafos a la sociedad y la poltica por el
crecimiento de grupos de poder territorial de naturaleza ilegal e informal, que en muchos casos genera corrupcin, violencia y degradacin
de los territorios.

El ordenamiento territorial como proceso fundamental

para la descentralizacin
La existencia de gobiernos descentralizados termina siendo un escollo
para quienes creen que el modelo de desarrollo y las actividades econmicas deben desenvolverse sin planicacin, regulacin y participacin
de las autoridades, sociedades locales y regionales, y de los pueblos
indgenas, considerando solo las exigencias del mercado. Sin embargo,
las instancias sub-nacionales son fundamentales para gobernar un pas
caracterizado por una gran diversidad y heterogeneidad social y cultural. Es as que la implementacin de una poltica de ordenamiento
territorial, que es una funcin de los gobiernos descentralizados, es

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

resistida y se preere mantener un orden territorial organizado en

funcin de una lgica mercantilista y extractiva, lo que diculta la
posibilidad de darle coherencia a la gestin de los territorios.
La discusin sobre el ordenamiento territorial y su implementacin
puede contribuir a las necesarias reformas dentro del propio proceso de
descentralizacin que permitan el conocimiento de los territorios y sus
recursos, as como de las distintas maneras de relacionamiento de los
actores con los territorios permitiendo que se construyan regiones con
la masa crtica necesaria para avanzar en un modelo de desarrollo
sustentado en la bsqueda de mayores niveles de equidad, justicia,
interculturalidad y cohesin territorial, as como de una gestin sostenible de sus recursos. Para ello se deben denir competencias y funciones que permitan que los gobiernos regionales y locales puedan gobernar su territorio, articular las intervenciones sectoriales y promover
una gobernanza democrtica e intercultural en el que estn involucrados el conjunto de actores que lo componen.
En esa perspectiva, los procesos de zonicacin ecolgica econmica
(ZEE) que se vienen impulsando en las regiones y provincias se han
constituido en la base sobre la cual se puede introducir un enfoque
territorial en las polticas pblicas, ya que permiten, en primer lugar,
dar cuenta de las caractersticas y dinmicas de los territorios, sus
lmites y potencialidades, la forma en que estos son ocupados y en el uso
de los mismos. De esta manera, a pesar de las permanentes dilaciones
para denir los procesos de planicacin del territorio desde el
gobierno central, los gobiernos regionales vienen deniendo polticas
que apuntan a establecer pautas para el uso y la ocupacin del territorio,
incluso a travs de regulaciones de las diversas actividades que deben
considerar los criterios derivados de la zonicacin ecolgica econmica, as como articular la accin sectorial del Estado mediante lineamientos que permitan una accin territorializada sobre la base de
determinados ejes articuladores.
Estos procesos regionales abren la posibilidad de lograr una mayor
racionalidad en el uso y ocupacin del territorio, as como de orientar de
manera planicada y concertada su desarrollo. Igualmente permiten
visualizar e imaginar futuros posibles y compartidos a travs de una
prospectiva territorial, si es que se logran traducir los resultados de la
ZEE en un lenguaje ms accesible y promover una efectiva participacin y compromiso de la poblacin.

La descentralizacin y el ordenamiento territorial

Pueden ser tambin un instrumento til para identicar las falencias en

la prestacin de determinados servicios, para lo cual georreferenciar la
informacin permitir establecer prioridades con criterios que respondan a las diversas realidades territoriales. Asimismo brinda condiciones para mejorar la capacidad de identicar el tipo de inversin que se
puede promover tomando en cuenta las potencialidades y los riesgos
existentes, as como para prevenir los conictos que se pueden generar
por la superposicin de usos en un mismo espacio. Igualmente se
pueden identicar nuevos arreglos institucionales que permitan una
implementacin adecuada de las polticas pblicas, para lo cual es
necesario denir con claridad las competencias de cada uno de los
niveles de gobierno, as como la necesidad de dotar de mayor autonoma a los gobiernos subnacionales para establecer sus estructuras
orgnicas.
El ordenamiento territorial signica el diseo y la implementacin de
estrategias de estructuracin para el desarrollo territorial entre las que
estn comprendidas, por ejemplo, la vialidad y conectividad tanto fsica
como virtual del territorio, la poltica energtica, la promocin de
mercados y cadenas de valor, las condiciones de inversin en servicios
y, por tanto, de centros urbanos funcionales a donde se debe orientar el
establecimiento de la poblacin como la creacin de un sistema de
ciudades, sin que ello signique dejar de lado las dinmicas nacionales.
Debemos agregar tambin otras polticas que se han hecho cruciales en
el pas como la relacionada con la gestin de riesgos y de adaptacin al
cambio climtico, adems de seguridad alimentaria y de conservacin
de la biodiversidad. El ordenamiento territorial tambin nos permite
establecer coaliciones territoriales de acuerdo a las caractersticas de
los espacios que pueden trascender los mbitos polticoadministrativos que son parte del problema actual. En este marco, el
ordenamiento y la planicacin territorial requieren de instancias de
gobierno descentralizadas y estas, a su vez, requieren del enfoque
territorial para darle sentido y viabilidad a su rol orientador del desarrollo de la poblacin. Y son claves para aterrizar propuestas como el
plan nacional de diversicacin productiva que viene promoviendo el
gobierno nacional.
Por lo expuesto, el bloqueo a la descentralizacin y el ordenamiento
territorial evidenciados, a lo que se suman las recientes medidas como
la ley 30230, debilitan a los gobiernos regionales y locales y va en contra
de asegurar una mayor equidad social, econmica y poltica en los
territorios. El proceso de descentralizacin es en esta perspectiva
indesligable de los procesos de ordenamiento territorial para poder
cumplir sus propsitos y superar varias de sus limitaciones.

La plataforma es un colectivo
integrado por organizaciones de la
sociedad civil y de las asociaciones
de municipalidades y gobiernos
regionales del pas que tiene como
propsito promover la implementacin de una poltica de ordenamiento
Territorial.
Coordinador Plataforma OT: lvaro Campaa
Email: acampana@desco.org.pe
Telf: 6138313

La Asociacin Paz y Esperanza es miembro activo

de la Plataforma para el Ordenamiento Territorial y
es una organizacin cristiana de derechos humanos
dedicada a defender y promover la justicia a favor de
personas y comunidades en situacin de pobreza o
afectados por distintas formas de injusticia.
Ocina Regional Paz y Esperanza Ayacucho
Email: ayacucho@pazyesperanza.org
Telf: 066-312779