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ISSN 1413-0386
TT/PCC/30
Conselho Editorial
Prof. Dr. Alex Kenya Abiko
Prof. Dr. Francisco Ferreira Cardoso
Prof. Dr. Joo da Rocha Lima Jr.
Prof. Dr. Orestes Marraccini Gonalves
Prof. Dr. Vanderley Moacyr John
Prof. Dr. Cheng Liang Yee
Coordenadora Tcnica
Prof. Dr. Silvia Maria de Souza Selmo
ISSN 1413-0386
TT/PCC/30
FICHA CATALOGRFICA
Sumrio:
1. Introduo ................................................................................................................................... 6
2. O problema regional no Brasil ................................................................................................. 6
3. Escalas de atuao urbano-regional ...................................................................................... 9
4. Poltica e planejamento regional ........................................................................................... 18
5. Consideraes finais ............................................................................................................... 24
6. Referncias Bibliogrficas ...................................................................................................... 25
1. Introduo
Segundo Mendes (2008), no h consenso sobre o que seja a definio nica de regio.
Simplificadamente, a regio tem sido considerada um espao territorialmente delimitado e
construdo para algum objetivo especfico. A regio envolve a constituio de espaos naturais,
sociais, histricos, econmicos, polticos e culturais. Sua construo envolve necessariamente
elementos tcnicos de estoque, tais como recursos humanos, capital, infraestrutura, e elementos
de fluxo, como migrao de pessoas, informao, conhecimento, financeira, mercadorias e
servios. Constituem-se basicamente em trs escalas - macrorregies, sub-regies e alguns
territrios delimitados como estratgicos, as quais tambm apresentam variaes, mas todas as
definies se pautam na definio de unidades territoriais. No entanto, mais do que um objeto
rgido ou uma hiptese, h necessidade de trat-lo como um fenmeno ou um problema a ser
entendido, examinado e sistematizado para buscar solues.
Aps o esgotamento do planejamento pblico nacional nos anos 1980, que incluiu a falncia do
planejamento regional baseado em regies administrativas em decorrncia de aes
implementadas de liberalizao da economia, reduo do papel do Estado e controle da inflao
na dcada de 1990, nos anos 2000, os avanos na agenda de curto prazo do pas permitiram
cogitar a reestruturao do planejamento de mdio e longo prazo. Nesse novo ambiente, a
questo regional vem retomando seu papel de relevncia temtica, perdida nas ltimas dcadas
(MENDES, 2008). Atualmente, e cada vez mais, h urgncia por solues que dependem do
planejamento e gesto compartilhada por mltiplos entes federados, quer seja municpios ou
mesmo Estados, inclusive para resoluo de problemas urbanos e sub-regionais.
Este Texto Tcnico trata das questes, condicionantes e caractersticas inerentes poltica e ao
planejamento regional no Brasil. Tratar-se-, inicialmente, de princpios de desigualdade e
concentrao, inerentes formao e organizao regional. Em seguida, sero abordadas as
escalas e caractersticas regionais brasileiras. Por fim, um captulo tratar da temtica da poltica
e do planejamento regional no Brasil segundo a viso atual, exemplificando propostas correntes e
evidenciando pontos relevantes da temtica regional.
necessria complementaridade da teoria regional com a teoria urbana (ou intra-urbana) e uma possvel
teoria rural (ou agrcola) propriamente dita. Hoje h abordagens que buscam conciliar essas duas
noes originais, ao se levar em conta a importncia no da construo ou definio de anlises
estticas da regio, mas de contextos dinmicos, de fluxos e interao entre as reas (CASTELLS1,
1999 apud MENDES, 2008).
Segundo Azzoni (2002), a importncia da ao governamental na resoluo das desigualdades e
concentraes regionais de difcil avaliao, havendo poucas evidncias conclusivas disponveis.
Alguns trabalhos indicam que em perodos de maior interveno do poder pblico, como na segunda
metade da dcada de 1950 e de 1975 a meados dos anos 80, que contaram com polticas espaciais
explcitas, verificou-se a reduo de desigualdades regionais, conforme indicado na movimentao do
centro de gravidade, apresentada anteriormente. Por outro lado, o rpido crescimento econmico
associado a polticas setoriais e macroeconmicas, evidenciando o abandono da economia ao
mercado, tende a agravar as desigualdades regionais.
Azzoni (2002) menciona que os investimentos em infraestrutura pblica e em educao podem ajudar
na reduo das desigualdades regionais no Brasil, assim como a proviso de oportunidades de
trabalho: a escolaridade , de longe, a principal varivel na explicao das diferenas regionais de
rendimento do trabalho, respondendo por cerca de 20 a 31% das diferenas de rendimento entre as
pessoas de distintas regies (AZZONI E SANTOS2, 2000 apud AZZONI, 2002). Entretanto, conforme
mencionado pelo autor, apesar dos benefcios esperados do poder pblico, h indcios de que a
desigualdade de renda se auto-alimenta, pois os Estados mais ricos, com mercados de trabalho mais
dinmicos e nveis de renda mais altos, crescem mais rapidamente. Com esse enfoque, Oliveira (2002)
menciona que:
Em um modelo econmico complexo como o brasileiro, em que observamos uma
concentrao produtiva em determinadas regies do pas, natural que estas
regies aglomerem vantagens comparativas em uma proporo maior do que as
regies menos dinmicas economicamente. Logo, observamos uma tendncia
crescente de concentrao econmica.
Azzoni (2002) afirma que a dotao de recursos , portanto, importante, mas no suficiente para
resolver o problema das desigualdades regionais no pas, sendo tambm necessrias polticas com
foco regional, com investimentos governamentais ou por ele induzidos para promoo das aptides
regionais, sobretudo formao de mo de obra e proviso de infraestrutura. Baer, Haddad e Hewings
(2002), sustentam, por exemplo, a importncia fundamental do Estado para manter algum grau de
igualdade entre o Nordeste e o Sudeste do pas, sendo que no primeiro a proporo de empregos
no setor pblico era de 36% no Nordeste e 21% no Sudeste no final da dcada de 80, alm do
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Estado e de suas empresas serem responsveis por mais da metade dos investimentos naquela
regio e do subsdio dado a empresas privadas por bancos pblicos de desenvolvimento.
Segundo Diniz (2002) os efeitos do aumento de custos, gerando deseconomias em algumas reas
metropolitanas, principalmente So Paulo e Rio de Janeiro, e o crescimento econmico de outras
cidades ou regies, devido expanso da infraestrutura de transporte, energia e comunicaes,
assim como a oferta de servios urbanos, promoveram um processo de desconcentrao regional
da indstria a partir do final da dcada de 1960. Nesse processo, expandiram-se metrpoles de
segundo nvel, como Belo Horizonte e Curitiba, uma rede de cidades grandes e de porte mdio,
principalmente na regio Centro-Sul do Brasil, com tendncia a fortalecer a reaglomerao macroespacial nessa regio, com grande dinamismo e potencial de crescimento industrial.
As cidades mdias, aquelas com 100.00 a 500.000 habitantes, apresentaram grande
crescimento populacional nas duas ltimas dcadas, com taxas de crescimento anual de 2,4 e
1,8%, respectivamente com referncia aos perodos de 1991 - 2000 e 2000 - 2010 (IBGE, 2000;
2010a). Segundo Motta e Mata (2008), as cidades mdias apresentam dinmica econmica e
demogrfica prprias, permitindo atender s expectativas de empreendedores e cidados,
manifestados na qualidade de equipamentos urbanos e na prestao de servios pblicos,
evitando as deseconomias das grandes cidades e metrpoles. Conforme Thompson e Serra
(2002), o crescimento populacional mais acelerado das cidades mdias frente s regies
metropolitanas demonstra que elas funcionaram como diques, barrando grande parte dos fluxos
migratrios que se destinariam aos grandes centros urbanos do pas. Alm disso, as cidades
mdias passaram a representar polos de desenvolvimento regional, como ns da rede urbana
nacional e como pontos de apoio economia agrcola e agroindustrial.
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OBSERVATRIO DAS METRPOLES. As Metrpoles no Censo 2010: novas tendncias? Disponvel em:
http://observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content&view=article&id=1541&catid=45&Itemid=88%E2%8C%A9=pt,
acessado em 3 Mar. 2012.
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Conforme explicam Romro e Bruna (2010), possvel verificar no mapa da Figura 5 a extenso
da influncia da regio metropolitana de So Paulo, a qual se destaca como hub das ligaes
areas intermetropolitanas. Secundariamente neste aspecto encontra-se Braslia. Nas ligaes
regionais por nibus encontra-se, ao norte, Belm, Fortaleza, Recife e Salvador; no centro-oeste,
Goinia e Braslia; e no grupo formado por So Paulo como foco, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Curitiba e Porto Alegre. Segundo os autores, Porto Velho e Rio Branco tambm esto na rea de
influncia de So Paulo, a mais de 3,6 mil km de distncia, sendo que, h 40 anos, essas capitais
no se subordinavam a So Paulo e sim a Belm e Manaus. Alm desses, outros centros
comeam a se destacar em Mato Grosso, Rondnia e Tocantins, no oeste do Amazonas e no sul
do Par, assim como no Maranho e Piau, modificando a rede urbana, que imprimi uma forma
espacial no territrio, a partir da articulao funcional entre os centros urbanos (ROMRO;
BRUNA, 2010).
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Figura 5: Influncia da Metrpole Nacional
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Quadro 1: Nmero de municpios, populao, taxas de crescimento populacional e de urbanizao e densidade urbano no
Estado de So Paulo (2000 a 2009)
Macrometrpole: rede urbana mais densa e complexa do pas e regio economicamente mais
dinmica do Estado, com fluxos de pessoas e mercadorias intensos, intermunicipais e
multivetoriais;
Norte e Nordeste: regio agroindustrial exportadora com aglomeraes e centros urbanos com
variados perfis econmicos;
Oeste: atividade
ividade agropecuria, com rede urbana menos densa e complexa, com alguns polos
como So Jos do rio Preto e Bauru;
Centro-oeste e Centro-Sul:
Sul: atividade econmica baseada na agricultura, sem municpios com
significativa participao nas atividades industrial
industrial e de servios do Estado. Botucatu e
Itapetininga so os dois principais centros urbanos da regio e possuem perfil agropecurio;
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Extremo leste e extremo Sul: baixo dinamismo econmico, com municpios com perfil de
servios, principalmente administrao pblica, sendo que o municpio de Guaratinguet foge
ao padro dos demais municpios.
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parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios delegados.
Como exemplo, h o Consrcio Intermunicipal Grande ABC, constitudo como uma associao
civil de direito privado em 1990. Inicialmente, o consrcio foi formado para empreender aes
consorciadas relacionadas destinao dos resduos slidos e lei de incentivos seletivos. Em
seguida, em parceria com o Governo do Estado de So Paulo, foram realizados o Plano de
Macrodrenagem, a implantao de FATECs Faculdades de Tecnologia e a implantao do
Trecho Sul do Rodoanel, entre outros (CONSRCIO DO GRANDE ABC, 2012). No entanto,
segundo KLINK (2010), apesar de a Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 ter proporcionado
fortalecimento institucional da colaborao entre entes federativos, poucos deles se aproveitaram
do benefcio da articulao proporcionada pelo instrumento.
Dessa forma, possvel verificar grande quantidade de divises regionais incidentes sobre o
territrio brasileiro, nas vrias escalas territoriais e tambm nas instncias administrativas. De
acordo com EMPLASA (2011a), as regionalizaes do territrio utilizadas pelos rgos setoriais
(meio ambiente e saneamento, assistncia social, sade, educao, agricultura, turismo e
assuntos tributrios) configuram divises administrativas e institucionais com uma estrutura
independente, com agrupamento de municpios diversos e so definidas por meio de critrios
prprios, com o propsito de organizar a operacionalizao dos servios a partir das demandas
especficas do setor.
Alm disso, nos anos recentes, processos globalizantes e/ou fragmentrios tm estruturado redes
de relaes e de interaes funcionais entre centros urbanos de mesma escala ou de escalas
distintas, tendendo a gerar
polarizaes
mltiplas
algumas competitivas
e outras
complementares , que tornam os espaos regionais cada vez mais complexos e fludos e, assim,
capazes de se rearticularem com agilidade e segundo variveis e dimenses diversas. No Estado
de So Paulo esses processos estabelecem um importante sistema de cidades articuladas por um
poderoso sistema virio, ampliando a multipolarizao (EMPLASA, 2011b).
Segundo Mendes (2008), a diversidade de propostas de regionalizaes existentes no pas
atualmente , grosseiramente, da ordem de uma para cada instituio existente. Cada rgo de
governo ou de Estado ou mesmo do setor privado, tem sua atuao, de alguma forma,
territorializada. Qualquer ao pblica ou privada, em ltima instncia, tem seu rebatimento no
territrio. A questo que a identificao desse efeito , em geral, considerada posteriormente. A
capacidade de antecipar os efeitos locais de uma determinada ao, tendo o territrio como
referncia prvia de atuao, que torna a referncia regional uma ferramenta estratgica
importante e, portanto, um desafio para polticas e o planejamento regional.
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Unio; Fundos Constitucionais de Financiamento das regies Norte - FNO, Nordeste - FNE e do
Centro-Oeste - FCO; Fundos de Desenvolvimento do Nordeste FDNE; Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia - FDA, bem como outros fundos de desenvolvimento regional que
venham a ser criados; outros Fundos especialmente constitudos pelo Governo Federal com a
finalidade de reduzir as desigualdades regionais; recursos dos Agentes Financeiros Oficiais; e
Incentivos e Benefcios Fiscais.
A PNDR comporta estratgias nas seguintes escalas:
Macrorregional:
para
qual
devero
ser
elaborados
Planos
Estratgicos
de
Segundo a PNDR, entende-se por Mesorregio Diferenciada o espao subnacional contnuo menor que o das macrorregies,
existentes ou em proposio, com identidade comum, que compreenda reas de um ou mais Estados da Federao, definido para fins
de identificao de potencialidades e vulnerabilidades que norteiem a formulao de objetivos socioeconmicos, culturais, polticoinstitucionais e ambientais (BRASIL, 2007).
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variveis socioeconmicas relevantes, com trs anis que destacam o bioma da Floresta
Amaznica, a zona central e o semirido, as pores litorneas norte e sul, e a zona oeste (Figura
8). Cada anel relaciona-se, no mbito geral, com padres distintos de densidade demogrfica
sugerindo graus diferenciados de antropizao dos territrios (MENDES, 2008; BRASIL, 2008).
Figura 8: Territrios homogneos no Brasil
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Figura 9: Macrorregies e sub-regies no Brasil
Adoo do territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas setoriais e das
aes de governo;
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VAINER, C. B. As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local? Cadernos IPPUR, ano XV, ago/dez, 2001;
ano XVI, jan/jul, 2002.
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BRANDO, C. A. A dimenso espacial do subdesenvolvimento: uma agenda para os estudos urbanos e regionais. Campinas:
Universidade Estadual de Campinas, Tese de Livre Docncia, 2003.
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de objetivos setoriais legtimos, elabore e pratique sua prpria viso de organizao do territrio e
das aes regionais (MENDES, 2008). A diversidade na delimitao de territrios gera diferentes
alvos de intervenes, que dificulta a construo de uma agenda integrada para o
desenvolvimento regional, em escala nacional.
Concluindo, Mendes (2008) coloca a necessidade de construo de um pas policntrico, com
nova configurao do territrio a partir de ncleos urbanos capazes de atrair as foras sociais para
maior interiorizao e equalizao do desenvolvimento nacional, assim como a orientao de
vetores de desenvolvimento para aes compatveis com caractersticas especficas regionais
quando da formulao dos projetos ou blocos de investimento. Vetores esses que devero estar
em
conexo estreita com as macrorregies e com as sub-regies de referncia que
organizam o comando das fraes especficas do territrio e interagem, no incio
do horizonte de planejamento, com os planos de desenvolvimento regionais
(Plano Amaznia Sustentvel, Planos Estratgicos de Desenvolvimento do
Centro-Oeste e do Nordeste e Desenvolvimento Sustentvel do Semirido) e com
os planos de governos estaduais estabelecidos para os prximos anos.
5. Consideraes finais
A abordagem apresentada mostrou a importncia da compatibilizao das escalas regionais macro,
meso e sub-regional e urbana e os desafios para a articulao de aes entre os entes federativos
Unio, Estados e municpios, assim como entre os rgos setoriais. Para isso, a formulao de
polticas e o planejamento regional passam pela considerao do territrio como elemento central
dessa integrao. Alm disso, a definio de polticas de polarizao de centros regionais e locais,
assim como de territrios estratgicos, passa pelo planejamento mais amplo do desenvolvimento
regional do pas como um todo, de modo que a concentrao estabelecida no agrave as
desigualdades regionais brasileiras.
No entanto, o planejamento regional hoje no Brasil, apesar de ter sua importncia novamente
reconhecida e progressivamente valorizada, no constitui uma atividade estabelecida nas
administraes pblicas federal, estadual ou em micro-regies. A fase atual ainda voltada ao
diagnstico de potenciais aes de carter regional, j subsidiadas por legislao que respalda a
atuao nessa escala. Mas a atuao ainda est mais em fase de estudo e proposta, do que centrada
elaborao de planos mais objetivos, execuo de aes e gesto compartilhada. Essas medidas,
finalmente, possivelmente demandaro adaptaes de estruturas organizacionais e processos de
planejamento e gesto, de forma que as escalas governamentais e os setores possam ser orientados
para alcanar objetivos em comum.
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6. Referncias Bibliogrficas
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