1

CHAPITRE I :
LES ACTES UNILATERAUX DE
LADMINISTRATION
Lorsque ladministration agit par acte unilatral, elle peut prendre une multitude
d'actes unilatraux parce que ces actes vont rgir une situation gnrale et donc vont
pouvoir rgir une situation individuelle.
Ladministration a un pouvoir rglementaire cad le pouvoir ddicter des normes
gnrales (section I). Elle a aussi le pouvoir de prendre des ordonnances cad le
pouvoir de prendre des mesures lgislatives (section II). Il y a diffrentes catgories
dactes unilatraux (section III).

SECTION I : LE POUVOIR REGLEMENTAIRE DE

LADMINISTRATION.
En France, on a plusieurs dtenteurs du pouvoir rglementaire :
- Les autorits publiques : Prsident de la Rpublique, Premier Ministre,
membres du Gouvernement, Prfet.
- Autorits dlibrantes et excutives des collectivits locales et des
tablissements publics et les autorits administratives indpendantes :
CNIL (Conseil national informatique et libert), COB (Commission
doprations en bourses), CSA (Conseil suprieur de laudiovisuel) qui
dtiennent un pouvoir rglementaire et un pouvoir de sanction.
- Les autorits administrant les organismes privs chargs dune mission de
service public : les socits grant des SPIC, les fdrations sportives, les
ordres professionnels.
Le pouvoir rglementaire rpond de faon gnrale 2 principes :
- Chaque autorit lexerce dans la limite de ses attributions. Ce pouvoir est
strictement dlimit.
- Le pouvoir rglementaire trouve gnralement sa source dans une disposition
textuelle. Cela rsulte dun avis du CE du 17 mai 1979.
I Le pouvoir rglementaire.
A / Les sources du pouvoir rglementaire gnral.

2 dispositions de la Constitution intressent le pouvoir rglementaire : les articles

21 et 37 alina 1er :
- Article 21 indique que le Premier Ministre assure lexcution des lois et
exerce le pouvoir rglementaire.
- Article 37 alina 1er prvoit une rpartition matrielle du pouvoir
rglementaire en disant que les matires qui ne sont pas du domaine de la loi
sont du domaine rglementaire.
Problme : doit-on distinguer entre ces 2 articles et avoir dun ct un pouvoir
rglementaire dexcution des lois et de lautre un pouvoir rglementaire
autonome (intervention sans la loi) ?
Pour certains auteurs, larticle 21 serait la source du 1er et larticle 37 alina 1er
serait la source du second. Pour dautres, cest le mme pouvoir : larticle 21 dfinit
le pouvoir rglementaire et larticle 37 alina 1er dfinit les autorits exerant ce
pouvoir.
1) La position du Conseil Constitutionnel.
Pour le Conseil Constitutionnel, il ny a pas distinguer les diffrents types de
rglements. Il explique clairement lenchanement de ces 2 articles : CC 2 dcembre
1976 Vote par procuration (recueil des dcisions du CC pg 67). La Constitution
laisse, en vertu de son article 37, au pouvoir rglementaire le soin ddicter les
mesures ncessaires lapplication des lois.
Cest la reconnaissance de lunit du pouvoir rglementaire gnral. Il en rsulte
que les rglements dexcution des lois sont des rglements de larticle 37 et donc
reprsentent la sparation entre loi et rglement.
Si une mesure dapplication dune loi entre dans le domaine lgislatif, elle sera
illgale, et mme si la loi elle-mme revoie au dcret le soin de prendre une mesure
lgislative, elle sera inconstitutionnelle. Dailleurs, le CC nhsite pas sanctionner
de telles lois : cest lincomptence ngative (le lgislateur ne peut pas modifier la
rpartition entre loi et rglement.
2) La position du Conseil dEtat.
Existence de 2 sources du pouvoir rglementaire dans la jurisprudence du CE.
Ex : CE 8 fvrier 1985 Association des centres E. LECLERC (pg 28) : pouvoir
rglementaire autonome.
Cette position est conforme lobligation de ralisme de cette juridiction. En vertu
des mcanismes constitutionnels, un champ est ouvert au rglement autonome et
donc le CE est amen les contrler. Il ne peut donc pas les ignorer.
Dans la pratique de la Constitution, lopposition est apparue entre les
administrativistes et les constitutionnalistes parce que la Constitution de 1958, malgr
sa rdaction, a volu dans le sens dune prminence incontestable de la loi qui

amoindrit de fait lexistence des rglements autonomes. En vertu de la

jurisprudence du CC, on aboutit au rsultat que la loi qui intervient dans le domaine
rglementaire nest pas de ce fait inconstitutionnelle.
Aujourdhui, il ny a plus de domaine rserve exclusivement au pouvoir
rglementaire. Si le rglement autonome existe, cest que lon nest pas dans un
domaine o la loi na pas lobligation dintervenir dans le champ de larticle 34, ou
bien quelle nest pas intervenue.
Devant le CE, il peut apparatre des rglements autonomes (par exemple pour la
police), le CE doit alors les contrler et cest pour cela quil apparat, dans la
jurisprudence du CE, le rglement autonome.
Elments pour contrler :
- Rglements autonomes : ils doivent tre pris conformment aux dispositions
constitutionnelles dterminant les matires rserves la loi, on doit vrifier
quil nempite pas sur le domaine de la loi.
Aujourdhui, il y a une grande extension du domaine de la loi. Place assez large
laisse au rglement autonome (ex : procdure civile, contraventions de police, )
- Pouvoir rglementaire dexcution des lois : la question est diffrente. Il sagit
de savoir si les rglements sont ncessaires lapplication de la loi ou sils
nont pas excd les limites de la mission que la loi leur attribue. On va
vrifier leur conformit la loi dont ils portent excution. Sils sont conformes,
ils seront lgaux : on dit que la loi fait cran. Si le rglement est conforme, on
ne pourra pas lui reprocher dtre intervenu dans un domaine lgislatif car le CE
ne peut pas vrifier la constitutionnalit des lois.
B / La rpartition de la comptence.
Elle est rpartie entre le Prsident de la Rpublique et le Premier Ministre. Elle
peut tre dlgue.
1) Une comptence rpartie entre le Prsident de la Rpublique et le Premier
Ministre.
Sous les IIIme et IVme Rpubliques, une seule autorit tait investie du pouvoir
rglementaire : le Prsident de la Rpublique jusquen 1946, le Prsident du Conseil
jusquen 1958.
La Constitution de 1958 a t innovante : les articles 13 et 21 de la Constitution
organisent un partage de la comptence rglementaire entre le Chef de lEtat et le
Premier Ministre.
- Larticle 13 prvoit que le Prsident de la Rpublique signe les dcrets
dlibrs en Conseil des Ministres .
- Larticle 21 indique que le Premier Ministre, sous rserve des dispositions
de larticle 13, exerce le pouvoir rglementaire .

Il y a un partage mais la dlimitation nest pas claire. Chaque fois quun texte
renvoie un dcret en Conseil des Ministres, il y aura comptence du Chef de
lEtat. Mais trs rapidement, se sont instaures des pratiques qui ont suscit des
questions au sein de cette rpartition.
1) Dans les annes 1960, De Gaulle avait pris lhabitude de signer des dcrets
dlibrs en Conseil des Ministres.
Le CE sest prononc par un arrt du 27 avril 1962 SICARD et autres (pg 280). En
vertu de la jurisprudence SICARD, la signature du Chef de lEtat ne rend pas
illgaux les dcrets non dlibrs en Conseil des ministres. Ces derniers doivent
revtir, conformment aux origines constitutionnelles, la signature du Premier
Ministre et des ministres concerns (contreseing). Ces dcrets demeurent
susceptibles dtre modifis ou abrogs par dcret du Premier Ministre demeur
comptent.
2) Une autre pratique constituait soumettre la dlibration du Conseil des
Ministres des dcrets pour lesquels aucun texte ne limposait.
Permet au Premier Ministre dtendre sa comptence. CE 10 septembre 1992
MEYET (pg 327) : cette jurisprudence tablit quun dcret dlibr en Conseil des
ministres doit imprativement tre sign par le Prsident de la Rpublique. Il a
rendu cet arrt car la jurisprudence navait pas t suivie dans un arrt du CE du 10
octobre 1987 Syndicat autonome des enseignants de mdecine (pg 310).
Il a t ajout que la modification dun tel dcret relve ncessairement de la
mme autorit : CE 23 mars 1994 : Comit dentreprise de la RATP (pg 151). Mais
cette solution tait trs rigide. Cest pourquoi larrt du CE du 9 septembre 1996
Ministre de la Dfense contre Mr COLLAS et autres (pg 247) permet au Prsident de
la Rpublique de restituer sa comptence au Premier Ministre. Il suffit quun
dcret pris en Conseil des ministres dcide que la rglementation prsidentielle
pourra tre modifie ou abroge par dcret du Premier Ministre. Cest une
jurisprudence importante car la comptence prsidentielle sexerce souvent en
dehors des textes.
2) La dlgation des comptences.
Le Premier Ministre peut tre amen suppler au Prsident de la Rpublique
en cas dabsence de ce dernier. Il assure dans ce cas la prsidence du Conseil des
ministres en vertu dune dlgation expresse et pour un ordre du jour dtermin.
Larticle 21 alina 2 prvoit la possibilit pour le Premier Ministre de dlguer sa
comptence. Il peut dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Le CE constate
quil y a le pouvoir rglementaire : CE 27 mai 1966 Socit de crdit commercial et
immobilier (pg 365). Cette dlgation se fait en cas dabsence ou dempchement du
Chef de lEtat.

Larticle 21 pose la question de savoir si, en vertu dune loi, on pouvait autoriser
dautres autorits que le Premier Ministre prendre des mesures rglementaires. Le
CE a rpondu que oui en 1986 en disant que larticle 21 ne fait pas obstacle ce que
le lgislateur confie une autre autorit le soin de prendre les mesures dapplication
dune loi condition que lhabilitation ne concerne que des mesures de porte
limite, tant par leur application que par leur contenu.
B / Les types de rglements dictables par ces autorits.
Lexercice du pouvoir rglementaire gnral va se partager entre les rglements
dexcution des lois et les rglements autonomes.
1) Les rglements dexcution des lois.
Ce sont des rglements indispensables car ils permettent de concrtiser les lois.
Ce pouvoir rglementaire sexerce soit de la propre initiative du titulaire du pouvoir
rglementaire, soit en vertu des dispositions lgislatives qui le prvoient (cas le plus
frquent).
Il a t prcis que linvitation du lgislateur prendre des rglements dexcution
a un caractre permanent : cest un pouvoir permanent.
Apport de larrt MEYET (10 septembre 1992) : il reconnat que le pouvoir
rglementaire pour lexcution des lois peut tre exerc rgulirement pour tendre
des dispositions lgislatives une matire a laquelle elle ne se rapporte pas. En
lespce, il y avait des dispositions lgislatives concernant les lections
prsidentielles et lgislatives mais pas pour les consultations rfrendaires. Le CE va
constater quil y a aussi votation et que cela va autoriser le titulaire du pouvoir
rglementaire tendre par dcret en les adaptant aux oprations rfrendaires, les
dispositions rgissant les lections.
2) Les rglements autonomes.
Ils proviennent dune innovation de la Constitution de 1958 qui a t dinstituer des
matires rserves au domaine rglementaire et den prvoir une protection :
articles 41 et 37 alina 2 :
- Article 41 : touche la phase parlementaire : le Gouvernement veille la
protection du domaine rglementaire pendant le vote dune loi (irrecevabilit)
- Article 37 alina 2 : intervention aprs le vote de la loi (saisie du CC ou du CE
pour faire reconnatre le caractre rglementaire de la mesure).
Mesure prise avant 1958 : CE
Mesure prise aprs 1958 : CC
Ils interviennent dans un domaine o il ny a pas de loi. Ces domaines sont dfinis
ngativement : larticle 37 prvoit que tout ce qui nest pas du domaine de la loi

est du domaine rglementaire. Ils tirent leur nom de cette autonomie par rapport
la loi.
On a estim quils se situaient au niveau de la loi (dans la hirarchie des normes).
En ralit, dans le mode ddiction, ils ne diffrent pas du pouvoir rglementaire
dapplication des lois. On va vers lunit du pouvoir rglementaire (reconnue par le
CC) : ils se situent au mme niveau que les rglements dapplication.
Ils sont soumis la Constitution et aux PGD cad les principes mis en vidence
par le CE (en gnral : droit des individus) et qui ont valeur lgislative. Arrt du CE
26 juin 1959 Syndicat gnral des ingnieurs conseils (pg 394) : soumission aux
PGD. Il dcoule de cette valeur infrieure la loi quils sont donc affranchis du
respect des lois tant qu'ils nen rencontrent pas.
II Le pouvoir de police du Premier Ministre.
Aujourdhui, le Premier Ministre est investi, en tant que Chef du
Gouvernement, du pouvoir de prendre des mesures de police applicables dans
toute ltendue du territoire national en vue du respect de lordre public. Il a
hrit dun pouvoir qui tait dvolu au Chef de lEtat sous les IIIme et IVme
Rpubliques.
A / La jurisprudence LABONNE.
CE 8 aot 1979 (pg 737) : Mr Labonne se fait retirer son permis de conduire sur la
base dun dcret du 18 mars 1899 par lequel le Prsident de la Rpublique avait
dict un code de la route destin assurer la scurit sur la voie publique. Il est
reproch au Prsident davoir us dun pouvoir de police quil ne tenait daucun
texte.
Le CE a reconnu ce pouvoir au Prsident en disant quil appartient au Chef de
lEtat, en dehors de toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs
propres, de dterminer les mesures de police dans lensemble du territoire. Cest
lapparition dun pouvoir autonome (puisquil est exerc sans lapplication de la loi
ou de la Constitution).
Sous la IVme Rpublique, ce pouvoir a t transfr au Prsident du Conseil
puisque ctait lui le Chef de lexcutif.
B / Le maintien de la jurisprudence aprs 1958.
La Constitution de 1958 investit le Premier Ministre du pouvoir rglementaire
gnral. On aurait pu rattacher le pouvoir de police ce pouvoir, pourtant la
jurisprudence Labonne va tre maintenue. Le CE dans un arrt du 2 mai 1958
Association culturelle des isralites parisiens concernant un dcret rglementant
labattage des animaux, a dcid quil appartient au Premier Ministre, en vertu

de ses pouvoirs propres ddicter des mesures de police applicables lensemble

du territoire . Il reprend lide de pouvoirs propres de la jurisprudence Labonne.
Il a t prcis que les autres dispositions de la Constitution, et notamment
larticle 34 sur la comptence lgislative, ne sopposent pas ce pouvoir de
police : CE 17 fvrier 1978 Association dite Comit pour lguer lesprit de la
rsistance (pg 82) : en donnant comptence au lgislateur pour fixer les rgles
concernant les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des
liberts publiques, larticle 34 de la Constitution na pas retir au Gouvernement
les pouvoirs de police gnrale quil exerait antrieurement .
A t repris dans une formule du CC qui ajoute : en vertu de ses pouvoirs propres
et en dehors de toute habilitation lgislative : CC 20 fvrier 1987 propos du Code
rural (recueil pg 22).
Le pouvoir de police du Premier Ministre, institu en marge de la Constitution,
ignore la distinction loi / rglement.
III Le pouvoir rglementaire des ministres et des chefs de service.
Les ministres sont aussi des chefs de service. On va envisager le pouvoir des chefs
de service, dont les ministres puis ceux des ministres.
A / Le pouvoir rglementaire des chefs de service.
Il est reconnu par le CE : 7 fvrier 1936 JAMART (recueil pg 172) : mme
dans le cas o les ministres ne tiennent daucune disposition lgislative un pouvoir
rglementaire, il leur appartient comme tout chef de service, de prendre les
mesures ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous leur
autorit.
1) Un pouvoir reconnu.
Reconnu tout chef de service donc tous les ministres sauf les ministres sans
portefeuille (cad sans service, sans administration). Il dpasse la notion de ministre, il
est reconnu toute autorit place la tte dune administration (Directeur dun
service de lEtat : directeur gnral de laviation publique, Directeur dun service
public).
Ce pouvoir est fond sur le principe du fonctionnement rgulier des services
publics et que toute autorit plac la tte du service public doit avoir les
moyens dassurer ce fonctionnement.
Ce pouvoir rglementaire sexerce par voie darrts ou de circulaires (bien que la
circulaire ne doive pas intervenir pour ajouter la rglementation existante, elle la
prcise).

Ce pouvoir va sexercer pour organiser le service et veiller son fonctionnement.

Le chef de service est comptent pour rglementer la situation des agents placs sous
ses ordres (ex : arrt DEHAENE sur le droit de grve). La rglementation du service
peut toucher les usagers (ex : en imposant certaines dates limites pour
laccomplissement de certaines obligations).
2) Un pouvoir limit.
Il ne peut sexercer que dans la mesure o les ncessits du service lexigent et
envers les seules personnes qui se trouvent en relation avec le service, soit quelles
y collaborent, soit quelles lutilisent.
Dans le cas o la mesure excde les ncessits du service, elle serait illgale. Ex :
CE 28 juillet 1989 HALBWAX (recueil pg 147) : est juge illgale une mesure par
laquelle le Ministre de lIntrieur avait interdit laccs aux runions syndicales de
tout reprsentant de syndicat de policier ayant perdu la qualit de fonctionnaire du
fait dune rvocation.
Le chef de service ne peut pas prendre de mesures dorganisation lorsquun
texte impose des formalits particulires. Ex : CE 23 mai 1969 BRABANT (recueil
pg 264).
B / Le pouvoir rglementaire des ministres.
1) Le principe.
Les ministres ne disposent pas dun pouvoir rglementaire gnral. Ce principe
prend sa source dans labsence de dispositions constitutionnelles en ce sens. Le CE
sest clairement exprim en refusant de reconnatre un pouvoir rglementaire gnral
aux Ministres mme lorsque certains commissaires du Gouvernement ont conclu en
sens inverse :
- CE 6 octobre 1961 Socit DUCHENE (pg 548), CE Ass 10 juillet 1996 URAF
de la Haute Garonne (pg 275).
- Conclusions contraires : sous CE 23 mai 1969 Socit distillerie BRABANT
(pg 264) de Nicole QUESTEUX (AJDA 69 pg 640).
Cette obstination du CE reprend un souci de ne pas multiplier les autorits
dtentrices du pouvoir rglementaire gnral.
Les auteurs de lide inverse avancent le fait que la solution a pour inconvnient de
ne pas profiter de la comptence technique que le ministre dtient dans sa matire et
qui pourrait donner lieu des rglementations plus adquates.
Il faut relativiser cet inconvnient pour 2 raisons :
- La cohsion gouvernementale est mieux assure.
- Les ministres sont troitement associs lexercice du pouvoir rglementaire,
dabord par le contreseing et car il s peuvent provoquer ldiction dun
rglement ncessaire.

2) Les drogations au principe.

Elles sont ponctuelles. Il est admis quun ministre puisse exercer le pouvoir
rglementaire si un texte ly autorise : il agira par voie darrt. On admet dailleurs
que lautorisation soit aussi bien lgislative que dcrtale. Cest ainsi que le CE
accepte la subdlgation cad que dans le cas o la loi renvoie au dcret le soin de
prvoir ses modalits dapplication, le CE admet que ce dcret puisse renvoyer luimme un arrt la condition de dfinir avec une suffisante prcision les mesures
que le ministre est charg de prendre. Cela rsulte dun arrt CE 15 mars 1961
Socit dans tablissements OMER DECUGIS (pg 183).
Le problme sest pos de savoir si la dlgation du pouvoir rglementaire pouvait
tre implicite. Le CE a jug cela possible mais sous certaines conditions. Ces
conditions sont formules par CE 6 novembre 1964 Runion des assureurs maladie
des exploitations agricoles (pg 521) : le CE dcide que la disposition dun dcret
selon laquelle le Ministre de lagriculture pourra accorder des avances une caisse
dassurance a confr au ministre le pouvoir de prendre les mesures de caractre
rglementaire propres assurer la mise en uvre du rgime des avances . Il en a
donc dduit une extension des pouvoirs rglementaires.
Ce pouvoir tacite est lapprciation du juge. Ex : larticle dexcution insr
habituellement dans les dcrets ne constitue pas une dlgation implicite car il est
analys comme une invitation diffuser l texte dans les services et donner les
instructions ncessaires son application : CE section 7 juillet 1978 JONQUERS
DORIOLA (pg 300).
Le ministre peut exercer un pouvoir rglementaire sil existe une dlgation en
ce sens et sil exerce le pouvoir dlgu dans les limites fixes par la dlgation et
en relation avec ses propres attributions (sinon larrt est illgal : CE 9 dcembre
1977 : Conseil national de lordre des pharmaciens (pg 492)).
IV Lobligation dexercer le pouvoir rglementaire.
Si elle est juridiquement reconnue, elle entrane 2 consquences importantes :
- Lillgalit des refus opposs par ladministration
- La responsabilit de ladministration dans le cas o son abstention causerait
un prjudice
A / Lvolution de lobligation ddicter les rglements ncessaires lapplication
dun texte.
Le problme rside dans ladaptation tardive des dcrets dapplication des lois. Le
Gouvernement a ragi, a tent de mettre en place une meilleure organisation du
travail, notamment par des calendriers. LAssemble Nationale permettait ses

10

commissions permanentes de constituer des missions dinformations relatives aux

conditions dapplication des lois.
Cette prise de conscience est assez rcente. Au dbut du sicle, on admettait que le
Gouvernement nait pas lobligation juridique de prendre les dcrets
dapplication des lois (Lon DUGUIT) car on estimait que le problme tait
politique et non juridique. On admettait mme que le Gouvernement retarde les
effets de la loi pour montrer son opposition politique la loi, ou parce quil y avait un
problme dinterprtation de la loi ou une msentente entre les ministres. On estimait
que lissue donner un tel problme tait une issue politique : la mise en cause de
la responsabilit politique du Gouvernement devant lAssemble Nationale.
De son ct, la jurisprudence a longtemps suivi cette voie et elle ne sest inflchie
quen 1951 avec larrt du CE 13 juillet 1951 Union des anciens militaires titulaires
demplois rservs la SCNF (pg 403) : ici il ne sanctionne pas le refus de prendre
un rglement dapplication cependant il prcise que le recours est rejet aux motifs
que labsence de ce rglement ne rendait pas impossible lapplication de la loi. A
contrario on peut penser que si le rglement avait t ncessaire, le refus de
ladministration aurait t sanctionn.
Il va falloir attendre 1962 pour obtenir la 1re annulation dun refus ddicter un
rglement ncessaire lapplication dune ordonnance : CE 13 juillet 1962 KEVERS
PASCALIS (pg 475) : retard de 12 ans.
En 1964 la responsabilit de lEtat est pour la 1re fois mise en cause du fait dun
retard de la prise dun rglement dapplication dun dcret : retard de 13 ans : CE Ass
27 novembre 1964 Dame Veuve RENARD (pg 590).
La loi du 8 dcembre 1995 portant rforme des procdures devant le juge
administratif permet, dans certains ces, dobtenir lannulation du refus de prendre
des rglements dapplication, dinjonction ou dastreinte.
B / Les conditions de lobligation.
Aujourdhui, il y a obligation de prendre des dcrets dapplications dun texte
dans le dlai raisonnable. Le non-respect de cette rgle entranant lannulation du
refus de ladministration et la responsabilit de ladministration.
Appelle 4 prcisions :
- Lorsquil sagit de lapplication dun acte administratif, il ny a obligation que
si lacte est rgulier.
- La jurisprudence prcite de 1951 est toujours valable car il ny a obligation que si
labsence de ce rglement dapplication rend impossible lapplication du texte.
- Cette obligation existe mme si le texte de base ne renvoie pas des rglements
dapplication : CE Ass 26 fvrier 1954 Dpartement de la Guadeloupe (pg 129).
- Quel est le dlai au-del, duquel on peut estimer que lobligation nest pas
remplie ? 2 cas :

11

- 1er cas : le texte de base prvoit un dlai dans lequel doivent tre dictes ces
mesures dapplication.
On peut considrer que le dlai imparti constitue le dlai raisonnable. Ds lors,
lobtention dun dlai supplmentaire sera rarement justifi. Cependant, lexpiration
du dlai ne prive pas ladministration de sa comptence car il faut que la loi le
prvoie expressment en prvoyant un dlai peine de nullit ou bien que le
dlai ait t institu pour enfermer le pouvoir de prendre des dcisions prjudiciables
aux droits des administrs (ex : dlai de 2 mois imparti au maire pour exercer son
droit de promption).
- 2me cas : aucun dlai nest prvu.
Il appartient au juge dapprcier le dlai raisonnable en fonction des difficults
rencontres dans llaboration du texte dapplication ou des circonstances. Dans la
jurisprudence actuelle, le dlai raisonnable est en gnral de 1 2 ans. Ex : CE 3
octobre 1997 Association nationale dassistance aux frontires pour les trangers
(AJDA 97 pg 69) : dlai de 22 mois.

SECTION II : LE POUVOIR DEDICTER DES

ORDONNANCES.
Traditionnellement, le pouvoir excutif a toujours pu intervenir dans le domaine
lgislatif.
Sous la IIIme Rpublique : pratique des dcrets-lois (abondamment utiliss) : le
Parlement votait une loi dite de pleins pouvoirs ou de pouvoirs spciaux qui
permettait au Gouvernement de prendre des dcrets-lois pendant un dlai dtermin.
A lpoque, lhabilitation tait trs large, la loi tait assez imprcise. Technique
vivement critique.
Sous la IVme Rpublique : on a essay de ragir et larticle 13 de la Constitution
disposa que lAssemble nationale vote seule la loi, elle ne peut dlguer ce
droit . En fait, cela a permis de mettre en place un systme contournant
linterdiction, le Parlement pris des lois de dlgalisation qui faisaient entrer
certaines matires normalement du domaine lgislatif dans le champ dapplication du
pouvoir rglementaire ordinaire. Cela permettait au Gouvernement dtendre son
champ dapplication (avec des procds diffrents du dcret-loi).
La Constitution de 1958 a t innovante, elle a marqu un retour plutt au dcret-loi
mais elle a constitutionnalis la procdure. Il est clairement prvu par la Constitution
que le lgislateur habiliter le Gouvernement intervenir dans des mesures
lgislatives.
I Les ordonnances de larticle 38 de la Constitution.

12

Malgr des contestations du procd, on peut affirmer aujourdhui que larticle 38

de la Constitution met en place une procdure constitutionnelle permettant
ddicter des mesures lgislatives.
Au dbut de la Vme Rpublique, on reprochait avec raison cette procdure de
laisser une large marge dapprciation au Gouvernement (comme sous les
Rpubliques prcdentes). Cependant, lvolution que notre systme juridique a
connue depuis les annes 1970, notamment avec le contrle de constitutionnalit des
lois, a eu un impact bienfaiteur.
A / La procdure des ordonnances.
Larticle 38 dispose : Le Gouvernement peut, pour lexcution de son
programme, demander au Parlement lautorisation de prendre par ordonnance,
pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine de la
loi . Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres aprs avis du CE,
elles entrent en vigueur, ds leur publication mais deviennent caduques si le
projet de loi de ratification nest pas dpos devant le Parlement avant la date
fixe par la loi dhabilitation . A lexpiration du dlai mentionn au 1er alina
du prsent article, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi
dans les matires qui sont du domaine lgislatif .
Il dcrit 3 tapes de la procdure :
- Lhabilitation
- Ldiction
- La ratification.
1) La loi dhabilitation.
Cest une loi ordinaire vote par le Parlement et susceptible dtre dfres au
CC en vertu de larticle 61 alina 2 de la Constitution (contrle de constitutionnalit).
Il revient au Gouvernement de demander lautorisation au Parlement : ds lors,
linitiative de ce qui ne peut tre quun projet de loi (et non une proposition de loi)
revient au Premier Ministre. Les parlementaires vont conserver un droit
damendement.
Lexpression qui a pos problme est pour lexcution de son programme . Le
Conseil Constitutionnel a t appel se prononcer sur la signification quil faut
donner au terme programme. Il posait problme car la Constitution utilise le mme
terme dans son article 49 concernant la responsabilit politique du Gouvernement en
imposant la prsentation de son programme lAssemble Nationale. Le CC a t
saisi car certaines parlementaires pensaient quil devait y avoir une correspondance
entre le programme prsent par le Gouvernement devant lAssembl (dans le cadre
de larticle 49) et le programme dans lequel tait insr larticle 38. Le CC dans une
dcision 76-72 DC du 12 janvier 1977 (JO 3 janvier 1977 pg 344 ou recueil pg 77) a
rpondu par la ngative : il ny a pas de lien entre les 2 programmes.

13

La solution inverse aurait prsent 2 inconvnients :

- Donner une habilitation trs large au Gouvernement.
- Refuser le recours larticle 38 au Gouvernement qui ne prsente pas son
programme.
La notion de programme de larticle 38 est indpendante. Il sagit aujourdhui
de mesures dfinies avec prcision dans le projet de loi. Le CC a dvelopp toute
une jurisprudence sur ce point, ce qui a eu pour effet de limiter lhabilitation et
dter cette procdure son caractre exceptionnel.
Des dcisions du CC ont t rendues pour limiter les habilitations :
- Celle de 1977 indiquait quil fallait que la loi dhabilitation doive indiquer la
finalit des mesures.
- N 95-370 DC du 30 dcembre 1995 : reprend lide de finalit mais indique
quil faut aussi indiquer les domaines dans lesquels le Gouvernement peut
intervenir et les dfinir avec une prcision suffisante.
- A indiqu que le Gouvernement nest pas tenu de faire connatre la teneur des
ordonnances quil prendra.
Cette procdure permet donc au Gouvernement de prendre des mesures
lgislatives. On va vers lvolution de la comptence lgislative au cours de la Vme
Rpublique cad vers lextension des pouvoirs du lgislateur, ce qui a eu une
incidence notoire sur la comptence des ordonnances. En effet, lordonnance peut
intervenir chaque fois que la loi ordinaire le peut. Tout ce qui relve de la loi
ordinaire au sens de larticle 34 mais aussi en vertu dautres textes tels que la
Dclaration des droits de lhomme de 1789, le Prambule qui fait rfrence la loi,
larticle 72 (sur la libre administration des collectivits locales en Outre Mer) qui
peuvent faire lobjet dune habilitation de larticle 38.
Sont exclus du domaine de larticle 38 :
- Le domaine rserv la loi organique.
- Les cas o la loi intervient pour autoriser le Gouvernement agir (ex :
autorisation de ratification des traits)/
- Le domaine exclusif de la loi de finance (CC a indiqu que les mesures
fiscales ne font pas partie du domaine exclusif, elles peuvent faire lobjet dune
ordonnance : CC 96-370 DC 30 dcembre 1995 portant sur une loi
dhabilitation essayant de mettre en uvre le projet JUPPE sur la scurit
sociale).
La comptence est insre dans un dlai variant de faon gnrale de 1 6 mois.
Aujourdhui de nombreuses ordonnances sont en cours dadoption pour raliser les
codification. Gouvernement et Parlement ont entrepris de codifier des matires
nouvelles ( matires transversales ).
2) Ldiction des ordonnances.

14

Selon larticle 38, elles sont prises en Conseil des Ministres aprs avis du CE,
elles entrent en vigueur ds leur publication. Larticle 13 complte le dispositif en
prcisant que le Prsident de la Rpublique signe les ordonnances.
Le CC a prcis que les ordonnances ne sont soumises aucune autre condition que
celles prvues par les articles 38 et 13 de la Constitution. Cependant, la loi
dhabilitation peut venir ajouter certains lments de procdure (ex : consultation
des assembles territoriales en matire dOutre-Mer).
En vertu de larticle 69, on peut soumettre les ordonnances pour avis au Conseil
Economique et Social.
Lhabilitation est faite au Gouvernement, la procdure est la mme que pour les
dcrets mais larticle 13 la soumet la signature du Prsident de la Rpublique.
Une contradiction semble apparatre dans les articles 38 et 13. De nombreux avis
de dirigeants on t donns sur la question qui en fait reviennent se poser la
question de savoir si le Prsident de la Rpublique a lobligation ou non de signer
les ordonnances. Cette question a t dbattue loccasion dun refus de
MITTERAND de signer une ordonnance prise en 1986, en priode de cohabitation.
Le Prsident a refus la signature et les ordonnances nont pu tre prises, le
Gouvernement sest tourn vers la voie lgislative ordinaire. Le contenu des
ordonnances a t pris par une loi ordinaire.
Juridiquement, nul ne pouvait sanctionner le Prsident et politiquement, il a t
rlu aux lections suivantes. Il ny a donc eu aucune responsabilit politique.
Certains juristes ont soutenu que le Chef de lEtat avait commis une faute et quil
avait lobligation de signer les ordonnances.
Aucune sanction ne pse sur un Prsident de la Rpublique abstentionniste. A
la diffrence de la promulgation des lois, il ny a pas de dlai en matire
dordonnances.
On peut se demander si larticle 38 est tellement contradictoire larticle 13
puisque dans larticle 38, on parle du Gouvernement pour dire que le Parlement
lautorise prendre les mesures, il sagit dune loi dhabilitation qui est une loi
ordinaire, il ne pouvait sagir que du Gouvernement et non du Prsident car cest lui
qui est comptent pour dposer un projet de loi.
Si on dcortique la procdure, on voit quelle respecte tous les principes de notre
droit public.
La procdure est proche de celle des dcrets, elle doit tre signe par le Prsident
de la Rpublique. Mais lassimilation au dcret doit tre faite uniquement par
rapport la forme. Il y a des diffrences fondamentales :
- Le pouvoir de prendre des ordonnances est temporairement limit.
- Les mesures prises par ordonnance conservent leur caractre lgislatif et
lalina 3 de larticle 38 prcise qu lexpiration du dlai dhabilitation, les
ordonnances le peuvent plus tre modifies que par la loi dans les matires
qui sont du domaine lgislatif.

15

Cette procdure permet au Gouvernement, pendant un dlai dlimit, de

prendre des mesures lgislatives clairement dfinies.
Conformment au droit public, lintervention du pouvoir excutif entrane la
comptence du CE (comptence organique : suivant lorgane). Cest pourquoi le CE
sest toujours dclar comptent pour contrler les ordonnances avant leur
ratification. Elles demeurent des actes administratifs soumis au CE tant que la
ratification nintervient pas.
Si le CE ne stait pas dclar comptent, personne ne laurait pu car devant le CC,
la comptence organique existe aussi : il nest comptent que pour les actes manant
du Parlement.
3) La loi de ratification.
La ratification permet de donner lordonnance une forme lgislative. Elle permet
de refaire concider la nature des mesures avec la forme quelle doit avoir.
La procdure devrait sachever par la loi de ratification. Mais ce schma est
rarement adapt. En effet, larticle 38 nimpose pas le vote dune loi de
ratification, il impose seulement le dpt dun projet de loi de ratification dans un
certain dlai fix par la loi dhabilitation. Si le dpt nintervient pas, la sanction est
la caducit des ordonnances. Mais ce nest jamais arriv car le projet de loi est
toujours dpos dans les temps mais il est rarement mis en discussion : lordonnance
est toujours valable et reste un acte administratif.
Les tribunaux ont reconnu que la ratification pouvait tre implicite. Cette
ratification implicite est reconnue par le CC et le CE :
- CE : A lissue dune jurisprudence assez constante sur ce point, on peut dire
que la ratification peut tre expresse mais aussi venir dune manifestation de
volont implicite du lgislateur. Cela rsulte dun arrt : CE 7 fvrier 1994
GHEZ (recueil pg 55) qui reprend les mmes critres que la Cour de
Cassation : Cass commerciale du 6 octobre 1992.
- CC : La ratification peut maner dune manifestation de la volont implicite
mais clairement exprime : CC N 72-73 L du 29 fvrier 1972 (L : dcision de
dlgalisation)
La ratification implicite peut tre partielle. Cest le CC qui dcide sil y a
ratification partielle ou non. Il est all plus loin dans sa dcision N 87-224 DC du 23
janvier 1987 (recueil) : il indique que la ratification totale ou partielle peut
rsulter dune loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, limplique
ncessairement . Larticle 38 dit qu lexpiration du dlai, les modifications ne
peuvent tre faites que par une loi. Chaque fois quune loi va venir modifier
lordonnance, on va pouvoir considrer quelle la ratifie au moins partiellement.
Intrt pour le CC : il peut y avoir une diffrence entre les ordonnances ratifies
et les ordonnances non ratifies car la loi de ratification peut toujours modifier
lordonnance quelle ratifie. Le CC sest donc donn la comptence pour

16

contrler les ordonnances ratifies : Il appartient au CC de dire si la loi

emporte ratification de toutes ou partie des dispositions de lordonnance en
cause, et dans laffirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confre
valeur lgislative sont conformes la Constitution (dcision prcite de 1987).
La ratification fait de lordonnance un texte lgislatif, il peut tre dlgalis en
vertu de larticle 37 alina 2.
B / Le rgime des ordonnances.
Aujourdhui, lordonnance nest plus lexercice abusif du pouvoir
rglementaire.
Le rgime juridique des ordonnances sest profondment modifi. Cest un rgime
complexe car il va faire coexister tous les principes rgissant la loi, lacte
administratif et la comptence des juridictions.
Lordonnance, tant quelle nest pas ratifie, est un acte administratif soumis
au CE. Dans sa dcision N 85-196 DC, le CC indique que lordonnance non
ratifie est susceptible dtre attaque par la voie du recours pour excs de
pouvoir devant le CE. Le CE effectue un contrle par rapport aux textes suprieurs
(permet dannuler ou de maintenir lacte). Arrt important : CE Ass 21 novembre
1961 Fdration nationale des syndicats de police (recueil pg 658) : soumission
aux PGD.
On peut analyser lordonnance comme une mesure dapplication de la loi
dhabilitation, elle doit donc la respecter (notamment dans les dlais). Le contrle
seffectue sur le fond : lordonnance tait-elle bien habilite prendre les mesures
quelle a ordonnes ? Elle ne doit pas dpasser la loi dhabilitation. Ex : CE 1er
dcembre 1997 Caisse primaire dassurance maladie de la Sarthe et autres (recueil pg
447) : lordonnance a t annule car elle avait prvu une modification dans la
rpartition des comptences entre les juridictions civiles et administratives sans y tre
habilite.
Tant que lordonnance demeure un acte administratif, pass le dlai de recours, il
est toujours possible de contester les mesures dapplication dune ordonnance qui
serait illgale : cest lexception dillgalit. Tant que lordonnance nest pas
ratifie, elle encourt toujours lexception dillgalit.
Aprs ratification, lordonnance devient insusceptible de recours devant le
juge administratif. Ex : CE 11 juin 1990 Congrs du territoire de la Nouvelle
Caldonie (pg 156). Le contrle demeure devant le CC par le biais de la loi de
ratification.
II Les autres ordonnances.
A / Les ordonnances lies la mise en place des institutions de la Vme
Rpublique.

17

Juste aprs son entre en fonction (Prsident du Conseil le 1er juin 1958), le 3 juin
1958, De Gaulle fait voter une loi autorisant le Gouvernement prendre par
dcret, pendant une dure de 6 mois, les mesures ncessaires au redressement de
la Nation.
Le domaine va tre limit : ces mesures ne pouvait porter :
- Ni sur les matires rserves la loi par la tradition rpublicaine
- Ni sur lexercice des liberts publiques et syndicales
- Ni sur la qualification des crimes et dlits et la dtermination des peines qui leur
sont applicables
- Ni sur la procdure criminelle
- Ni sur lorganisation des garanties fondamentales accordes aux citoyens
- Ni sur la lgislation lectorale
Limitation de tout ce qui pourrait porter atteinte la forme rpublicaine et
dmocratique de lEtat.
Ces dcrets, pris en Conseil des Ministres aprs avis du CE, portaient le nom
dordonnances, cependant, ils demeuraient des actes administratifs.
La Constitution de 1958 prvoyait dans son article 92 des ordonnances ayant
force de loi pour la mise en place des institutions pour fixer le rgime lectoral des
assembles et prendre en toute matire les mesures que le Gouvernement jugeait
ncessaires la vie de la Nation, la protection des citoyens et la sauvegarde des
liberts. Ici, cest un vritable pouvoir lgislatif qui a t donn au Gouvernement
et le CE sest jug incomptent une dcision du 12 fvrier 1960 Socit EKY
(Dalloz 1960 pg 264). La seule chose quil a accept de contrler cest la
comptence : CE 1er juillet 1960 FMOSS et FRADIN (recueil pg 441). Dans la
dcision du 27 novembre 1969 : cest un texte de forme lgislative qui peut tre
contrl. Avant cela, il ny avait pas de contrle.
B / Les ordonnances rfrendaires.
Un seul exemple : une habilitation a t donne par le rfrendum du 8 avril 1962.
Elle a t donne jusqu la mise en place de lorganisation dune politique nouvelle
en Algrie. Elle a t donne directement au Prsident de la Rpublique pour
arrter par voie dordonnance ou selon le cas de dcret pris en Conseil des
Ministres, toute mesure lgislative ou rglementaire relative lapplication des
dclarations gouvernementales du 17 mars 1962 .
Il y a ici une distinction entre les mesures lgislatives et rglementaires mais le CE
a estim que les ordonnances prises sur habilitation rfrendaires navait pas un
caractre lgislatif et que donc il pouvait les contrler. Ex : CE 19 octobre 1962
CANAL ROBIN et GODOT (recueil pg 552) : officiers condamns mort, le tribunal
militaire avait t cre par ordonnance et le CE a annul cette ordonnance.

18

C / Ordonnances de larticle 47.

Elles concernent uniquement la matire budgtaire. Elles permettent dassurer
lentre en vigueur de la loi de finance au 1er janvier, dans lhypothse o le
Parlement ne se serait pas prononc dans le dlai prvu (70 jours).
Elles permettent au Gouvernement de prlever les impts.
A part lordonnance de larticle 47, les autres ne sont plus utilises.

SECTION III : LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL.

I La distinction entre acte administratif et acte de droit priv.
Des organismes privs peuvent tre associs ladministration dans laction
administrative. A ce titre, ils peuvent tre amens prendre des actes administratifs.
Inversement, ladministration peut agir selon les modes de gestion prive. Dans ce
cas, il va falloir sappuyer sur certains critres pour dterminer si ces actes sont des
actes administratifs.
A / Les dcisions manant des personnes publiques.
1) Le principe concernant les actes rglementaires.
Les dcisions sont prises par les autorits publiques : gouvernants, fonctionnaires,
lus locaux, qui ont comptence pour dcider au nom de lEtat, des collectivits
locales ou des tablissements publics. Elles ont en principe le caractre
administratif. La justification ne peut reposer que sur le critre organique (ils sont
pris par une autorit administrative).
Ce principe sapplique de faon gnrale aux rglements (dcisions gnrales et
impersonnelles). En revanche, il est dapplication beaucoup moins stricte pour les
dcisions non rglementaires.
2) Les dcisions non rglementaires relatives la gestion du domaine priv.
Les personnes publiques ont parfois des biens qui ne sont pas utiliss pour la
gestion publique : cest le domaine priv.
Normalement, ladministration agit comme un propritaire priv et en consquence
ses actes sont des actes privs. Ex : toutes les dcisions qui accordent une
interdiction de voirie ou de droit de chasse sur le domaine priv sont des actes privs.
Le principe est donc la qualification dacte priv. Cependant, il y a une exception
quand on estime que lacte est dtachable de la gestion du domaine priv. Cest
une rserve importante car le juge a tendance admettre cette dtachabilit. Il est
difficile de suivre le raisonnement du juge (les critres retenus), mais aujourdhui, la

19

tendance serait considrer toutes les dcisions relatives au domaine priv

comme administratives. En fait, le contentieux ne serait judiciaire que pour des
questions de rparation de dommages dus des oprations menes sur le domaine
priv.
Ex dactes dtachables (donc administratives) :
- Dcisions rpartissant lusage de locaux appartenant au domaine priv entre les
syndicats : CE 21 janvier 1959 BENZI (pg 50).
- Dcisions daccorder un bail.
- Alination.
3) Les dcisions non rglementaires relatives la gestion des SPIC.
Les actes non rglementaires pris lgard des usagers et des tiers sont des actes
de droit priv, avec la comptence des tribunaux judiciaires. Il en est de mme pour
les dcisions concernant les rapports avec le personnel du service : recrutement,
avancement, sanctions disciplinaires.
On applique aussi le notion dacte dtachable tous les actes concernant
lorganisation et le fonctionnement du service. Ex : CE 14 janvier 1998 Commune
de TOULON et Cie des Eaux et de lOzone (RFDA 1998 pg 460) : recours intent
contre le refus du maire de faire respecter par lexploitant le rglement du service, le
CE indique que cette mesure attrait lorganisation du service et est dtachable de
ses rapports avec les usagers .
Mme rserve vis--vis du personnel pour tous les rglements visant le
personnel avec des rgles plus gnrales. Ex : un directeur gnral qui avait fait un
classement demploi : jug comme une mesure dordre rglementaire et donc
administratif.
Idem pour la fixation dattributions de primes.
B / Les dcisions manant des organismes de droit priv.
1) Les dcisions des organismes de droit priv grant un SPA.
Ces dcisions sont des actes administratifs lorsquelle traduisent le mise en
uvre dune prrogative de puissance publique. Cela rsulte de 2 arrts : CE Ass
du 37 juillet 1942 MONTPEURT (pg 239) et CE 13 janvier 1992 MAGNIER (pg
32).
Dans larrt Montpeurt, le juge a considr, propos dun comit dorganisation
professionnel, qutant donn quil assurait un SPA, les dcisions quil prenait
pour assurer ce service constituent des actes administratifs. Larrt Magnier est
venu expliquer pourquoi de telles dcisions sont administratives. Il apparat ici la
notion de prrogatives de puissance publique et donc les dcisions qui manent de
ce pouvoir exorbitant sont des actes administratifs.

20

La jurisprudence ultrieure devait confirmer ce lien entre prrogative de puissance

publique et caractre administratif des dcisions. Ex : CE 17 fvrier 1992 Socit
TEXTRON (pg 66) : il sagissait de dcisions prises par AFNOR (Association
franaise de normalisation, dlivre la norme NF) : cest une association de droit priv.
Pour lexcution de sa mission de service public, elle dicte des normes dites
homologues et des normes dites enregistres :
- La norme homologue est obligatoire, elle simpose
- La norme enregistre nest pas obligatoire.
Le CE a tablit une diffrence en disant que seules les normes homologues
traduisent une prrogative de puissance publique et quelles seules ont un
caractre dacte administratif.
Sont galement reconnus comme actes administratifs, les dcisions des ordre
professionnels. Ex : les actes fixant le montant annuel des cotisations des membres
sont des actes administratifs car ils tmoignent de la mise en uvre de prrogatives
de puissance publique. Cest aussi bien reconnu par le CE que par la Cour de
Cassation : Cass Civ 1ere 21 dcembre 1982 (JCP 1983 4me partie pg 79).
A contrario, toutes les dcisions qui nimpliquent pas des prrogatives de
puissance publique sont des actes privs. Ex : les rapports entre lorganisme et son
personnel, de ses membres. Ex : CE 5 juillet 1985 Association communale de chasse
agre de Bonvillard (pg 495) : problme de la fixation de la cotisation de la carte de
memebre : le CE indique que cest un acte priv.
2) Les dcisions des organismes de droit priv assurant un SPIC.
On applique le droit administratif en ce qui concerne les actes portant sur
lorganisation du service public : ce sont des actes administratifs rglementaires.
A contrario, les rglements qui ne touche pas lorganisation du service public
ne sont pas des actes administratifs. Ex : TC 12 juin 1661 ROLLAND (recueil pg
866).
La distinction est essentiellement fonde sur lobjet du contrat. Le CE explicite le
fait quil sagissent dun acte portant sur lorganisation du service public dans ses
dcisions : CE 31 mars 1995 DESAUNAY (pg 150).
Les mesure individuelles (non rglementaires) ne sont jamais des actes
administratifs. Mais il est bien certain que si, loccasion dun litige concernant ces
mesures individuelles, est souleve lillgalit dun acte administratif rglementaire,
alors, seule la juridiction administrative sera comptente pour rsoudre ce litige.
Cela rsulte de larrt Epoux BARBIER. Ex : CE 6 fvrier 1981 Melle BAUDET
(recueil pg 53) : Air France rservait au personnel masculin la possibilit de
prolonger leur activit au-del de 50 ans, le CE a jug ce rglement (mesure
individuelle) illgal (la mesure individuelle est annule).

21

II Les diffrents actes administratifs unilatraux.

La dnomination acte administratif unilatral est trs large, elle contient plusieurs
type dactes :
- Les dcision : acte qui sera crateur de droit et qui va modifier lordre
juridique.
- Dautres actes administratifs unilatraux qui ne sont pas crateurs de droit.
- Dautres actes administratifs unilatraux qui concernent ladministration ellemme.
A / La dcision excutoire.
1) Dfinition.
Elle est issue du pouvoir de prendre des dcisions. Cest ce pouvoir exceptionnel de
ladministration de dcider sans que les personnes auxquelles ces dcisions
sadressent ne puissent donner leur consentement. Il sagit de crer des
obligations, des droits, sans passer par un titre juridictionnel.
Le CE a eu se prononcer sur ce droit de dcider : CE 30 mai 1913 Prfet Etat
lEure (JCP 1915 III pg 9) : a indiqu que les autorits administratives sont en
principe irrecevables demander au juge le prononc des mesures quelles ont le
pouvoir de dcider . Cest ce quHAURIOU a qualifi de privilge du
pralable cad que la dcision sera prise et sappliquera pralablement toute
dcision juridictionnelle. Cest la rgle fondamentale du droit public : CE Ass 2
juillet 1982 HUGLO et autres (pg 257).
On dit que cest la concrtisation la plus acheve de lacte administratif unilatral.
Seules les dcisions peuvent tre dferres la censure du juge administratif
(surtout par la voie du recours pour excs de pouvoir). A contrario, si un acte
unilatral nest pas une dcision, laction est irrecevable.
Un acte unilatral est une dcision lorsque la manifestation de volont de son
auteur se traduit par ldiction dune norme destine modifier
lordonnancement juridique ou bien au contraire le maintenir en ltat.
Cette diction peut toujours ajouter ou abroger lordonnancement juridique. Le
maintient en lEtat est la consquence :
- Soit des dcisions confirmatives : dcision qui va reprendre une norme
existante pour la confirmer.
- Soit des dcisions de refus : le refus de satisfaire une demande est une
dcision.
Dailleurs, le refus est toujours une dcision mme sil ny avait pas de demande
de dcision. Ex : demande de renseignements : elle nengage pas ladministration, ce
nest pas une dcision ; par contre si ladministration refuse, le refus est une dcision
et il est possible dattaquer ce refus.

22

2) La forme des dcisions.

Il y a 2 types de dcisions :
- Les dcisions expresses ou explicites
- Les dcisions tacites ou implicites
1 : Les dcisions expresses ou explicites.
La forme la plus utilise pour les dcisions expresses est lcrit. Lintrt de ce
procd (lcrit) est que cela clarifie lexistence et le contenu de la dcision.
On admet tout fait quune dcision ne soit pas crite. On parle de dcisions
gestuelles (ex : lagent de police qui fait la circulation au carrefour), de dcisions
verbales (ex : un maire prend des dcisions verbales lgard de son personnel, ex :
CE 14 dcembre 1994 Confdration Helvtique (pg 549) : rejet dune demande
dextradition prsente par la Suisse).
Il y a donc une absence de formalisme. Ex : une dcision annonce sur le perron
de lElyse de dlocaliser la SEITA : cela a t jug comme tant une dcision : CE
Ass 3 mars 1993 Comit central dentreprise de la SEITA (pg 41).
Cette absence de formalisme va rejaillir sur lcrit : chaque fois quune autorit doit
intervenir (Prfet, maire, ), il doit le faire par arrt. Cet arrt doit revtir une
forme particulire (visa, articles, ). Or toutes ces autorits prennent des dcisions
sous une autre forme: simple lettre, tlex, circulaires, Il y a donc une grande
libert dans les textes.
Il y a 2 autorits pour lesquelles on nadmet pas labsence de formalisme : les
dcisions du Prsident de la Rpublique et le Premier Ministre (cad le pouvoir
rglementaire gnral) puisque l, cest la Constitution qui fixe la forme, ce sont des
dcrets comportant des visas, des dispositifs en articles, la signature et les
contreseings requis.
2 : Les dcisions tacites ou implicites.
Depuis une Loi du 17 juillet 1900, on est rgit par le principe selon lequel le silence
de ladministration vaut refus (rejet de la demande). Depuis la Loi du 12 avril 2000
qui rgit les rapports entre ladministration et les citoyens, le silence doit tre gard
pendant 2 mois pour entraner cette dcision de rejet (avant cette loi, dlai de 4 mois).
La loi rserve des cas o le dlai peut tre rduit ou rallong mais uniquement dans
les cas durgence ou de complexit, et ce changement de dlai doit se faire par
dcret pris en Conseil dEtat.
Cela appelle quelques prcisions. Dabord, il faut quil y ait une demande. La loi
de 2000 impose ladministration une obligation de dlivrer un rcpiss pour
toute demande alors que le dcret de 1983 limitait ce rcpiss la demande initiale.

23

CE 29 mars 1991 SA LABO LAFFONT (AJDA 1991 pg 582) : rservait le rcpiss

la demande initiale. La Loi de 2000 revient sur cette jurisprudence. Le rcpiss na
aucune incidence sur le dlai de 2 mois qu terme duquel il y a le refus implicite de
la part de ladministration car le point de dpart du dlai est la rception de la
demande (et non le rcpiss). Il a seulement une incidence sur la recevabilit du
dlai de recours contentieux.
Il faut que la demande soit adresse lautorit comptente. Ds le dcret du 28
novembre 1983 qui amnageait les relations entre ladministration et les administrs,
il y avait une obligation de transmission pour ladministration de lEtat (cad que
la demande devait tre transmise lautorit comptente). La loi de 2000 a simplifi
les choses pour le citoyens : elle a tendu cette obligation toutes les
administrations, notamment les administrations dcentralises et toute
administration saisie tort doit la transmettre lautorit comptente et en aviser le
citoyen . Le dlai court partir du moment o lautorit a reu la demande
(mme si cest lautorit incomptente).
Le CC a eu se prononcer sur cette rgle, dans sa dcision du 26 juin 1969
Protection des sites, il a rig ce principe en PGD et a indiqu quil revient donc au
lgislateur de droger ce principe.
Il a ritr cette nouvelle hirarchie dans une dcision sur la vido surveillance :
dcision N 94-352 DC du 18 janvier 1995 : la loi qui drogeait au principe a t
dclare inconstitutionnelle car elle remettait en cause des droits fondamentaux,
notamment la vido surveillance comportait des risques pour la libert individuelle et
donc, on ne pouvait pas, dans ce domaine, appliquer un systme dautorisation tacite.
Sur ce point, la Loi de 2000 entrine la nouvelle valeur du principe car jusqu cette
loi, il y avait effectivement des drogations qui existaient et dans lesquelles,
exceptionnellement, le silence de ladministration valait acceptation. Cela existe
encore dans certains domaines : urbanisme, extension des hpitaux, Un rapport
ayant t tabli sur ce point pour tayer les travaux de la loi de 2000 a compt 400
drogations (par voie dcrtale). La loi de 2000 a prvu (dans son article 22) un
cadre lgislatif prvoyant les cadres dans lesquels le silence de la loi vaut
acceptation avec le mme dlai : 2 mois pavant tre amnag par dcret en CE.
B / Les actes unilatraux non crateurs de droit.
Ce sont des actes qui ne modifient pas lordonnancement juridique :
- Actes prparatoires la dcision : avis dun organe consultatif, enqutes.
- Actes postrieurs la dcision : notifications.
- Quand ladministration donne librement des consentements, une
interprtation.
Ce ne sont pas des dcisions.

24

Cependant, il y a des actes qui ne sont pas crateurs de droit mais qui peuvent lser
les individus : mesures dordre intrieur, circulaires et directives.
C / Les mesures dordre intrieur.
Ce sont des mesures destines rgir le fonctionnement interne de
ladministration. A ce titre, elles relvent de la comptence discrtionnaire du chef
de service. Elles vont fixer le comportement des agents. Etant internes, elles ne
doivent pas, en principe, ni profiter aux usagers, ni les lser. Normalement, nayant
aucune incidence sur le citoyen, on ne doit pas avoir intrt agir contre elles.
Mais parfois, labsence dincidences sur le citoyen nest pas toujours vidente.
1) Les circulaires.
Actes mis par lautorit titulaire du pouvoir hirarchique pour guider la
conduite de ses subordonns. Elle est obligatoire pour les agents. En revanche,
elles nont pas de porte juridique sur les administrs.
Cependant, certains administrs se sentant lss ont tent un recours : CE Ass 29
janvier 1959 Institution Notre Dame de KREISKER (recueil pg 64) : a tabli une
distinction entre
- Les circulaires interprtatives qui demeurent des mesures dordre intrieur.
- Les circulaires rglementaires qui constituent de vritables dcisions
excutoires.
Le juge va devoir dceler sil y a une nouvelle dcision lintrieur de la circulaire.
Une mme circulaire peut tre pour partie interprtative et pour partie
rglementaire.
Lintrt pour ladministr est de tenter un recours pour annuler la circulaire. Mais
souvent, lauteur de lacte est incomptent : la comptence rglementaire des chefs
de service se limite lorganisation du service, ils agissent donc souvent par
circulaire (pour rglementer dautres domaines).
Aujourdhui, depuis le dcret de 1983, les circulaires sont publies et opposables
aux tiers.
2) Les mesures dordre intrieur proprement dites.
Plus spcifiquement, ce sont les mesures par lesquelles lautorit hirarchique
rgle la discipline interne de son service. Il faut quil ny ait aucune consquence
sur la situation juridique du citoyen.
Ce domaine a beaucoup volu : on les retrouvait souvent dans les coles, les
casernes, les prisons, Le CE dans un arrt CE 2 octobre 1938 LOTE (pg 786) a
indiqu que linterdiction de porter un insigne (nationaliste en lespce) tait une
mesure dordre intrieur (donc insusceptible de recours). Le juge administratif a

25

modifi son point de vue, le CE a restreint le domaine des mesures dordre

intrieur :
- Dans le domaine scolaire : en acceptant la recevabilit des recours contre les
rglements intrieurs des tablissements ou contre les dcisions dexclusion
fondes sur ces rglements : CE 2 novembre 1992 KHEROUAA (pg 389).
- Dans les armes : CE 17 fvrier 1995 HARDOUIN : dcision de lautorit
militaire de 10 jours darrt, la recevabilit a t admise.
- Dans les prisons : dcisions de mettre quelquun dans un quartier de haute
scurit.
Les mesures dordre interne samenuisent du fait quelles concernent directement
la situation de la personne en cause. Cela permet dviter les abus.
D / Les directives.
Cest un complment la rglementation. La rglementation est parfois souple et il
peut y avoir des diffrences dapplication selon les diffrentes autorits
administratives. Devant ce problme on a cre les directives pour aligner les actions
des diffrentes administrations. Elles ont pour objectif premier de rendre laction
administrative cohrente.
DEFINITION : La directive est une mesure ayant pour but dorienter laction
administrative, de recommander une attitude ceux qui elle est adresse (en
gnral, aux agents de ladministration).
DELVOLVE : Elle nest pas exactement un ordre mais elle nest pas non plus un
souhait, elle est moins que lune et plus que lautre .
Le CE a du accepter cette pratique des directives. Il se heurtait 2 principes :
- En dehors dun texte, les autorits administratives ne disposent pas du pouvoir
rglementaire.
- Une autorit administrative qui dispose dun pouvoir discrtionnaire doit
examiner les circonstances particulires de chaque affaire et ne peut se
considrer comme li par les rgles pralablement fixes. CE 23 mai 1969
Socit Distillerie BRABANT (AJDA 1969 pg 640).
CE 11 dcembre 1970 Crdit Foncier de France (recueil pg 750 ou GAJA) : le CE
indique quil admet la possibilit pour une autorit administrative dtablir des
directives par lesquelles elle entend, sans renoncer son pouvoir dapprciation, sans
limiter celui de ses subordonns et sans dicter aucune condition nouvelle, dfinir
des orientations gnrales en vue de diriger son action .
Ces directives ne sadressent pas directement aux administrs mais aux
administrations. Cela dit, le juge peut tre saisi des actes dapplication des directives
et cela permet au juge dexaminer la lgalit de la directive cad quelle ne prsente
pas un caractre rglementaire et quelle sinsre bien dans le but vis par le
lgislateur. Cela ressort de CE 29 juin 1973 Socit GEA (AJDA 1973 pg 587).

26

On nadmet pas de recours direct car ce ne sont pas des dcisions.

SECTION IV : LE REGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX.
I Les rgles ddiction des actes administratifs.
Ces rgles sont strictes, notamment pour les dcisions, dans lintrt des
administrs comme de ladministration.
Elles intressent dabord la dtermination de lautorit comptente puis la
procdure de llaboration.
A / Les rgles relatives la comptence.
Une rpartition claire des comptences conduit cantonner chaque agent dans une
comptence dlimite tant du point de vue gographique que temporelle ou
matrielle.
1) La limitation gographique.
La comptence territoriale dune autorit administrative est limite par la
circonscription administrative lintrieur de laquelle cette autorit est habilite
exercer sa comptence.
Les circonscriptions administratives sont parfaitement dlimites sur le territoire,
on appelle cette comptence ratione loqui. Les cas dempitement de cette
comptence sont trs rares. Ex : une commission communale de remembrement des
terres qui, quand elle a fait le remembrement dans la commune, a inclus des parcelles
dune autre commune CE 31 janvier 1955 Dame Veuve THOMAS (pg 156).
2) La limitation temporelle.
Lexercice par une autorit administrative de ses comptences est limite au temps
durant lequel elle est investie de ses fonctions. Cela signifie 2 choses :
- Lautorit administrative ne peut prendre des dcisions qu partir du
moment o elle est investie de ses fonctions (en gnral, la signature du
texte de nomination) : CE 19 dcembre 1952 Demoiselle MATEI (recueil pg
594).
- Une autorit dsinvestie perd sa comptence. Mais cette rgle pose des
problmes vis--vis du principe de la continuit du service public, on a donc
prvu des attnuations dont la notion daffaire courante.

27

La notion daffaire courante a t consacre par larrt : CE Ass 4 avril 1952

Syndicat rgional des quotidiens dAlgrie : le litige provenait dune loi du 11
mai 1946 relative la cration de la socit nationale des entreprises de presse qui
prvoyait quun dcret fixerait les conditions dans lesquelles la loi serait
applicable en Algrie. Un dcret a t pris le 17 juin 1946 et a t attaqu aux
motifs quil avait t sign par des ministres dun Gouvernement dmissionnaire.
Le CE a conclu lincomptence en disant que cet acte de transposition ne peut
tre regard comme tant le rglement dune affaire courante si extensive que
puisse tre cette notion dans le but de protger la continuit du service public .
Selon les conclusions de DELVOLVE : les affaires courantes sont la zone
limites de comptence exceptionnelle dun Gouvernement dont le pouvoir
ne repose plus sur aucun fondement que sur les ncessits de lEtat . Il
distinguait 3 catgories daffaires :
- Les affaires courantes par nature cad la masse des dcisions quotidiennes
que les bureaux prparent et que les ministres se bornent signer aprs des
contrles sommaires.
- Les affaires importantes qui ne peuvent tre rgles par un Gouvernement
dmissionnaire quen cas durgence, le juge administratif ayant le contrle de
lexistence de lurgence.
- Les grands rglements statutaires qui ne rentrent jamais dans la comptence
du Gouvernement dmissionnaire.
Cette notion a t trs importante sous la IVme Rpublique du fait de linstabilit
ministrielle.
Aujourdhui, il y a obligation du fonctionnaire dsinvesti de continuer exercer sa
fonction jusqu ce quil soit remplac.
3) La limitation matrielle.
Elle est valable pour toute autorit administrative, pour tout agent public :
comptence ratione materiae : il dispose dune sphre de comptence dont il ne peut
pas sortir.
Elle dcoule dune grand principe de lorganisation de ladministration : la
spcialisation des agents : chaque agent a une dlimitation de comptence.
Il y a peu de conflits de comptence. Cela dit, le juge a tablit certains principes de
dtermination de lautorit comptente :
- Paralllisme des comptences : principe selon lequel lautorit comptente
pour prendre une dcision est galement comptente pour prendre lacte
contraire. Il ne vaut quen labsence de textes contraires.
- Hirarchisation de ladministration : (dcoule de la spcialisation des
agents) interdit lautorit infrieure dempiter sur les comptences de
lautorit suprieure mais galement linverse, lautorit suprieure ne peut
empiter sur les comptences de lautorit infrieure.

28

1 : La violation par lautorit infrieure de la comptence dune autorit suprieure.

Principe : prohibition de cet empitement.
Cela dit, il nest pas interdit lautorit infrieure dintervenir, elle peut toujours
aggraver la mesure (ex : en matire de police). Mais il est interdit dagir la place de
lautorit suprieure.
3 attnuations :
Dlgation :
Procd par lequel une autorit suprieure habilite une autorit subordonne
exercer sa propre comptence. Elle doit tre insre dans des rgles trs strictes,
notamment il ny a pas de dlgation sans texte qui la prvoit : elle doit se faire par
crit et des termes prcis. CE 20 fvrier 1985 SERBE (pg 85). Il est prvu que la
dlgation ne peut tre que partielle :
Pour le pouvoir rglementaire : article 21 de la Constitution impose que le Premier
Ministre ne peut dlguer que certaines comptences.
Pour les autres : CE Ass 13 mai 1949 COUVRAT (pg 216). Obligation de
publication : CE Ass 17 fvrier 1950 MEYNIER (pg 111). On distingue :
- Dlgation de pouvoir : il sagit du transfert une autorit subordonne
dune partie des pouvoirs de lautorit dlgante. On dit quelle est anonyme
car elle nintresse que la fonction, le changement de titulaire de la fonction qui
bnficie de la dlgation na pas dincidence (cest une nouvelle rpartition des
comptences).
- Dlgation de signature : lautorit suprieure autorise une autorit infrieure
signer en son nom, lieu et place, mais en restant sous le contrle et la
responsabilit du suprieur hirarchique. Elle est nominative sinon elle est
nulle. CE 30 septembre 1996 BONY (RFDA pg 1268).
Supplance :
Situation dun fonctionnaire qui est investi automatiquement des pouvoirs dun
autre agent public qui est absent ou empch. Ex pour le pouvoir rglementaire : le
Prsident de la Rpublique est supple par le Premier Ministre. Gnralement ce sont
des textes qui prvoient cela mais il peut y avoir supplance sans texte pour rpondre
au principe de continuit.
Intrim :
Un fonctionnaire est appel provisoirement remplir les fonctions de lautre
agent en attendant larrive du successeur.
2 : La violation par une autorit suprieure de la comptence dune autorit
infrieure.

29

Tout subordonn doit agir sous les ordre de son suprieur hirarchique. Lorsquil y
a exercice du pouvoir hirarchique, le suprieur peut modifier ou abroger les
dcisions des subordonns, mais cette intervention se fait aprs la prise de
dcisions.
Le contrle se fait sur les dcisions des subordonns.
Ce pouvoir nexiste plus dans les relations entre lEtat et les collectivits
territoriales.
4) La rserve du pouvoir aux agents administratifs rgulirement investis.
Seuls les agents rgulirement investis peuvent dicter des dcisions
excutoires.
Dans la pratique il y a des attnuations.
Le CE a cre la thorie de lapparence : elle permet dadmettre que des agents
irrgulirement investis ont pu prendre des dcisions dans la mesure o les
administrs ont pu valablement croire que ces autorits pouvaient effectivement agir.
Puis cration des circonstances exceptionnelles (priode de trouble) : le juge va
tre amen a posteriori dterminer sil y avait ces circonstances. On admet que des
personnes sans mandat aient pu prendre des actes administratifs pour faire
fonctionner le service public en raison de la disparition des autorits rgulirement
investies.
B / La procdure dlaboration.
Il y a des conditions de forme exiges. Ce formalisme va protger ladministr.
Cest la procdure administrative non contentieuse. Elle est mlange de
dispositions textuelles et de jurisprudence. Cest une procdure qui a tendance se
dvelopper.
1) Le rgime des consultations.
Quelques fois, pour prendre des dcisions, ladministration se doit de consulter des
organismes. Ces organismes doivent avoir une existence lgale. En gnral, le texte
prvoit la manire dont ils sont composs et la procdure suivre pour les mettre en
place. Ces textes institutifs des organismes doivent avoir t publis.
En gnral, ils ne peuvent se prononcer rgulirement que sils sont composs des
personnes qui en sont membres et qui devront tre rgulirement convoqus. La
rencontre de tous les membres doit tre organise, il faut une runion formelle de
tous les membres CE 7 avril 1995 ZUBER (pg 157).
La consultation ne doit pas tre un faux semblant. Mme si elle est facultative,
partir du moment o lagent passe par cette procdure, il doit mettre lorganisme dans

30

la possibilit de se prononcer en toute connaissance de cause en lui communiquant

tous les lments ncessaires dapprciation. mais il nest pas ncessaire de donner
lorganisme la dcision telle quon voudrait la prendre.
Sauf texte contraire, ladministration peut seulement subordonner certaines
questions CE Ass 2 mai 1958 Syndicat autonome des greffiers (pg 252).
La porte de ces avis varie selon quil y a ou non obligation de consulter. Il y a 3
types davis :
- Avis facultatif :
Lautorit administrative nest pas tenus de consulter. CE 3 septembre 1997 Syndicat
nationale du ngoce indpendant des produits sidrurgiques : cest un choix
discrtionnaire. Une fois que lautorit a consult, elle nest pas tenue par lavis
mis par lorganisme. Elle peut dcider avant mme la rception de cet avis, peut
apporter toute modification son projet sans quil soit ncessaire de saisir nouveau
lorganisme.
- Consultation obligatoire :
Ladministration doit imprativement recueillir lavis avant de dcider. Dans le cas ou
lorganisme rendrait un avis contraire la dcision que ladministration souhaitait
prendre, ladministration nest pas tenus par lavis. Mais partir du moment o la
consultation est obligatoire, ladministration ne peut pas prendre des dcisions qui
nauraient pas t soumises lavis. Sil apparat aprs avis que la dcision doit tre
compltes, il faut saisir nouveau lorganisme pour les modifications. CE 28
avril 1954 Commune de Willer sur Thur (pg 237) : fixe les limites en matire davis
pour les consultations obligatoires.
- Avis conforme :
Cest un avis obligatoire mais plus restrictif pour ladministration puisquelle est
oblige de prendre la dcision conformment lavis. La seule solution est de
renoncer la dcision. Ex : CE 22 fvrier 1957 Socit cooprative de reconstruction
de Rouen (pg 126) : association de lorganisme la prise de dcision.
2) La rgle de lexamen particulier de circonstances.
Il y a des cas o on dit que ladministration a une comptence lie cad que face
des lments objectifs donns par la loi, elle doit prendre telle dcision. Cest assez
rare car ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire. Dans le cas o
ladministration prend une dcision non rglementaire cad qui sapplique une
personne ou un groupe de personnes dtermin, il faut absolument quelle procde
lexamen rel et complet des donnes propres laffaire, objet de la dcision : cest
lexamen particulier des circonstances.
Cela mane dune ancienne jurisprudence : CE 7 aot 1920 SECRETTANT (pg
853).

31

Ladministration ne peut pas dcider par lapplication pure et simple et automatique

dune position de principe ou de motifs dordre gnral. Dans chaque affaire, elle doit
prendre sa dcision en fonction des donnes propres laffaire.
Consquence : Interdit ladministr de rclamer lapplication dune solution qui
aurait t adopte dans une autre affaire CE 7 fvrier 1994 DUCHENE (pg 55).
Sil y avait mconnaissance de cette rgle, il sagirait dune voie de procdure qui
rend la dcision illgale. Ex : CE 19 janvier 1966 LEMOINE (pg 44).
3) Le principe des droits de la dfense.
Cest le principe du contradictoire. Au contentieux devant le juge, cela signifie
que les parties ont un droit gal faire valoir et dfendre leurs prtention ainsi qu
prendre connaissance du dossier.
On tend cette garantie la procdure non contentieuse. On la tendu en 2 temps :
Article 65 de la Loi de finance du 22 avril 1905 (toujours en vigueur) qui a prvu la
rgle de la communication du dossier dans la fonction publique : dispose
que tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employs et ouvriers de tous
les ordres publics ont droit la communication confidentielle et personnelle de toutes
les notes, feuilles signaltiques et tous les autres documents composant leur dossier,
soit avant dtre lobjet dune mesure disciplinaires ou dun dplacement doffice,
soit avant dtre retard dans leur avancement lanciennet .
Ce texte a t adopt la suite dun scandale : laffaire des fiches aprs laffaire
Dreyffus : le ministre organise un service occulte de renseignement sur les opinions
politiques et religieuses des officiers (comptant pour leur avancement). Le scandale
clate. Cela dbouche sur ladoption de cet article 65.
Dans un second temps, la jurisprudence a impos le respect des droits de la dfense
lorsque la mesure prsente le caractre dune sanction et que cette sanction est
suffisamment grave. Cest le principe qui a t pos par le CE 5 mai 1944 Dame
Veuve TREPIER GRAVIER. Cest la 1re gnralisation des droits de la dfense.
Ensuite on a tendu cette obligation de respecter les droits de la dfense aux
mesures prises en considration de la personne. Il ne sagit pas ici dune sanction
administrative. On a estim quil y a des cas o la mesure est prise en considration
de la personne. Cest le cas, dans la fonction publique, pour un licenciement pour
faute professionnelle : CE section 24 juin 1949 NEGRE (pg 307) : cas dun
licenciement pour faute professionnelle.
La jurisprudence a t conduite montrer les limites du droit de la dfense. Elle a
pos 2 limites lapplication du principe :
- Le respect des droits de la dfense nest pas exig dans les affaires o
ladministration ne porte aucune apprciation sur le comportement dun
administr quil sagisse dun administr ou dun agent public et ne se borne

32

qu tirer les consquences juridiques dune situation caractre objectif. Ex :

tous les cas o le maintien en fonction de lagent public est soumis un
concours. Sil ne russit pas le concours, il y a viction en raison des
consquences objectives. Do pas dapplication des droits de la dfense.
- Le principe des droits de la dfense ne sapplique pas en rgle gnrale,
lorsquest prise une mesure de police au motif que de telles mesures sont des
mesures prventives et non des sanctions.
La loi du 11 juillet 1979 a prvu la motivation de certains actes administratifs
notamment des mesures individuelles dfavorables, au nombre desquelles on place
les mesures individuelles de police. Donc, de par cette loi, il y a motivation des
mesures individuelles dfavorables et notamment des mesures individuelles de
police.
Il faut couper cela avec le Dcret de 1983 qui dcide, dans son article 8, que les
dcisions administrative qui doivent tre motives en vertu de la loi du 11 juillet 1979
ne peuvent lgalement intervenir quaprs que lintress ait t mis mme de
prsenter ses observations.
Il rsulte de lensemble de ces textes, que dans le cadre de ces dispositions, le CE
est conduit faire application du principe des droits de la dfense certaines
mesures de police. Ex : il sest prononc en matire de dissolution dune association :
CE 26 juin 1987 Fdration de laction nationale et europenne.
Le respect de droits de la dfense, lorsquil est exig, met la charge de
ladministration une triple obligation :
- Linformation : ladministration doit informer lintress de la dcision quelle
a lintention de prendre.
- Elle doit communiquer lintress les raisons qui motivent la dcision ainsi
que certaines garanties qui pourraient tre prvues par des textes. Lune des
garanties que lon rencontre souvent, cest la prsence dun avocat. Si la garantie
est prvue par les textes, il faut la faire connatre lintress.
- Ladministration ne peut prendre la dcision quaprs avoir pris connaissance
des observations de lintress. Trs souvent, cela va sassortir dun dlai
laiss lintress au cours duquel il pourra faire ses observations.
La Loi du 12 avril 2000, en matire des droits de lintress reprend les dispositions
du dcret qui est aujourdhui larticle 24 de la loi du 12 avril 2000 qui rglemente
lobligation de recevoir les intress mais cette obligation est de nouveau trs limite.
En 1er lieu, cette obligation ne sapplique quaux dcisions qui doivent tre
motives cad que cela renvoie essentiellement la loi du 11 juillet 1979 sur la
motivation des actes administratifs. Mais il y a beaucoup de cas o elle ne sapplique
pas. Ex : on garde toujours en rserve les cas durgence ou de circonstances
exceptionnelles, les cas dans les relations internationales o la procdure peut tre
gnante pour la conduite des relations internationales.

33

On estime que larticle 24 de la loi nest pas applicable chaque fois quun texte
prvoit une procdure contradictoire particulire. Ex : en matire de sanction, il y
a souvent un texte qui prvoit une procdure contradictoire particulire.
Les observations peuvent tre crites ou orales. Lintress peut demander tre
entendu par les autorits administratives.
Ladministration nest pas oblige de satisfaire les demandes rputes abusives du
fait de leur nombre, de leur caractre rptitif ou systmatique.
4) Le paralllisme des formes.
Aussi appel paralllisme des procdures. Pose le principe selon lequel une dcision
administrative doit tre prise dans certaines formes et que la dcision contraire doit
tre prise dans les mmes formes.
Il va falloir distinguer entre ldiction des rglements et ldiction des actes
individuels :
Pour ce qui concerne les rglements cad les dispositions gnrales et
impersonnelles, les procdures pour dicter lacte doivent tre suivies pour le
modifier ou labroger. Ce principe ne vaut quen labsence de texte contraire.
Cest le cas de lacte rglementaire dont ldiction aurait fait lobjet dune procdure
non obligatoire. Dans ce cas, on admet que le texte contraire nait pas suivre cette
procdure supplmentaire, non obligatoire.
Pour ce qui est des actes individuels, la jurisprudence est plus nuance parce quon
estime que lacte contraire et lacte initial nont pas ncessairement la mme
signification et la mme porte. Donc il va falloir apprcier au cas par cas si les
procdures institues pour dicter lacte conservent leur utilit quand il sagit de
labroger.
Si on saperoit que la procdure est inutile, on pourra carter le principe du
paralllisme des procdures. Ex : CE 10 avril 1959 FOURRE CORMERAY : ici,
laffaire concernait le centre national de cinmatographie et le directeur avait t
nomm aprs consultation du conseil paritaire du CNC pour la nomination du
directeur. Ladministration met fin au mandat du directeur. Il a t estim que la
consultation du conseil paritaire ne simpose pas avant la dcision de mettre fin au
mandat du directeur du centre alors quelle est obligatoire pour sa nomination.
De mme en matire de contrat : CE 17 mars 1972 Dame FIGAROLLI : l, la
dcision de conclure un contrat tait soumise lapprobation de lautorit de tutelle.
Le CE a indiqu que la rsiliation navait pas lui tre soumise.
5) Les enqutes publiques.
Cest une pratique que ladministration utilise dans certains domaines, notamment
dans le domaine de lurbanisme car cela lui permet dauditionner toutes les personnes
intresses par certains projets.
Intrts :

34

- Recueillir les observations dun maximum de gens intress, notamment les

associations.
- Assurer une relle publicit du projet et devrait aboutir la transparence
administrative.
Lenqute public est une procdure ancienne puisquelle tait dj prescrite par une
loi du 8 mars 1870 en matire dexpropriation. Toutefois elles se sont dveloppes et
sont souvent des phases obligatoires dans de nombreuses procdures
administratives. Ex : laboration des documents durbanisme, les oprations dites
dutilit publique, les grands projets de construction.
Devant le foisonnement de cette procdure, on avait recens en 1980 110 textes
diffrents relatifs aux enqutes publiques. La lgislation est donc venue modifier la
procdure et unifier tous ces rgimes. La Loi du 12 juillet 1983 a cherch unifier le
rgime de ces enqutes publiques. Elle a essay de les rendre plus efficaces en en
faisant des procdures plus ouvertes et plus compltes. Ce quil fallait surtout
dvelopper cest linformation des administrs en imposant :
- Quun dossier complet soit mis leur disposition.
- Que ce dossier comporte imprativement une tude dinspection qui permet
dapprcier les consquences de lopration sur lenvironnement et dexpliquer
galement les raisons pour lesquelles on retient tel projet plutt quun autre.
Le dfaut de ltude dinspection entrane lannulation de la procdure par le juge
administratif.
De plus, un dlai doit tre laiss au citoyen. La dure dpend des matires. Dans les
enqutes publiques relatives lurbanisme, on impose un dlai minimum dun mois
(pour permettre de recueillir les observations et dassurer une relle publicit du
projet).
6) La motivation des actes administratifs.
Motivation motif.
Tout acte administratif doit avoir des motifs de fait et de droit cad quun acte
administratif doit ncessairement trouver son fondement dans des circonstances de
fait et de situations juridiques. Cette rgle ne souffre daucune exceptions : un acte
administratif pris sans motif serait illgal.
La motivation cest le fait de porter la connaissance des administrs les
motifs de lacte. En droit administratif, le principe est quun acte na pas tre
motiv.
Mais ce principe peut tre gnant pour ladministr et de nombreux textes ont
institu des drogations ce principe de la non-motivation. Ex en matire de
police : dans larticle L 131-4 du Code des collectivits locales, il est prvu la
motivation de certaines dcisions. Cest le cas pour les interdictions de circulations,

35

la rglementation de larrt et du stationnement des vhicules. Ici, il y a un texte

spcifique drogatoire au principe.
La Loi du 11 juillet 1979 constitue la principale drogation au principe de nonmotivation des actes administratifs. Ce texte impose la motivation pour 2 catgories
de dcisions :
- Les dcisions individuelles dfavorables leur destinataires : la loi numre
ce quelle entend par dcision individuelle dfavorable. Il y en a 7 types :
Les dcisions restreignent lexercice dune libert publique ou de
manire gnrale constituant une mesure de police.
Les dcisions infligeant une sanction.
Les dcisions subordonnant loctroi dune autorisation des conditions
restrictives ou imposant ses sujtions.
Les dcisions retirant ou abrogeant une dcision cratrice de droit.
Les dcisions oprant une prescription, une forclusion ou une dchance.
Les dcisions refusant un avantage dont lattribution constitue un droit
pour les personnes remplissant les conditions lgales.
Les dcisions refusant une autorisation.
- Les dcisions administratives individuelles qui drogent aux rgles
gnrales fixes par la loi ou le rglement. Ex : en droit du travail, il y a
beaucoup de limitations mais on peut obtenir des drogations notamment pour le
travail hebdomadaire ou le travail de nuit. Ces dcisions doivent tre motives.
Lapplication de la loi de 1979 a provoqu la formation dune abondante
jurisprudence qui a interprt de faon restrictive la liste des dcisions motiver.
Cette liste est une drogation au principe de non-motivation. Ex : CE 9 dcembre
1983 VLADESCU : dcret autorisant un changement de nom, il navait pas tre
motiv.
Malgr cette lgislation qui impose cette obligation de motivation pour la dcision
dfavorable. Il y a toujours la possibilit pour ladministration de droger au
principe. Dabord, le cas de lurgence : lurgence peut justifier de ne pas avoir
motiver la dcision. Cependant, si lintress demande, dans les 2 mois de la prise de
dcision, la motivation, lauteur de la dcision est tenu de la lui communiquer dans le
mois suivant la demande.
De nombreuses dcisions implicites de rejet apparaissent. Ce sont donc des
dcisions sans motivation. On a ouvert un droit lintress, si le mme acte aurait pu
tre pris de faon explicite : lintress peut demander, dans les 2 mois, les motifs de
la dcision implicite. Ladministration a un mois pour rpondre. Si elle ne rpond pas,
un recours est ouvert pour dfaut de motivation et la dcision sera illgale, annule
pour dfaut de motivation : CE 23 mars 1985 TESTA.
II La force juridique des actes administratifs unilatraux.

36

Les dcisions excutoires font foi par elles-mmes jusqu preuve contraire : cest
la force probante des actes administratifs.
Ces actes peuvent tre appliqus doffice : cest le privilge du pralable.
Ladministration peut aller dans des cas prcis jusqu lexcution force.
A / La force probante des actes administratifs.
On oppose souvent lacte administratif au jugement car pour le jugement il y a
lautorit de la chose juge. En matire administrative on parle dautorit de la
chose dcide (HAURIOU).
La jurisprudence du CE a volu. Il avait dabord admis que les actes administratifs
avaient un caractre authentique cad quils ne pouvaient tre remis en cause jusqu
inscription de faux.
Elle sest assouplie : depuis 1948 elle dcide que, sauf texte contraire, lacte
administratif ne fait foi que jusqu preuve contraire CE 20fvrier 1948
FERRANDI (recueil pg 88). Cette preuve peut tre apporte par tout moyen et le
caractre inquisitoire de la procdure administrative contentieuse facilite la tche au
demandeur car cest le juge qui mne les dbats.
Dans ce cadre un problme peut natre lorsquil y a non-conformit entre le texte
sign et le texte publi (problme courant) : on a dvelopp la pratique du
rectificatif : ladministration va publier un rectificatif.
Limites cette pratique : cela ne doit pas conduire ladministration modifier le
texte initial. Ex : en cas de recours, le juge vrifie que le rectificatif est bien destin
corriger une faute : CE 8 aot 1921 Martin SURZAND (recueil pg 856) :
rectification valable. CE 25 juillet 1952 Chambre syndicale des fabricants franais de
balais de paille (recueil pg 393) : rectificatif nul car modifiait le texte.
B / Le privilge du pralable.
Oppose lacte administratif aux actes privs puisque le particulier qui met une
prtention lencontre dune autre personne doit la prsenter au juge et cest ce
dernier qui se prononcera sur sa demande. Or ce passage devant le juge na pas
tre fait par ladministration : cest le privilge du pouvoir pralable cad le
pouvoir dimposer aux tiers des obligations ou de leur confrer des droits sans leur
consentement. De plus, ladministration peut se dlivrer elle-mme son titre
excutoire cad que les actes administratifs reoivent une excution immdiate sans
autorisation du juge.
Consquence importante : en principe le recours contre une dcision administrative
devant le juge ne suspend pas lexcution de la dcision.
C / Le recours lexcution force des dcisions administratives.

37

La dcision administrative dispose dune prsomption de lgalit, ce qui implique

que les agents comme les administrs doivent obir la dcision. Ils ne peuvent se
faire juges de la lgalit de la dcision. Ils doivent de toute faon lappliquer mme
sils disposent dun droit de recours.
Cela dit, il arrive que ladministr sabstienne dobir. A ce moment-l,
ladministration dispose de plusieurs moyens pour obtenir lobissance :
Les poursuites pnales : de faon gnrale, le Code pnal ouvre une action devant
les tribunaux de police pour poursuivre ceux qui vont lencontre des dcrets et
arrts de police lgalement faits. Il y a galement des textes qui organisent, devant
les tribunaux correctionnels, des recours en cas dinfraction certaines dcisions
administratives. Ex : refus dobissance des rquisitions, fait de se soustraire un
arrt dexcution.
Les sanctions administratives : Suspension du permis de conduire, fermeture
dtablissements, retrait dautorisation, infliction damendes. Aujourdhui le rgime
des sanctions administratives est align sur celui des sanctions pnales (Conseil
Constitutionnel), ce qui permet dappliquer tous les principes de droit pnal
concernant les sanctions pnales aux sanctions administratives :
- Lgalit des peines et dlits
- Ncessit de lappel
- Non-rtroactivit de la loi pnale plus svre
- Respect des droits de la dfense
- Individualisation de la peines
Tous ces principes peuvent tre invoqus lencontre des sanctions administratives.
Lexcution force : il sagit de contraindre ladministr en le mettant devant le fait
accompli. Ce rgime peut tre autoris. Mais le juge reconnat galement
ladministration le pouvoir de faire une excution force doffice : pos par TC 2
dcembre 1902 Socit immobilire de SAINT-JUST : une congrgation religieuse
occupe un tablissement, un dcret ordonne la fermeture de ltablissement car il
ntait pas autoris. Le prfet prescrit lvacuation immdiate de ltablissement. le
mme jour, le commissaire de police notifie larrt prfectoral la suprieure de la
congrgation et fait vacuer limmeuble et appose les scells. Ltablissement
appartenait la socit immobilire Saint-Just qui demande devant les tribunaux
judiciaire la main leve des scells. Problme de comptence : lapposition des
scells devait-elle tre considre comme une mesure administrative ou comme un
acte de dpossession (qui dpend du tribunal judiciaire) ? Le TC se prononce en
faveur des juges administratifs en disant que cest une mesure dexcution doffice.
Le commissaire du Gouvernement ROMIEU conclut et va poser le rgime de
lexcution force doffice.

38

Lide essentielle est que lexcution force doit tre un moyen subsidiaire cad que
dans lEtat libral, ladministration ne doit recourir lexcution doffice que dans les
cas o elle ne dispose pas dautres voies lgales contre la rsistance des administrs.
Cest pour cela que lexcution force nest possible que dans 3 cas et ds lors que
lon se trouve dans lun de ces cas, elle est soumise 3 conditions cumulatives pour
tre lgale.
Cas dans lequel elle est autorise par la loi.
Ex : loi du 3 juillet 1977 sur les rquisitions militaires qui prvoit quen cas de
mauvais vouloir des habitants, le recouvrement des prestations requises est assur au
besoin par la force.
Cas dans lequel aucune voie de droit nest susceptible dtre suivie pour
sanctionner le comportement de ladministr rcalcitrant.
Ni sanction pnale, ni sanction administrative, ni procdure adquate. Ex : loi de
1905 sur la sparation de lEglise et de lEtat, ex dune commune qui avait maintenu
un presbytre disposition gratuite du cur. Cela constitue une subvention occulte
qui est interdite en vertu de la loi de 1905. Le prfet demande la rdaction dun bail
de location mais la commune refuse. Le prfet demande lexcution doffice et le CE
ladmet CE 11 mars 1909 Commune de TRICONVILLE (recueil pg 257) car il
nexiste pas dautres voies de droit.
Cas de lurgence.
Il existe des voies de droit mais lurgence ne permet pas de les utiliser. Ce sera
contrl a posteriori par le juge.
Si lon se trouve dans lun de ces 3 cas, le recours lexcution doffice est soumis
3 conditions cumulatives :
- Lopration administrative qui exige lexcution doffice doit avoir sa source
dans un texte de loi prcis.
- Ladministr doit avoir oppos une rsistance ladministration.
- Lexcution doit avoir uniquement pour objet la ralisation de lopration
prescrite. On va vrifier quelle est proportionne au but atteindre.
III Lapplication dans le temps des dcisions administratives.
A / Lentre en vigueur.
Il faut distinguer entre les rglements et les mesures individuelles. Importance de la
non-rtroactivit.
1) Les rglements.
Lentre en vigueur des rglements est subordonne leur publication officielle.
- Dcrets : publication au Journal officiel (JO)

39

- Certains arrts ministriels : bulletins officiels (chaque administration a un

BO)
- Dcisions des autorits locales : publies ou affiches.
Tant quils nont pas reu publicit, ils ne sont pas opposables aux administrs.
Cependant, quelques fois, la formalit de la publicit ne suffit pas pour lentre en
vigueur de lacte. on peut prvoir des mesures supplmentaires. Ex : lobligation de
transmission aux reprsentants de lEtat (prfet) de certains actes des collectivits
locales: Loi du 2 mars 1982. Ex : problme des rglements de police prvus par le
code de la route qui doivent tre concrtiss sur le terrain par une signalisation
adquate.
Le rglement lui-mme peut diffrer pour lavenir son entre en vigueur.
Lorsquils ne prvoient rien, cest le dcret du 5 novembre 1970 qui fixe le moment
de lentre en vigueur pour les lois et dcrets, il indique quils sont obligataires
Paris un jour franc aprs leur promulgation au JO et partout ailleurs un jour
franc aprs larrive du JO au chef-lieu de larrondissement.
2) Les actes individuels.
Un acte individuel, en gnral, est notifi lintress. Lentre en vigueur est la
date de notification.
Cela appelle quelques prcisions :
Tout dabord, dans tous ces actes individuels, on introduit les actes collectifs (qui
sadressent plusieurs personnes). On admet que sil sadresse un grand nombre
de personnes, la publication constitue lentre en vigueur. Ex : dclaration dutilit
publique.
Lorsque la dcision est favorable cad quelle confre des droits son destinataire,
la jurisprudence estime que lentre en vigueur de lacte a lieu ds sa signature. CE
19 dcembre 1952 Demoiselle MATTEI (pg 594).
Effet de labsence de publication : elle entrane linopposabilit de lacte
ladministr. Cependant, il faut veiller une distinction entre lexistence de lacte et
son opposabilit. Lacte existe ds sa signature CE 27 mars 1961 DAUNIZEAU
(pg 57). 4 consquences :
- La lgalit de lacte nest pas subordonne sa publication ou sa notification
CE 27 mars 1914 LAROCHE (JCP 1947 III pg 97) : publication. CE 7 juillet 1959
Office HLM du Mans (pg 306) : notification.
- Le recours pour excs de pouvoir contre la dcision est recevable CE 26 juin
1959 syndicat des ingnieurs conseils (pg 394).
- La lgalit de lacte est apprcie la date de son adoption cad de sa signature
CE 6 mars 1989 Socit de Bourse BUISSON (pg 83).

40

- Question : une mesure qui nest pas entre en vigueur constitue-t-elle un

fondement valable lgard de ses mesures dapplication ?
CE sest plusieurs fois prononc. En fait la rponse est positive au regard des
rglements : les rglements dapplication dune mesure qui nest pas encore entre
en vigueur est valable CE 18 juillet 1913 Syndicat national des chemins de fer (pg
875) : principe : ils sont valables mais entreront en vigueur au moment de
lentre en vigueur de la dcision qui les fonde. Ex : CE Ass 21 dcembre 1990
Confdration nationale des associations familiales catholiques. En revanche, la
solution nest pas la mme lorsque les actes dapplication sont des mesures
individuelles : la dcision qui nest pas entre en vigueur ne constitue pas une base
lgale valable pour fonder des mesures individuelles CE 14 mai 1960
MAZOVICH (pg 294), CE Avis 10 juin 1996 Prfet de la Cte dOr (pg 198) a
conclu lillgalit dun contrat sign par une collectivit locale parce que la
dlibration qui permettait de signer le contrat ntait pas encore entre en vigueur.
3) Le principe de non-rtroactivit des actes administratifs.
Cest un PGD (valeur lgislative) issu de la jurisprudence du CE, consacr
notamment par CE Ass 25 juin 1948 Socit du journal LAURORE (pg 289) : une
loi a augment les tarifs dlectricit, un des relev de complment tait cheval sur
les 2 prix (avant et aprs laugmentation). la socit Aurore a fait un recours contre
cette loi et a obtenu gain de cause.
Tir de larticle 2 CC.
Ladministration ne peut lgalement fixer lentre en vigueur de ses dcisions
une date antrieure celle de leur publicit (elles ne peuvent dcider que pour
lavenir).
Prcisions :
En France, la loi peut tre rtroactive. Lautorit administrative peut droger au
principe de non-rtroactivit si elle y est autorise par une disposition lgislative. Le
CE la admis petit petit : disposition expresse puis convention internationale puis
dcision tacite (peut rsulter dune loi de faon tacite) CE 12 janiver 1951
Association professionnelle des banques (pg 21).
Le principe nest pas absolu.
- Quelques fois, ladministration doit pouvoir tirer les consquences de certaines
illgalits.
- Ladministration peut retirer un acte administratif cad quelle va elle-mme
annuler sa propre dcision CE 3 novembre 1922 Dame CACHET (pg 790).
- Elle peut avoir tirer les consquences dune annulation contentieuse (par le
juge) de lacte administratif CE 26 dcembre 1925 RODIERE (pg 1065) :

41

annulation dune nomination de fonctionnaire, ce qui a oblig ladministration

faire une reconstruction de carrire.
- On admet quun acte peut prvoir que ses mesures dapplication
rtroagissent au jour de son entre en vigueur. Ex : CE 7 fvrier 1979
Association des professeurs agrgs des disciplines artistiques (pg 41) : admet la
rtroactivit dun dcret fixant les droits rmunration de professeurs nomms
antrieurement.
Le principe est tout de mme trs fort : les exceptions touchent des domaines
particuliers.
Ce principe de non-rtroactivit interdit en fait la remise en cause de situations
acquises dfinitivement dans le pass CE Ass 16 mars 1956 GARRIGOU
(recueil pg 121) rendu en matire fiscale. Ce principe nexclut pas lapplication
immdiate des rgles des actes administratifs. Dans lapplication immdiate, la
nouvelle rglementation peut sappliquer des situations en cours qui semblent tre
passes mais qui en fait ne sont pas dfinitives.
B / Labrogation pour lavenir des actes administratifs.
Elle met fin lexistence dune dcision pour lavenir seulement. Elle peut tre
implicite car une norme peut devenir inconciliable avec une norme prise
ultrieurement. Mais on va surtout sintresser labrogation expresse.
1) Le pouvoir dabroger de ladministration.
1 : Les actes rglementaires.
Lacte rglementaire peut tre abrog toute poque. On estime quun acte
rglementaire nest jamais crateur de droit CE 5 mai 1972 Mademoiselle
NOYER (pg 342).
Mme si lacte a lui-mme fix un terme au-del duquel il ne pourra plus
sappliquer, ladministration peut toujours labroger avant larriver de ce terme.
Labrogation dune loi nemporte pas abrogation automatique de ses rglements
dapplication CE 11 fvrier 1907 JACQUIN (pg 152).
2 : Les actes non-rglementaires.
Il faut distinguer selon quils sont ou non crateurs de droit.
Labrogation est possible sils nont pas fait natre de droit, elle ne lest pas dans
le cas inverse.
Actes non-crateurs de droit au regard de la jurisprudence (donc susceptibles dtre
abrogs :
- Dcisions ngatives cad celles qui rejettent une demande

42

- Dcisions qui se bornent une constatation

- Dcisions obtenues par fraude
- Les actes inexistants : ladministration a agit dune telle manire quelle est
sortie de ses attributions
- Tous les actes prcaires et rvocables qui tmoignent du dsir de
ladministration de ne pas se lier : permission de voirie, autorisation de police,
nomination aux emplois laisss la discrtion du Gouvernement.
Les actes crateurs de droit se dterminent par rapport aux prcdents. On peut dire
que les actes individuels et collectifs qui ne font pas partie de la liste prcdente sont
normalement crateurs de droit.
Les actes non-crateurs de droit peuvent tre abrogs toute poque CE Ass 22
dcembre 1989 MORIN (pg 279). Les actes crateurs de droit sont dfinitifs (ils ne
peuvent pas tre abrogs). Cela ne signifie pas quils sont perptuels :
ladministration ne peut pas les abroger mais peut prendre sous les formes requises un
acte qui savrera contraire au prcdent : cest pourquoi on dit quil peut y avoir
abrogation mais seulement par acte contraire cad quil faudra respecter les
conditions de comptence, de procdure, de fond, prvues par les textes. Dailleurs la
Loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des dcisions administratives impose la
motivation des dcisions individuelles qui abrogent une dcision cratrice de droit.
2) Le droit dinitiative des administrs en matire dabrogation.
Il sest fait en 2 temps, par 2 grands arrts.
1 : La jurisprudence DESPUJOL.
CE 10 janvier 1930 DESPUJOL (recueil pg 30) a dcid quun administr
pouvait demander ladministration labrogation dun rglement devenu illgal
du fait dun changement dans les circonstances de fait ou de droit. Sil y a refus
de ladministration, ce refus peut tre dferr au juge.
Dans cet arrt, 2 rgles sont poses :
- Sil y a changement de circonstances de fait, les administrs peuvent
demander labrogation et ce tout moment.
- Dans le cas de situation juridique nouvelle cre par une loi ultrieure, les
intresss peuvent, dans un dlai de 2 mois partir de la publication de la loi,
demander lannulation pour recours pour excs de pouvoir du rglement luimme.
Notion de circonstance nouvelle : a t entendue, au fil de la jurisprudence, de
faon plus restrictive dans certaines matires. On vise ici les matires o
ladministration dispose de pouvoirs tendus pour adapter son action lvolution des
circonstances de faits : on va demander que les circonstances nouvelles provoquent

43

des bouleversements : CE 2 juillet 1999 MEYET (Les petites affiches 8 juin 99).
Matire conomique essentiellement.
Cette thorie du changement de circonstances peut jouer lgard dactes nonrglementaires, non crateurs de droit : CE 25 mai 1979 BAYRET (pg 239) :
dclaration dutilit publique.
2 : La jurisprudence ALITALIA.
CE Ass 3 fvrier 1989 ALITALIA (recueil pg 44) : prvoit quun administr
peut saisir toute poque ladministration dune demande dabrogation dun
rglement illgal ab initio (ds sa signature) ou devenu illgal du fait dun
changement dans les circonstances de droit ou de fait.
En lespce : lapplication dune directive europenne a constitu le changement de
droit. La Compagnie Alitalia sest vue appliquer un rglement en matire de TVA qui
savrait tre contraire la directive europenne. Elle va demander au Premier
Ministre labrogation de cette rglementation en se fondant sur le Dcret du 28
novembre 1983 qui fixait les relations entre ladministration et les administrs. Or ce
dcret prvoyait en son article 3 que lautorit comptente est tenue de faire droit
toute demande tendant labrogation dun rglement illgal, soit que le rglement ait
t illgal ds la date de sa signature, soit que lillgalit rsulte de circonstances de
droit ou de faits postrieurs cette date . Le Premier Ministre ne rpond pas. Au
bout du dlai de 4 mois (aujourdhui 2 mois), il y a refus implicite de labrogation. ce
refus est dferr au juge. Le CE va poser le principe : lautorit comptente, saisie
dune demande dabrogation dun rglement illgal, est tenue dy dferrer. Il en
fait une obligation pour ladministration et accepte lillgalit ab initio du fait des
changements de circonstances (ajout la jurisprudence DESPUJOL).
Il rsulte de cette volution jurisprudentielle que les administrs disposent
aujourdhui dun droit dinitiative sans conditions de dlai, que lillgalit soit
initiale ou due un changement de droit ou de fait ultrieur et ce pour les actes
non crateurs de droit (quils soient rglementaires ou non). Le juge peut imposer
labrogation sous astreinte cad le paiement dune somme par jour de retard. Ex : CE
21 fvrier 1997 CALBO. De plus, une demande dabrogation peut tre satisfaite pour
des actes crateurs de droit dans le dlai de recours contentieux : 2 mois partir de
son entre en vigueur : CE 21 janvier 1991 PAIN.
C / Le retrait rtroactif des actes administratifs.
Le retrait est une sortie de vigueur rtroactive des actes administratifs. On connat
ce type de sortie par les dcisions juridictionnelles. Mais ici le retrait est un droit
ouvert ladministration dannuler son propre acte.
Se heurte au respect des droits acquis et au principe de non-rtroactivit des actes
administratifs.

44

CE 3 novembre 1922 Dame CACHET : le rgime du retrait dpend du caractre

rgulier ou irrgulier de lacte.
1) Lacte rgulier.
Il ny a aucune raison dadmettre son retrait. Le principe de non-rtroactivit des
actes administratifs devrait jouer pleinement.
La jurisprudence fait une distinction selon que lacte est crateur ou non-crateur de
droits.
1 : Crateurs de droits.
Ici, on applique pleinement le principe cad que le retrait est impossible pour
simple opportunit CE 21 mars 1947 Demoiselle INGRAND (pg 430).
Cette rgle rencontre des exceptions :
- Hypothse o une loi autoriserait le retrait dactes crateurs de droits.
- Lorsque la demande mane de lintress dans le cas o lacte pourrait lui
substituer une dcision plus favorable. Ex : CE 23 juillet 1974 Ministre de
lintrieur c/ GAY (pg 441).
2 : Non crateurs de droits.
La jurisprudence admet la possibilit de le retirer pour opportunit CE 27 juin
1947 Socit DUCHET (pg 283).
Ex de dcision qui nest pas cratrice de droits : dcision douvrir un concours qui
peut tre retire pour simple opportunit cad elle nest pas cratrice de droit : CE 20
mai 1955 Syndicat national autonome du cadre de ladministration gnrale des
colonies.
Cependant, cette solution doit tre nuance, nuances qui doivent tre apportes au
regard des droits que lacte a pu indirectement crer.
Il y a des actes, qui mme sils ne crent pas de droit pour lavenir en ont dj
cres par le pass. Ex des autorisations prcaires cad toutes les autorisations
administratives pour occuper le domaine public. Ici, il est inconcevable de revenir sur
ces droits passs, donc elles ne peuvent pas tre retires.
Les actes rglementaires sont par dfinition des actes non-crateurs de droits, donc
logiquement on peut les retirer. Mais l aussi on peut se heurter aux cas o ces actes
rglementaires auraient reu des applications. Dans ce cas, le retrait nest possible
que sils nont donn lieu aucune application effective CE Ass 21 octobre
1966 Socit GRACIET et Compagnie (pg 560).
Cest le cas des actes qui ne crent pas de droits au profit de leur destinataire mais
qui crent des droits au profit des tiers. Dans ce cas, cause de ces droits procurs

45

aux tiers, lacte ne peut pas tre retir CE 4 mai 1919 MAUNIER (pg 136) : le
juge estime que sil appartient lautorit administrative de retirer, pour un motif
dopportunit, une sanction inflige lgalement un fonctionnaire, la dite autorit ne
peut user de cette facult dans le cas o le retrait aurait pour effet de retirer un autre
fonctionnaire lexclusion de lemploi auquel celui-ci avait t nomm et de porter
ainsi atteinte des droits acquis . Ici, si la dcision est lgale, elle ne peut tre
retire quand des droits ont t confrs aux tiers.
2) Lacte irrgulier.
On se heurte lillgalit de la mesure et au nom du principe de lgalit, il serait
normal dadmettre le retrait des actes illgaux : Problme : le juge a un dlai pour
tre saisi (aprs expiration de ce dlai, le recours devient normalement impossible).
La scurit juridique est un grand principe aujourdhui. Pour viter cette inscurit
juridique, on va restreindre les possibilits de retrait des actes illgaux.
1 : Lacte rgulier non-crateur de droits.
Leur retrait est possible toute poque en respectant la liste des actes non-crateurs
de droits : il va falloir respecter cette qualification.
2) Les actes irrguliers crateurs de droits.
Ici, le retrait est possible mais il est soumis des rgles spcifiques.
Il y a dabord des conditions dites externes cad quelles concernent la forme de
lacte et la procdure suivie qui est analogue celle suivie pour labrogation de
lacte. en principe, il faut respecter le principe du paralllisme des comptences sauf
texte contraire : cest lautorit qui a pris la dcision qui peut la retirer.
Il faut respecter les procdures spcifiques qui peuvent tre prvues par la loi et
notamment la loi du 11 juillet 1979 qui impose la motivation du retrait des actes
individuels ; et le respect du contradictoire qui peut galement tre impos.
Pour ce qui est du fond, le retrait des actes crateurs de droits illgaux ne peut tre
prononc que dans le dlai du recours contentieux cad dans un dlai de 2 mois
compter de lentre en vigueur de la dcisions. Si un recours a t form contre la
dcision, le retrait pourra sexercer pendant la dure de linstance (mais dans la limite
seulement des conclusions du requrant). Le dlai de recours est conditionn par la
publicit de lacte. ce sont les rgles qui ont t poses par la jurisprudence Dame
CACHET de 1992.
Mais cette jurisprudence rglait le cas des dcisions explicites. Or sest pos le
problme des dcisions implicites et notamment les dcisions implicites
dacceptation, lesquelles ne sont soumises aucune condition de publicit.

46

Cela avait pour consquence de confrer un droit mais il ny avait pas de publicit.
A ce moment l, cela laissait un droit infini ladministration de retirer sa dcision
parce que le dlai ne courrait pas. Do inscurit juridique importante pour le
bnficiaire.
Devant ces inconvnients, le CE a pris une dcision : CE 14 novembre 1969 EVE
(pg 478). Cet arrt a dcid qu lexpiration du dlai faisant natre la dcision,
une autorit administrative se trouve dessaisie et il ne lui est plus possible, mme
dans le recours contentieux, de retirer la dcision.
Donc cest l une nuance importante apporte la jurisprudence Dame CACHET
car le dlai du retrait partait de la publicit de lacte et cela pouvait poser des
problmes pour les dcisions implicites dacceptation et faisait ainsi natre une
inscurit juridique. Do la jurisprudence EVE.
Cette jurisprudence EVE a t remise en cause par la Loi du 12 avril 2000 sur les
relations entre les citoyens et ladministration qui, aujourdhui, en matire de
dcisions implicites dacceptation, prvoit les rgles suivantes :
- Le retrait est possible pendant le dlai du recours ouvert aux tiers sil y a une
mesure dinformation.
- Le retrait est possible pendant un dlai de 2 mois compter de la dcision, ou
sans dlai si aucune mesure dinformation na t prise.
- Le retrait peut tre fait pendant la dure de linstance (sil y a eu un recours).
Le retrait peut tre opr soit linitiative de ladministration elle-mme, soit la
demande dune personne ayant intrt cad une personne qui pourrait intenter un
recours contentieux contre lacte et qui serait recevable.