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Parte I

El marco terico

En esta primera parte presentamos, de manera esquemtica, el marco terico general en el que se inscribe el modelo de anlisis de polticas pblicas que
ser detallado en la segunda y tercera partes del libro.

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Captulo 1

Las perspectivas tericas en el anlisis de polticas pblicas

El anlisis de polticas pblicas consiste en el estudio de la accin de los
poderes pblicos en el seno de la sociedad (Mny y Thoenig, 1989:10). Esta
definicin la comparten, en general, la gran mayora de los autores que se han especializado en el tema. El anlisis de polticas pblicas ha sido y es un campo
multidisciplinar. Wildavsky lo precisa (1979:15), cuando, en defensa del desarrollo de este mbito de estudio, afirma: El anlisis de polticas pblicas es un
campo aplicado cuyos contenidos no pueden precisarse a travs de lo que seran
los limites propios de las disciplinas cientficas, sino que ser la naturaleza del
problema planteado la que determinar los instrumentos que ser necesario utilizar. Asimismo, Muller (1990:3) menciona que el anlisis de polticas pblicas se sita en la encrucijada de saberes ya establecidos a los cules toma
prestados muchos de sus conceptos esenciales.
Veamos ahora esquemticamente las escuelas tradicionales de anlisis de
polticas pblicas,2 para, posteriormente, exponer el marco terico especfico en
el que se sustenta este manual.

1.1. Las diferentes corrientes en el anlisis de polticas pblicas

Las distintas escuelas de anlisis se definen en funcin de las perspectivas
tericas y normativas en las que se ubican los diversos autores. En lneas generales distinguiremos tres grandes corrientes del anlisis de polticas pblicas que
persiguen finalidades diferentes sin ser por ello mutuamente excluyentes. La primera corriente de pensamiento relaciona el anlisis de polticas pblicas y la Teora del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la accin de los
poderes pblicos; la tercera, por su parte, se centra en la evaluacin de los resultados y efectos de las polticas pblicas.
3. Este anlisis retoma, parcialmente, el que present Corinne Larrue en el libro Analyser les politiques denvironnement publicado por la editorial Harmattan (Larrue 2000) y conecta con el publicado ya hace
aos por Joan Subirats, Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin (Subirats, 1989).

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1.1.1. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y LAS TEORAS DEL ESTADO

Para un primer grupo de autores, el anlisis de polticas pblicas es un medio
para explicar lo esencial de la accin pblica. Esta corriente, dominada y reivindicada por la Ciencia Poltica pretende asociar el anlisis de las polticas pblicas a la filosofa poltica y a los grandes temas de la Teora del Estado. As, Mny
y Thoenig (1989) definen su enfoque como una contribucin a las cuestiones relativas al surgimiento y naturaleza del Estado o a la esencia de lo poltico.
Por su parte, Jobert y Muller sitan su obra LEtat en Action en la lnea de
llenar el vaco hoy existente entre las investigaciones sobre polticas y las reflexiones ms generales sobre el Estado en la sociedad contempornea (Jobert
y Muller, 1987 :67). Este enfoque, que podra calificarse de europeo,4 enmarca
diferentes escuelas de pensamiento que Mny y Thoenig (1989:67) clasifican
segn tres modelos tericos:
El primer modelo se sita en una perspectiva pluralista y concibe al Estado como una especie de ventanilla en la que se atenderan toda suerte
de demandas sociales. Las polticas pblicas seran respuestas a las demandas sociales que deberan analizarse desde una lgica de optimizacin de las decisiones colectivas y de racionalizacin tanto de los
procesos de toma de decisiones como de la conducta de los burcratas
(en la lnea de la escuela del public choice,5 y de la teora de la racionalidad limitada6). De acuerdo a esta concepcin, la ausencia de una poltica pblica en, por ejemplo, las cuestiones deportivas, indicara la falta
de problema pblico a resolver. No obstante, sabemos que tambin en el
deporte pueden existir problemas pblicos importantes (el doping, la corrupcin ligada a las apuestas, etc.), y la ausencia de una poltica pblica
puede derivarse no tanto de la falta de caracterizacin como problema
de tales situaciones, como de los bloqueos o acciones corporativas o privadas que tratan de controlar ese sector y evitar as la actuacin de los poderes pblicos.
El segundo modelo de interpretacin gira en torno a la idea del Estado
como instrumento al servicio de una clase social (enfoque neomarxista7),
o de grupos especficos (enfoque neomanagerial8). Desde esta perspec4. En contraste, fundamentalmente, con el enfoque americano del que surgi el anlisis de polticas pblicas. Este enfoque europeo, prximo a la Sociologa y posteriormente a la Ciencia Poltica, se ubica en la lnea de
reflexiones acerca de la teora del Estado en Europa, cuyos orgenes se remontan fundamentalmente a Max Weber.
5. La escuela denominada public choice se basa en los trabajos de Buchanan y Tullock (1962). Sus
principales representantes son Downs (1967) y Dunleavy (1986, 1991). Para una visin crtica de las principales aportaciones de esta escuela vase Self (1993).
6. Vase Simon (1957) y Lindblom (1959).
7. El enfoque neomarxista fue desarrollado, esencialmente en los aos 70, por socilogos urbanos tales
como Castells y Godard (1972) o socilogos alemanes como Offe (1972) y Habermas (1973).
8. El enfoque neomanagerial refiere por ejemplo, a la teora de las elites administrativas o, de manera
ms extensa, a la sociologa de las organizaciones (Crozier y Friedberg, 1977).

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tiva, el anlisis de la accin de los poderes pblicos permitira evidenciar

la poca autonoma del Estado respecto a los intereses capitalistas y/o
frente a los actores de organizaciones no pblicas. Simplificando, diramos que desde esta perspectiva, la poltica de salud (por ejemplo), tendra mucho que ver con los intereses de las empresas farmacuticas. A
partir de esta perspectiva, un problema social se convierte en un problema
pblico sobre todo, cuando ello corresponde a los intereses de las clases
(econmicamente) dominantes. La versin neomanagerial de este segundo modelo parte de una interpretacin similar pero remplaza el concepto de clases dominantes por el de elites.
El tercer modelo pone el acento en la distribucin de parcelas de poder
entre los actores y en las interacciones entre los mismos, analizando la representacin y la organizacin de los diferentes intereses sectoriales o de
las distintas categoras de actores (enfoque neocorporativista9), o analizando las organizaciones y reglas institucionales que enmarcan tales
interacciones (enfoque neoinstitucionalista10). Segn el enfoque neocorporativista, los servidores pblicos estn en gran medida capturados
por los grupos de inters (clientes) con los que mantienen, en el ejercicio del poder pblico, relaciones privilegiadas y exclusivas. Aplicar
dicho enfoque a Suiza nos llevara a considerar, por ejemplo, que la Office fdrale des vtrinaires es propiedad exclusiva de los grupos
agrarios y que ello explica la falta de articulacin de la misma con entidades de control sanitario o alimentario ms generales. En Francia, la
aplicacin de este tipo de anlisis subraya, como factor explicativo del
funcionamiento de la administracin central, el papel de la elite surgida
de la ENA y las Grandes coles y de las relaciones privilegiadas que
sus miembros mantienen con sus colegas que se marchan al sector privado. En Espaa, el caso de algunos organismos de regulacin tericamente independientes pero fuertemente condicionados por las entidades
o empresas que deberan controlar (Comisin Nacional del Sector Elctrico, Comisin del Mercado de Valores, Confederaciones Hidrogrficas,...), podran servir de ejemplos en la misma lnea.
Como vemos, en los tres modelos citados, el anlisis de polticas pblicas
no deja de ser una forma de verificar las hiptesis subyacentes en cada uno de
ellos. El enfoque que defendemos, si bien conecta con el inters por interpretar
el papel del Estado en la sociedad, busca entroncar con la segunda y tercera corrientes, toda vez que las mismas, ms que interpretar, buscan explicar y evaluar.

9. Vase principalmente, en lo que respecta a Francia, los trabajos de Jobert y Muller (1987) y, en lo
que respecta a Alemania, los de Lehmbruch y Scmitter .
10. Vase principalmente los trabajos de March y Olsen (1984) y nuestro propio enfoque (captulo 5).

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1.1.2. LA EXPLICACIN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA ACCIN PBLICA

Desde una segunda perspectiva, se busca explicar el funcionamiento de la
accin pblica sin por ello utilizar el anlisis de polticas pblicas como una
nueva expresin del funcionamiento general del sistema poltico, sino como un
medio para comprender la operatividad o la lgica de la accin pblica (vase
Dente, 1985, 1993; Subirats, 1989; Gom-Subirats 1998: 21-36). No se trata de
justificar una teora, sino de evidenciar constantes o reglas generales propias inscritas en el funcionamiento de las acciones pblicas. En este marco, el anlisis de
polticas pblicas permite la comprensin del funcionamiento del Estado y, de
manera ms amplia, de los mbitos de convivencia colectiva.
Conviene recordar que los trabajos pioneros en el anlisis de polticas pblicas de los politlogos americanos de los aos 50 y 60, se originaron en un
contexto de bsqueda de la eficacia de las decisiones pblicas a travs de su racionalizacin. As, las bases de esta corriente se remontan a 1951 con la publicacin de The policy sciences in the United States de Lerner y Lasswell. Sin
embargo, esta ciencia cercana a los problemas reales se dividi muy pronto
en dos grandes escuelas (W. Parsons, 1995:20). Una primera busc desarrollar un
conocimiento ms amplio de los procesos de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas (anlisis de la poltica), mientras que la otra se dedic a desarrollar un sistema cognitivo utilizable para y en los procesos de formulacin y
ejecucin de las polticas pblicas (anlisis para la poltica). Es importante, sin
embargo, sealar que los anlisis de una alimentan a la otra y viceversa. As,
Mny y Thoenig (1989:65) plantean la diferencia entre el cientfico, interesado
en el progreso del conocimiento, y el profesional, cuyo objetivo es la aplicacin
de los avances cientficos.
Esta perspectiva de anlisis de las polticas pblicas, basa su corpus terico
en diversas perspectivas cientficas: la ciencia administrativa, las ciencias de la
complejidad (especialmente del anlisis de sistemas), la sociologa de la decisin (pblica) y, de manera ms general, la sociologa de la accin colectiva, las
ciencias econmicas y las ciencias de la informacin.
Cuatro grandes figuras marcan esta escuela. (Parsons, 1995; Mny y Thoenig, 1989). La primera es el politlogo americano Lasswell (1951), de tendencia profundamente managerial, que fue el principal inspirador de esta corriente.
Sus trabajos buscaban de manera deliberada el establecer un dilogo entre los
investigadores en ciencias sociales, los grupos econmicos y los decisores pblicos a fin de mejorar la eficacia de la accin pblica. En segundo lugar, destacaramos a Simon (1957), cuyos trabajos sobre los procesos de decisin humana
han orientado este mbito de estudio hacia el anlisis de los procesos de decisin
pblica (vase el concepto de la racionalidad limitada). Lindblom (1959)
marc tambin el desarrollo del anlisis de polticas pblicas al concentrarlo en
el estudio de los mrgenes de maniobra de los decisores pblicos (vase el concepto de cambios incrementales). Finalmente, los trabajos de Easton (1965),
fueron pioneros en la aplicacin de la teora de sistemas al mundo poltico, faci-

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litando as el desarrollo de los principales conceptos del anlisis de polticas pblicas actual.
Estos diferentes autores, pertenecientes a escuelas de pensamiento en ocasiones radicalmente opuestas, marcaron el surgimiento de esta perspectiva, que
considera al Estado ya no como un actor nico, sino como un sistema polticoadministrativo complejo y frecuentemente heterogneo, cuyo funcionamiento es
necesario comprender a fin de poder, en su caso, hacer predicciones o recomendaciones. Sin embargo, tambin en esta corriente los autores presentan matices o muestran pticas diversas.
Algunos autores centran sus anlisis en los procesos de toma de decisiones y en las estrategias de los actores. Este tipo de anlisis se aproxima,
por una parte, a los trabajos de los socilogos de las organizaciones pblicas representados en Francia principalmente por Crozier y Friedberg y por otra, a los trabajos inspirados en el anlisis de sistemas
aplicado a las decisiones humanas en la lnea de los trabajos de Simon
y, en Francia, de Morin o Le Moigne12 Esta corriente se interesa en el
anlisis de los sistemas-actores o sistemas de acciones concretas y encuentra aplicaciones profesionales en el management pblico, promovido fundamentalmente por los trabajos realizados en el marco de la
OCDE13 y que ha ido desarrollndose en escuelas de negocios y facultades de economa en Francia, Espaa y otros pases. Cabe sealar que esta
ptica es poco sensible al anlisis de polticas pblicas especficas llevadas a cabo por las administraciones analizadas.
Otros trabajos se centran en las herramientas e instrumentos de intervencin pblica. En este marco, los enfoques econmicos y, fundamentalmente, las investigaciones en economa poltica, son predominantes.
Tales trabajos analizan las formas de accin pblica en funcin de su eficacia, ya sea desde un punto de vista macroeconmico (en la lnea de Pareto, Keynes y Musgrave14), o desde un punto de vista microeconmico
(principalmente el enfoque de cliente de los servicios pblicos, elemento
fundamental del llamado New Public Management o Nueva Gestin
Pblica15). Los enfoques macroeconmicos se concentran en los efectos que las polticas pblicas tienen en la poltica econmica. Al estudiar,
por ejemplo, la poltica de carreteras nacionales, se centran en el efecto
que la construccin de las mismas puede tener sobre los ndices de desempleo, el apoyo a las regiones perifricas o la forma de utilizacin de
los recursos (financieros) pblicos.

12. Simon (1974), Morin (1977 y 1980), Le Moigne (1990).

13. Vanse las publicaciones de PUMA (Public Management Administration de la OCDE
14. Keynes (1936), Musgrave (1959).
15 Vase el balance que hacen al respecto Emery (1995) o Schedler (1995).

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Un tercer grupo de trabajos se interesa en las estructuras, procedimientos y formas institucionales de la administracin pblica. Este enfoque
constituye la parte esencial de las ciencias administrativas y del Derecho
Administrativo al centrarse en la descripcin de las formas de funcionamiento de las instituciones administrativas, estudiando, de manera ms
amplia, lo que Quermonne16 denomina las polticas institucionales. En
Francia, este trmino hace referencia a las reformas administrativas, particularmente a las polticas de descentralizacin de los poderes. En Espaa han abundado los estudios de Ciencia de la Administracin
centrados en reformas administrativas y elites burocrticas. Esta perspectiva no acostumbra a interesarse en las polticas pblicas concretas
que llevan a cabo las administraciones que analiza, sino que se centra en
perspectivas ms organizativas o institucionales.17
Finalmente, desde hace varios aos se viene desarrollando una ptica especfica a las polticas pblicas, que se conoce como enfoque cognitivo,
que se esfuerza en entender a las polticas pblicas como la expresin
de marco cognitivos y normativos que constituyen sistemas de interpretacin de la realidad en el seno de las cules los distintos actores pblicos y privados pueden situar sus acciones (Muller, Surel 1998 :47). Este
enfoque subraya el papel de las ideas y de las representaciones (o frames) en la formacin (y sobre todo en la definicin) de los problemas
que acaban siendo objeto de la accin pblica y que explican el cambio
en las polticas pblicas. El rasgo distintivo de esta corriente de pensamiento es que pone el acento en los principios generales, la argumentacin y los valores que definen una visin del mundo que acaba
reflejndose y/o produciendo la poltica pblica (esta perspectiva ha gozado de una notable popularidad tras los trabajos de Lakoff aplicados al
escenario poltico norteamericano) (Lakoff, 2007).
Para resumir, podemos decir que lo que caracteriza esta segunda perspectiva es la voluntad de comprender la complejidad de los procesos de decisin pblica al descomponerlos en las diferentes variables del objeto de anlisis (por
ejemplo, la racionalidad de los actores, los procesos de toma de decisin en el interior de las organizaciones, etc.). El enfoque que presentamos, pretende contener tanto objetivos cientficos como operacionales. Tal como seala Friedberg
(1993: 22), el analista presenta dos facetas interdependientes: por una parte producir un conocimiento concreto de la realidad humana que deriva del contexto de
la accin analizada y, por otra parte, ayudar a los implicados a situarse en relacin a ese conocimiento, y por tanto a sacar consecuencias de todo ello, integrndolo en sus prcticas, y modificndolas si fuera necesario.
16. En la definicin de Quermonne (1985:62), las polticas institucionales son polticas cuyo objeto
fundamental es la produccin, la transformacin o la crisis de instituciones pblicas o privadas. Vase tambin Germann (1988:5-6).
17. Vanse a este respecto las reflexiones de Chevalier (1982).

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1.1.3. LA EVALUACIN DE LOS EFECTOS DE LA ACCIN PBLICA

Una tercera corriente de pensamiento intenta explicar los resultados de la accin pblica y sus efectos en la sociedad basndose en los objetivos que persigue y/o a sus efectos indirectos o no previstos. Si la comparamos con la
precedente, esta perspectiva se sita ms claramente en la perspectiva de la evaluacin que en la que sera propia del conocimiento o la explicacin. Hace una
dcada que esta escuela est particularmente de moda en muchas partes de Europa, y tambin en Francia, Suiza y Espaa, pases en los que, sea dicho sea de
paso, hay un florecimiento de iniciativas, coloquios y publicaciones acerca de la
evaluacin de polticas pblicas.18
En el mbito de la evaluacin, pueden distinguirse dos preocupaciones fundamentales.
La primera es la concerniente al desarrollo de una metodologa y de una
caja de herramientas propia para la labor de evaluacin. En tal sentido, muchos trabajos se concentran en la creacin de mtodos de evaluacin aplicables a las actividades del sector pblico. El fundamento de
dichos estudios es el tratamiento estadstico de datos cuantitativos, el anlisis multivariable (Maystre et al., 1994: mtodo ELECTRE), la comparacin (quasi) experimental, el anlisis coste - beneficio19, etc. Esta
perspectiva ha generado una literatura abundante, presentada en lo referente a Francia en Delau et al. (1986), en las publicaciones anuales del
Consejo Cientfico de Evaluacin20 e, incluso, en los manuales de evaluacin de los programas socioeconmicos publicados recientemente por
la Unin Europea con el objetivo de facilitar la evaluacin de los programas concernientes a los fondos estructurales europeos21.
La segunda preocupacin se centra en el proceso de evaluacin y en su
ejecucin en trminos de mejora de la gestin pblica y de influencia
18. La evaluacin de polticas pblicas en Francia ha ido teniendo un notable desarrollo tanto desde el
punto de vista institucional como desde la perspectiva cientfica; vase por ejemplo el artculo de Duran P.
(1995) o las actas del coloquio del CURAPP (1993) sobre la evaluacin en la administracin; ms recientemente, las del coloquio organizado por el GAPP (Grupo de anlisis de polticas pblicas de la Escuela Normal
Superior de Cachan) en 1997 y publicadas en 1998 (Kessler et al. 1998), tambin el organizado por la European Evaluation Society en el ao 2000 en Lausana con el tema Taking evaluation to the people between civil
society, public management and the politics. En cuanto a Suiza, vase la obra de Bussmann et al. (1998). En
Espaa los trabajos de Ballart (Ballart, 1991), de los especialistas de la Universidad de Sevilla, recientes publicaciones en el Pas Vasco (Ekonomiaz), la creacin de la Sociedad Espaola de Evaluacin o la puesta en
marcha de la Agencia Estatal de Evaluacn de Polticas Pblicas, o de un Consorcio de Evaluacin de Polticas en Catalua, son tambin una buena prueba de todo ello.
19. El anlisis costos-beneficios se utiliza frecuentemente para la comparacin de variantes trazada en
la realizacin de proyectos de infraestructura. En Suiza, la Oficina Federal del Medio Ambiente (OFEFP) posee,
por ejemplo, un mtodo para juzgar la eficacia y eficiencia de las diversas medidas utilizadas en la lucha contra el ruido: la reduccin del lmite de velocidad, la cobertura de las calles, la construccin de muros antirruido,
la construccin de tneles, etc. (OFEFP, 199?).
20. Conseil Scientifique dEvaluation (1993 a 1998).
21. Unin Europea (1999).

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sobre el proceso de toma de decisiones. Muchos autores americanos y,

ms recientemente, europeos, se han dedicado a esta cuestin; entre los
trabajos realizados en Estados Unidos podemos citar el ya clsico de
Rossi y Freeman (1993), en Francia el de Monnier (1992), en Suiza el de
Bussmann et al. (1998), y en Espaa los de Ballart , Zapico o Alvira.
En Suiza, la evaluacin de polticas pblicas se ha convertido en
una verdadera profesin: hay cientficos trabajando en ello en las universidades, en los gabinetes privados de consultora e, incluso, en las
propias administraciones, tras la creacin del servicios de evaluacin
tanto en el Parlamento (Organe Parlamentaire de Controle de lAdministration) como en el Gobierno (Service dEvaluation du Conseil Federal). Una asociacin de profesionales (Socit suisse dvaluation,
SEVAL) garantiza la calidad de las evaluaciones realizadas (meta-evaluaciones que controlan el respeto de las normas de calidad, utilidad, deontologa, etc., vase Widmer 1996 y 1999, y Widmer et al. 1996).
En Francia, se ha ido conformando un movimiento similar de profesionalizacin; su aparicin obedece a la organizacin de dispositivos de
evaluacin tanto a nivel nacional como regional, as como al desarrollo
de polticas europeas que imponen fases de evaluacin en, por ejemplo,
el ejercicio de los citados fondos estructurales europeos. Recientemente
se cre la Sociedad Francesa de Evaluacin que pretende visibilizar y
organizar mejor esta actividad. Sin embargo, sigue siendo cierto que la
evaluacin de polticas no es una prctica comn en la administracin pblica. Existe poca difusin de los trabajos de la Office Parlamentaire des
Choix Scientifiques et Techniques o de la Office Parlamentaire dEvaluation des Politiques Publiques. Paradjicamente, cada vez con mayor
frecuencia la evaluacin es objeto de investigaciones cientficas realizadas por politlogos (Duran, Monier 1992, Lascoumes, Setbon 1995,
Kessler et al 1998). El modelo francs se caracteriza, pues, por la frgil
implicacin de las instituciones pblicas, que adems, hacen poco uso de
los resultados de los mencionados trabajos para modificacin sus polticas (Setbon, 1985:15).
En Espaa, cabe resear la ya mencionada creacin de la Agencia
Estatal, la progresiva consolidacin de la Sociedad Espaola de Evaluacin y el surgimiento y afianzamiento de cursos de postgrado en Madrid,
Sevilla y Barcelona. Asimismo se han ido publicando trabajos significativos que recogen evaluaciones en campos emergentes.
Esta ptica evaluativa es generalmente coincidente o concurrente con una
ptica ms explicativa, an cuando desde el punto de vista conceptual puedan disociarse. La perspectiva de la evaluacin es tambin importante para nuestro pro-

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pio modelo, ya que si se quiere saber cual es el efecto de la poltica pblica en el

problema colectivo que pretende resolver, el conocer y medir los efectos de esa
poltica resulta muy significativo.

1.2. El anlisis de polticas pblicas como ciencia de la accin

Ms que situarse en una de las corrientes que acabamos de describir, el modelo analtico que presentamos trata de recoger partes significativas de cada una
de ellas. El objetivo es contribuir al establecimiento de un diagnstico, poniendo
en evidencia los factores que puedan llegar a explicar el buen o mal funcionamiento de las polticas pblicas desde la perspectiva de la capacidad de produccin de los poderes pblicos y de sus administraciones, y por tanto valorando
la eficacia de sus polticas y productos. Con esta aproximacin analtica se quiere
describir, comprender y explicar el funcionamiento del sistema poltico-administrativo en su conjunto y sus interacciones con los actores no gubernamentales.
Tratamos por tanto de explicar los productos o servicios de la administracin pblica, tradicionalmente conocidos como outputs22, y la explicacin de los efectos (impactos y outcomes) que tales servicios provocan en los grupos sociales
que estn implicados en un problema colectivo especfico.
Nos situamos por tanto en el marco de las llamadas ciencias de la accin,
al tratar de comprender la lgica de las acciones pblicas a travs de la reconstruccin de las hiptesis (a veces implcitas) en las que se han basado las
instituciones pblicas para resolver los problemas colectivos.
La mayora de los conceptos que aqu presentamos se nutren de diversas
fuentes. Por un lado, de las aportaciones del Centre de Sociologie des Organizations (Crozier y Friedberg, 1977; Crozier, 1965 y 1991; Friedberg, 1993), as
como de los trabajos de socilogos y politlogos alemanes de los aos 1970 (Escuela de Frankfurt), quienes a su vez conectaron con corrientes neomarxistas
(Habermas, 1973; Grottian, 1974; Offe, 1972). En nuestro modelo, las estrategias,
las ideas, los intereses y las formas de operar de los actores dependen, esencialmente, de factores derivados de los recursos de que disponen y de su posicin
institucional. Lo cual obliga a un trabajo emprico de observacin, que quiere
situarse ms all del hecho de que existan unas fuerzas sistmicas que lo puedan acabar explicando todo. En este sentido, nos acercamos al institucionalismo
centrado en los actores, del que es un buen exponente Scharpf (1997).
Ha sido tambien significativa la influencia de los trabajos del Forschungsverbund: Implementation politischer Programme de la Deutsche Forschungsgemeinschaft realizados entre 1976 y 1981 bajo la direccin de Mayntz,
22. El lector ir encontrando trminos en ingls que no siempre traducimos. Ello refleja la influencia
de la bibliografa anglosajona y del uso de trabajos de campo de carcter comparativo realizados en base a esquemas frecuentemente producidos en lengua inglesa. La traduccin de tales conceptos no es simple, toda vez
que ciertas traducciones implican nociones diferentes de las que se han querido transmitir con los trminos
originales. An as, nos hemos esforzado por traducir un mximo de conceptos.

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Scharpf, Kaufmann y Wollmann23 (con quienes estuvo asociado Peter Knoepfel). Los trabajos de ese grupo se apoyaban, evidentemente, en los trabajos anglosajones relativos a la ejecucin de las polticas pblicas que se publicaron
desde principios de los 70 en los Estados Unidos y entre los que destacan los trabajos de Lindblom y Wildavsky24. Finalmente, quremos subrayar la importancia
de los trabajos comparativos en polticas pblicas, ya que creemos que de esta
manera avanzamos en la definicin de un marco analtico comn aplicable a diferentes pases y regmenes institucionales, lo que constituye de hecho uno de los
objetivos de este trabajo.
La perspectiva adoptada se caracteriza principalmente por el hecho que:
aborda una poltica pblica desde el ngulo especfico de su lgica de
accin; siendo el punto de partida la arena en la que los actores polticoadministrativos y sociales interactan en un mbito determinado;
integra la influencia de las instituciones en el comportamiento de los actores mencionados y en los resultados sustanciales de la accin pblica
(cuando la primera generacin de anlisis de polticas pblicas ms bien
desde las variables institucionales);
dedica una atencin particular a los recursos que los diversos actores movilizan para hacer valer sus intereses (lo que permite una mejor combinacin del anlisis de polticas pblicas y las aportaciones de la gestin
pblica).
Por ltimo, a pesar de las influencias tericas mencionadas, creemos
que podemos distinguir nuestra aproximacin de otras corrientes contemporneas de investigacin, as:
el neoweberianismo, que supone que los actores burocrticos, aprovechndose de la rigidez o, al menos, de la inercia de ciertas estructuras y
reglas administrativas, tratan de obtener sobre todo rentas de situacin,
en detrimento del contenido de las polticas pblicas cuya responsabilidad les corresponde;
el neomarxismo, que si bien de manera justificada entiende que el Estado trata de garantizarse adems de su legitimidad democrtica originariauna legitimidad secundaria a travs de polticas pblicas que
cuenten con el beneplcito de actores relevantes, tiende a reducir el rol de
estos ltimos a un acto de dominacin de clase social; siendo el Estado
y sus polticas poco ms que instrumentos de poder y de represin controlados por esa minora de actores dominantes, cuando ms bien se cons23. Vase Mayntz (1980 y 1983).
24. Lester et al. (1987) presentan una buena sntesis de los modelos de anlisis de ejecucin elaborados durante los aos 70 y 80 en los Estados Unidos y en Europa. Vase tambin Parsons, 1995; Bohnert,
Klitsch, 1980.

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tata la existencia de mrgenes de maniobra significativos en la toma de

decisiones por parte de los poderes pblicos;
las teoras de la eleccin racional (public choice, teora de juegos)
postulan que las polticas pblicas constituyen para los partidos polticos y los burcratas, una mera moneda de cambio en el juego electorales y/o en la adquisicin de ventajas personales (materiales e
inmateriales); diferimos de esta ptica dado que un gran nmero de datos
empricos ponen de relieve el fuerte carcter reduccionista de esta teora;
el neocorporativismo, que sugiere que el aparato poltico administrativo
ha sido capturado por parte de grupos sectoriales organizados cuyo
comportamiento se pretende modificar a travs de las polticas pblicas
(target groups) y que, en consecuencia, el Estado es incapaz de elaborar
e implementar intervenciones de carcter redistributivo que puedan beneficiar a los grupos sociales no organizados que padecen los costes de
un determinado problema colectivo; creemos que las evidencias empricas no sostienen esa perspectiva terica;
el pluralismo, que en su acepcin clsica defiende la idea de un Estadoventanilla atento a todas las reivindicaciones y demandas sociales, y
cuyas polticas pblicas reflejan las prioridades de accin surgidas de la
sociedad civil en su conjunto; desde nuestro punto de vista existe un gran
nmero de problemas sociales que no se transforma jams en problemas
reconocidos polticamente por falta de voz de los que los padecen, o
por bloqueo de los que se benefician de los mismos, y acaban no siendo
susceptibles de respuesta desde una poltica pblica;
el sistemismo puro, que puede acabar no reconociendo ni autonoma
ni intencionalidad propia a los actores de las polticas pblicas, cuyo comportamiento sera simplemente explicable en razn de la funcin social
que les es asignada por su entorno organizacional directo; cuando en cambio la realidad social nos muestra numerosos ejemplos en que se pone en
evidencia la capacidad de accin de los actores incluso cuando las posibilidades de maniobra son tericamente muy limitadas;
la ptica comparativa en trminos de sistemas polticos (comparative
politics), que se apoya en comparaciones estadsticas y en datos estructurales de los sistemas polticos sin analizar verdaderamente el proceso y los aspectos cualitativos del contenido propiamente dicho de las
polticas pblicas (Hofferbert, 1974); ya que consideramos que tales dimensiones simplifican excesivamente cuando se analizan polticas sustanciales;
la perspectiva crtica, que rechaza toda ptica positivista y racionalista en
el anlisis de polticas pblicas y se concentra en la identificacin de las
dimensiones de poder y dominacin implcitas en las acciones pblicas
concretas (Fischer y Forester, 1993; vase tambin el debate entre empiristas y positivistas presentado en Policy Studies Journal, volumen 26,
No. 1, 1998).

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ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

A pesar de que, voluntariamente, no nos sumamos de manera incondicional

a ninguna de estas perspectivas tericas (presentadas aqu de manera breve),
nuestra aproximacin se mantiene plenamente abierta a todas las hiptesis provenientes de cualquiera de estas tesis. El modelo de anlisis que se presenta trata
de mantenerse lo ms abierto posible con respecto a las teoras especficas a fin
de poder dar cabida, en el marco de las hiptesis de trabajo, a la verificacin emprica de un amplio abanico de postulados tericos desarrollados en el seno de corrientes tan divergentes como las ya reseadas; siempre a partir de que los
investigadores sean capaces de operacionalizar sus conceptos y puedan comprobarlos empricamente.

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Parte II

Las claves para el anlisis

En esta segunda parte presentamos los elementos esenciales de nuestro modelo de anlisis de polticas pblicas. En este sentido, nuestra perspectiva se centra en el anlisis de la conducta, tanto individual como colectiva, de los actores
implicados en las diferentes etapas de una poltica pblica. Entendemos que el
contenido y las caractersticas institucionales de una accin pblica (variable a
explicar) son el resultado de las interacciones entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos sociales que causan y/o padecen los efectos negativos
de un determinado problema colectivo. Problema que, precisamente, trata de resolver la actuacin de los poderes pblicos (variable explicativa). El juego de
tales actores depende no slo de sus intereses respectivos, sino tambin de los recursos que logren movilizar para defender sus posiciones con relacin a los objetivos, a los instrumentos y a los procesos de elaboracin de una intervencin
pblica. As, dicha dinmica o juego puede darse tanto en la definicin del contenido de la poltica pblica (aspectos conceptuales y sustantivos), como en la
forma (aspectos operativos que incluyen procedimientos, organizacin,...) en la
que sta se lleva a cabo o se implementa.
En cualquier caso, los actores debern tener en cuenta los obstculos y las
oportunidades que representan las reglas institucionales vigentes. Las (meta) reglas establecidas a nivel constitucional y en consecuencia aplicables a todas las
polticas pblicas, predeterminan, dado el principio de la jerarqua normativa,
las reglas especficas ligadas a una poltica determinada. Estas reglas especficas
tendrn, a su vez, una influencia directa sobre el acceso que un determinado actor
tendr al espacio de la poltica pblica de que se trate y tambin el tipo de recursos que podr utilizar. Si bien estas reglas especficas preestructuran notablemente el juego de los actores, hemos de ser conscientes que las propias reglas son,
de hecho, el resultado (parcial) de una negociacin sobre la propia formulacin
de la poltica en la que intervinieron (o podan haber intervenido) los actores involucrados en los resultados sustantivos que se pretenden conseguir con esa poltica, y que por tanto son susceptibles de cambio o adaptacin.
El grfico 1 resume los elementos bsicos del modelo de anlisis de polticas pblicas que ser utilizado en este libro.

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ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

Sin embargo, antes de desarrollar el conjunto de relaciones posibles entre

actores, recursos e instituciones en una poltica pblica determinada, vamos a
avanzar en la definicin de tales conceptos.
Los captulos siguientes quieren responder a cuatro preguntas fundamentales: Cules son los elementos constitutivos de una poltica pblica (Captulo
2)?, Cmo identificar y caracterizar las distintas categoras de actores implicados en una poltica pblica (Captulo 3)?, Cules son los diferentes tipos de recursos que los actores pueden utilizar para influir en el contenido y en el proceso
de una poltica pblica (Captulo 4)?, Qu reglas institucionales, tanto generales como especficas, tienen influencia sobre el juego de los actores tanto en el
momento de definir el problema pblico a resolver, como en la programacin, la
implementacin y la evaluacin de una poltica pblica (Captulo 5)?
A principios de los aos 1970, los analistas de polticas pblicas trataron de
ir ms all de los anlisis jurdicos del sistema poltico-administrativo centrados
exclusivamente en el estudio del grado de conformidad del acto administrativo
con relacin a la ley. Tales anlisis tenan como finalidad garantizar la proteccin
jurdica de los ciudadanos frente a los posibles abusos del Estado. A lo largo de
ese periodo, el trmino polticas pblicas permiti, por vez primera, integrar
en un solo conjunto las directivas, leyes y decretos por un lado y, por el otro, los
innumerables actos de aplicacin generados por la puesta en prctica de las citadas normas. Durante este primer perodo, el anlisis de polticas pblicas pretenda explicar lo que se vino a denominar como dficits de puesta en prctica:

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LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

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por qu en un lugar o mbito determinado una ley se aplica al pie de la letra,

mientras que la misma ley, en el mismo momento, no se aplica en otro sitio?. El
descubrimiento de los dficits de implementacin llev a los juristas a cuestionarse acerca de las desigualdades de tratamiento, y al mismo tiempo interpel
a los polticos en relacin a la utilidad de las legislaciones que haban generado.
De hecho esta preocupacin sigue estando presente hoy cuando se habla de rendimiento legislativo o de impacto normativo
Ms tarde, los analistas trataron de encontrar una explicacin a los citados
fenmenos de dficit, los cuales, como se demostr ampliamente por diversos estudios empricos, no eran en absoluto episdicos o marginales. Buscando factores explicativos, se centraron en el rol de los actores pblicos y privados
involucrados en la legislacin y en su implementacin. Tales actores son personas fsicas o jurdicas, con sus valores, intereses, mecanismos de defensa y con
capacidad de innovacin y adaptacin. Capaces por tanto de utilizar las polticas
pblicas para la consecucin de sus propios fines. En la prctica, las investigaciones que se realizaron, mostraron que las organizaciones y sus representantes,
gozaban de hecho de una amplia autonoma y de suficiente margen de maniobra
para tratar de influir en las polticas pblicas en el sentido de sus propios intereses. Pero, las investigaciones mostraron asimismo que el margen de autonoma
variaba de manera importante si se consideraba a un actor o a otro. De esta manera, apareci la clsica cuestin del poder , mostrando la artificialidad de la barrera creada entre anlisis de la poltica y anlisis de las polticas. Los
investigadores han ido identificando, de manera ms o menos simultnea, la disponibilidad y la accesibilidad de que gozan los diferentes tipos de actores con relacin a los recursos de polticas pblicas, as como el rol crucial que juegan las
instituciones (parlamento, gobierno, administracin, poder judicial) en ese escenario de implementacin de las polticas.
Actualmente, el anlisis de los recursos de los actores se beneficia de una
gran cantidad de disciplinas acadmicas que trabajan el sector pblico englobadas en el trmino gestin pblica, mientras que el anlisis institucional se ha visto
reforzado por la aproximacin neoinstitucionalista (Hall y Taylor, 1996), perspectiva fuertemente implantada en las ciencias econmicas y polticas, as como
en la sociologa.

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