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Niteri - RJ
2014
Niteri RJ
2014
I12
BANCA EXAMINADORA:
Niteri RJ
2014
A mi vieja
AGRADECIMENTOS
A escrita de um texto sempre um processo coletivo, embora os autores oficiais deles sejam uma
ou poucas pessoas. A presente dissertao tambm um produto do qual eu no sou o nico
responsvel e gostaria de agradecer todas essas pessoas que direta e indiretamente contriburam
na sua elaborao.
Quero agradecer no primeiro lugar OEA Organizao dos Estados Americanos e ao GCUB
Grupo Coimbra de Universidades Brasileiras pelo apoio financeiro que me possibilitou estudar e
morar no Brasil. Quero agradecer tambm ao Programa de Estudos Ps-Graduados em Poltica
Social, aos seus professores e pontualmente a Mnica Senna que, como coordenadora me acolheu
amavelmente no programa e, como professora, aceitou meu convite para participar da banca
examinadora. Tambm s professoras que aceitaram participar da banca de avaliao e leram
atentamente meu trabalho. Agradeo muito especialmente a minha orientadora Lenaura Lobato,
sempre presente para responder s minhas dvidas, aconselhando nos momentos de incertezas e,
sobretudo, oferecendo-me muita liberdade para fazer o que meus interesses e convices
ditavam.
Agradeo a minha famlia: Pilar, Gustavo, Eli, Rodrigo, Martn e Dolores. Sem seu carinho e
companhia eu nunca teria chegado a ser a pessoa que sou hoje. Entre eles agradeo especialmente
a minha me, quem representa para mim a verdade, a justia e, principalmente, o amor
incondicional.
Existe uma frase popular que diz que a famlia no se escolhe, porm no Brasil descobri que o
contrario tambm possvel, e consegui construir uma famlia que me acolheu carinhosamente:
Milson, Elis e Marce, muito obrigado por tudo.
Quero agradecer tambm a Valentina, colega, parceira e primeira amiga no Brasil, quem me
acolheu de portas abertas e virou uma das minhas maiores interlocutoras, tanto intelectual quanto
politicamente. Agradeo tambm a Hugo, companheiro e uma grande ajuda nos meus primeiros
meses no Brasil e ainda hoje.
Sou grato tambm do que significou para minha formao profissional todo o trabalho
desenvolvido no Coletivo de Pesquisa El llano en llamas em Crdoba, Argentina; seu labor de
RESUMO
O ano 2003 representa um ponto de inflexo histrico no contexto argentino em relao s
polticas sociais e s polticas habitacionais em particular. Uma nova gesto governamental daria
incio a um processo de reativao econmica e revitalizao do Estado, j que a crise da
hegemonia neoliberal teve como consequncia a reviso do papel mnimo do Estado, e sua
recuperao como agente econmico e social. Isso significou tambm uma revalorizao de sua
responsabilidade em matria habitacional. Nesta dissertao, analisaram-se as polticas
habitacionais implementadas a partir desse ano, entendendo que a busca por sadas polticas para
a crise de 2001 o marco no qual emerge uma srie de variaes no desenho destas polticas.
Assim, o objetivo central do trabalho foi identificar, descrever e analisar as linhas centrais do
padro de interveno pblica estatal na habitao social que se consolidaram no perodo 20032013. Em relao s decises metodolgicas que guiaram o trabalho de pesquisa, utilizou-se um
desenho qualitativo, flexvel, desenvolvendo o trabalho por meio da anlise documental, a reviso
bibliogrfica e a anlise de outras fontes de dados secundrios. Como resultado da pesquisa
destaca-se que, embora no tenha havido at o ano 2012 grandes revolues na rea habitacional,
a revitalizao do papel do Estado no perodo analisado indiscutvel, e o retorno da moradia na
agenda pblica inegvel. A criao de novos planos e a reativao de polticas anteriores
aprofundaram heranas de pocas passadas, fato que relaciona-se, por sua vez, com uma forte
inspirao keyensiana presente nas polticas habitacionais argentinas. Porm, a criao de um
novo programa no ano 2012 introduziu mecanismos inovadores que no encontravam-se
presentes nas concepes anteriores da poltica habitacional. Assim, so evidentes as tendncias
que permitem inferir possveis mudanas no padro de interveno habitacional com o
desenvolvimento e aprofundamento dessas novas dinmicas que esto comeando a ser
implementados na atualidade. As linhas anteriores de atuao continuam operando em conjunto
com as modificaes atuais, ampliando-se o repertorio de respostas das que dispe o Estado para
combater a problemtica habitacional.
Palavras chave: Estado, polticas habitacionais, moradia, padro de interveno.
RESUMEN
El ao 2003 representa un punto de inflexin histrico en el contexto argentino en relacin a las
polticas sociales y las polticas habitacionales en particular. Una nueva gestin gubernamental
dara inicio a un proceso de reactivacin econmica y revitalizacin del Estado, ya que la crisis
de la hegemona neoliberal tuvo como consecuencia la revisin del papel mnimo del Estado, y su
recuperacin como agente econmico y social. Esto signific tambin una revalorizacin de su
responsabilidad en materia habitacional. En esta disertacin se analizaron las polticas de
vivienda implementadas a partir de ese ao crucial, entendiendo que la bsqueda de una salida
para la crisis del 2001 es el marco en el cual emerge una serie de variaciones en el diseo de estas
polticas. As, el objetivo central del trabajo fue identificar, describir y analizar las lneas
centrales del padrn de intervencin pblica estatal en vivienda social que se consolid en el
perodo 2003-2013. En relacin a las decisiones metodolgicas que guiaron el trabajo de
investigacin, se escogi un diseo de tipo cualitativo, flexible, desarrollndose la pesquisa por
medio del anlisis documental, la revisin bibliogrfica y el anlisis de otras fuentes de datos
secundarios. Como resultado del estudio, se destaca que, a pesar de que no hubieran grandes
revoluciones en el rea habitacional hasta entrado el ao 2012, la revitalizacin del papel del
Estado en el perodo analizado es indiscutible y el retorno de la vivienda a la agenda pblica es
innegable. La creacin de nuevos planes y la reactivacin de polticas anteriores profundizaron
herencias de pocas pasadas, hecho que se relaciona, a su vez, con una fuerte inspiracin
keynesiana presente en las polticas de vivienda argentinas. Sin embargo, la implementacin de
un nuevo programa en el ao 2012 introdujo mecanismos innovadores que no se encontraban
presentes en las concepciones anteriores de la poltica habitacional. As, son evidentes las
tendencias que permiten inferir posibles mudanzas en el padrn de intervencin habitacional con
el desarrollo y profundizacin de esas nuevas dinmicas que estn comenzando a implementarse
en la actualidad. Las lneas de actuacin anteriores continan operando en conjunto con las
modificaciones actuales, amplindose el repertorio de respuestas de las que dispone el Estado
para combatir la problemtica habitacional.
Palabras claves: Estado, polticas habitacionales, vivienda, padrn de intervencin.
ABSTRACT
2003 was a critical year in Argentina regarding social policies and housing policies in particular.
A new national administration started an economic recovery process along with a revival of the
State as an economic and social actor in the context of a neoliberal hegemony crisis. One
implication of this was the revalorization of state responsibility related to housing. This
dissertation analyses the housing policies implemented from that year on, recognizing that the
pursue of a solution to 2001 crisis was the framework in which variations in the designing of such
policies emerged. The main objective was to identify, describe and analyze the central features of
the public intervention pattern in social housing consolidated during the period 2003-2013.
Concerning the methodological aspects, a qualitative and flexible design was chosen, in which
documental analysis, a review of literature sources and an examination of secondary data sources
were the tools deployed. As a result of the research, it can be stated that, despite the fact that no
revolutionary transformations in housing occurred until the year 2012, the revitalization of the
State and the return of housing into the public agenda are undeniable. The implementation of new
policies and the continuation of former ones deepened characteristics inherited from the past,
specially a Keynesian inspiration presented in many of the Argentinian housing policies.
Nevertheless, a new program created in 2012 introduced innovative features, making evident
trends which allow inferring that possible changes in the public intervention patter in social
housing are occurring. Former lines of action overlap with recent innovations, broadening state
responsiveness to the housing question.
Key words: State, housing policies, dwellings, intervention pattern.
Pgs. 24-25
27
30
31
31
32
32
Tabela 8: Famlias com algum tipo de dficit habitacional por tipo de problema, 2010
34
35
Tabela 10: Sorteios e crditos outorgados pela linha de crdito com terreno prprio do
Pro.Cre.Ar.
51
Tabela 11: Matriz de anlise proposta por Barreto (2011)
57
21
22
23
Grfico 4: Gasto pblico social, gastos em habitao e urbanismo, educao, cultura e cincia e
tcnica, sade, promoo e assistncia social, e previdncia social como porcentagem do gasto
pblico total
26
Grfico 5: Gasto pblico em habitao e servios relacionados
27
30
Grfico 7: Porcentagem de famlia com superlotao crtica na famlia por tipo de habitao,
2010
32
Grfico 8: Superlotao familiar por tipo de habitao, 2010
33
48
Grfico 10: Fonavi e planos federais: total do montante transferido em pesos, por ano,
2006-2012
59
60
Grfico 12: Planos federais: porcentagem do montante transferido a cada estado por ano, 20062012, em pesos argentinos
62
Grfico 13: Planos federais: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido
provncia de Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos
argentinos
63
Grfico 14: Fonavi: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido
provncia de Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos
argentinos
64
Grfico 15: Comparao das porcentagens transferidas para os Estados de Santa Fe, Corrientes e
San Luis via Fonavi e planos federais, 2006-2012
65
Grfico 16: Evoluo das habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012,
por tipo de programa
68
Grfico 17: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012,
por tipo de programa
69
Grfico 18: Forma de produo das solues habitacionais do Fonavi e dos planos federais, 20032007
73
LISTA DE SIGLAS
ABE - Administrao Nacional dos Bens do Estado
ANSES Administrao Nacional da Seguridade Social
FGS - Fundo de Garantia de Sustentabilidade
CELS Centro de Estudos Legais e Sociais
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe
Fonavi Fundo Nacional de Moradia
INDEC Instituto Nacional de Estadsticas e Censos
PFCV Programa Federal de Construo de Habitaes
Pro.Cre.Ar. Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Moradia nica Familiar
SUMARIO
INTRODUO
14
21
28
38
39
43
55
58
58
66
69
72
3.2.5. O padro
74
76
77
80
81
3.3.5. O padro
81
CONSIDERAES FINAIS
85
88
INTRODUO
O dficit habitacional e a impossibilidade de acessar uma moradia digna por parte de amplos
setores da cidadania foram questes que, no comeo do sculo XX, comearam a ser
consideradas problemticas e sobre as quais os Estados deviam responder ativamente.
Historicamente, as polticas de moradia foram se consolidando como polticas de Estado
juntamente com a configurao dos padres de proteo social dos Estados de Bem-estar, fato
pelo qual a alocao de moradias foi se articulando em torno de um critrio social de
redistribuio da riqueza. Assim, estados intervencionistas tem feito da proviso de habitao,
seja sob a forma da propriedade fsica subsidiada ou de benefcios habitacionais de algum tipo,
parte de seus programas redistributivos (AALBERS e CHRISTOPHERS, 2014: 9)
Em Amrica Latina, o processo de industrializao e a emergncia de numerosos conflitos sociais
englobados sob o conceito de questo social em decorrncia dele foram tratados pelas elites
polticas da poca sob uma perspectiva higienista-modernizante, contexto no qual as primeiras
polticas de habitao inseriram-se na rea de obras pblicas (saneamento, infraestrutura, dentre
outras) Mesmo assim, as polticas de habitao possuem uma natureza prpria que as distancia
das demais obras pblicas: a moradia caracteriza-se por ser um bem de usufruto particular,
individualizado, que precisa de um critrio de alocao; critrio este que gera tenso entre lgicas
mercadolgicas e orientaes sociais que visam justamente a desligar a habitao de sua
circulao como mercadoria. Esse fato leva a que as polticas de habitao se insiram tambm na
categoria das politicas sociais, e, como todas as polticas deste tipo, (...) as polticas
habitacionais e urbanas compem o modo como o Estado tem de regular a riqueza socialmente
produzida no ambiente construdo (FERNANDEZ WAGNER e SEPLVEDA, 2006:2)
No caso particular da Argentina, a poltica habitacional (em consonncia com a maioria das
polticas sociais) foi se consolidando paralelamente com a configurao de padres de proteo
social locais. Assim, uma poltica baseada na ampliao de direitos s comea a surgir durante os
dez anos entre 1945 e 1955 no contexto do projeto poltico iniciado por Juan Domingo Pern, que
obtinha legitimao e apoio das camadas sociais histrica, social e economicamente excludas.
A reforma da Constituio Nacional em 1949 introduziu pela primeira vez no corpo normativo
argentino a moradia como um direito, privilegiando-se, nesse perodo, uma concepo de direitos
sociais centrados na figura do trabalhador formal sindicalizado como sujeito susceptvel de
14
15
objetivo central do trabalho foi identificar, descrever e analisar as linhas centrais do padro de
interveno pblica estatal na habitao social que se consolidaram no perodo 2003-2013.
Nesse sentido, conceituam-se as polticas habitacionais como,
a interveno realizada pelos Estados a partir de determinada orientao, nos campos da
produo, comercializao e satisfao das necessidades habitacionais, para facilitar o
aceso a uma moradia considerada digna ou adequada para quem no pode acessar por
meios prprios atravs do mercado formal da economia (BARRETO, 2007:s/p).
estatal em habitao. A noo de padro, no sentido utilizado por Fleury (1994) em seu estudo da
proteo social na Amrica Latina, propicia a leitura das polticas sociais com o objetivo de
identificar regularidades nas modalidades de atuao estatal nos contextos em desenvolvimento,
evitando apelar s elaboraes de modelos de Estado de Bem-estar europeus.
Entende-se que a descrio e a anlise do padro de ao estatal revestem-se de grande utilidade
cientfica e poltica no sentido que esse exerccio conceitual permite compreender a forma como
o Estado concebe a problemtica habitacional, como essa concepo condiciona o desenho das
polticas pblicas e os fatores que restringiriam a tomada de decises, a introduo de mudanas
e as possibilidades de transformao de tais polticas.
Em relao s decises metodolgicas que guiaram o trabalho de pesquisa, utilizou-se um
desenho qualitativo, flexvel, entendendo-se que, ao fazer uma escolha metodolgica,
necessrio levar em conta a capacidade mesma de contribuir para que alcancemos nossos
propsitos de pesquisa. a adequao aos nossos propsitos e no a suposta maior capacidade de
descobrir a realidade que importante no trabalho cientfico (MATTOS, 2011: 257.)
Diferentemente de certas perspectivas que coisificam os mtodos de pesquisa, impondo uma
primazia ontolgica e epistmica destes sobre seus objetos de pesquisa (sob a concepo de que a
validade do conhecimento cientfico est dada pelo rigor na utilizao do mtodo), aqui se
concebem as decises metodolgicas como eminentemente estratgicas e flexveis, vinculadas
aos objetivos de pesquisa e ao desenvolvimento do processo de estudo.
A pesquisa se desenvolveu por meio de anlise documental, reviso bibliogrfica e anlise de
outras fontes de dados secundrios. Com relao estes ltimos, foram consultados dados do
Instituto Nacional de Estadsticas e Censos (INDEC), o Censo Nacional de Domiclios 2010, a
CEPAL, informes de organizaes sociais e fundaes como o Centro de Direito Habitao e
Contra os Despejos (COHRE, em ingls), o Centro de Estudos Legais e Sociais (CELS), que
permitiram delinear um diagnstico sobre a situao habitacional na Argentina atual.
A anlise documental foi utilizada no estudo de diversos materiais: legislao (leis e decretos),
resolues, informes e comunicaes oficiais, artigos e materiais jornalsticos. Concebida como
um procedimento sistemtico para a reviso e avaliao de material documental, que requer que
os dados sejam examinados e interpretados de modo a elucidar os significados, ganhar maior
compreenso e desenvolver conhecimento emprico (BOWEN, 2009: 27), a anlise documental
17
19
Segundo Filgueira (2005: 1) necesario diferenciar, conceitualmente entre neoliberalismo, projeto neoliberal e
modelo econmico neoliberal perifrico: O primeiro diz respeito doutrina poltico-econmica mais geral,
formulada, logo aps a Segunda Guerra Mundial, por Hayek e Friedman, entre outros - a partir da crtica ao Estado
de Bem-Estar Social e ao socialismo e atravs de uma atualizao regressiva do liberalismo (). O segundo se refere
forma como, concretamente, o neoliberalismo se expressou num programa poltico-econmico especfico no Brasil,
como resultado das disputas entre as distintas fraes de classes da burguesia, e entre estas e as classes trabalhadoras.
Por fim, o modelo econmico neoliberal perifrico resultado da forma como o projeto neoliberal se
configurou, a partir da estrutura econmica anterior do pas, e que diferente das dos demais pases da Amrica
Latina, embora todos eles tenham em comum o carter perifrico e, portanto, subordinado ao imperialismo. Em
suma, o neoliberalismo uma doutrina geral, mas o projeto neoliberal e o modelo econmico a ele associado,
so mais ou menos diferenciados, de pas para pas, de acordo com as suas respectivas formaes econmico-sociais
anteriores.
20
21
Assim, a questo habitacional no figuraria como uma problemtica prioritria nas alocaes
oramentrias no continente. No caso pontual da Argentina, os nveis de gasto localizam-se
acima da mdia dos pases, como Uruguai e Costa Rica, mas continua sendo um investimento
relativamente baixo (no maior do que os 2% do PIB em todos os anos analisados).
No perodo 2003-2008, a Argentina continua acima da mdia do continente, mas com grandes
flutuaes entre os anos 2006 e 2007.
Grfico 2: Gasto em habitao e servios relacionados* como proporo do PIB
A queda ocorrida a partir de 2006 deve-se ao fato que os recursos do Fundo Nacional de
Habitao (Fonavi) encontravam-se includos no oramento da Subsecretaria de Habitao, mas,
a partir de 2007, todos os fundos provenientes de impostos ficaram fora do oramento (CEPAL,
2010:58).
Assim, embora o gasto em habitao na Argentina seja relativamente alto em comparao a
outros pases da Amrica Latina, superando, em quase todos os anos, a mdia do continente, o
perfil do gasto no substancialmente diferente ao resto desses pases. Porm, as mudanas
acontecidas desde o ano 2003 so muito importantes no caso Argentino, com a recuperao do
investimento do Estado na rea social e afastamento da lgica neoliberal dos anos 90. Essa
22
Embora a distncia entre o gasto em habitao do perodo neoliberal e o gasto ps-2003 seja
empiricamente inquestionvel, este ltimo ainda relativamente marginal em relao ao gasto
pblico social argentino. Essa marginalidade torna-se perceptvel quando se comparam os dados
sobre as finalidades e funes do gasto social na Argentina. Na Tabela 1, pode-se observar como
o gasto em habitao flutuou entre os anos 2003 e 2009, variando de 1% at 2,23% do gasto total.
Mesmo assim, a magnitude desses valores adquire ainda maior significado e notoriedade em
relao a seu pequeno tamanho em comparao com as outras funes do Gasto Social. Assim,
se, no ano 2009, os gastos em habitao e urbanismo representavam 1,46% do gasto total, essas
porcentagens chegavam a 15,46% em educao, cultura, e cincia e tcnica; 14,38% em sade;
5,16% em promoo e assistncia social; e 22,04% em previdncia social. Frente aos outros
componentes do gasto social, a habitao de cinco a 20 vezes menor. Essas diferenas ficam
mais claras quando se observa o Grfico 4, localizado aps a Tabela 1.
23
2003
2004
2005
110431,5521
128385,0252
170019,7158
71922,6444
84572,00377
65%
66%
2006
2007
2008
2009*
213482,362
292535,8603
395542,0451
494723,0212
106147,4468
136201,6868
185869,5063
247649,5502
318265,4164
62%
64%
64%
63%
64%
1146,703467
1810,543677
3524,400155
4761,70167
5415,507182
5545,665194
7237,655064
1,59%
2,14%
3,32%
3,50%
2,91%
2,24%
2,27%
1,04%
1,41%
2,07%
2,23%
1,85%
1,40%
1,46%
15347,41213
13,90%
15979,80045
14,47%
5309,863331
18605,85642
14,49%
18873,76818
17,09%
6560,915675
25368,30422
14,92%
23717,29568
13,95%
8913,223214
33713,58365
15,79%
29552,17589
13,84%
11664,83916
44704,20532
15,28%
38864,69255
13,29%
14588,51416
61599,97591
15,57%
52911,71473
13,38%
19076,65843
76491,34646
15,46%
71151,7792
14,38%
25516,73956
24
4,81%
24653,58959
22,32%
5,11%
28273,4827
22,02%
5,24%
32569,82116
19,16%
5,46%
42022,84501
19,68%
4,99%
64257,70073
21,97%
4,82%
84988,91762
21,49%
5,16%
109014,6834
22,04%
Incluem-se s as transferncias da Administrao Nacional aos Fundos Fiducirios (que formam parte de seu financiamento) e no o total gastado por esses
fundos, dado que no se possuem as quantidades e alocaes por finalidade-funo.
(*) Cifras provisionais
Fonte: Elaborado com base nos dados da Direo de Anlise de Gasto Pblico e Programas Sociais - Secretaria de Poltica Econmica Ministrio de Economia
25
Grfico 4: Gasto pblico social, gastos em habitao e urbanismo, educao, cultura e cincia e tcnica, sade,
promoo e assistncia social, e previdncia social como porcentagem do gasto pblico total
70%
65% 66%
60%
64%
62% 64% 64% 63%
50%
40%
30%
20%
22,32%22,02%
21,97%21,49%22,04%
19,16%19,68%
10%
0%
Fonte: Elaborado com base nos dados da Direo de Anlise de Gasto Pblico e Programas Sociais - Secretaria de
Poltica Econmica, Ministrio de Economia Federal
26
Os dados gerais analisados at aqui sobre o gasto pblico em habitao, suas dimenses e
estrutura permitem observar como as mudanas ocorridas de 2003 em diante so muito
importantes, sobretudo no investimento em habitao. Porm, esse tipo de gasto continua sendo
marginal na estrutura do gasto social (perfil compartilhado pelos pases latino-americanos) e
como uma orientao qualitativa que privilegia a habitao como objeto fsico em detrimento de
outras categorias do gasto em habitao orientao vivendista do gasto e das polticas
habitacionais, a ser analisado nos prximos captulos2.
Uma das principais caractersticas do enfoque vivendista desligar a habitao da estructura urbana (...)
concebendo-a como uma unidad individual edificao-lote, isolada de sua insero na cidade. Deste modo, a moradia
esta divorciada dos aspectos sociais e territoriais que constituem-a como produto historico e relaciona-a
funcionalmente com o resto dos objetos e servios urbanos. Sua relao com a renda do solo se oculta, para se
asumir uma concepo de propiedade plena baseada nos interesses individuais dos proprietarios (DEL RIO,
2011:30)
27
Porm, servem para atingir uma caracterizao relativamente clara do dficit em suas linhas
gerais, fato pelo qual se considera relevante, neste trabalho, fazer uma meno a tais dados.
O dficit habitacional pode ter componentes tanto qualitativos quanto quantitativos em relao s
caractersticas fsicas de habitao, como tambm pode estar ligado ao nvel de superlotao da
moradia, ou seja, quantidade de pessoas que habitam numa mesma unidade fsica. Por isso, o
Censo Nacional Argentino avalia um leque de variveis para captar as diferenas entre os tipos de
dficits para medi-los apropriadamente.
Primeiramente, o censo caracteriza e releva as habitaes, colocando-as em vrios tipos de
categorias em relao suas condies fsicas: existem habitaes dos tipos A e B, apartamentos,
quartos de hotel ou albergue, quartos arrendados, local no construdo para habitao (lugar no
destinado originariamente para morar, mas que estava habitado no dia do censo), rancho ou
casilla (o rancho prprio de reas rurais tem geralmente paredes de adobe, cho de terra e teto
de chapa ou palha; a casilla prpria das reas urbanas habitualmente construda com
materiais de baixa qualidade ou com lixo, como papelo, sacolas plsticas etc.) e habitao
mvel. As moradias que entram na categoria tipo A e os apartamentos so considerados
habitaes aptas habitabilidade. Todas as outras categorias fazem parte do que se conhece como
habitaes deficitrias. Porm, tambm existem diferenas nessa categoria: h as habitaes
28
deficitrias consideradas recuperveis, ou seja, que requerem uma melhoria para tornarem-se
aptas (habitaes do Tipo B) e h aquelas consideradas irrecuperveis, que, por causa de seu
alto nvel de precariedade, no podem ser melhoradas, precisando da construo de habitaes
completamente novas para substitu-las. As habitaes deficitrias recuperveis compem o que
se denomina dficit qualitativo e as irrecuperveis, o dficit quantitativo.
Por sua vez, o censo tambm distingue entre habitaes e familias. As primeiras so o espao
onde moram uma ou mais pessoas, encontra-se separado por paredes ou outros elementos,
cobertos por um teto e os ocupantes podem entrar ou sair sem passar pelo interior duma outra
habitao, enquanto que as segundas so a pessoa ou grupo de pessoas que moram sob um
mesmo teto e compartem seus gastos de alimentao (CELS, 2013:354). Essa distino ajuda
para a medio dos diferentes tipos de superlotao: superlotao familiar (convivncia ou
cohabitao familiar) que ocorre quando mais de uma famlia divide a mesma residncia por falta
de opo; e a superlotao na famlia que refere-se quantidade de pessoas da mesma famlia que
compartilham um mesmo quarto. A superlotao crtica na famlia (adensamento excessivo)
ocorre quando mais de trs pessoas compartilham um dormitrio, e superlotao moderada,
quando trs pessoas compartilham um quarto. A superlotao familiar, da mesma forma que o
dficit quantitativo, requer a construo de novas habitaes para a superao dessa condio de
precariedade, enquanto a superlotao na familia requer a ampliao da habitao (quando a
habitao est em condies de habitabilidade).
Finalmente, o censo tambm levanta as condies de posse da habitao e do terreno,
diferenciando entre proprietrio da habitao e do terreno, proprietrio somente da habitao,
inquilino, ocupante por emprstimo, ocupante por relao de dependncia (a famlia utiliza a
habitao que facilitada gratuita ou quase gratuitamente pelo empregador, organismo ou
empresa onde trabalha algum dos membros, em virtude de sua relao laboral) e outra situao.
Esses conceitos e dados permitem a abordagem do tipo de dficit habitacional existente na
Argentina. A Tabela 3 e o Grfico 6 contm dados sobre o dficit por tipo de habitao.
29
Ano
Nmero de
famlias em
habitaes
aptas
Nmero de
famlias em
habitaes
recuperveis
Nmero de
famlias em
habitaes
irrecuperveis
Total de
famlias
2001
Em %
2010
Em %
7.892.623
78%
10.026.451
82%
1.646.965
16%
1.668.330
14%
534.037
5%
476.894
4%
10.073.625
100%
12.171.675
100%
4%
14%
Familias em habitaes
aptas
Familias em habitaes
recuperveis
Familias em habitaes
irrecuperveis
82%
No Grfico 6, perceptvel que a situao das famlias tem melhorado, aumentando as habitaes
aptas e diminuindo as outras categorias. Porm, 18% das famlias ainda moram em condies
deficitrias, com um nmero crtico de 4% em habitaes irrecuperveis. Embora essa
porcentagem tenha diminudo nos ltimos dez anos, a queda foi de somente um ponto porcentual.
30
Ano
Famlias com
superlotao crtica
Total de familias
2001
Em %
2010
Em %
481.620
4,8%
480.914
4,0%
10.073.625
100%
12.171.675 100%
Por sua vez, deve-se fazer esta anlise levando em conta no s o tipo de superlotao, mas
tambm as caractersticas da habitao onde ela ocorre, como na Tabela 5 e Grfico 7.
Tabela 5: Superlotao crtica na famlia por tipo de habitao
Tipo de habitao
Habitaes aptas
Habitaes recuperveis
Habitaes irrecuperveis
Total de famlias com
superlotao crtica
2001
2010
Quantidade de
Quantidade de
famlias com
Em
famlias com
Em
superlotao
%
superlotao
%
crtica
crtica
109.485
22,7%
179.496
37,3%
236.629
49,1%
218.468
45,4%
135.506
28,1%
82.950
17,2%
481.620
100%
480.914
100%
31
Grfico 7: Porcentagem de famlia com superlotao crtica na famlia por tipo de habitao, 2010
17,20%
Habitaes aptas
37,30%
Habitaes
recuperveis
Habitaes
irrecuperveis
45,40%
Ano
Nmero de famlias
com superlotao
familiar
Total de famlias
2001
Em %
2010
Em %
663.088
6,6%
1.478.923
12,2%
10.073.625
100%
12.171.675
100%
Fazendo a mesma comparao entre esse tipo de superlotao com as caractersticas das unidades
fsicas onde acontece, encontram-se os dados da Tabela 7, visualmente representada no Grfico
8.
Tabela 7: Superlotao familiar por tipo de habitao
Ano
2001
2010
Nmero
Nmero
Tipo de habitao
de
Em %
de
Em %
famlias
famlias
442.326 66,7% 1.061.886 71,8%
Habitao apta
Habitao recupervel 167.859 25,3% 331.578 22,4%
85.459
5,8%
Habitao irrecupervel 52.903 8,0%
Total de famlias com
superlotao familiar
22,40%
Habitao apta
Habitao recupervel
Habitao irrecupervel
71,80%
Na presente dissertao, entende-se classe mdia como uma parcela especfica da populao com um nvel de
renda determinado, e no no sentido sociolgico de um tipo de estratificao social particular. Assim, pertencem
classe mdia aquelas pessoas ou famlias que fazem parte do terceiro quintil na diviso dos nveis de renda.
33
Tipo de problema
Famlias em
habitaes no
aptas
Famlias com
superlotao na
famlia
(habitaes aptas)
Famlias com
superlotao
familiar
(habitaes aptas)
Total
Quantidade
de famlias
Em %
2.145.224
63,34%
179.496
5,30%
1.061.886
31,36%
3.386.606
100,00%
34
Ano
Tipo de posse
Proprietrio da
habitao e do
terreno
Proprietrio
somente da
habitao
Inquilino
Ocupante por
emprstimo
Ocupante por
relao de
dependncia
Outra situao
Total de
famlias
2001
Quantidade
Em %
de famlias
2010
Quantidade
Em %
de famlias
7.115.508
70,64%
8.240.293
67,70%
432.009
4,29%
539.629
4,43%
1.122.208
11,14%
1.960.676
16,11%
829.985
8,24%
844.694
6,94%
253.679
2,52%
242.487
1,99%
320.236
3,18%
343.896
2,83%
seja, as habitaes tipo B, casillas, ranchos, quartos de inquilinatos, hotis ou penses (CELS,
2013:349. Itlico prprio) Analisando essas variveis entre os anos 2001 e 2010, resume-se a
situao dos aluguis informais por tipo de habitao da seguinte maneira:
36
O desenvolvimento da poltica habitacional durante esse perodo poder ser dividido em trs eixos,
que, por sua vez, significam a caracterizao de trs grandes linhas de polticas de moradia: o
Fundo Nacional de Habitao (Fonavi), poltica habitacional de maior importncia em nvel
nacional desde 1977 at sua completa paralizao em 2001; os planos federais implementados
desde 2003 sob uma lgica diferenciada da que imperou na rea habitacional at a poca; e,
finalmente, o mais recente Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica
Familiar (Pro.Cre.Ar), implementado desde o ano 2012. O prximo captulo especifica as
caractersticas centrais de cada uma dessas linhas.
37
no reembolsvel oferecido pela nvel federal para as provncias que aderissem. O PFCV sofreria
modificaes e ganharia novos financiamentos (Plano Federal de Construo de Habitao-Teto
Digno; PFCV Reconduzido; PFCV-Plurianual), mas a dinmica do programa continuaria sendo a
mesma. Esse programa, somado a outros planos de menor envergadura, marcaria as linhas gerais
da poltica habitacional durante os anos seguintes.
Finalmente, por meio do decreto presidencial 902/2012, de 12/6/2012, criou-se o Programa
Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica Familiar (Pro.Cre.Ar.), que consistiu
na criao de um fundo fiducirio pblico cujo objetivo era o de facilitar o acesso habitao
prpria da populao e a gerao de emprego como polticas de desenvolvimento econmico e
social (artigo1). O Programa foi financiado com recursos provenientes do Tesouro Nacional, bens
imveis transferidos de forma direta por parte do Governo federal e investimento da
Administrao Nacional da Seguridade Social (ANSES) por meio do Fundo de Garantia de
Sustentabilidade (FGS).
Neste captulo, sero caraterizadas pormenorizadamente cada uma dessas linhas de polticas
habitacionais.
prolongado. O Fonavi chegou para suprir essa deficincia financiando os crditos aos que
acessavam as famlias beneficiadas que pagavam cotas em longos prazos (geralmente mais de
trinta anos).
O fundo era financiado pelas contribuies dos trabalhadores, empregadores e retorno do valor
investido por meio das cotas cobradas aos beneficirios da poltica. A Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao da Nao era a responsvel pela administrao, definio
geral dos regulamentos, projetos a serem financiados e pelos critrios para a seleo dos
beneficirios. O Banco Nacional Hipotecrio atuava como intermedirio e agente financeiro do
Fonavi. Os institutos provinciais (estaduais) encarregavam-se de levantar as necessidades
habitacionais em suas jurisdies, confeccionar os projetos, licit-los, administr-los, controlar as
obras e, finalmente, adjudicar as habitaes (FERNANDEZ WAGNER, 1995).
Nesse esquema de funcionamento, os organismos provinciais de habitao eram os responsveis
pela execuo dos projetos sob o estrito controle da secretaria nacional. Desse modo, o Fonavi
funcionou durante os primeiros quinze anos de sua existncia de forma relativamente
centralizada, sendo o Governo federal o principal responsvel por definir as grandes linhas de
atuao da poltica.
Essa lgica de ao e funcionamento manteve-se estvel at os primeiro anos da dcada de 1990,
quando se introduziram reformas importantes, sobretudo em 1994, com a Lei 24.464, que criou o
Sistema Federal de Habitao. As modificaes foram as seguintes:
Cria-se o Sistema Federal de Habitao, composto pelos j existentes Institutos Provinciais de
Habitao, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao da Nao e agrega-se um novo
organismo de natureza consultiva, o Conselho Nacional da Habitao (composto por
representantes do Governo federal e dos Governos estaduais).
A criao desse sistema federal foi necessria devido outra mudana central tambm
introduzida: a descentralizao do fundo. A Secretaria Nacional de Habitao passou a cumprir
um papel de controle, definindo as linhas gerais de atuao e fiscalizando, enquanto os
organismos estaduais ganharam maior autonomia na definio dos projetos habitacionais e dos
critrios de seleo dos adjudicatrios e beneficirios (FUNDACIN APERTURA, 2001). A
arrecadao dos recursos do fundo era responsabilidade do Governo federal, mas deviam ser
transferidos automaticamente (Lei 24.130) aos entes jurisdicionais inferiores com base em
40
coeficientes definidos na lei (coeficientes que variam entre 14% do total para o Estado de
Buenos Aires, que a jurisdio que mais fundos recebe, e 1,3% para a Capital Federal, que a
que menos recebe). Esses coeficientes se definiram de forma diretamente proporcional ao
dficit habitacional e inversamente proporcional capacidade econmica de cada uma das
jurisdies, devendo ser atualizados a cada dois anos segundo a correta utilizao dos fundos,
o nvel de cobrana das cotas dos crditos (recuperao), o nvel de investimento realizado
especificamente em obra e a variao do dficit habitacional (Lei 24.464, art. 5), de acordo
com as cifras oficiais. Essas atualizaes nunca foram feitas e ainda hoje os coeficientes
continuam sendo os mesmos. Cada provncia aderiria ao Fonavi por meio de uma lei que criou
um Fundo Provincial de Habitao que, por sua vez, se comps das transferncias automticas
do Governo federal e dos recursos obtidos pela jurisdio na recuperao do investimento
(cobrana das cotas aos beneficirios).
Outra modificao importante no que tange utilizao do fundo foi a posterior autorizao s
provncias e municpios para a livre utilizao e disponibilidade dos fundos do Fonavi. Ou
seja, contrariando o esprito inicial da lei que definia-o como um fundo especfico e exclusivo
para habitao, as jurisdies inferiores podiam destinar esses fundos para outros fins
oramentrios (efetivamente, quando a crise fiscal comeou assolar os governos provinciais,
muitos deles utilizaram esse dinheiro para o pagamento de salrios atrasados dos funcionrios
pblicos)4.
Finalmente, modificou-se a forma de financiamento do Fonavi: deixou-se de utilizar as
contribuies dos trabalhadores e empregadores e trocou-se para um financiamento com base
em uma porcentagem (42%) do imposto dos combustveis (posteriormente, seria financiado
com a arrecadao da mesma porcentagem de um tipo exclusivo de combustvel: a gasolina)
Assim, de um imposto sobre o trabalho, passou-se a um imposto sobre o consumo.
Com essas modificaes, o esquema de funcionamento da poltica passou de um regime inicial
fortemente centralizado para uma descentralizao marcada, onde os Institutos Provinciais de
4
A livre disponibilidade dos fundos do Fonavi ainda continua vigente (DEL RIO, 2011). Porm, em 2003, s cinco
das 24 jurisdies usaram essa atribuio, destinando 14% do total das transferncias do Fonavi desse ano para
finalidades distintas das estipuladas na lei 14.464. Em 2011 (ano da ltima auditoria disponvel feita pela
Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao SSDUyV sobre a utilizao dos fundos do Fonavi), s
uma jurisdio (Buenos Aires) utilizou 52,92% dos recursos transferidos ao Estado para fins no habitacionais
(7,73% das transferncias totais do ano). Portanto, embora as provncias ainda possuam a capacidade de livre
disponibilidade do Fonavi, h uma clara tendncia de diminuio dessa orientao (SSDUyV, 2011).
41
Habitao, uma vez recebidos os recursos, passaram a desenvolver suas prprias polticas na
rea. Esse processo de descentralizao no foi patrimnio exclusivo da moradia, sendo um
elemento central do projeto poltico neoliberal iniciado em 1989 sob o argumento da necessidade
imperiosa de reduzir o tamanho do Estado (sobretudo o nvel federal) e lograr uma maior
eficincia na alocao e utilizao dos recursos pblicos nas reas sociais. Embora, nessa poca,
tenham-se defendido as bondades da descentralizao como um mecanismo para alcanar
melhorias na administrao pblica, no caso argentino, funcionou basicamente como um
mecanismo de des-responsabilizao por parte do Governo federal na efetivao dos direitos
sociais, e de des-financiamento das polticas nessa rea (muitas vezes, a transferncia de
funes e responsabilidades do nvel federal ao provincial no foi acompanhado de um repasse de
fundos suficientes para fazer frente a essas obrigaes).
A modificao do regime de financiamento significou, tambm, atrelar os recursos destinados
poltica de habitao ao devir e flutuao dos nveis de atividade econmica, j que o imposto
sobre os combustveis um imposto sobre o consumo. A estabilidade oramentria da mecnica
de financiamento anterior perdeu-se. Desse modo, o Fonavi foi progressivamente des-financiado,
embora o nvel federal houvesse se comprometido por lei em garantir um valor mnimo por ano
(finalmente isso no foi respeitado). Por outro lado, a possibilidade de livre disponibilidade dos
fundos por parte de cada jurisdio significou uma redefinio das prioridades do gasto,
modificando-se os destinos dos recursos em detrimento do investimento em habitao.
O progressivo esgotamento do modelo econmico liberalizado, a irrupo dos novos pobres e a
precarizao do nvel de vida da classe mdia foram fatores determinantes no aumento da
demanda de acessibilidade a uma habitao digna. (OSTUNI, 2007).
os recortes oramentrios e as mudanas nas partidas com destinos especficos
implicaram o arremate quase definitivo do sistema pblico de habitao (...). A
soma dos recursos destinados ao Fonavi reduziu-se severamente de 1.400
milhes de pesos em 1990 para 700 milhes em 1999, at sua desapario em
2002 (COHRE, 2005: 45. Itlica prpria).
Saldar essa dvida social tornou-se uma necessidade premente em termos econmicos e sociais.
S com o novo governo iniciado em 2003, comeou-se a reverter a decadncia na poltica
habitacional. Assim, comearam a serem implementados os sucessivos Planos Federais.
42
Na presente dissertao, ao falar de perspectiva keynesianas, neo keynesiana ou post keynesianas, refere-se ao
conjunto de propostas tericas e de poltica econmica que constituem uma alternativa coerente ao paradigma
neoclssico dominante nos mbitos acadmicos e polticos. Alguns elementos centrais desta proposta so: o
capitalismo como forma de produo dominante gera uma distribuio da riqueza e do poder extraordinariamente
desigual; a economia no pode separar-se da ideologia; o mercado no gera necessariamente o pleno emprego dos
recursos e fatores e existem falhas do mercado. Assim, o neo keynessianismo defende uma forte interveno pblica
estatal na economia, sendo as preocupaes pelo desemprego, a distribuio da renda e da riqueza, e a instabilidade
econmica centrais. Entende-se, neste sentido, que o estmulo demanda agregada determinante chave da
produo e emprego (SOMMER, 1997)
43
Outra caracterstica interessante desse programa que na construo das habitaes prourou-se
utilizar como trabalhadores beneficirios do Plano Chefes e Chefas de Famlia Desempregada.
Para alcanar isso, esses beneficirios deviam se organizar em cooperativas de trabalho. O
Programa reconhecia a necessidade de gerao de emprego, mas tambm reconhecia as
dificuldades de assegurar empregos estveis e formalizados num mercado de trabalho fortemente
afetado pela crise econmica e a flexibilizao laboral dos anos 1990. Assim, o associativismo
das cooperativas foi entendido como uma soluo de compromisso possvel frente a uma
necessidade premente de emprego.
O Programa de Solidariedade Habitacional, embora possuindo inspirao similar ao de
Emergncia Habitacional, caracterizou-se por um maior nvel de focalizao, j que seu objetivo
geral era a melhoria das condies de habitao daquelas reas urbanas localizadas nas regies
do pas mais castigadas pela situao de emergncia econmica e com populao com elevado
nvel de necessidades bsicas insatisfeitas (NBI) (COHRE, 2005:64) Quer dizer, priorizaram-se
as regies geogrficas do Nordeste e Noroeste Argentino (NOA e NEA), razo pela qual as
provncias que a ele aderiram (tambm por meio de um Convnio) foram Catamarca, Crdoba,
Corrientes, Chaco, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta e Tucumn.
Outro elemento diferenciador, alm do foco geogrfico, que o Programa Federal de
Solidariedade, embora priorizasse a empregabilidade dos beneficirios do Plano Chefes e Chefas,
no inclua como requisito sua organizao em cooperativas de trabalho. Com efeito, buscou-se
estimular a formalizao laboral incorporando-os como empregados formais nas empresas
construtoras responsveis das obras.
Nos contratos a serem celebrados, incluir-se- uma clusula na qual se
estabelea a obrigao das empresas de incorporar formalmente 50% da mo de
obra necessria para a construo das habitaes dentre os atuais beneficirios
do Programa Chefes e Chefas de Famlias Desempregada ou com mo de obra
atualmente desempregada. Esses trabalhadores passaro a fazer parte dos
operrios das empresas (COHRE, 2005:64).
Conforme o Conselho Nacional da Habitao, em 2013, haviam sido assinadas 38.388 obras a
serem realizadas sob a modalidade do Programa Federal de Emergncia Habitacional, das quais
23.885 foram finalizadas. Para o Programa Federal de Solidariedade Habitacional, esses nmeros
so de 27.252 e 22.256, respectivamente.
45
Pelo volume do investimento e obras (at maio de 2013 havia sido assinada a construo de mais
de 280 mil habitaes), o PFCV se erigiu como a poltica de maior centralidade entre todas as
implementadas nesse perodo.
Outra das polticas implementadas por parte do Governo federal distancia-se das explicitadas at
agora, j que seus objetivos so diferentes: o Programa Federal de Melhoramento de Habitaes
Melhor Morar. Seu objetivo o trmino, ampliao ou reparao da habitao de todo grupo familiar
que necessita que sua atual moradia seja completada ou melhorada. Trata-se de 140.000 melhorias
distribudas em todo o pas de acordo com o dficit qualitativo6.
A maior parte dos Planos Federais foi apresentada como formas de combater o dficit
habitacional quantitativo, aquele que se d (como se explicou no primeiro captulo) em razo das
caractersticas deficitrias das habitaes, que se tornam irrecuperveis, necessitando da
construo de uma nova moradia para a famlia que habita nela; ou quando h a superlotao de
famlias numa mesma habitao, fato pelo qual necessrio fornecer uma nova unidade
habitacional para uma das familias. Nesses dois casos, a construo de novas habitaes a
resposta, e a maioria dos planos implementados tentou satisfazer essa necessidade.
Porm, o dficit qualitativo, em que as habitaes deficitrias so recuperveis, tambm uma
das problemticas mais prementes na Argentina. O Melhor Morar procura combater esse dficit,
predominante na atualidade, j que 90% do dficit habitacional argentino qualitativo
(CAPELLO e GALASSI, 2011). Nesse sentido, o programa procura preencher um vcuo poltico.
Mesmo assim, seu desenvolvimento tem sido sumamente problemtico, j que o processo de
reparao, ampliao ou melhoramento de moradias j consolidadas requer outra lgica de
implementao completamente diferente da construo massiva. Por essa razo, de quase 160 mil
reparaes assinadas, somente pouco mais da metade foi completada (89 mil). Alm disso, as
quantidades investidas nesse programa so muito menores que dos outros planos. Essas razes
levam a supor que esse programa relativamente marginal para o padro de interveno estatal
nacional na questo habitacional.
Nesse sentido, existem tambm outros programas e subprogramas implementados pela
Subsecretaria de Habitao Nacional, de natureza mais especfica (Programa Rosario Habitat,
Assim, a partir de 2003, o investimento nesses tipos de planos cresse de forma permanente (
exceo de 2006-2007), erigindo-se como componente central da poltica habitacional do
perodo. Refora-se a noo do Estado como ator fundamental na hora de intervir na arena
econmica, sobretudo no sentido keynesiano de estimular a demanda agregada e o consumo
como motores de crescimento econmico. Essa forma de pensar o Estado evidencia uma
concepo heterodoxa que se contrape ao fundamentalismo neoliberal de Estado mnimo. Isso
48
constitui um grande avano nas conceitualizaes sobre o papel do Estado e sua responsabilidade
no cumprimento das obrigaes para com a cidadania, sobretudo na rea dos direitos sociais.
Esses elementos tambm estaro presentes no ltimo programa habitacional lanado pelo
Governo federal em 2012: o Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica
Familiar (Pro.Cre.Ar.)
2.3.
PROGRAMA
CRDITO
ARGENTINO
DO
BICENTENRIO
PARA
49
O FGS um fundo criado por meio do Decreto n 897/7, de 13/7/7. A Lei n 26.425, de 20/11/8, dispe sobre a
nacionalizao dos fundos das Administradoras de Fundos de Aposentadorias e Penses (sistema de penso de
carter privado e de capitalizao individual criado na dcada de 1990) e a transferncia dos mesmos ao atual
Sistema de Repartio. Com esse dinheiro, criou-se o Fundo de Garantia de Sustentabilidade, composto por diversos
tipos de ativos financeiros, como ttulos pblicos, aes de sociedades annimas, ttulos de prazos fixos, obrigaes
negociveis, fundos comuns de investimento, valores representativos de dvida emitidos por fideicomissos e cdulas
hipotecrias. No momento da transformao do sistema de capitalizao em sistema de repartio, 5 de dezembro de
2008, o FGS valia 98.224 milhes de pesos; em maro de 2011, seu valor montava a 182.600 milhes.
http://fgs.anses.gob.ar/
8
http://procrear.anses.gob.ar/programa
50
do crdito: 75 anos); tempo mnimo de trabalho de um ano, quer empregado com carteira
assinada ou independente.
Os crditos possuem taxas e juros reduzidos e variveis, dependendo da renda familiar lquida do
solicitante (entendida como a soma das rendas do trabalho, a renda de uma segunda atividade,
caso haja, e renda do cnjuge ou companheira/o). As linhas de crdito especficas esto
categorizadas segundo diferentes nveis de renda familiar lquida. Em geral, a renda mnima
necessria para acessar qualquer um dos crditos de oito mil pesos argentinos (980 dlares
americanos) e a renda mxima varia por linha, chegando a 35 mil pesos argentinos (4.300 dlares
americanos). Dependendo de cada linha de crdito, cada um desses nveis de renda possui suas
prprias taxas, juros, prazos de devoluo e nmeros mximos de emprstimo. Cabe aclarar que
essas quantidades mximas oferecidas pelos crditos no so suficientes para cobrir totalmente os
custos de cada uma das linhas, fato pelo qual os beneficirios devem possuir alguma capacidade e
nvel de poupana com a qual cobrir por sua prpria conta as diferenas.
Como a definio dos requisitos relativamente ampla, um grande nmero de pessoas cumpre
com as exigncias facilmente, qualificando para acessar os crditos. Assim, passados os
primeiros filtros de controle por meio da inscrio online, onde o solicitante do crdito apresenta
toda a documentao necessria, e da confirmao da viabilidade do pedido, a adjudicao final
dos crditos para cada um dos beneficirios feita por meio de sorteios pblicos da loteria
nacional, televisados ao vivo por cadeia nacional.
Na Tabela 10, possvel observar a quantidade de crditos facilitados at o primeiro semestre de
2013 na linha de crdito com terreno prprio:
Tabela 10: Sorteios e crditos outorgados pela linha de crdito com terreno prprio do Pro.Cre.Ar.
Adicionalmente, dados oficias da ANSES mostram que, at o dia 21/1/2014, o total de habitaes
em andamento era de 92.265. Destas, 58.178 correspondem s linhas diretas para famlias, das
quais 18.328 j esto finalizadas. Outras 34.087 moradias esto sendo construdas em 105
desenvolvimentos urbanos em todo o territrio nacional para as famlias sem terreno prprio 9. A
mdia de obras iniciadas por dia de 22010.
Levando em considerao a descrio feita no presente capitulo, poderia se dizer que a
caraterizao das polticas habitacionais implementadas pelo Governo federal argentino permite
avaliar as linhas centrais norteadoras de modalidade de atuao sobre essa problemtica. Assim, a
recuperao do papel do Estado como ator econmico-social demandou a concentrao de
funes no nvel federal, que vem se desenvolvendo como mbito privilegiado de interveno.
Alm da revalorizao do papel estatal, outro elemento central das polticas habitacionais do
perodo o binmio argumentativo proviso de habitao gerao de emprego como forma de
justificao-legitimao das formas de interveno do Estado. Desse modo, a conexo entre
polticas habitacionais e trabalho um elemento central presente em todas as polticas da poca e
atravessa, desde 2003 at hoje, a formulao dos mecanismos de interveno na problemtica
habitacional.
Finalmente, possvel identificar, no ltimo programa implementado (Pro.Cre.Ar.), um aumento
do nvel de complexidade da engenharia financeira e de gesto da poltica. Embora a poltica seja
ainda muito recente e sua implementao esteja se desenvolvendo na atualidade, cabe supor que
sua dinmica de funcionamento apresente linhas de continuidades e rupturas com as polticas
implementadas anteriormente.
Neste trabalho, considera-se que a conjugao dessas grandes de linhas de poltica habitacional
permite falar da existncia de certa unidade geral, delineando um padro de interveno pblica
estatal federal em habitao social. No captulo a seguir, pretende-se identificar os elementos
centrais do padro que tem se consolidado nos ltimos dez anos na Argentina.
http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-238197-2014-01-21.html e
http://procrear.anses.gob.ar/noticia/procrear-flexibilizo-las-condiciones-de-la-linea-compra-de-vivienda-a-estrenar145
10
http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-238727-2014-01-29.html
52
Assim, estar-se-ia inaugurando uma nova etapa histrica no desenho e implementao da poltica
habitacional. Neste captulo, sero aprofundadas as questes levantadas no captulo anterior
visando a desvendar as linhas centrais do padro de interveno pblica estatal na habitao
social.
Entendendo que as polticas habitacionais so compostas por um conjunto de decises e medidas
tomadas e implementadas pelo Estado, com o propsito de interferir nos processos de proviso
habitacional, o que inclui a produo, distribuio e consumo das unidades residenciais
(ARRETCHE, 1990: 55), possvel identificar padres regulares de interveno que permitam
afirmar a existncia de diversos sistemas habitacionais. Nesses sistemas, as formas de agir do
Estado se caracterizam pela existncia de um padro de ao estatal que manifesta variados graus
de regularidade, sobretudo em relao aos processos centrais de suprimento habitacional
anteriormente mencionados: produo, distribuio e consumo.
A noo de sistema habitacional consiste numa imprecisa, embora conveniente
expresso que abrange a totalidade das inter-relaes entre todos os atores
(individuais e corporativos), unidades habitacionais e instituies envolvidas na
produo, consumo e regulao da habitao. O conceito sistema de habitao
, assim, bem mais amplo que mercado habitacional ou setor habitacional
(HOEKSTRA, 2010:32)
54
56
Eixos de anlise
Dimenses
Descrio
Destinatrios
solues
(populao
alvo)
Centralizao/descentralizao.
Instituies pblicas responsveis. Tipo e
forma de financiamento
57
Esses eixos de anlise permitiro delinear os elementos centrais do padro de interveno estatal.
No item a seguir, aplica-se esta proposta analtica para o perodo 2003-2011, seguindo as
diretrizes traadas por Barreto (2011) para, em seguida, enfocar-se no perodo 2012-2013 e as
inovaes introduzidas no padro de interveno estatal com a criao do Pro.Cre.Ar.
59
em 2003, os primeiros planos federais comearam a oferecer moradias prontas no ano 2005, e,
desde essa data, a produo foi marcadamente superior que o Fonavi, como mostra o Grfico 11.
Grfico 11: Habitaes finalizadas at o ano 2012: Fonavi e planos federais
Elementos centrais das linhas polticas dos planos federais em comparao com o Fonavi:
A poltica habitacional volta a se centralizar no Executivo Federal, sendo este o definidor dos
eixos centrais dessa poltica e dos conceitos que guiaram a implementao dos planos.
Embora o Fonavi continue funcionando com sua mecnica descentralizada (ver Captulo 2),
os planos federais reconcentram no nvel federal vrias das competncias delegadas durante
a dcada de 1990. Assim, funcionam de forma paralela duas mecnicas: uma centralizada e
outra descentralizada. fundamental aclarar que, mesmo com a centralizao dos planos
federais, a execuo final da poltica, a elaborao dos projetos, a licitao das obras, o
controle da construo, a seleo dos beneficirios e a adjudicao das habitaes continuam
sendo de competncia dos nveis inferiores: estaduais e municipais. Portanto, a centralizao
est presente, mas de forma parcial.
instrumentos os que definem as regras de funcionamento dos planos. Cada obra encontra-se
sujeita aprovao do Governo federal. Os planos federais concentram maior poder no
Executivo Nacional, na medida em que este possui maior independncia de critrio na
determinao das regras de funcionamento, quantidades de financiamento, critrios de
distribuio, de modo que o quanto, como e de quem passam a ser decises federais (DEL
RIO, 2011:153).
61
Grfico 12: Planos federais: porcentagem do montante transferido a cada estado por ano, 2006-2012, em pesos argentinos*
62
64
Grfico 15: Comparao das porcentagens transferidas para os Estados de Santa Fe, Corrientes e San
Luis via Fonavi e planos federais, 2006-2012
As linhas retas do Fonavi evidenciam que a porcentagem recebida por cada estado fixa,
definida na lei 14.446, de 1994. Como os planos federais no presentam nenhuma definio
desse tipo, as flutuaes so constantes, como mostra o Grfico 15. Alm disso, embora nos
primeiros anos (2006-2007), os fundos transferidos via Fonavi tenham sido pouco
significativos em razo de seu tamanho relativamente pequeno nesse perodo, a gradual
recuperao do financiamento mostrou que o montante recebido pelas provncias foi
consideravelmente maior em 2011-2012, mesmo que as alquotas continuassem as mesmas.
Assim, as caratersticas centrais da interveno nesse perodo contm um forte contedo
neokeynesiano, concebendo a poltica habitacional como um motor econmico, e altos nveis
de recentralizao do poder decisrio no governo federal, especialmente no Ministrio de
Planejamento. Os planos federais fundamentam-se em uma matriz argumentativa claramente
ancorada no binmio proviso de habitao gerao de emprego, como uma dupla
inseparvel que vertebra todo o sistema habitacional ps-2003, atravessada, por seu turno, por
uma lgica do tipo emergencial, em que a poltica habitacional pensada como um meio
privilegiado para a superao de crises econmicas e reativao do sistema produtivo
(IBEZ MESTRES, 2013).
Essa modalidade de atuao soma-se quela herdada dos anos 1990, sobretudo o Fonavi, que,
nos primeiros anos do perodo, ainda no havia superado a crise de financiamento ps-2001,
mas que, juntamente com a recuperao da economia, evidenciou um crescimento no seu
65
oramento e nos fundos transferidos automaticamente para cada jurisdio. Assim, o perodo
caracteriza-se pela superposio dessas duas dinmicas.
3.2.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional
No que tange aos instrumentos privilegiados para a interveno na questo habitacional, o
perodo 2003-2011 privilegiou a lgica de interveno pblica estatal por meio dos convnios
marcos e convnios particulares entre Governo federal e estados. Os convnios funcionavam
como esquemas normativos dos programas gerais e dos subprogramas mais especficos,
permitindo uma proliferao de medidas que visaram a focalizar as aes pblicas nas
camadas sociais mais afetadas pela pobreza. Os fundos do Fonavi continuaram sendo
transferidos de forma direta para cada jurisdio, tendo cada uma de elas absoluta autonomia
na sua utilizao. Nesse sentido, cada estado representaria um caso especfico de estudo na
hora de analisar a utilizao dos fundos Fonavi. Como esta dissertao atm-se a delinear o
padro de interveno federal, essas questes no sero aprofundadas.
Portanto, os planos federais mantiveram a dinmica focalizada nas polticas habitacionais
herdadas da dcada anterior. Embora essa modalidade de funcionamento no tenha mudado, a
capacidade
operativa
de
fornecimento
habitacional
das
polticas
foi
ampliada
Justamente pelo carter massivo dessas polticas, privilegiou-se, em seu bojo, a construo
estandardizada de habitaes com padres baixos de qualidade, inseridas precariamente na
trama urbana, localizando-se nas periferias das cidades e se articulando escassamente com
polticas de planejamento urbano, mobilidade e infraestrutura (BARRETO, 2011). Como
aclarado anteriormente, a execuo dos conjuntos habitacionais concretos responsabilidade
dos nveis inferiores de governo (como no Fonavi), e a localizao desses conjuntos nos
espaos urbanos dependeu da capacidade concreta de cada estado e municpio de gerar solo
urbano-urbanizvel inserido na trama urbana. As condies de acesso ao solo no foram
contempladas nas disposies originais da poltica de habitao, nem se reconheceram s
limitaes estruturais na matria de gesto do solo de muitas administraes locais (DEL
RIO, 2009:10).
Na maioria das vezes imperou a lgica do mercado na qual a disponibilidade de espaos livres
para habitao social localizaram-se nas periferias ou mesmo por fora das tramas urbanas,
aprofundando os nveis de segregao e excluso scio espacial aos que se encontram
submetidos a setores populares. A tradio vivendista encontra-se dissociada da poltica
urbana e define o problema com de natureza fortemente setorial, projetando metas
construtivas divorciadas de aspectos sociais e territoriais (DEL RIO, 2009:5) Estas polticas
no foram acompanhadas devidamente de um planejamento territorial apropriado, fato pelo
qual a grande especulao no mercado imobilirio e do solo e a dbil interveno estatal sobre
eles tm afetado negativamente as polticas desenvolvidas, tornando-as fragmentadas e
paliativas. (ONU, 2011).
A massividade dos planos federais e o carter vivendista (compartilhado tambm pelo Fonavi)
com as consequncias negativas mencionadas no pargrafo anterior deveriam se relativizar
parcialmente, dado que alguns programas implementados nesse perodo, sobretudo o Melhor
Morar, afastaram-se destas lgicas, procurando atacar o dficit qualitativo existente por meio
de aes de melhoramento, conserto e ampliao do estoque de moradias existentes
(habitaes recuperveis, que, portanto, no precisam da construo de novas unidades).
Tambm, em outros subprogramas dos planos federais e no Fonavi, foram implementadas
solues habitacionais, entendidas como as diversas respostas vinculadas satisfao do
desenvolvimento familiar acima da unidade fsica da habitao, contemplando melhoramentos
habitacionais
(ampliaes,
reparaes)
melhoramentos
do
hbitat
(urbanizao,
68
Grfico 17: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012, por tipo
de programa
Alm da maior tamanho dos planos federais sobre o Fonavi, pode-se depreender do Grfico
17 como so privilegiadas as aes de construo de habitaes sobre outro tipo de soluo,
tanto em uma como em outra linha de poltica. Embora, nos primeiros anos do perodo, o
crescimento sustentado do investimento em habitao tenha significado um aumento tanto das
habitaes como das solues habitacionais (nos planos federais), a diferena entre ambas
visvel, e a diminuio das segundas aps o ano 2007 no corresponde a uma diminuio nas
primeiras, privilegiando-se, claramente, a construo de novas habitaes. Essa diferena no
to acentuada no caso do Fonavi, mas o Grfico 16 deixa evidente a preponderncia do vis
vivendista.
Portanto, embora tenham sido introduzidas algumas orientaes alternativas, as linhas gerais
da dinmica de interveno estatal nesse sentido no foram redefinidas.
3.2.3. Destinatrios (populao alvo) das solues
Diversos tipos de polticas, mas objetivamente as polticas sociais, tm a capacidade de
configurar sujeitos sociais (FERNANDEZ WAGNER e SEPLVEDA, 2006) Assim, a forma
com que as polticas habitacionais definem seus beneficirios constri um tipo de sujeito que
tem o direito de usufruir de uma habitao digna. O Fonavi, original da dcada de 1970,
definia, de forma bastante ampla e relativamente universalista, seus beneficirios, entendidos
como famlias de renda insuficiente para a aquisio de uma habitao no mercado. Na
dcada de 1990, essa definio no mudou, embora os recursos destinem-se s classes de
69
renda mdia-baixa, e tenham sido desenhadas novas polticas mais focalizadas (inspiradas nas
recomendaes dos organismos multilaterais de crdito, como o BID ou Banco Mundial) nas
classes de baixa renda. Algumas de essas polticas herdadas continuaram sendo
implementadas no perodo ps-2003, de modo que a lgica de construo dos beneficirios
continua sendo a mesma.
Com os planos federais, focalizou-se naqueles setores mais necessitados da populao, que
sofreram diretamente as consequncias negativas da crise econmica que eclodiu em 2001.
Mesmo assim, o carter desses planos foi massivo11, dada a enorme quantidade de pessoas
afetadas pela deteriorao da situao econmica e social. Portanto, a focalizao desse
perodo distancia-se daquela instrumentada na dcada anterior.
No Plano de Reativao do Fonavi, introduziu-se a condio que, nas obras iniciadas ou em
execuo, incorporar-se-iam os beneficirios do Plano Chefes e Chefas de Famlia
Desempregada, programa de transferncia condicionada de renda implementado em 2002
como medida de emergncia para combater os altos nveis de pobreza e misria. O Programa
de Emergncia Habitacional teve como populao alvo as famlias com renda abaixo do nvel
da misria e os grupos vulnerveis em situao de emergncia ou marginalidade, tentando,
tambm, priorizar a utilizao, como trabalhadores na construo, os beneficirios do Plano
Chefes e Chefas por meio da sua organizao em cooperativas de trabalho. O Programa de
Solidariedade Habitacional (de inspirao similar ao de Emergncia Habitacional) teve, ainda,
uma maior focalizao na definio da populao, visando ao melhoramento das condies de
habitao daquelas reas urbanas localizadas nas regies do pas mais castigadas pela situao
de emergncia econmica, i.e., o Nordeste e o Noroeste Argentino (NOA e NEA).
A estratgia de focalizao dos planos federais reveste-se de uma particularidade de vital
importncia: a definio do beneficirio no leva em conta s necessidade material dada
pela condio de pobreza, misria e precariedade habitacional seno que tambm considera o
fato de serem (esses possveis beneficirios) indivduos sem trabalho potencialmente
empregveis na construo de suas prprias moradias. Assim, a definio dos sujeitos
beneficirios nos planos federais tambm reflete o carter contra cclico e neokeynesiano que
caracteriza o padro de interveno do perodo.
Embora a focalizao nas polticas de habitao seja uma herana do neoliberalismo, a
estratificao resultante da diferenciao entre beneficirios por segmentos de renda foi maior
11
As polticas focalizadas dos anos 1990, anteriormente mencionadas, caracterizam-se por ter uma menor
envergadura tanto nos investimentos como na capacidade operativa.
70
71
Essa indefinio por parte do nvel nacional revela uma forte debilidade do sistema de
adjudicao dos programas de habitao social, j que, com a liberdade de cada estado ou
municpio de definir seus prprios critrios de adjudicao, abre-se
a possibilidade de prticas discriminatrias, em particular em relao
populao migrante proveniente de outros pases ou outros estados (...) o
sistema de adjudicao careceria de transparncia, sobretudo nos casos onde
no tem nenhum critrio sancionado por lei12 (ONU, 2011:13)
12
importante destacar que, nas normativas municipais sobre os listados dos beneficirios, no existe uma
fundamentao do ato de adjudicao, alm de acontecer num contexto mais amplo de falta de acesso
informao pblica sobre os critrios de adjudicao das moradias. (ONU, 2011:13)
72
379.377
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
60.778
20.813
50000
0
Perodo 2003-2007
segundo a realidade particular de cada famlia. H, nesse sentido, uma correlao entre a
modalidade de produo habitacional por empreiteiras privadas e a orientao vivendista do
padro de interveno habitacional estatal. Esse tipo de orientao responde tanto
necessidade do setor pblico de oferecer sinais claros ao setor da construo em relao
sustentabilidade do investimento como preferncia das empresas do setor por realizar
produtos seriados em detrimento de solues particularizadas. (DEL RIO, 2011)
3.2.5. O padro
Analisados os elementos centrais desse perodo, Barreto conclui que no se tratariam de novas
polticas de habitao, mas de uma nova etapa: embora elementos do perodo distanciem as
polticas ps-neoliberais daquelas da dcada de 1990 (revitalizao do papel do Estado como
um ator legitimado sobre o mercado, massividade da poltica com seus efeitos positivos na
economia e no emprego, volta centralizao do poder decisrio no nvel federal, introduo
de modalidades alternativas, embora marginais, de produo das solues habitacionais),
muitas dessas formas de atuao foram recuperadas do passado, mais prprias do modelo
keynesiano de desenvolvimento que a Argentina implementou com descontinuidades a partir
de meados do sculo XX at a dcada de 1980 (BARRETO, 2011:28) Ou seja, mais que de
um novo padro de interveno estatal, poder-se-ia falar da atualizao e resgate de
modalidades prvias sob inovaes prprias do desenvolvimento histrico especfico.
Similar concluso de Barreto poderia ser a anlise de Del Rio, que identifica linhas de
continuidade entre as dcadas de 1990 e 2000:
um esquema de incentivo da oferta, associada a uma resposta nica de
produto homogneo; a desateno da dimenso urbana ou territorial no
desenho da poltica; o descuido do dficit qualitativo na composio do
investimento; a concepo do sujeito ainda difuso e passivo; e, entre outras
continuidades, a debilidade da sustentabilidade financeira (DEL RIO,
2011:154)
Dessa
maneira,
orientao
contra
cclica
da
poltica
habitacional
entendida
75
hipotecrio como uma ferramenta central do Estado; ferramenta que tinha sido desarticulada
desde a privatizao do Banco Nacional Hipotecrio na dcada de 1990. Nesse sentido, o
programa distancia-se claramente das demais polticas habitacionais desenvolvidas
anteriormente, porque no centra sua ao na construo massiva e centralizada de habitaes
(embora uma das linhas de crditos seja para a aquisio de habitaes construdas por meio
dos projetos urbansticos desenhados pelo Estado).
A forma de financiamento do Pro.Cre.Ar. consiste numa engenheira financeira nova, na qual
se cria um fundo especfico destinado exclusivamente ao suprimento de crditos hipotecrios.
Nesse sentido, a estabilidade oramentria e de recursos aparentemente maior no
Pro.Cre.Ar. do que nos planos federais, j que a poltica federal de habitao at 2012
(excetuando o Fonavi), entendida como um programa de governo aferrado a uma forte
deciso poltica, no deixa de ser um fundo oramentrio circunstancial cuja previsibilidade
define-se ano a ano (DEL RIO, 2011:154)
Esse programa criado em 2012 tambm significa um aprofundamento do processo de
centralizao poltica no nvel nacional, mas operando por meio de um deslocamento
institucional: o Ministrio de Planejamento, criado em 2003 e monopolizador da poltica
habitacional at 2012, continua sendo o responsvel dos planos federais e do Fonavi, mas seu
papel relativamente marginal na engenharia institucional do Pro.Cre.Ar. Embora as
declaraes pblicas oficiais tenham manifestado que esse Ministrio participa da poltica,
suas funes no esquema no esto claramente definidas. Numa entrevista dada por uma
funcionria do Conselho Nacional da Habitao ficou claro que o Ministrio de Planejamento
quase no tem ingerncia no desenvolvimento do Pro.Cre.Ar.
O organismo fundamental, nesse caso, a Administrao Nacional da Seguridade Social
(ANSES), coordenando intersetorialmente com o Ministrio de Economia e a Administrao
Nacional de Bens do Estado (ABE), alm de um ator privado (Banco Hipotecrio, sociedade
annima, mas com participao estatal maioritria) e rgos dos nveis de governo estaduais e
municipais. Assim, tem-se uma engenharia institucional, financeira e funcional do programa
complexa, diferenciando-se claramente das polticas anteriores.
3.3.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional
A criao de um fundo fiducirio especfico propicia grande estabilidade financeira ao
esquema do Pro.Cre.Ar., possibilitando uma capacidade operativa de grande volume. At o
dia 21/1/2014, o total de habitaes em andamento em todo o pas no seio do programa
77
chegava a 92.265. Dessas, 58.178 correspondem s linhas diretas para famlias, sendo 18.328
j finalizadas, e 34.087 moradias de 105 desenvolvimentos urbanos em todo o territrio
nacional so destinadas s famlias sem terreno prprio. Com esses nmeros, a mdia de
obras iniciadas por dia de 22015.
Por outro lado, em termos da concepo que a poltica prope sobre a problemtica
habitacional e do tipo especifico de solues habitacionais a serem oferecidas, o Pro.Cre.Ar.
introduz quatro grandes inovaes no presentes no padro de interveno pblica precedente:
15
http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-238727-2014-01-29.html
Diante da ausncia de terrenos urbanos disponveis, a ANSES criou um cadastro para que os sujeitos privados
(pessoa particulares, empresas, imobilirias) oferecessem terrenos aptos de sua propriedade para a produo de
lotes de uso residencial, para a construo de moradias e prdios urbansticos. Finalizado o prazo para a
apresentao de ofertas no dia 20/5/2014, foram apresentadas 349 propostas por parte do setor privado que
permitiriam gerar mais de 72 mil lotes, alm de lotes que sero transferidos pela Administrao de Bens do
Estado (ABE) distribudos em 19 prdios em todo o pas, contabilizando um total de 11.101 lotes. Deles, 14 esto
localizados no Estado de Buenos Aires e outras cidades da Argentina (8.329 lotes) e cinco na rea
Metropolitana de Buenos Aires (2.772 lotes). Somado a isso, 7.700 terrenos sero cedidos por 35 municpios e
dez pelos governos estaduais, totalizando um aumento na oferta de potenciais terrenos para a construo de
habitaes em mais de 90.000 lotes.
http://procrear.anses.gob.ar/noticia/procrear-anuncia-la-oferta-de-lotes-para-la-construccion-de-viviendas-183
78
16
vivendismo nesse programa tambm contribui para que a poltica possa centrar parte de
suas aes no combate ao dficit habitacional qualitativo, por meio das linhas de crditos
para reparao, ampliao ou trmino de moradias nicas familiares. Assim, uma
tendncia anteriormente presente no padro de interveno habitacional representada pelo
Programa Melhor Morar dos programas federais, que procurava combater o dficit
qualitativo existente, mas de limitada incidncia, refora-se e aprofunda-se com o
Pro.Cre.Ar.
17
18
19
Para controlar o cumprimento deste compromisso, realizar-se-o inspees de forma coordenada com os
Municpios e se dispor da presena de ANSES em todo o territrio nacional Preos de referncia.
http://procrear.anses.gob.ar/programa/precios-referencia
80
84
CONSIDERAES FINAIS
Reconhecendo a natureza reticente s mudanas das polticas habitacionais, o objetivo desta
dissertao foi o de identificar e descrever as transformaes no padro argentino de
interveno estatal em habitao no perodo 2003-2013. Da mesma forma que no resto da
Amrica Latina, a Argentina sofreu durante a dcada de 1990 a implementao de diversas
polticas econmicas e sociais que tinham por objetivo a implantao de um regime
neoliberal. A desregulao econmica, a reduo do tamanho do Estado, a flexibilizao
laboral e a abertura ao comrcio exterior foram medidas que tiveram como consequncia o
sucateamento do sistema produtivo local, a condenao de amplos setores sociais
informalidade laboral, ao desemprego, pobreza e misria. Esse modelo eclodiu uma das
maiores crises da histria Argentina em dezembro de 2001.
O ano de 2003 significou, porm, um ponto de inflexo histrica. A nova gesto
governamental tomou diversas decises que comeariam um processo de recuperao
econmica e revitalizao do papel do Estado, adquirindo maior centralidade como ator
poltico, econmico e social. As polticas sociais foram protagonistas da agenda poltica e,
nelas, a poltica habitacional voltou-se como elemento central, sobretudo no projeto de
reativao produtiva.
Analisando a questo da moradia, possvel observar a complexidade dos diversos fatores
fsicos, jurdicos e familiares que nela interagem e que devem ser levados em considerao na
hora de discutir a problemtica habitacional de um pas. No primeiro captulo, afirmou-se que,
embora o gasto pblico em habitao tenha continuado relativamente marginal na estrutura do
gasto social (perfil compartilhado pelos pases latino-americanos) e qualitativamente
orientado em um sentido que privilegiasse a moradia como objeto fsico em detrimento de
outras categorias do gasto em habitao, os dados gerais analisados permitiram corroborar que
as mudanas ocorridas a partir de 2003 foram muito importantes, sobretudo quanto ao
montante de investimentos. Alm disso, foi possvel confirmar uma melhoria considervel nas
condies habitacionais das famlias argentinas, embora ainda apresentem srias limitaes
efetivao do direito a moradia digna. Ou seja, ainda persistem certos ncleos duros no dficit
habitacional a ser atingidos, destacando a persistncia de um nmero significativo de famlias
com problemas fsicos em suas habitaes em termos qualitativos, dado que as moradias
recuperveis so o triplo daquelas em condies irrecuperveis; um aumento da superlotao
familiar, especialmente nas habitaes aptas (dficit habitacional em setores de classe mdia);
85
Ainda assim, foi central destacar que, embora no tenha havido at 2012 grandes revolues
na rea habitacional, a revitalizao do papel do Estado indiscutvel e o retorno da moradia
na agenda pblica inegvel. Destacou-se que verdade que a criao dos Planos Federais e
a reativao do Fonavi aprofundaram a linha viviendista, herana de pocas passadas, fato
que se relaciona, por sua vez, com a forte inspirao keynesiana dessas polticas e sua
inscrio institucional setorial na rea de obra pblica. Porm, o Pro.Cre.Ar. introduziu
mecanismos inovadores que no se encontravam presentes nas concepes neoliberais da
poltica habitacional.
Utilizando as categorias propostas por Errandonea (2014) na sua anlise dos Estados sociais
na Amrica Latina, poder-se-ia dizer que o padro habitacional argentino compartilha a
caracterstica de ser fragmentado (no unificao das polticas e programas sob a direo de
um mesmo organismo que centralize a atuao estatal na questo habitacional); incompleto
(existem riscos habitacionais ainda no cobertos ou no suficientemente cobertos pela
proteo estatal, destacando especialmente o dficit habitacional qualitativo); e estratificado
(a diferenciao entre programas com caractersticas muito diferentes destinados para grupos
sociais distintos poderia contribuir para reproduzir estratificaes sociais j existentes na
sociedade, questo que pode se observar no caso do Pro.Cre.Ar., que se destina, sobretudo,
para a nova classe media ps-crise de 2001 e os Planos Federais e o Fonavi que se destinam
para setores populares mais pobres).
Nesse sentido, so evidentes as tendncias aqui destacadas que permitem inferir possveis
mudanas no padro de interveno habitacional com o desenvolvimento e aprofundamento
dos mecanismos inovadores que se comeam a implementar na atualidade. As linhas
anteriores de atuao continuam operando em conjunto com as modificaes atuais,
ampliando-se o repertrio de respostas de que dispe o Estado para combater a problemtica
habitacional. Portanto, essa superposio de modalidades de ao delimita uma forma de
interveno estatal nacional que conjuga elementos j presentes com novssimos mecanismos.
A recuperao do papel social do Estado aps a quebra da hegemonia neoliberal significou, na
questo habitacional, o aprofundamento e a ampliao das respostas pblicas com o intuito de
efetivar o acesso a uma moradia digna para amplos setores da populao. Os prximos anos e
o desenvolvimento das polticas em andamento permitiro avaliar com maior certeza os
avanos na conquista do direito habitao.
87
Mxico,
17
al
20
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