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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
REVISTA ELETRNICA DA FACULDADE DE DIREITO DA PUC-SP
ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE O DESVIO DE PODER

Carolina Zancaner Zockun
Procuradora da Fazenda Nacional
Professora de Direito Administrativo da PUC/SP
Professora no Curso de Especializao em Direito Administrativo (Cogeae) da PUC/SP
Palavras-chaves: desvio de poder, finalidade, discricionariedade, funo

administrativa, princpio da legalidade, restaurao da legalidade, razoabilidade,
soluo-tima, interesse pblico, sindicabilidade.
I Resumo
O presente estudo tem por finalidade identificar em que acepo o
desvio de poder (ou desvio de finalidade) tratado pelo ordenamento jurdico
brasileiro.
Nesse labor investigativo do sentido, contedo e alcance deste vcio
normativo, buscar-se- analisar o texto do direito positivo sob o plano pragmtico,
sinttico e semntico.
Para tanto, examinar-se-, logo de incio, o princpio da legalidade,
seu contedo, fundamento e configurao dada pelo atual Texto Constitucional.
Aps, analisar-se- brevemente a funo administrativa e o exerccio da
competncia discricionria.
A partir da, avaliar-se- o desvio de poder, conceituando-o e
identificando suas modalidades, suas formas de surgimento, a natureza de seu
vcio e a questo da necessidade probatria, bem como analisar-se- os
instrumentos conferidos aos administrados, pela ordem jurdica, para a fulminao
deste vcio.
Os textos estrangeiros citados foram traduzidos para o portugus,
pela autora, respeitado seu sentido original, sujeito, no entanto, s limitaes
inerentes s tradues desta natureza.
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1

II Do Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade significa que o sistema legal o
fundamento de toda ao ou omisso dos cidados e governantes. Assim, o
princpio da legalidade indica que o vetor a ser seguido por um Estado erigido sob
a forma de um Estado de Direito aquele estabelecido pela lei e somente por
ela.
certo que a obedincia lei no somente se restringe sua
literalidade, mas, principalmente, a seu esprito, sua consagrao como
instrumento de agregao de valores e princpios de uma sociedade em dado
espao e tempo.
J.J. FERREIRO LAPATZA acrescenta que a fora da lei advm do
fato de ser a mais genuna forma de representao da vontade popular. Assim,
continua o mestre, o princpio da legalidade adverte que s a lei pode regular
determinadas matrias, precisamente aquelas que garantem uma organizao
social baseada na liberdade individual1.
A Constituio Federal, em seu artigo 5, II, adota precisamente
este entendimento, ao dispor: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
LAPATZA, J. J. FERREIRO. (El Princpio de Legalidad y La Reserva de Ley. Revista

de Direito Tributrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, n 50, pgina 7). Na ntegra e no
original o autor averba: El rango de la Ley, la fuerza de la Ley, en nuestro ordenamiento, como
en todos aquellos que tratan de organizar una democracia pluralista de acuerdo con el principio
de la divisin de poderes, deriva, insistimos de que ella es la expresin ms genuina y
representativa de la voluntad popular. La Ley representa la vonluntad de autoformacin de una
colectividad que no reconoce otros poderes que los que emanan del conjunto de los ciudadanos
que forman parte de ella. Refleja las normas que la comunidad se da a si misma a travs de sus
representantes y debe contener, por tanto, el entramado bsico del sistema jurdico, aquel en que
se basa y encuentra apoyo el resto de la normativa que configura el ordenamiento. Pues slo
reservando a la ley tal entramado bsico el sistema garantiza la primacia de la voluntad popular.
El principio de legalidad, segn el cual la Ley y slo la Ley ha de regular ciertas
maetrias [sic], precisamente aquellas que garantizan una organizacin social basada en la
libertad individual, incorpora, esencialmente, la idea de que en una sociedad libre slo la
comunidade puede darse a s misma, a travs de sus representantes, normas sobre tales
materias.
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2

A prescrio normativa acima transcrita sintetiza, portanto, o

princpio da legalidade, condicionando seu contedo a trs focos principais de
interpretao, quais sejam, (i) o de que os cidados somente sero obrigados a
atuar ou a se omitir se houver prescrio legal; (ii) a inexistncia de lei sobre
determinada conduta significa que ela permitida aos particulares; e (iii) no pode
a autoridade se valer de outro veculo normativo para compelir a atuao do
particular, pois s a lei obriga. E lei o ato normativo oriundo de atividade tpica
do Poder Legislativo, rgo vertical do Estado e titular da representao popular
por excelncia, que inova de modo inaugural o ordenamento jurdico, aps regular
processo legislativo2.
O inesquecvel Prof. GERALDO ATALIBA3 acrescenta que mais
que isso: a lei , no direito constitucional brasileiro, necessariamente genrica,
isnoma, abstrata e irretroativa.
Com maestria, JOS AFONSO
DA
SILVA4 adiciona que a lei no
pode ficar num campo meramente normativo, no pode ser apenas lei de
arbitragem, precisa, pois, influenciar a realidade social, implicando diretamente
em alteraes na situao da comunidade.
por tal razo que, acertadamente, o Prof. CELSO ANTNIO
BANDEIRA
DE
MELLO entende que descendem da legalidade, os princpios da
finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da

responsabilidade do Estado5.
Assim que a lei e sua aplicao deve guardar conformidade
com os princpios da proporcionalidade (justa medida), da razoabilidade6
2
Conforme OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO. Princpios Gerais de Direito

Administrativo. Vol. 1. Rio de Janeiro: Ed. Forense, pgina 260.
3
ATALIBA, GERALDO. Repblica e Constituio. So Paulo: Malheiros Editores, 2 Ed.,
1998, pgina 124.
4
SILVA, JOS AFONSO DA. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo:
Malheiros Editores, 23 Ed., 2004, p. 121.
5
BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Editora Malheiros, 21 Ed., 2006, pgina 66.
6
Magistralmente, CARLOS MAXIMILANO averbou: Deve o Direito ser interpretado
inteligentemente, no de modo a que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva
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(obedincia a critrios adequados quanto racionalidade7), da finalidade (sujeio

ao intento e esprito da lei), da motivao (obrigao de demonstrao que os
fatos se subsumem lei, para que esta possa ser aplicada) e da responsabilidade
do Estado (imposio de que o Estado tambm se submete lei, sendo
responsvel, portanto, pelos seus atos).
III - Da Funo Administrativa
A atuao administrativa pautada pelo princpio da legalidade
administrativa8, cujo fundamento constitucional o artigo 37, caput.
Tal artigo estabelece que a Administrao Pblica deve obedincia
legalidade; legalidade esta diversa daquela disposta no artigo 5, II, pois a
submisso do Estado lei enseja que este s atue em estrita conformidade com os
ditames nela estabelecidos.
dizer: se os particulares podem fazer tudo o que no est proibido
em lei, Administrao s permitido atuar dentro dos precisos limites legais.
Como bem acentuaram os eminentes professores ADILSON ABREU
DALLARI e SRGIO FERRAZ: Sempre bom recordar que existe uma enorme e,
at mesmo, paradoxal diferena entre as relaes jurdicas de direito pblico e as
relaes jurdicas de direito privado: os particulares agem com ampla liberdade,
inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis (Hermenutica e Aplicao do

Direito. Porto Alegre: Editora Livraria do Globo, 2 Ed., 1933, pgina 183).
7
WEIDA ZANCANER, em artigo de leitura obrigatria, assentou a razoabilidade no se
restringe apenas mera anlise para conferir se um ato, uma lei, ou uma sentena foram
editados, ou no, de forma coerente com as normas que os presidiram. O princpio da
razoabilidade compreende, alm da anlise da coerncia dos atos jurdicos, a verificao de se
esses atos foram ou no editados com reverncia a todos os princpios e normas componentes do
sistema jurdico a que pertencem, isto , se esses atos obedecem ao esquema de prioridades
adotado pelo prprio sistema. (Razoabilidade e Moralidade. Estudos em Homenagem a
Geraldo Ataliba. Vol. 2. So Paulo: Malheiros Editores, 1997, pginas 624).
8
Tambm conhecido como princpio da legalidade restrita ou princpio da restritividade,
conforme EDMIR NETTO DE ARAJO. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Editora
Saraiva, 2005, pgina 51.
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mas so desprovidos de poderes e prerrogativas; a Administrao detentora de

poderes e prerrogativas, mas no tem liberdade.9
Em suma, o saudoso Prof. HELY LOPES MEIRELLES, averbou:
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal.
Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza10.
Assim, o princpio da legalidade possui duas facetas: a legalidade
que permeia a atuao dos particulares e a legalidade atrelada funo
administrativa.
Em continuidade, o mestre SANTI ROMANO11 concluiu princpio
fundamental do direito pblico moderno que esta funo deva ser exercida dentro
dos limites da ordenao jurdica e segundo os escopos traados pela lei, que a
sua fonte principal.
O
jurista
luso
MARCELO
CAETANO12
registrou
que
Administrao Pblica, num regime de legalidade, est subordinada lei. A sua

atividade, portanto, tem que ser legal, ou seja, tem que se desenvolver nos moldes
precisos traados pela lei.
No mesmo sentido, LCIA VALLE FIGUEIREDO13 aduz que h de
se entender como regime da estrita legalidade no apenas a proibio prtica de
atos vedados pela lei, mas, sobretudo, a prtica, to-somente, dos expressamente
por ela permitidos.
DALLARI, ADILSON ABREU e FERRAZ, SRGIO. Processo Administrativo. So Paulo:

Malheiros Editores, 2 Ed., 2007, pg. 72.
10
MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros
Editores, 27 Ed., 2002, p. 86.
11
ROMANO, SANTI. Princpios de Direito Constitucional Geral. Traduo de Maria
Helena Diniz. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1977, pgina 255.
12
CAETANO, MARCELO. Princpios Fundamentais de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Editora Forense, 1977, pgina 95.
13
FIGUEIREDO, LCIA VALLE. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros
Editores, 7 Ed., 2004, pgina 66.
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5

Assim que a atividade administrativa s pode agir debaixo da lei,

ou seja, a funo administrativa, na viso de MICHEL STASSINOPOULOS14, d-se
secundum legem, jamais ultra ou contra legem.
por isso que a funo administrativa definida15 como a funo
do Estado, ou de quem lhe faa as vezes, no exerccio de prerrogativas pblicas e
dentro de uma estrutura hierrquica, para fiel aplicao da lei, mediante
comandos complementares dela; comandos esses plenamente contrastveis, no
tocante legalidade, pelo Poder Judicirio16.
Se, ento, a atividade de quem gere coisa pblica (administrar)
atividade de aplicao concreta de comandos legais, tem-se, por conseqncia,
que o administrador mero servo da lei.
E, se servo da lei, os comandos por ela (Administrao)
emanados, s podero ter por finalidade a fiel execuo desta (da lei).
Com isso, cabe indagar como se articula a obrigao de cumprir
estritamente a lei com a existncia de uma certa margem de liberdade reconhecida
ao administrador no seu cumprimento, sempre que ao agente for conferida uma
competncia discricionria17.
O tratamento da discricionariedade , pois, ponto fundamental para
a estrutura deste estudo, bem como para anlise do desvio de poder.
14
STASSINOPOULOS, MICHEL.Trait des Actes Administratifs. Atenas: Librairie Sirey,

1954, p. 69.
15
BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Editora Malheiros, 21 Ed., 2006, pgina 34.
16
Com o mesmo entendimento, RENATO ALESSI: Ora, funzione amministrativa, sul piano
giuridico, la funzione di emanare statuizioni (o quanto meno atti preparatori od integrativi delle
medesime) aventi valore complementare nel senso sopradetto, rispetto ad um precetto normativo
astratto mancante di concreta ed immediata operativit, al fine appunto di permettere siffatta
operativit concreta. (Principi di Diritto Amministrativo. Milo: Giuffr Editore, 4 Ed., 1978,
pgina10).
17
BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle
Jurisdicional. So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pgina 16.
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IV - Do Exerccio da Competncia Discricionria

Para EDUARDO GARCIA
DE
ENTERRA18, a discricionariedade
essencialmente uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas, ou,

se se preferir, entre indiferentes jurdicos, porque a deciso se fundamenta
normalmente em critrios extrajurdicos (de oportunidade, econmicos, etc.), no
includos na lei e remetidos ao juzo subjetivo da Administrao.
O Prof. CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE
MELLO, corretamente,
rechaa a idia de que a eleio sempre entre indiferentes jurdicos. Na verdade,

diz o autor, consoante demonstrar-se- a breve tempo, que ao administrador cabe
fazer, no qualquer escolha, mas a melhor opo possvel para o caso concreto.
Registre-se, primeiramente, que a margem de liberdade s existe
quando a lei a conferir ao administrador. Sem a existncia de prvia lei, no h
que se falar em competncia discricionria, posto que a lei o nico instrumento
jurdico que validamente atribui competncias.
V-se, pois, ser o princpio da legalidade fundamento e limite da
atuao discricionria.
Nesse sentido, EDUARDO GARCIA
DE
ENTERRA19 afirma: No
h, pois, discricionariedade margem da lei, seno justamente somente em

virtude da lei e na medida em que a lei haja disposto.
Em continuidade, AFONSO RODRIGUES QUEIR20 aduz: o poder
discricionrio da Administrao nunca uma livre escolha ou livre atividade.
18
ENTERRA, EDUARDO GARCA DE E FERNNDEZ, TOMS-RAMN. Curso de

Derecho Administrativo. Madrid: Editora Thomson Civitas, 12 Ed., pginas 466-467.
19
ENTERRA, EDUARDO GARCA DE E FERNNDEZ, TOMS-RAMN. Curso de
Derecho Administrativo. Madrid: Editora Thomson Civitas, 12 Ed., pgina 462. No original: No
hay, pues, discrecionalidad al margen de la Ley, sino justamente solo en virtud de la Ley y em la
medida en que la Ley haya dispuesto.
20
QUEIR, AFONSO RODRIGUES. A Teoria do Desvio de Poder em Direito
Administrativo. Revista de Direito Administrativo. Vol. VII, pginas 52-80, Editora Renovar,
pginas 73-74.
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, pelo menos, sempre limitado, dirigido, regulado, ligado, pelo fim da lei, pela
ratio legis, fim que jamais falta (...)
Destaque-se, outrossim, que no se confunde discricionariedade
com arbitrariedade: Discricionariedade liberdade de agir dentro dos limites
legais; arbitrariedade ao fora ou excedente da lei, com abuso ou desvio de
poder21.
Ademais, pode ocorrer que, diante do caso concreto, a
discricionariedade conferida pela lei deixe de existir, seja porque s h um
comportamento do administrador que preserve interesse pblico, seja porque a
finalidade da lei s admite, para aquele caso concreto, uma nica soluo.
Se o administrador, contudo, na hiptese supramencionada
escolher outra soluo que no aquela que preserve o interesse pblico, o Poder
Judicirio, quando provocado, tem o dever de anular a escolha do administrador,
pois esta anulao est embasada no na possibilidade de anlise do mrito
(convenincia e oportunidade) pelo Poder Judicirio, mas no fato do
administrador ter atuado de forma contrria lei, ou ao menos finalidade da lei.
Esta anulao estar, portanto, fundada no controle de legalidade dos atos
administrativos.
Assim, a discricionariedade , no entender do mestre CELSO
ANTNIO BANDEIRA
DE
MELLO22, a margem de liberdade que remanesce ao
administrador para escolher, segundo critrios de razoabilidade, uma, dentre pelo

menos duas condutas cabveis, perante cada caso concreto, com o escopo de
cumprir o dever de adotar a soluo mais apropriada satisfao da finalidade
legal, quando, em virtude da fluidez dos termos da lei ou da liberdade conferida
21
MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Editora
Malheiros, 24 Ed., 1999, pgina 120.
22
BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle
Jurisdicional. So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pgina 48.
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no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente, uma soluo unvoca

para a situao vertente23.
Com isto, extrai-se a necessidade de que a escolha do
administrador pblico seja a mais consentnea com o interesse pblico, seja a
soluo-tima, seja, enfim, aquela que prestigie, ao mximo, a finalidade legal,
colocando-a no degrau mais alto da atuao administrativa.
Do exposto, decorre que a discricionariedade tem por caracterstica
ser residual, ou seja, s aps uma anlise detida do caso concreto e aps ter
esgotado o processo interpretativo essencial para a aplicao da norma que se
pode admitir a existncia (ou no) da margem de liberdade.
Logo, essa margem de liberdade, conferida ao administrador,
quando efetivamente estiver presente, no sindicvel pelo Poder Judicirio,
posto que o ordenamento jurdico outorgou ao administrador - e somente a ele - a
possibilidade de decidir qual a soluo que melhor se adequa ao interesse pblico
no caso concreto.
De toda a sorte, o maior problema que o uso indevido da
discricionariedade pode ensejar diz respeito ao objeto desse estudo, qual seja, o
desvio de poder (ou desvio de finalidade), que ser tratado a seguir.
23
No mesmo sentido, TOMS HUTCHINSON: Discrecionalidad no significa libertad de

eleccin. La Administracin no elige libremente una opcin determinada, ya que, como poder en
todo momento dirigido por el derecho, deber orientarse segn los parmetros establecidos en la
ley y en su mandato de actualizacin, ponderndolos autnomamente en el marco de la
habilitacin actuada. Estos parmetros estn constituidos, en primer lugar, por los objetivos o
fines deducibles de la programacin contenida en la ley y que, en ocasiones sobre todo cuando
se trata de normas de programacin final -, se recogen expresamente en aquella en forma de
directrices par el ejercicio del poder discrecional atribuido. A estos parmetros se unen los de la
Constitucin, en particular los derechos fundamentales y los principios de proporcionalidad y de
igualdad. (Principio de Legalidad. Discrecionalidad y Arbitrariedad. Revista Jurdica de
Buenos Aires. Buenos Aires: Abeledo-Perrot - LexisNexis, 1 Ed., 2005, pgina 317).
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V - Do Desvio de Poder
O desvio de poder (ou desvio de finalidade) nada mais do que a
utilizao de uma competncia em desacordo com a finalidade que lhe preside a
instituio24.
E se assim, o desvio de poder no vcio especfico dos atos
administrativos. Tambm poder ser encontrado em leis expedidas com burla aos
fins que constitucionalmente deveria prover, bem como em atos judiciais, que
estiverem em descompasso com a competncia para o qual foram institudos25.
E isso porque a competncia outorgada ao agente nos precisos
limites para que ele cumpra a finalidade legal. Nada aqum, nada alm disso.
O eminente Prof. JOS ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA26 nos ensina
que mesmo na atuao discricionria, a competncia no deferida para fazer
valer critrios pautados exclusivamente na vontade do agente, mas para fazer
imperar uma eleio objetivamente conduzida pelo requisito teleolgico que
fundamenta a outorga da esfera de deciso.
Assim, o conjunto de poderes de que o agente se utiliza no exerccio
da funo administrativa , na verdade, apenas um instrumento para realizao de
deveres, prescritos pela ordem jurdica, para alcanar a finalidade legal.
Nas sempre sbias palavras de ADILSON ABREU DALLARI e
SRGIO FERRAZ27: toda lei instrumental, toda a lei visa ao atendimento de um
determinado fim de interesse pblico.
24
BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle Judicial.

So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pgina 56.
25
So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pgina 76-77.
26
PIMENTA OLIVEIRA, JOS ROBERTO. Os Princpios da Razoabilidade e da
Proporcionalidade no Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Editora Malheiros, 1 Ed.,
2006, pgina 243.
27
DALLARI, ADILSON ABREU e FERRAZ, SRGIO. Processo Administrativo. So Paulo:
Malheiros Editores, 2 Ed., 2007, pg. 74.
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10

por isso que CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE
MELLO entendeu
por bem modificar o eixo metodolgico que serviu de base para o direito
administrativo, retirando-o da idia de poder e concentrando-o na idia de dever,
demonstrando, desta forma, que os poderes so nica e exclusivamente meios
para o alcance dos deveres que lhe foram impostos pelo ordenamento jurdico.
Da
que,
abeberando-se
dos
ensinamentos
primeiramente
divulgados por SANTI ROMANO e, posteriormente, por RENATO ALESSI28, o Prof.

CELSO ANTNIO inverteu a idia central do pensamento do jurista italiano para
formular a sua teoria de que as competncias concedidas aos agentes no
enfeixam poderes-deveres, mas sim deveres-poderes, sendo que esta inverso
dos termos do binmio serve precisamente para demonstrar o aspecto subordinado
do poder em relao ao dever.
Retomando o conceito de desvio de poder, tem-se que este
corresponde ao manejo da competncia visando atingir resultado diverso daquele
para a qual ela foi instituda. Esta divergncia de resultado, que afasta, portanto, a
atividade do administrador da finalidade legal, pode ter sido querida ou no pelo
agente. Ou seja, independentemente de ter o agente agido com dolo, h desvio de
poder sempre que a atuao concreta do agente desencontrar-se da finalidade
visada pela norma jurdica.
Disto pode-se concluir que s h falar em desvio de poder quando
a autoridade possui, em tese, competncia para dispor sobre a matria objeto do
ato. Se essa competncia inexistir, o vcio no qual o agente incorre o de pura
incompetncia formal.
Ser tambm de incompetncia formal se o agente,
28
O Prof. RENATO ALESSI acentua: Precisamente o poder estatal, considerado como dirigido a
essas finalidades de interesse coletivo, e na qualidade de objeto de um dever jurdico,
relativamente sua aplicao, constitui uma funo estatal. No original: Appunto il potere
statuale, considerato in quanto ogetto di um dovere giuridico relativamente alla sua esplicazione
constituisce uma funzione statuale. Principi di Diritto Amministrativo. Milo: Giuffr Editore, 4
Ed., 1978, pgina 2.
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possuindo competncia para agir, infringe competncia vinculada por decidir de

modo contrrio ao que a lei impunha29.
Destaque-se, outrossim, que a omisso do agente tambm pode
configurar desvio de poder. Deveras, o eminente Prof. AFONSO RODRIGUES
QUEIR30 j advertia: no agir tambm agir.
E este desvio de poder oriundo da omisso ocorre quando o agente
decide abster-se de praticar um ato que deveria emitir para o adequado
atendimento do interesse pblico, com escopo de favorecer, perseguir ou, de
qualquer forma, visando finalidade alheia da regra de competncia que o
habilitava31.
Neste caso, a omisso consistir tambm em uma transgresso
lei, cabendo responsabilizao do agente que se manteve propositadamente inerte.
Afinal, se no pode haver ato arbitrrio, tampouco pode haver omisso
arbitrria32.
Linhas atrs foi dito que o desvio de poder no se limita s
situaes em que o agente age dolosamente. claro que, via de regra, a inteno
do agente est maculada pela m-f: ele emite o ato com o intuito de perseguio
ou favoritismo (prprio ou de outrem).
Como o Direito no admite a m-f, o ato que contm este vcio
transgride gravemente a ordem jurdica e, sendo assim, deve ser fulminado pela
prpria Administrao Pblica, no exerccio de seu dever de autotutela, ou pelo
Poder Judicirio, quando provocado.
29

So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pginas 57/58.
30
QUEIR, AFONSO RODRIGUES. A Teoria do Desvio de Poder em Direito
Administrativo. Revista de Direito Administrativo. Vol. VII, pginas 52-80, Editora Renovar,
pgina 59.
31
So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pginas 75 e 76.
32
VELLOSO, GALBA. Desvio de Poder Doutrina, Jurisprudncia, Aplicao Prtica,
So Paulo: Editora Malheiros, 2007, pgina 194.
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12

De toda a sorte, alm da modalidade de desvio de poder acima

citada, qual seja, a que o agente busca finalidade alheia a qualquer interesse
pblico, h tambm aquela em que, utilizando uma competncia que
abstratamente detm, o agente busca atender uma finalidade pblica que, contudo,
no aquela prpria, especfica, do ato utilizado. Isto , o agente incide em erro
de Direito ao imaginar que se utiliza de uma competncia adequada para o alcance
de uma dada finalidade, s que acaba por manejar competncia inadequada, de
direito, para alcanar a finalidade desejada33.
Esta ltima modalidade de desvio de poder conhecida, no Direito
Francs, como detournement de procedure, que significa desvio de
procedimento.
O dolo do agente no , ento, elemento necessrio para
caracterizao do vcio de desvio de poder.
Tanto isto verdade que MARCEL WALINE34 averbou:
(...) em numerosos casos de inteno do legislador, conferindo
certos poderes administrao, a de que esta os utilize, no em vista de
qualquer interesse pblico, mas exclusivamente em vista de um fim bem
determinado; neste caso, todo uso de um tal poder em vista de um fim, mesmo que
de utilidade pblica, diverso daquele que foi previsto e querido pelo legislador
um 'desvio de poder'; e ainda um caso de nulidade do ato administrativo.
33

34
WALINE, MARCEL. Droit Administratif. Paris: ditions Sirey, 9 Ed., 1963, pgina 451.
No original: (...) dans de nombreux cas, lintention du lgislateur donnant certains pouvoir
ladministration, a t que celle-ci les utilize, non ps em vue de nimporte quel intrt public,
mais exclusivement em vue dum but bien dtermin; en ce cas, tout usage dun tel pouvoir en vue
dun but, mme dutiit publique, autre que celui prvu et voulu par le lgislateur, est un
detornement de pouvoir ; et cest encore un cas de nullit dun ace administratif.
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13

Na mesma esteira, JEAN RIVERO e JEAN WALINE35:

H desvio de poder quando o fim perseguido, se bem que de
interesse geral, no o fim preciso que a lei assinalava a tal ato.
Diante disso, verifica-se que em ambos os casos o ato estar
viciado por desvio de poder.
A razo deste repdio do Direito aos atos viciados com desvio de
poder tem fundamento nos princpios da legalidade e da segurana jurdica; este
ltimo estabelece que o Poder Pblico, alm de s poder buscar as finalidades
estipuladas na lei, deve, tambm, ao busc-las, cingir-se utilizao das vias que
o Direito anteriormente concebeu como as necessrias para o alcance de cada uma
delas.
Assim, cada ato e, portanto, cada competncia para pratic-lo,
so, pelas regras de Direito, endereados a uma dada finalidade; por isso no
so intercambiveis36.
Explanadas as duas modalidades de desvio de poder, incluindo-se
tambm as situaes de omisso, destaque-se que os casos em que o agente age
visando interesses que no so pblicos so muito mais corriqueiros e graves do
que os casos em que o agente visa uma finalidade pblica no passvel de ser
atingida pela competncia manejada, em virtude de erro de Direito.
O eterno mestre HELY LOPES MEIRELLES37, em passagem de
extrema felicidade, averbou: O desvio de finalidade ou de poder , assim, a
violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei,
colimando o administrador pblico fins no queridos pelo legislador, ou
utilizando motivos e meios imorais para a prtica de um ato aparentemente
legal.
35
RIVERO, JEAN E WALINE, JEAN. Droit Administratif. Paris: Prcis Dalloz, 14 Ed.,
1992, pgina 215. No original: Il y a dtournement de pouvoir quand le but poursuivi, bien que
dintrt gnral, nest pas le but prcis que la li assignait lact.
36
37
MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Editora
Malheiros, 24 Ed., 1999, pgina 97.
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14

A violao dolosa da ordem jurdica por desvio de poder pode ser

feita abertamente, s claras, de forma ostensiva e, nesse caso, v-se que o agente
no se importa minimamente com o descumprimento da ordem legal.
Na maioria dos casos, contudo, a violao ordem jurdica feita
sub-repticiamente, de modo disfarado, forjando-se uma situao de legalidade.
Com a maestria que lhe peculiar, CAIO TCITO38 professora: a
ilegalidade mais grave a que se oculta sob a aparncia de legitimidade. A
violao maliciosa encobre os abusos de direito com a capa de virtual pureza.
V-se, pois, que a inteno viciada do agente que, na maioria dos
casos, gera o desvio de poder e, por tal razo, esta inteno que deve ser
investigada, o que no tarefa fcil, especialmente porque se est tratando de
vcio cuja quase totalidade das vezes se est diante do exerccio da competncia
discricionria. Diz-se quase totalidade, pois raras so as vezes em que pode
surgir desvio de poder quando o ato for vinculado.
Contudo, exemplo colacionado pelo Prof. CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO, demonstra a viabilidade de um ato, expedido no exerccio
de competncia exclusivamente vinculada, ser eivado do vcio de desvio de poder.
O exemplo o seguinte:
Houve, na Prssia, uma lei, referida por Jellinek, a
qual determinava a dissoluo de bando de ciganos.
Como a palavra bando uma palavra fluida e
imprecisa, pode-se tomar a liberdade de acrescentar a
essa lei um pargrafo nico, vazado nos seguintes termos:
'Considera-se bando uma reunio de 15 pessoas'. Veja-se
que, neste caso, est-se diante de uma hiptese de
vinculao, aparente pelo menos, no pressuposto da
norma e em seu comando.
Suponha-se que, poca da vigncia da lei em
apreo, um agente policial se defrontasse com um grupo
de ciganos. Depois de cont-los, verificando a presena
de 15 pessoas, os intimassem a se dissolverem. Contudo,
imagine-se que ouvisse de um dos intimados, um senhor
provecto, a veraz informao de que os que ali estavam
38
TCITO, CAIO. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Saraiva, 1975, pgina 6.
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15

reunidos constituam uma famlia e no um bando, posto

que ele era o pai, a velha senhora ao seu lado, a me, e os
demais eram os treze filhos do casal.
Que deveria o policial fazer?
Certamente a finalidade da norma no seria a de
dissolver famlias (...)39.
Neste caso, v-se que a atitude do policial s poderia ser no sentido
de no dissolver a famlia, pois, em dissolvendo-a, incidiria em desvio de poder,
uma vez que a literalidade da norma no pode ser aplicada ao caso concreto, sob
pena de violar frontalmente aquilo que mais caro ordem jurdica, ou seja, sob
pena de se atentar contra o esprito da lei.
Assim, muito mais importante do que cumprir gramaticalmente o
prescrito em lei, atender sua finalidade, o seu esprito, a razo pela qual ela foi
instituda. S assim que verdadeiramente se atende lei.
De qualquer modo, consoante dito anteriormente, o problema de
desvio de poder encontra-se imbricado ao instituto da discricionariedade, sendo
que o mau uso desta d ensejo quele, de acordo com a inteno viciada do
agente.
Mas bom que se esclarea que, apesar do desvio de poder
encontrar-se, na maioria das vezes, relacionado inteno viciada do agente, o
vcio de natureza objetiva.
Com efeito, assiste razo ao mestre de todos ns, CELSO ANTNIO
BANDEIRA
DE
MELLO40, ao afirmar que o desvio de poder um vcio objetivo,
pois resulta do objetivo descompasso entre a competncia utilizada e a finalidade

legal, ou seja, trata-se de um desacordo entre a norma abstrata (lei) e a norma
individual (ato).
Tanto isso verdade que o mestre havia alertado para as hipteses
em que a inteno do agente no evadir-se finalidade legal, mas, ainda assim,
39
Op. cit. pp. 45 e 46.

So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pgina 70 e 71.
40
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16

comete ele desvio de poder quando utiliza de um determinado ato que no era
precisamente o prprio para atingir o fim visado.
Logo, se o vcio possui natureza objetiva, no h que se buscar a
inteno do agente para se verificar a constatao e posterior reprimenda do
desvio de poder, basta apenas identificar objetivamente o descompasso existente
entre a finalidade atingida pelo ato concreto e a finalidade da norma em abstrato.
E isso porque dado que o ato emanado pelo agente tem sua fonte de
validade na norma abstrata, se aquele tiver se desencontrado da finalidade desta,
ter extrapolado sua fonte de validade e, por tal razo, ser ilegal.
V-se, pois, que o desvio de poder uma transgresso lei
(ilegalidade) e, portanto, o controle do desvio de poder controle de legalidade, o
que permite concluir que deve o Poder Judicirio41, quando provocado, invalidar,
sem hesitar, os atos viciados por desvio de poder.
No h, portanto, qualquer razo para que se entenda que tal
controle seria de mrito e, desta forma, subtra-lo da competncia do Poder
Judicirio.
O controle, no desvio de poder, ser sempre de legalidade, pois,
nestes casos, a autoridade desbordou o mrito do ato que lhe fora conferido pela
norma em abstrato, ultrapassando o campo da discricionariedade para invadir
setor proibido.
Uma vez mais, as sempre sbias palavras do mestre CELSO
ANTNIO
42
esclarecem: O ato ser ilegtimo e o Poder Judicirio dever
fulmin-lo, pois estar acolhendo, a talho de foice, conduta ofensiva ao direito,

que de modo algum poder ser havida como insindicvel, pena de considerar-se
41
Alis, como bem registram ADILSON ABREU DALLARI e SRGIO FERRAZ: As razes mais
fundas do princpio da finalidade esto na vetusta LICC (Decreto-lei 4657, de 4.9.1942), cujo
art. 5 tem a seguinte redao: Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se
dirige e s exigncias do bem comum. (in Processo Administrativo. So Paulo: Malheiros
Editores, 2 Ed., 2007, pg. 74).
42
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o direito como a mais inconseqente das normaes e a mais rptil e

quebradia das garantias. (destaques nossos)
Assim, no restam dvidas de que o controle dos atos
administrativos viciados pelo desvio de poder controle de legalidade, que deve,
portanto, restaurar a ordem jurdica, em obedincia ao princpio da legalidade.
Visto ser controle de legalidade, passar-se- a estudar as formas
concedidas pelo ordenamento jurdico para restaurao desse princpio.
VI - Dos instrumentos existentes para a restaurao da
legalidade
Considerando que o ato maculado por desvio de poder nada mais
que um ato ilegal, na medida em que o ato viciado encontra-se em dissonncia
com a finalidade da lei, cabe, por ora, analisar os instrumentos que possibilitam a
fulminao dos atos eivados com desvio de poder.
Esses instrumentos so aqueles necessrios para a restaurao da
legalidade, uma vez que o desvio de poder , como visto, uma transgresso lei.
Dentre os vetores normativos norteadores do ordenamento jurdico
ptrio, a legalidade princpio constitucional expresso, conforme se verifica da
redao do artigo 37, caput, ora transcrito: A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia (...).
Por ser baliza ao desenvolvimento da atividade administrativa, esse
mandamento adjudica em favor do administrado o direito subjetivo ao controle
das condutas da Administrao. Tanto assim que, em outra passagem, a
Constituio Federal, em seu artigo 5, incisos XXIV, alnea a, LXVIII, LXIX e
LXX, prev instrumentos constitucionais para garantia e restaurao da
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legalidade. Tais instrumentos so, respectivamente, o direito de petio, o habeas

corpus, o mandado de segurana individual e o mandado de segurana coletivo.
Na esfera administrativa, o direito de petio pode ser expressado
por meio dos seguintes instrumentos: (i) pedido de reconsiderao; (ii) recurso
hierrquico (prprio ou imprprio); (iii) representao; (iv) denncia; e (v)
reclamao administrativa43.
Ademais, a omisso que caracteriza abuso de direito ou desvio de
finalidade pode ensejar a propositura de mandado de injuno, nos termos do
artigo 5, LXXI da Constituio da Repblica44.
Diante disso, verifica-se que a legalidade corresponde tanto a um
princpio constitucional, como a objeto de resguardo do interesse individual e
coletivo por meio do direito de petio, habeas corpus, mandado de injuno e
mandado de segurana individual e coletivo.
Por conseguinte, JOS
DOS
SANTOS CARVALHO FILHO45 adverte
ser extremamente importante o efeito do princpio da legalidade no tocante aos

direitos individuais, pois o princpio se reflete na conseqncia de que a prpria
garantia desses direitos depende de sua existncia, autorizando-se ento os
indivduos verificao do confronto entre a atividade administrativa e a lei.
Ainda, destaque-se que a legalidade tambm protegida em prol
do interesse pblico, quando a Constituio Federal, em seu artigo 74, 2,
assevera que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
o Tribunal de Contas da Unio.
Registre-se, outrossim, que o princpio da legalidade se espraia por
todo o ordenamento constitucional ptrio. Cite-se, a propsito, alm dos
43
Para saber mais sobre esses meios, ver CELSO ANTNIO. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Editora Malheiros, 21 Ed., 2006, pginas 142-145.
44
Neste sentido ver MORAES, ALEXANDRE DE. Constituio do Brasil Interpretada e
Legislao Constitucional. So Paulo: Editora Atlas, 3a Ed., 2003, pginas 413-417.
45
CARVALHO FILHO, JOS DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris, 13a Ed., 2005, pgina 12.
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19

dispositivos j mencionados, os artigos 70, caput, 71, incisos III, VIII e IX, 74,
inciso II e 1 e 2, 103-B, 4, inciso II e 130-A, 2, inciso II46.
Nesta seara, saliente-se a insero de mais duas hipteses de
controle da legalidade por meio das novas figuras jurdicas introduzidas pela
Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004: o Conselho Nacional de
Justia e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Ambos tm por
46
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da

Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: III - apreciar, para fins de registro, a
legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta,
includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para
cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e
penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote
as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para,
na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
Unio.
Art. 103-B. 4 Compete ao Conselho [Nacional de Justia] o controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos
juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da
Magistratura: II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao,
a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Poder Judicirio,
podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias
ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia do Tribunal de Contas da Unio;
(Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
Art. 130-A. 2 Compete ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico o controle da
atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do cumprimento dos deveres
funcionais de seus membros, cabendo-lhe: II zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de
ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou
rgos do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar
prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo
da competncia dos Tribunais de Contas"; (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de
2004).
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20

incumbncia zelar pela observncia do artigo 37 da Constituio Federal e

apreciar, ex officio ou a pedido, a legalidade dos atos administrativos praticados
pelos magistrados ou membros do Ministrio Pblico, respectivamente, quando
esses atuarem no exerccio de funo administrativa.
V-se, pois, que todos esses instrumentos encontram-se
disposio do administrado para que ele possa se defender, em juzo ou no, dos
atos administrativos atentatrios legalidade, dentre os quais esto os atos
viciados pelo desvio de poder.
Faz-se necessrio repisar, pois, a idia de funo administrativa
inicialmente colacionada, qual seja, a de que a Administrao deve obedincia
estrita aos ditames e finalidades legais e, sendo assim, qualquer atuao que vise
outro objetivo deve ser sumariamente extirpada.
A prpria Administrao Pblica, por meio de seu dever de
autotutela, deve fulminar seus atos ilegais. Do mesmo modo, cabe ao Poder
Judicirio, quando provocado, anular os atos administrativos contrrios lei,
posto que, consoante explanado, os atos expedidos no exerccio de funo
administrativa so plenamente contrastveis, no tocante legalidade, pelo Poder
Judicirio.
de suma relevncia salientar que o artigo 5, XXXV dispe que
a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
direito.
E se isso verdade, o Poder Judicirio tem o dever de anular os
atos conspurcados pelo desvio de poder, uma vez que, conforme restou
esclarecido, trata-se de controle de legalidade, no tendo qualquer relao com a
insindicabilidade do mrito administrativo.
No Brasil, o primeiro caso a discorrer sobre o desvio de poder e
sua necessria fulminao pelo Poder Judicirio um acrdo do Tribunal de
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21

Justia do Rio Grande do Norte, Apelao Cvel n 1.422 Relator:

Desembargador Seabra Fagundes47.
No magistral voto do relator ficaram assentados alguns pilares
sobre o exerccio da competncia discricionria, conforme transcrio a seguir:
Mas, onde se diz competncia discricionria no se diz arbtrio. A
competncia discricionria no se exerce acima ou alm da lei, seno, como tda
e qualquer atividade executria, com sujeio a ela; no autoriza, adverte
Goodnow, 'tomar medias arbitrrias, caprichosas, inquisitoriais ou opressivas'
(Les principes du Droit Administratif des tats Unis, p. 383).
Aduz que aquilo que distingue a competncia discricionria da
competncia vinculada a maior mobilidade que a lei enseja ao executor no
exerc-la, e no a liberao da lei.
Mais adiante, o mestre Seabra Fagundes, analisando a doutrina
estrangeira, assinala:
Com a competncia discricionria o legislador outorga
autoridade administrativa, esclarece Fritz Fleiner, determinar como cabvel
'entre as vrias possibilidades de soluo, aquela que melhor corresponda no
caso concreto inteno da lei.
E esclarecendo seu pensamento pontifica que o elemento mvel,
que enseja Administrao dar concretude aos preceitos legais de maneira a
atender s variveis exigncias da vida e do interesse pblico, no exclui de forma
alguma, as limitaes jurdicas sua atividade, nem a erige em rbitro irrestrito
das situaes a considerar.
Novamente cita Fritz Fleiner para esclarecer que: 'A exorbitncia
do poder discricionrio constitui ato ilcito' (Instituciones de Derecho
Administrativo, pp. 117-119).
47
Revista de Direito Administrativo, Volume 14, out/dez 1948, pp. 52-82, Editora
Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
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22

Para ao final concluir, com indiscutvel sapincia:

Se
entre
os
limites
intransponveis
pela
autoridade
administrativa, est o concernente finalidade (tantas vzes, alis, como ressalta

Roger Bonnard no seu precioso Droit Administratif, p. 34, quase confundida com
o motivo), o ato que, encobrindo fins de intersse pblico, deixe mostra
finalidades pessoais, poder cair na apreciao do Poder Judicirio, no
obstante originrio do exerccio de competncia livre.
No pois a competncia discricionria o bastante, por si s, a
afastar o exame jurisdicional de qualquer ato administrativo (...).
Mais que um voto, o texto do Prof. Seabra Fagundes uma
verdadeira e magistral lio sobre o exerccio da funo administrativa,
discorrendo sobre seus motivos, seus limites e a necessria interveno do Poder
Judicirio para reprimir os abusos, excessos e desvios cometidos pelo Poder
Executivo.
Cumpre ressaltar que a dificuldade de obteno da prova do desvio
de poder no pode servir de empecilho para a atuao do Poder Judicirio, pois se
certo que o agente, na maior parte das vezes, tenta esconder sua inteno
viciada, tambm correto que a exigncia probatria no pode ser levada ao
extremo, sob pena de se inviabilizar o controle jurisdicional dessas condutas
viciadas48.
Para detectar o desvio de poder, cumpre analisar todas as
circunstncias que se relacionam com o ato, verificando-se, assim, se a
discricionariedade alegvel foi corretamente utilizada ou se desobedeceu ao fim
legal, violando a lei.
Destarte, basta apenas que, para a formao do convencimento do
magistrado sobre o vcio do ato, esteja presente um feixe de indcios
48

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23

convergentes49, isto um plexo de elementos antecedentes que possam, de

alguma forma, revelar a real inteno do agente na expedio ato.
Tais indcios podem ser identificados, por exemplo, pela
irrazoabilidade da medida, sua desconexo com a conduta tradicional da
Administrao em casos semelhantes, a desproporcionalidade entre o contedo do
ato e os fatos que a ele serviram de base, a incongruncia entre as premissas
lgicas ou jurdicas consolidadas na motivao e a concluso que delas foi
extrada, bem como antecedentes do ato reveladores de inimizade, perseguio
poltica ou favorecimentos50.
Logo, no h necessidade de prova manifesta da inteno viciada
do agente para que se anule o ato, bastando apenas que as circunstncias
verificadas no caso concreto sugiram que a finalidade visada pelo agente no foi
aquela prevista na norma.
E se assim no fosse estar-se-ia inviabilizando o controle de
legalidade dos atos expedidos no exerccio de competncia discricionria,
relegando ao cidado a infeliz tarefa de aceitar pacificamente os mandos e
desmandos das autoridades administrativas.
Deveras, apenas para que no pairem dvidas, este controle em
nada interfere com o mrito administrativo. Trata-se, to somente, conforme
comprovado, de controle de legalidade dos atos administrativos.
Do exposto, restou demonstrado que ao cidado brasileiro foram
concedidos todos os instrumentos dantes mencionados para defesa de seus direitos
frente aos atos ilegais, principalmente aos atos viciados pelo desvio de poder.
49
RIVERO, JEAN E WALINE, JEAN. Droit Administratif. Paris: Prcis Dalloz, 14 Ed.,
1992, pgina 215. No original: Il recherche moins une preuve manifeste quune conviction, qui
peut rsulter dun faisceau dindices convergents .
50
So Paulo: Editora Malheiros, 2 Ed., 2003, pginas 80 e 81.
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24

VII Concluses
1. O princpio da legalidade significa que o sistema legal o
fundamento de toda ao ou omisso dos cidados e governantes. Assim, o
princpio da legalidade indica que o vetor a ser seguido por um Estado erigido sob
a forma de um Estado de Direito aquele estabelecido pela lei e somente por
ela.
2. A atuao administrativa pautada pelo princpio da legalidade
administrativa, cujo fundamento constitucional o artigo 37, caput.
3. A discricionariedade , no entender do mestre CELSO ANTNIO
BANDEIRA
DE
MELLO, a margem de liberdade que permanece ao administrador
para escolher, segundo critrios de razoabilidade, uma, dentre pelo menos duas
condutas cabveis, perante cada caso concreto, com o escopo de cumprir o dever
de adotar a soluo mais apropriada satisfao da finalidade legal, quando, em
virtude da fluidez dos termos da lei ou da liberdade conferida no mandamento,
dela no se possa extrair objetivamente, uma soluo unvoca para a situao
vertente.
4. Diante do caso concreto, a discricionariedade conferida pela lei
pode desaparecer, seja porque s existe um comportamento do administrador que
assegure a preservao do interesse pblico, seja porque a finalidade da lei s
admite, para aquele caso concreto, uma nica soluo.
5. Se a competncia discricionria no for corretamente utilizada
poder dar ensejo ao desvio de poder, que dever ser fulminado pela prpria
Administrao, por meio de seu dever de autotutela, ou pelo Poder Judicirio,
quando provocado.
6. O desvio de poder (ou desvio de finalidade), segundo CELSO
ANTNIO BANDEIRA
DE
MELLO, nada mais do que o manejo de uma
competncia em decompasso com a finalidade que lhe preside a instituio.
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7. O desvio de poder no vcio especfico dos atos

administrativos. Tambm poder ser encontrado em leis expedidas com burla aos
fins que constitucionalmente deveria prover, bem como em atos judiciais, que
estivessem em descompasso com a competncia para o qual foram institudos.
8. A divergncia de resultado, que afasta, portanto, a atividade do
administrador da finalidade legal, pode ter sido querida ou no pelo agente.
9. H duas modalidades de desvio de poder: (i) a que o agente
busca finalidade alheia a qualquer interesse pblico e (ii) aquela em que,
utilizando uma competncia que abstratamente detm, o agente busca atender uma
finalidade pblica que, contudo, no aquela prpria, especfica, da competncia
utilizada. Esta ltima modalidade de desvio de poder conhecida, no Direito
Francs, como detournement de procedure.
10. V-se, pois, que dolo do agente no , ento, elemento
necessrio para caracterizao do vcio de desvio de poder.
11. Ademais, a omisso do agente tambm pode configurar desvio
de poder.
12. H possibilidade de um ato, expedido no exerccio de
competncia exclusivamente vinculada, ser eivado do vcio de desvio de poder.
13. Apesar do desvio de poder encontrar-se, na maioria das vezes,
relacionado inteno viciada do agente, o vcio de natureza objetiva, pois,
consoante o mestre Celso Antnio, resulta do objetivo descompasso entre a
competncia utilizada e a finalidade legal, ou seja, trata-se de um descordo entre a
norma abstrata (lei) e a norma individual (ato).
14. Assim sendo, tem-se que o desvio de poder uma transgresso
lei (ilegalidade) e, portanto, o controle do desvio de poder controle de
legalidade, o que permite concluir que deve Poder Judicirio, quando provocado,
invalidar, sem hesitar, os atos viciados por desvio de poder.
15. A ordem constitucional ptria conferiu diversos instrumentos
jurdicos, que se encontram disposio do administrado para que ele possa se
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defender dos atos administrativos atentatrios legalidade, dentre os quais esto

os atos viciados pelo desvio de poder.
16. E o Poder Judicirio no pode se negar a restabelecer a
legalidade, na medida em que a Constituio Federal impe a inafastabilidade da
jurisdio, nos termos do artigo 5, XXXV.
17. A dificuldade de obteno da prova do desvio de poder no
pode servir de empecilho para a atuao do Poder Judicirio, pois se certo que o
agente, na maior parte das vezes, tenta esconder sua inteno viciada, tambm
correto que a exigncia probatria no pode ser levada ao extremo, sob pena de se
inviabilizar o controle jurisdicional dessas condutas viciadas.
18. Deveras, no h necessidade de prova manifesta da inteno
viciada do agente para que se anule o ato, bastando apenas que as circunstncias
verificadas no caso concreto sugiram que a finalidade visada pelo agente no foi
aquela prevista na norma.
BIBLIOGRAFIA
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ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE O DESVIO DE PODER

Palavras-chaves: desvio de poder, finalidade, discricionariedade, funo

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LAPATZA, J. J. FERREIRO. (El Princpio de Legalidad y La Reserva de Ley. Revista

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A prescrio normativa acima transcrita sintetiza, portanto, o

SILVA4 adiciona que a lei no

MELLO entende que descendem da legalidade, os princpios da

finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da

Conforme OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO. Princpios Gerais de Direito

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(obedincia a critrios adequados quanto racionalidade7), da finalidade (sujeio

inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis (Hermenutica e Aplicao do

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mas so desprovidos de poderes e prerrogativas; a Administrao detentora de

Administrao Pblica, num regime de legalidade, est subordinada lei. A sua

DALLARI, ADILSON ABREU e FERRAZ, SRGIO. Processo Administrativo. So Paulo:

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Assim que a atividade administrativa s pode agir debaixo da lei,

STASSINOPOULOS, MICHEL.Trait des Actes Administratifs. Atenas: Librairie Sirey,

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IV - Do Exerccio da Competncia Discricionria

essencialmente uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas, ou,

rechaa a idia de que a eleio sempre entre indiferentes jurdicos. Na verdade,

h, pois, discricionariedade margem da lei, seno justamente somente em

ENTERRA, EDUARDO GARCA DE E FERNNDEZ, TOMS-RAMN. Curso de

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MELLO22, a margem de liberdade que remanesce ao

administrador para escolher, segundo critrios de razoabilidade, uma, dentre pelo

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no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente, uma soluo unvoca

No mesmo sentido, TOMS HUTCHINSON: Discrecionalidad no significa libertad de

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BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle Judicial.

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por isso que CELSO ANTNIO BANDEIRA

divulgados por SANTI ROMANO e, posteriormente, por RENATO ALESSI28, o Prof.

Ser tambm de incompetncia formal se o agente,

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possuindo competncia para agir, infringe competncia vinculada por decidir de

BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle Judicial.

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De toda a sorte, alm da modalidade de desvio de poder acima

BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTNIO. Discricionariedade e Controle Judicial.

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Na mesma esteira, JEAN RIVERO e JEAN WALINE35:

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A violao dolosa da ordem jurdica por desvio de poder pode ser

TCITO, CAIO. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Saraiva, 1975, pgina 6.

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reunidos constituam uma famlia e no um bando, posto

MELLO40, ao afirmar que o desvio de poder um vcio objetivo,

pois resulta do objetivo descompasso entre a competncia utilizada e a finalidade

Op. cit. pp. 45 e 46.

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esclarecem: O ato ser ilegtimo e o Poder Judicirio dever

fulmin-lo, pois estar acolhendo, a talho de foice, conduta ofensiva ao direito,

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o direito como a mais inconseqente das normaes e a mais rptil e

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legalidade. Tais instrumentos so, respectivamente, o direito de petio, o habeas

SANTOS CARVALHO FILHO45 adverte