DESAFIOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:

PADRES DE RELAO ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL

Roberto Marinho Alves da Silva

A participao social na gesto de polticas pblicas se constituiu em temtica

relevante no Brasil, tendo origem em diversas experincias e proposies de mecanismos
de democratizao das esferas pblicas decisrias sobre polticas e recursos pblicos,
alternativas s prticas tradicionais autoritrias e centralizadoras do Estado.
A gesto participativa considerada um modelo de gesto que viabiliza a
interveno da sociedade organizada nos processos de tomada de deciso, envolvendo a
organizao e o manejo de recursos organizativos, financeiros, humanos e tcnicos,
sendo materializada em um conjunto de processos sociais e de canais institucionalizados
de participao (conselhos, comisses, conferncias, comits, consrcios municipais,
entre outros) e reforada por instrumentos no-institucionalizados de participao cidad
(organizaes da sociedade, fruns, plenrias, grupos de presso e conselhos populares
no-formais etc.).
Do ponto de vista institucional, a gesto participativa apresentada como uma
complementao ou mesmo ampliao da democracia representativa, com base num
novo tipo de relao entre Estado e sociedade, que viabiliza a participao direta da
populao na disputa de interesses e no exerccio de prticas de negociao na gesto
de polticas pblicas. Nesse sentido, so realadas algumas de suas virtudes: a
proximidade entre a populao, que representa melhor seus interesses porque conhece
bem seus problemas, e os processos de planejamento e deciso; o estmulo ao exerccio
da participao cidad favorece a ampliao da democracia, com a superao da
distncia, da apatia e da alienao, com o estreitamento das relaes entre poder pblico
e cidados; os mecanismos de gesto participativa otimizam os recursos pblicos,
dificultando prticas clientelistas atravs do controle social.
As perspectivas de construo de novas formas de relao entre Estado e
sociedade foram motivadas no seio da sociedade civil pelo contexto scio-poltico dos
anos oitenta, na luta contra o centralismo autoritrio do regime militar. No perodo tambm
surgiram experincias municipais de gesto participativa nas polticas pblicas,
principalmente com os partidos de esquerda comprometidos com a luta pela
redemocratizao. Nesse contexto, a Constituio de 1988, estabelece bases jurdicoinstitucionais da participao da populao na formulao e controle de polticas pblicas.
Apesar dos avanos obtidos, a realidade contraditria ao expressar os limites e
at os efeitos indesejveis da gesto participativa nas polticas pblicas, entre os quais, o
enfraquecimento de instituies democrticas representativas (partidos polticos,
eleies), atravs de reproduo de prticas corporativas, que ferem o universalismo de
procedimentos. Alm disso, setores polticos tradicionais se apropriaram do discurso da
participao para buscar novas formas de legitimao perante a populao e para cumprir
ritos formais exigidos para acesso a recursos pblicos. Em terceiro lugar, a limitao dos
recursos para investimentos e ampliao das polticas sociais contradiz com o aumento
das demandas e das expectativas que so frustradas, ampliando a desmotivao e o
descrdito nas instituies e seus mecanismos de participao.
1

Filsofo, Mestre em Cincias Polticas (UFPE, 1997) e Doutor em Desenvolvimento Sustentvel (UNB, 2006).

2
A fragilidade dos mecanismos de gesto participativa tambm se explica pela forte
dependncia dos mesmos em relao ao compromisso e vontade poltica dos
governantes em efetiv-los. Finalmente, ressalta-se a pouca capacidade organizativa de
setores da sociedade civil que refora o corporativismo setorial e o imediatismo nas
reivindicaes que despolitizam a gesto pblica.
Uma anlise crtico-propositiva procura identificar possibilidades e limites da gesto
participativa, reconhecendo avanos e desafios das experincias existentes e analisando
tambm, possveis formas de incentivo ou superao dos mesmos, no aprimoramento
dessas propostas e experincias. Esse tipo de anlise parte do pressuposto de que os
mecanismos de gesto participativa so complementares aos mecanismos da democracia
representativa, implicando num novo tipo de relao entre Estado e sociedade que requer
uma cultura poltica baseada em princpios e valores democrticos. Reconhece, portanto,
que a gesto participativa no nica, mas convive com outros modelos de relao entre
Estado e sociedade, com outras prticas e valores que perpassam instituies polticas e
processos de formulao, execuo e controle de polticas e recursos pblicos.
O presente texto est inserido nesse debate sobre as experincias de gesto
participativa em polticas pblicas no Brasil. Busca contribuir na identificao de alguns
dos fatores que explicam as contradies entre as tentativas de implantao de modelos
inovadores de gesto, cuja matriz institucional a democracia participativa, e a
reproduo de prticas tradicionais fundadas em culturas e instituies polticas
autoritrias e centralizadoras.

REDEMOCRATIZAO E EMERGNCIA DA GESTO PARTICIPATIVA

No contexto de luta contra o regime ditatorial no Brasil, a partir da segunda metade
dos anos setenta e na dcada de 1980, vai se configurando a necessidade de novas
formas de relao entre Estado e sociedade como alternativos a modelos centralizados e
autoritrios. A redemocratizao2 trouxe em seu bojo uma srie de demandas e propostas
de setores organizados da sociedade civil em torno da universalizao de direitos sociais
e da participao popular na gesto das polticas pblicas.
Estes instrumentos eram apresentados como necessrios para garantir o controle
social3 e uma melhor eficincia na gesto dos bens e recursos pblicos. Conforme Leal
(1996, p.93), representava uma tentativa de superao dos padres at ento
predominantes e de incorporao de novas formas de relacionamento entre Estado e
sociedade. A crtica subjacente que originava estas propostas dizia respeito forma
emergencial, fragmentada e descontnua que caracterizava a gesto de polticas pblicas,
tendo uma relao significativa com o predomnio de interesses particulares, corporativos
e eleitoreiros sobre o interesse pblico.
2
A redemocratizao compreende a passagem de um regime ditatorial para um regime eleitoral democrtico, resultado
de diversos fatores, entre os quais, a crise do modelo econmico do regime, o esgotamento da forma de dominao
poltica predominante desde 1964 e a presso de amplos setores da sociedade civil que emergem na luta por direitos de
cidadania, contra o regime ditatorial.
3
Como ao coletiva de monitoramento dos atos e decises que operacionalizam as polticas pblicas, atravs da
participao de representantes de setores da sociedade civil em mecanismos de gesto de polticas e da utilizao de
mecanismos judiciais, tais como: ao popular, mandato de segurana, mandato de injuno, ao civil pblica.
Segundo Carvalho (1995): controle social se refere a um novo tipo de relao entre Estado e sociedade, quando existem
as condies prticas de vigilncia e controle sobre aquele.

3
Ainda durante a chamada transio democrtica, setores da sociedade civil
organizada conquistaram espaos de expresso de suas demandas que foram, em parte,
incorporados em processos de deciso poltica no mbito nacional e local, tornando-se
sujeitos ativos na redemocratizao do pas. Nesse momento, tambm houve a
incorporao do discurso da participao e descentralizao por parte de setores polticos
tradicionais que buscavam, de um lado, renovar seus discursos e propostas como forma
de legitimao poltica eleitoral.
Nos seus ltimos anos de existncia, o regime ditatorial militar implantou mudanas
no contedo da poltica social e passou a utilizar um discurso da solidariedade social,
tentando atenuar o crescimento da pobreza, principalmente urbana, que se constitua em
risco para legitimao do regime. Nesse contexto passaram a surgir algumas medidas
descentralizadoras, de compartilhamento das polticas com estados e municpios, sem
comprometer a capacidade de controle do governo central. Para tanto, os estrategistas do
regime buscavam renovar suas lideranas polticas nos municpios e estados,
incorporando novos atores com discurso e aes participativas: a palavra de ordem era
participao popular, concebida como mecanismo de articulao de interesses entre
dominantes e dominados. (Andrade, 1996, p.76).
Do lado da oposio ao regime, constata-se que desde os fins da dcada de 70,
foras aglutinadas no partido do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) tentam
introduzir mecanismos de participao popular na gesto pblica de municpios. So
vrias as experincias em municpios interioranos, como Lages(SC), Boa Esperana(ES)
e Piracicaba(SP), que incluam a criao de rgos, conselhos populares e de esferas
gestoras sub-municipais.
As principais formas de participao popular que prevaleciam nessas experincias
eram certa abertura reivindicao popular perante rgos pblicos e a cooperao na
execuo de obras e servios comunitrios (principalmente os mutires). Se a abertura
controlada dos governos locais s reivindicaes populares implicava em novas formas
de contato e legitimao dos governantes, os mutires funcionavam como meio de
reduo de custos, otimizando recursos disponibilizados para a rea social.
Mas somente na dcada de 80 que essas experincias se expandem a partir de
municpios governados com base em alianas entre setores progressistas com a
participao de organizaes do movimento popular. Em alguns casos, do um salto de
qualidade, com a introduo de mecanismos institucionais previstos pela Constituio de
1988, e pelo crescimento de partidos de esquerda, que buscavam realizar suas propostas
de democratizao das relaes entre Estado e sociedade. Ao mesmo tempo em que
ocorriam essas experincias de gesto participativa nos municpios, avanava a luta pela
universalizao dos servios sociais bsicos (sade, educao, habitao, etc.),
reforando as propostas de participao popular como mecanismo de controle social e de
descentralizao.
A criao de mecanismos institucionais de gesto participativa no processo de
formulao e implantao de polticas pblicas foi uma das conquistas mais importantes
da sociedade civil e est prevista tanto na Constituio Federal de 1988 como nas
constituies estaduais e leis orgnicas municipais. Conforme De La Mora (1996, p. 271),
neste processo so introduzidos novos elementos na relao Estado e sociedade: esta
nova forma consiste na participao na gesto das polticas pblicas atravs da
formulao, normatizao e controle das aes.

4
A Constituio de 1988, no que diz respeito participao popular, alm de inserir
institutos de democracia direta, como o plebiscito e a ao popular (Art. 5), assegurou
outras possibilidades de participao da populao nas decises de governo, tanto no
planejamento municipal (Art. 29) como em algumas reas de polticas sociais. No ttulo da
ordem social, quando trata da seguridade social, a Constituio Federal assegura, tanto
nas disposies gerais (Art. 194) como nas sees que tratam da sade (Art. 198) e da
assistncia social (Art. 204), a descentralizao, e a participao da comunidade na
gesto administrativa destas polticas. O mesmo ocorre no mbito da poltica de
promoo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes (Art. 227) e da educao, no
que se refere a gesto democrtica do ensino pblico (Art. 206).
A Constituio tambm estabelecia mecanismos que possibilitassem romper, em
nvel legal, com uma forte tradio que marcou a histria poltica brasileira, de
centralizao das decises e recursos no nvel federal, medida que conferiu mais
autonomia aos nveis constitutivos da Federao (Unio, Estados e Municpios) e definiu
algumas formas de atuao articuladas entre os mesmos. A valorizao de diversas
estratgias descentralizadoras4 tem sido uma tendncia na atualidade baseada tanto na
busca de legitimao do Estado diante da crise econmica e financeira, quanto na luta
pela conquista de direitos sociais e da cidadania, como resposta crise dos modelos de
centralizao do Estado.
Na perspectiva da descentralizao, o poder local5 adquire relevncia enquanto
espao poltico, no qual se expressam a representao, a aliana e a disputa de
interesses na formulao e execuo de polticas pblicas. nesse sentido que Costa
(1996, p.113) afirma que desde a dcada de 80, no auge da transio democrtica, muda
a viso sobre as estruturas de poder local:
espao de possibilidades de experimentos democrticos inovadores e do
exerccio da cidadania ativa. (...) o poder local passou a ser portador de
possibilidades de gerenciamento eficiente dos recursos pblicos e
protagonista de iniciativas de desenvolvimento da vida econmica e social.

Porm, necessrio reconhecer que o municpio no autnomo em relao aos

fatores globais determinantes da organizao social vigente. Diante de uma relativa
autonomia, os processos de gesto participativa no nvel municipal implantados,
enfrentam diversas barreiras originadas tanto em aspectos culturais e institucionais
quanto na limitao dos recursos. Foi nesse sentido que o movimento pela
redemocratizao do Brasil exerceu presso sobre as instituies polticas no sentido da
descentralizao dos recursos pblicos, ampliando a participao dos municpios
brasileiros no bolo tributrio.
4

Segundo Melo (1997, p.117) enquanto transferncia de poder decisrio a municpios ou entidades e rgos locais, a
descentralizao expressa, por um lado, tendncias democratizantes, participativas, e de responsabilizao; e, por outro,
processos de modernizao gerencial da gesto pblica em que apenas a questo da eficincia considerada. Da
mesma forma, Leal (1996, p.92) identifica duas matrizes ideolgicas relacionadas descentralizao. Na perspectiva
conservadora, a descentralizao uma forma de reduzir o Estado s suas funes mnimas, transferindo
responsabilidades pblicas para o setor privado, segundo a lgica da eficincia e do lucro. Na perspectiva progressista,
est relacionada necessidade de democratizao da administrao pblica, da burocracia e dos partidos, multiplicando
as estruturas de poder e transformando as relaes entre Estado e sociedade.
5
Compreendido enquanto conjunto de relaes polticas estabelecidas entre as foras sociais, com base em interesses
nos processos de tomada de deciso e de gesto de servios e recursos pblicos, o poder local implica em uma
complexidade de sujeitos sociais com prticas polticas diferenciadas que disputam o controle sobre a capacidade de
tomar decises no nvel local. Poder local e governo local no so sinnimos. A esfera governamental componente
principal ou mais qualificada do poder a nvel municipal, mas est ao lado de outras esferas que, de forma direta ou
indireta, influenciam nos processos de tomada de deciso.

5
Quanto aos resultados apresentados at o momento, pelas diversas iniciativas de
gesto participativa, no h ainda um consenso formado. Os estudos nessa rea buscam
o reconhecimento das suas potencialidades e limites. Em muitos casos, a participao
adquiriu uma feio de oferta estatal, cumprindo formalidades para acesso a recursos.
Ao analisar experincias que combinam descentralizao e participao popular, Leal
(1994, p.28) afirma que
tm-se apresentado como inacabadas, transitrias e descontnuas, por
fatores de natureza poltica e mesmo pela incapacidade de os movimentos
sociais organizados formularem uma proposta de insero nesse processo
e definirem com clareza qual o seu papel na relao com o Estado. Tm
sido interrompidas e mesmo esquecidas, quando por falta de legitimao
poltica, o conjunto de foras que lhes d sustentao afastado do poder.

Na maioria dos casos em que se registram alguns avanos nessas iniciativas de

gesto participativa, constata-se que eles resultam da articulao entre a vontade poltica
do(s) governante(s) com a dinmica organizativa da sociedade civil. Moreira Alves (1980,
p.116) afirma que a maior participao da populao na gesto de polticas pblicas pode
diminuir os espaos de clientelismo poltico:
a experincia de democracia participativa (...) significa a ascenso do povo
ao processo de decises da municipalidade. Em conseqncia, reduz
enormemente a possibilidade de manipulao, de desinformao, de
compra de votos atravs de promessas de favores ou, simplesmente, de
dinheiro, os instrumentos classicamente usados pelos donos do poder para
obter vitrias eleitorais.

Esses elementos seriam suficientes para garantir a construo de uma nova

relao entre Estado e sociedade no Brasil, baseada em uma cultura poltica democrtica
e participativa? Para aprofundar essa questo necessria a compreenso dos principais
padres culturais que perpassam as relaes entre Estado e sociedade no Brasil.

PADRES TRADICIONAIS NA RELAO ESTADO E SOCIEDADE

No Brasil, existe um sistema poltico democrtico representativo formalizado
constitucionalmente em um conjunto de instituies e normas de procedimentos que
regulam os processos de tomada de deciso e a ocupao dos cargos pblicos, com a
livre disputa eleitoral e o voto, principal instrumento de participao dos cidados na
escolha de seus representantes. Feita essa constatao inicial, podia-se ter em
decorrncia, que as relaes entre Estado e sociedade so reguladas e orientadas pelos
procedimentos universais do regime democrtico, baseado nas normas de
impessoalidade e na igualdade de direitos.
No entanto, fragilidades das instituies democrticas, at o presente, no
possibilitaram ainda que prevalecesse esse universalismo de procedimentos que
caracteriza o estado de direito ou democrtico. As regras so facilmente manipuladas por
governantes ou por grupos no poder que desenvolvem diversas estratgias clientelistas e
corporativistas para garantir prestgio poltico e renovao de seus mandatos. Umas das
principais instituies da democracia representativa, os partidos polticos, no raras
vezes, so destitudos das funes de representao de interesses organizados e de

6
canal de acesso de grupos organizados s esferas polticas. O enfraquecimento dos
partidos polticos reflete-se na quebra de regras universais de procedimentos,
ocasionando alto grau de permeabilidade a interesses privados:
ao penetrarem, no aparelho estatal, sob a influncia de contatos informais
ou atravs da presso de organizaes empresariais, os interesses
particulares passariam esfera pblica, insinuando-se nas instncias
governamentais e dando origem privatizao de segmentos expressivos
do Estado (Diniz, 1997, p.19).

As instituies polticas, caractersticas da democracia representativa,

historicamente se orientam por diferentes padres de relao entre Estado e sociedade.
Edson Nunes (1997, p.125) explica que prevalece um sistema poltico hbrido onde o
corporativismo no desapareceu, o insulamento burocrtico progrediu, o universalismo
de procedimentos foi enfatizado em certas reas ou agncias e o clientelismo poltico vem
se adequando aos novos perodos e perpassando os demais padres. Cada um desses
padres de relao possui mecanismos e instituies formais e informais e reflete uma
cultura poltica especfica6.
O clientelismo7 se caracteriza como um sistema de regulao da troca ou fluxo de
recursos materiais e de intermediao de interesses baseado em relaes pessoais. Nos
processos de gesto de polticas pblicas uma estratgia de manuteno da
subordinao atravs de relaes de favor que inibem a autonomia dos sujeitos. O
sistema de troca no apenas caracteriza uma forma de controle do fluxo de recursos
materiais na sociedade, mas funciona como instrumento de reproduo poltica da
dominao. A prpria burocracia apoia a operao do clientelismo que enfraquece o
sistema partidrio.
No Brasil, as razes do clientelismo so muito antigas e continuam ainda hoje a
perpassar decises em todos os nveis da administrao pblica8. Graham (1996)
identifica dois princpios norteadores da organizao social brasileira que so a base do
clientelismo: o primeiro atesta que todas as relaes sociais envolvem troca de proteo
por lealdade e de benefcios por obedincia; o segundo princpio o da hierarquia social,
segundo o qual, pelos bens que possui, cada indivduo tem o seu lugar. Esses valores
foram absorvidos como constantes de uma ordenao natural da ordem social.
At os dias atuais, o clientelismo opera no Brasil atravs de uma complexa rede de
corretagem poltica que vai desde os altos escales decisrios at as localidades, via
partidos polticos e burocracias. Assim, a reproduo da ordem social e poltica so
possibilitadas pelos elementos disponveis no prprio sistema poltico9. Dois fatores
6
Nunes (1997) considera esses quatro padres como gramticas polticas que estruturam os laos entre sociedade e
instituies formais no Brasil.
7
O termo clientelismo tem origem nos estudos das sociedades rurais, onde os camponeses encontram-se em posio
de subordinao, dado que no possuem a terra. A desigualdade desempenha papel-chave e gera laos pessoais, que vo
desde o compadrio proteo e lealdade. J o clientelismo poltico um fenmeno que surge com o Estado
moderno, onde os bens e recursos trocados so, principalmente, pblicos (Nunes, 1997, p. 28).
8
O primeiro documento oficial que relata a descoberta destas terras, escrito por Pero Vaz de Caminha, j traz
embutido uma forma de relao clientelista: pois que , Senhor, certo que, assim, neste cargo que levo, como em outra
coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser, por mim, muito bem servida. A ela peo que, para me fazer
singular merc, mande vir da ilha de So Tom, Jorge de Osrio, meu genro, o que dla receberei em muita merc.
Beijo as mos de Vossa Alteza. (trecho citado por Richard Graham, 1996).
9
Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema: a corretagem se d com
privilgios que vo desde a criao de empregos at a distribuio de outros favores como estradas, escolas, nomeao
de chefes; e atravs de meios indiretos: linhas de crdito especiais, contratos otimizados com pagamentos imediatos,
entre outros (Nunes, 1997, p. 32).

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continuam desempenhando papel relevante na reproduo do padro clientelista: um
elemento estrutural, a condio scio econmica, ou seja, o nvel das carncias de uma
populao e o elemento cultural, baseado em processos de socializao poltica,
baseada na subordinao ou na anulao das capacidades polticas dos sujeitos. a
combinao destes dois fatores com as lacunas ou incapacidades do governo local em
termos de prestao de servios bsicos populao que abre brechas para a
intermediao de favores por parte de lideranas de base e cabos eleitorais.
Estudos contemporneos atestam que o padro clientelista reproduzido por
organizaes populares, vistas como instrumentos efetivos de comunicao entre a
populao e a estrutura de poder local. Ao estudar redes de clientela em espaos
urbanos, Fontes (1995, p.121), considera que muitas das organizaes populares so
instrumentos de manuteno e legitimao de poder: A poltica de clientela se
desenvolve em um ambiente onde a conscincia cidad inexpressiva e onde, portanto,
a representao universalista do espao poltico no to abrangente e o mercado
poltico fechado.
Este tipo de relao entre Estado e sociedade tem permanecido at os dias atuais,
tendo em vista a sua flexibilidade que permite conviver com outros padres de relaes
formais, alguns essencialmente contraditrios com os princpios do particularismo e
personalismo. A formalidade democrtica no anula os mecanismos clientelistas informais
que continuam a funcionar nas brechas do sistema poltico e, muitas vezes, torna-se
essencial para a sua reproduo. Mesmo assim, ao longo da histria poltica do Brasil,
ocorreram diversas tentativas de superao do clientelismo poltico atravs da construo
de outros padres baseados no corporativismo, no tecnicismo e no universalismo de
procedimentos.
Outro padro tradicional na relao Estado e sociedade o corporativismo,
considerado como um sistema de representao ou intermediao de interesses, que visa
o controle poltico e o controle do fluxo de recursos disponveis atravs da inibio da
emergncia dos conflitos de classe e da existncia de grupos de interesse autnomos.
No Brasil, o corporativismo poltico tem origem na dcada de 1930 como estratgia do
governo getulista de promover elementos da solidariedade social e relaes pacficas
entre grupos e classes sociais atravs de uma legislao corporativista, influenciada pelo
modelo fascista europeu e embalado pela crise da doutrina poltica liberal.
Conforme Nunes (1997), o que caracteriza esse padro de relao Estadosociedade um tipo de participao permitida de acordo com os seguintes critrios: h
um nmero limitado de participantes, no competitivos, e que so reconhecidos,
permitidos e subsidiados pelo Estado (movimentos e setores organizados da sociedade
ficam sob a tutela dos governantes). Enquanto instrumento de participao passiva da
populao, refora o autoritarismo de Estado, pois a vontade das massas no participa da
administrao.
Embora tenha favorecido a incorporao poltica de atores emergentes como o
operariado urbano, o corporativismo, na sua origem, atuou no sentido contrrio de
consolidao de uma ordem democrtica10, ao promover a consagrao de um padro
desigual de acesso aos centros de poder, ao institucionalizar o controle sobre as
organizaes operrias e marginalizar os partidos e outras instituies representativas.
Alguns estudos sobre o corporativismo na atualidade11, afirmam que esse padro
continua presente em diversos mecanismos de gesto de polticas pblicas sob a forma
10

Diferente do sistema eleitoral fundado na luta e no compromisso, o Estado corporativo no se interessaria seno pela
realizao da concordncia, da conciliao, consumindo o indivduo em sua organicidade (Vieira,1981, p.22).
11
Ver Tavares da Silva (1997); Diniz (1997) e Krischcke (1997), entre outros.

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de concertao social de interesses entre distintos grupos com o Estado.
Os partidrios do pluralismo democrtico identificam nesse tipo de ordenamento
das relaes Estado-sociedade, a associao entre o fortalecimento do Estado e o
esvaziamento do sistema representativo poltico partidrio. A subordinao poltica
ocasionada pela integrao de grupos de interesses em estruturas verticais, hierrquicas
e centralizadas, controladas por organizaes subordinadas ao Estado. Krischcke (1997,
p.107) afirma que a concertao social de interesses, presente em diversos mecanismos
de participao da sociedade nas polticas pblicas, cumpre uma funo legitimadora do
regime: com o deslocamento das responsabilidades, deslocam-se tambm os
destinatrios das expectativas e demandas sociais, assim como as atribuies de xito
ou fracasso dessas polticas. Tavares da Silva (1997, p.99), no entanto, concebe o
neocorporativismo como um modo de intermediao de interesses e de administrao de
conflitos que configura uma nova forma de relacionamento entre o Estado e a sociedade.
Da mesma forma, Eli Diniz (1997, p.31) no descarta a possibilidade de coexistncia do
padro neocorporativo com o pluralismo democrtico:
Essas consideraes no devem, porm, nos levar concluso de que o
legado corporativo inviabilize a democracia no pas. (...) na maioria das
sociedades observa-se a coexistncia de diferentes padres de articulao
Estado-sociedade. Assim pluralismo, corporativismo e neocorporativismo
no so formatos excludentes.

O padro corporativista tambm contribui para desviar os processos de gesto

participativa, ocasionando tanto o tutelamento de organizaes populares como a
excluso de grupos e setores desorganizados. Fontes (1995) detecta elementos do
corporativismo territorial e setorial em experincias de
participao popular: a
participao de grupos de interesse meramente setoriais ou territoriais podem prejudicar o
processo de formulao e execuo de polticas pblicas, reforando o imediatismo e o
localismo, concentrando reivindicaes e a distribuio desigual das demandas.
Avaliando a experincia do oramento participativo em Porto Alegre - RS, Genro (1995)
cita que a lgica geral do movimento comunitrio geogrfico-corporativa, ocasionando
uma fragmentao da viso sobre os problemas gerais do municpio e sobre as aes
pblicas. Um grande desafio nesse processo foi definir a articulao entre as diferentes
reas geogrficas com as demandas setoriais.
Um terceiro padro cultural tradicional na relao entre Estado e sociedade no
Brasil o tecnicismo burocrtico. Embora na sua origem represente uma tentativa de
proteo do ncleo tcnico do Estado contra interferncias externas de cunho clientelista,
refere-se, tambm, a uma cultura poltica vanguardista ou elitista de substituio dos que
so tidos como insuficientemente capazes de participar de processos decisrios.
Esse padro tem sua origem no Brasil durante o Estado Novo (1937-1945)12
quando foi promovida uma reforma no servio pblico, com a tentativa de criao de
diversos rgos e equipes tcnicas isoladas das disputas polticas, para assessorar a
ditadura Vargas na formulao de polticas. Desde ento, a gesto governamental
burocrtica no Brasil tem produzido a multiplicao de rgos com uma conseqente
fragmentao da ao estatal com a proliferao de agncias burocrticas criadas sob
alegao da eficincia tcnica. Conforme Nunes (1997, p. 34), o insulamento burocrtico
tem duas caractersticas bsicas: percebido como uma estratgia para contornar o
clientelismo atravs da criao de ilhas de racionalidade e de especializao tcnica; e
12
O aparato tcnico-burocrtico do Estado tem seu auge nos perodos ditatoriais. o que ocorre no Estado Novo e na
ditadura militar de 1964. Para esta temtica, ver Nunes (1997) e Diniz (1997).

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constitudo por agncias dispostas a manter procedimentos tcnicos e o universalismo de
procedimentos no recrutamento de seus funcionrios.
Mas essas inspiraes, logo caem por terra mediante o baixo grau de
institucionalizao das regras de recrutamento com a alta proporo de nomeaes
polticas alheias competncia tcnica e vulnerveis s mudanas de governo13,
produzindo distores e ineficincia que, segundo Diniz (1997, p. 20), consolida:
a prtica do enclausuramento burocrtico da gesto
governamental, cuja tendncia um estilo de atuao sem
consulta s lideranas partidrias ou aos grupos de interesse.
(...) A montagem de estruturas verticais e hierrquicas de
representao de interesses, fortemente submetidas ao
controle da burocracia estatal, deslocou aquele processo para
o parelho governamental, mais uma vez passando ao largo das
organizaes partidrias.
Em seus estudos sobre organizaes populares em espaos urbanos, Fontes
refere-se a situaes de elitizao em contextos de prtica poltica de clientela. Nas
organizaes e movimentos populares encontra-se a prtica de profissionalizao de
lideranas e dirigentes excessivamente burocrticos, reproduzindo posturas
vanguardistas de substituio, mantendo o total controle das organizaes. Segundo
Fontes (1995), o processo de burocratizao dessas organizaes impulsionado diante
da crescente insero nas diversas arenas polticas (conselhos, comits, etc.) que exigem
conhecimentos de procedimentos burocrticos para encaminhar as reivindicaes
populares junto ao poder pblico, ocasionando no apenas a profissionalizao, mas a
elitizao das lideranas que terminam por substituir os grupos ou organizaes
comunitrias que representam.
Uma das justificativas para essa elitizao contraditria com a prpria origem
popular da maioria dessas lideranas: parte da viso de que a populao um
aglomerado de pessoas simples e incapazes de autonomia na conduo dos seus
destinos, ao mesmo tempo em que a liderana popular vista como sendo capaz de
orientar, guiar e escolher os melhores caminhos e encontrar as solues adequadas para
os problemas locais. Esse padro, alm de ser vulnervel aos mecanismos clientelistas,
tem forte caracterstica de autoritarismo, eliminando a possibilidade de participao da
populao na gesto de polticas pblicas.
Os padres tradicionais acima apresentados fragilizam o regime democrtico no
Brasil, atravs da negao da cidadania plena e da igualdade perante a lei. Esses
padres foram sendo construdos e implantados ao longo da histria poltica do pas e,
por isso, esto presentes, em maior ou menor grau, nas diversas esferas e relaes de
poder na sociedade. Apesar de aspectos essencialmente contraditrios, a histria tem
revelado a convivncia desses diversos padres, baseada tanto em estruturas e
organizaes formais como informais (que se realizam no submundo da poltica),
implicando, tambm, na existncia enraizada de valores culturais que orientam
comportamentos polticos dos brasileiros.
13
Conforme Nunes (1997, p.35), essas agncias so profundamente politizadas, pautando suas atividades em opes
polticas claras, inclusive no recrutamento de pessoal: O insulamento burocrtico no de forma nenhuma um
processo tcnico e apoltico: agncias e grupos competem entre si pela alocao de valores alternativos; coalizes
polticas so firmadas com grupos e atores fora da arena administrativa, com o objetivo de garantir a exeqibilidade
dos projetos; partidos polticos so bajulados para proteger projetos no Congresso.

10
Numa anlise profunda sobre as condies que garantem a reproduo desses
padres e suas implicaes polticas, verifica-se que as principais barreiras ao
universalismo de procedimentos e ao exerccio pleno da cidadania so: a extrema
desigualdade social, que alimenta a dependncia e a subordinao dos pobres e
indigentes; a existncia de estruturas polticas rgidas e inacessveis representao dos
legtimos interesses populares, privilegiando a troca de favores e ocasionando a apatia e
a indiferena em relao ao sistema e instituies democrticas; e os elementos de uma
cultura poltica autoritria (clientelista, corporativista e vanguardista), enraizada em um
sistema social antigo e em relaes familiares e pessoais construdas ao longo do tempo.
Nesse contexto, seria possvel a afirmao de um novo padro de relao Estado e
sociedade que reforasse a participao poltica ativa de um nmero maior de cidados
nos processos decisrios, com base numa cultura poltica democrtica, como tentativa de
reduo do clientelismo, do corporativismo e das pesadas estruturas tcnicoburocrticas?

INSTITUCIONALIDADE E CULTURA POLTICA NOS

RELAO ESTADO E SOCIEDADE

NOVOS

PADRES

DE

A caracterstica bsica da gesto participativa a existncia de mecanismos que

viabilizam a interveno direta de uma dada populao em processos de tomada de
deciso sobre prioridades na implantao de aes e utilizao de recursos. Assim
considerada, a gesto participativa representa, pelo menos teoricamente, outro padro ou
modelo de relao entre Estado e sociedade na gesto das polticas pblicas.
Porm, ao se constatar na realidade brasileira, a existncia de um sistema poltico
hbrido, surge um forte questionamento: a gesto participativa teria condies de reforar
o universalismo de procedimentos e diminuir as margens do clientelismo e do
corporativismo ou, ao contrrio, ela enfraqueceria o universalismo de procedimentos,
desvalorizando as principais instituies da democracia representativa por mecanismos
que tenderiam a repetir os mesmos desvios do clientelismo e do corporativismo?
Pode-se iniciar esse debate, de forma normativa, concordando com a afirmao de
que, naquilo que lhe peculiar, a gesto participativa no nega nem supera a democracia
representativa. Nas condies atuais, a gesto participativa seria uma complementao
ou mesmo ampliao da democracia representativa, no que se refere diretamente
gesto de polticas pblicas.
Mas a questo no to simples assim. Mesmo que no pretenda substituir a
democracia representativa, h muita controvrsia em torno de suas possibilidades de
superao de padres culturais tradicionais de relao entre Estado e sociedade. A
possibilidade de participao direta da sociedade nos processos decisrios remete a um
debate mais amplo da Cincia Poltica sobre o modelo e mecanismos da democracia e as
perspectivas de sua ampliao a um nvel mais profundo de exerccio da soberania
popular. Existem posies crticas tanto em relao aos limites da democracia
representativa, como em relao s distores presentes na gesto participativa, que
produziriam efeitos indesejveis colocando em risco o sistema democrtico.
A democracia, desde a experincia grega, h mais de dois mil anos atrs, at o
presente, tem diversos significados relacionados a diferentes e at contraditrias
experincias polticas em momentos histricos especficos. Ao analisar o significado da

11
democracia na contemporaneidade, Norberto Bobbio (1986) ressalta que a democracia
um mtodo ou um conjunto de procedimentos para a constituio de governo e para a
formao das decises polticas. Da mesma forma Schumpeter (1961), define a
democracia como um sistema institucional para tomada de decises atravs da luta
competitiva pelos votos. A democracia, contraposta a todas as formas de autoritarismo,
caracterizada por um conjunto de regras que estabelecem quem est autorizado a tomar
decises coletivas e com quais procedimentos. Estes procedimentos dizem respeito ao
processo e no ao contedo das decises, ou seja, referem-se democracia formal.
J a concepo de democracia como contedo ou substancial (Bobbio, 1993), vai
alm dos procedimentos, referindo-se aos princpios da democracia, isto , refere-se s
suas finalidades, onde deve sobressair o igualitarismo como inspirao democrtica.
Enquanto relaes entre iguais, a democracia envolve a participao dos cidados
atravs de canais democrticos de negociao e de deciso. Na perspectiva substancial,
a democracia, mais que um regime poltico, uma forma de existncia social. Chau
(1993), ao analisar a relao entre cultura poltica e democracia, considera que uma
sociedade democrtica quando h abertura para ampliao e criao de novos direitos;
quando considera o conflito legtimo; e quando aceita a organizao de grupos e
movimentos sociais, constituindo um contrapoder social que limita o poder do Estado.
Segundo Carole Pateman, vrios tericos contemporneos da democracia14
consideram que o nvel de participao da maioria deveria ser controlado para manter o
funcionamento da mquina eleitoral, mas evitando que a ampliao da participao
coloque em risco o prprio sistema democrtico, tal como alerta Robert Dahl: um aumento
da taxa de participao, portanto, poderia representar um perigo para a estabilidade do
sistema democrtico (Dahl apud Pateman,1992, p. 20). No entanto, a principal crtica
feita por esses tericos refere-se ao risco de que os mecanismos de participao direta
terminem por reproduzir novas formas de representao que no sejam baseadas nos
procedimentos universais eleitorais.
Diversos tericos da democracia participativa15 consideram que a participao
direta valoriza e amplia o exerccio da cidadania no nvel do contedo das decises,
reconhecendo que uma forma de governo democrtico requer a existncia de uma
sociedade participativa, onde todos os sistemas de tomada de deciso tenham sido
democratizados. A principal crtica feita por esses tericos aos procedimentos
democrticos representativos refere-se centralizao poltica, ou seja, existncia de
um Estado centralizado e de processos tcnicos burocrticos que expropriam a
capacidade dos cidados em participar das decises e desprestigiam a democracia
(Borja, 1987, p. 25).
Para superar os modelos tradicionais de gesto municipal centralizada, que
alimentam a apatia e a alienao, a participao tida como um elemento fundamental
no apenas nos processos decisrios. Os mecanismos participativos so espaos de
formao da cidadania, de desenvolvimento das responsabilidades pblicas de
governantes e cidados, proporcionando um correspondente aumento da co14

Pateman (1992) cita os seguintes tericos contemporneos: Joseph Schumpeter, B. R. Berelson, Robert A. Dahl, G.
Sartori e H. Eckstein.
15
O principal terico da democracia participativa Jean-Jacques Rousseau, cuja teoria poltica tem por base a
participao individual de cada cidado enquanto partcipe da autoridade soberana, no processo poltico de tomada de
deciso: A soberania no pode ser representada da mesma forma que no pode ser alienada, consiste essencialmente na
vontade geral e a vontade absolutamente no se representa. ela mesma ou outra, no h um meio termo. Os
deputados do povo no so, nem podem ser seus representantes; no passam de comissionrios seus, nada podendo
concluir definitivamente. nula toda lei que o povo diretamente no ratificou; em absoluto no lei (Rousseau, 1973,
p. 114).

12
responsabilidade no enfrentamento de problemas pblicos do municpio. Outra
decorrncia deste processo est na possibilidade de controle da sociedade sobre os
governantes e as decises governamentais atravs de mecanismos que ampliem a
mobilizao da sociedade civil em diferentes dimenses da vida social.
Saindo um pouco do campo das argumentaes normativas, Borja (1987, p.131)
apresenta quatro elementos da realidade poltica contempornea que justificam a
existncia de mecanismos de participao poltica complementar aos instrumentos
bsicos da democracia representativa. O primeiro refere-se crescente complexidade da
sociedade diante dos limites dos partidos polticos para expressar e assegurar a
diversidade de demandas (principalmente locais) e da limitao dos momentos eleitorais
para que se expressem as opes mais gerais. Em seguida, vem o argumento de que a
representao poltica via partidos tem um carter geral, no sendo capaz de assegurar
interesses especficos, setoriais ou territoriais, o que requer canais complementares de
participao regulados e transparentes. O terceiro argumento de Borja afirma que uma
parte significativa das instituies ou aparatos administrativos do Estado est margem
da representao poltica expressa nas assemblias. Por fim, o autor afirma a
importncia de relacionar a participao com a existncia de grupos sociais que dispem
de menos recursos econmicos culturais e polticos e que requerem mecanismos de
participao que os equiparem aos grupos melhor situados, integrando-os vida poltica.
Apesar desse carter inovador, apresentam-se vrios questionamentos sobre
aspectos institucionais dos mecanismos de gesto participativa: podem ser instrumentos
de legitimao ideolgica do Estado e de cooptao de setores polticos dominantes;
podem ser instrumentos de reduo de custos (mutires) no engajamento da populao
em obras do interesse do governo; podem ter existncia curta para solucionar problemas
pontuais e localizados, reforando a fragmentao e o corporativismo territorial e setorial
nas aes pblicas; pode ser um processo demorado, gerando expectativas que, se no
satisfeitas revertem negativamente para os governos e movimentos sociais; e podem ser
mecanismos artificiais, diante do descompromisso do governo local com a participao
popular, a no ser quando h obrigao dos mesmos para acesso a recursos.
Na medida em que a participao da populao na gesto de polticas pblicas foi
incorporada ao texto constitucional, s constituies estaduais e s leis orgnicas
municipais, ela tem estado presente tambm no discurso dos atores governamentais
descomprometidos com qualquer proposta de democratizao do poder, na grande
maioria dos municpios brasileiros. As diversas iniciativas de participao popular na
gesto municipal no podem ser vistas de forma homognea. A este respeito pertinente
a preocupao de Carvalho e Teixeira (1996, p.67-68), quando alertam para a adeso
meramente formal e a conseqente distoro da gesto participativa:
A capacidade camalenica das elites conservadoras brasileiras que
incorporam no seu discurso demandas de cunho social e propostas de ao
inovadoras, como a da participao, negando-as na prtica, com a
cooptao de lideranas, a negociao de compromissos que no sero
cumpridos e a mistificao da opinio pblica atravs da propaganda
enganosa.

Em diversas anlises, h o reconhecimento que os mecanismos de gesto

participativa dependem tanto do compromisso dos que ocupam cargos no legislativo e no
executivo do municpio, tendendo a avanar com foras ou partidos polticos
comprometidos com a ampliao da democratizao do poder pblico, bem como da
capacidade de mobilizao e organizao da sociedade civil.

13
Deve-se reconhecer que a potencialidade inovadora da gesto participativa,
atravs de mecanismos que so complementares democracia representativa, requer a
valorizao dos procedimentos e instituies da democracia representativa, inclusive na
eleio de governantes comprometidos com a democratizao do Estado e de suas
polticas pblicas. Tem-se em decorrncia, a importncia dos aspectos da engenharia
poltica de coordenao dos mecanismos, instituies e estruturas formais de
participao popular com as instituies e mecanismos da democracia representativa.
Nessas condies, possvel surgir um processo de co-gesto que fruto da combinao
da democracia direta efetuada pela populao em mecanismos de participao com a
democracia representativa, atravs dos governantes eleitos pela sociedade.
Quanto ao outro aspecto do presente debate, se a gesto participativa seria
eficiente, como tentativa de reduo do clientelismo, do corporativismo e das grandes e
pesadas estruturas burocrticas, cabe ressaltar que depende das possibilidades de
controle efetivo dos cidados sobre a ao dos governos atravs do fortalecimento de
comportamentos democrticos:
Comportamentos fortemente arraigados na cultura poltica de uma
determinada sociedade pode ser um srio fator limitador da concretizao
dos princpios democrticos perseguidos, mesmo que se obtenha sucesso
na implantao de instituies consoantes com aquelas finalidades
(Arretche, 1996, p.49).

Do ponto de vista da cultura poltica, so apontadas outras causas de distores na

viabilizao de modelos inovadores de gesto participativa: o baixo nvel de informao e
conscincia poltica sobre o processo participativo e a reproduo de prticas polticas
tradicionais (clientelistas, corporativistas e elitistas) por parte de lideranas que
representam organizaes sociais ou parcelas da populao nos mecanismos de gesto,
constituindo mediaes clientelistas entre a populao e o poder pblico.
Tais questionamentos levam ao reconhecimento de que a gesto participativa
implica no apenas na institucionalizao de mecanismos de participao (condies
objetivas) direta da populao na gesto de polticas pblicas, mas na incorporao de
valores e comportamentos baseados numa cultura poltica de participao (condies
subjetivas). Desse ponto de vista, importante verificar as possveis implicaes
decorrentes da combinao de mecanismos de participao popular com padres
culturais que contrariam os princpios democrticos. Essa preocupao diz respeito
relao de dependncia ou independncia da varivel cultura poltica em relao s
instituies polticas, no fortalecimento ou no de regimes democrticos.
Existem concepes que consideram a cultura poltica como varivel determinante
no fortalecimento de um dado regime poltico. Almod e Verba (1963), por exemplo,
concebem a cultura poltica como tendncias psicolgicas dos membros de uma
sociedade em relao poltica que influenciam significativamente para afirmao de
regimes polticos. Outras concepes tericas que atribuem esse carter de determinao
s prprias instituies polticas que teriam a capacidade de formao de uma cultura
poltica democrtica. Mas tambm existem posies intermedirias que concebem a
cultura poltica como varivel interveniente (Moiss, 1995), ao lado de outras variveis
institucionais e estruturais (socioeconmicas) na consolidao ou crise de regimes
democrticos16.

16
Verifica-se que nessas concepes h um elemento comum: o reconhecimento de que existe um comportamento
poltico e ele deve ser considerado e conhecido por meio da investigao cientfica.

14
Compreende-se que a cultura poltica a expresso das crenas, dos ideais e dos
valores polticos que so adquiridos nas experincias de socializao dos sujeitos
polticos e interferem nas expectativas e comportamentos dos mesmos, ou seja, so os
fundamentos das predisposies dos sujeitos para agir politicamente. A cultura poltica
tambm expressa em normas (formais) e tradies simblicas e lingsticas que do
significao vida poltica em determinados contextos e orientam os comportamentos e
atitudes polticas de determinados agrupamentos humanos. Nesse sentido, combina os
aspectos racionais (viso de mundo ou tipo de conscincia poltica) com a ao
(comportamento poltico), articulando o carter subjetivo (do indivduo) com o coletivo (da
sociedade, ou dos sujeitos coletivos) na ao poltica.
No Brasil, alguns padres autoritrios de cultura poltica, principalmente o
clientelismo, geralmente so aceitos e praticados com naturalidade, pois esto enraizados
em um sistema social antigo e em relaes familiares e pessoais construdas ao longo do
tempo. Esses padres vo sendo preservados ao longo do tempo, formando uma cultura
poltica hbrida17, onde no se verifica um processo lgico de evoluo de
comportamentos e valores particularistas para valores e comportamentos universalistas e
impessoais. Isso implica em reconhecer, tambm, que os comportamentos polticos no
se reduzem somente esfera da poltica, ou seja, eles se manifestam sob um fundo
cultural mais amplo atravs de instituies que socializam18 os indivduos, definindo
normas, condutas e comportamentos.
H um choque entre a cultura poltica que predomina na sociedade brasileira19, que
mina os laos de solidariedade, que pulveriza os indivduos, atomizando-os na sociedade,
e as propostas de uma nova cultura poltica baseadas nos ideais de justia, igualdade e
direitos sociais. O caldo cultural hbrido contradiz com um autntico processo de
participao, que implica na presena de sujeitos capazes de comportamentos
democrticos: a autonomia poltica20 para optar por diferentes alternativas; o
conhecimento adequado da realidade relacionada s decises; a capacidade de
aceitao, convivncia e dilogo com o diferente; e a capacidade de negociao e
cooperao na busca de solues.
Os valores de uma nova cultura poltica podem ser sucumbidos perante um
discurso instrumentalista da participao quando a populao mobilizada apenas na
implantao de programas e obras governamentais, sem que esta tenha qualquer
envolvimento no processo decisrio; e o funcionamento ocasional dos mecanismos de
participao para legitimao de decises tomadas na esfera do governo local. Esse tipo
de participao termina desmoralizando as atribuies democrticas da gesto
participativa, reforando o descrdito, a desmobilizao e a apatia.
O governo aberto participao popular, se no contar com a mobilizao da
sociedade civil, torna-se o incentivador desta mobilizao, cujo objetivo principal o
processo poltico de gerao de conscincia e cidadania. A participao um processo
17
Conforme Gicomo Sani (1993, p.306), a cultura poltica no algo homogneo. Numa sociedade ela ,
normalmente, constituda por um conjunto de subculturas, mesmo que sejam contrastantes entre si.
18
Segundo Anna Oppo (1993, p.1202), a socializao poltica refere-se a um fenmeno complexo de formao de
sujeitos polticos. um conjunto de experincias que, no decorrer do processo de formao da identidade social do
indivduo, contribuem particularmente para plasmar a imagem que ele tem de si mesmo em confronto com o sistema
poltico e em relao s instituies.
19
A formao da cultura poltica brasileira caracterizada como altamente autoritria e elitista, onde a sociedade civil
sempre esteve subalterna em relao ao Estado, a quem coube historicamente a iniciativa poltica. A este respeito ver os
estudos de Simon Schwartzman (1988) e Raimundo Faoro (1987).
20
Habermas (1990) concebe a autonomia no sentido da independncia com que o sujeito participa de forma consciente
e ativa na resoluo de problemas. O eu autnomo e competente aquele que reage coero da sociedade, opondose a heteronomia imposta pelo social.

15
poltico de gerao de conscincia e cidadania, que vai alm dos mecanismos de gesto
pblica. A mera formalidade dos mecanismos de participao no satisfaz esses objetivos
emancipatrios da cidadania poltica. Genro e Souza (1997) compreendem os processos
de participao como possibilidade de criao de uma esfera pblica no estatal, uma
nova cultura democrtica, uma nova tica e uma nova viso da cidadania que vo compor
um novo projeto de sociedade. Isto significa oferecer ao conjunto da sociedade
organizada, e, tambm queles que esto ausentes ou excludos da esfera da poltica, a
oportunidade de tomar decises sobre polticas pblicas.
Para Marilena Chau (1993), a autonomia dos sujeitos nos processos decisrios o
elemento central da participao, requerendo conscincia da realidade, das necessidades
e dos requisitos para transform-la, ou seja, requer a capacidade de ser sujeito. A
autonomia nos processos participativos pressupe o poder de participar (poltico), o direito
de participar (jurdico) e o conhecimento (saber) para atuar conscientemente nos
processos de tomada de deciso. Ela negada pela racionalidade administrativa que
limita o poder dos indivduos de participar das decises; pelas esferas institucionais
jurdicas que negam o direito de participao da maioria, concentrando o poder nas
classes ou grupos dominantes e pela anti-pedagogia que concentra o saber em grupos
restritos. A autonomia negada onde a representatividade poltica praticada como
relao de favor, tutela ou substituio21 que limitam a liberdade nos atos de escolha,
reduzindo os indivduos e organizaes condio de objetos.
Diante dessas contradies, os processos participativos requerem amplo processo
de capacitao dos indivduos, no s para compreenso tcnica de estratgias de
funcionamento dos mecanismos de gesto de polticas pblicas, mas de reconstruo de
concepes de mundo e de valores sociais e polticos que sejam adequados aos
comportamentos democrticos:
valores, atitudes e procedimentos polticos se reforam a partir da interao
entre o comportamento e o funcionamento das instituies polticas, algo
que implica tanto em processos de aprendizagem do seu uso, como de
ressocializao poltica induzida pela experincia (Moiss, 1995, p. 94).

A gesto participativa essencialmente contraditria com os padres tradicionais

na relao entre Estado e sociedade e complementar ao padro democrtico baseado no
universalismo de procedimentos. O Quadro 01 apresenta uma sntese comparativa entre
os diversos padres discutidos nesse artigo, destacando suas caractersticas gerais, seus
mecanismos de gesto (estruturas formais e informais de poder poltico) e os diferentes
valores polticos que perpassam cada um deles.
Por outro lado, esse breve balano da emergncia e dos dilemas das experincias
de gesto participativa no Brasil, conduz ao reconhecimento de que o efetivo exerccio da
participao popular e as mudanas dos padres na relao Estado e sociedade no
Brasil, precisam ser vistas como processos histricos conflitivos que esto em construo
e que dependem de inmeros fatores, entre os quais, a institucionalizao e
21

Marilena Chau (1993, p. 298) relaciona as prticas polticas tradicionais a uma tipologia dos partidos polticos no
Brasil: No partido clientelista prevalece a representao de estilo medieval e conservador. Isto , a representao
praticada sob a forma de favor e com excluso dos representados (...) Nos partidos populistas encontramos a mescla
do estilo conservador e do iluminista, onde os representados so considerados imaturos, e vigora a idia de que o
partido representa a razo, a vontade geral e a verdade, ao mesmo tempo em que sua relao com os representados s
pode ser de tutela. Nos partidos vanguardistas ocorrem dois fenmenos curiosos: (...) o partido designa seus
representados como agentes de transformao; porm, por outro lado, e contraditoriamente, tais partidos definem seus
representados e seus sujeitos como incapazes de realizar a tarefa histrica a que esto destinados e substituem o
sujeito histrico por uma vanguarda que o representa, age em seu lugar e o educa.

16
fortalecimento dos mecanismos de participao e de socializao poltica da populao
envolvida nos processos participativos.
Se for esse o caminho da democracia participativa, vamos em frente!

QUADRO 01: PADRES DE RELAO ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL

Aspectos

Padres Autoritrios e Centralizadores

Padres Democrticos e participativos

Clientelismo

Corporativismo

Insulamento
Burocrtico

Universalismo de
procedimentos

Gesto participativa

Caractersticas
Gerais

Gesto centralizada nos

administradores diretos
que negociam e
manipulam a aplicao
dos recursos e cargos
de forma patrimonialista
e assistencialista visando
benefcios eleitorais.

Gesto centralizada no
executivo que negocia com
grupos de interesse que so
permitidos ou compulsrios.
Os recursos so distribudos
de acordo com a
concertao social de
interesses.

Gesto centralizada e
rigidamente controlada
por um ncleo tcnico
burocrtico a servio dos
interesses do governo. A
gesto matria tcnica,
incompreensvel e no
acessvel aos leigos.

Gesto com responsabilidades

distribudas entre os poderes:
formulao ( executivo e
legislativo), execuo (executivo)
e fiscalizao (legislativo e
judicirio). Existem outros
mecanismos de transparncia e
responsabilizao dos
governantes.

Gesto que combina a participao

direta dos cidados com os
mecanismos da democracia
representativa nas definies
oramentrias e planejamento de
polticas pblicas. Visibilidade na
gesto atravs de mecanismos de
controle social.

Mecanismos de
Gesto

Autoritrios, informais,
ilegais e personalistas.
No h controle externo
(da sociedade) sobre o
fluxo de recursos. O
nico controle interno:
alianas eleitorais
definem a distribuio e a
criao de cargos e
rgos gestores. O
critrio de acesso o
apadrinhamento poltico.

Alm das instituies formais

so criados alguns
mecanismos de participao
controlada, alm de uma
legislao prpria que
garanta o seu
funcionamento, controle e
abrangncia. Os
mecanismos representativos
(partidos, legislativo) so
manipulados ou
desvalorizados.

rgos ou entidades
insuladas criadas e
formalizadas como
tentativa de minimizar
interferncias externas.
So formados por
tcnicos burocratas
especializados. As
interferncias so
internas e dependem do
bloco de foras polticas
no poder.

Partidos polticos expressam os

diversos interesses e projetos
polticos. Eleies competitivas e
peridicas na escolha de
representantes da populao
para ocupar cargos pblicos
(executivo e legislativo). O
governo eleito distribui os cargos
e cria rgos com base nos
princpios da governabilidade e
governana, respeitando alianas
eleitorais.

Alm dos mecanismos representativos,

existem canais institucionalizados
(fruns, conselhos, comisses) de
participao direta da sociedade,
constituindo uma esfera pblica no
estatal. A legitimidade e a eficcia
desses mecanismos esto relacionadas
com outros instrumentos polticossociais de participao cidad.

Aspectos
Culturais

Manipulao pessoal de
recursos pblicos
(patrimonialismo e
corrupo). As relaes
de troca de favor e de
subordinao podem ser
mais ou menos
simtricas, dependendo
do objeto de troca (voto,
recurso, apoio, cargo,
etc.)

Decises pautadas em
interesses corporativos
territoriais ou setoriais que
esto representados nas
esferas decisrias.
Imediatismo e localismo das
reivindicaes. Os grupos
que participam so
tutelados por governantes.

Racionalidade
administrativa na eficcia
de um programa ou
poltica. O tecnicismo
burocrtico e o
vanguardismo poltico
substituem o cidado nos
processos decisrios e
de gesto de polticas
pblicas.

Respeito ao universalismo de
procedimentos com base no
impersonalismo nas tomadas de
deciso. Requer a vivncia de
valores e princpios
democrticos: tolerncia, respeito
aos procedimentos universais,
capacidade de dilogo, etc.

Refora valores e comportamentos

democrticos com base na autonomia
dos sujeitos, na cooperao, informao
e conscincia poltica, e na capacidade
de dilogo e de negociao. Implica no
aumento das responsabilidades
pblicas de governantes e cidados.

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