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- Buenos Aires, Argentina. Septiembre, 2014 -

Este documento fue elaborado por:

en el marco de

Autor:
Martn E. De Simone
Equipo de trabajo:
-

Renzo Lavn. Co-Director

Sebastin Pilo. Coordinador; colaborador en la edicin y redaccin
Mara Victoria Gama, colaboradora en la edicin y redaccin
Luca Laporte, colaboradora en la edicin y redaccin

La Otra Trama es un espacio colectivo de organizaciones de la sociedad civil que, a travs de un enfoque
multidisciplinario, busca articular acciones en torno al problema del crimen organizado en la sociedad
argentina.
La Otra Trama se propone hacer visible la dinmica del crimen organizado en el pas, por medio de la
investigacin, difusin, sensibilizacin, el fortalecimiento de capacidades y la incidencia pblica.
Actualmente, integran La Otra Trama: Fundacin Avina, Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia
(ACIJ), Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), Fundacin Cambio Democrtico, Fundacin La Alameda,
Contadores Forenses y Fundacin Crear Vale la Pena.

NDICE
PRLOGO ...................................................................................................................................... 5
INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 7
DIAGNSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA........................................................ 10
Definiendo el Crimen Organizado ............................................................................................... 10
Narcotrfico ................................................................................................................................ 15
Marco Normativo .................................................................................................................... 15
Algunos Factores que permiten el avance del narcotrfico en Argentina .............................. 17
Factores Estructurales ......................................................................................................... 17
Factores Geopolticos .......................................................................................................... 19
Factores Institucionales....................................................................................................... 20
Diagnstico .............................................................................................................................. 21
Trata de Personas ........................................................................................................................ 25
Marco Normativo .................................................................................................................... 27
Algunos factores relevantes .................................................................................................... 29
Diagnstico .............................................................................................................................. 29
Trfico de Armas ......................................................................................................................... 33
Marco Normativo .................................................................................................................... 34
Diagnstico .............................................................................................................................. 35
CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIN Y DETERIORO INSTITUCIONAL ....................................... 38
Crimen organizado y corrupcin ................................................................................................. 38
Crimen organizado e instituciones democrticas ................................................................... 43
Crimen Organizado y Derechos Humanos .............................................................................. 46
El caso de Santa Fe .................................................................................................................. 48
El caso de Crdoba .................................................................................................................. 50
PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA ........................................................ 53
Introduccin ................................................................................................................................ 53
Justicia Federal y Crimen Organizado ......................................................................................... 53
Narcotrfico y Poder Judicial....................................................................................................... 54
La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin ................................................................................................ 63
Ley de desfederalizacin parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes ....... 65
Corrupcin y Poder Judicial ..................................................................................................... 67

POLTICAS PBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO ........................................................... 70

El fracaso de la Guerra contra las Drogas ................................................................................... 70
Las Unidades de Polica Pacificadora en Ro de Janeiro .............................................................. 76
Medidas para el recupero de activos .......................................................................................... 82
La importancia de la participacin de la sociedad civil ............................................................... 87
Libera ........................................................................................................................................... 88
Viva Rio ........................................................................................................................................ 89
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................................... 93
Definir una estrategia.................................................................................................................. 93
Cooperacin internacional .......................................................................................................... 95
Reforma Judicial .......................................................................................................................... 95
Perseguir activos y combatir la corrupcin ................................................................................. 96
Reforma Policial .......................................................................................................................... 97
Inteligencia Criminal.................................................................................................................... 99
Evaluacin de polticas, sistematizacin de informacin y observacin de casos ...................... 99
ANEXO. NORMATIVA INTERNACIONAL ..................................................................................... 101
REFERENCIAS ............................................................................................................................. 103
Referencias bibliogrficas ......................................................................................................... 103
Referencias periodsticas .......................................................................................................... 112
Normas, proyectos y jurisprudencia consultados ..................................................................... 114

PRLOGO
Sin lugar a dudas, la criminalidad organizada se ha constituido, en el ltimo tiempo, como una
problemtica creciente que merece cada vez mayor atencin por parte de los actores
pblicos, privados y de la sociedad civil.
Cuando el Estado cede su rol, el inters pblico termina subordinado al de grupos
privados. Los derechos en general, y los derechos humanos en particular, se vuelven
mercanca, y slo tienen lugar siempre que no afecten los intereses -econmicos, de poder,
etc.- de estos grupos. En la medida que se tolere que el Estado comparta el control social de
un territorio con grupos paraestatales, o que stos puedan condicionar en forma efectiva el
accionar de las instituciones pblicas -ya sea valindose de estrategias como el financiamiento
de campaas electorales, ya sea por mtodos de coaccin-, el funcionamiento pleno de
nuestra democracia estar amenazado. Redunda agregar que los principales afectados de
esta dinmica son los sectores ms vulnerabilizados de la sociedad.
Sin embargo, la experiencia comparada nos muestra que las estrategias que han sumado
violencia estatal a las situaciones de violencia social existentes, no slo han fracaso, sino que
han acarreado efectos colaterales gravsimos. En cambio, aquellas orientadas a ampliar los
derechos de los/as ciudadanos/as han sido significativamente ms efectivas y virtuosas.
En este sentido, este documento pretende colaborar en la apertura de un debate necesario
en torno a preguntas diversas: Es la criminalidad organizada en Argentina un problema de
gravedad tal que amerita que actores pblicos, privados y de la sociedad civil le dediquemos
buena parte de nuestros esfuerzos?; Qu sabemos de la situacin actual de esta problemtica
en nuestro pas?, a qu se dedican las redes que operan en Argentina?, cules son las
consecuencias de su accionar?; En qu medida los actores estatales han funcionado como
obstculos de estas redes?, en qu medida han sido sus aliados, facilitadores, o socios?;
Cualquier poltica pblica contra el crimen organizado debe ser bienvenida?, qu resultados
han tenido las experiencias de pases que han debido enfrentar este tipo de dificultades antes
que nosotros?; Cuentan las instituciones pblicas de nuestro pas con las condiciones de
funcionamiento adecuadas (normativas, de diseo, de recursos, etc.) para ser los actores del
cambio que la situacin actual demanda?. Y, quizs la ms importante, qu podemos hacer?
Para aportar algunas ideas en torno a estas preguntas, nos propusimos hacer una tarea que,
producto de lo incipiente de esta temtica en la agenda pblica nacional, an se haba hecho
poco: sistematizar diversos aportes que desde la literatura se han producido sobre el tema, y
presentarlos de modo tal que puedan ser utilizados como recurso tcnico para todo/a
aquel/la que se proponga iniciar una aproximacin a la problemtica.
Este documento pretende ser el principio de algo y el final de nada. No es el producto de
nuestra erudicin, sino el fruto de nuestras preocupaciones. El saber acadmico es un insumo,
para un documento que no pretende ser un material de consulta, sino una herramienta de
trabajo.

La Otra Trama es tambin un poco eso mismo: un grupo de trabajo. Un colectivo de

organizaciones muy diversas, reunidas por una preocupacin comn, y la vocacin unificada
de alzar la voz en torno a un problema sobre el que no podemos hacernos los distrados: el
modo en que la criminalidad organizada puede afectar el funcionamiento de nuestra
democracia, y la plena vigencia de los derechos humanos en nuestro pas.
Y eso explica, entonces, el sentido de este documento: poner en relieve la problemtica de la
criminalidad organizada en Argentina, enfocados sus consecuencias para el funcionamiento
de nuestra democracia, y para la vigencia de los derechos humanos en nuestro pas.
Esta debe ser, a nuestro entender, invitacin suficiente a su lectura, la que esperamos pueda
ser un aporte significativo para todos/as aquellos/as que tienen sobre el tema algo para
decir, o -sobre todo- algo para hacer.

Finalmente, agradecemos los aportes que a la versin final del documento han hecho las
siguientes personas1: Ignacio Asis (Cambio Democrtico - LOT), Andrs DAlessandro (FOPEA LOT), Facundo Lugo (La Alameda - LOT), Mara Mrola (LOT), Alfredo Popritkin (Contadores
Forenses - LOT), Patricia Torres (Crear vale la pena - LOT), Pablo Vagliente (AVINA - LOT).

Renzo Lavn y Sebastin Pilo

Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia
La Otra Trama

En orden alfabtico.

INTRODUCCIN
En los ltimos tiempos, y en particular en el ltimo ao como nunca antes, el tema del crimen
organizado, sus manifestaciones y sus consecuencias ha entrado de manera preponderante en
la agenda pblica argentina. Este importante avance de la temtica en la agenda y en la
opinin pblica, se debe a una multiplicidad de factores. Por un lado, al incremento de la
violencia y de los niveles de inseguridad, en trminos objetivos, en algunas zonas del pas. Por
otro lado, a recientes sucesos que marcan ciertas conexiones entre el poder poltico y las
organizaciones criminales.
Ms all de eso, hay dos factores ms que marcan la entrada de estos temas de manera
rotunda, ya no slo en la agenda pblica, sino tambin cada vez ms en la agenda de
gobierno2.
En primer lugar, el hecho de que las campaas polticas recientes, han tomado a la inseguridad
como una cuestin a explotar con fines electorales, marcndose por ende diferentes posturas3.
Por supuesto, este empleo poltico de la cuestin tiene su origen en las reiteradas encuestas
que muestran que durante la ltima dcada, la principal preocupacin ciudadana ha sido de
manera permanente la inseguridad, escoltada en los ltimos aos por la inflacin4.
En segundo lugar, y muy asociado a lo anterior, debe mencionarse a la creciente atencin que
los medios de comunicacin le vienen otorgando a los temas de inseguridad y de crimen
organizado, fundamentalmente narcotrfico. Es decir, hay una interrelacin entre el empleo
poltico electoral, el meditico y, ms recientemente, el de las polticas pblicas, en lo que
respecta al narcotrfico. Un anlisis preliminar realizado con la herramienta Google Trends,
muestra que las bsquedas sobre el tema narcotrfico y sobre crimen organizado han
aumentado de manera exponencial en Argentina desde mayo de 2011, siendo antes
insignificantes.
Ms all de este auge del crimen organizado en la agenda pblica y meditica, son muy pocos
los estudios que se focalizan en la cuestin especfica de la delincuencia organizada en
Argentina. La literatura sobre esta temtica siempre se ha centrado en pases como los
centroamericanos o Colombia y Mxico, en virtud de la preponderancia de estos temas en la
cotidianeidad de esos Estados.

El concepto de agenda de gobierno es entendido en los trminos de Kingdom (1984)

Por mencionar slo algunos de los casos ms notorios, en 2009 Francisco de Narvez gan las
elecciones legislativas en la provincia de Buenos Aires utilizando como principal eje de campaa la
inseguridad, y proponiendo ciertas medidas para enfrentarla, en general de corte ms represivo que
preventivo (ver, por ejemplo, la nota de Balinotti en el diario La Nacin, del 12 de agosto de 2013). Ms
recientemente an, Sergio Massa tambin gan en el mismo distrito y en el mismo tipo de elecciones,
con un discurso cuya principal bandera ha sido la inseguridad (ver, por ejemplo, la nota del diario La
Nacin del 28 de julio de 2013), y con propuestas de la misma ndole que las de de Narvez.
4
Si bien a principios de 2014, algunas encuestas -principalmente un sondeo de Ral Aragn y Asociados
(Graa, 2014)-parecen poner por encima por primera vez en mucho tiempo a los problemas
econmicos, tal cuestin parece ser coyuntural. Las encuestas de Latinobarmetro de la ltima dcada
confirman esa postura.
3

En ese sentido, el presente trabajo pretende contribuir a comenzar a llenar ese hueco de la
literatura y, por otra parte, ser de utilidad para la comprensin de la problemtica y,
consecuentemente, resultar un insumo bsico en la elaboracin de polticas pblicas en la
materia.
Para lograr tal cometido, a partir de aqu el trabajo se divide en cinco partes. El segundo
captulo introduce algunos conceptos tericos, para luego realizar un diagnstico del crimen
organizado en Argentina, focalizando en los tres delitos ms relevantes en trminos
econmicos a escala global: el narcotrfico, la trata de personas y el trfico de armas. Adems
de describir las peculiaridades de estos fenmenos ilcitos en Argentina, se repasar el marco
normativo de cada uno de ellos, y se delinearn algunos lineamientos que podran erigirse
como potenciales explicaciones de su desarrollo.
El tercer captulo apunta a vislumbrar las conexiones entre el crimen organizado y la
corrupcin, en trminos tericos y tambin en el caso argentino. Para ello, se detalla cmo el
crimen organizado deteriora las instituciones democrticas y el Estado de Derecho, adems de
cmo impacta en los Derechos Humanos. Tambin se mencionan algunos casos locales en los
que se aprecian los vnculos entre el crimen organizado y el poder poltico, aunque todo el
captulo gira en torno a lo que denominamos, ampliando un concepto desarrollado por
Tokatlin, como las 4 P: la conexin entre los polticos, las pandillas, las policas y el sector
privado.
El cuarto captulo se detiene de manera ms especfica en el tratamiento que el Poder Judicial
realiza sobre el crimen organizado. Se detallan los mecanismos institucionales por los cuales la
Justicia Federal se halla habilitada para abordar el crimen organizado y se efecta un anlisis
del modo en que la misma afronta la problemtica del narcotrfico, destacando la saturacin
de recursos y un enfoque centrado en los consumidores. Adems se repasa la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en lo relativo a la tenencia de estupefacientes
para consumo personal, temtica que tiene claros efectos sobre el modo en que se persigue a
las organizaciones narcotraficantes; y se evala la aplicacin de ley de desfederalizacin parcial
de la competencia penal en materia de estupefacientes.
El captulo quinto est dedicado a describir polticas pblicas contra la delincuencia organizada
que se han implementado en otros pases y que van desde orientaciones ms punitivas a otras
ms integrales. El objetivo no es hallar polticas paradigmticas ni polticas deleznables, sino
identificar fortalezas y debilidades de cada una de ellas, y su potencial utilidad para el caso
argentino. Entre las polticas que se puntualizan, se hallan el modelo de guerra contra las
drogas, las unidades de Polica Pacificadora de Ro de Janeiro; las distintas medidas para el
recupero de activos y algunas experiencias de participacin civil contra el crimen organizado.
Finalmente, el sexto captulo es a modo de conclusin y, con fines propositivos, delinea
algunas recomendaciones de poltica pblica que, si bien deben analizarse con mayor
profundidad, pueden ser de utilidad para el caso argentino.
El crimen organizado es un fenmeno dinmico y en contante cambio, y por ello se privilegi el
uso de bibliografa lo ms actual posible, as como de casos y problemticas relativamente
recientes. Si bien es cierto que ese afn por resaltar las caractersticas actuales puede reducir

la profundidad del anlisis, sin duda es ms acorde al objetivo de este trabajo, que al fin y al
cabo pretende erigirse como una fuente de consulta para el debate fundado y democrtico
sobre una cuestin compleja y siempre polmica.

DIAGNSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

Definiendo el Crimen Organizado
La complejidad, las manifestaciones mltiples y la ilicitud del crimen organizado hacen que su
definicin no sea una tarea sencilla, y por ello no suele haber consenso respecto de la misma.
No obstante, puede afirmarse que existen dos orientaciones principales para definir al crimen
organizado: una intensiva y una extensiva. La primera intenta ofrecer caractersticas que todo
crimen organizado posee necesaria y suficientemente, mientras que la segunda se encarga de
mencionar todos los delitos que caen en esta categora.
Dentro de las definiciones intensivas, Hagan (2006) detalla cuales son las caractersticas que
ms se iteran entre los autores que definen el crimen organizado, mencionando la previsin de
lucro, la divisin del trabajo, la organizacin jerrquica, el uso de la violencia y algn nivel de
complicidad con la esfera estatal. Por su lado, Rojas Aravena (2008) seala que la delincuencia
organizada se diferencia de la comn porque rebasa los controles gubernamentales;
establece lneas de operaciones basadas en un sistema complejo de tipo empresarial; persigue
el poder econmico y social; posee una marcada orientacin transnacional y una fuerte
especializacin.
Desde una perspectiva ms jurdica, es meritorio mencionar la definicin que realiza la
Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional, tambin llamada Convencin de
Palermo, que fue adoptada en 2000 y entr en vigor el 29 de septiembre de 2009, que brinda
la siguiente definicin de grupo delictivo organizado en su artculo 2:
Por grupo delictivo organizado se entender un grupo estructurado de tres o ms
personas que exista durante cierto tiempo y que acte concertadamente con el
propsito de cometer uno o ms delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la
presente Convencin con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio
econmico u otro beneficio de orden material. (ONU, 2004)
En cierto sentido, el Cdigo Penal argentino se halla en correspondencia con tal definicin,
aunque lo hace respecto de la tipificacin de asociacin ilcita, en su artculo 210: Ser
reprimido con prisin o reclusin de tres a diez aos, el que tomare parte en una asociacin o
banda de tres o ms personas destinada a cometer delitos por el solo hecho de ser miembro
de la asociacin. Para los jefes u organizadores de la asociacin el mnimo de la pena ser de
cinco aos de prisin o reclusin.
Por otro lado, las definiciones extensivas consisten en listas de delitos que son tipificados
como parte de la delincuencia organizada. No existe una lista determinada, pero pueden
mencionarse el narcotrfico, el trfico de armas, la trata de personas, el trfico de rganos, el
trfico de bienes culturales, la falsificacin de moneda, los delitos ambientales, los delitos
cibernticos, el lavado de dinero y muchos otros. Desde esta perspectiva, Buscaglia (2013),
identifica veintitrs dimensiones o modalidades del crimen organizado, incluyendo al
lenocinio, la extorsin, el homicidio calificado, el secuestro extorsivo y el robo de vehculos.

10

Esta distincin entre definiciones intensivas y extensivas es til en trminos teorticos, pero
tambin jurdicos, puesto que las leyes que intentan atacar y/o prevenir la delincuencia
organizada, suelen seguir alguno de los modelos, y ello tiene implicancias dismiles. En general,
las leyes que no emplean listas de delitos suelen tener varias ventajas, puesto que pueden
generarse nuevos delitos de manera constante y ms aun con el desarrollo de la tecnologa.
Adems, es habitual que los grupos dedicados al crimen organizado no siempre se aboquen a
una nica actividad, sino que por el contrario suelen realizar varias de manera simultnea, e
incluso mutar sus actividades predilectas dependiendo de los incentivos que reciban. En este
sentido, la ley de El Salvador5 y la de Brasil6 son ejemplos de normas que no emplean una lista
de delitos, aunque debe aclararse que esta no es la postura habitual (UNODC, 2012).
Sobre la importancia de estos dos tipos de definiciones para la legislacin, caben destacarse las
palabras de Dimitri Vlassis en el debate de la Convencin de Palermo: la Convencin
alcanzar sus metas si est guiada por una conciencia de que la delincuencia organizada puede
atacarse mejor, si el foco no est tanto sobre las actividades en las que la delincuencia
organizada est involucrada en un momento dado, sino sobre sus estructuras y operaciones.
Segn los proponentes de este punto de vista, tratar de cubrir en la convencin todas las
posibles actividades en las cuales estn involucrados grupos delictivos organizados, o en las
cuales pudieren involucrarse en el futuro, es un ejercicio ftil. An si el texto es tan integral
como pueda ser, el instrumento estar limitado al momento de terminarlo y firmarlo. La
convencin debera atacar y buscar destruir las organizaciones delictivas, independientemente
de sus actividades. (Williams y Vlassis, 2001).
De cualquier modo, ambos tipos de definiciones son necesarias para todo tipo de anlisis, y si
bien aqu se detallarn algunas caractersticas propias de cualquier tipo de delito organizado,
en el pormenor de cmo se desarrolla el mismo en Argentina, ser productivo repasar algunos
de los ms relevantes delitos y sus peculiaridades. Asimismo, ms all de lo establecido por la
Convencin de Palermo, el foco del presente trabajo no est puesto en las pequeas
asociaciones criminales que pueden constituirse por tres personas, sino en los grandes grupos
que realizan consecutivamente delitos de manera articulada.
En trminos generales, puede aseverarse que un grupo dedicado al crimen organizado, como
se entender en este trabajo, posee, al menos, las siguientes caractersticas:

5
6

Su fin es el nimo de lucro: si bien quienes integran bandas criminales pueden

influenciar al poder poltico y social, su telos no es otro que la obtencin y distribucin
entre sus miembros de recursos materiales.
El medio para alcanzar el fin es el desarrollo de actividades ilcitas: la gama de
actividades que pueden desarrollar estos grupos es muy amplia, y si bien se centran en
acciones ilegales, no debe descartarse que muchos grupos posean fuertes
interconexiones con empresas u otras organizaciones lcitas.
Temporalidad: se entiende que un grupo dedicado al crimen organizado no es aquel
constituido para realizar un nico delito, sino que debe tener cierta continuidad en el
tiempo y constancia en el desarrollo de sus actividades.

Ley contra el crimen organizado y delitos de realizacin compleja (2007).

Ley N 9.034, del 3 de mayo de 1995.

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Estructura: todo grupo dedicado al crimen organizado tiene algn tipo de

organizacin, por lo que se constituye a travs de cierta estructura. Las actividades
delictivas implican un alto riesgo, y ms an cuando es un nmero elevado de
personas las que las desarrollan. Para ello, es necesario generar lazos de confianza
usualmente por medio de la existencia de vnculos familiares, tnicos o socioculturales
que brindan una identidad comn- o, de no ser posible, de coercin, que aseguren la
fidelidad de los miembros. La literatura se ha explayado suficientemente en lo relativo
a la estructura de los grupos criminales7. Un informe de la UNODC (2012), sintetiza los
distintos patrones de organizacin delictiva en los siguientes tipos: Lazos familiares;
Mafias; Pandillas; Modelos mixtos con participacin de miembros ajenos al grupo;
Grupos con conexiones con organizaciones terroristas o paramilitares y Clulas y redes
complejas. Algunas de las estructuras usualmente ms difundidas en Latinoamrica
son los denominados carteles, que suelen manejar porciones de territorio, y las
Bacrim o bandas criminales, tpicas de Colombia. No obstante, como se ver ms
adelante, estas no son las modalidades habituales de organizacin en Argentina.
Altos niveles de sofisticacin: en comparacin con la delincuencia tradicional, la
desarrollada por grupos organizados suele caracterizarse por su elevado nivel de
sofisticacin, con mtodos y tcnicas elaboradas y, en ocasiones, estandarizadas. Esta
elevada sofisticacin va de la mano de una alta capacidad de mutabilidad, pues dado
que las organizaciones criminales no se rigen por normas formales, no padecen una
dependencia de la trayectoria fuerte, haciendo que puedan cambiar y transformarse
de manera mucho ms rpida que las instituciones estatales.

Ms all de estas caractersticas necesarias, hay toda otra serie de peculiaridades que, si bien
no siempre estn presentes en la delincuencia organizada, s son muy frecuentes:

Violencia: la violencia es usual en las actividades de los grupos criminales, sin embargo,
no siempre la emplean. Inclusive ciertos estudios intentan demostrar que los grupos
criminales tratan de reducir al mximo los niveles de violencia con el objetivo de
disminuir la visibilidad pblica y, por ende, la presin estatal (Kessler, 2011). En
trminos tericos, puede decirse que la violencia surge ante dos tipos de
circunstancias: cuando distintas bandas criminales se enfrentan por el control de un
negocio o un territorio, o cuando una o ms bandas se enfrentan con el Estado. Esto es
as porque al tratarse de grupos ilcitos, no poseen formas institucionalizadas de
resolver sus conflictos, por lo que recurren a mtodos no institucionalizados, dentro
de los cuales el ms obvio es la violencia. Por el contrario, cuando una organizacin
posee el monopolio dentro de un territorio determinado, la probabilidad de que la
violencia sea elevada es relativamente baja. En este sentido, puede generarse una
situacin paradjica segn la cual, cuando un Estado pretende enfrentar a las

Por ejemplo, en un estudio metodolgicamente muy correcto realizado por la UNODC (2002) en base a
variables como estructura, tamao, actividades, nivel de operaciones, identidad, uso de la corrupcin,
influencia poltica, penetracin en la economa legtima y nivel de cooperacin con otros grupos
criminales, establece cinco tipos de organizaciones criminales, con distintas organizaciones: standard
hierarchy, regional hierarchy, clustered hierarchy, core group y criminal network. Tanto este como otros
estudios de la misma ndole, describen tipos que pueden llamarse weberianos, y que en la prctica
aparecen con fronteras no tan taxativamente definidas.

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organizaciones, el nivel de violencia puede ser ms alto que cuando las deja actuar
libremente, aunque esta dicotoma se da slo cuando se posee una concepcin de
combate a la criminalidad nicamente vinculada al accionar policial. De cualquier
modo, aun cuando las circunstancias permiten que los niveles de violencia efectiva a
los que recurren estos grupos sean bajos, stos siempre operan bajo la lgica de una
violencia latente que amenaza con aparecer cuando ello resulte necesario (pueden
producir temor en la sociedad -e incluso en los operadores estatales- aun en perodos
en que no recurren materialmente a la violencia).
Corrupcin: casi cualquier organizacin delictiva de envergadura posee al menos algn
vnculo con las esferas estatales, principalmente con funcionarios pblicos o aquellos
agentes encargados de hacer cumplir la ley mediante el potencial uso de la fuerza,
como policas u oficiales penitenciarios. El desarrollo de actividades delictivas de gran
tamao sera imposible sin estos vnculos de complicidad, que se ven facilitados por los
altos niveles de ganancia que estas actividades suelen poseer.
Lavado de Dinero: las enormes ganancias que producen las actividades vinculadas al
crimen organizado requieren de otras actividades que sirvan para hacer pasar ese
dinero por lcito casi de manera inexorable, y por supuesto esta cuestin se asocia muy
fuertemente con la corrupcin.
Una dimensin cada vez ms transnacional: las actividades delictivas organizadas
adquieren cada vez ms un carcter transnacional, pues los grupos suelen operar de
manera simultnea y coordinada en diferentes pases, tanto de una misma regin
como del globo entero. En este sentido es que ha surgido el concepto de Crimen
Organizado Transnacional, y la problemtica es cada vez ms aprehendida como una
cuestin intermstica, es decir, que abarca tanto dimensiones domsticas como
internacionales. Esto entra muchas veces en conflicto con el concepto westphaliano de
soberana, y con la forma de resolver problemas que ese modelo trae aparejado.
Algunos autores apuntan que la creciente transnacionalizacin del crimen es un efecto
no deseado de la globalizacin (Rojas Aravena, 2006).
Implica fuertes costos para los Estados y las sociedades: dado el carcter ilcito del
crimen organizado, cualquier estimacin de sus costos es siempre aproximada, pero
no por ello debe dejar de verse su importancia. As por ejemplo, Rojas Aravena (2011)
sostiene que los costos directos asociados al crimen no slo al organizado- en Brasil
se han estimado entre un 3 y un 5% del PBI al ao. Por su parte, Carrillo-Flores (2007)
ha informado que el costo para Latinoamrica vara ente un 2 y un 15% del PBI de los
pases8. De cualquier manera, como se ver, no slo el costo econmico es importante,
pues no debe dejar de notarse el importantsimo efecto que el crimen organizado
acarrea sobre las instituciones en general y sobre la democracia en particular,
erosionando adems la confianza de la ciudadana y consecuentemente, el desarrollo
humano. Adems, la violencia que trae aparejado el delito tambin posee amplios
costos directos sobre la polica, el sistema de salud, el sistema de justicia criminal, la
vivienda, los servicios sociales y los derechos humanos en general, y costos indirectos
en la salud, la economa y la sociedad (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999).

Un buen ejemplo del anlisis del costo econmico del crimen organizado fue realizado para Per por
UNODC (2011).

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Como corolario de estas caractersticas del crimen organizado, es necesario observar

tendencias regionales e incluso globales del delito, ms all de que este trabajo focalice en
Argentina, porque cualquier enfoque que se cierna a las fronteras nacionales, estar
condenado al fracaso.
Por ello resulta pertinente repasar cules son las tendencias ms recientes en lo referente
al crimen organizado en Amrica. Bagley (2012), identifica ocho puntos clave desde el
comienzo del siglo XXI, el repaso de cuatro de ellos servir para introducir algunos
conceptos tericos.
El primer punto es la globalizacin del consumo de drogas, pues si bien Estados Unidos
sigue siendo el principal consumidor, la brecha con el resto del mundo se aminora. En
particular en lo que respecta a la cocana, los niveles de consumo en Estados Unidos han
cado desde los 90, mientras que han subido exponencialmente en Europa y crecido en
Amrica Latina (Bagley, 2012).
Una segunda tendencia refiere a lo que Bagley (2012) denomina las victorias parciales en
la Guerra andina contra las drogas. Segn el autor, las victorias han sido parciales porque
han provocado el desplazamiento de la produccin ms que su finalizacin. Hasta
mediados de la dcada del 80, Per y Bolivia eran los dos principales productores de hoja
de coca y de cocana refinada. En 1985 Per produca aproximadamente el 65% de la
oferta de la hoja de coca, Bolivia el 25 y Colombia slo el 10. Como consecuencia, Estados
Unidos respald diferentes acciones: la operacin Blast Furnance en Bolivia, en 1986, as
como el Plan Dignidad entre 1998 y 2002, y las acciones llevadas adelante por Fujimori en
Per, que incluyeron la interrupcin del llamado puente de aire que conectaba el Alto
Huallaga en Per con los laboratorios clandestinos en Colombia, a mediados de los 90.
Consecuentemente, en los inicios del nuevo milenio Colombia cultivaba alrededor del 90%
de la hoja de coca, dejando a los pases andinos en valores menores. Por ende, en 2000, la
presidencia de Estados Unidos proclam el Plan Colombia y ms apoyo econmico fue
recibido en la presidencia de Uribe en 2002. Para 2010, el rea para el cultivo de coca en
Colombia se haba reducido un 15% y la violencia haba disminuido, no obstante, el foco
del trfico de cocana gir paulatinamente hacia Mxico (Bagley, 2012). Adems del
desplazamiento, la guerra contra las drogas ha tenido fuertes efectos en el incremento de
la violencia y efectos colaterales en las instituciones sociales, polticas y econmicas.
En tercer lugar, se halla el denominado efecto globo, concepto que refiere al hecho de
que cuando se presiona con polticas represivas a una zona, el crimen organizado se
traslada a otra zona muy rpidamente, como al presionar un globo en una de sus puntas el
aire se desplaza hacia el otro extremo.
Finalmente, el efecto cucaracha, que refiere a la tendencia de las organizaciones
criminales a fragmentarse y dispersarse. Las organizaciones de menor tamao y con
cabecillas menos identificables suelen ser ms difciles de desmantelar que las grandes
organizaciones con un lder visible. Un caso tpico es el de Colombia, que luego de la cada
de los carteles de Medelln y Cali, fue testigo del surgimiento de una multiplicidad de
organizaciones ms dispersas.

14

Luego de haber definido el concepto de crimen organizado y estipulado algunas

tendencias recientes, a los fines de explicitar cmo es la situacin actual en la Argentina,
conviene presentar los delitos ms importantes por separado: el narcotrfico, el trfico de
armas y la trata de personas. Se han seleccionado estos tres delitos por tratarse de los ms
relevantes en trminos econmicos a escala global (Kessler, 2011).

Narcotrfico
El narcotrfico es el tema ms resonante en la agenda de la Seguridad Ciudadana argentina del
ltimo ao. El mismo se erige como la actividad ms lucrativa a nivel mundial (DerGhougassian
y Evans, 2013). En Amrica Latina se concentra la produccin de gran parte de las drogas, en
especial la cocana, y en Estados Unidos se concentra la demanda, al ser el pas con los valores
ms altos de consumo. La Organizacin Panamericana de la Salud calcula un movimiento de
600.000 millones de dlares; para fuentes norteamericanas se ubica en 400.000 millones
anuales (Dammert, 2009). Bobea (2008), por su parte, estima que el dinero del trfico de
drogas representa el 3,1% del PBI regional, para tomar slo dos casos nacionales.
A continuacin se presenta el marco normativo que rige al narcotrfico en Argentina, para
luego analizar algunos factores que pueden fomentar su desarrollo y, posteriormente, realizar
un diagnstico de la situacin.

Marco Normativo
La Argentina ha ratificado los principales tratados e instrumentos internacionales vinculados al
control de los estupefacientes. Deben destacarse la Convencin nica sobre Estupefacientes,
de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, cuyo objetivo es limitar exclusivamente a usos
mdicos y cientficos el cultivo, la produccin, la fabricacin, la comercializacin, la
distribucin, la posesin y el empleo de estupefacientes. Por otra parte, en 1971 se aprob el
Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas, que establece un sistema de fiscalizacin
internacional de dichas sustancias e introduce controles sobre productos farmacuticos y otras
sustancias psicotrpicas sintticas, a fin de limitar su empleo a usos cientficos y/o medicinales.
Ms tarde, en 1988, se aprob la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas, que plantea la necesidad de implementar medidas
de control respecto de precursores, productos qumicos y disolventes, que se usan
normalmente en la fabricacin de estupefacientes.
En lo relativo al marco estrictamente nacional, la norma ms relevante es la Ley N 23.737, de
1989. El artculo 5 de la Ley castiga con pena de reclusin o prisin de cuatro a quince aos y
multa al que sin autorizacin o con destino ilegtimo: a) Siembre o cultive plantas o guarde
semillas utilizables para producir estupefacientes, o materias primas, o elementos destinados a
su produccin o fabricacin; b) Produzca, fabrique, extraiga o prepare estupefacientes; y c)
Comercie con estupefacientes o materias primas para su produccin o fabricacin o los tenga
con fines de comercializacin, o los distribuya, o d en pago, o almacene o transporte.
Tambin impone de cuatro a quince aos y multa al que introduzca al pas estupefacientes
fabricados o en cualquier etapa de su fabricacin o materias primas destinadas a su fabricacin
o produccin, habiendo efectuado una presentacin correcta ante la Aduana y posteriormente
alterara ilegtimamente su destino o uso. Adems estipula una pena de reclusin o prisin de
ocho a veinte aos y multa al que organice o financie cualquiera de estas actividades ilcitas. La

15

norma posee un enfoque eminentemente represivo, penando no slo la tenencia (uno a seis
aos), sino tambin la tenencia para uso personal (un mes a dos aos). Debe puntualizarse que
la jurisprudencia de la Corte Suprema, en el caso Arriola, ha declarado la inconstitucionalidad
de la punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal, aunque aclarando
que las circunstancias deben analizarse en cada caso concreto -asimismo, debe tenerse en
cuenta el alcance a las partes de las sentencias judiciales, incluso cuando declaran la
inconstitucionalidad de normas9-.
Ms recientemente, en 2005, se dict la Ley 26.045, que cre el Registro Nacional de
Precursores Qumicos (RENPRE), que funciona en el mbito de la Secretara de Programacin
para la Prevencin de la Drogadiccin y la Lucha contra el Narcotrfico (SEDRONAR). El
Registro debe efectuar el control de la tenencia, utilizacin, produccin, fabricacin,
extraccin, preparacin, transporte, almacenamiento, comercializacin, exportacin,
importacin, distribucin o cualquier tipo de transaccin con sustancias o productos qumicos
autorizados y que por sus caractersticas o componentes puedan servir de base o ser utilizados
en la elaboracin de estupefacientes. La sancin de la Ley constituye un gran avance, puesto
que Argentina posee una industria qumica desarrollada y su falta de control es sin duda una
fuente de cultivo para el narcotrfico
Pero ms all de la estructura jurdica, resulta importante sealar cules son las instituciones
que se abocan a controlar y combatir el narcotrfico. En el Poder Ejecutivo, mientras hasta el
ao 2013 la totalidad de las funciones le competan a la SEDRONAR, en virtud del reciente
dictado del Decreto N 48/2014 se realiz una escisin en los trminos siguientes:

La SEDRONAR tiene la funcin de elaborar polticas y planificar estrategias nacionales

para la prevencin y capacitacin sobre el uso indebido de estupefacientes, brindar
asistencia tcnica para la capacitacin en la materia del personal de las Fuerzas,
centralizar la recopilacin de datos y coordinar las actividades de investigacin,
adems de presidir el Consejo Federal para la Prevencin y Asistencia de las Adicciones
y Control del Narcotrfico.
Por otra parte, en el mbito de la Secretara de Seguridad del Ministerio de Seguridad,
se cre la Subsecretara de Lucha contra el Narcotrfico, que se debe encargar del
desarrollo de polticas nacionales y de la planificacin de estrategias contra la
produccin, el trfico y la comercializacin de estupefacientes10. Por su lado, el Poder
Legislativo cuenta con una Comisin especfica dentro de la Cmara de Diputados,
para la Prevencin de Adicciones y Control del Narcotrfico11, sin perjuicio de la
existencia de las Comisiones de Seguridad Interior propias de cada Cmara.

La sentencia tiene efectos inter partes cuando se limita a prescindir de la aplicacin de la norma
inconstitucional slo en la causa en la cual ha sido dictada, dejando subsistentes los efectos de la norma,
que se podra aplicar en otros casos(Ekmekdjian, 2007).
10
Debe mencionarse que desde su creacin en 2010, el Ministerio de Seguridad atraves una
multiplicidad de cambios orgnicos.
11
Debe sealarse que tambin hay proyectos para que la Comisin se aboque nicamente a la
Prevencin, dejando los proyectos operativos en la Comisin de Seguridad Interior. Puede verse por
ejemplo, el reciente proyecto de Resolucin del Diputado Pietragalla, que tramita mediante el
expediente N 2413-D-2014

16

El Poder Judicial ser tratamiento de un captulo aparte, y en lo referido al llamado cuarto

poder, el Ministerio Pblico, cabe adelantar la existencia de la PROCUNAR o Procuradura de
la Narcocriminalidad, creada el 19 de febrero de 2013. Se encarga de apoyar la tarea de los
fiscales en las investigaciones y juicios sobre narcocrimen, reunir informacin para disear
polticas de persecucin penal e intervenir en los procesos cuando fuese oportuno12.
Con antelacin a proceder a presentar algunos datos sobre el narcotrfico en Argentina, la
siguiente seccin estipula algunos factores que inciden en el desarrollo del mismo.

Algunos Factores que permiten el avance del narcotrfico en Argentina

Como todo fenmeno complejo el narcotrfico se distingue por su multicausalidad. Los
factores a mencionar pueden agruparse en tres tipos: a) estructurales, relacionados con la
economa y los procesos sociales de mediano plazo; b) geopolticos, asociados al
desplazamiento y la expansin de redes criminales de otros pases y a la geografa del
narcotrfico en s y c) poltico-institucionales, referidos a los aspectos normativos internos de
Argentina.
Factores Estructurales
Por supuesto que el narcotrfico no es nuevo en Argentina, empero, s parece manifiesto un
crecimiento en las ltimas dcadas de las actividades relacionadas a su desarrollo, as como
tendencias antes inexistentes. En trminos tericos simplificados, puede afirmarse que
cualquier organizacin criminal de envergadura dedicada al narcotrfico requiere al menos dos
tipos distintos de actores. Por un lado, los lderes o quienes organizan al grupo, que obtienen
la mayor parte de las ganancias y que incluso pueden ser en muchas ocasiones delincuentes de
cuello blanco, ocasionalmente puede haber tambin apoyo por parte de personas que no son
parte ntegra del grupo, pero colaboran en algunos procesos, como el blanqueo de dinero. Por
otro lado, est la mano de obra, sujetos que se encuentran ms expuestos, que en muchos
casos realizan las tareas de mayor riesgo y menores ganancias y que, usualmente, son
reclutados entre los sectores ms jvenes y vulnerables. Este sector ha crecido
considerablemente en las ltimas dcadas y es meritorio estipular algunos posibles
lineamientos de por qu esto ha sido as.
Durante la totalidad del siglo XX, el gobierno argentino mantuvo una postura represiva para
con los grupos criminales y en especial para con el narcotrfico. Esta perspectiva se solidific
durante la ltima dictadura militar que privilegi el control social y criminal por sobre la salud
pblica, la prevencin y el bienestar (Eventon, 2013).
Durante los 90, se llevaron a cabo, junto con una descentralizacin administrativa, medidas de
corte neoliberal, que incluyeron privatizaciones, flexibilizacin laboral, y un rol
predominantemente pasivo por parte del Estado. Como resultado, hacia el final de la dcada
se perciba un fuerte incremento de la pobreza y la desigualdad, hecho que junto a otras
circunstancias deriv en la crisis del 2001.
Si bien en el nuevo siglo la economa creci fuertemente, y se tomaron medidas mucho ms
intervencionistas, el impacto del crecimiento no fue igual para todos. En particular, los ms
12

Resolucin N 208/2013 de la Procuradura General de la Nacin.

17

afectados parecen ser los ms jvenes, pues segn la Encuesta Permanente de Hogares de
2010, aproximadamente un 24% de la poblacin de entre 18 y 24 aos no estudia ni trabaja y
de ellos un 71% no busca trabajo. El desempleo juvenil es casi el cudruple del desempleo en
adultos (18,5% frente a un 5,1%) (Milln Smitmans, 2012). Adems, una gran parte de quines
s trabajan lo hacen en la informalidad. Por otra parte, y de manera previsible, el problema es
mucho ms serio en los sectores ms pobres. Un 51% de los jvenes que no estudian ni
trabajan provienen del quintil ms bajo de la distribucin de ingresos, y si se contempla
tambin al quintil siguiente, el guarismo es de un 77% (Milln Smitmans, 2012). Tambin se ha
detallado que en Argentina el 54% de los arrestados en 2009 por delitos vinculados al trfico
de drogas con estatus de empleo conocido, se hallaban desempleados (UNODC, 2012).
En las ltimas dcadas, segn plantea Fhrig, se han roto tres agencias de socializacin
fundamentales13. Por un lado, el trabajo, pues en la dcada del 70 ms del 90% de los
trabajadores argentinos se hallaban registrados, lo que otorgaba un horizonte de estabilidad y
la capacidad de articular un proyecto de vida en un mundo de certidumbre. Esta situacin se
deshizo en el ltimo cuarto de siglo y con especial nfasis en los 90, y ms all del avance en la
ltima dcada, an ms de un tercio del trabajo es informal. En segundo lugar, la agencia de
socializacin que es la escuela tambin se deterior, no slo por la ya mencionada presencia
de una gran nmero de jvenes que no concurren a las instituciones educativas, sino tambin
porque las mismas han mutado su funcin, y muchas veces actan como mbitos de
socializacin primaria ms que secundaria, en donde los nios se alimentan antes que
educarse. En tercer lugar, la familia se ha modificado de manera significativa, porque entre los
grupos ms vulnerables hay una fuerte presencia de familias monoparentales.
Todo esto origina una fuerte presencia de jvenes que ya llevan varias generaciones sin pasar
por las instituciones de socializacin tpicas y para quienes la principal institucin socializadora
se halla completamente desmembrada. Todo este conglomerado de jvenes es ms vulnerable
a ser reclutado por las organizaciones criminales porque constituyen una enorme fuente de
mano de obra barata. Si bien es cierto que les son tiles en particular a las organizaciones de
narcotraficantes, para desarrollar las actividades ms riesgosas, no debe dejar de recordarse
que la interconexin entre el narcotrfico y otros delitos complejos es altsima. Por ende, esta
gran masa de jvenes son vctimas y colaboradores de manera simultnea de las
organizaciones criminales. Para ellos, las mismas representan quiz la salida ms directa hacia
una fuente de ingresos, mientras el mercado laboral formal los excluye.
Tal vez el mejor reflejo de esta situacin lo constituye un sucinto estudio realizado por el
Colectivo de Acompaantes Juveniles del Instituto de Recuperacin de Adolescentes de
Rosario (2012), una ciudad particularmente afectada por la violencia entre bandas, que
entrevist a cuarenta y ocho jvenes de entre 16 y 18 aos que se encontraban a principios de
2012 en el Instituto, por causas que van desde robos a homicidios14. Entre los resultados ms
destacados, se hallan los siguientes:

13

Estas ideas fueron expresadas en una entrevista realizada por el diario Perfil (2014):
http://www.perfil.com/domingo/-El-tema-de--la-niez-con--la-droga--es-crucial-20140329-0101.html.
14
SI bien la muestra es pequea, los resultados no dejan de ser sugerentes debido a la rotundez de los
datos.

18

Respecto de las zonas de residencia, el 94% proviene de barrios perifricos.

En cuanto a la escolarizacin, el 83% no termin la escuela primaria y ninguno la
secundaria, concordando esto con el deterioro de la funcin de la escuela.
En lo referente a los lazos familiares, slo el 23% vive con ambos padres. Otro 23% no
vive con ninguno de los padres y el 44% vive solamente con la madre. Adems, el 21%
tiene alguno de los dos padres fallecido y el 19% tiene alguno de los padres preso.
Asimismo, el promedio de hermanos es de 5,8 (incluyendo los hermanastros, dado que
el 65% tiene medios hermanos). El 23% tiene al menos un hermano muerto por
violencia o sobredosis y el 31% tiene algn hermano en prisin. El 40% tiene hijos,
aunque slo la mitad convive con ellos.
El consumo de drogas comienza generalmente a los doce o trece aos. Todos
consumen sustancias psicoactivas. El 65% consume cuatro sustancias o ms, siendo el
tabaco, la marihuana, la cocana y los psicofrmacos las ms consumidas. La frecuencia
es predominantemente diaria.

Son adems mltiples las muestras de que suelen ser los jvenes y los nios quienes son
empleados en los denominados bnkeres15, pequeos puntos de expendio ilegal en pocas
cantidades de droga que suelen hallarse en medio de los barrios carenciados. Estos jvenes
son denominados soldaditos y pueden estar horas en una casilla intercambiando a travs de
una pequea ranura dinero por drogas. De acuerdo con un estudio de Eventon (2013), a un
soldadito se le paga aproximadamente $150 por atender un bunker durante todo un da,
mientras que el valor es de $400 si se trata de un mayor de edad. En el mismo sentido, los
soldados que se hallan fuera de los bnkeres con funciones de custodia cobran entre $150 y
$300, dependiendo de si estn armados. Finalmente, $1500 parece ser el valor que ronda la
proteccin policial.
Factores Geopolticos
Adems de estos factores de ndole social, existe toda otra serie de factores de carcter
geopoltico e histrico que favorecen el avance del narcotrfico en Argentina. Por empezar, el
aumento del consumo abri una nueva fuente de demanda para las organizaciones de otros
pases, especialmente colombianas, con tasas de retorno ms rpidas a la inversin (Rico,
2013). Este autor sostiene que la llegada de las Bacrim a pases como Bolivia, Per, Argentina,
Espaa o Brasil, se enmarca en el denominado trasplante criminal. Pero para realizar este
trasplante las bandas no contaron con una base de compatriotas afianzada en los pases
mencionados; por ende, mientras que las Bacrim han sido organizaciones mafiosas16 en
Colombia, el trasplante a estos nuevos pases fue slo en su dimensin criminal, centrndose
en tres lneas: trfico y alianzas para la comercializacin al por menor de cocana; lavado de
activos y refugio de cabecillas, que suelen instalarse como prsperos empresarios. El trfico
hacia Europa desde pases como Argentina y Brasil comenz a implicar menores riesgos de
incautacin que el trfico desde Colombia. Rico afirma que el trasplante de las Bacrim a pases
como Argentina se dirigi hacia los centros urbanos ms poblados. Esta expansin de las
15

Al respecto, puede verse el reciente informe del Observatorio de los Derechos de la Niez y la
Adolescencia de la Defensora de Nios, Nias y Adolescentes de la Provincia de Santa Fe (2014).
16
Segn el autor, que sigue a Reuter (1986) y a Gambetta (1990) las mafias incorporan adems de su
dimensin estrictamente criminal, una dimensin social y econmica, como proveedoras privadas e
ilegales de seguridad, lo que les brinda la capacidad de organizar mercados semi legales.

19

bandas hacia pases del cono sur trajo aparejado un aumento del consumo en esas zonas:
incluso cuando poda considerarse a Argentina como un pas nicamente de trnsito, muchos
de los pagos comenzaron a hacerse directamente con droga y eso tendi a aumentar el
consumo-. Con el crecimiento de las bandas, las mismas comienzan a cooptar a ciertos estratos
del poder por un lado, y a ganar lentamente legitimidad por el otro, sobre todo en los barrios
ms pobres, donde al Estado le cuesta ms llegar, a pesar de los avances que se han dado
luego de la crisis de 2001. Otro de los motivos que incentiva a los criminales a situarse en las
villas y barrios precarios, es un factor meramente situacional, pues la geografa de las mismas
hace que la llegada de las Fuerzas del orden sea ms dificultosa.
Por otro lado, el descenso en el flujo de cocana desde Venezuela hacia frica fue compensado
por el traspaso de droga desde Brasil y Argentina. Todo ello es parte de una nueva geografa
del narcotrfico, en donde ha aumentado la demanda por parte de pases europeos y
africanos, y ha disminuido la demanda de cocana por parte de Estados Unidos -que de todos
modos sigue siendo el primer consumidor mundial- trasladndose la misma hacia las drogas
sintticas (Garzn Vergara, 2013). La situacin de Argentina como pas portuario no ayuda en
este sentido.
Pero adems, hoy en da Per se ha constituido como el primer productor mundial de hoja de
coca y en ese pas tambin se desarrolla la produccin de pasta base. En ese contexto,
Argentina ingresa como una zona en la que puede completarse el circuito de produccin que
se inicia en Per, en parte debido al desarrollo de su industria qumica.
Factores Institucionales
Son mltiples los factores institucionales que pueden resultar incentivos para el crimen
organizado, y con estos factores en particular resulta ms correcto el concepto de incentivos
que el de causas o determinantes. Aqu, vale la pena destacar dos de ellos:

17
18

El escaso control en las fronteras, tanto en el espacio areo como en el terrestre y el

martimo. Esta situacin colabor primero en la consolidacin de Argentina como pas
de trnsito y parece fomentar en la actualidad el desarrollo de su etapa productiva. Si
bien son meritorios los objetivos que el llamado Operativo Escudo Norte17 se plantea
-aumentar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y areo en las fronteras
noreste y noroeste del pas, as como detener y poner a disposicin de las autoridades
judiciales a los potenciales criminales- el mismo an no ha mostrado sus resultados.
Recientemente, el Ministerio de Seguridad de la Nacin inform la existencia de al
menos mil cuatrocientas pistas de aterrizaje clandestinas18. En 2004, por medio del
Decreto N 1.407 se cre el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial
(SINVICA), con el objetivo de controlar el espacio areo y desarrollar radares de
industria nacional, a travs de la empresa INVAP. No obstante, la implementacin de
los radares aun es limitada y el ingreso de estupefacientes por va area se ha vuelto
ms frecuente (DerGhougassian y Evans, 2013).
El escaso control de la industria qumica. Argentina es uno de los pases de
Latinoamrica que posee una industria qumica con alto desarrollo, y muchos de los

El operativo fue prorrogado hasta diciembre de 2014 por el Decreto 2221/2013.

Ver, por ejemplo, el artculo de Gallo en el diario La Nacin, del 16 de junio de 2014.

20

precursores qumicos que son empleados en el procesamiento de estupefacientes se

encuentran disponibles, para fines lcitos, en el pas. Estos precursores requieren de un
mayor control que imposibilite su uso para fines ilegales. Un avance ha habido con la
sancin de la Ley N 26.045 en 2005 porque al crearse el Registro Nacional de
precursores qumicos se le impuso un mayor control a la industria. La sancin fue
recientemente destacada por la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes
(JIFE, 2014). No obstante, los escasos recursos y la escasa cantidad de personal del
RENPRE dificultan su accionar, que en gran parte se limita a la generacin de una lista
de compaas dedicadas a la produccin y comercializacin de precursores qumicos, y
a la estipulacin de cantidades permitidas de sustancias que cada compaa puede
manipular (DerGhougassian y Evans, 2013).

Diagnstico
Los datos referidos al crimen organizado siempre deben leerse con cautela, porque su certeza
siempre es relativa, tratndose justamente de una actividad ilcita.
Hecha esa aclaracin, se presentan a continuacin algunos datos extrados de la base de
UNODC referidos a las incautaciones de distintas drogas en Argentina. El Grfico I muestra la
cantidad de kilogramos de cannabis incautados en Argentina, llegando la serie hasta 2009.
Desde 2005, puede observarse un paulatino aumento, con una leve cada en 2009, siendo el
pico en el ao 2008 con 107.530 kilogramos. Aqu debe aclararse que el aumento en las
incautaciones puede deberse a dos factores: un incremento en la comercializacin o uso de las
drogas; o un incremento en el esfuerzo operacional o en la eficiencia de las Fuerzas policiales
en su labor. Si bien suele afirmarse que las incautaciones rondan el 10% del circulante total, no
existen datos fidedignos al respecto.
A nivel regional, en 2009 el pas que mayor cantidad incaut fue Colombia, con 208.875 kgs.
Grfico I Incautaciones de Marihuana en kilogramos
120000,00
100000,00
80000,00
60000,00
40000,00
20000,00
0,00

89939,99
87525,58

107530,42
91869,39

54785,93
36482,14

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Incautaciones de Cannabis

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de UNODC.

Por otra parte, a fin de observar la evolucin de las incautaciones de cocana, se presenta el
Grfico II. Aqu la evolucin es mucho ms rotunda, pasando de poco ms de tres mil kilos en
2004 a ms del cudruple (12.643 kgs.) tan slo cinco aos despus. En casi todos los pases de

21

Sudamrica las cantidades incautadas reportadas se incrementaron fuertemente en los

ltimos aos, siguiendo los datos de Naciones Unidas. No obstante, exceptuando a Uruguay,
que incauta cantidades pequeas, Argentina es el Estado sudamericano cuya tasa de variacin
en esos cinco aos es mayor, con un incremento de un 305%. Empero, estos postulados deben
tomarse con mesura, dado que la forma en que los pases le reportan los datos a la UNODC
puede afectar significativamente las variaciones entre ellos.

Grfico II Incautaciones de cocana en kilogramos

14000
12643,256
12112,268

12000
10000
8000

7533,087
6502,122

6000

5502,568

4000
3114,773
2000
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de UNODC.

Pero ms all de las incautaciones, que pueden ofrecer una idea del nivel del trfico que se
desarrolla en el pas, es importante tambin prestar atencin a la evolucin de los niveles de
consumo. Por ello, el Grfico III presenta la tasa de prevalencia anual19 para la marihuana, la
cocana y el paco. Como puede observarse, a partir de 2004 se observa un incremento
considerable en las tasas de prevalencia, teniendo las mismas un fuerte punto mximo en el
ao 2006, alcanzando un 7,4% de la poblacin que en el ltimo ao haba consumido alguna
sustancia ilcita. Si bien luego los guarismos descienden y se estabilizan, nunca vuelven a los
valores previos a 2004. Las tasas son mayores en hombres y en las poblaciones ms jvenes
(SEDRONAR, 2011).
Segn un reciente informe de UNODC, la tasa de prevalencia anual de cocana en Amrica del
Sur (1,3%) se halla en niveles comparables a los de Estados Unidos, aunque es mucho ms alta
que en Centroamrica (0,6%) y el Caribe (0,7%). El informe asevera que el uso de cocana se ha
acentuado significativamente en Brasil, Costa Rica y Per, pero no ha sufrido grandes cambios
en Argentina. Igualmente, destaca que para el cannabis Sudamrica posee una tasa mucho
ms alta que la media mundial, pues un 5,7% de la poblacin ha consumido esta sustancia en

19

La tasa de prevalencia anual es el porcentaje de personas de cierto rango etario y de un territorio

especfico que en un momento del tiempo manifiestan haber consumido una sustancia determinada en
el ltimo ao.

22

el ltimo ao. Adems, para Europa Occidental y Central, zonas a donde suele considerarse
que se dirige la droga que atraviesa Argentina, es de 1,2% (UNODC, 2013).

Grfico III - Tasa de Prevalencia Anual Personas entre 15 y 64 aos

10
7,4

1,9
0,3
0
2004
MARIHUANA

4,1
1
0,2
2008

2,6
0,5
2006
COCANA

4,1
0,9
0,02
2010

PASTA BASE - PACO

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos de UNODC.

Una discusin que ha surgido recientemente en Argentina y que se ha adueado de las
campaas polticas y del tratamiento meditico referido al narcotrfico, es si Argentina sigue
siendo un pas de trnsito o se ha convertido en productor de estupefacientes. Al respecto,
cabe aclarar que segn la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el
Protocolo de 1972, existe una diferencia entre la produccin y la fabricacin de
estupefacientes. La produccin refiere a la separacin del opio, de las hojas de coca, de la
cannabis y de la resina de cannabis, de las plantas de que se obtienen. La fabricacin es
posterior y hace referencia a todos los procedimientos, distintos de la produccin, que
permitan obtener estupefacientes, incluidas la refinacin y la transformacin de unos
estupefacientes en otros. Por su parte, la SEDRONAR, clasifica los centros de procesamiento
ilcito de estupefacientes en centros de produccin ilcita, aquellos en donde se determine la
presencia de hoja de coca, amapola de opio y otras especies de las cuales puedan extraerse
estupefacientes u otros elementos necesarios para el cultivo y cosecha de las hojas de coca;
centros de fabricacin ilcita, aquellos en donde se detecte la presencia de precursores
qumicos empleados en la fabricacin de estupefacientes o instrumental adecuado para su
fabricacin (cuando los centros se vinculen a estupefacientes de origen natural pueden ser de
extraccin, de purificacin o de cristalizacin); y centros de adulteracin, donde se encuentren
sustancias empleadas en el estiramiento o corte, as como instrumental o precursores
qumicos para la adulteracin (SEDRONAR, marzo de 2011).
El mismo estudio de la SEDRONAR realiza un anlisis de un conjunto de causas judiciales y de
ellas infiere la existencia de al menos cuarenta y tres centros de procesamiento ilcito de
estupefacientes: treinta (68%) vinculados a la adulteracin o fraccionamiento y catorce (32%) a
la fabricacin ilcita. De los centros de adulteracin, un 46% se halla en Buenos Aires, un 27%
en Crdoba, un 13% en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), un 7% en Salta y otro 7%
en Tucumn. Es decir, se percibe una fuerte concentracin en las grandes ciudades. Por otra
parte, de los centros de fabricacin un 72% se encuentra en Buenos Aires, repartindose el
resto entre Tucumn, Jujuy, CABA y Crdoba. No se verific la existencia de centros de
produccin (SEDRONAR, marzo de 2011).

23

El anlisis de las causas muestra que los centros desarrollan sus actividades en instalaciones
precarias que, no obstante, suelen estar separadas de las construcciones principales de las
propiedades. No es raro tampoco que se instalen en casas quintas (SEDRONAR, marzo de
2011).
Por otra parte, segn informacin otorgada por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nacin, en sus informes al Congreso de la Nacin, entre los aos 2000-2006, segn las
estadsticas de la Base de Datos Estadsticos de Procedimientos por Infraccin a la Ley 23.737,
se informaron un total de 80 centros de procesamiento ilcito. En cuanto a su ubicacin
geogrfica, la gran mayora se hallan en la Provincia de Buenos Aires (53), 8 en Capital Federal,
6 en la Provincia de Salta, 5 en la Provincia de Santa Fe, y el resto se distribuyen entre
Crdoba, Tucumn, Entre Ros y Jujuy. En el periodo 2012 se desarticularon 31 centros de
procesamiento ilcito, mientras que en el ao 2013, se inform la desarticulacin de 14 centros
de procesamiento ilcito de estupefacientes: 5 en Santa Fe, 1 en Mendoza, 1 en Salta, 7 en
Gran Buenos Aires, 1 en la CABA. Asimismo, en el perodo 2000-2012 el 69% de los centros de
procesamiento ilcito se hallaron en Buenos Aires, y un 12% en la CABA (Jefatura de Gabinete
de Ministros de la Nacin, 2014). El Gobierno tambin ha desmentido a la Junta Internacional
de Fiscalizacin de Estupefacientes, que en un informe del 2012 arguy que segn estadsticas
del propio gobierno la cantidad de centros de procesamiento se haba acrecentado (JIFE,
2012).
Son justamente estos centros de fraccionamiento y adulteramiento los que son usualmente
denominados como cocinas.
En cuanto los laboratorios descubiertos durante el ao 2013, se ve una prevalencia de las
llamadas cocinas, que son utilizadas para el fraccionamiento y la adulteracin de la pasta
base. En sntesis, puede percibirse que Argentina sigue siendo principalmente un pas de
trnsito de estupefacientes, con destino principalmente europeo y crecientemente hacia otras
zonas. Sin embargo, la intervencin en el proceso de las ltimas etapas de produccin de
drogas mediante los precursores qumicos s se encuentra presente en Argentina.
Resulta innegable que tambin hay cierto nivel de elaboracin de estupefacientes y
dependiendo de la definicin conceptual que se emplee puede hablarse de distintos niveles. Si
se usa una definicin acotada, como lo hace SEDRONAR, puede entenderse que lo que prima
no es la produccin, sino la fabricacin y, principalmente, la adulteracin y el fraccionamiento.
No obstante, incluso con esta definicin acotada hay al menos un caso en donde se ha
descubierto produccin. Se trata de lo hallado recientemente mediante el llamado Operativo
Flipper20, en donde en Funes, Santa Fe, se detuvo al llamado Delfn David Zacaras y se
incautaron aproximadamente trescientos kilogramos de pasta base y clorhidrato de cocana ya
procesado, alrededor de mil trescientos litros de precursores qumicos, dinero en efectivo y
divisas extranjeras, varios vehculos automotores y un sofisticado laboratorio de produccin de
clorhidrato de cocana, que posea una secadora importada de grandes dimensiones, y una
envasadora de vaco.

20

Ver, por ejemplo, el artculo del Boletn de Noticias del Ministerio de Seguridad de la Nacin del
6/9/2013.

24

A propsito de este suceso, ocurrido en las cercanas de Rosario, es menester hacer mencin al
hecho de que Rosario, ubicada en la Provincia de Santa Fe, es tal vez la provincia que ms
difusin ha adquirido en lo relativo al narcotrfico. Ello se debe primordialmente a que ha
elevado de forma abrupta sus niveles de violencia, hecho que se ve reflejado en la suba en la
tasa de homicidios de la ciudad.
En 2004 Rosario experiment 89 homicidios, valor ste que no ha parado de ascender: 108 en
2005, 90 en 2006, 113 en 2007, 121 en 2008, 130 en 2009, 124 en 2010, 169 en 2011, 182 en
2012 y ms de 220 en 2013, elevndose as la tasa de homicidios a 15,1 cada cien mil
habitantes, un valor muy alto si se considera que la media del pas ronda los 5 por cada
100.000 y que en Buenos Aires es de 7,6 (Eventon, 2013). Hasta fines de septiembre de 2014,
las vctimas de homicidio en Rosario ascienden ya a 19021.
Siguiendo a Eventon (2013), es altamente probable que el incremento en los asesinatos sea
producto de la competicin territorial entre diferentes bandas22, en particular entre la
denominada Los Monos, y otros grupos. El 70% de los homicidios del pasado ao se efectu
con armas de fuego y la mayor parte de las vctimas fueron hombres de entre 16 y 39 aos,
provenientes de las villas (Eventon, 2013). Los Monos son quiz uno de los grupos ms
poderosos. Liderada por la familia Cantero, esta banda creci en la dcada del 90 a travs de
diversas actividades criminales como la importacin de marihuana desde Paraguay. Hacia los
2000, adquiri todas las caractersticas de una organizacin criminal al comenzar a disputar
territorio con otras bandas. Adems, suelen reinvertir una parte de sus ganancias en las
comunidades, como una forma de lograr legitimidad (Eventon, 2013), asimilndose en ciertos
aspectos al accionar estatal.
Otra de las caractersticas de los grupos vinculados a las drogas en Argentina que tambin se
refleja en Rosario, es la conexin con los denominados barras bravas, quienes suelen
intervenir como proveedores de violencia, soldados, o vendedores de drogas por ejemplo, al
interior de los estadios. Los Monos han tenido contacto tanto con la barra de Rosario Central
como con la de Newells Old Boys, ambos clubes rosarinos (Eventon, 2013).
Luego de varias disputas entre el gobierno provincial y el nacional, a principios de abril desde
el Ministerio de Seguridad de la Nacin se encar un operativo de gran talante en la ciudad de
Rosario, con el objetivo de ocupar la ciudad, con una presencia inicial de 3000 efectivos de
distintas Fuerzas. Es muy reciente como para sacar conclusiones, mas hasta el momento el
foco ha estado nicamente en el combate a los bnkeres y a los pequeos puntos de venta, y
debe tenerse precaucin con que no se genere el efecto globo, desplazndose el crimen hacia
otras ciudades.

Trata de Personas
La trata de personas no es un fenmeno reciente en Argentina. Grupos organizados operan ya
desde hace tiempo, y quiz el ms conocido de principios del siglo XX haya sido el de la Zwi
Migdal, una organizacin mundial de trata de personas que traa mujeres desde Europa del
21
22

Dato extrado del artculo de La Voz del 29 de septiembre de 2014.

Ver, por ejemplo, la nota del diario Clarn del 8 de mayo de 2014.

25

Este para prostituirlas fundamentalmente en Buenos Aires, que lleg a perdurar por dos
dcadas, en gran parte gracias a la connivencia de los agentes del orden (Schnabel, s/d).
Mientras que el narcotrfico y el trfico de armas representan delitos de alta gravedad
fundamentalmente por las consecuencias que acarrean, la trata de personas es adems muy
grave en s misma, pues se erige como una severa violacin a los derechos humanos,
constituyendo un atentado contra la dignidad y la libertad humana.
Siguiendo al Protocolo de Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la trata de
Personas, especialmente Mujeres y Nios, que es complementario de la ya mencionada
Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, puede
definirse a la trata como:
la captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la recepcin de personas,
recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coaccin, al rapto, al
fraude, al engao, al abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la
concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una
persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotacin. Esa explotacin
incluir, como mnimo, la explotacin de la prostitucin ajena u otras formas de
explotacin sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prcticas
anlogas a la esclavitud, la servidumbre o la extraccin de rganos.
En la definicin se identifican, en primer lugar, las diferentes etapas de este proceso:
captacin, traslado y recepcin de personas con la finalidad de que sean explotadas. Se
incluyen adems, los distintas modalidades que puede incluir la explotacin: sexual, laboral,
servidumbre e incluso extraccin de rganos.
Como ya se mencion con anterioridad, la trata de personas es el tercer negocio ms lucrativo
del mundo, luego del narcotrfico y del trfico de armas (Kessler, 2011). Segn la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), genera ganancias estimadas en treinta y dos mil millones de
dlares anuales, de los cuales un 85% es originario de la trata sexual. Se somete por ao a
millones de personas en condiciones de esclavitud (OIT, 2008). En trminos generales, las
principales corrientes proceden de pases en desarrollo con destino a pases ms prsperos
(UNICEF, 2012).
En general se entiende que hay tres actores con distintos roles para que el delito de trata se
produzca (UNICEF, 2012). Por un lado, por supuesto, las vctimas, aquellas que son explotadas
con diferentes modalidades, siendo las ms usuales la sexual y la laboral.
En segundo lugar, las organizaciones criminales. Aqu debe tenerse en cuenta que puede
tratarse de grandes grupos criminales transnacionales, hasta pequeas asociaciones que
muchas veces explotan a miembros de su misma familia. El concepto de tratante posee una
definicin amplia que refiere a quienes se dediquen a la captacin y el transporte de
personas, quienes ejerzan control sobre las vctimas de la trata, quienes las trasladen o
mantengan en situaciones de explotacin, quienes participen en delitos conexos y obtengan un
lucro directo o indirecto de la trata, sus actos constitutivos y sus delitos conexos (ONU, 2002).

26

Aqu debe sealarse que si bien la trata es un delito de trascendencia global, a diferencia del
narcotrfico y el trfico de armas, suele desarrollarse de manera intrarregional (Santamara,
2013), y las organizaciones ms pequeas actan dentro de las fronteras de un mismo pas y
entre provincias. Al respecto, la Organizacin Internacional de Migraciones (OIM), ha sealado
que en Argentina la trata interna es preponderante por sobre la transnacional.
Los roles ms habituales dentro de una organizacin dedicada a la trata, son los siguientes
(UNICEF, 2012):

Captador: capta a las vctimas, generalmente a travs de la generacin de una relacin

de confianza
Reclutador: rene y traslada a las vctimas ya captadas, aunque no se encargue del
transporte en s.
Transportador: lleva a las vctimas desde el lugar de origen al de destino.
Intermediario: se ocupa de actividades que podran considerarse de apoyo, como la
provisin de informacin, la falsificacin de documentacin y, ocasionalmente, el
vnculo con funcionarios.
Regente de prostbulo: administra los locales en donde las vctimas son explotadas
Proxeneta: no posee su propio local pero tienen cautivas a las vctimas, a las que cede
por dinero y usualmente con el llamado sistema de plazas, que restringe la
permanencia de las vctimas en un prostbulo a determinados lapsos, imposibilitando
la generacin de vnculos entre las vctimas o entre ellas y los clientes.

Si bien estos roles son tipos tericos, no debe descartarse que varios de ellos sean ejercidos
por la misma persona. Los tratantes ejercen violencia, efectiva o potencial, mediante
amenazas, para la retencin de sus vctimas.
Las vctimas y los tratantes componen la oferta de este mercado ilcito, mientras que la
demanda es sostenida por el tercer actor relevante: los clientes. Ha tenido grandes
repercusiones la reciente campaa referida a que Sin clientes no hay trata, que comenz por
iniciativa de organizaciones de la sociedad civil y fue posteriormente impulsada por el
Ministerio de Justicia de la Nacin, que apunta a combatir la demanda de cualquier forma de
trata de personas.
A continuacin, se sintetiza el marco normativo vinculado a la trata en Argentina y a nivel
internacional.

Marco Normativo
El instrumento internacional23 ms relevante en la materia, es el Protocolo de Palermo, o
Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
nios, que es complementario de la Convencin de Palermo.
A nivel nacional, la norma ms importante es la Ley N 26.364 de Prevencin y sancin de la
trata de personas y asistencia a sus vctimas, sancionada en 2008. La misma adopta la
definicin del Protocolo de Palermo y realiza una aclaracin para el caso de vctimas menores,
23

Para un buen resumen sobre los instrumentos internacionales vinculados a la trata, puede consultarse
UNICEF (2012).

27

estableciendo que en estos casos no es necesario el engao, fraude, violencia o cualquier

modo de coercin o intimidacin para que se considere a un acto como trata.
La norma fue modificada por la Ley N 26.842 en diciembre de 2012, establecindose que el
consentimiento dado por la vctima de la trata y explotacin de personas no constituir en
ningn caso causal de eximicin de responsabilidad penal, civil o administrativa de los autores,
partcipes, cooperadores o instigadores.
El Ttulo III de la ley de trata detalla las penas para los diferentes delitos tipificados,
entendindose que la trata incluye las diferentes etapas de este proceso ya descriptas
anteriormente, aunque no se llegue de manera efectiva a la explotacin.
Para las vctimas, la ley de trata les ofrece cierta asistencia y garantas:

Recibir informacin sobre los derechos que les asisten en su idioma y en forma
accesible a su edad y madurez.
Recibir asistencia psicolgica y mdica gratuitas.

Recibir alojamiento apropiado, manutencin, alimentacin y elementos de higiene.

Recibir capacitacin laboral y ayuda en la bsqueda de empleo, as como

incorporacin o reinsercin en el sistema educativo.

Recibir proteccin eficaz frente a toda posible represalia contra su persona o su

familia.

Permanecer en el pas o retornar a su lugar de origen.

Una serie de garantas procesales, como asistencia jurdica e informacin respecto de

las etapas del proceso.

En caso de tratarse de una vctima menor de edad se debe garantizar tambin que los
procedimientos reconozcan sus necesidades especiales.

Segn el Ministerio de Justicia de la Nacin, desde la sancin de la Ley N 26.364 hasta fines de
junio de 2014, se rescataron 6.992 vctimas24.
Respecto de las instituciones gubernamentales encargadas de abordar la problemtica de la
trata de personas, por un lado se halla el Ministerio de Justicia, que posee un rea especfica, y
por otro el Ministerio de Seguridad de la Nacin, cuya Subsecretara de Investigacin del Delito
Organizado y Complejo tiene entre sus funciones la de asistir a la Secretara de Seguridad en la
direccin de investigaciones de los delitos de trata de personas (Decreto N 328/2012).
Asimismo, en el Ministerio Pblico Fiscal, se encuentra la Procuradura de Trata y Explotacin
de Personas, que reemplaza a la anterior Unidad de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata
de Personas. Su funcin es la de prestar asistencia a las Fiscalas de todo el pas en el trmite
de las causas por hechos de secuestro extorsivo, trata de personas y delitos conexos a la trata
y asistir a la Procuradora General de la Nacin en el diseo de la poltica criminal del Ministerio
24

Dato extrado de http://www.jus.gob.ar/noalatrata.aspx (Acceso 27/04/2014).

28

Pblico con relacin a estos delitos (Resolucin de la Procuradura General de la Nacin N

805/2013).
A continuacin, se presentan algunos factores que pueden incrementar la vulnerabilidad de
ciertas personas o colectivos a ser vctimas de trata.

Algunos factores relevantes

Los principales factores que aumentan el riesgo de ciertos grupos de personas a ser vctimas
de trata, son factores de ndole social y cultural.
Fundamentalmente, la pobreza y la falta de oportunidades de insercin social llevan a que
miles de personas por ao sean ms fcilmente reclutables por parte de las organizaciones
criminales. Los incentivos econmicos o las promesas de trabajo hacen que las personas con
mayores niveles de carencias sociales sean ms proclives no slo al engao, sino a asumir
riesgos partiendo hacia posibles trabajos sin la certeza de que sean tales. En este sentido, la
desercin escolar tambin contribuye a este fenmeno, al tener un impacto en la
desocupacin. Estos actan como factores de empuje y, en el caso de la trata sexual, se agrega
muchas veces una concepcin de dominacin del hombre hacia la mujer que naturaliza la
prostitucin.
Por supuesto que tambin existen factores institucionales que incrementan el delito de trata.
En particular, la ausencia del Estado y de sus instituciones en algunas regiones del pas
ocasiona que muchos habitantes vivan indocumentados muchas veces personas
pertenecientes a pueblos originarios- formndose as un ncleo de personas tendientes a ser
reclutadas sin complicaciones legales. Adems, al igual que en todos los delitos organizados, la
complicidad de policas y esferas estatales resulta crucial. Asimismo, la elevada tasa de empleo
en negro que actualmente padece el pas, a pesar de los avances en los ltimos aos, implica
sin duda una ventaja para encubrir casos de trata laboral.

Diagnstico
Existen bsicamente dos fuentes secundarias de las cuales puede extraerse informacin para
caracterizar el delito de trata en Argentina. La primera de ellas es el Sistema Integrado de
Informacin Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata)25. La segunda se origina en los
datos provistos por la Unidad Especial de Trata de Personas del Ministerio Pblico Fiscal,
respecto del seguimiento de causas del perodo 2008-2011. Si bien se focalizar en ambas, la
atencin se pondr sobre la primera porque posee un nmero mayor de casos registrados.
Ambas tienen como debilidad basarse solamente en casos descubiertos, por lo que las
estadsticas deben leerse con precaucin.
En este sentido, de las vctimas de trata26 rescatadas en 2011 (938) en total, un 77% fueron
vctimas de trata laboral (723), mientras que 215 (23%) lo fueron de trata sexual. Esto no indica
que sean menos los casos de trata sexual, sino que en general, en los casos de trata laboral
suele haber muchas vctimas de manera simultnea, dada la existencia de ciertos trabajos (en
25

Este sistema se cre mediante la Resolucin N 848/2011 del Ministerio de Seguridad de la Nacin.
El total de vctimas de trata es sumamente difcil de estimar, dadas las peculiaridades del fenmeno.
No obstante, a modo de estimacin, pueden tomarse en consideracin los datos presentados por la
fundacin Walk Free (2014), que calculan 35.368 vctimas de trata en Argentina para 2013.
26

29

general textiles o agrarios) que requieren de la existencia de muchos trabajadores y pocos

supervisores. Por el contrario, del total de allanamientos realizados por las Fuerzas de
Seguridad, 340 fueron para casos de trata sexual y 196 de trata laboral (Ministerio de
Seguridad, 2012).
Con respecto al gnero, para el caso de la trata con fines de explotacin sexual se trata en casi
la totalidad de los casos de mujeres. Por el contrario, en los casos de explotacin laboral
predominan los hombres, siendo estos un 77%.
Respecto de la edad, si bien la mayora de las vctimas son mayores, tambin hay casos de
menores. Para la trata laboral, un 16% del total de las vctimas de quienes se pudo conocer la
edad (452) eran menores. En el caso de la trata sexual, es un 15% (147), este ltimo guarismo
alcanza un 27% en el relevamiento de causas desarrollado por la UFASE e INECIP (2012). De
cualquier manera, es probable que el porcentaje de menores, primordialmente en la trata de
orden sexual, se halle sub-representado, pues las vctimas menores no se encuentran
igualmente expuestas que las mayores, por lo que es difcil encontrarlas en los allanamientos
(UFASE e INECIP, 2012), lo que puede deberse a las penas ms duras que la ley impone para la
explotacin de menores. Es habitual que las vctimas menores de trata sean ofrecidas slo a
clientes habituales o a quienes poseen alto poder adquisitivo (UFASE e INECIP, 2012).
En lo relativo a la nacionalidad de las vctimas, debe destacarse que para el caso de la trata
sexual un 70% no son argentinas, lo que parece desmentir que la trata en Argentina sea un
fenmeno principalmente domstico. En cambio, para el caso de la trata bajo la modalidad
laboral, un 45% de las vctimas son extranjeras. El Grfico IV resalta la nacionalidad de las
vctimas extranjeras. Como puede percibirse, los patrones son bien diferentes si se desagrega
por tipo de trata: para el caso de la modalidad sexual, un 77% de las vctimas (116) son de
Paraguay, seguidas por las oriundas de Repblica Dominicana (27, que representan un 18%).
Este ltimo es un caso llamativo puesto que se trata de un pas muy alejado geogrficamente.
Para el caso de la trata de personas con fines de explotacin laboral, por el contrario, una
amplia mayora de las vctimas es de nacionalidad boliviana (84%, con un total de 261 casos
relevados).
En la mayora de los casos, las vctimas ingresan al pas con documentacin de su pas de
origen y por lugares habilitados. No obstante, no siempre lo hacen con la documentacin
migratoria pertinente: suelen permanecer en Argentina por ms tiempo que el permitido sin
documentacin especial (UFASE e INECIP, 2012). Adems, las vctimas suelen pertenecer a los
estratos sociales ms bajos, con escasos niveles de escolarizacin (OIM, 2008).

30

Grfico IV Nacionalidad de las vctimas de trata extranjeras

Trata Sexual
3%

0%

Trata Laboral

1%

1%

9% 5%

2% 0%

18%
77%

PARAGUAYA
BOLIVIANA
PERUANA

84%

DOMINICANA
COLOMBIANA
URUGUAYA

BOLIVIANA
CHINA

PARAGUAYA
CHILENA

PERUANA

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de UFASE e INECIP (2012).

Otro dato relevante a considerar, porque puede dar una idea de cmo es el recorrido de las
redes criminales, es el lugar en donde las vctimas fueron halladas. En el caso de la trata con
fines sexuales, un 45% (96) de las vctimas fueron halladas en Buenos Aires y un 15% en la
Ciudad Autnoma (33). Adems, se localiz a un 13% en Crdoba, un 8% en Misiones y un 5%
en Corrientes. La tendencia es palmaria: el destino de las vctimas se halla en los centros
urbanos, en especial de la Provincia de Buenos Aires y muchas veces se las encuentra en la
zona del noreste argentino, dada la cercana de la misma con Paraguay, en especial con la
triple frontera.
En cuanto a las formas de sometimiento, es usual la dependencia econmica, mediante la
formulacin de deudas que empiezan por el mismo pasaje hacia el lugar del destino. Al
respecto, el traslado hacia los sitios de explotacin puede ser en compaa o por parte de la
vctima individualmente, y no es extraa la complicidad de choferes de algunas empresas de
mnibus para hacer paradas extra. Otras formas de sometimiento son la restriccin de la
libertad ambulatoria, el consumo forzado de drogas, la violencia fsica y la retencin de
documentacin. Sin embargo, ms que medios fsicos, es frecuente el uso de la coercin
psquica, por ejemplo, mediante la instrumentacin de amenazas (UFASE e INECIP, 2012).
En el caso de las vctimas de trata con fines de explotacin laboral, nuevamente predomina
Buenos Aires con un 66% (474) de las vctimas halladas all. El resto de las provincias posee
valores relativamente marginales: Neuqun 8%, Salta 7%, CABA 5%, La Pampa 5%, Ro Negro
4%. Se destaca la presencia de provincias cercanas a Bolivia, como Jujuy, con 14 vctimas, y la
ya mencionada Salta.
Respecto del mecanismos por los cuales las vctimas son captadas, es menester sealar que en
Argentina, y en particular para la trata sexual, hay una fuerte predominancia del engao por
sobre el secuestro. Los engaos suelen referir a promesas de trabajo falsas, como trabajos
domsticos, en restaurantes o como nieras. Tambin hay situaciones en las que las vctimas
aceptan la futura prostitucin, pero son engaadas respecto de las condiciones en las que la
misma se desarrollar. No deja de ser habitual la generacin de un vnculo de intimidad a
travs de una relacin como medio para la captacin de las vctimas. Adems, la captacin
suele realizarse en forma personal y en ciudades de pocos habitantes y en general quien

31

recluta no suele ser conocido por la vctima de antemano y si lo es, no es extrao que sea
algn familiar (UFASE e INECIP, 2012). Una vez que las mujeres llegan a los lugares de destino,
en el caso de rebelarse contra el engao del que son parte, suelen ser vctimas de fuertes actos
de violencia fsica y sexual (OIM, 2008).
En lo referente a los trabajos para los que son reclutadas las vctimas de trata laboral, se
destacan dos reas especficas: la de las fincas agrcolas y la de los talleres textiles, ambas con
diferencias sustanciales en cuanto al gnero de las vctimas. En el caso de los hombres, al
menos un 70% de los mismos son reclutados para realizar trabajos agrcolas, y al menos un
7,7% para talleres textiles. En cambio, en las mujeres priman los talleres (36,7%), seguidos por
las fincas (30,9%) (Ministerio de Seguridad, 2012). Segn un escueto relevamiento de noticias
periodsticas, los talleres textiles suelen estar relacionados con los mercados de venta
minorista ilegal y ubicarse en centros urbanos27.
En relacin a los sitios fsicos de explotacin sexual, hay una mayora de lugares pblicos como
pubs, por sobre lugares privados. No obstante, es posible que los privados se hallen subrepresentados y que se ubiquen sobre todo en centros urbanos: en la CABA, UFASE report la
existencia de 190 departamentos privados en donde se ejerce la prostitucin ajena, muchas
veces con seales de la existencia de trata.
Finalmente, en relacin a los tratantes, los mismos suelen ser hombres. Empero, para el caso
de la trata sexual, la tasa de mujeres tratantes (alrededor del 43%) es muchsimo ms alta que
en cualquier otro delito. Una posible interpretacin, es que luego de haber sido vctimas,
muchas mujeres adquieren el rol de victimarias, pasando a formar parte de las organizaciones
criminales que las explotaron (Ministerio de Seguridad, 2012), posiblemente como una forma
de ascender socialmente o, en otras ocasiones, de comprar su libertad (OIM, 2008). Asimismo,
gran parte de los delitos de trata son llevados adelante por personas de la misma nacionalidad
que sus vctimas. Algunos estudios sugieren que en la recepcin y la captacin, es equitativa la
presencia de hombres y mujeres, mientras que en la explotacin priman los hombres (UFASE e
INECIP, 2012). El mismo estudio seala que entre las ocupaciones de los tratantes, lo ms
peculiar es la presencia de ex miembros de fuerzas policiales, lo que puede dar indicios de las
vinculaciones de las Fuerzas con estos delitos.
Adems, parece ser que las organizaciones dedicadas a la trata, al menos en Argentina, en
general son menos verticales y ms ad hoc que las que se abocan al narcotrfico. Es usual que
sean grupos familiares y que los miembros cumplan varios roles. Sobre esto, el informe de la
UFASE destaca que sobre 192 imputados, 132 cumplan ms de un rol. Es extrao tambin que
exista una diferenciacin funcional entre redes abocadas a la trata y redes que se dedican a la
prostitucin, ms bien las actividades se dan de manera simultnea. No obstante, esto no
implica la inexistencia de redes amplias, por el contrario, algunas de ellas se componen de
familias enteras que actan en varias provincias (OIM, 2008) y que se apoyan de operadores
secundarios que efectan actividades de apoyo.

27

Ver, por ejemplo Tomino, Pablo. "Los Talleres textiles ilegales proliferan en ms barrios", en La
Nacin, 31/10/2011. http://www.lanacion.com.ar/1419155-los-talleres-textiles-ilegales-proliferan-enmas-barrios (Acceso el 20/04/2014).

32

Del anlisis parece deducirse que una de las principales rutas asociadas a la trata sexual es la
que conecta a Paraguay con Argentina. En este sentido, este delito adquiere patrones
significativamente diferentes de otras modalidades de criminalidad organizada. Adems,
Argentina parece ser mucho ms un pas de destino que de origen de las vctimas. Por otro
lado, en la trata laboral parece ser de ms relevancia la frontera con Bolivia.

Trfico de Armas
Mientras que el narcotrfico representa un fuerte problema por las consecuencias que causa y
la trata de personas por ser en s misma una fuerte violacin a los derechos humanos y a la
dignidad de las personas, el trfico de armas se erige como un serio flagelo por los serios
daos que causa en relacin al incremento de la violencia y sus consecuencias, y por brindar el
sustento para que muchos de los otros delitos propios de la criminalidad organizada se
desarrollen.
Aproximadamente el 75% de los 875 millones de armas de fuego en el mundo son posedas
por civiles. En cambio, slo un 1,3% se halla en manos de grupos no estatales o pandillas, y
alrededor del 25% se encuentra en poder de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y de las
Fuerzas Armadas (Small Arms Survey, 2013). Se calcula tambin que entre en un 42 y un 60%
de los actos de violencia que ocasionan la muerte en el mundo intervienen armas de fuego y
que por cada vctima letal de un arma de fuego existen por lo menos tres ms que sobreviven
a una herida de bala (Small Arms Survey, 2013). Adems, y tal como se hizo alusin
anteriormente, el trfico de armas representa el segundo negocio ms lucrativo del mundo,
secundando al narcotrfico (Kessler, 2011).
Segn el Protocolo contra la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones, este delito se entiende como la importacin, exportacin,
adquisicin, venta, entregas, traslado o transferencia de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones desde o a travs del territorio de un Estado Parte al de otro Estado
Parte si cualquiera de los Estados interesados no lo autoriza, conforme a lo estipulado por ese
protocolo, o si las armas no son marcadas tal como lo estipula ese protocolo.
Por otro lado, mientras que los datos referidos a las actividades criminales siempre son difciles
de conseguir debido a la ilicitud de este tipo de acciones, el panorama es an ms complejo
para el trfico de armas. Los datos suelen ser escasos y de dudosa confiabilidad, y para el caso
argentino en particular es difcil obtener informacin, debido a que la temtica nunca est en
la agenda de prioridades, y dentro del plano de la seguridad es desplazada por otras
cuestiones de mayor visibilidad.
De cualquier manera, es importante mencionar que prcticamente la totalidad de las armas de
fuego que se comercian de manera ilegal, pertenecieron alguna vez al circuito legal
(DerGhougassian y Fleitas, 2007), pues la produccin artesanal de armas de fuego es casi
inexistente. Los mecanismos por los cuales pasan del mercado legal al criminal son diversos:
robo de armas a hogares, desvos con la complicidad de funcionarios polticos y policiales y las
provenientes de lo que DherGhougassian y Fleitas (2007) denominan como mercado gris,
armas que estn en manos de poseedores legtimos que las venden por mecanismos ilegales.

33

A continuacin, se sintetiza brevemente el marco normativo de lo vinculado a las armas en

Argentina para luego presentar algunos datos de relevancia.

Marco Normativo
Son varias las normas a nivel internacional que intentan apuntar a reducir el trfico de armas o
a alguna de sus cuestiones conexas. En este sentido, Argentina firm el 14 de noviembre de
1997 la Convencin Interamericana contra la Produccin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego,
Explosivos, Municiones y otros Materiales relacionados (CIFTA, por sus siglas en ingls), un
tratado internacional vinculante que recalca la necesidad de promover y facilitar el
intercambio de informacin y experiencia entre los Estados, as como de establecer
autorizaciones y licencias para el comercio y el trnsito de armas de fuego. La Convencin fue
ratificada por Argentina en el ao 2001, luego de la sancin de la Ley N 25.499.
Por otra parte, respecto del Tratado de Comercio de Armas (ATT por sus siglas en ingls), debe
sealarse que si bien Argentina lo ha firmado, aun no lo ha ratificado28. Se trata de un tratado
adoptado el 2 de abril de 2013 por la Asamblea General de las Naciones Unidas que regula el
comercio internacional de armas, desde las pequeas armas hasta los grandes tanques. De
todos modos, si bien el tratado fue firmado por 118 Estados, todava no entr en vigencia por
cuanto slo 40 lo han ratificado, y se requieren 50 (UNODA, 2013).
Asimismo, Argentina ha firmado y ratificado el Protocolo de las Naciones Unidas contra la
Produccin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, sus partes y componentes y Municiones, que
suplementa la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional y
tiene como objeto, segn versa su artculo 2, promover, facilitar, y reforzar la cooperacin
entre los Estados parte a los fines de prevenir, combatir y erradicar la produccin y el trfico
ilcito de armas de fuego, sus partes, componentes y municiones (UNGA, 2001).
Por otro lado, en lo referente a la regulacin especficamente nacional, la normativa ms
relevante es la Ley N 20.429 o Ley Nacional de Armas y Explosivos, que segn su artculo 1
regula la adquisicin, uso, tenencia, portacin, transmisin por cualquier ttulo, transporte,
introduccin al pas e importacin de armas de fuego y de lanzamiento a mano o por cualquier
clase de dispositivo, agresivos qumicos de toda naturaleza y dems materiales que se
clasifiquen como arma de guerra, plvoras, explosivos y afines, y armas, municiones y dems
materiales clasificados de uso civil. Tambin es sumamente relevante la Ley N 24.492, que
crea la figura del Legtimo Usuario de Armas de Fuego y le otorga al RENAR la capacidad de
acreditar a los mismos.
Para adquirir la licencia es necesario demostrar razones genuinas y la edad mnima es de 21
aos para armas militares y 18 para civiles (ONU, 1999).
Adems, la Ley N 25.938 establece el Registro Nacional de Armas de Fuego y Materiales
Controlados, Secuestrados o Incautados, a los fines de asentar las armas y otros elementos
aludidos en la Ley Nacional de Armas y Explosivos que sean secuestrados o incautados.

28

Aunque recientemente la aprobacin legislativa del Tratado obtuvo media sancin del Senado. Al
respecto puede consultarse el expediente N 62-S-2014 de la Honorable Cmara de Senadores de la
Nacin.

34

Determina adems cmo deben producirse el depsito transitorio, el depsito definitivo, la

devolucin, el decomiso, la destruccin y a gestin de arsenales de estos elementos.
Finalmente, la Ley N 26.216 declara la emergencia nacional en materia de armas de fuego y
materiales controlados, y crea el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego,
que consiste en la entrega voluntaria y annima de armas por parte de la poblacin a cambio
de un incentivo y que es administrado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El
programa fue prorrogado por las leyes N 26.644, 26.792 y 26.919, estando actualmente en
vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015. Desde su creacin, se han entregado y destruido
155.656 armas (RENAR, 2014).
Cabe aclarar que el artculo 189 bis del Cdigo Penal reprime con prisin la tenencia de armas
sin la autorizacin correspondiente, y que el principal organismo relacionado con la temtica
de las armas es el RENAR, o Registro Nacional de Armas, dependiente actualmente del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, encargado de registrar, fiscalizar y controlar toda
actividad vinculada con armas de fuego, plvoras, explosivos y afines y otros materiales
regulados y a sus usuarios, dentro del territorio nacional, excluyendo al armamento propio de
las Fuerzas Armadas. Asimismo, propone e implementa polticas para el mejor cumplimiento
de la legislacin vigente.

Diagnstico
Son dos las peculiaridades de los datos relacionados al trfico de armas. En primer lugar, su
escasez, lo que hace que los pocos datos suministrados deban leerse con cautela y ser
tomados como aproximaciones. En segundo lugar, el hecho de que refieren ms
especficamente a los efectos del trfico de armas que a la dinmica del trfico en s. No
obstante, algunos datos sobre las consecuencias de la proliferacin de armas pueden
contribuir a delinear mnimas inferencias sobre el delito en s mismo.
En primera instancia, como ya se mencion, casi cualquier arma que se emplee en el mundo
criminal tuvo sus orgenes en la produccin legal de armas. En este sentido, es menester
afirmar que en Argentina se producen armas ya desde la dcada del 30 (Dreyfus, 2000;
Solingen, 1998). Durante los 80 existan ms de veinte pequeas empresas productoras de
armas, en general situadas en Buenos Aires, adems de la produccin estatal, comandada por
la Direccin General de Fabricaciones Militares, que atraves una fuerte crisis durante los 90
como consecuencia del proceso de privatizaciones. Entre las compaas privadas se destacan
Bersa, Rexio y Reno (ex Mahely Ind. & Co) (Dreyfus, 2000). A pesar de esta produccin
existente, en una clasificacin de grandes, medianos y pequeos productores de armas,
Argentina es ubicada entre los pequeos (Small Arms Survey, 2001).
Sin embargo, el hecho de que en Argentina se produzcan armas constituye un factor necesario
para que las mismas sean desviadas a los mercados informales y posteriormente comerciadas
de manera ilegal. De hecho la produccin en Argentina no slo se orienta al mercado interno,
sino que tambin logra erigir al pas como el tercer pas exportador de Amrica Latina con un
6% del total (el 11% corresponde a Mxico y el 79% a Brasil) (Fleitas, 2009). En 2011, el valor
total de las exportaciones de armas y municiones de Argentina rond los US$18.851.002
(Marsh, 2013; Pavesi y Rigual, 2013), lo que ubica a Argentina como un exportador mediano
(Small Arms Survey, 2001: 148).
35

Otro factor que ms a largo plazo ha incentivado la oferta de armas disponibles para ser
desviadas al mercado informal, es la existencia de una gran cantidad de armamento que pas
a ser innecesario para el Estado, producto de que luego de la ltima dictadura militar la
confianza en las Fuerzas Armadas descendi rotundamente, y tambin lo hizo el gasto militar.
El descenso en la cantidad de personal militar origin al menos un exceso de 400.000 armas:
mientras alrededor de la mitad se hallaban en desuso, de la otra parte muchas han sido
encontradas en manos de delincuentes en las ltimas dcadas (Karp, 2009).
Pero no slo la produccin interna contribuye a que exista un flujo de armas que
potencialmente puede desviarse hacia el mundo criminal, pues tambin el hecho de que Brasil
produzca una enorme cantidad de armas es fundamental. En el mercado formal, Argentina fue
el segundo destino de las exportaciones brasileas de armas en 2011, con 215.000 unidades,
por debajo de Estados Unidos con 846.000 (Amrica Economa, 2013). En el mercado formal
Argentina import armas y municiones por un total de US$21.463.336 en 2011 (Marsh, 2013;
Pavesi y Rigual, 2013).
El caso de Paraguay tambin es relevante, aunque desde el punto de vista informal, porque es
un sitio de triangulacin de armas hacia otros pases y porque, como arguye Kessler, en su
territorio se halla Ciudad del Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, territorio clave
donde parece producirse un importante trfico hacia organizaciones criminales tanto
argentinas como brasileas (Kessler, 2011).
En lo referente a los mecanismos por los cuales las armas pasan del mercado formal al
informal, para ser posteriormente comerciadas de manera ilegal, se destaca sin duda alguna el
robo a particulares. En este sentido, Dreyfus (2007) asevera que la mayor disponibilidad de
armas en los hogares incrementa la posibilidad de que, ante un aumento de la criminalidad,
esas armas sean hurtadas o robadas e ingresen en los circuitos y mercados ilcitos. Es por eso
que el autor sostiene que el 83% de las armas con pedido de secuestro y secuestradas en la
Provincia de Buenos Aires pertenecan a individuos particulares, mientras que slo un 6%
pertenecan al Estado, un 1,64% a entidades de seguridad privada y slo un 0,53% a armeras o
fbricas de armas. La gran mayora de estas armas son de produccin argentina y predominan
las de bajo calibre y calidad (Dreyfus, 2007).
Sobre este mismo punto Dreyfus remarca que el traspaso de armas desde poseedores
legtimos hacia la informalidad se ve incentivada por la existencia de cierta facilidad por parte
del RENAR en la autorizacin de compra de armas 9 mm (Dreyfus, 2007).
Por ello es conveniente observar la posesin de armas en manos de civiles. De manera legal,
en 2006 se report un total de 1.185.467 en manos de civiles, distribuidas en un total de
569.979 propietarios, pero debe tenerse en consideracin que en 2001 el valor reportado fue
de 2.597.122. Legalidad aparte, las armas no reportadas en manos de civiles se estiman entre
700.000 y 2 millones, por lo que el total de armas en manos de la ciudadana es de entre 1,9 y
4,6 millones (Karp, 2009), aunque algunas estimaciones dan un mximo de 5,6 millones (Karp,
2007), rondando el ratio de civiles con posesin de armas, tanto legales como ilegales, entre
un 10,7 y un 14,6 cada 100 habitantes. Estos datos ubican a Argentina en el puesto 18 entre
178 pases en los valores absolutos en posesin de armas en manos civiles, pero en el puesto
62 en trminos relativos (Karp, 2007). Asimismo, fuera de las manos civiles, las Fuerzas

36

policiales y de seguridad de todos los niveles poseen alrededor de 270.000 armas de fuego
(Karp, 2012) y las Fuerzas Armadas 555.000 (Karp, 2009).
Asimismo, una vez que las armas ingresan al circuito ilegal, dentro de los principales
receptores es posible identificar a las organizaciones criminales, que desarrollan actividades
como el narcotrfico y la trata de personas, y ejercen violencia como un medio para cumplir
sus cometidos. Es as que las diferentes modalidades de criminalidad compleja tienden a
retroalimentarse. De hecho, puede sostenerse que el principal motor del trfico de armas es la
existencia de toda otra serie de delitos que requieren intimidacin o violencia para ser
cometidos.
Empero, algunos autores puntualizan en el hecho de que la principal demanda de armas no
proviene de grupos vinculados al narcotrfico, sino de la delincuencia comn (DerGhougassian,
2009).
En otro sentido, y ms all de lo que especficamente se clasifica como trfico por parte de
organizaciones criminales, tambin existen casos de transferencias estatales problemticas,
posiblemente violatorias de embargos internacionales. Por nombrar algunas: exportaciones de
revlveres y pistolas a Libia en 1995, exportaciones a Yemen por parte no slo de Argentina
sino tambin de Brasil, exportaciones de armas pequeas y municiones a Repblica
Dominicana en momentos en que ese pas se caracterizaba por sus dbiles controles y por ser
un lugar de desvo hacia Hait, en donde Argentina posee misiones de paz (Fleitas, 2009) y, por
supuesto, el emblemtico caso de la venta de armas a Croacia y Ecuador durante la
presidencia de Menem.

37

CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIN Y DETERIORO

INSTITUCIONAL
Como ya se destac en el captulo previo, el consenso respecto de la definicin de crimen
organizado es escaso. No obstante, casi todas las definiciones sobre este fenmeno de amplia
complejidad coinciden en incluir, ya sea como una caracterstica necesaria o complementaria,
a la corrupcin como una peculiaridad (Finckenauer, 2005).
Pero a pesar de ese consenso, lo cierto es que las conexiones entre la corrupcin y el crimen
organizado han sido escasamente abordadas por la literatura acadmica y por los informes
orientados a la generacin de polticas pblicas. Sin embargo, las diferentes investigaciones
abocadas a observar la relacin entre la corrupcin y el crimen organizado s suelen mencionar
la existencia de una abundante evidencia circunstancial no sistematizada respecto de estos
vnculos (Chne y Hodess, 2008). Por supuesto que la ilegalidad de ambos fenmenos
contribuye enormemente a que la investigacin de ellos carezca de fuentes de informacin
fiables.
Adems de sus vnculos con la corrupcin, no puede negarse que el incremento del crimen
organizado origina un deterioro institucional de grandes dimensiones, tanto para las
instituciones polticas como para las econmicas.
Bajo esas premisas, este captulo posee una primera parte que analiza las conexiones entre el
crimen organizado y la corrupcin en sus diversas modalidades, para luego focalizar en cmo
el delito organizado afecta a las instituciones polticas y a los Derechos. Finalmente, se realiza
una breve resea de los casos recientes de conexiones entre agencias estatales y bandas
criminales en Santa Fe y en Crdoba, a los fines de que los diversos argumentos tericos se
vean plasmados en sucesos actuales.

Crimen organizado y corrupcin

La corrupcin en la que intervienen actores estatales puede definirse como el abuso del poder
pblico a los fines de obtener un beneficio privado (Buscaglia y van Dijk, 2003). Dada la
dificultad de medir la corrupcin, suele emplearse la percepcin sobre la corrupcin como un
indicador til. Segn el ltimo reporte de Transparencia Internacional29, en Argentina el 72%
de los encuestados en 2013 respondi que el nivel de corrupcin se increment en los ltimos
dos aos. Adems, el 74% sostuvo que la accin del gobierno en la lucha contra la corrupcin
es muy ineficaz o ineficaz. Respecto de las instituciones consideradas ms corruptas, el listado
lo lideran los partidos polticos, puesto que el 78% los consider corruptos o extremadamente
corruptos. Los partidos fueron seguidos por los funcionarios pblicos (77%), el Congreso (72%),
la Polica (70%) y el Poder Judicial (65%) (Transparencia Internacional, 2013), es decir, todas
entidades vinculadas de manera directa a la lucha contra el crimen organizado.

29

Para el caso argentino, los datos fueron recabados por Transparencia Internacional en base a una
encuesta con una muestra de 1001 individuos, de cobertura nacional.

38

Existe una serie de estudios que intentan establecer ciertos vnculos a nivel teortico entre la
corrupcin y el crimen. Entre ellos es meritorio mencionar un trabajo de Kugler, Verdier y
Zenou (2005) que vincula al crimen organizado y a la corrupcin con la eficacia de los castigos.
Los autores sostienen que cuando las fuerzas policiales se hallan bien pagas y son difciles de
sobornar y la deteccin de la corrupcin es muy probable, el aumento de la vigilancia policial o
las sanciones tienen fuertes efectos en la disminucin del crimen. Cuando el caso es el
contrario y existe un entorno de dbil institucionalidad, el aumento de la vigilancia y las
sanciones puede tender inclusive a aumentar el crimen. No obstante, este estudio no se
focaliza en el caso del crimen organizado, que suele contar con muchos ms recursos para
recurrir a corrupcin -no slo con los "agentes del orden"- que la criminalidad convencional.
Respecto de los estudios que se abocan especficamente a examinar los vnculos entre el
crimen organizado y la corrupcin, la realidad es que la literatura an no ha podido explicar de
manera fehaciente el modo causal en que se produce la conexin. Los estudios que muestran
que existe una relacin no ahondan en las causas de la misma y los que sugieren explicaciones
causales no alcanzan niveles ptimos de comprobacin emprica (Center for the Study of
Democracy, 2010).
Dentro de las investigaciones que se encargan de demostrar la conexin palmaria que existe
entre el crimen organizado y la corrupcin, se destaca la de Buscaglia y van Dijk (2003), que
muestra la correlacin existente entre ambos fenmenos, explicitando que cada uno de ellos
retroalimenta al otro. Los autores distinguen cinco niveles en las que las organizaciones
criminales se infiltran en el sector pblico:

Actos espordicos de soborno: son intercambios nicos para obtener ciertas

autorizaciones o informaciones o evitar castigos.
Actos regulares de soborno: consiste en el intercambio continuo entre organizaciones
criminales y oficiales pblicos, a los fines de obtener una proteccin constante o
facilitar el desarrollo de actividades ilegales.
Infiltracin en agencias gubernamentales: en este nivel los grupos criminales se
infiltran en los niveles medios de las agencias estatales y de las fuerzas de seguridad
para facilitar sus operaciones criminales.
Infiltracin en altos niveles de gobierno: en este caso las redes criminales se conectan
con altos rangos pblicos para obtener beneficios de largo plazo y proteccin, as
como para ganar acceso a informacin criminal.
Infiltracin en la arena poltica: este nivel involucra intercambios con funcionarios
como legisladores, ministros e incluso jefes ejecutivos y miembros del poder judicial,
con el objetivo de influenciar la generacin de normas y la toma de decisiones
judiciales.

Las relaciones entre el crimen organizado y la corrupcin son mltiples y complejas. Por un
lado, la corrupcin funciona como catalizadora del crimen organizado (Chne y Hodess, 2008):
en las sociedades altamente corruptas existen pocas oportunidades de progreso en el marco
legal y la corrupcin impide el desarrollo y el crecimiento econmico, por lo que el crimen
organizado suele representar una alternativa de empleo, principalmente para los jvenes
excluidos de los procesos econmicos (Shelley, 2004). En el caso argentino, como ya se

39

destac, los factores estructural-econmicos parecen ser sumamente relevantes para explicar
el desarrollo del crimen organizado, en particular del narcotrfico, e incluso, segn un dato del
2009, el 54% de los arrestados en Argentina por delitos vinculados al narcotrfico con situacin
de empleo conocida, se hallaba desempleado (UNODC, 2012). Otros trabajos muestran, para
los encarcelados condenados por cualquier delito, que quienes s posean empleo solan
hacerlo en condiciones precarias o con trabajos de baja calificacin (CELIV, 2014).
Pero por otra parte, la corrupcin tambin acta como facilitadora del crimen organizado
(Chne y Hodess, 2008), porque los grupos dedicados a la criminalidad compleja logran operar
con mayor seguridad gracias a las alianzas con los agentes del orden y gubernamentales,
obtener impunidad por la accin coordinada con el Poder Judicial y blanquear dinero mediante
la corrupcin de las entidades financieras.
En este sentido, se erige lo que Juan Gabriel Tokatlin ha denominado como la triple P, el
entrelazamiento entre pandillas, policas y polticos conformando una coalicin del crimen
(Tokatlin, 2011) que ha logrado mayor autonoma, sofisticacin y violencia en los ltimos
aos. Segn el autor, la alianza entre estos tres grupos es redituable para cada uno de ellos.
Las pandillas necesitan zonas liberadas y proteccin para actuar ilegalmente; los cuerpos
policiales, por su parte, permiten el despliegue territorial de los grupos criminales avalando la
impunidad y a cambio se nutren de recursos de la clandestinidad y los polticos se benefician
de las transacciones ilcitas y se despreocupan de impulsar medidas para controlarlas. Adems,
la poltica, como el narcotrfico, es territorial30, es por eso que los mismos grupos que suelen
actuar en el mbito poltico actan tambin en redes criminales, fundamentalmente asociadas
al narcotrfico. En muchas ocasiones los mismos grupos son empleados para ejercer la
violencia por grupos criminales y por polticos.
Tokatlin arguye, siguiendo un postulado de Andreas y Nadelmann (2006), que existen tres
etapas que la Triple P suele atravesar. En principio, una fase predatoria caracterizada por la
afirmacin territorial de los grupos criminales, asegurando su territorio por medio del uso de la
fuerza. En segunda instancia, una etapa parasitaria que combina la violencia con la
cooptacin social y la distribucin de algunos beneficios materiales, lo que deriva en una
mayor legitimidad social hacia las organizaciones criminales, y en un mayor poder para
corromper instituciones. Finalmente, una fase simbitica, en donde el poder poltico y
econmico se tornan dependientes del crimen organizado y ste de las relaciones entabladas,
originndose una pax mafiosa: el establecimiento de una clase social criminal que puede
establecer un orden determinado, el dominio de la ilegalidad. El autor sostiene que existe
cierta evidencia de que se ha comenzado a transitar la etapa predatoria en Argentina,
especialmente en algunas zonas del conurbano bonaerense.
En el presente trabajo, se argumenta que puede hablarse incluso de una cudruple P, pues el
sector privado tambin forma parte en muchas ocasiones de una sociedad dedicada a
actividades criminales, dado que muchas veces empresas legales actan en distintos procesos
relacionados con la criminalidad organizada, por ejemplo a travs del lavado de dinero. El
involucramiento del sector privado puede darse mediante la presencia de empresas cuyos
30

Este argumento fue realizado por Alberto Fhrig en una entrevista realizada por el diario La Nacin el
27 de octubre de 2013.

40

propietarios son personas que tambin conducen emprendimientos ilegales, o mediante

alianzas entre actores de la economa legal y la ilegal. Otra manera en que las empresas
pueden ingresar a esta coalicin del crimen es actuando como articuladoras o centros fsicos
en las que se perpetran distintas modalidades delictivas: un tpico caso es el de los bares
nocturnos constituidos legalmente que avalan la comercializacin de estupefacientes o la trata
en su interior, a cambio de beneficios materiales. Por supuesto que en el caso de la trata
laboral, las entidades privadas poseen un rol mucho ms directo en las acciones criminales.
Segn Schneider (2010), el lavado de dinero es necesario para las organizaciones criminales
dado que casi la totalidad de sus transacciones son hechas en efectivo. En muchos casos la
economa formal y la informal se fusionan de tal manera que actan con los mismos medios,
hecho favorecido por la ausencia de una clara aplicacin de la ley. En el caso argentino, se
considera que los principales rubros hacia los cuales se desva el dinero proveniente de los
grupos criminales y en particular del narcotrfico, son el inmobiliario, el de la construccin, el
de clubes nocturnos y el de concesionarios de automotores (Eventon, 2013).
Los vnculos entre la polica y el crimen organizado se dan de diferentes maneras y por
mecanismos complejos, y si bien la corrupcin policial ha sido ampliamente estudiada, no
ocurre lo mismo con la corrupcin cuyo agente es una organizacin dedicada al crimen
organizado (Center for the Study of Democracy, 2010). Entre las principales razones por las
que se corrompe a la polica se hallan las extorsiones, que implican el pago de un soborno a
cambio de no proseguir una investigacin criminal, de no hacer un arresto o no efectuar
incautaciones (Center for the Study of Democracy, 2010). Tambin se destaca la proteccin de
actividades ilegales, garantizando su continuidad, a cambio de retribuciones econmicas, el
bloqueo de las investigaciones y finalmente, la accin criminal directa, en la cual el agente
policial se inmiscuye de manera inmediata en las actividades criminales (Center for the Study
of Democracy, 2010). La venta de informacin confidencial y la cooperacin logstica tambin
son actividades usuales (Van de Bunt, 2004).
Newburn (citado por Center for the Study of Democracy, 2010), seala que en toda
organizacin policaca existen ciertas peculiaridades que actan como factores que favorecen
la corrupcin policial. En primera instancia, el contacto constante con los criminales y la
discrecin, puesto que si bien la misma se erige como una caracterstica propia de las
actividades policiales, a la vez favorece los vnculos ilcitos. En segunda instancia, la escasa
visibilidad pblica de las actividades policiales, en conjunto con una cultura entre policas que
suele estar caracterizada por la solidaridad interna y por ende, por la complicidad al menos
implcita ante actividades ilegales, favoreciendo una especie de secreto organizacional.
Tambin influye el hecho de que generalmente los oficiales policiales no poseen buenos
salarios. En el caso de Argentina, los policas se encuentran entre los trabajadores formales
ms precarizados, lo que se constituy como uno de los causales principales de la ola de
protestas policiales vivenciada en diciembre de 201331. Para casi todas las fuerzas policiales
argentinas, de cualquier nivel de gobierno, la precarizacin laboral no se refleja nicamente en
los escasos salarios, sino tambin en las abultadas diferencias salariales entre las cpulas y los
agentes de bajo rango, en la cantidad de horas de trabajo, que suele ser mayor a cuarenta por
31

Ver, por ejemplo, la nota de La Nacin del 11 de diciembre de 2013.

41

semana y en el deterioro de la salud fsica y mental, sin considerar ni siquiera la ausencia de

cualquier tipo de mecanismo de representacin de los trabajadores policiales (San, 201332).
Adems de estos factores que suelen estar presentes en la mayora de las organizaciones
policiales del mundo, influyen otro tipo de determinantes de orden ms local. Un claro
ejemplo de este tipo de causales es la caresta de un adecuado manejo civil y poltico de las
actividades policiales, principalmente a nivel provincial, en donde muchas fuerzas an poseen
una cultura propia de la poca dictatorial, y no han atravesado procesos de reforma serios. Por
supuesto que el escaso enforcement de la ley tambin es relevante para comprender los altos
niveles de corrupcin, y ya no slo la policial.
Algunos autores tambin sostienen que la mayor descentralizacin policial favorece al
aumento de la corrupcin (Edelbacher y Peruci, 2004; Palmiotti, 2005), lo que sin lugar a dudas
debe considerarse en el actual avance de las policas municipales en la provincia de Buenos
Aires. Las policas locales suelen ser el primer eslabn que las organizaciones criminales
cooptan (De Simone, 2014), fundamentalmente porque al ser de pequea escala son ms
fcilmente corruptibles en su totalidad, incluso por grupos criminales no demasiado grandes33.
Finalmente, debe hacerse alusin al hecho de que la corrupcin policial suele incrementarse
cuando se vincula con el mercado de las drogas (Amir y Einstein, 2004), puesto que las tasas de
ganancia son mucho ms amplias que para otros delitos. Adems, en el combate contra las
drogas el uso de informantes es habitual e incluso muchos policas deben inmiscuirse, como
parte de su trabajo, en el mercado ilegal del comercio de drogas (Center for the Study of
Democracy, 2010). Por ello mismo, ante el aumento del narcotrfico en Argentina, descripto
en el captulo anterior, no sera extrao que se evidencie tambin un incremento de la
corrupcin policial.
En cuanto a los lugares fsicos donde suelen producirse los intercambios entre la polica y los
miembros de bandas criminales, la literatura a nivel global destaca que suelen ser lugares de
ocio, como por ejemplo clubes nocturnos (Center for the Study of Democracy, 2010), en
ocasiones sitios en los que no se practica slo una nica modalidad delictiva.
Debe sealarse que en mltiples ocasiones, la variedad de denuncias de corrupcin de las
fuerzas policiales han derivado en procesos de reforma de las mismas, que casi siempre han
quedado truncos, en gran parte debido a la falta de voluntad poltica o a los vaivenes de la
misma, en ocasiones fluctuante al mismo ritmo en el que las posturas represivas han aflorado
en la escena pblica como protagonistas frente a la suba de las cuestiones asociadas a la
inseguridad en el debate. En otras ocasiones, las propuestas de reforma se han centrado
predominantemente en el desarrollo de sistemas de informacin, capacitacin y
entrenamiento de agentes, as como en el funcionamiento de sistemas de control interno de
32

Tales ideas fueron expuestas por Marcelo San en el Seminario de discusin en Latinoamrica sobre
Condiciones Laborales y Sindicalizacin policial, realizado en junio de 2013 en la Universidad
Metropolitana por la Educacin y el Trabajo.
33
Este argumento tambin es esgrimido por Alberto Fhrig en el artculo del diario Infobae del 2 de julio
de 2014. En el mismo, se explaya tambin que Mxico tiene cerca de 5.300 policas y, luego de padecer
miles de muertes en la lucha contra el crimen organizado, ha decidido retornar a la centralizacin de las
fuerzas, siguiendo el camino contrario al que ha empezado a emprender Buenos Aires.

42

abusos y de corrupcin (San, 2003). Sin embargo, las reformas no han apuntado a moldear los
mbitos de socializacin de los agentes policiales, en donde adquieren sus principales hbitos
y prcticas (San, 2003).
La experiencia de reforma policial ms grande de Argentina es la que atraves la polica
bonaerense, que en diciembre de 1997 fue intervenida civilmente durante tres meses y luego
tuvo dos procesos de reforma de gestiones ministeriales entre 1998 y 1999 y entre 2004 y
2007. No obstante, posteriormente se iniciaron movimientos contra reformistas que han
tendido nuevamente al autogobierno policial. Casos similares han vivenciado las nicas otras
dos instituciones policiales que tuvieron movimientos reformistas de relevancia: las policas de
Santa Fe y Mendoza en 1998 y 1999 respectivamente (Arias, Rosada-Granados y San, 2012).
A nivel nacional, a pesar del avance que represent la creacin del Ministerio de Seguridad a
fines de 2010, hasta el momento la conduccin poltica de las fuerzas no ha alcanzado los
niveles ptimos, persistiendo en cierta medida el autogobierno policial caracterstico, situacin
que se pronuncia an ms en la mayora de las fuerzas provinciales.
Entre las agencias estatales armadas que en ocasiones se han visto entrometidas en vnculos
con el crimen organizado, tambin se halla el servicio penitenciario. En este caso, las tramas
corruptas suelen tener como fin la continuidad de las actividades criminales desde el interior
de las prisiones o la cooperacin para escapes de las crceles34. Adems, los centros
penitenciarios tambin suelen concentrar a consumidores de drogas, por lo que son un
mercado predilecto para los grupos criminales narcotraficantes (Center for the Study of
Democracy, 2010).
Las intrincadas e interdependientes relaciones entre el crimen organizado y la corrupcin
afectan a travs de diversos mecanismos a las instituciones democrticas, por lo que analizar
tal cuestin resulta sumamente relevante.

Crimen organizado e instituciones democrticas

El crimen organizado afecta de manera directa al Estado, entendido en trminos weberianos
como aquella institucin que detenta el monopolio de la violencia legtima en un territorio
determinado. Esto es as porque la mayora de las organizaciones criminales organizadas
poseen una estructura y un despliegue territorial: intentan monopolizar determinados
territorios para maximizar sus ganancias, y para eso en muchas ocasiones recurren a la
violencia. Las bandas requieren un territorio que les brinde la seguridad suficiente para
elaborar, transportar y comercializar los bienes ilcitos, especialmente cuando se abocan al
narcotrfico, y al no existir mecanismos formales de resolucin de conflictos, los mismos
tienen su desenlace a travs de la violencia. En este sentido, algunas organizaciones criminales
ya no slo cooptan al Estado para obtener beneficios que les permitan operar libremente, sino
que incluso lo desplazan.
Siguiendo este anlisis, es difcil afirmar que en algunas zonas, generalmente dentro de barrios
pobres, sea realmente el Estado el que ejerce el dominio. Por el contrario, en algunos
34

Ver, por ejemplo, el artculo del diario Clarn del 5 de mayo de 2014.

43

territorios el poder de las organizaciones criminales es tal que en ciertas circunstancias los
grupos delictivos no se conforman con un poder ejercido mediante la violencia e incluso ganan
legitimidad de las poblaciones, a travs de la distribucin de los beneficios, lo que explica
como algunos lderes narcotraficantes tienen una doble cara en la opinin pblica.
Desde esta perspectiva, los grandes grupos criminales se desarrollan como sustitutos de las
funciones estatales, tanto las vinculadas a la provisin de bienes pblicos, como las
relacionadas al poder sancionatorio (Milhaupt y West, 2000). Por lo tanto, las ineficacias
estatales en esas dos funciones primordiales constituyen un factor que promueve el
crecimiento de organizaciones criminales y las transforma en lo que Strange (2001) denomina
contra-gobierno organizado. El principal problema de este desplazamiento del Estado, es
que el poder pasa a ejercerse con escasa previsibilidad, dada la ausencia de mecanismos
formales, lo que genera que la violencia tenga consecuencias severas para la poblacin y sus
derechos, generando adems fuertes externalidades negativas para aquellos ciudadanos sin
ninguna relacin con las actividades criminales.
En algunos casos extremos, se produce cierta fusin entre el Estado y las organizaciones
criminales, de tal manera que ya no existe un vnculo entre ambos grupos sino una
combinacin que no permite distinguir claramente las fronteras entre unos y otro. En estos
casos, la agenda poltica y la criminal se transforman en una nica agenda (Galeotti, 2004). Si
bien este no parece ser el caso argentino en trminos generales, no debe descartarse que s
ocurra en niveles locales de gobierno. En otros casos, los lderes criminales participan de
manera directa de las instituciones democrticas: quiz el caso ms famoso es el de Pablo
Escobar, que lleg ser legislador, pero existen muchos otros ejemplos alrededor del mundo
(Center for the Study of Democracy, 2010).
La cooptacin de las instituciones estatales por parte de las organizaciones criminales se
denomina como captura del Estado, e implica elevados niveles de corrupcin de
caractersticas sofisticadas a los fines de desviar las polticas pblicas para que beneficien a las
organizaciones criminales (Buscaglia y van Dijk, 2003).
En cuanto a la relacin entre el crimen organizado y la democracia, vale decir que los mismos
se basan en principios que se hallan unos en las antpodas de los otros. Mientras que un
Estado democrtico puja por la soberana de la nacin y asegura la proteccin de los derechos
individuales ms all de las diferencias de gnero, de estatus social, racial o religioso, el crimen
organizado se construye mediante el patronazgo, descansado en un manejo feudal y sin vacilar
ante el abuso de los derechos humanos (Buscaglia y van Dijk, 2003).
El crimen organizado afecta de manera directa a los partidos polticos. Algunos estudios
mencionan el hecho de que los sistemas de partido nico tienden a incrementar la conexin
entre el crimen y la poltica (v.gr. Center for the Study of Democracy, 2010). En este sentido, si
bien Argentina no posee un sistema de partido nico, s tiene en muchos niveles de gobierno
un rgimen de partido dominante, en el sentido de que una misma agrupacin poltica
adquiere el control del aparato gubernamental por largos perodos de tiempo, lo que de algn
modo tambin puede contribuir al refuerzo del nexo entre criminales organizados y polticos.
As, por ejemplo, la escasa competencia inter partidaria deriva en muchos casos en la
existencia de ejecutivos municipales que se establecen en el poder por una gran cantidad de

44

aos, facilitando las relaciones de complicidad y la confianza mutua entre intendentes y

bandas delictivas35.
Siguiendo a Allum y Siebert (2003), los partidos polticos dependen en gran medida del
financiamiento externo, y eso los hace especialmente vulnerables a la corrupcin. Pero el
motivo del financiamiento que en general necesitan las organizaciones partidarias descansa en
su necesidad de obtener votos, y es aqu donde se generan dos mecanismos por los cuales se
produce la mayor parte de las conexiones entre crimen organizado y partidos polticos. En
primer lugar, las organizaciones criminales pueden actuar como proveedoras de votantes,
dado su amplio control territorial, a cambio de obtener beneficios futuros. Los grupos
dedicados al crimen organizado pueden ofrecer votantes ya sea a travs de la coercin o de su
legitimidad generada, en ambos casos mediante un fuerte dominio territorial. En muchos
casos en estos procesos, para el caso argentino, se ven tambin incursas las barras de clubes
de ftbol, que como ya se mencion suelen estar vinculadas de manera directa a distintas
modalidades delictivas y, adems, actan como fuerza de choque para intimidar.
Pero un segundo mecanismo posee un mayor impacto aunque menor visibilidad: el
financiamiento de campaas polticas por parte de organizaciones delictivas a cambio de
beneficios que les permitan operar sin mayores dificultades. Se trata de situaciones de real
severidad porque afectan a los estratos ms altos de las esferas polticas, implicando la
existencia de niveles de connivencia que tornan vanos los esfuerzos de niveles inferiores de
gobierno en la lucha contra el crimen organizado.
En Argentina, y respecto de campaas nacionales, existe una denuncia concreta en relacin al
financiamiento de las campaas por organizaciones delictivas, en este caso vinculadas al
trfico de estupefacientes. Se trata de la campaa para las elecciones presidenciales de 2007,
para la cual un grupo de legisladores36 denunci que la fuerza partidaria que llev la frmula
presidencial ganadora (encabezada por Cristina Fernndez de Kirchner y Julio Cobos), recibi
$14.947.390 como ingresos totales para la campaa poltica, de los cuales $12.740.000 fueron
contribuciones privadas. Entre los mayores aportantes, se hallaban varias empresas del rubro
farmacutico, que segn algunos informes se hallan sospechadas de tener grandes vnculos
con organizaciones narcotraficantes de escala global. La sospecha es que el aporte de las
empresas fue un mtodo para blanquear dinero proveniente del narcotrfico (Farah, 2013).
Segn la jueza federal Mara Servini de Cubra, entre 1999 y 2010 se importaron 55.900
kilogramos de efedrina, mientras slo 156 kilogramos anuales eran suficientes para cubrir los
insumos necesarios para la produccin farmacutica. Las importaciones fueron realizadas
nicamente por cinco empresas, entre las que se hallaba Unifarma, compaa que aport
fondos para la campaa electoral kirchnerista de 2007. Adems, Unifarma era propiedad de
Ariel Viln, quien aparentemente se suicid y era socio de las vctimas del llamado "Triple
Crimen de General Rodrguez" (La Nacin, 29/08/2014). En este caso, se hallaron muertos en
General Rodrguez tres empresarios, y aunque el caso se trat de manera escindida a la causa
35

Este argumento fue desarrollado por Alberto Fhrig en una entrevista realizada por el diario La Nacin
el 27 de octubre de 2013.
36
Se trata de un informe del Centro de Investigacin de la Coalicin Cvica presentado en diciembre de
2009 que vincula a las organizaciones dedicadas al narcotrfico y al crimen organizado con las polticas
gubernamentales (Centro de Investigacin de la Coalicin Cvica, 2009).

45

de la efedrina, ambos tienen varios puntos en comn, entre los cuales se encuentra el hecho
de que Jess Mara Espinoza, mexicano apuntalado como presunto jefe narco e involucrado en
la causa de la efedrina, deca conocer a Sebastin Forza -uno de los asesinados- y declar que
ste le haba ofrecido el negocio de una droguera (La Nacin, 07/08/2013).
Por otro lado, tambin existe una denuncia contra el jefe de gobierno porteo, Mauricio Macri,
segn la cual Ral Martins Coggiola financi la campaa de dicho candidato en 2011. Martins
es un ex agente de la Secretara de Inteligencia del Estado, sospechado de ser propietario de
varios clubes nocturnos asociados a la trata de personas, tanto en Buenos Aires como en
Mxico. La denuncia fue efectuada por Lorena Cristina Martins, hija del ex espa, que ofreci
detalles del funcionamiento de la red de trata en complicidad con diversas comisaras, que a
cambio de dinero habran permitido el libre funcionamiento de los prostbulos. Adems,
inform que Martins habra colaborado en la campaa poltica de Mauricio Macri en 2011,
mediante la cual fue reelecto como Jefe de Gobierno porteo, a cambio de que los prostbulos
sigan funcionando y consigan habilitaciones sin contar con medidas de seguridad. El caso
qued en manos del juez Norberto Oyarbide, quien conoce personalmente a Martins37.
Justamente este ltimo punto abre las puertas para mencionar que no slo el Poder Ejecutivo
es cooptado por organizaciones criminales, pues por el contrario, como se ver en un captulo
especfico, tambin al Poder Judicial suelen apuntar estos grupos, con el fin de garantizar
impunidad; y en general la inmunidad y los largos mandatos de jueces y fiscales suelen
acentuar la connivencia (Center for the Study of Democracy, 2010). Tambin el Poder
Legislativo puede hallarse en el foco de las organizaciones criminales a la hora de moldear
ciertas polticas, ya que aunque los mecanismos para corromper a un cuerpo colegiado son
ms dificultosos s pueden apuntar a legisladores clave.
Es decir que las organizaciones criminales corroen y erosionan a las instituciones estatales y de
gobierno, ya sea mediante el desplazamiento del Estado en ciertas zonas, reemplazando de
manera no formal sus acciones, o a travs de la cooptacin y de la corrupcin de funcionarios
de los diferentes poderes de gobierno y de los distintos niveles federales. Asimismo, la
corrupcin producto del crimen organizado sin duda alguna disminuye la confianza en las
instituciones de la ciudadana, teniendo esto como corolario un menor nivel de participacin
en las decisiones pblicas y un respaldo no tan fuerte a la democracia y al Estado de derecho
(Rojas Aravena, 2008). Por otra parte, como menciona el apartado siguiente, no debe dejarse
de lado el deletreo impacto que el crimen organizado tiene sobre los Derechos Humanos.

Crimen Organizado y Derechos Humanos

Independientemente de la filosofa del derecho que se considere, resulta ineluctable que el
crimen organizado afecta fuertemente al goce de los Derechos Humanos, cuestin que se
intenta resaltar en todo este trabajo. Mientras que a lo largo de la historia se ha considerado
que los Estados son los encargados de garantizar los Derechos Humanos y, por ende, los que
tienen la responsabilidad ante las violaciones, en la actualidad se entiende que tambin las
37

Segn notas publicadas por los diarios Perfil.com y La Gaceta los das 11 y 12 de enero de 2012
respectivamente.

46

organizaciones criminales pueden afectar fuertemente al respeto de los Derechos Humanos

(Schmid, 1995). En particular, es posible afirmar que la criminalidad compleja impacta al
menos de dos formas sobre los Derechos Humanos.
Por una parte, el crimen organizado afecta de manera directa a los Derechos Humanos, puesto
que algunas modalidades de la delincuencia organizada impactan sobre el humano en s
mismo. En particular, la trata de personas no respeta la dignidad de las personas, e incluso
suele ir de la mano de torturas y maltratos psicolgicos, lo que ha llevado a que sea
considerada como la forma moderna de esclavitud (UNICEF, 2012), impactando de manera
completamente directa sobre los artculos 4 y 5 de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, entre varios otros. Asimismo, el avance del crimen organizado suele generar
condiciones de inseguridad en la sociedad, lo que afecta al derecho a la seguridad que las
personas tienen segn el artculo 3 de la Declaracin de Derechos Humanos.
Por otra parte, la criminalidad organizada afecta a los Derechos Humanos de manera indirecta
-pero no por ello menos rotunda- debido a que emplea a grupos vulnerables como mano de
obra, retroalimentando las condiciones de exclusin y estigmatizacin social. Adems, genera
gastos exagerados para las sociedades en la lucha contra la criminalidad, que implican un costo
de oportunidad en medidas para mejorar las condiciones socioculturales de la poblacin.
Asimismo, la inseguridad fsica y jurdica que el crimen organizado origina, limita de manera
concreta las posibilidades de desarrollo personal de los ciudadanos.
Finalmente, y como se ver ms adelante, en muchas ocasiones son las metodologas
empleadas para combatir a la criminalidad organizada las que terminan profundizando la
afeccin a los Derechos Humanos, por medio de prcticas violentas y estigmatizantes.
En suma, el respeto de los Derechos Humanos debe erigirse como el principal motivo por el
cual las sociedades en general, y los Estados en especial, deben bregar para detener el avance
de las organizaciones delictivas. El principal motivo para afrontar a las bandas criminales no es
una cuestin intrnseca a las mismas, sino que es el fuerte impacto en los derechos que todo
ser humano tiene de manera inalienable que el accionar criminal produce. Por eso mismo,
cualquier metodologa para combatir al crimen organizado debe tener como punto de partida
el respeto de los derechos de las personas. Si al perseguir a las bandas criminales se interfieren
los derechos, la principal razn para desarticular a los grupos criminales pierde su razn de ser.
Por ello resulta primordial que el marco conceptual desde el cual se aborden las problemticas
sociales de inseguridad sea el de la Seguridad Ciudadana y, dentro de ella, de la Seguridad
Humana, poniendo el foco en el individuo y en sus derechos, protegiendo a la persona de las
intervenciones arbitrarias del Estado.38

Luego de este repaso del impacto del crimen organizado, se presentan a continuacin dos
casos que pueden resultar tiles para ejemplificar los mecanismos por los cuales se producen y
desarrollan las vinculaciones entre el Estado, las policas y el crimen organizado, mediante

38

Para un debate respecto de los conceptos de Seguridad Interior, Pblica y Ciudadana, puede
consultarse a Gonzlez (2003).

47

nexos de corrupcin: se trata de los recientes casos de connivencia policial con bandas
criminales en Santa Fe y en Crdoba.

El caso de Santa Fe
El caso que indaga la connivencia entre policas y narcotraficantes en Rosario, provincia de
Santa Fe, se inici como consecuencia de una investigacin sobre una red de trata de mujeres
efectuada por la Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) entre noviembre de 2011 y abril de
2012. En ese marco, se accedi a una escucha telefnica en la que el dueo de un prostbulo
santafesino le preguntaba a un comisario mayor acerca de las tratativas necesarias para
vender cocana. El por entonces comisario mayor Oscar Ledesma respondi a travs de un
mensaje de texto que era necesario pagar $30.000 de manera mensual de manera directa al,
hasta ese momento, Jefe de la divisin drogas peligrosas de la Polica provincial: Hugo Tognoli,
que cuando la investigacin sali a la luz era el Jefe de la Polica. Otra de las pruebas en contra
de Tognoli surga por el hecho de que un lder narcotraficante llamado Carlos Ascani -alias el
vasco- recibi la informacin de que lo estaban persiguiendo automviles ignotos y logr huir.
Posteriormente se conoci que alguien con la clave de acceso de Tognoli haba consultado en
el Registro de la Propiedad Automotor por las patentes de los vehculos, y recibi el dato de
que pertenecan a la PSA, el 25 de noviembre de 2011 (Pgina 12, 19/10/2012).
Luego de que la denuncia tomara estado pblico, en octubre de 2012, Tognoli present su
renuncia (Perfil, 19/10/2012). Sin embargo, ya existan ciertas denuncias previas contra l,
pues en septiembre de ese ao Alberto Martnez, titular de la Asociacin Profesional Policial
de Santa Fe (Apropol) haba sostenido en el marco de una protesta policial que Tognoli
permita la existencia de kioskos de expendio de drogas y negociaba con Los Monos, una de
las bandas de ms renombre en Rosario (Perfil, 19/10/2012). El da de la renuncia de Tognoli,
su segundo, Cristian Sol, tambin present su dimisin, aunque el ministro de Seguridad
provincial, Ral Lamberto, decidi no aceptarle la renuncia y designarlo como el nuevo jefe de
la fuerza provincial (La Capital, 19/10/2012), a pesar de que posteriormente fue destituido y
est siendo investigado por enriquecimiento ilcito (La Poltica Online, 24/10/2012).
El expediente del caso explicita tambin que en muchas ocasiones en las cercanas de los
bnkeres hay policas en servicio de custodia y que en un departamento de un polica haba
cocana para proveer a los puntos de venta. Tambin hay una escucha en la que otro
narcotraficante conocido como Ojito conversa con un polica sobre un asesinato y acerca del
plan de tirar el cuerpo del fallecido a un ro (Pgina 12, 19/10/2012).
Ante los hechos, el juez Vera Barros solicit mediante una orden de captura internacional la
detencin de Tognoli, que luego de estar dos das prfugo se entreg ante el Poder Judicial el
21 de octubre de 2012 (Diario Panorama, 22/10/2012).
Resulta interesante observar la reaccin de la esfera poltica ante los acontecimientos. El
entonces gobernador de la provincia de Santa Fe, Antonio Bonfatti seal que se enter de la
noticia por los medios de comunicacin, puesto que la Ministra de Seguridad Nilda Garr y el
Ministro de Justicia Julio Alak, ambos de la esfera nacional, no lo haban notificado (La Poltica
Online, 22/10/2012). Al da siguiente de la detencin de Tognoli renunci el Secretario de
Seguridad provincial, Marcos Escajadillo (La Poltica Online, 23/10/2012).

48

A inicios de noviembre fueron detenidos otros policas vinculados a la causa, incluyendo al Jefe
de la Comisara Segunda de Rosario, Nstor Fernndez (LM Neuqun, 4/11/2012), pues con el
avance de la causa se determin que l haba empleado la clave suministrada por Tognoli que
permiti el acceso al Registro de la Propiedad Automotor que permiti dar aviso a Ascani,
quien por cierto ya haba sido detenido cuando la causa sali a la luz, al encontrrselo con un
kilogramo de cocana.
En abril de 2013 Tognoli fue procesado nuevamente, junto al ex comisario Jos Luis Baella,
acusados ambos de haber encubierto a Daniel Mendoza, quien haba sido detenido con
catorce kilos de cocana y procesado por fabricacin y comercio de estupefacientes. Adems,
ambos fueron procesados tambin por coaccin a Norma Castaos, de la organizacin
Madres Solidarias, quien los haba denunciado por vnculos con el comercio de drogas. La
coaccin se produjo mediante amenazas con un video que film el tambin agente de la
brigada de Drogas Peligrosas Mauricio Otaduy, en el que se ve a Castaos conversando con
Mendoza, a los fines de que la mujer retirara la denuncia contra Tognoli (Infonews, 4/4/2013).
En mayo esta causa fue elevada a juicio oral cuando el fiscal consider que mientras Tognoli
denunciaba infracciones menores a la ley de estupefacientes, omita casos de mayor cuanta
como el de Mendoza (Infojus Noticias, 14/05/2013).
Tambin en mayo de 2013 Juan Fernndez fue procesado junto con Tognoli y Ascani por la
causa surgida gracias a la investigacin de la PSA, por conformar una empresa criminal
conjunta para narcotrfico (Infojus Noticias, 17/5/2014).
Si bien estos son los hechos que han adquirido mayor notoriedad pblica, parece no tratarse
de hechos aislados en la fuerza provincial. De hecho, en junio de 2013 fue tambin detenido el
jefe de la Brigada Policial de Delitos Complejos, Gustavo Pereyra, y el sargento Juan Maciel,
acusados de filtrar informacin confidencial a integrantes de la banda Los Monos (Tlam,
6/6/2013).
Recientemente, se confirm la elevacin a juicio oral de la causa en la que se investiga la
vinculacin de Tognoli con Mendoza y la coaccin hacia Norma Castaos (Infojus Noticias,
9/6/2014).
Si bien las causas an estn en proceso, son varias las luces que arrojan sobre la vinculacin
entre policas y redes criminales. Una de las cosas que ms ilumina la cuestin es el hecho de
que las diferentes modalidades de la criminalidad organizada actan de manera fusionada y se
desarrollan en espacios comunes. Es por ello que quien solicita informacin sobre la manera
de conseguir droga y obtener proteccin en la causa iniciada por la PSA es quien regentea un
prostbulo asociado a la trata de personas con fines de explotacin sexual.
Por otro lado, es notorio que los intercambios se producen tal como la teora lo expone: a
cambio de dinero, la polica ofrece a los grupos criminales proteccin o informacin clasificada.
Pero lo que no debe dejar de recalcarse es el hecho de que el caso santafesino muestra que la
criminalidad organizada ha desarrollado vnculos tan profundos con las agencias estatales, que
ya no slo corrompe a las instituciones por medio de coimas o sobornos, espordicos o
regulares, a agentes que realizan actividades de patrullaje. Por el contrario, los involucrados
ascienden en la cadena de mando hasta alcanzar al menos al jefe de la fuerza, quien

49

anteriormente comand el rea de Drogas de la Fuerza provincial. Con ese nivel de

complicidad es imposible esperar que no avance el crimen organizado.
En el caso de Rosario, se considera tambin que la Polica suministra armas a los soldados y
presta su conformidad, o su indiferencia, frente a la existencia de bnkeres, cuya ubicacin es
bien conocida dada la existencia de filas de personas a sus puertas (Eventon, 2013). Cuando
aleatoriamente se acta contra algn bnker, parece difcil decir que no se trate de un acto
publicitario ms que de una verdadera poltica contra el narcotrfico. Al fin y al cabo, como
han expresado algunos testigos, quien termina dominando es quien tiene un mejor trato con el
rea de Drogas Peligrosas (Eventon, 2013).
Existe adems un altercado en el cuerpo policial, entre el rea de Drogas Peligrosas y el
llamado Comando Radioelctrico, que se disputan las zonas en las que se obtienen ms
beneficios como producto de la connivencia con el narcotrfico. Se ha denunciado tambin la
existencia de cajas negras, que implican la reunin de los ingresos provenientes de las
actividades ilcitas para la posterior distribucin entre los miembros de la fuerza. Inclusive se
ha sugerido que estos recursos han servido para financiar campaas polticas locales de
partidos que cuentan con el apoyo de la polica (Eventon, 2013): la Triple P en su mayor
preeminencia. Si a esto se le agrega la complicidad de empresarios, fundamentalmente de
bares y clubes nocturnos que prestan sus instalaciones para la venta de estupefacientes o para
realizar los pactos, se percibe claramente la existencia de la Cudruple P, y ms an si se
considera, siguiendo a Eventon (2013), que las organizaciones cuentan con contables, asesores
financieros y abogados que actan en las maniobras de lavado de dinero, primordialmente por
medio de empresas constructoras, inmobiliarias y concesionarias automotrices, adems de
sitios de recreacin.
Ms all de estas circunstancias y de los cambios de nombres, an no ha habido cambios
institucionales relevantes en las fuerzas de seguridad provinciales.

El caso de Crdoba
El caso cordobs que ha tomado repercusin en la opinin pblica lo hizo gracias a un
programa de televisin que mediante una investigacin periodstica revel algunas de las
tramas entre policas y narcotraficantes. Juan el francs Viarnes fue detenido en julio de
2013 por haber comprado tres automviles con dlares apcrifos y porque en su vivienda
fueron encontrados 340 mil dlares de tal talante. Luego de veintin das de estar detenido se
present en un programa televisivo local para difundir los vnculos espurios. Al parecer,
cuando la polica incautaba droga, un porcentaje era desviado al informante que pasaba el
dato que permita el allanamiento y otro porcentaje lo mantena la polica para venderlo a
organizaciones criminales (Infojus Noticias, 6/9/2013). Viarnes sostuvo adems que actu
durante mucho tiempo como agente encubierto de la Divisin de Drogas Peligrosas, a pesar de
no ser parte de la fuerza.
Al parecer, los vnculos alcanzan tambin a la esfera poltica pues el ex Secretario de
Prevencin de Adicciones y Lucha contra el Narcotrfico, Sebastin Garca Daz, afirm que lo
haban echado por presentar un informe al gobernador y al ministro donde argumentaba que

50

la cuestin del trfico de estupefacientes en la provincia no era un problema de venta al

menudeo, sino de grandes organizaciones (Cadena 3, 11/9/2013).
Por las denuncias, el fiscal Senestrari -quien argument que la investigacin se vena
realizando de manera previa a la denuncia televisiva- orden, segn mandato del juez federal
Ricardo Bustos Fierro, la detencin del Comisario Rafael Sosa, por entonces Director General
de Lucha contra el Narcotrfico y de otros cuatro efectivos: Alfredo Saine, Franco Argello,
Fabin Dttoli y Mario Osorio, todos imputados por los delitos de asociacin ilcita, privacin
ilegtima de la libertad y falsedad ideolgica (Cadena 3, 11/9/2013). Los narcotraficantes
vinculados a la causa fueron Daniel Crdoba y el conocido como el tuerto Cacho (Clarn,
11/9/2013).
Viarnes tambin haba incluido en su denuncia al oficial Juan Antonio Als, quien pocos das
despus fue hallado muerto en un camino rural con sntomas de haberse suicidado. En el
sepelio, el jefe de la polica cordobesa, Ramn Fras, manifest su apoyo al fallecido en un acto
que pareci mostrar la solidaridad entre los policas hacia los acusados (Clarn, 12/9/2013).
Tambin debe puntualizarse en el hecho de que mientras se producan los allanamientos y
detenciones, el bloque del justicialismo en la legislatura apoy a los policas investigados
(Clarn, 11/9/2013).
Das ms tarde, el 13 de septiembre de 2013, el jefe de la polica y el Ministro de Seguridad,
Alejo Paredes, renunciaron a sus funciones. Paredes adems de Ministro era polica, lo que
muestra la escasa conduccin poltica presente en la provincia. Asimismo, en diferentes
allanamientos se encontraron armas con la numeracin borrada y droga no identificada que
segn Senestrari se empleaba usualmente para plantrsela a inocentes para luego
extorsionarlos (Infojus Noticias, 13/9/2013).
Luego de la renuncia de Paredes, asumi en su cargo su principal asesora, Alejandra
Monteoliva, quien en noviembre afirm pblicamente que los policas procesados eran
inocentes (Infojus Noticias, 13/11/2013).
Adems de la causa central, se generaron una multiplicidad de causas satlites por delitos
vinculados al narcotrfico (Infojus Noticias, 30/09/2013) y el Tribunal Oral Federal N 2 de
Crdoba solicit la urgente intervencin de la Procuradura General de la Nacin (Infojus
Noticias, 24/9/2013). En noviembre se detuvo a Gustavo Gonzlez, jefe de Inteligencia de
Drogas Peligrosas, aunque en diciembre la Cmara Federal de Apelaciones le otorg al libertad
bajo fianza con la prohibicin de acercarse a dependencias policiales (Infojus Noticias,
20/12/20143).
En febrero de 2014, ocho de los policas involucrados, incluyendo a Sosa y al comisario general
retirado Jorge Mario Nieto, como jefes de una asociacin ilcita, fueron procesados, de manera
conjunta con Viarnes (La Nacin, 6/2/2014). Nieto es el ex titular de la Direccin de Lucha
contra el Narcotrfico. Sobre los bienes de Sosa y Nieto se trab embargo por un total de cien
mil pesos.
El caso cordobs, si bien an se investiga, parece tambin revelar e ilustrar las conexiones
entre los altos rangos policiales y las organizaciones criminales. En este caso no slo los

51

policas habran actuado como fuente de informacin de narcotraficantes, sino que tambin se
da el caso contrario en el que grupos criminales habran brindado informacin a la polica a
cambio de drogas allanadas en otros operativos. Tambin existe la particularidad segn la cual
parece haber casos en los que la polica culpa a inocentes plantndoles droga, mientras deja
libres a las bandas criminales.
Si bien en Crdoba los sucesos no han alcanzado tanta violencia como en el caso rosarino y,
por ende, no han adquirido tanta visibilidad, la cuestin reviste una fuerte gravedad
institucional y, sin embargo, an tampoco se han vislumbrado cambios sustanciales.

En suma, los casos ilustran el hecho de que el crimen organizado erosiona y coopta a las
instituciones pblicas y a sus miembros. Mientras las esferas polticas sigan vindose
beneficiadas por el accionar criminal, las redes seguirn influyendo en la arena poltica y por
ende, deteriorando no slo la democracia sino el Estado mismo, reflejado en cada una de sus
instituciones, desde la polica, hasta las cpulas de cada uno de los poderes del Estado.

52

PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

Introduccin
La necesidad de recurrir al Poder Judicial para la persecucin penal del crimen organizado, al
igual que de cualquier otro delito, supone un fracaso de todas las polticas preventivas y
alternativas. A pesar de ello, la actuacin del Poder Judicial sigue siendo sumamente relevante
a la hora de focalizar la atencin en el crimen organizado. Esto es as porque un Poder Judicial
debilitado puede tornar estriles los esfuerzos de los otros Poderes en la persecucin de las
redes de criminalidad organizada: por ms de que existan normas que apunten a estos grupos
y que los mismos sean detectados, detenidos y desmembrados, si no existen procesos que los
juzguen correctamente no slo podrn volver a actuar en el futuro sino que adems se
generarn incentivos para que otros grupos de la misma ndole an no detectados persistan o
incrementen su accionar delictivo.
Es por ello que resulta crucial poner atencin en el funcionamiento del Poder Judicial respecto
del crimen organizado. Con ese objetivo, este captulo describe en primera instancia la
estructura del Poder Judicial que aborda el crimen organizado, para luego puntualizar en el
accionar de la rama judicial contra el narcotrfico, por tratarse del delito de mayor
trascendencia pblica en la actualidad. En ese marco, se repasa tambin la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin sobre la tenencia de estupefacientes para consumo
personal y, finalmente, se hace alusin a la ley de desfederalizacin parcial de la competencia
penal en materia de estupefacientes.

Justicia Federal y Crimen Organizado

Los delitos que en general suelen desarrollarse por medio de redes de criminalidad organizada,
son delitos federales, es decir que son juzgados por el Poder Judicial de nivel federal. La
competencia de los juzgados federales, se halla establecida en el artculo 116 de la
Constitucin Nacional y la Ley Nro. 48. Adems, el ttulo segundo de la seccin primera del
Cdigo Procesal Penal de la Nacin, establece la competencia en razn de la materia. En
particular, el artculo 33 del Cdigo menciona los delitos que les competen a los jueces
federales, incluyendo los que han venido siendo tratados en este trabajo. Asimismo, las leyes
especiales de cada uno de los delitos tambin establecen que es la justicia federal la encargada
de juzgarlos. El artculo 34 de la Ley N 23.737 sobre estupefacientes, postula que la
jurisdiccin competente es la de nivel federal. No obstante, debe considerarse que justamente
para el narcotrfico existen ciertas excepciones, a raz de la sancin de la Ley N 26.052, que
desfederaliz, los delitos de narcotrfico de menor relevancia, haciendo que la competencia
en tales casos pueda ubicarse en las diversas jurisdicciones provinciales, aunque sean pocas las
provincias que han adherido a la ley.
En este sentido, siendo que el Poder Judicial Federal se organiza en varias jurisdicciones
territoriales distintas, cada una de esas jurisdicciones cuenta con distintos juzgados federales
de primera instancia, que son los encargados de realizar las investigaciones al surgimiento de
una causa, desarrollando la denominada etapa de instruccin. Adems, cada jurisdiccin

53

cuenta con tribunales orales, encargados de efectuar los juicios orales en el caso de que la
instruccin haya determinado el procesamiento de los imputados y su elevacin a juicio.
Asimismo, las jurisdicciones poseen una Cmara Federal de Apelaciones que acta como
segunda instancia. La Cmara Federal de Casacin Penal, las Supremas Cortes de Justicia
Provinciales y la Corte Suprema de Justicia de la Nacin actan como instancias superiores a
las que se puede recurrir con criterios cada vez ms estrictos.
Por otro lado, el Ministerio Pblico Fiscal tambin cumple un rol fundamental en el proceso de
administracin de justicia. Su existencia se encuentra establecida por el artculo 120 de la
Constitucin Nacional, y la Ley N 24.946 regula su organizacin, integracin, misiones y
funciones. Se trata de un rgano independiente y autnomo funcional y financieramente,
encabezado por un Procurador General que es propuesto por el Poder Ejecutivo y aprobado
por el Congreso Nacional.
Los fiscales que conforman el Ministerio Pblico tienen la funcin de defender los intereses de
la sociedad, y para eso llevan adelante la investigacin de los delitos, a los fines de que los
jueces tengan nicamente la funcin de juzgar. A ello se denomina sistema procesal
acusatorio. No obstante, a nivel federal todava no existe un sistema acusatorio puro en el cual
el fiscal slo investiga y el juez slo juzga, sino que en muchos casos se mantienen
caractersticas del viejo sistema inquisitivo en donde se superponen sus funciones, generando
serias dilaciones en los procesos judiciales y obstaculizando la total imparcialidad de los
jueces39.
El Ministerio Pblico Fiscal posee tambin cinco procuraduras especializadas creadas en 2013
para los temas de lesa humanidad, criminalidad econmica y lavado de activos, narcotrfico,
trata de personas y violencia institucional. Empero, estas procuraduras no tienen a su cargo
causas, sino que solamente realizan investigaciones preliminares y coadyuvan cuando un fiscal
federal lo requiere.
La mayor parte del presupuesto del Ministerio Pblico Fiscal se destina al pago de haberes, ya
sea de empleados, funcionarios o magistrados, habiendo implicado los salarios el 96% del
presupuesto total en 2013 (MPF, 2014).
Por ltimo, debe tenerse en cuenta que si bien los principales delitos que se desarrollan bajo la
modalidad de la delincuencia organizada son de competencia federal, los casos de
asociaciones ilcitas que no se vinculen con esos delitos pueden ser tratados por el nivel
provincial.

Narcotrfico y Poder Judicial

El narcotrfico no slo se transform en los ltimos aos en un tema candente en la agenda
pblica, sino que tambin comenz a ser una cuestin mencionada por los representantes de
los diferentes poderes como una cuestin sumamente relevante, y el Poder Judicial no ha
39

Debe destacarse que existen varios proyectos en el Congreso de la Nacin para reformar el Cdigo
Procesal Penal de la Nacin pasando a un modelo acusatorio. Ver, por ejemplo, los expedientes N 144S-2012 985-S-2012, 3640-S-2012 de la Cmara de Senadores y el Expediente 4050-D-2010 de la Cmara
de Diputados.

54

quedado fuera de esa ola. Por el contrario, recientemente, en la apertura del ao judicial de
2014, el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Ricardo Lorenzetti, manifest
que la agenda del narcotrfico debe ser prioritaria40, en una exhortacin no slo al Poder
Judicial, sino tambin a las otras ramas del Estado.
Esos comentarios de la mxima autoridad judicial tienen su correlato en los previos reclamos
de diferentes jueces respecto de la situacin del narcotrfico. As, por ejemplo, los integrantes
de la Cmara Federal de Apelaciones de Salta, Jorge Villada y Roberto Loutayf Ranea,
escribieron un comunicado dirigido al presidente de la Corte Suprema de Justicia en octubre
de 2013, expresando su preocupacin por el crecimiento del narcotrfico en la frontera
noreste y noroeste del pas, de la mano de otras actividades vinculadas al crimen organizado y
resaltando la saturacin de los juzgados en esas temticas, dado el incremento de un 84,6% en
la jurisdiccin Salta-Jujuy, en la cantidad de causas iniciadas por narcotrfico entre 2005 y
2012. Los jueces destacaron tambin la creciente participacin de extranjeros en el negocio
criminal en las fronteras (Cmara Federal de Apelaciones de Salta, 24 de octubre de 2013), lo
que enfatiza el carcter cada vez ms transnacional de la criminalidad organizada.
En el mismo sentido, una gran serie de jueces del norte del pas, reunidos en San Ramn de la
Nueva Orn -ciudad considerada por los funcionarios como clave en para el ingreso de drogasel 8 de mayo de 2014, emitieron un comunicado para recalcar la necesidad de que se creen de
manera definitiva juzgados federales en Libertador General San Martn, Tartagal, Tucumn,
Santiago del Estero, Chaco y Catamarca, as como que se cubra la multiplicidad de cargos
vacantes en los distintos juzgados. Adems, comunicaron a los Ministerios de Justicia y
Seguridad de la Nacin la necesidad de contar con ms establecimientos penitenciarios
federales, dada la saturacin de los existentes; y de extremar la provisin de recursos para
optimizar las acciones de prevencin, investigacin y combate a la criminalidad. Esta solicitada
obtuvo el respaldo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, a travs de su Resolucin N
1268 del 27 de mayo de 2014, en la que se requiri al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, al de Seguridad, y al Consejo de la Magistratura, a que arbitren las medidas
sugeridas por los jueces firmantes de aquel comunicado. Adems, una reunin similar a la de
mayo de 2014 se produjo en septiembre, en Formosa, donde se iteraron las preocupaciones
por el narcotrfico41.
La creciente importancia que el Poder Judicial le ha venido otorgando, al menos en trminos
discursivos, a la cuestin del narcotrfico, amerita detenerse brevemente en cmo el Poder
Judicial trata a las causas vinculadas al narcotrfico, considerando con especial atencin a qu
tipo de causas le otorga prioridad, y en desmedro de cules lo hace. Para ello se focalizar en
las causas tramitadas durante 2012, para las que el Ministerio Pblico Fiscal ha realizado un
detallado examen (MPF, 2014).
Antes de eso, debe tenerse en cuenta que las peculiaridades de las causas iniciadas no reflejan
necesariamente las caractersticas del fenmeno narcocriminal, puesto que hay filtros que
posee el sistema penal que hacen que determinados casos no sean judicializados (MPF, 2014).

40
41

Extrado de la nota de La Nacin del 7 de marzo de 2014.

Al respecto, puede verse el artculo del diario La Nacin del 11 de septiembre de 2014.

55

En cuanto al inicio que tienen las causas, se destaca que del total de las iniciadas por
estupefacientes en el ao 2012, un 67% tuvo su origen en la intervencin de alguna fuerza de
seguridad, aunque el valor real seguramente es mayor -cercano al 80%- por la existencia de las
causas que poseen origen registrado como otro (MPF, 2014)42.
Del total de causas iniciadas durante 2012 en las fiscalas nacionales en lo Criminal y
Correccional Federal y en lo Penal Econmico con asiento en la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, el 48% (7843) corresponde a estupefacientes. En el resto de las jurisdicciones, los
porcentajes se alteran desde un 68% para la Jurisdiccin Federal de Rosario, hasta un 8% para
la de La Plata, aunque en trminos absolutos priman Mendoza (3203 causas), Crdoba (2860),
Rosario (2283), Salta (1757) y Resistencia (1146). Los datos muestran que las causas vinculadas
a las drogas son un porcentaje muy alto del total de causas de los juzgados federales (MPF,
2014).
Entonces, del total de las causas iniciadas por estupefacientes en 2012, un 32% corresponde a
CABA, un 13% a Mendoza, un 12% a Crdoba, un 9% a Rosario y un 7% a Salta, tal como
muestra el Grfico V. Si bien la desagregacin se efecta por distritos judiciales, debe
resaltarse que la provincia de Buenos Aires tiene un lugar preponderante, no slo por la suma
de las distintas jurisdicciones del poder judicial con territorio en la provincia, sino porque la
misma ha adherido a la ley de desfederalizacin parcial de la competencia penal que ms
adelante se detalla.

Grfico V Causas iniciadas por estupefacientes en 2012 segn Jurisdiccin en 2012

2% 2%

4%
5%

2% 1% 1%

5%
5%

1%
32%

7%
9%

CABA
Rosario
Gral. Roca
Posadas

1%

12%

13%

Mendoza
Salta
Comodoro Rivadavia
San Martn

42

Crdoba
Resistencia
Tucumn
Paran

Al referirse a causas iniciadas por otro se refiere generalmente a causas iniciadas por actores cuyas
identidades intentaron preservarse; testigos, colaboradores, etc. Se permite el inicio de procesos de
este modo debido a las particularidades del delito de narcotrfico, sin embargo, es una forma de
proceder no aceptada generalmente por los sistemas procesales.
Por ejemplo, desde el ao 2000, en la provincia de Buenos Aires el Procurador resolvi que Los
integrantes del Ministerio Pblico Fiscal se abstendrn de dar curso a denuncias annimas que
consecuentemente, no se ajustan a las prescripciones del art. 286 del Cdigo de Procedimiento Penal.
Ello, toda vez que si el objetivo del denunciante, es el asegurar su integridad personal, se cuenta con el
instituto previsto en el Cdigo de Procedimiento Penal -artculo 286- mediante el cual se requiere "la
estricta reserva de su identidad".

56

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio Pblico Fiscal (2014).

Tambin es relevante prestar atencin a la distribucin de las causas sobre estupefacientes en

trminos relativos entre las distintas jurisdicciones. Para ello, el Grfico VI muestra la cantidad
de causas por estupefacientes segn jurisdiccin cada 100.000 habitantes. Adems de la
Ciudad Autnoma, con 271 causas cada 100.00 habitantes, priman Salta (122), Mendoza (112)
y Resistencia (96); mientras que Mar del Plata (13), San Martn (6) y La Plata (6), se ubican
entre las jurisdicciones con menor tasa de causas por habitante, aunque ello se debe en gran
parte a la ley de desfederalizacin. De la misma manera, es necesario tener en cuenta a la hora
de analizar los datos, que en la Ciudad Autnoma circulan a diario muchas ms personas de las
que efectivamente tienen residencia, lo que tambin impacta en la fuerte preponderancia
relativa de las causas en la capital.

Grfico VI Causas por estupefacientes cada 100.000 habitantes segn jurisdiccin

300
250
200
150
100
50
0

271

122 112
96

93

89

74

70

56

39

33

33

25

13

Causas iniciadas por 100.000 habitantes

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio Pblico Fiscal (2014). Los datos demogrficos
corresponden al Censo Nacional de 2010.

Por otro lado, se vislumbra que una gran parte de las causas iniciadas vinculadas a los
estupefacientes son por tenencia para consumo personal. Respecto del total, como se observa
en la Tabla 1, el 38% de las causas son por tenencia para consumo personal, aunque los valores
fluctan desde un 61% para Mendoza hasta un 1% para La Plata (MPF, 2014). Esto indica que
el Poder Judicial gasta recursos significativos en la persecucin de consumidores, mientras la
persecucin de quienes constituyen los ejes de las bandas narcotraficantes adquiere un rol
secundario. Esta perspectiva no puede hacer ms que acrecentar el problema,
fundamentalmente cuando la criminalizacin del consumo no va acompaada de polticas
preventivas y de rehabilitacin. A pesar de que por la estructura propia del comercio de
estupefacientes siempre hay muchos ms consumidores que cabecillas de bandas,
evidentemente los amplios porcentajes de causas por tenencia no slo muestran que la accin
policial apunta a los consumidores, sino tambin que los recursos humanos y financieros del
Poder Judicial no se orientan a dnde deberan para disminuir de manera eficiente la
criminalidad organizada en torno a los estupefacientes.

57

Por tal motivo, y dada la relevancia que ha tenido y tiene la persecucin de los consumidores
en Argentina, ms adelante se dedicar un apartado especial para repasar la pendular
jurisprudencia de la Corte Suprema en la materia. Ms all de eso, cabe destacar que existe
jurisprudencia sumamente encontrada en torno al tema. Mientras varias Cmaras se declaran
manifiestamente en contra de la constitucionalidad de la penalizacin de la tenencia de
estupefacientes para consumo personal (as por ejemplo, la Cmara Nacional de Apelaciones
en lo Criminal y Correccional Federal, ha expresado en reiteradas ocasiones que corresponde
declarar la inconstitucionalidad del artculo 14, apartado segundo, de la Ley N 23.737, por
traducirse en una irrazonable restriccin de la libertado personal y menoscabar el libre acceso
del derecho a la salud43); en el mismo perodo, varias Cmaras Federales del interior del pas y
la Cmara Nacional de Casacin Penal han optado por declarar la validez del artculo
mencionado (Bothamley, 2009), como se verifica, por ejemplo en el fallo Navarrete Venegas,
de la Cmara Nacional de Casacin Penal: la escasa cantidad de droga podr incidir sobre la
calificacin seleccionada y la individualizacin de la pena, pero en ningn caso habilita la
desincriminacin del encausado.
Respecto de las causas sobre comercio de estupefacientes, entendido en los trminos del
artculo 5 inciso c de la Ley N 23.73744, las mismas constituyen un 35% del total de las de
2012, con valores que oscilan entre un 14% para Crdoba y un 85% para Corrientes (MPF,
2014). En este sentido puede observarse cierta heterogeneidad en las diferentes jurisdicciones
en los delitos tratados, aunque es difcil vislumbrar si ello es debido a diferencias existentes en
la fenomenologa delictiva o en el enfoque de poltica criminal. De cualquier manera, dadas las
amplias distas imperantes entre las diversas jurisdicciones, es inevitable pensar que s hay
diversos grados de eficiencia en el combate a las organizaciones criminales.
La peculiaridad de las causas en las que se juzga el comercio de estupefacientes, o la tenencia
con fines de comercializacin, es que en las mismas el punto central pasa por determinar
cules son los actos o conductas de los que se desprende la intencin de comercializar. En
general, tal determinacin se produce gracias al secuestro de elementos de corte o balanzas
(Bothamley, 2009).
Como se constata en un fallo de 2013 del Tribunal Oral Federal de Mar del Plata45:
En el caso de marras, la preordenacin al trfico ilcito o transmisin a terceras personas, se
encuentra acreditada no solo por la elevada cantidad de estupefaciente secuestrada, que
excede con creces la necesaria para el consumo personal, sino adems por los claros indicios
reveladores de que dicho material se hallaba destinado a su comercializacin. Se puede
enumerar as, el secuestro junto a la droga, de elementos conocidamente utilizados para su
fraccionamiento y envoltorio, tales como un plato de vidrio color marrn con restos de
43

Tal afirmacin se ve iterada en varios fallos de la Cmara, pero lo ms interesante an es que muchos
de ellos son previos al fallo Arriola, de la Corte Suprema de Justicia. Ver por ejemplo, los fallos M.,P.;
N.,A.S.; Astete, Miguel Alejandro; vila, Claudio Fabin; Surez Taborda, Hernn.
44
Artculo 5 inciso c): Comercie con estupefacientes o materias primas para su produccin o fabricacin
o los tenga con fines de comercializacin, o los distribuya, o d en pago, o almacene o transporte.
45
Se trata de la causa caratulada como Garca, Carlos Manuel; Paris, Andrea Paula y Gmez, Pablo
Osvaldo s/ inf. ley 23.737

58

sustancia blanca, una cuchara de tipo sopera metlica, con restos de sustancia blanca, media
tarjeta magntica con restos de sustancia blanca, y una balanza de precisin marca SF-700,
capacidad de 0.01 gramos-mximo de cien gramos, con restos de sustancia blanca, una bobina
de bolsas trasparentes de arranque y una balanza electrnica marca Ferton Profesional,
modelo ACS-F, con capacidad para 30 kilogramos.
Sin embargo, el avance del crimen organizado hace que la tarea de probar la tenencia con fines
de comercializacin sea cada vez ms compleja.
En el fallo "Kosiuk, Flavia Lorena S/ sup. infracc. Ley N 23.737", dictado por el Tribunal Oral
Criminal Federal de Resistencia, se vislumbra esta cuestin. En el mismo, la defensa arguy
que la acusacin por tenencia de estupefacientes con fines de comercializacin no
corresponda, dado que en los diferentes procedimientos no se haban incautado balanzas,
elementos de corte, ni vidrios fluorescentes. Ante ello, el Tribunal argument lo siguiente:
Es dable remarcar por la experiencia recogida en este Tribunal que las redes de
narcotraficantes en punto a la distribucin de la droga se van adecuando a modalidades que le
resultan cada vez ms fciles y prcticas; ya no se encuentran elementos de fraccionamiento
domstico (balanzas de cocina de relativa precisin, elementos de corte, etc.) ms an en la
clase de estupefacientes que es objeto del sub examine, la cocana es de mayor precio y un
gramo hace diferencia; avalando lo manifestado advirtase que en la exhibicin de elementos
secuestrados para extraccin de muestras de pericia que luce a fs. 373/381 y vta., los 228
cilindros alcanzaban un peso muy cercano a los 10 gramos cada tiza. Reafirmando lo expuesto,
es llamativa la precisin alcanzada: en un paquete de 50 tizas hay 502 gramos, en el de 80
tizas: 803 gramos y el de 98 tizas tena 981 gramos (cfr. acta de fs. 291/293) esto no puede
lograrse con una actividad domstica y demuestra tambin el respaldo de una organizacin.
En el caso, se conden a Kosiuk a cuatro aos y seis meses de prisin, por tener escondidos
bajo tierra 2,847 kilogramos de cocana para comercializar ya fraccionada. Como elementos
probatorios, el Tribunal adujo que la seora Kosiuk habitaba nicamente con sus dos hijas
menores la vivienda allanada; consistiendo la misma en un predio cerrado con llave en el que
no se constat el ingreso de terceros; y que tena un patio con un pozo cavado, una pala y
tierra removida, en donde se encontr el estupefaciente fraccionado en forma de "tiza", listo
ya para su comercializacin. Adems, el Tribunal mencion, para confirmar su hiptesis, la
existencia de llamadas telefnicas intervenidas, en las que se apreciaba un lenguaje crptico,
que haca referencia al entorno operacional de la imputada y a la red de trfico de
estupefacientes a la que perteneca.
Finalmente, si bien las causas por contrabando46 son una minora -un 3% del total de 2012- las
mismas se encuentran entre las que tratan delitos de los ms severos asociados a
estupefacientes. Las causas por contrabando se encuentran ms representadas sobre el total
de las causas por estupefacientes en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (en 8% del total de
las causas por estupefacientes se tipifican en esta categora) y en juzgados con jurisdiccin en
el norte del pas, especialmente en provincias limtrofes: Posadas (14%), Resistencia (3%), Salta
(2%) y Paran (2%) (MPF, 2014). Considerando que estas jurisdicciones no son las de mayor
46

El contrabando de estupefacientes se tipifica en el artculo 866 del Cdigo Aduanero (Ley N 22.415).

59

poblacin, puede observarse que la problemtica transnacional del narcotrfico se observa en

este delito, dado el carcter fronterizo de las jurisdicciones sealadas. La escasa cuanta de las
causas por contrabando, uno de los delitos ms graves de los vinculados a estupefacientes, en
conjuncin con la gran cantidad de droga que entra y sale del pas -segn lo mencionado en el
segundo captulo- muestra cmo el Poder Judicial no apunta de manera eficaz al combate de
los verdaderos ncleos de poder de las organizaciones delictivas.
Por las caractersticas del narcotrfico en Argentina descriptas en el captulo de diagnstico del
crimen organizado, es posible inferir que gran parte de las causas de la Ciudad Autnoma
sobre contrabando son por exportacin ilcita, mientras que las de las provincias norteas son
por importacin.
En el fallo "Bogunovic, Jos Jorge s/ Infraccin Ley N 22.415", del Tribunal Oral en lo Penal
Econmico N 3, se conden al mencionado a siete aos de prisin por haberse comprobado
que fue responsable del delito de contrabando por ocultamiento, agravado por tratarse de
estupefacientes. La causa se inici cuando en febrero de 2010 en Valencia, Espaa, se
secuestraron 479,76 kilogramos de cocana adicionada en 480 paquetes ocultos en el interior
de 240 tubos metlicos modificados para la ocasin, provenientes de Argentina. El
contrabando se efectu mediante la exportacin documentada por una empresa, la sociedad
exportadora Hirros S.R.L., de diversos tubos de metal, que haban sido ahuecados para
contener la droga, y que tenan el grosor suficiente para dificultar la deteccin de los
escneres.
La defensa de Bogunovic intent argumentar que l no tena conocimiento de que los tubos
metlicos contenan estupefacientes en su interior, puesto que su accionar se desarrollaba
como empleado de la empresa Hirros, y que la responsabilidad penal le corresponda a su jefe,
sito en Espaa, el seor Francisco Javier Garca Gimnez. Empero, el Tribunal argument que
se desprende la intervencin de Bogunovic en cada uno de los pasos necesarios para concretar
el egreso de la sustancia estupefaciente oculta en los barrotes de aluminio. En efecto, fue
apoderado de la sociedad declarada como exportadora de la mercadera en la cual se ocult la
sustancia, intervino en la compra y pago de los tubos de aluminio utilizados para la elaboracin
del ardid, en el almacenamiento de mercadera, en sus pasos previos a la exportacin y en los
diferentes traslados a los cuales fue sometida la mercadera, incluidos aqullos vinculados a la
llegada de la misma al puerto desde el cual la exportacin fue realizada. (). Que en lo atinente
al elemento subjetivo del accionar de Bogunovic, los sucesos hasta aqu apuntados ponen de
relieve el conocimiento que aqul tuvo de la maniobra investigada al haber estado involucrado
en las diferentes facetas organizativas de la misma. El amplio espectro de actuacin en las
distintas etapas de la operacin, no se condice con el desconocimiento de sus ribetes esenciales
y, en consecuencia, permite afirmar que el imputado conoci el verdadero objetivo de la
exportacin cuestionada.
Es decir que los magistrados dedujeron de la participacin activa del imputado en cada una de
las etapas del proceso de contrabando, su necesario conocimiento de la situacin ilcita que se
estaba desarrollando: los argumentos de la defensa relativos a que el verdadero control de la
sociedad lo tena Francisco Javier Garca Gimnez, en nada escinden de responsabilidad del
imputado, por cuanto era Bogunovic quin, en complicidad con aqul y el resto de los

60

imputados prfugos, colaboraba activamente en cada uno de los pasos tendientes a la

indebida exportacin de estupefacientes. Ello es lo que resulta relevante a la hora de analizar la
responsabilidad del imputado, ya que la existencia de una persona con mayor poder decisorio
en el extranjero, no modifica la plataforma sobre la que se basa la acusacin. Para avalar ello
el Tribunal se vali de diferentes declaraciones testimoniales y de las contradicciones del
propio Bogunovic.

Tabla 1 Clasificacin de las causas sobre estupefacientes por Jurisdiccin en 2012

Jurisdiccin
Mendoza
Crdoba
Resistencia
CABA
Gral. Roca
Rosario
Baha Blanca
Tucumn

Causas no Porcentajes
Tenencia
vinculadas de tenencia
Porcentaje
Porcentaje
para
Comercio
Contrabando
al
para
Comercio
Contrabando
consumo
consumo consumo
1943
1260
61%
607
19%
22
1%
1493
1367
52%
408
14%
14
0%
590
556
51%
265
23%
38
3%
3186
4657
41%
2662
34%
612
8%
432
695
38%
307
27%
4
0%
818
1465
36%
1284
56%
5
0%
103
255
29%
218
61%
0
0%
254
640
28%
390
44%
2
0%

Total
3203
2860
1146
7843
1127
2283
358
894

Cdoro. Rivadavia

134

759

15%

219

25%

0%

893

Salta
Paran
Posadas
Mar del Plata
San Martn
Corrientes
La Plata
Total

260
57
88
28
20
6
2
9414

1497
340
530
193
416
243
312
15185

15%
14%
14%
13%
5%
2%
1%
38%

1030
155
280
150
277
211
190
8653

59%
39%
45%
68%
64%
85%
61%
35%

34
8
84
3
3
2
3
835

2%
2%
14%
1%
1%
1%
1%
3%

1757
397
618
221
436
249
314
24599

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio Pblico Fiscal (2014).

Para describir cul es la situacin en la que se encuentra el Poder Judicial para tratar las
cuestiones vinculadas al narcotrfico, tambin es pertinente observar con qu recursos cuenta
cada jurisdiccin y una buena forma de hacerlo es observar la cantidad de empleados que hay
por cantidad de causas iniciadas en cada una de las jurisdicciones, como lo hace el Grfico VII.
Si se consideran slo las causas de estupefacientes, Mendoza se configura como la jurisdiccin
ms saturada, en donde cada empleado inicia en promedio 71 causas sobre delitos vinculados
a las drogas y 111 causas de todos los tipos penales por ao. Salta (43), provincia clave en el
ingreso de drogas y Rosario (41), donde ms se ha manifestado la violencia entre bandas, son
las jurisdicciones que siguen en la lista, adems de Crdoba (40), Posadas (31), la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires (30) y Resistencia (28). Las jurisdicciones menos saturadas -aunque
considerando slo las causas sobre estupefacientes- son las de La Plata (5), Mar del Plata (4) y
San Martn (4) (MPF, 2014), para las cuales es necesario recordar nuevamente la influencia de

61

la ley de desfederalizacin. Se percibe tambin que no necesariamente las jurisdicciones ms

saturadas en la temtica de las drogas lo son tambin para todos los tipos penales.

Grfico VII Cantidad de causas iniciadas por empleado segn jurisdiccin, para todos los
tipos penales y para causas sobre estupefacientes, 2012
120

111

100
80
60
40

71

84

77
43

61
60
41
40

63
31

58
55
45
30
28
26
24

20

60
43
22

38
34
26
20
16
11

31
5

Cantidad media de causas iniciadas por empleado para causas sobre estupefacientes
Cantidad media de causas iniciadaspor empleado para todos los tipos penales
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio Pblico Fiscal (2014).

Cabe al respecto agregar que la cantidad de causas por empleado exhibe solamente una parte
de la saturacin de los juzgados y fiscalas penales. Ello, por cuando debido a la forma y modo
en que se debe trabajar dentro de un juzgado o fiscala, las decisiones deben ser suscriptas por
el Secretario cada vez que se realiza una medida investigativa y por el magistrado en aquellos
momentos de decisin (detencin, allanamiento, etc.) Por ello, ni siquiera aumentando el
nmero de empleados se solucionara completamente el problema de sobrecarga en el
personal, ya que se produce un cuello de botella hacia los funcionarios y/o magistrados.
Asimismo, la falta de recursos tcnicos calificados para la investigacin de delitos complejos,
tiende a perpetuar las situaciones de impunidad de las bandas ms poderosas, y de
persecucin de delitos de complejidad probatoria menor. La lucha contra el crimen organizado
requiere de medios especiales de investigacin, conocimientos especficos y capacitacin
sobre diversos temas. Slo de ese modo los fiscales o investigadores pueden hacer frente al
desafo que representan estas organizaciones delictuales dinmicas.
Sin embargo, dentro del Poder Judicial, la capacitacin permanente y especfica para
empleados, funcionarios y magistrados en temas de crimen organizado es casi inexistente. An
ms, esta falta de capacitacin ha provocado que el Poder Judicial no logre todava adaptarse a
la dinmica cambiante de una lucha contra el delito complejo; no solamente los delitos
continan desarrollndose mientras se realizan las investigaciones sino que adems se trata de
un enjambre de delitos varios y diferentes, perpetrados por diferentes actores en diversos
lugares y momentos. Pero adems, resultara necesario que el Poder Judicial cuente con

62

43
4

herramientas que permitan acceder de manera inmediata, plena y confiable a informacin

relevante; por ejemplo, situacin patrimonial de posibles personas vinculadas con el delito,
informacin sobre bienes inmuebles, registros civiles y migratorios, etc. Esta falta de
adaptacin y de capacitacin se transforma en un obstculo casi insorteable a la hora de lograr
investigaciones eficaces.

En suma, lo que se observa en el tratamiento del narcotrfico por parte del Poder Judicial es,
en primera instancia, una fuerte saturacin de los recursos y su falta de capacidad tcnica para
los aspectos no-jurdicos de la investigacin y, en segundo lugar, la destinacin de los mismos
hacia la persecucin de los consumidores ms que hacia los ejes centrales de los grupos
narcocriminales. Tales circunstancias incentivan el repaso de la oscilante postura de la Corte
Suprema de Justicia sobre la penalizacin de la tenencia de estupefacientes para consumo
personal.

La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
A simple vista, puede parecer que analizar la jurisprudencia respecto de la punibilidad de la
tenencia de estupefacientes para consumo personal no es una tarea que pueda contribuir al
entendimiento de la persecucin del crimen organizado. No obstante, si se considera, como se
ha aducido en el apartado previo, que ello tiene efectos en torno al modo y las prioridades en
que el Poder Judicial persigue al conjunto de delitos vinculados a la problemtica de las drogas,
observar cmo ha sido la opinin de la Corte en la materia se torna de vital importancia.
La fluctuante postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en lo que respecta a la
tenencia de estupefacientes para consumo personal, y en particular del cannabis, puede
sintetizarse en cuatro fallos de enorme relevancia: Colavini, de 1978; Bazterrica (1986),
Montalvo (1990) y Arriola (2009).
En el fallo Colavini, del 28 de marzo de 1978, la Corte Suprema conden con multa y dos
aos de prisin en suspenso a una persona que fue encontrada en una plaza con dos cigarrillos
de marihuana, sosteniendo que la represin de la tenencia de estupefacientes para uso
personal, prevista en el entonces artculo 6 de la ley 20.771, no era violatoria de la garanta
determinada por el artculo 19 de la Constitucin Nacional47. Entre los fundamentos, se
destacaba que no es ocioso, pese a su pblica notoriedad, evocar la deletrea influencia de la
toxicomana en el mundo entero, calamidad social comparable a las guerras que asuelan a la
humanidad, o a las pestes que en tiempos pretritos la diezmaban y habida cuenta de las
47

El artculo 19 de la Constitucin garantiza el derecho a la privacidad: Las acciones privadas de los

hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn
slo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningn habitante de la Nacin ser
obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe."

63

consecuencias tremendas de esta plaga, tanto en cuanto a la prctica aniquilacin de los

individuos, como a su gravitacin en la moral y la economa de los pueblos, traducida en la
ociosidad, la delincuencia comn y subversiva, la incapacidad de realizaciones que requieren
una fuerte voluntad de superacin y la destruccin de la familia, institucin bsica de nuestra
civilizacin, resultara una responsabilidad inaceptable que los gobiernos de los Estados
civilizados no instrumentaran todos los medios idneos, conducentes a erradicar de manera
drstica ese mal o, por lo menos, si ello no fuera posible ,a circunscribirlo a sus expresiones
mnimas48.
El fallo Colavini se inscribi en el contexto de la ltima dictadura militar argentina, se bas en
la doctrina de la seguridad nacional (Touz, 2010) y reafirm el artculo 6 de la Ley N 20.771,
sancionada en ese mismo contexto en 1974, que impona penas de 1 a 6 aos y multas frente a
la tenencia de estupefacientes, incluso en el caso de que sean para consumo personal. Esa ley
haba alterado el artculo 204 del Decreto Ley N 17.567, de 1968, nica norma que el pas tuvo
hasta el momento que despenalizaba la tenencia de estupefacientes en el caso de que las
cantidades no excedieran las propias para el consumo personal (Touz, 2010).
Ya con el regreso de la democracia, en agosto de 1986 la Corte emiti el fallo Bazterrica, en
el que declar la inconstitucionalidad del artculo 6 de la ley N 20.771, por considerar que
legislar sobre conductas propias de la esfera privada es contrario a la garanta del artculo 19
de la Constitucin Nacional. Ms importante an, la Corte emple un argumento de tinte
utilitarista al afirmar que la sancin penal aplicada al consumidor no es un remedio eficaz para
el problema de las drogas, y que no est probado que la incriminacin de la simple tenencia
evite peligros concretos para el orden pblico49.
Pero a pesar de esta sentencia, el Poder Legislativo sancion en 1989 la actual ley de
estupefacientes que, como ya se mencion, pena la tenencia para consumo personal con un
mes a dos aos de prisin. De la mano de ello, en 1990 la Corte volvi a mutar su postura a
travs del fallo Montalvo, en el cual el voto de la mayora aval la constitucionalidad de la
penalizacin de la tenencia de estupefacientes para consumo personal. Entre los argumentos
se destac que lo que se desea proteger no es el inters personal del adicto, sino el inters
general que se ubica por encima de l, considerando que la conducta del adicto constituye un
medio de difusin de la droga hacia la sociedad, dado el efecto contagioso de la
drogadiccin. Se seal tambin que la incriminacin apunta no slo a resguardar la salud
pblica, sino tambin los valores morales, la familia, la sociedad, la juventud, la niez, e
inclusive la existencia de la nacin y de la humanidad como un todo, puesto que detrs de
cada consumidor se halla el pasador o los traficantes50.
Finalmente, con el fallo Arriola, de 2009, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de la
punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal por invadir la esfera de
la privacidad, aunque aclarando que las circunstancias deben verificarse en cada caso
concreto. El caso resolvi la situacin de cinco personas que fueron encontradas con tres
cigarrillos de marihuana entre sus pertenencias, cuando salan de una vivienda sospechada de
48

Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fallo Colavini, 28 de marzo de 1978.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fallo Bazterrica, 29 de agosto de 1986.
50
Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fallo Montalvo, 11 de diciembre de 1990.
49

64

comerciar estupefacientes. En su voto, el Dr. Zaffaroni seal que la penalizacin de los

consumidores se convierte en un obstculo para la recuperacin de los pocos que son
dependientes, pues no hace ms que estigmatizarlos. Similar posicin plante el Dr. Carlos
Fayt: es indudablemente inhumano criminalizar al individuo, sometindolo a un proceso
criminal que lo estigmatizar de por vida y aplicndole, en su caso, una pena de prisin. ()
Antes bien, es primariamente en el mbito sanitario y mediante nuevos modelos de abordaje
integral que el consumo personal de drogas debera encontrar la respuesta que se persigue51.
Ya han pasado cinco aos desde el fallo Arriola y las voces de funcionarios polticos a favor de
la despenalizacin se han repetido de manera constante. Incluso recientemente el Secretario
de Seguridad de la Nacin, Sergio Berni, se mostr a favor de discutir la despenalizacin del
consumo de todas las drogas52 y aparentemente se habra comenzado a trabajar en un
proyecto desde diversas reas del Estado53. A pesar de ello, y de los variopintos proyectos que
descansan en el Congreso de la Nacin, la tenencia para consumo personal an sigue estando
penada por ley.

Este uso ineficaz de los recursos se ha visto intensificado tambin por la desfederalizacin de
los delitos de narcomenudeo, eje del siguiente apartado.

Ley de desfederalizacin parcial de la competencia penal en

materia de estupefacientes
La Ley N 26.052, sancionada en 2005, moder las penas para aquellos delitos donde se
entregue, suministre, aplique o facilite estupefacientes de modo ocasional y gratuito. Pero ms
importante an, en su artculo segundo estableci que, mediante ley de adhesin, las
provincias pueden optar por asumir la competencia de los siguientes delitos estipulados en la
ley de estupefacientes:

Artculo 5, penltimo prrafo: cuando por la escasa cantidad sembrada o cultivada y

dems circunstancias, surja inequvocamente que ella est destinada a obtener
estupefacientes para consumo personal";
Artculo 5, ltimo prrafo: "cuando la entrega, suministro o facilitacin fuere
ocasional y a ttulo gratuito y por su escasa cantidad y dems circunstancias, surgiere
inequvocamente que es para uso personal de quien lo recepta";
Artculo 14, que estipula que "ser reprimido con prisin de uno a seis aos y multa
de trescientos a seis mil australes el que tuviere en su poder estupefacientes. La pena
ser de un mes a dos aos de prisin cuando, por su escasa cantidad y dems
circunstancias, surgiere inequvocamente que la tenencia es para uso personal".
Artculo 29, referido a la falsificacin de recetas;
Artculo 204 del Cdigo Penal y 204 bis, ter y quater, referidos al suministro de
sustancias medicinales de manera no acorde a lo estipulado en las recetas.

51

Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fallo Arriola, 25 de agosto de 2009.

Extrado de la nota de La Nacin del 20 de julio de 2014.
53
Al respecto, puede consultarse la nota de La Nacin del 10 de agosto de 2014.
52

65

Adems debe aclararse que, segn la ley, el artculo 5 inc. c), que reprime a quien
comercie con estupefacientes o materias primas para su produccin o fabricacin o los
tenga con fines de comercializacin, o los distribuya, o d en pago o almacene o
transporte; ser de aplicacin provincial nicamente cuando las dosis de
estupefacientes fraccionadas lo estn de modo que se infiera que estn destinadas al
consumidor. Algo similar acontece con el artculo 5 inc. e), que sanciona a quien
entregue, suministre, aplique o facilite a otra persona estupefacientes, puesto que la
norma estipula que le competer a la justicia provincial cuando se verifiquen dosis
fraccionadas para el consumo.

La Ley N 26.052, posea como objetivos descongestionar a la justicia federal y aumentar la

eficiencia de la persecucin penal. La ley obtuvo la adhesin de Buenos Aires, Crdoba, Salta,
Entre Ros y La Rioja, aunque en estas ltimas dos an no entr en vigencia.
Sin embargo, lo cierto es que los verdaderos efectos de la ley se encuentran muy lejos de ser
positivos. Un reciente estudio del Ministerio Pblico Fiscal (2014), que analiza el impacto de la
aplicacin de la ley en Buenos Aires, muestra que se increment la persecucin de la tenencia
simple, la tenencia para consumo personal y la comercializacin en pequea escala, sin que
ello derive tambin en el aumento en la persecucin de los tipos penales ms complejos. Por el
contrario, la posibilidad de la Justicia Federal de acceder a ilcitos ms complejos se redujo de
manera importante, por lo que las causas de tenencia con fines de comercializacin, comercio
simple, comercio agravado por la intervencin de tres o ms personas, almacenamiento
simple, organizacin y financiamiento del trfico y transporte agravado por la intervencin de
un funcionario pblico todos claros ejemplos de casos de crimen organizado-, han disminuido
entre 2005 y 2008, primeros tres aos de aplicacin de la ley en Buenos Aires. Una posibilidad
es que la incapacidad para perseguir delitos menores, produce una menor capacidad para
identificar las redes ms complejas que sostienen a esos delitos de inferior relevancia. Quien
obtiene informacin valiosa sobre consumidores o los escalafones ms bajos de las
organizaciones criminales son organismos judiciales distintos sin los cuales existe una debida
cooperacin y/o comunicacin. De este modo, la Justicia Federal perdi una fuente de
informacin importante. En definitiva, lo que se advierte es una inclinacin hacia la
persecucin de los consumidores y a los escalones ms bajos y vulnerables de las redes
criminales, sin apuntar a los verdaderos cimientos de las mismas.
Esta falta de comunicacin entre los diferentes actores encargados de la persecucin penal del
narcotrfico se combina con la falta de preparacin del personal. La implementacin de la ley
de desfederalizacin de drogas no se acompa de una capacitacin coherente y completa
para los nuevos magistrados encargados de los delitos desfederados. La capacitacin es un
componente esencial del sistema judicial dado que cualquier ley o reforma que se intente
poner en prctica slo podr producir los resultados deseados a partir de una implementacin
ptima por parte de los operadores. En este sentido, se ha expresado, por ejemplo, que el
Poder Judicial de la Provincia de Mendoza funcionara a un 50% de todo su potencial54.

54

Ver, por ejemplo, nota del da 15 de Diciembre de 2013 en Los Andes.

http://archivo.losandes.com.ar/notas/2003/12/15/sociedad-94042.asp

66

Adems, la ley de desfederalizacin promovi la fragmentacin de las capacidades del Estado y

el empoderamiento relativo de las justicias y policas provinciales, que en ocasiones confusas
adquieren el poder de decidir la competencia de los delitos (PROCUNAR, 2014). Asimismo, en
las antpodas de lo que se planteaba con la sancin de la ley, entre los aos 2005 y 2009 en
Buenos Aires, aument de manera significativa la percepcin de la facilidad de acceso a
estupefacientes por parte de estudiantes secundarios. Los incrementos fueron de un 11% para
la marihuana, un 8,6% para el xtasis, un 8,3% para la pasta base y un 6,5% para la cocana
(Ministerio Pblico Fiscal, 2014).
Finalmente, son tambin serias las dudas sobre la constitucionalidad de la Ley de
desfederalizacin parcial: en julio de 2006, el juez Germn Castelli, del juzgado federal en lo
Criminal y Correccional N 1 de Morn, declar la inconstitucionalidad del artculo 2 inciso 1
de la Ley N 26.052, que autoriza a las provincias a hacerse cargo del juzgamiento de los delitos
de narcomenudeo, sosteniendo que el mismo se halla manifiestamente en contra del principio
federal por el que se rige Argentina, y que atenta contra los artculos 1, 115 y 121 de la
Constitucin Nacional55.
En fin, tanto las limitadas capacidades de la Justicia Federal para perseguir al narcotrfico y a
otros delitos federales que se sustentan en organizaciones complejas, como los efectos de la
desfederalizacin y de la persecucin de los consumidores, confluyen para lograr una accin
ineficiente y desarticulada en lo que respecta al juzgamiento de las redes criminales de tal
forma que se logre desmembrarlas. El Poder Judicial se muestra debilitado para afrontar
problemticas tan complejas, y requiere reformas prontas que le permitan un accionar ms
gil y flexible.
Pero ms all de eso, lo que se requiere inexorablemente es una mejor coordinacin entre los
distintos poderes: un Poder Legislativo que produzca normas idneas para la persecucin de
los verdaderos ncleos de poder de las organizaciones criminales; un Poder Ejecutivo que los
persiga; y un Poder Judicial con los recursos financieros, humanos y organizacionales
suficientes para garantizar procesos justos, rpidos y eficaces.

Corrupcin y Poder Judicial

Como fuera destacado en el captulo denominado Crimen organizado y corrupcin, la
corrupcin resulta ser, cuanto menos, facilitadora del narcotrfico. En aquellas jurisdicciones
donde se han observado altos ndices de corrupcin dentro del Poder Judicial el narcotrfico
parece encontrar un lugar propicio para el desarrollo de sus negocios ilcitos. En este sentido,
el propio Guillermo Montenegro -Ex Juez Federal y actual Ministro de Justicia y Seguridad de la
Ciudad de Buenos Aires- ha expresado que el Poder Judicial es corrupto en muchas
oportunidades donde debe investigar el narcotrfico56.

55

Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N 1 de Morn, Causa N 5081 sobre la competencia

atribuida a este Juzgado Federal, 10 de julio de 2006.
56
Ver, por ejemplo, la nota de La Capital del da 27 de Junio de 2014.
http://www.lacapitalmdp.com/noticias/El-Pais/2014/06/27/264179.htm

67

Para la opinin pblica, qued en evidencia la existencia de organizaciones dedicadas al

narcotrfico en nuestro pas particularmente luego de los crmenes de los colombianos Duque
Ceballos y Quintero Gartner ocurridos el da 24 de julio de 2008 en el shopping center
Unicenter de Martnez, Provincia de Buenos Aires57. Dichos homicidios marcaron un antes y
un despus en el narcotrfico en nuestro pas, al menos en cuanto a la importancia otorgada a
la problemtica. A ellos se sum el homicidio de Galvis Ramrez, tambin de nacionalidad
colombiana, ocurrido meses despus en la localidad de San Fernando58.
Sin embargo, las causas por dichos asesinatos se encuentran estancadas59. Uno de los Fiscales
encargados de su investigacin, denunci a su superior, Julio Novo, Fiscal General de San
Isidro60, por ofrecer tranquilidad a una red internacional de narcotrfico al sabotear la
pesquisa sobre los crmenes de tres colombianos en el Gran Buenos Aires61. El Fiscal explic
que la Fiscala General impidi de diversos modos la correcta investigacin de las causas
vinculadas al narcotrfico; entre los que se incluy falta de recursos suficientes62, como as
tambin medidas directas a fin de entorpecer la investigacin.
En el marco de la causa iniciada por el Fiscal Angelini, que tramita actualmente en el Juzgado
Federal en lo Criminal y Correccional de San Isidro a cargo de la Dra. Arroyo Salgado, se
procedi al allanamiento tanto de la Fiscala General de San Isidro como de la Procuracin de
la Provincia de Buenos Aires, aunque todava la causa se encuentra sin una resolucin
definitiva.
Lamentablemente, quienes se encargan de juzgar tambin han sido salpicados por el manto de
duda respecto a hechos de corrupcin. El da 8 de Noviembre de 2012 fue asesinado en manos
de un sicario Martn "Fantasma" Paz, de quien era vox populi se vinculaba con la banda narco
conocida como "Los Monos". Esta causa recay en manos del Dr. Juan Carlos Vienna, junto con
otros cinco jueces de distintas jurisdicciones63. La investigacin se conoci como la causa de
Los Monos, donde ms de 35 personas fueron procesadas.
Ya a principios del ao 2014 dos imputados haban solicitado el apartamiento de Vienna como
Juez de la causa atento su vinculacin con la familia Paz64 pero fue luego de la publicacin de
una foto en donde se puede ver al magistrado y al padre del fallecido juntos que la vinculacin
57

Ver, por ejemplo, Nota de La Nacin del da del hecho. http://www.lanacion.com.ar/1033446-ataquea-tiros-en-un-centro-comercial

58
Ver, por ejemplo, Nota de Clarn del da 24 de Febrero de 2009.
http://edant.clarin.com/diario/2009/02/24/policiales/g-01865034.htm
59
Ver, por ejemplo, Nota del da 27 de Julio de 2014. http://www.laverdadonline.com/noticia51820.html
60
Ver, en detalle, Nota de Pgina 12 del da 31 de marzo de 2013.
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-217028-2013-03-31.html
61
Ver, en detalle, Nota de Politica Digital http://www.politicadigital.com.ar/nacionales/6080-investiganel-vinculo-de-julio-novo-con-una-red-internacional-de-narcotrafico
62
Ver, por ejemplo, Nota del da 4 de Noviembre de 2012 en Tiempo Argentino.
http://tiempo.infonews.com/nota/39066/este-hombre-se-muestra-como-un-nexo-fuerte-delnarcotrafico-aqui
63
Ver Nota de Pagina 12 de fecha 19 de junio de 2013.
http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/9-39374-2013-06-19.html
64
Ver nota La Capital de fecha 9 de mayo de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Ratificaronal-juez-Juan-Carlos-Vienna-al-frente-de-la-causa-de-Los-Monos-20140509-0027.html

68

tom estado pblico. La fotografa fue tomada en una pelea de box en San Antonio, Estados
Unidos65. El Mximo Tribunal de la Provincia ha expresado que verificarn la autenticidad de la
fotografa antes de tomar una decisin al respecto. Por su parte, los imputados pedirn su
apartamiento de la causa nuevamente 66

La situacin hasta aqu descripta no hace ms que mostrar de qu modo importantes sectores
del Poder Judicial se encuentran limitados para asumir el rol que les toca en la persecucin
penal de la criminalidad organizada, requiriendo un profundo saneamiento a los efectos de
lograr ser efectivos en esta misin.

65

Ver Nota Infobae de fecha 24 de Septiembre de 2014.

http://www.infobae.com/2014/09/24/1597037-foto-real-o-montaje-un-juez-rosario-y-el-padre-lidernarco-juntos-una-pelea-maidana
66
Ver Nota de La Capital 29 de Septiembre de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Pedirannuevamente-la-recusacion-del-juez-Vienna-en-la-causa-de-Los-Monos-20140925-0005.html

69

POLTICAS PBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

El presente captulo se propone efectuar un repaso de algunas polticas pblicas llevadas a
cabo alrededor del mundo, con diferentes niveles de xito y eficacia, contra el crimen
organizado. En particular, se prestar atencin a la accin estatal con diferentes enfoques,
desde los ms punitivos y represivos, hasta otros ms preventivos, pasando por modelos que
apuntan a impactar en los actores clave de los grupos organizados y no en los sectores ms
vulnerables. Se har tambin hincapi en la accin de la sociedad civil y su enorme grado de
importancia para combatir al crimen organizado.
Vale aclarar que el repaso de las polticas no tiene como intencin ocasionar un isomorfismo
institucional67 desmesurado para el caso argentino. Ms bien, deben entenderse como puntos
de referencia a tener en cuenta en la generacin de polticas pblicas contra el crimen
organizado, siempre con la cautela necesaria de adaptar los modelos a las peculiaridades del
caso nacional. Por eso mismo, la exposicin de los diversos casos no se realiza con un fin
meramente descriptivo, sino siempre prestando atencin a la potencial utilidad que pueden
representar para Argentina.
En primera instancia se repasa el modelo de guerra contra las drogas para luego analizar
experiencias con enfoques alternativos, ya sea a travs de nuevos modos de policiamiento,
atacando a las estructuras de financiamiento de las redes criminales o con la participacin de
la sociedad civil en los procesos de resolucin de problemas vinculados a las bandas criminales.

El fracaso de la Guerra contra las Drogas

Durante dcadas, las polticas pblicas contra el narcotrfico estuvieron orientadas por un
modelo fomentado por Estados Unidos, el de la lucha contra las drogas. Este modelo se
enfoca en reducir la oferta de drogas dejando en un segundo plano la demanda de las mismas,
con la idea de que al perseguir la oferta los precios aumentarn y, en consecuencia, se reducir
el consumo. A pesar de su predominancia como paradigma contra el trfico de
estupefacientes, desde hace ya algunos aos han comenzado a surgir voces en contra de este
modelo. Inclusive, un reciente estudio de Werb et. al. (2013) muestra que desde inicios de la
dcada del 90 los precios de las drogas han tendido a descender y su pureza a aumentar, en
contra de los postulado por los defensores del modelo.
Segn Tokatlin (2013), la concepcin de la guerra contra las drogas deriv en una serie de
polticas pblicas cuyos resultados son difciles de halagar. En primer lugar, el autor menciona
la erradicacin de los cultivos ilcitos, que ha sido una poltica ineficaz, puesto que no afect el
poder de los traficantes de drogas ni mejor las condiciones socioeconmicas de las reas
afectadas. Adems, el efecto globo, ya explicado en el captulo 2 de este trabajo, no slo
funciona a nivel regional, sino que tambin lo hace al interior de los pases, por lo que el
desplazamiento de los cultivos por parte de las organizaciones criminales no se soluciona con
simples ataques especficos en determinadas reas.
67

El concepto de isomorfismo institucional se emplea en los trminos de DiMaggio y Powell (1983) y

hace referencia a la tendencia de las instituciones a asemejarse a las de su entorno.

70

En segundo lugar, el desmantelamiento de las organizaciones narcotraficantes, especialmente

a travs del descabezamiento de las bandas mediante la captura de sus lderes, que se
transform en una poltica central durante los 90, porque los resultados de esta metodologa
han sido mediocres y derivaron en grandes olas de violencia (Tokatlin, 2013).
Una tercera medida ha sido la extradicin, implementada fundamentalmente en Mxico,
Colombia y Repblica Dominicana, con escasos efectos sobre el trfico de drogas, puesto que
siempre ha surgido alguien dispuesto a reemplazar al extraditado (Tokatlin, 2013).
Tambin la criminalizacin de toda la cadena del negocio de las drogas, con su
correspondiente rechazo a la legalizacin, ha predominado, pero sus resultados han sido
pobres (Tokatlin, 2013). Adems, esta tendencia tambin estigmatiza a los consumidores y los
considera como criminales, sin brindarles la asistencia sanitaria que requieren.
Finalmente, y ms importante an, la militarizacin de la lucha contra las drogas ha sido otro
de los pilares fundamentales de la guerra contra las drogas. Esta militarizacin no slo no tuvo
los resultados esperados, sino que adems impact negativamente en las relaciones entre
civiles y militares, en los derechos humanos y en los niveles de corrupcin. Como en todas las
medidas de la lucha contra las drogas en la regin, el rol de Estados Unidos ha sido
fundamental para entender la cuestin, puesto que despus de los atentados de septiembre
de 2001, la diferencia entre seguridad interior y defensa externa se ha disipado en base a la
existencia de un nuevo enemigo en el que se incluyen los actores terroristas y las
organizaciones del crimen organizado (Tokatlin y Briscoe, 2010 y Tokatlin, 2013). Incluso
antes de ello, el crimen organizado en Latinoamrica ya haba tomado el lugar del enemigo
que el comunismo haba dejado vacante luego de la Guerra Fra, por lo que la militarizacin
que se emple contra ste bajo la doctrina de la seguridad nacional, se continu con aquel.
El fracaso de la guerra contra las drogas se vislumbra en el constante desplazamiento del
crimen organizado asociado al trfico de estupefacientes dentro de Latinoamrica, lo que ha
hecho que el accionar de Estados Unidos se enfoque en distintos pases a lo largo del tiempo,
sin abordar la problemtica de manera integral.
Hasta la mitad de la dcada del 80, Bolivia y Per eran los dos principales productores de hoja
de coca -acumulaban el 65% del total de la oferta- y de cocana refinada. Ante esa situacin,
Estados Unidos respald la operacin Blast Furnance en Bolivia, en 1986, as como el Plan
Dignidad entre 1998 y 2002. En Per, apoy las acciones contra el narcotrfico implementadas
por Fujimori, entre las que se destaca a mediados de los 90 la interrupcin del puente de
aire que conectaba el Alto Huallaga en Per con los laboratorios clandestinos en Colombia. A
simple vista, las operaciones pueden haber parecido exitosas, porque a principios del nuevo
siglo ambos pases haban disminuido sus valores de produccin. Empero, esa aparente
victoria encubra el crecimiento de la problemtica en Colombia, que pas a cultivar cerca del
90% del total de la hoja de coca (Bagley, 2012). El error ha sido concebir al narcotrfico como
un problema propio de los Estados y no tomar en cuenta su dimensin global, dejando de lado
los potenciales desplazamientos.
Ya en la dcada del 90, Colombia, con el respaldo de Estados Unidos, llev adelante una guerra
contra el cartel de Medelln y su lder Pablo Escobar, que finalmente muri en diciembre de

71

1993. En 1994-95, durante el gobierno de Ernesto Samper, se le dio fin tambin al cartel de
Cali, el otro gran grupo criminal colombiano. Si bien algunas organizaciones de tamao
considerable continuaron operando, a partir de ese momento se produjo el auge de los
denominados "cartelitos", organizaciones ms pequeas pero mltiples, que ocuparon el rol
que los grandes carteles haban dejado. Adems, hacia fines de los 90, las Fuerzas Armadas
Revolucionarias Colombianas (FARC) y las Autodefensas Unidas Colombianas, tomaron el
control del cultivo de coca en el rea rural de Colombia, lo que aument la violencia como
consecuencia de la competicin entre ambos grupos (Bagley, 2012). En este contexto, Estados
Unidos decidi lanzar en el ao 2000 el denominado Plan Colombia, que fue presentado
como una estrategia de cooperacin bilateral, con el objetivo de combatir las drogas ilcitas y
el crimen organizado (DNP Colombia, 2006). Si bien el plan no slo se propuso en su
enunciacin la lucha contra el narcotrfico, sino tambin la reactivacin socio-econmica, el
fortalecimiento institucional y el desarme, en los hechos la gran mayora de los recursos han
sido destinados al control de la oferta de drogas, especialmente mediante la erradicacin de
cultivos. Se ha sostenido, a su vez, que el Plan Colombia tiene como finalidad consolidar el
dominio de Estados Unidos en la regin, ms all de los objetivos manifiestos (Petras, 2001).
Hacia 2010, Colombia haba recibido a lo largo de la dcada alrededor de ocho mil millones de
dlares de ayuda por parte del gobierno de Estados Unidos, por lo que haba logrado hacer
retroceder a las FARC y disminuir los elevadsimos niveles de violencia asociada a las drogas
(Bagley, 2012).
Para 2011, el total de reas cultivadas con coca en Colombia rondaba las 62.000 hectreas,
11.000 menos que en 2009 (Bagley, 2012). Ms all de esos avances, Colombia se mantuvo
entre los principales pases cultivadores de coca con altos niveles de violencia (Bagley, 2012) y
los estudios existentes muestran un escaso efecto del Plan Colombia, que ha manifestado una
baja efectividad y altos costos. Entre los factores que explican el fracaso de la poltica
orientada a la reduccin de la oferta mediante el Plan Colombia, se destaca el hecho de que los
grupos criminales, con altos niveles de sofisticacin, responden estratgicamente a estas
medidas. Adems, la demanda de drogas, especialmente la cocana, suele ser ampliamente
inelstica, es decir, no alterarse significativamente ante cambios en los precios. En tercera
instancia, enfocarse en erradicar los centros de cultivo es muy ineficiente respecto de su
alternativa: interceptar las rutas de distribucin y apuntar a los laboratorios en donde la droga
ya se ha valorizado68; sin embargo, el Plan se focaliz fuertemente en los centros de
produccin. Finalmente, los recursos invertidos por los productores de droga en el conflicto
por el control de la tierra cultivable son mucho ms eficientes que los invertidos por los
gobiernos de Colombia y Estados Unidos (Meja, 2009).
Pero el fracaso del Plan Colombia, al igual que otras medidas, no se percibe mayormente
dentro de Colombia, sino cuando se observa la tendencia regional. Gran parte de la violencia
vinculada a las drogas y de la criminalidad se dirigi a Mxico, donde varias organizaciones ya
rivalizaban por el control del trfico de estupefacientes hacia Estados Unidos (Bagley, 2012).
68

En las ltimas etapas de la cadena comercial, reemplazar las drogas se hace ms difcil y costoso para
las organizaciones criminales, por lo que el precio de las drogas orgnicas es mucho ms alto cuando ya
se encuentran cerca de los consumidores, y no cerca de los centros de cultivo o laboratorios
(Brombacher, 2010).

72

Por ello, tambin resulta til visualizar de modo sucinto el combate contra las drogas en
Mxico.
La cooperacin entre Mxico y Estados Unidos en lo atinente al trfico de estupefacientes se
inici con el Convenio para la cooperacin en la Lucha contra el Narcotrfico, de 1989. Desde
ese momento, durante los 90 Estados Unidos transfiri recursos a su vecino a travs del
Departamento de Estado y del de Defensa69, para que sean utilizados en estrategias de
combate a la criminalidad directamente derivadas del modelo de guerra contra las drogas
(Rodrguez Luna, 2010). Los resultados fueron realmente magros, ya que se estimul al
mercado negro, aumentaron las disputas violentas, disminuyeron los precios de las drogas, se
increment la pureza de la cocana y surgieron nuevas drogas y nuevos grupos
narcotraficantes (Rodrguez Luna, 2010).
Hacia 2006, a fines del gobierno de Vicente Fox, el Estado mexicano reconoca la existencia de
siete grandes grupos narcotraficantes70. Siguiendo a Rodrguez Luna (2010), el avance de los
carteles en Mxico se explica por una variedad de motivos. En principio, por la estabilizacin
de un mercado consumidor en Estados Unidos, gracias a la consolidacin de un mercado negro
fomentado por las polticas punitivas. Tambin influy el auge de un mercado de consumo
dentro de Mxico y, por supuesto, el desplazamiento generado como consecuencia del Plan
Colombia.
En ese marco, en octubre de 2007 el presidente de Mxico -Felipe Caldern- y el
estadounidense -George W. Bush- anunciaron el lanzamiento de la Iniciativa Mrida71,
ideada para combatir el crimen organizado, especialmente el narcotrfico, y conformado por
un fondo inicial de 1,4 miles de millones de dlares por tres aos. El programa consiste en la
transferencia de tecnologa y equipamiento militar e informtico, el intercambio de
informacin y la realizacin de capacitaciones (Rodrguez Luna, 2010). La Iniciativa sigue
basada en el modelo de guerra contra las drogas y en la criminalizacin de todas las etapas del
trfico de estupefacientes, a pesar de los fracasos experimentados anteriormente.
Quiz el mayor indicador de los perversos resultados de la guerra contra las drogas en general
y de la Iniciativa en particular, es la existencia de entre 70.000 y 120.000 muertes como
consecuencia de la violencia asociada a las drogas en Mxico durante los aos 2006 y 2012,
bajo la presidencia de Felipe Caldern (Tokatlin, 2013).
La guerra contra las drogas resultar cada vez ms costosa en trminos fiscales, sociales y
polticos, y tendr efectos cada vez menores en la reduccin del consumo y en el combate al
crimen organizado (Campero, Vargas y Vergara, 2013).

69

Los recursos son transferidos mediante los programas Narcotics control and law enforcement, del
Departamento de Estado y la Section 1004 Counter Drugs Assistance, del Departamento de Defensa
(Rodrguez Luna, 2010).
70
Se trata de los liderados por los Arellano Flix, con centro de operaciones en Tijuana; los Amezcua
Contreras, en Jalisco; los Carrillo Flix, en Tamaulipas, Chihuahua, Sonora y Coahuila; Osiel Crdenas
Guilln, en Tamaulipas; Joaqun Guzmn Loera, en Sinaloa; Pedro Daz Parada en Oaxaca y Luis Valencia
Valencia en Jalisco (Rodrguez Luna, 2010).
71
El nombre oficial del plan es Programa de Cooperacin en Seguridad Estados Unidos, Mxico,
Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait.

73

En suma, quiz el mayor efecto de la poltica anti drogas estadounidense, se caracteriza por lo
que Youngers y Rosin (2005) califican como el dao colateral: la guerra contra las drogas
perjudica al control civil de las Fuerzas Armadas, aumenta el abuso de los derechos humanos y
las libertades civiles, afecta la estabilidad poltica y democrtica, fomenta el descontento
popular y, a travs del efecto globo, expande el trfico de drogas hacia ms pases y regiones.
Adems, en muchos casos los pases aceptan la cooperacin de Estados Unidos como un
mtodo para no obtener sanciones econmicas o comerciales (Youngers y Rosin, 2005). El
incremento de la violencia y las muertes mediante el modelo de guerra contra las drogas es
indubitable.
Tal vez la arista positiva de la situacin es que la creciente manifestacin del fracaso de la
lucha contra las drogas en su formato tpico est llevando al surgimiento de nuevas
alternativas en los discursos pblicos. En especial, la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y
Democracia72 ha manifestado que la guerra contra las drogas ha derivado en la creacin de un
mercado negro controlado por el crimen en el que la prohibicin ofrece ganancias
exorbitantes, en el desplazamiento de la produccin pero no en su decrecimiento, en el
dinamismo en el tipo de drogas empleadas y en la estigmatizacin de personas adictas que no
reciben el tratamiento que deberan. Adems, la Comisin sostiene que los narcticos
ocasionan consecuencias institucionales severas, destacando el desarrollo de poderes
paralelos, el crecimiento de la corrupcin y la criminalizacin de los conflictos polticos. Como
alternativa, la Comisin propone que las grandes directrices del nuevo paradigma sean el
tratamiento del consumo como una cuestin de salud pblica, la reduccin de la demanda
mediante acciones de informacin y prevencin y la focalizacin de la represin sobre el
crimen organizado en lugar de sobre los consumidores (Comisin Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2009).
La misma postura ha tomado la Comisin Global sobre Drogas y Democracia, formada por
miembros que han tenido grandes cargos decisorios alrededor del mundo, quienes han
recomendado cambiar la estrategia hacia la reduccin de daos, la despenalizacin y la
regulacin del cannabis (Comisin Global sobre Drogas y Democracia, 2011).
La Comisin Latinoamericana ha destacado incluso avances en Argentina, sealando que las
ms altas autoridades pblicas -la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner y el entonces
Ministro de Justicia Anbal Fernndez- se han manifestado a favor de no criminalizar al
consumidor y apuntar al crimen organizado desde sus races (Comisin Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2009). Sin embargo, tales planteos an no se han plasmado en polticas
pblicas.
Tambin en las polticas han surgido modelos alternativos que s han mostrado resultados ms
certeros en la mejora de la inseguridad ocasionada por las bandas criminales. Quiz el ejemplo
ms habitual es de la ciudad de Medelln, que ha logrado reducir de manera significativa, por
ejemplo, sus tasas de homicidio. La ciudad pas de tener un total de 380,6 homicidios por cada
72

La importancia de la declaracin de esta Comisin es que la misma est constituida por ex

mandatarios que tuvieron a su cargo las ms altas responsabilidades en la lucha contra el narcotrfico.
Fue creada por el ex-presidente Fernando Henrique Cardoso de Brasil, Csar Gaviria de Colombia y
Ernesto Zedillo de Mxico.

74

cien mil habitantes en 1991 a 34 en 2007 (Ramrez, 2012). Si bien el caso de Medelln no se
tratar ampliamente aqu porque la literatura lo ha investigado en gran medida, vale la pena
mencionar que la situacin luego de la cada del cartel de Medelln no mejor
significativamente en la ciudad, pues slo desde 2002 los ndices de violencia comenzaron a
menguar, en particular luego de la "Poltica de Seguridad Democrtica" y del proceso de
negociacin y desmovilizacin de los grupos paramilitares (Vargas Velsquez y Pinzn, 2008).
Posteriormente, con el plan de desarrollo "Medelln, un compromiso de toda la ciudadana
2004-2007" y su programa "Medelln gobernable y participativa", se emprendieron medidas
preventivas y se foment la participacin ciudadana. Adems, se impulsaron planes para el
manejo del espacio pblico, la atencin a la poblacin infractora, programas de paz y
proyectos para la reconciliacin de miembros de grupos armados ilegales y su reinsercin
social (Vargas Velsquez y Pinzn, 2008).
Entre otros programas, se han destacado el "Observatorio de la Juventud", el "Programa
Vctimas del Conflicto Armado", la "Red de Prevencin de Agresin", la "Metrojuventud" y el
plan "Jvenes con Futuro". En general los resultados han sido buenos en la disminucin de los
delitos que ms preocupan a la ciudadana (Vargas Velsquez y pinzn, 2008). Ms tarde, la
planificacin estratgica de la seguridad ha continuado con el "Plan de Desarrollo 2008-2011:
Medelln es solidaria y competitiva". Si bien son sumamente preocupantes algunos aspectos
como las protestas por violacin de derechos humanos por parte de los desmovilizados de
grupos armados y la creciente violencia intrafamiliar, resulta ineluctable que las medidas
tomadas en Medelln han demostrado ser mucho ms certeras que el enfoque tpico de guerra
contra las drogas. Una perspectiva multiagencial, inclusiva y que privilegie la prevencin
parece ser ms ptima que los modelos meramente punitivos y represivos.
De cualquier manera, la discusin sobre la guerra contra las drogas no es banal en la Argentina
actual, en momentos en que el narcotrfico se ha transformado en eje de la agenda pblica
como nunca antes, y las propuestas para combatirlo han ingresado en el debate electoral de
manera rotunda. Considerar el fracaso de la lucha contra las drogas en el resto de Amrica
Latina se constituye como una tarea fundamental en la generacin de polticas pblicas que se
propongan combatir la criminalidad organizada, especialmente en su modalidad vinculada al
trfico de estupefacientes. Si bien Argentina se encuentra entre los pocos pases que no han
recurrido a la militarizacin para frenar el avance del narcotrfico (Tokatlin, 2013), en los
ltimos tiempos las propuestas para sumar a las Fuerzas Armadas a la lucha contra el crimen
han aflorado desde varios sectores73, a pesar de que la Ley de Seguridad Interior -Ley
N24.059- prohbe explcitamente tales acciones. Por ello, observar los efectos que dcadas de
polticas represivas, prohibicionistas y no preventivas han dejado en Latinoamrica, es una
labor fundamental para los tomadores de decisin actuales, y para los que pretendan serlo en
el futuro cercano.

73

Entre quienes han planteado tal postura, se encuentran el Jefe de Gobierno Porteo, Mauricio Macri,
y el gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli. Ver, por ejemplo, la nota del 17 de enero
de 2014 de Cronista.com.

75

Las Unidades de Polica Pacificadora en Ro de Janeiro

Hasta finales del siglo pasado, las instituciones policiales en Ro de Janeiro formaban a sus
miembros con una ideologa vinculada a la seguridad nacional, basada en la existencia de un
enemigo interno. Luego de la cada del gobierno dictatorial, las disputas con los
narcotraficantes ofrecieron el marco para la existencia de otro enemigo a nivel domstico, lo
que deriv en la homogeneizacin de todos los habitantes de las favelas como enemigos, a los
que se trat bajo los mismos marcos conceptuales elaborados para situaciones bien distintas.
Sin duda ese enfoque en el que se privilegiaba el combate contra las organizaciones criminales
por sobre el entendimiento de la situacin de los habitantes de las favelas, ha demostrado no
ser exitoso (UNESCO, 2012).
Ante esas circunstancias, surgi recientemente un nuevo enfoque para afrontar al crimen
organizado en el mbito de las favelas: el de las Unidades de Polica de Pacificacin (UPPs). El
proyecto tuvo inicio el 19 de diciembre de 2008 con el lanzamiento de la primera UPP en Santa
Marta, Botafogo, al sur de Ro de Janeiro. Desde ese momento, se instalaron treinta y ocho
unidades con 9.543 agentes policiales, esperando alcanzar los 12.000 a fines del 2014. Hasta el
momento, el programa afecta a cerca de un milln y medio de personas, que sern cerca de
2,3 millones a fines de 2014 (UPP, 2014).
La intervencin de las UPPs en los barrios carenciados se desarrolla a travs de distintas fases.
La primera etapa de la intervencin se denomina "intervencin tctica", a travs del ingreso en
las favelas del Batalln de Operaciones Especiales de la Polica Militar de Ro de Janeiro y del
Batalln de Polica de Choque. Segn est concebida la estrategia, en estas intervenciones
deben tratar de evitarse los enfrentamientos violentos, y dirigir las acciones hacia la detencin
de delincuentes y armamento, a los fines de ocupar posteriormente el espacio territorial que
otrora dominaban las bandas criminales. Una segunda etapa, la "estabilizacin", es aquella en
la que prosiguen las operaciones tcticas y de ocupacin territorial. Seguidamente, se procede
a la implantacin de las UPPs propiamente dichas, con funcionarios policiales formados
especficamente para actuar en las unidades a travs de un policiamiento de proximidad. Se
trata siempre de agentes recientemente formados, puesto que se presume que estos no
poseen las prcticas asociadas a otras tcticas de policiamiento que se empleaban hasta antes
de la existencia de las UPPs, generalmente asociadas a metodologas violentas. El objetivo es
ganar la confianza de la poblacin local. Posteriormente se crean comandos locales con
independencia del batalln convencional como diferentes unidades que se subordinan al
Comando de Polica Pacificadora, dependiente del jefe de la Polica Militar. A continuacin de
estas etapas operativas, se inician la evaluacin y el monitoreo. Las distintas sedes de las UPPs
son instaladas en terrenos de las favelas, muchas veces terrenos estatales inutilizados. En
principio, el basamento de las UPPs en las diferentes comunidades se establece sin un plazo
temporal determinado (Rodrigues y Siqueira, 2012).
El gobierno de Ro est invirtiendo aproximadamente quince millones de reales en el
entrenamiento de agentes en la Academia de Polica, a fin de que en 2016 existan alrededor
de sesenta mil policas en el Estado (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Segn la regulacin propia de las UPPs, sus objetivos son consolidar el control estatal sobre las
comunidades que padecen una fuerte influencia de la criminalidad organizada y devolver a la

76

poblacin local la paz y tranquilidad necesarias para el pleno ejercicio de la ciudadana, a los
fines de permitir el desarrollo econmico-social74 (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Las UPPs han recibido una numerosa cantidad de valoraciones positivas que la entienden
como un cambio significativo de paradigma respecto de las polticas tradicionales en este
mbito, as como fuertes crticas por sostener en numerosos aspectos el modelo de
militarizacin, estigmatizacin de las poblaciones vulnerables y los abusos en el uso de la
fuerza por parte de las instituciones pblicas. Metodolgicamente, abordaremos primero
aquellos anlisis enfocados en sus avances, para luego dar cuenta de los cuestionamientos que
ha recibido esta poltica pblica.
Dos aspectos diferencian a las UPPs de los modelos de policiamiento tpicos: el propsito de
ocupacin permanente, sin plazos temporales estipulados, y un enfoque de reduccin de la
violencia armada originada por el accionar de las organizaciones criminales en lugar de la
clsica postura vinculada a la erradicacin del trfico de drogas. Bajo esta nueva concepcin,
las UPPs priorizan la ocupacin territorial (Rodrigues y Siqueira, 2012) y -al menos en la
formulacin argumental de sus objetivos- la expulsin de los criminales dej de ser un fin en s
mismo, para pasar a ser un medio a travs del cual alcanzar la integracin social (UNESCO,
2013).
Segn los objetivos que declama, el programa de polica pacificadora intenta establecer
canales de dilogo directo entre los residentes de las favelas y los oficiales, y generar, entre
otras actividades, mesas de resolucin de conflictos, en las cuales la Polica Militar acaba
cumpliendo un rol de "solucionadora de problemas". En este sentido, el trabajo de las UPPs
trasciende lo especficamente vinculado al orden pblico, pues tambin debe promover
discusiones sobre diversos asuntos con adolescentes, y los agentes realizan paseos educativos
y ldicos. En algn sentido, la labor de las UPPs es poner al Estado all en donde hasta el
momento de su intervencin no llegaba (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Las UPPs se erigen como la principal poltica desarrollada por la Secretara de Seguridad
Pblica del Gobierno del Estado de Ro de Janeiro, y se basan en el modelo de polica
comunitaria o de proximidad, que plantea el acercamiento entre los miembros de las fuerzas
policiales y la comunidad, por medio del desarrollo de actividades sociales (Rodrigues y
Siqueira, 2012).
Sin embargo, existen diferencias importantes entre las UPPs y los tipos usuales de
policiamiento comunitario, en especial porque el funcionamiento interno de las UPPs es
altamente centralizado y si bien las comunidades participan activamente, el proyecto est ms
guiado desde arriba que las policas comunitarias. Se increment en alto grado la cantidad de
policas por habitante, pues mientras que en Ro de Janeiro ronda el 2,3 cada 1.000 personas,
en las UPPs el guarismo asciende a 18, por lo que pensar en este modelo para un pas entero
es ciertamente dificultoso (FPSP-CAF, 2013).
A su vez, los efectos de las UPPs no se restringen de manera estricta al plano de la seguridad
pblica, puesto que adems de impactar sobre los niveles de criminalidad, tienen efectos

74

Decreto N 42.787 del 6 de enero de 2011.

77

sobre la sociabilidad de los habitantes de las favelas y sobre las relaciones de estos con la
institucin policial.
En un estudio de la Fundacin Getulio Vargas, que entrevist a 1200 jefes de hogares de Santa
Marta y Ciudad de Dios -donde se instalaron las dos primeras UPPs-, cerca del 60% de los
mismos manifest que la seguridad haba mejorado como producto de la reciente intervencin
de la polica y ms del 50% tambin expres que la situacin de los derechos humanos y la
violencia policial tambin se optimiz. Igualmente, el 70% expres mejoras en la situacin del
comercio ilegal y de los homicidios (Fundacin Getulio Vargas, 2009).
Otro estudio mostr resultados similares, con altas tasas de conformidad con la entrada en los
barrios de las UPPs y con los efectos de las mismas: reduccin de la venta de drogas, de la
presencia de armas y de tiroteos. El mismo trabajo mostr mejoras en la sociabilidad de los
habitantes de las favelas: se sintieron ms respetados por "los de afuera", comenzaron a
experimentar contacto directo con los policas y a incrementar el intercambio con el exterior
de los barrios, puesto que, por ejemplo, distintos servicios empezaron a ingresar a los mismos
(IBPS, 2010).
Tambin existieron cambios en los patrones de denuncia contra el trfico de droga por parte
de los residentes: mientras que en algunas favelas disminuyeron las denuncias,
presumiblemente por el descenso en los delitos efectivamente cometidos, en otras
aumentaron, posiblemente por la generacin de mayor confianza en las instituciones policiales
y, consecuentemente, en el valor de las denuncias (Disque Denuncia, 2010).
Otros trabajos arguyen que si bien la opinin sobre la UPP suele ser positiva, las diferencias
existentes entre las distintas comunidades pueden atribuirse a las variaciones sobre las
percepciones de mejoras econmicas que luego de la intervencin de las unidades
experimentan los habitantes (Instituto Mapear, 2010).
Como ya se mencion, se ha sostenido que la presencia de las UPPs tambin parece tener
efectos positivos sobre la sociabilidad de las comunidades: las personas atestiguan poder tener
ms conexin con el afuera de las favelas y acceder con mayor facilidad a sitios de ocio
(Rodrgues, 2012), lo que sin duda contribuye a la integracin de poblaciones tpicamente
estigmatizadas. Tambin se ha asegurado que ello redund en una modificacin drstica en el
trato de los policas para con los nios, de tal manera que se propicia en mayor medida el
desarrollo de los mismos y el fomento de la convivencia familiar (Correa, 2013). Asimismo, la
actuacin de las UPPs suele derivar en la formalizacin de servicios bsicos para la vida urbana,
como los de distribucin de agua y energa elctrica. Igualmente, segn distintos informes la
mayora considera que la relacin con el gobierno mejor desde que existen las UPPs, y que se
empezaron a realizar nuevas actividades desde la llegada de las mismas, adems de que se
increment la participacin comunitaria (Rodriguez, Casanova, Siqueira, Mendonca y
Guariento, 2012).
Las UPPs suelen actuar en conjunto con asociaciones vecinales. Un estudio demostr que la
mayora de los presidentes de asociaciones vecinales dicen tener una relacin buena con la
UPP local (Rodrgues, Casanova, Siqueira, Mendonca y Guariento, 2012).

78

Asimismo, algunos han sostenido que uno de los efectos ms reveladores del accionar de las
UPPs es la disminucin de la estigmatizacin de las favelas, haciendo que ya no sea
indispensable esconder el lugar de residencia para ganar respeto fuera de los barrios (FBSPCAF, 2013).
De manera ms puntual sobre los efectos en la seguridad, algunos autores destacan como uno
de los xitos principales de las UPPs la contencin de la dinmica de la violencia, a travs de un
cambio de prioridades en el combate a la criminalidad (apuntar a las armas en lugar de a las
drogas) y de un cambio de paradigma en la forma de policiamiento. Los habitantes de las
favelas manifiestan sentirse mayormente optimistas o a lo sumo indiferentes con la presencia
de las UPPs. De hecho, un 36% se defini como optimista o muy optimista, un 43% como
indiferente, un 16% como pesimista y un 5% no respondi (Rio Como Vamos, S/D).
Un estudio ms reciente y metodolgicamente ms riguroso concluye que la intervencin de
las UPPs disminuye notablemente la violencia letal y en menor medida los robos, aunque
probablemente tambin se verifica un aumento en los registros de crmenes contra la
propiedad-lo que en realidad puede deberse al aumento en la tasa de denuncias, producto de
la mayor confianza que se genera en las instituciones-. Lo ms significativo es el descenso de
las muertes en intervenciones policiales. El efecto total es de una reduccin de 60 muertes
cada 100.000 habitantes al ao: sumamente significativo. Adems, si bien el trfico de
sustancias ilcitas sigue existiendo, lo hace sin involucrar el control territorial ni la violencia
elevada (FBSP-CAF, 2013).
En lo referido a las relaciones entre los agentes policiales y los vecinos, vale decir que en la
actualidad las percepciones de la organizacin policial son aun contradictorias, probablemente
porque aun las UPPs son ms un proceso en marcha que una institucin consolidada, y la
resignificacin de la polica como una institucin lleva tiempo. Esta resignificacin policial no es
slo desde los ciudadanos hacia los agentes, sino tambin de estos por s mismos (UNESCO,
2013). No puede negarse que todava la polica como un todo sigue siendo percibida en
trminos ampliamente negativos por los residentes, que destacan la corrupcin y la violencia.
No obstante, al desagregar a la polica, la percepcin sobre las UPPs es preponderantemente
positiva. Segn un estudio de UNESCO, el 55% de los entrevistados tiene una opinin positiva
sobre ellas, mientras que un 21% las evala negativamente (UNESCO, 2013).
Mientras que una parte de la poblacin ve a los policas militarizados de las UPPs como ms
prximos y cordiales que a los policas tpicos, otros siguen considerndolos como agentes
hostiles, pero la diferencia principal radicara, segn un estudio, en que ahora es posible
presentar quejas con mayor esperanza de que las mismas desemboquen en alguna medida.
Las mayores fricciones se producen con los jvenes, probablemente por la funcin de control
que las UPPs ejercen sobre actividades que ellos realizan, como los tpicos encuentros
asociados a los bailes funk (FBSP-CAF, 2013).
Las UPPs tambin poseen un claro efecto sobre la economa de las comunidades. Por un lado,
los inmuebles son valorizados -lo que para algunos resulta un indicador de xito-, y se generan
relaciones sinrgicas entre la seguridad y la economa (Fundacin Getulio Vargas, 2011). Sin
embargo, otros estudios comienzan a dar cuenta que dichas situaciones pueden traer
aparejado un proceso de gentrificacin (Banco Mundial, 2012), entendido como una

79

transformacin urbana por medio de la cual la poblacin vulnerable de un sector o barrio

deteriorado es paulatinamente desplazada por otra de mayor nivel socio-econmico.
Un anlisis realizado en diecisiete comunidades en las que se implementaron las UPPs, verific
un 26% de incremento en las ventas minoristas de tiendas locales, y tambin un incremento en
lo comerciado con zonas ms pacficas (UPP, 2014). Los mismos pobladores perciben en su
cotidianeidad el avance en las actividades comerciales (Fundacin Getulio Vargas, 2009).
La sola formulacin terica del caso de la Polica Pacificadora es un claro ejemplo de que las
polticas de confrontacin han fallado y de que nuevos modelos orientados a la reduccin de
riesgos que adquieran perspectivas menos violentas deben ser desafos permanentes de los
planificadores de polticas pblicas.
Pero a pesar de sus conquistas y de su gran difusin pblica como un modelo exitoso, las UPPs
tambin tienen serios dficits que merecen ser considerados.
Entre las crticas se encuentra la idea de que existe una definicin poco precisa de sus roles, e
incluso conceptualmente no se diferencia a la polica de proximidad de la comunitaria.
Tambin se critica el uso de trminos blicos como pacificacin, arma del gobierno y
recuperacin de territorios (Rodrigues y Siqueira, 2012), adems del cuestionamiento de que
la polica ha comenzado a intervenir en todas las dimensiones de la vida social75.
Adems, la cultura policial predominante y las tensiones sociales latentes dificultan en muchos
casos cumplir con lo estipulado (Rodrigues y Siqueira, 2012). Parecen ser tres los factores que
producen resistencia por parte de los residentes, y que dificultan la legitimidad de las UPPs: la
memoria de la agresividad de las fuerzas policiales; los lazos de sociabilidad existentes entre
los vecinos y los traficantes, y el temor a represalias por parte de los mismos -algunos estudios
etnogrficos detallan que los moradores argumentan tener vnculos incluso de amistad con los
criminales, lo que muestra como los mismos intentan generarse legitimidad-; y finalmente, el
escepticismo en cuanto a la permanencia de las UPPs como poltica pblica (Rodrigues, 2012).
Asimismo, la regularizacin de los servicios de agua y luz que suele traer aparejada la
intervencin de las UPPs, generan algunas tensiones con respecto al hecho de tener que pagar
cuentas (Rodrgues, 2012), dadas las situaciones de carencia social.
El modelo tampoco se halla desprovisto de abusos por parte de los policas, pues a pesar del
pretendido cambio de concepcin, siguen existiendo denuncias de arbitrariedades (Banco
Mundial, 2012) y situaciones de violencia extrema. En esto afecta en gran medida la ausencia
de controles externos a las unidades policiales, por lo que su creacin y fortalecimiento
contribuira a disminuir los riesgos de abuso (Rodrigues y Siqueira, 2012). Son varios los casos
que han tomado de difusin, pero quiz entre los ms impactantes se encuentra el de
Amarildo de Souza, un albail de la favela de Rocinha que fue detenido por cuatro miembros
de la UPP que buscaban posibles narcotraficantes. Aparentemente, de Souza muri luego de
sufrir varias torturas como descargas elctricas y asfixia. Entre los diez oficiales acusados se
encuentra el propio comandante de la unidad: Edson dos Santos (Wells, 2013).

75

Al respecto, puede verse la nota de Viomundo, del 27 de mayo de 2014.

80

Tambin son frecuentes las quejas por la exposicin armada de la polica, que muchos
consideran innecesaria, sosteniendo que simplemente se produjo un reemplazo de criminales
armados por agentes policiales armados (Banco Mundial, 2012). Se iteran tambin los
cuestionamientos sobre la perdurabilidad del programa, sobre todo porque ya han existido
otros planes de intervencin comunitaria que no han tenido xito a lo largo del tiempo.
Tambin abundan dudas sobre la continuidad del programa con posterioridad a los Juegos
Olmpicos de 2016 (Banco Mundial, 2012). Sin embargo, una diferencia esencial en este caso
se da por el apoyo de las clases medias y altas a las UPPs (Olinger, 2013), aunque para que las
mismas sean percibidas como un proceso irreversible deben ser acompaadas por reformas
integrales de la seguridad pblica (Banco Mundial, 2012).
Adems, algunos datos sugieren la existencia de un corrimiento del crimen a zonas donde no
intervienen las UPPs (Olinger, 2013), constituyendo este un ejemplo claro de desplazamiento
del delito. Las UPPs, a pesar de sus peculiaridades innovadoras, constituyen una poltica que
apunta a aquellas zonas calientes, en el sentido de que son ms conflictivas o violentas y, al
focalizar su atencin en las mismas, descuida otras reas en las que potencialmente puede
incrementarse la delincuencia.
Las UPPs, tambin tendrn un desafo grande en la regulacin de la vida social, con el serio
riesgo de convertir a las comunidades en Estados policiales, puesto que en la actualidad las
policas intervienen en los conflictos sociales que anteriormente regulaban algunos grupos
criminales legitimados por los habitantes locales (Batista Carvalho, 2012).
Adems, parece existir cierta falta de compromiso con la funcin, puesto que si bien pocos
agentes se manifestaron insatisfechos con sus labores, ms de dos tercios de los entrevistados
dijeron preferir estar asignados a otras tareas (Instituto Mapear, 2010).
Con sus ventajas y desventajas, observar con ojo crtico a las UPPs es sin duda alguna til a la
hora de focalizar en el caso argentino, principalmente porque el debate pblico suele plantear
mltiples propuestas para intervenir en las denominadas villas a los fines de afrontar el
crimen organizado, pero en muchas ocasiones sin la evidencia emprica necesaria para
fundamentar las distintas estrategias de intervencin que se postulan. En ese sentido, el caso
de Ro de Janeiro resulta provechoso de analizar por los efectos que est mostrando sobre la
seguridad, la violencia, la integracin comunitaria y la vinculacin entre ciudadanos y policas.
Prestar atencin a sus aciertos, deficiencias e inconvenientes tambin puede ser de utilidad a
la hora de pensar planes para actuar contra el crimen organizado en barrios carenciados de las
zonas urbanas argentinas.
Y por supuesto, tambin es relevante visualizar la experiencia de las UPPs porque inclusive
existen proyectos especficos que proponen replicar ese modelo en la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires76, a pesar de las claras diferencias en la situacin de sendas ciudades.
De cualquier manera, quiz el mayor inconveniente de las UPPs como poltica pblica de
seguridad ciudadana, es que a pesar de sus avances, sigue erigindose como una poltica de
militarizacin de reas marginales. Tan solo una visin a los agentes de las unidades policiales
76

Se trata de un proyecto impulsado por el Instituto de Polticas de Pacificacin y en particular por su

referente, el ex legislador porteo Diego Kravetz.

81

devuelve una imagen intimidatoria de un cuerpo fuertemente armado, y es al menos

entendible plantear serias dudas sobre la posibilidad de que la paz se logre por medio de las
armas. A pesar de lo reciente que es aun la instalacin de las UPPs, y de los escasos estudios
que han puntualizado en sus efectos, son innegables los avances respecto de polticas
anteriores que el modelo representa para la seguridad en las favelas. Empero, la polica
pacificadora sigue poniendo el acento en el accionar armado y no intenta tocar las races de la
criminalidad organizada, y en ese camino las vejaciones a los Derechos Humanos no han
cesado y las externalidades negativas no han sido escasas. Es por ello que resulta palmaria la
necesidad de analizar tambin aquellas polticas que apuntan a desarticular a las redes
criminales desde el corazn mismo de su existencia: su nimo de lucro.

Medidas para el recupero de activos

Si las polticas de mano dura y las vinculadas a la militarizacin no han resultado efectivas en el
continente para contrarrestar el crimen organizado, parece evidente que una buena poltica
contra la delincuencia organizada debe apuntar a los eslabones ms altos de las redes
criminales y no focalizar en los sectores ms bajos, que suelen pertenecer a grupos vulnerables
y para quienes, actuar en organizaciones criminales suele representar la nica salida. No se
trata slo de una cuestin de lgica sino tambin de conveniencia presupuestaria: gastar
excesivos recursos en perseguir prioritariamente a los individuos menos poderosos de las
organizaciones criminales mientras que se deja de lado a los grandes ganadores, es sin duda un
empleo ineficiente de los recursos, que no resuelve el problema de fondo.
Por ello, las polticas contra la delincuencia organizada, si se pretende impactar de modo
directo sobre las organizaciones criminales, deben focalizarse en los componentes clave de la
industria delictiva, desarrollando fuertemente las herramientas y recursos de la inteligencia
criminal y de la investigacin de la misma ndole.
En este sentido, entre las distintas polticas que intentan focalizar en las altas esferas de las
bandas criminales, se encuentran aquellas orientadas a perseguir las ganancias que estas
actividades generan. Tal enfoque implica entender al crimen organizado no ya nicamente
desde sus componentes criminales, sino tambin desde sus componentes empresariales. Para
que el crimen organizado no contine floreciendo, la mira de los gobiernos no debe estar
prioritariamente en el control del crimen tpico, a travs de instrumentos policiales e incluso
militares, sino que deben crearse instituciones que atenten contra las ganancias de las bandas
criminales (Milhaupt y West, 2000).
Un buen ejemplo de este tipo de medidas son las que se orientan a que el Estado recupere el
beneficio que las organizaciones criminales obtienen como consecuencia de su accionar. Como
sostiene Jorge (2009), el decomiso o la apropiacin de los productos del delito se ha
convertido en una de las principales estrategias de la poltica criminal para enfrentar a las
organizaciones vinculadas a la delincuencia organizada, hasta tal punto que ya son ms de 120
pases los que incorporan en su ordenamiento jurdico interno algn tipo de decomiso de los
productos del delito. El marco terico que ofrece sustento a las diferentes polticas que
intentan recuperar los bienes que han sido producto de actividades criminales, que han
florecido en los ltimo aos en Amrica Latina, indica que decomisar las ganancias contribuye

82

a reducir los mercados que generan estas transacciones con bienes o servicios que se
encuentran fuera del comercio legtimo (Jorge, 2009). Las polticas de decomiso deben
concentrarse en las finanzas de los eslabones superiores de las organizaciones criminales para
ser realmente efectivas (Tokatlin, 2009). Por lo tanto, y a la luz del surgimiento de este tipo
de polticas en distintos pases latinoamericanos, conviene sealar algunas de las experiencias
ms relevantes.
En primera instancia vale la pena aclarar que este tipo de medidas no solo se instrumentan
contra el crimen organizado, pues tambin apuntan a una de sus principales actividades
conexas, ya desarrollada en el captulo previo: la corrupcin. Es por ello que la Convencin de
las Naciones Unidas contra la Corrupcin, incorpora en su artculo 51 a la recuperacin de
activos como un principio fundamental77. Es por este motivo que es meritorio repasar la
experiencia peruana en recuperacin de activos, ya que en este pas, luego del fin del rgimen
de Fujimori se emprendi un proceso de recupero del producto de los delitos del entorno ms
cercano a Fujimori y Montesinos (Jorge, 2009). Se recuper y repatri dinero por 175 millones
de dlares y se congelaron otros 30 millones en diversos pases, siendo la mayora del dinero
generado a travs de comisiones ilegales del trfico de armas y defraudaciones de obras
pblicas. No obstante, estas medidas no lograron consolidar una poltica pblica estable para
el recupero de activos, en parte por las sospechas de que los gobiernos posteriores al rgimen
dictatorial tambin incurrieron en actividades ilegales (Jorge, 2009). Sin embargo, ms
recientemente Per sancion una norma ms moderna para la apropiacin de bienes ilcitos
que se detallar ms abajo.
Ms pertinente an resulta el caso de Brasil, dado que se vincula de manera directa con la
lucha contra el crimen organizado. A principios de 2004, durante el gobierno de Lula da Silva,
se cre el Departamento de Recuperacin de Activos y Cooperacin Internacional (DRCI) en el
mbito de la Justicia. El nuevo organismo coordina la Estrategia Nacional de Combate al
Lavado de Dinero (ENCLA), que se formula entre una multiplicidad de agencias estatales de
distintos niveles. Desde su aparicin, el DRCI ha actuado para incrementar la disponibilidad de
informacin para los rganos de investigacin, conectando bases de datos policiales,
financieras, gubernamentales, registrales y judiciales, para facilitar el trabajo del Ministerio
Pblico y otros rganos dedicados a la investigacin (Jorge, 2009). Segn Rocha Machado
(2006, citado por Jorge, 2009), tales acciones han tenido como corolario una significativa
mejora en la investigacin de delitos financieros, en el rastreo de productos de delitos y en su
incautacin.
Otra buena prctica de la experiencia brasilea ha sido la creacin del Registro Nacional de
Bienes Incautados, encargado no slo de registrar los bienes, sino tambin de evitar su
depreciacin durante los procesos judiciales. Este caso contrasta con el peruano, en el cual el
dinero recobrado se emple incluso para gastos corrientes. Otra diferencia clave entre ambas
experiencias es que mientras en Per los activos recuperados pertenecan a una mnima
cantidad de casos, en Brasil la cuanta ha sido sustancialmente mayor y por un valor
aproximado de 500 millones de dlares entre 2004 y 2008 (Jorge, 2009). Adems, los sistemas
de informacin creados por el DRCI han colaborado en la deteccin de casos de corrupcin que
77

Esta Convencin fue ratificada por Argentina mediante la sancin de la Ley N 26.097, en 2006.

83

posiblemente incluyeron la compra de votos en el Congreso y la financiacin ilegal de partidos

polticos78.
Otra figura de relevancia en el plano del recupero de activos que son producto de actividades
vinculadas a la criminalidad organizada es la de la extincin de dominio. Tal nocin hace
referencia a un instituto jurdico dirigido contra los bienes de origen o destinacin ilcita
(UNODC, 2011). Implica la prdida del derecho patrimonial sobre un bien a favor del Estado,
sin contraprestacin ni compensacin alguna para el titular y, fundamentalmente, sin
necesidad de que exista una condena penal. Es una accin de carcter autnomo que se
declara a travs de una sentencia judicial. Pero lo particular de esta figura, que se erige como
ms moderna que el clsico decomiso porque posee requisitos probatorios menos estrictos, es
su independencia del proceso penal, puesto que nicamente apunta a recuperar los bienes
que provienen de forma directa o indirecta de actividades ilcitas asociadas al crimen
organizado (Trilleras Matoma, 2009). Es decir que es un mecanismo jurdico de naturaleza real,
no penal, pues para aplicarlo solo basta una sentencia que determine el origen espurio de los
bienes, ms all de quienes sean los culpables (Acosta Aristizbal, 2005).
Mediante la extincin del dominio el Estado procede a la apropiacin de un bien cuestionando
la titularidad del mismo por considerar que fue obtenido por medio de actividades delictivas.
Si el poseedor argumenta haber obtenido los bienes en cuestin de manera lcita, debe
proceder a probarlo, lo que ha originado algunas fricciones tericas entre la extincin de
dominio y el principio de la presuncin de inocencia. No obstante, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha aceptado la compatibilidad entre ambas figuras, en varios casos que
Italia ha enfrentado desde que legisl el instituto en cuestin en 1965. Asimismo, distintos
tribunales domsticos tampoco han objetado la constitucionalidad de la extincin de
dominio79 (Jorge, 2009). La misma postura parece tomar la Convencin de las Naciones Unidas
contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas al permitir a los Estados
parte la inversin de la carga de la prueba respecto del origen de los productos o bienes
vinculados al narcotrfico para su decomiso (artculo 5.7) cuando lo permitan los
ordenamientos jurdicos. Desde la misma perspectiva, y adems de lo ya sealado para la
Convencin contra la Corrupcin, el Convenio de las Naciones Unidas sobre Crimen Organizado
de 2001 recomienda exigir al delincuente que demuestre el origen lcito de los bienes
discutidos, en su artculo 12.7.
Asimismo, las cuarenta recomendaciones del Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI)
incluyen la posibilidad de que los pases implementen procesos civiles de decomiso que
impliquen que los infractores tengan que demostrar el origen lcito (Recomendacin N 3) y la
misma organizacin elabor un documento de mejores prcticas de confiscacin (GAFI, 2010).
Colombia es uno de los pases que ha instrumentado con mayor premura la extincin de
dominio en Amrica Latina, a travs de la Ley N 793 de 2002, que modific a la N 333 de
1996. La extincin de dominio procede contra el delito de enriquecimiento ilcito, las
78

Se trata del escndalo de las mensualidades o mensalo, segn el cual varios legisladores habran
recibido sobornos a cambio de apoyar algunas iniciativas del Ejecutivo. Para mayor detalle puede
consultarse el artculo de The Economist del 18 de noviembre de 2013.
79
Entre los Tribunales, Jorge (2009) menciona al Tribunal Constitucional de Colombia, a la Corte
Constitucional de Sudfrica, a la Corte Suprema de Estados Unidos y a la Corte Constitucional de Irlanda.

84

conductas en perjuicio del Tesoro Pblico y la criminalidad organizada, en sus modalidades de

narcotrfico, delitos contra el medio ambiente, secuestro, trata de personas, trfico de
inmigrantes y proxenetismo, entre otros. La ley cre tambin un Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y Lucha contra el Crimen Organizado, integrado por el producto de la venta y
administracin de los bienes cuya extincin de dominio ha sido declarada. Recientemente la
norma fue derogada por la Ley N 1708 de 2014, por la cual se estableci un Cdigo entero de
extincin de dominio, que establece que la misma procede ante bienes que sean producto
directo o indirecto de una actividad ilcita, que correspondan al objeto material de la actividad
ilcita, que provengan de la transformacin parcial o total de instrumentos u objeto material de
actividades ilcitas; que formen parte de un incremento patrimonial injustificado; que hayan
sido empleados como medio para la ejecucin de actividades ilcitas o que se establezca que
estn destinados a ejecutar actividades ilegales. Aade tambin a los bienes de procedencia
ilcita empleados para ocultar bienes de procedencia ilcita o mezclados con ellos y los de
origen lcito cuyo valor sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una
actividad ilcita, cuando no se puedan hallar los bienes ilcitos (Caro Gmez, 2011). El
dinamismo de la extincin de dominio por sobre el decomiso es una de sus grandes ventajas,
lo que se demuestra en el caso de Colombia, en donde los procesos no duran ms de cuatro
meses (CICIG, 2010).
Ms recientemente, con la Ley N 55 del 2010, Guatemala sancion una muy completa
normativa para regular la extincin de dominio, que tiene como finalidad la identificacin,
localizacin, recuperacin, repatriacin y regulacin de la extincin de los derechos relativos al
dominio de los bienes, ganancias, frutos y rendimientos de origen o procedencia ilcita o
delictiva, a favor del Estado. La ley se aplica no solamente a la criminalidad organizada sino
tambin al delito comn, si bien su principal objetivo son aquellas modalidades de crimen ms
complejas. La Secretara Nacional de Administracin de Bienes en Extincin de Dominio es la
encargada de velar por la correcta administracin de todos los bienes declarados en extincin
de dominio. Adems, se halla a cargo de la recepcin, identificacin, inventario, supervisin,
mantenimiento y preservacin razonable de los bienes. Le corresponde igualmente darle
seguimiento a los bienes sometidos a la Ley y que representen un inters econmico para el
Estado. Asimismo, es la responsable de enajenar, subastar o donar los bienes declarados en
extincin de dominio (Rosales Barrientos, 2011).
Dentro de los pases centroamericanos, tambin Honduras ha sancionado una norma sobre
extincin de dominio, a travs del Decreto N 27-2010 que regula la privacin definitiva del
dominio de bienes de origen ilcito. La normativa hondurea crea un Fondo Especial para la
Prevencin Social y la Lucha contra la Criminalidad, al que se destinan los bienes y activos
extinguidos, a fin de que sean dirigidos a las unidades estatales que trabajan de manera
directa contra la criminalidad organizada. La normativa representa un cambio significativo en
el enfoque que las polticas contra el crimen organizado han tenido en pasados aos en
Honduras.
Por su parte, Mxico en 2009 ha sancionado la Ley Federal de Extincin de Dominio, de rango
constitucional, cuya ltima modificacin data de marzo de 2014, y que establece que el
destino de los fondos se debe dirigir primordialmente a la reparacin de los daos hacia las

85

vctimas, estableciendo especficamente que en ningn caso pueden orientarse a gastos

corrientes o de personal (Gluyas Milln, 2008).
Finalmente, como se dijo anteriormente, Per tambin avanz en su normativa respecto de la
ya mencionada experiencia de recuperacin de activos provenientes de la corrupcin propia
del rgimen de Fujimori. As, sancion su Decreto Legislativo N 1104 del 2012, que tiene la
particularidad de haber creado la Comisin Nacional de Bienes Incautados (CONABI), que debe
encargarse de destinar los bienes y activos a la lucha contra la minera ilegal, la corrupcin y el
crimen organizado.
Empero, este tipo de medidas no son exclusivas de Amrica Latina, por el contrario, en Europa
existe una figura similar denominada como decomiso ampliado, segn la cual se puede
determinar el comiso de bienes a pesar de que no exista una condena para los imputados en el
proceso penal, ya sea por la ausencia de responsabilidad criminal o por haberse esta
extinguido (Aguado Correa, 2013).
Esta tendencia a la generacin de normas que permitan algn tipo de decomiso de los bienes
producto de las actividades del crimen organizado, fundamentalmente aquellas que avalan la
existencia de procedimientos por fuera del proceso penal, se produce en el marco del fracaso
de los modelos tpicos para afrontar a la delincuencia organizada. Si bien es temprano para
evaluar los efectos de estas nuevas medidas, no puede negarse que apuntan de manera ms
clara a los eslabones ms relevantes de las redes criminales, aunque claro que sus corolarios
dependen ampliamente de su implementacin.
En esta instancia es menester preguntarse: por qu es relevante observar estas polticas a la
hora de considerar el caso argentino? La respuesta es doble: por el escaso inters que se
vislumbra en las polticas pblicas argentinas en atacar de raz a las organizaciones criminales,
en especial en lo referido a la recuperacin de activos, y por la reciente presentacin de
proyectos en el Congreso Nacional que plantean la posibilidad de establecer algn tipo de
mecanismo para el decomiso o la extincin de dominio.
En Argentina, ms all de avances en el plano meramente normativo, en los hechos las
medidas para recuperar a favor del Estado el producto obtenido mediante ilcitos han sido casi
inexistentes (Jorge, 2009). Si bien el artculo 23 del Cdigo Penal, incorporado en 2003,
permite el decomiso de los productos del delito, en la prctica no se han desarrollado medidas
para implementar el decomiso de manera efectiva (Jorge, 2009). El decomiso por fuera del
proceso penal ni siquiera posee, al menos hasta el momento, una regulacin que lo permita, y
tampoco se encuentra habilitado el decomiso de bienes de valor equivalente, en caso de no
encontrarse los que efectivamente fueron producto del delito.
A pesar de ello, s ha habido avances al menos en trminos normativos en los ltimos quince
aos, en especial con la sancin de la Ley N 25.246 que cre la Unidad de Informacin
Financiera (UIF) y determin que ciertos organismos, privados y pblicos, deben identificar a
clientes y reportar actividades que puedan considerarse sospechosas, sobre la base de criterios
establecidos por la UIF. Asimismo, las entidades financieras son supervisadas por el Banco
Central; los agentes de bolsa por la Comisin Nacional de Valores y las aseguradoras por la
Superintendencia de Seguros de la Nacin.

86

Los reportes de operaciones sospechosas que generan los distintos organismos o que
provienen de otras fuentes declaraciones voluntarias y denuncias particulares- son analizados
por la UIF, que provee informes al Ministerio Pblico, en caso de que las sospechas se
mantengan. A los fines de proceder al decomiso, el anlisis veloz por parte de la UIF es
sumamente necesario, porque si existen demoras, los bienes atraviesan procesos de
transformacin rpidos que los hacen confundirse con la economa formal y por ende,
dificultan la recuperacin de activos por parte del erario pblico. Sin embargo, la cantidad de
reportes que la UIF logra analizar suele ser escasa: hasta 2009 era slo de un 20%, aunque con
una tendencia a la mejora (Jorge, 2009).
Sin embargo, a pesar de estas deficiencias, al parecer el ingreso rotundo en la agenda pblica
del crimen organizado, y del narcotrfico en particular, ha hecho que por primera vez se
presenten varios proyectos sobre extincin de dominio o decomiso ampliado en el mbito del
Congreso de la Nacin80. Por ende, tener en consideracin las experiencias internacionales en
la materia, resulta de vital importancia para generar una poltica coherente y cuyos resultados
mejoren la situacin de la ciudadana aquejada por el crimen organizado81, pues mientras se
realice en el marco del pleno respeto de los derechos humanos, una norma que habilite el
decomiso civil sin la necesidad de una condena penal, parece ser un instrumento por dems
til en la lucha no slo contra el crimen organizado, sino tambin contra la corrupcin (Blanco
Cordero, 2012).

La importancia de la participacin de la sociedad civil

En Amrica Latina, el trabajo de las organizaciones de la ciudadana por la paz, la prevencin
de la violencia, de los conflictos armados y contra el crimen organizado es sumamente
limitado, existiendo una tendencia a no colaborar con el Estado en tales cuestiones. Por el
contrario, las organizaciones de la sociedad civil en la regin concentran sus acciones en la
lucha por la justicia social, los derechos humanos, la erradicacin de la pobreza y la
transparencia (Serbin, 2008). A esto se le suma el hecho de que el Estado ha sido ampliamente
reticente a la participacin de la sociedad civil en las temticas de Seguridad Ciudadana.
Tambin son ms habituales las acciones reactivas frente a diversos sucesos violentos que las
posturas propositivas o preventivas (Serbin, 2008), lo que se visualiza en grandes
movilizaciones contra manifestaciones de la inseguridad o de la criminalidad, que no se ven
posteriormente plasmadas en acciones organizadas que propendan a impactar sobre la
realidad.
Segn Serbin (2008), en la regin existen dos tipos de organizaciones abocadas a la lucha
contra la violencia. En primer lugar, aquellas con alta composicin de intelectuales y
acadmicos que bregan por temas asociados a la seguridad regional, con inters en tener

80

Durante 2014 varias fuerzas polticas presentaron proyectos vinculados a la extincin de dominio o el
decomiso ampliado. Pueden consultarse los expedientes N 198-S-2014; 1171-S-2014; 1487-S-2014;
1569-S-2014 y 4507-D-2014.
81
En especial, las experiencias internacionales pueden resultar tiles para regular los aspectos ms
controversiales de la extincin de dominio: el rol de los terceros de buena fe que adquieren bienes sin
conocer su origen ilcito; la inversin de la carga de la prueba y las diferentes causales ante los que
proceder a la extincin.

87

incidencia en los gobiernos y organismos internacionales. En segundo lugar, se encuentran

aquellas asociaciones que le otorgan prioridad a la prevencin de la violencia social,
usualmente apuntando a las causas estructurales de la violencia. Desde nuestra perspectiva,
las primeras organizaciones intentan impactar en el estado de la seguridad "desde arriba", y
las segundas lo hacen "desde abajo". Mientras que las primeras parecen preponderar pero sin
alcanzar fuertes impactos en las polticas pblicas, las segundas suelen focalizar ms en los
delitos callejeros que en la criminalidad organizada.
Ante este contexto, resulta ventajoso repasar sucintamente la experiencia de organizaciones
de la sociedad civil que efectivamente alcanzaron fuerte influencia en las polticas pblicas y
han sido catalizadora de cambios que implicaron la diminucin de la violencia y del crimen
organizado. Se desarrollarn a continuacin la experiencia de la organizacin italiana Libera y
de Viva Rio, en Brasil, como una de las experiencias ms significativas de Latinoamrica.

Libera
Libera Associazioni, Nomi e Numeri contro le mafie es una organizacin no gubernamental
italiana que tiene el objetivo de incentivar a la sociedad civil en la lucha contra el crimen
organizado, principalmente en el formato de mafias presente en Italia. En la actualidad,
segn datos de la propia organizacin, Libera aglutina a ms de mil quinientas organizaciones
de diferente tamao y carcter, que se anan en el fomento de una cultura antimafia y en la
difusin de una cultura de la legalidad y la justicia (Libera, 2014).
Libera surgi en 1995 y paulatinamente gan reconocimiento internacional por su gran
influencia e impacto a travs de sus mltiples actividades. Entre las mismas se destacan
programas de educacin para la legalidad democrtica, el fomento del derecho a la memoria
de las vctimas, la asesora jurdica, la promocin del deporte como modo de difundir el
respeto a las normas y la influencia internacional en la creacin de otras organizaciones de
carcter similar.
Sin embargo, tal vez la actividad ms importante para Libera es tambin la que le dio origen:
en sus inicios, la organizacin se encarg de recoger firmas para impulsar un proyecto de ley
para establecer la reutilizacin de los bienes confiscados a la mafia, y en este sentido la labor
de Libera tambin se vincula fuertemente con las medidas ya detalladas ms arriba para el
recupero de activos provenientes de actividades ilcitas.
La labor de Libera, y la recoleccin de alrededor de un milln de firmas, llev a la sancin de la
Ley N 109 del 7 de marzo de 1996. Si bien la confiscacin de bienes de las mafias ya exista
desde 1982 gracias a la Ley N 646, la nueva norma permiti la reutilizacin social de esos
bienes, a los fines de devolver a la sociedad las ganancias que la actividad criminal genera. Ms
precisamente, la ley estipula la asignacin de patrimonios ilegales a aquellos individuos trabajadores sociales, organizaciones voluntarias, cooperativas u otros- capaces de devolverlos
con su trabajo a la comunidad, creando al mismo tiempo smbolos del retorno de la legalidad
(Libera, 2014).
Segn datos de Libera, las regiones en las cuales ms bienes se embargan son justamente
aquellas en las que las mafias ejercen un poder territorial fuerte: Sicilia donde domina Cosa

88

Nostra-; Campania donde predomina la Camorra- y Calabria en donde la mafia se denomina

Ndrangheta.
En este contexto, surgi una de las reas ms importantes de esta ONG, denominada Libera
Terra, que se aboca a la creacin de cooperativas a partir de los bienes confiscados. El
objetivo es fomentar el comercio de pasta, vino, legumbres y otros productos agrcolas
producidos en tierras confiscadas. Las cooperativas surgen a partir de jvenes que realizan
cursos de formacin en los que aprenden a producir, distribuir y comercializar los bienes82.
Los inicios de Libera Terra se hallan en el ao 2000, cuando un consorcio del interior de la
provincia de Palermo se agrup para aunar esfuerzos en la explotacin de tierras e inmuebles
confiscados que el Estado le asign (FLARE, 2014).
De esta manera, Libera Terra Consorcio Mediterrneo se constituy como una marca que
distingue por la produccin a travs de cooperativas en tierras confiscadas a la delincuencia
organizada, reutilizando los bienes decomisados de manera acorde a lo establecido por la
mencionada Ley N 109/96. Los productos se expenden mayormente en comercios italianos
pero tambin por fuera del pas. Actualmente, Libera cuenta con una Oficina Nacional Libera
Terra, encargada del planeamiento y de la realizacin de los proyectos para la recuperacin de
los terrenos agrcolas confiscados (Libera, 2014).
El xito de Libera no slo se manifiesta en su capacidad para influenciar de manera directa las
polticas pblicas en un pas fuertemente impactado por una clara modalidad organizativa de
crimen organizado, sino tambin por su influencia internacional. Bajo la certeza de que el
carcter transnacional del crimen organizado slo puede contrarrestarse mediante una red
internacional, Libera expande su red ms all de las fronteras italianas para actuar tambin en
el resto de Europa y en Amrica Latina. A travs del contacto y la articulacin con
organizaciones locales, Libera colabora en Colombia, Ecuador, Mxico, Guatemala, Brasil y
tambin en Argentina. Ms concretamente y tambin en lo que respecta a la articulacin
internacional, en junio de 2008 Libera promovi la formacin de Freedon Legality and Rights in
Europe -FLARE-, una red que articula a ms de cincuenta organizaciones de treinta
nacionalidades diferentes de la Europa mediterrnea. En el mismo sentido, actualmente Libera
impulsa la creacin de Amrica Latina Alternativa Social -ALAS-, a fin de establecer nexos
entre las organizaciones que trabajan en la materia en Amrica Latina (Libera, 2014).
La labor de Libera es paradigmtica por haber surgido en un contexto de fuerte poder
territorial de los grupos criminales organizados y por haberse erigido como una referencia
internacional en la lucha contra este tipo de delitos, adems de tener un fuerte impacto en la
formulacin e implementacin de polticas especficas contra las mafias.

Viva Rio
Viva Rio es una organizacin no gubernamental (ONG) surgida en 1993 en Ro de Janeiro.
Como consecuencia de la creciente ola de violencia que la ciudad experimentaba, en
septiembre de ese ao, un grupo diverso pero pequeo de personas, no ms de treintaitrs,
82

Al respecto ver el artculo de Prensa.com del 16 de agosto de 2014.

89

comenzaron a reunirse con la idea de impactar en la sociedad para reducir la violencia,

promover la paz y contribuir al desarrollo (Fernandes, 2008).
El xito de Viva Rio como una iniciativa ciudadana, se ve plasmado en el hecho de que la ONG
ha alcanzado, por un lado, una fuerte influencia en las polticas pblicas y, por otro lado, una
gran expansin organizacional, de tal manera que hoy ha extendido su influencia por fuera de
las fronteras de Ro y de Brasil. Si bien son mltiples las experiencias que demuestran el
impacto de las polticas pblicas por parte de esta organizacin, quiz la ms relevante se
produjo mediante la campaa de desarme que Viva Rio promovi.
Viva Rio breg desde sus inicios por el desarme de la sociedad y en 1999 lanz la campaa "Rio
Abaixa Essa Arma", a los fines de incentivar el dictado de una nueva ley federal para prohibir la
venta de armas a aciviles. Asimismo, en 2001 la organizacin desarroll otra campaa
destacando el rol de las mujeres en el desarme de los hombres. Viva Rio tambin particip de
eventos pblicos de destruccin de armas, y efectu una multiplicidad de investigaciones
favoreciendo el control de armas por parte del gobierno (Dreyfus et. al., 2008).
Junto a una gran variedad de organizaciones pequeas, y a la par de "Sou da Paz" en San
Pablo, otra ciudad afectada fuertemente por la violencia, Viva Rio sostuvo siempre en la
agenda el problema de la posesin de armas por parte de civiles y la necesidad de establecer
un mayor control. La actividad de Viva Rio se nutri de movilizaciones, investigaciones,
programas de concientizacin y, por supuesto, la bsqueda de influencia en la esfera poltica.
Finalmente, en diciembre de 2003, una coalicin de ONGs y parlamentarios, con el apoyo de
los medios de comunicacin, lograron la adopcin del Estatuto del Desarme (Dreyfus, et. al.,
2008).
Segn esta ley, la polica federal de Brasil debe encargarse del registro de las armas pequeas,
as como del control de la venta a civiles de las mismas y de la centralizacin de la informacin
sobre las armas producidas, registradas, exportadas e importadas en una base de datos nica.
Adems, el estatuto forj una serie de normas que incrementan el control de la circulacin, el
comercio y el uso de armas, a fin de disminuir la disponibilidad de armas, y por ende, reducir la
violencia. Entre estas medidas, se comenz a penar con prisin el transporte de armas
pequeas por parte de civiles y se impusieron requisitos estrictos para la compra de armas,
como la necesidad de explicar el motivo para la tenencia de armas, la ausencia de
antecedentes criminales, la presentacin de un certificado de domicilio, la demostracin de
habilidades tcnicas para la manipulacin de armas de fuego, el atravesamiento de pruebas
mdicas y psicolgicas y el cumplimiento en el pago de impuestos vinculados a las armas,
adems de algunos requisitos de ingreso y trabajo formal.
Tambin se estableci que el gobierno federal debe autorizar y registrar las transferencias y
ventas de armas entre individuos, penando a la posesin ilegal con prisin y multas. En el
mismo sentido, se defini al trfico internacional, al comercio ilegal, al almacenamiento y a la
produccin de armas, criminalizando las acciones ilcitas. Uno de los actores clave en la
seguridad son las empresas que proveen servicios de seguridad privada, que suelen ser

90

olvidadas en las regulaciones83, pero el estatuto determin que las mismas deben ser
inspeccionadas peridicamente para identificar posibles robos o prdidas de armas.
La sociedad civil en general, y Viva Rio en particular, tambin tuvieron amplia influencia en el
lanzamiento de la "Campaa de Entrega Voluntaria de Armas", lanzada en julio de 2004, por
medio de la cual se les otorga una suma de dinero a los individuos que entreguen al Estado
voluntariamente sus armas, para ser destruidas. Si bien la polica federal es la encargada de
colectar las armas, la misma puede aprobar convenios para que los estados, los municipios y
las asociaciones civiles colaboren. La sociedad civil tuvo un amplio rol en esta campaa,
especialmente en las grandes ciudades como San Pablo y Ro de Janeiro, y su papel fue
determinante para que la campaa fuera incluida en el Estatuto del Desarme.
Es relevante considerar que ms all del incentivo econmico, la accin de la sociedad civil fue
clave para movilizar a las personas a que entreguen sus armas. Viva Rio intervino en todas las
etapas de la campaa, exceptuando la destruccin de armas, y coordin alrededor de sesenta
puestos de entrega de armamento, adems de convertirse en un referente indiscutido en la
cuestin de las armas, habiendo cofundado una red internacional de ONGs dedicada a la
cuestin del desarme, denominada como International Action Network on Small Arms.
Tambin las iglesias catlicas y protestantes fueron determinantes, habilitando centros de
entrega de armas en sus sedes.
Un ao despus del lanzamiento de la campaa, slo en Ro ya se haban recolectado 40.050
armas, lo que es equivalente a un 2,5% de la tenencia privada de armas, 5% de la tenencia
legal, 8,7% de la tenencia informal y 11,6% de las armas en manos de criminales (Dreyfus y de
Sousa Nascimiento, 2005).
Algunos estudios detallan un fuerte impacto de la campaa de recoleccin de armas en Ro de
Janeiro sobre la violencia. Dreyfus et. al. (2008) encuentran una cada del 11% en la tasa de
muertes vinculadas a las armas de fuego.
El accionar general de Viva Rio y su participacin en el desarme en especial, pueden ser vistos
como polticas que atacan a la violencia sin afectar al crimen organizado. Sin embargo, esto no
es as, pues claramente la violencia por medio de armas en Brasil se encuentra fuertemente
vinculada al crimen organizado, pues es estimulada por el narcotrfico (Dreyfus et. al., 2008).
Adems, el desarme puede ser considerado como una poltica de reduccin de daos,
entendiendo a la misma como al conjunto de las polticas, programas y prcticas orientadas a
mitigar las consecuencias negativas a nivel social, econmico y sanitario de las actividades
ilegales, sin necesariamente apuntar a que las mismas desaparezcan84. En el caso, la estrategia
fue disminuir la violencia asociada entre otras cosas al crimen organizado, sin apuntar a
desmantelar al mismo. Quiz sea esta una forma eficiente en que la sociedad civil puede
actuar de manera directa contra el crimen organizado, y Viva Rio constituye un excelente
ejemplo de ello, adems de sugerir que las polticas pblicas ms exitosas contra el crimen
parecen surgir en aquellos sitios ms dramticamente afectados por la violencia.

83

De hecho, en Argentina, una ley que regule a las empresas de seguridad privada es sin duda alguna
una de las grandes deudas pendientes en materia de Seguridad.
84
La definicin es propia, basada en OEA (2012).

91

Pero ms all de los casos particulares en los que se vislumbra el accionar de Viva Rio y su
impacto en las polticas pblicas, lo que cabe preguntarse es a qu se debe el xito de esta
organizacin. Fernandes (2008), hace alusin a ciertas marcas de origen de esta ONG, que
pueden ser relevantes. En primer lugar, en los inicios de Viva Rio se destacaba la
heterogeneidad de sus lderes y fundadores, provenientes de distintas zonas de la ciudad y de
profesiones y clases sociales diversas. En segundo lugar, Viva Rio trabaj siempre mediante la
produccin de eventos, como por ejemplo, las llamadas fiestas de protesta, lo que ayud a
sumar adeptos a sus causas.
Tambin la colaboracin con ISER, un instituto de investigaciones de Ro, fue una marca de
origen. Esta asociacin marc desde los inicios la actividad de Viva Rio, que combin siempre
la investigacin acadmica con el activismo. Asimismo, con el crecimiento de la organizacin,
Viva Rio construy un puente entre lo local y lo global, pues sin dejar de lado su accionar
local, expandi su influencia al mbito nacional e internacional. En el mbito local, a partir de
1996 se inmiscuy en las favelas para actuar con los grupos ms vulnerables de la sociedad
(Fernandes, 2008).
La experiencia de Viva Rio muestra que la sociedad civil puede tener un rol fundamental en la
construccin de instituciones para la formulacin y desarrollo de polticas pblicas orientadas a
enfrentar la violencia (Serbin, 2008), en particular la vinculada al crimen organizado. La
actuacin estatal se enriquece si se complementa con una sociedad civil que acte de manera
dinmica y activa (Serbin, 2008), pues una verdadera democracia incluye a una sociedad que
participe vigorosamente para la resolucin de los problemas que la acongojan.

92

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A lo largo del trabajo se han intentado desentraar las principales caractersticas del crimen
organizado en Argentina, con la informacin disponible, y teniendo en cuenta la escasa
cantidad de estudios en la materia. En este sentido, el estudio pretende ser el puntapi inicial
que incentive el anlisis de la violencia y la delincuencia compleja en el pas, con la
certidumbre de que las investigaciones al respecto pueden contribuir significativamente no
slo al entendimiento del problema, sino tambin a la generacin de sus soluciones.
El captulo de diagnstico, deline el marco normativo y los principales factores que impulsan
a las modalidades ms frecuentes de crimen organizado en Argentina. En particular, se
evidenci que Argentina no es ya un pas exclusivamente de trnsito, sino que tambin
participa de las ltimas etapas de la elaboracin de estupefacientes; que el trfico de armas se
nutre principalmente de las armas fabricadas legalmente y que multiplica la violencia en la
resolucin de conflictos, y que la trata de personas tiene singularidades que la diferencian de
los otros delitos, caracterizndose por su fuerte interrelacin con los pases limtrofes.
Adems, se expusieron los nexos entre el crimen organizado y el poder poltico, y se hizo
alusin a la cudruple P, una coalicin integrada por polticos, policas, pandillas y por el
sector privado, que permite la impunidad y el goce de los beneficios de las actividades ilcitas.
Igualmente, se explayaron las peculiaridades del Poder Judicial en su tratamiento del crimen
organizado sealando, gracias a datos cuantitativos y cualitativos, sus principales deficiencias:
su saturacin y su sesgo hacia los sectores ms vulnerables.
Por ltimo, se researon brevemente polticas de la regin que, mediante perspectivas
diversas, apuntan o apuntaron a reducir la criminalidad organizada, con diversos niveles de
xito y eficacia, con la intencin de que puedan servir de parmetros para la toma de
decisiones en Argentina.
Pero la presente investigacin no puede terminar de otra manera que con un breve apartado
propositivo, no para sealar polticas que puedan atacar a los delitos especficos, sino para
mencionar medidas que pueden contrarrestar a la delincuencia organizada como un todo, es
decir, que apunten a las estructuras ms que a su accionar concreto. Por ello, en las pginas
siguientes se mencionan algunas directivas que pueden ser de utilidad para los tomadores y
tomadoras de decisin, pues, al fin y al cabo, quiz el mayor efecto que puede pretender un
trabajo sobre una problemtica social compleja, es su potencial contribucin a la mejora de la
vida cotidiana de quienes habitamos un territorio.

Definir una estrategia

El primer paso para desarrollar polticas efectivas de combate a la criminalidad organizada es
definir una estrategia para hacerlo y ello requiere un diagnstico previo de la situacin. Tal
premisa, que puede parecer abstracta, constituye el pilar en el cual se debe sustentar el diseo
y la implementacin de medidas especficas. La estrategia debe considerar para su definicin la

93

experiencia pasada y las prcticas implementadas en otros pases, para lo cual, entre otros
objetivos, este trabajo ha pretendido colaborar.
De lo analizado a lo largo del estudio se desprende el fracaso -y los costos colaterales
altsimos- que han mostrado las estrategias represivas, frente a aquellas que apuntan
primordialmente a los principales eslabones de las redes criminales. Tambin se desprende
que las prcticas vinculadas a la militarizacin no han sido fructferas (Dammert y Bailey,
2007), considerando adems que en Argentina la Ley de Seguridad Interior N 24.059 no
permite bajo circunstancias normales la intervencin de las Fuerzas Armadas en la labor para
la Seguridad Ciudadana, lo que sin duda representara un retroceso significativo en la tarea de
democratizar la actividad policial.
En el rea especfica de las drogas, la experiencia muestra que el endurecimiento de penas
para los consumidores slo trae hacinamiento penitenciario e impide la atencin que los
consumidores problemticos requieren, por lo que la inversin en programas sociales y
sanitarios resulta ser mucho ms eficiente (Garzn Vergara, 2013). Esto implica tambin que
las polticas contra el crimen organizado deben ser mucho ms preventivas que reactivas y
tener como horizonte la reduccin de daos, con un enfoque basado en las personas, en el
cual el combate a la criminalidad sea un medio para alcanzar una mejor calidad de vida y no un
fin en s mismo. El combate a la oferta debe, en todo caso, justificarse en el desarrollo de la
inteligencia criminal y no en operaciones inconexas.
Asimismo, la complejidad y sofisticacin del crimen organizado obligan a que las medidas
contra l estn guiadas por una visin multiagencial del problema y por ende, por una
intervencin desde mltiples reas, y no meramente policial. La salud, la educacin, las
polticas sociales e incluso la diplomacia y la regulacin financiera son tan relevantes como la
intervencin policial a la hora de combatir organizaciones criminales complejas. Las polticas
sociales deben implicar un acercamiento mucho ms profundo del Estado a los sectores que se
hallan estructuralmente fuera de las agencias de socializacin tpicas. Adems, la perspectiva
multiagencial debe estar acompaada por altos niveles de coordinacin estratgica entre el
gobierno federal y los gobiernos provinciales, de quienes dependen las cuestiones ordinarias
de seguridad pblica, para lo cual el rol del Consejo Federal de Seguridad Interior, dependiente
del Ministerio de Seguridad de la Nacin, debe ser mucho ms activo que el actual.
El accionar estatal debe desarrollar polticas preventivas en sus diversos aspectos: prevencin
social, para evitar que las redes criminales se aprovechen de los sectores ms vulnerabilizados
de la sociedad; prevencin operativa, con un accionar policial planificado; y prevencin
situacional, a la cual Clarke define como aquella que comprende medidas que reducen la
oportunidad de cometer un delito (Clarke, 1997) y que son dirigidas a formas altamente
especficas de crimen, involucrando tambin a la administracin, diseo o manipulacin del
medioambiente inmediato en la forma ms sistemtica y permanente posible, as como
tambin intentan hacer el crimen ms difcil y riesgoso, o menos provechoso y excusable
(Clarke, 1997). La prevencin parece ser mucho ms costo-efectiva que las polticas reactivas, y
hay quienes sealan que por cada dlar invertido en prevencin de la violencia se ahorraran
hasta seis dlares en gastos de control, represin y atencin a las consecuencias de los delitos
(Buvinic, 2013).

94

A largo plazo tambin resulta crucial el fortalecimiento de las instituciones estatales y su

accionar en aquellos territorios que actualmente no ocupan. Cualquier poltica contra el
crimen organizado est condenada al fracaso si no se respalda en un Estado fuerte con
instituciones que tiendan a un accionar eficaz y eficiente y con rganos de control lo
suficientemente robustos para evitar el desvo de fondos.
Finalmente, es importante que la estrategia que se implemente no caiga en los extremos por
los cuales actualmente fluye el debate por la Seguridad Ciudadana. Las polticas represivas, ya
qued sealado, no slo no son eficientes sino que son contraproducentes. Pero ello no
implica que el Estado no deba actuar ante la criminalidad, ni que las nicas polticas vlidas
deban ser de ndole social. Una buena poltica de Seguridad Ciudadana contra la criminalidad
compleja y organizada debe encontrar el equilibrio justo entre el accionar operativo y el
preventivo, respetando siempre el pleno goce de los Derechos Humanos.

Cooperacin internacional
El crimen organizado es cada vez ms un fenmeno de carcter transnacional, por lo que
afrontarlo en el marco de los Estados Nacin resulta claramente insuficiente: es necesario
aumentar el nivel de cooperacin internacional. Dada la amplia capacidad de desplazamiento
que los sofisticados grupos criminales poseen, los avances en un pas se tornan estriles a
largo plazo si no se ven complementados con polticas de la misma ndole en toda la regin
(Garzn Vergara, 2013).
En este sentido, es menester aprovechar que principalmente desde el advenimiento de
gobiernos democrticos en la regin, las hiptesis de conflicto entre Estados se han vuelto
muy bajas (Rojas Aravena, 2008) -quiz como en ninguna otra regin del mundo-, para
emprender polticas conjuntas entre los diversos pases.
Sin embargo, fortalecer las polticas de cooperacin entre los Estados no significa dejar de lado
el accionar en el mbito nacional, por el contrario, lo ms propicio para afrontar a la
criminalidad organizada parece ser la gobernanza multinivel, que comprenda polticas en los
planos local, nacional, subregional, regional y global, bajo la aprehensin de la criminalidad
organizada como un fenmeno intermstico. Como sostiene Mesa (2008), en el plano regional
y en el global las acciones ms fructferas parecen ser aquellas que respondan a las dinmicas
propias de la globalizacin, incluyendo las polticas que tiendan a reducir la desigualdad, as
como el control sobre los flujos financieros y sobre las exportaciones de armas. En este
contexto, el funcionamiento de las Reuniones de Ministros del Interior del MERCOSUR, y del
Consejo Suramericano en materia de seguridad ciudadana, justicia y coordinacin de acciones
contra la delincuencia organizada transnacional de la UNASUR, se torna fundamental.

Reforma Judicial
Como se ha destacado en el captulo en el que se abord la relacin entre el crimen
organizado y el Poder Judicial, ste ltimo se encuentra ampliamente saturado, lo que se
desprende de los reclamos pblicos de diversos jueces y de la gran cantidad de causas por
empleado. Por ende, resulta necesario crear fiscalas especializadas en el crimen organizado y

95

nombrar jueces abocados a tal cuestin que cuenten con las garantas propias que su funcin
requiere85, adems de llenar los cargos que actualmente se encuentran vacantes. La creacin
de fiscalas debe basarse en anlisis previos que muestren cules son las regiones ms
necesitadas, y no en el mero prejuicio. Como asevera Garzn Vergara (2013), las fiscalas que
focalizan su accionar en delitos y no en estructuras, padecen de serios inconvenientes para
asumir investigaciones complejas, por lo que parece conveniente que los rganos que se creen
apunten al crimen organizado ms que a tipologas delictivas especficas.
Asimismo, resulta necesario desarrollar una agilizacin de los procesos, para evitar altos
niveles de impunidad, lo que en principio podra instrumentarse por medio de una reforma del
Cdigo Procesal Penal de la Nacin, pasando a un modelo acusatorio, y descartando el actual
modelo mixto con fuertes tintes inquisitivos.
Ello debera ir acompaado de dotar a quienes tengan a su cargo la persecucin penal, de
recursos y personal tcnico calificado en las distintas disciplinas, con miras a lograr
investigaciones eficaces sobre delitos complejos.
Adems, sera deseable que la reforma judicial vaya de la mano de una reforma legislativa que
le permita a los jueces apuntar a judicializar a los grandes sostenedores de las organizaciones
criminales y a sus fuentes de financiamiento, sin desperdiciar recursos en los eslabones ms
bajos de los grupos delictivos, que suelen ser vctimas adems de victimarios.

Perseguir activos y combatir la corrupcin

Otra de las conclusiones clave que se derivan de este estudio, es que una de las mejores
opciones para combatir a las organizaciones que se dedican a la criminalidad organizada,
consiste en recuperar a favor del Estado los activos que estas organizaciones generan. Una
primera alternativa podra consistir en aplicar el actual artculo 23 del Cdigo Penal, que
permite el decomiso de los bienes. Sin embargo, a la luz de la prctica inoperancia de esa
norma hasta el momento y de la lentitud de los procesos penales, lo ms provechoso parece
ser seguir el modelo implementado en los ltimos aos en varios pases de la regin y dictar
una norma que permita la extincin de dominio. Esta figura podra aplicarse para dos tipos de
bienes: aquellos que han sido producto de las ganancias obtenidas mediante actividades
criminales, y aquellos que han sido medios para cometer tales actividades. La extincin de
dominio debera proceder necesariamente en juzgados civiles y efectuarse incluso cuando la
extincin penal perezca. Por supuesto, la norma que permita la extincin de dominio debera
garantizar el respeto de los derechos procesales y, para incrementar su efectividad, debera
establecer que los bienes a los que se declare extintos pasen a formar parte de un fondo para
mejorar la seguridad, pero mediante herramientas preventivas y sociales. De esta forma, la
extincin de dominio sera tambin un mecanismo para canalizar esfuerzos hacia polticas para
la Seguridad Ciudadana menos mediticas y rimbombantes, pero ms efectivas a largo plazo.
De cualquier manera, debe sealarse que la extincin de dominio no es una alternativa
excluyente, puesto que otra posibilidad es permitir el decomiso sin condena penal, sin
modificar tanto la estructura procesal argentina.
85

Las garantas deben ser suficientes para evitar las amenazas que algunos jueces han detallado
recientemente. Al respecto, puede consultarse la nota de La Nacin del 2 de febrero de 2012.

96

Por otra parte, es necesario tambin actuar para reducir una de las actividades sin las cuales el
crimen organizado no podra desarrollarse: la corrupcin. Para que la misma exista, debe
producirse un intercambio recproco: mientras que los criminales requieren el aval o, en todo
caso la vista gorda de los funcionarios, estos ltimos se benefician de las tasas de ganancia y
del poder coercitivo de los criminales. Este intercambio es el que debe regularse de manera
inmediata, haciendo ms estricta la regulacin para el financiamiento de las campaas
polticas, de tal manera que los aportes espurios dejen de ser un elemento crecientemente
influyente para el acceso a los altos cargos de la esfera estatal. Una norma que se encargue de
regular el financiamiento de la poltica de manera mucho ms tajante -y no slo en el plano
nacional sino tambin en los niveles provinciales y locales, muchas veces los ms afectados-,
no slo contribuira a reducir los incentivos para los polticos de pactar con los criminales, sino
tambin a generar una sociedad ms igualitaria y democrtica en la que el dinero no sea el
principal factor para acceder a cargos electivos. Para esto, es esencial el rol de la participacin
civil como canalizadora de este cambio, dado que es difcil esperar que este tipo de
regulaciones surjan por iniciativa de quienes se ven beneficiados con el statu quo.
Igualmente, debe tambin fortalecerse el control sobre los otros dos elementos de lo que
hemos llamado como cudruple P: el sector privado, a travs de un estricto seguimiento de
las operaciones sospechosas; y dela polica, por medio de una necesaria reforma.

Reforma Policial
El desafo principal para las reformas policiales es incrementar el control poltico de las
Fuerzas, no slo las de nivel federal, sino tambin las provinciales, que son las que se
encuentran con ms atraso al respecto. Siguiendo a Dammert (2013), las variables empleadas
para determinar el grado de liderazgo civil en materia de seguridad son la presencia de
mecanismos de control interno y externo de la actividad policial; la existencia de asesora
tcnica civil en la toma de decisiones; el nombramiento de funcionarios policiales por parte de
autoridades civiles y el proceso de toma de decisiones al interior de la institucin. Cabe
agregar tambin, la coordinacin de la formacin policial por parte de autoridades polticas, y
el control presupuestario de la misma ndole. Por ende, es imprescindible avanzar en estos
mecanismos para lograr un mayor control civil de la seguridad y, consecuentemente, un
manejo ms democrtico de la misma.
La reforma policial tambin debe avanzar en la jerarquizacin de la carrera policial, lo que
implica mejorar su formacin, sus condiciones laborales, y sus salarios. Actualmente, gran
parte de los policas del pas trabajan bajo condiciones de gran precarizacin, actuando ms de
cuarenta horas semanales, recibiendo bajos salarios y padeciendo el deterioro de la salud fsica
y psquica86. En general en toda la regin los requisitos de ingreso y las modalidades de
seleccin de los candidatos a polica, son laxos, adems de que no existe una verdadera carrera
policial (Mesa, 2008), por lo que esperar un rendimiento profesional no es una expectativa
fundada.

86

Idea expresada por Marcelo San en el marco del primer seminario de discusin en Latinoamrica
sobre "condiciones laborales y sindicalizacin policial", organizado por la Universidad Metropolitana por
la Educacin y el Trabajo en junio de 2013, Marcelo San

97

Por otra parte, en el anlisis de una potencial reforma policial debe considerarse tambin la
cuestin de la descentralizacin. Como ya se seal previamente, la Provincia de Buenos Aires
recientemente autoriz la creacin de policas municipales en distritos de ms de cien mil
habitantes. Al tomar este tipo de medidas -o, en el caso presente, al implementarlas
prximamente-, debe tenerse en cuenta que el crimen organizado es cada vez ms
transnacional, por lo que combatirlo desde el mbito local no parece lo ms propicio. A ello se
suma que muchos de los municipios bonaerenses se caracterizan por tener ejecutivos que se
prolongan varios perodos en el poder, por lo que asignarles fuerzas con portacin de armas
puede acarrear riesgos para el respeto de los Derechos Humanos e incluso para la Seguridad
Ciudadana (De Simone, 2014), puesto que las instituciones locales suelen ser las ms
vulnerables a los procesos de captura, penetracin y cooptacin por parte del crimen
organizado (Garay y Salcedo Albarn, 2012, citado por Santamara, 2013).
Adems, un argumento que suele plantearse en favor de la existencia de policas locales es que
las mismas tenderan a desmembrar a la polica bonaerense, usualmente descripta como una
fuerza con elevados niveles de corrupcin. Sin embargo, no es cierto que el proyecto aprobado
en Buenos Aires tienda a desarticular el podero de la fuerza provincial y, aunque fuese as, sin
las herramientas idneas la creacin de policas municipales slo implicara remplazar una
mega fuerza corrupta por una multiplicidad de pequeas organizaciones del mismo talante,
corruptibles con menos recursos y permitiendo a las bandas criminales monopolizar territorios
a un costo inferior que en la actualidad (De Simone, 2014).
Tambin suele esgrimirse que la descentralizacin policial tender a hacer que las polticas de
seguridad se hallen ms cerca de la ciudadana y, por ende, sean ms efectivas. Pero ese
argumento no tiene en cuenta que en el caso argentino la descentralizacin mayormente no
ha mostrado efectos positivos, y menos aun cuando no fue de la mano de transferencias de
recursos y de la creacin de rganos de control en niveles superiores de gobierno. En el mismo
sentido, suponer que la seguridad mejorar porque en el caso contrario los ciudadanos
tendrn la posibilidad de reclamar "de cerca" a sus intendentes, implica que lo mismo debera
acontecer con el resto de las polticas que dependen de los municipios, cuando ese no suele
ser el caso (De Simone, 2014).
Empero, todos esos motivos no obstan a que la descentralizacin policial pueda tener
beneficios -como evitar la asignacin arbitraria o con fines polticos de los policas por
municipios-, si se implementa con los controles debidos (De Simone, 2014)87, aunque no debe
dejarse de lado el hecho de que toda poltica tiene un costo de oportunidad, por lo que la
inversin en policas puede dejar de lado, por ejemplo, recursos potencialmente utilizables
para medidas preventivas de mediano y largo plazo.
Finalmente, respecto de los policas, es necesario desarrollar procesos de reinsercin de los
miembros de las Fuerzas para evitar que sean cooptados o reclutados por las bandas
criminales, porque, por ejemplo, los despidos masivos de personal conforman una poblacin
87

Un error comn en este debate es el de confundir a la polica municipal con la de proximidad.

Mientras que el primer concepto refiere al nivel de gobierno del que depende la fuerza de seguridad en
cuestin, el segundo hace referencia a un modelo de policiamiento que implica un acercamiento a la
comunidad, y que puede ser realizado por cuerpos de fuerzas policiales de cualquier nivel.

98

sin trabajo y con conocimientos tcnicos sobre el accionar policial y el uso de la violencia que
puede ser aprovechada por dichos grupos (Santamara, 2013).

Inteligencia Criminal
Entre las herramientas ms eficientes para combatir la oferta que brindan las organizaciones
delictivas, se encuentra la inteligencia criminal. En este caso, el mayor desafo para Argentina
consiste en coordinar un sistema de inteligencia que se halla en gran parte desarticulado. Por
un lado, se encuentra la Secretara de Inteligencia, que dirige el Sistema de Inteligencia
Nacional, y en lo especficamente vinculado al crimen organizado prima la Direccin Nacional
de Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad. Adems, cada una de las Fuerzas
Federales de Seguridad posee un rea abocada a la inteligencia, y lo mismo ocurre, en la
mayora de los casos, con las Fuerzas Provinciales. No obstante, el contacto y la coordinacin
entre las distintas agencias de inteligencia son escasos, lo que no slo genera duplicidades sino
tambin prdida de informacin valiosa. Para combatir de manera eficaz al crimen organizado,
es necesario incrementar la articulacin entre las diferentes agencias y, adems, reforzar sus
capacidades tcnicas, humanas y tecnolgicas, as como la conexin entre la investigacin y el
terreno, puesto que la elevada sofisticacin de las organizaciones criminales no puede
desbaratarse sin tener capacidades de investigacin de la misma ndole.
No obstante, debe tenerse en consideracin que en Argentina, por motivos histricos, existe
una fuerte tensin entre las actividades de inteligencia y el respeto de los Derechos Humanos.
La inteligencia se ha visto asociada en varios momentos histricos al control social, a la
supervisin de actividades legtimas como la libertad de asociacin y, por ende, a la coaccin.
Por ello, si bien la inteligencia criminal es indispensable para combatir a las organizaciones
criminales, mucho ms importante an es que sea desarrollada en plena consonancia con los
principios democrticos. De este modo, resulta crucial que las actividades de inteligencia sean
emprendidas y coordinadas por autoridades civiles y que sean de ndole pura y exclusivamente
criminal, sin entrometerse en las esferas poltica y social.

Evaluacin de polticas, sistematizacin de informacin y

observacin de casos
Las polticas pblicas de Seguridad Ciudadana requieren someterse a procesos de monitoreo y
evaluacin que determinen si las mismas deben persistir o modificarse. Actualmente, la
evaluacin de polticas pblicas en Argentina es prcticamente inexistente, y no slo en el
mbito de la Seguridad Ciudadana, sino tambin para casi todas las reas temticas (De
Simone, Laurens y Sarchi, 2014).
En realidad, la evaluacin de las polticas pblicas debe ser parte de todo un proceso de
planificacin estratgica de la poltica pblica de Seguridad Ciudadana, que actualmente es
casi inexistente. Segn Sibilla y Lpez Chorne (2012), el planeamiento estratgico de la
seguridad interior supone considerar el contexto sobre el que se interviene, desarrollar una
apreciacin de las problemticas criminales y diagnosticar las principales capacidades
institucionales existentes para posteriormente delinear los objetivos de gestin generales y
especficos, as como las lneas de accin a seguir.

99

Para lograr este proceso en el cual las polticas contra el crimen organizado se diseen y
ejecuten como consecuencia de diagnsticos de las problemticas y de las capacidades
institucionales, resulta indispensable fortalecer el sistema de estadstica criminal operante en
Argentina. En particular, desde 2009 el pas no publica estadsticas bsicas de delitos comunes,
por lo que es necesario transparentar la gestin y hacer de acceso pblico los datos que
pueden contribuir a desarrollar investigaciones que mejoren la Seguridad Ciudadana.
Al mismo tiempo, es necesario desarrollar indicadores para medir los niveles de violencia y de
avance del crimen organizado que sean comunes para toda la regin, a los fines de facilitar las
comparaciones y, por sobre todo, permitir diagnsticos verdicos y polticas mancomunadas.
Finalmente, prestar atencin a las innovaciones en las polticas contra el crimen organizado
alrededor del mundo es fundamental. Por ello, resulta necesario crear un Observatorio de
Polticas de Seguridad, con un enfoque interdisciplinario y profesional, y con una conformacin
pluripartidaria y diversa, que se erija como un insumo para la toma de decisiones en Seguridad
Ciudadana.

En conclusin, dado que el crimen organizado es un fenmeno complejo, multicausal y

multidimensional, cualquier conjunto de medidas que se proponga para afrontarlo debe
caracterizarse por tener un enfoque multiagencial y por combinar polticas de corto y largo
plazo. El desarrollo del crimen organizado en el pas es lo suficientemente grande como para
ocuparse indispensablemente de la cuestin, pero afortunadamente, an no est lo
suficientemente expandido como para ser irreversible, por lo que la coyuntura actual, ms que
una crisis, debe considerarse una oportunidad.

100

ANEXO. NORMATIVA INTERNACIONAL

Tema

Norma
Convencin de
las Naciones
Unidas contra la
Delincuencia
Organizada
Transnacional o
Convencin de
Palermo

Descripcin
Es un tratado multilateral que cuenta con tres protocolos,
denominados "Protocolos de Palermo": "Protocolo de las Naciones
Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
Crimen
especialmente Mujeres y Nios"; "Protocolo de las Naciones
Organizado
Unidas contra el Contrabando de Migrantes por Tierra, Mar y Aire"
y "Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricacin y el
trfico ilcito de armas de fuego". Fue adoptado en 2000 y entr
en vigor el 29 de septiembre de 2009.
Es un tratado internacional signado el 30 de marzo de 1961 en
Nueva York. Su objetivo es limitar exclusivamente a usos mdicos
y cientficos el cultivo, la produccin, la fabricacin, la
comercializacin, la distribucin, la posesin y el empleo de
estupefacientes. Establece cules son las sustancias sujetas a
fiscalizacin y determina rganos internacionales de fiscalizacin,
encomendando diversas funciones a la a la Comisin de
Convencin
Estupefacientes del Consejo Econmico y Social y a la Junta
nica sobre
internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes. Establece que las
Estupefacientes
partes exigirn que el comercio y la distribucin de
estupefacientes estn sometidos a licencia, excepto cuando dicho
comercio o distribucin lo realice el Estado. En el mismo sentido,
postula que los estados slo permitirn la posesin de
estupefacientes con autorizacin legal. Fue enmendado por
Narcotrfico
Protocolo de 1972 de Modificacin de la Convencin nica de
1961 sobre Estupefacientes.
Es un tratado de 1971 que establece un sistema de fiscalizacin
Convenio sobre internacional de dichas sustancias e introduce controles sobre
Sustancias
productos farmacuticos y otras sustancias psicotrpicas
Sicotrpicas
sintticas, a fin de limitar su empleo a usos cientficos y/o
medicinales.
Convencin de Es un tratado aprobado en 1988 cuyo objetivo explcito es
las Naciones
promover la cooperacin entre los Estados a fin de que puedan
Unidas contra el hacer frente con eficacia a los diversos aspectos del trfico ilcito
Trfico Ilcito de de estupefacientes y sustancias sicotrpicas que tengan una
Estupefacientes dimensin internacional. Establece diferentes delitos y sanciones
y Sustancias
que los Estados deben tipificar, as como pautas para el decomiso
Psicotrpicas
de estupefacientes.
Protocolo de las
Naciones Unidas
Es un protocolo que complementa a la Convencin de las Naciones
para Prevenir,
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Define a
Reprimir y
la trata de personas y compromete a los Estados a combatir y
Sancionar la
Trata de
prevenir este delito, as como a asistir a las vctimas y a cooperar
Trata de
Personas
internacionalmente contra este flagelo. Entr en vigor el 25 de
Personas,
diciembre de 2003.
especialmente
Mujeres y Nios
Protocolo de las Es un protocolo que complementa a la Convencin de las Naciones
Naciones Unidas Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. El

101

Tema
Trata de
Personas

Norma
contra el
Contrabando de
Migrantes por
Tierra, Mar y
Aire

Protocolo de las
Naciones Unidas
contra la
fabricacin y el
trfico ilcito de
armas de fuego

Trfico de
Armas

Convencin
Interamericana
contra la
Produccin y el
Trfico Ilcito de
Armas de Fuego,
Explosivos,
Municiones y
otros Materiales
relacionados
(CIFTA)

Tratado
Internacional
sobre el
Comercio de
Armas (ATT)

Descripcin
propsito es prevenir y combatir el trfico ilcito de migrantes, as
como promover la cooperacin entre los Estados Parte con ese fin,
protegiendo al mismo tiempo los derechos de los migrantes objeto
de dicho trfico. Establece pautas para la penalizacin, as como
medidas de prevencin y cooperacin.
Es un protocolo que complementa a la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Su
propsito es promover, facilitar y reforzar la cooperacin entre los
Estados Parte con el propsito de prevenir, combatir y erradicar la
fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones. Establece que cada Estado debe
tipificar como delito la fabricacin ilcita de armas, sus piezas,
componentes y municiones; as como su trfico, falsificacin o
alteracin. Tambin postula que los estados debern establecer
las medidas que sean necesarias para permitir el decomiso de las
armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones que
hayan sido objeto de fabricacin o trfico ilcitos. Determina
pautas para la prevencin, tales como la generacin de registros y
la marcacin de armas, as como la desactivacin de las mismas.
Es un tratado multilateral aprobado el 13 de noviembre de 1997,
cuyo propsito es impedir, combatir y erradicar la fabricacin y el
trfico ilcitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros
materiales relacionados, as como promover y facilitar entre la
cooperacin y el intercambio de informacin y de experiencias
entre los Estados. Determina medidas de seguridad, requiere el
marcaje de armas y postula que los Estados Partes se
comprometen a confiscar o decomisar las armas de fuego,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados que hayan
sido objeto de fabricacin o trfico ilcitos. Tambin dispone
medidas para la cooperacin internacional y el intercambio de
experiencias y requiere que los Estados establezcan controles en
los puntos de exportacin. Estipula que deben establecerse
licencias para el comercio y transporte de armas. Postula que los
Estados parte constituirn un Comit Consultivo en la materia.
Es un tratado adoptado el 2 de abril de 2013 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas que regula el comercio
internacional de armas, desde las pequeas armas hasta los
grandes tanques. Si bien el tratado fue firmado por 118 Estados,
todava no entr en vigencia por cuanto slo 40 lo han ratificado, y
se requieren 50. El tratado propicia obligar a todos los gobiernos a
evaluar el riesgo de transferir armas, municiones o componentes a
otros pases donde puedan emplearse para cometer o facilitar
graves violaciones del derecho internacional humanitario y de los
derechos humanos y en especial actos de genocidio.

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