Capitulo 15

LA SEGUNDA TRANSFORMACION DEMOCRATICA: DE LA

CIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y practicas democraticas son el producto de dos

transformaciones fundamentales en la vida polftica. La primera, como ya
vimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. y
desaparecio del Mediterraneo antes del comienzo de la era cristiana. Un
milenio mas tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval se
transformaron asimismo en regimenes de gobiernos populares, que sin
embargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En ambos
casos, la sede de las ideas y practicas democraticas y republicanas fue la
ciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postre
sumergidos por regimenes imperiales u oligarquicos.
La segunda gran transformacion, de la cual somos herederos, se inici6
con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sede
hist6rica en la ciudad-Estado al ambito mas vasto de la nacion, el pais o el
Estado nacional.1 Como movimiento politico y a veces como logro concrete
no como mera idea, durante el siglo XIX esta segunda transformaci6n
adquirio gran impulse en Europa y en el mundo de habla inglesa. En el siglo
XX la idea de la democracia dej6 de ser, como hasta entonces, una doctrina
lugarena, abrazada s61o en Occidente por una pequena proporcidn de la
poblacion del mundo y concretada a io sumo durante unos pocos siglos en
una minuscula fraccion del planeta. Aunque esta lejos de haber abarcado el
mundo entero, en el ultimo medio siglo la democracia, en el sentido
moderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea polftica,
como aspiraci6n y como ideologia.

258 Li'mites y posibilidades de la democracia

La transformacion
No obstante, este segundo gran movimiento historico de las ideas y
practices democraticas ha modificado profundamente la forma en que se
concibe la materializacion de un proceso democratico. La causa primordial
de este cambio (aunque no la unica) es el desplazamiento de la sede de la
ciudad-Estado al Estado nacional. Mas alia de este ultimo, existe hoy la
posibilidad de que se creen asociaciones politicas aun mayores y mas
abarcadoras, supranacionales. El future siempre es materia de conjeturas,
pero el cambio de escala del orden politico ya ha generado un Estado
democratico moderno que es sumamente diferente de la democracia de la
ciudad-Estado.
Durante mas de dos mil anos (desde la Grecia clasica hasta el siglo XVIII),
fue una premisa predominante del pensamiento politico occidental que en
un Estado democratico y republicano el tamano de la ciudadania y del
territorio del Estado debian ser pequenos; mas aun, medidos segun los
criterios actuales, minusculos. Se suponia habitualmente que el gobierno
democratico o republicano solo se adecuaba a Estados de escasa extension.2
Asi, la idea y los ideales de la polls, la pequena ciudad-Estado unitaria
donde todos eran parientes y amigos, persistio cuando ya todas las ciudades-Estados casi habian desaparecido como fenomeno historico.
A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos
de los griegos, a la larga la pequena ciudad-Estado no pudo lidiar contra un
vecino mas grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy
bien Macedonia y Roma. Mucho despues, el auge del Estado nacional, a
menudo acompanado por una concepcion mas amplia de la nacionalidad,
sustituyo a las ciudades-Estados y a otros principados minusculos. Hoy
apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtenstein, pintorescos legados de un pasado que se esfumo.
Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el
siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habria tenido futuro
real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social
(1762), Rousseau todavia seguia ligado a la antigua nocion de un pueblo que
tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeno en
poblacion y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se
reuniesen a fin de ejercer su soberania en una unica asamblea popular. No
obstante, menos de un siglo despues la creencia de que la nacion o el pais
era la unidad "natural" del gobierno soberano ya habia arraigado tanto que
en sus Consideradones scbre el gobierno representative, de 1861, John Stuart
Mill enunciaba en una sola frase lo que tanto para el como para sus lectores
podria considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno
exige necesariamente una unidad lo bastante pequena como para que toda
la ciudadania se congregue y con ello descartaba lo que durante mas de

La segunda transformation democratica

259

dos milenios habia sido parte del saber conventional (Mill, [1861], 1958,
peg. 55)-.
Pero hasta el propio Mill no pudo ver hasta qu punto el gran aumento
de la escala transformaria radicalmente las instituciones y practicas democreticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se
derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al
moderno Estado democretico en agudo contraste con los antiguos ideales
y practicas de los gobiernos democreticos y republicanos. Como resultado
de ello, este descendiente de la idea democratica convive incomodo con
recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, planideros, que las
practicas actuates se han apartado de los ideales de antano aunque las
practicas de antano rara vez se ajustaban a los ideales,
Ocho consecuencias
Permitaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamentales de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los capitulos
siguientes examinare cada una de ellas con mayor detalle.
Representation

El cambio mas obvio, desde luego, es que los actuales representantes han
sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase
aislada con la que Mill desechaba la democracia directa aparecia en una obra
sobre el gobierno representative.) Ya he descripto (en el capitulo 2) de que
manera la representation, que en sus origenes no fue una instituci6n
democratica, paso a ser adoptada como elemento esencial de la democracia
moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la
representation en la perspectiva adecuada.
En su condici6n de medio para contribuir a democratizar los gobiernos
de los Estados nacionales, la representaci6n puede entenderse como un
fenomeno hist6ricoy a la vez como una aplicacionde la logica de la igualdad
a un sistema politico de gran tamano.
Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvieron lugar, caracteristicamente, en paises con legislatures que supuestamente tenian como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferenciados: los aristocratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.
A medida que los movimientos en pro de una mayor democratization iban
cobrando fuerza, no fue precise urdir una legislature "representative" a
partir de la telarana de ideas democraticas abstractas, puesto que ya existian
legislatures y representantes concretes, por mas que fuesen antidemocr&ticos. Por consiguiente, quienes abogeban por reformar, y que en las primeras
etapes tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy

260 Limites y posibilidades de la democracia

abarcadora, procuraron hacer que las legislatures se volviesen mas "representativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de
modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, asegurando que las elecciones fuesen libres e imparciales. Ademas, trataron de
garantizar que los jefes mas altos del poder ejecutivo (presidente, primer
ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayoria de la
legislatura (o de la camara de los "comunes", la camara popular, donde ella
existia) o bien por el electorado en su conjunto.
Si bien esta breve descripci6n del camino general que Ilev6 a la democratizacion no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se
sucedieron en cada pais, algo parecido a esto fue lo que acontecio en los
primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias
norteamericanas antes de la revolucion periodo de un siglo y medio de
evolucion predemocratica, cuya importancia suele subestimarse y, luego
de la independencia, en los trece estados que compusieron la Union. Por
cierto, al redactar los Articulos de la Confederacion tras la independencia,
los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de
la nada; y poco despues, el Congreso de Estados Unidos cobro forma
perdurable en la Convencion Constituyente de 1787. Pero al elaborar la
cortstitucidn los delegados a esa convencion siempre tomaron como punto
de paiiida las caracteristicas peculiares del sistema constitucional britanico
particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su
gabinete, aunque alteraron el modelo ingles para adecuarlo a las condiciones novedosas de un pais integrado por trece estados soberanos y que
carecia de un monarca capaz de ser jefe de Estado, asi como de los nobles
hereditarios necesarios para conformar una "camara de los lores". La
solucion que dieron al problema de la eleccion del jefe del Ejecutivo (el
colegio electoral) demostro ser incompatible con los impulsos democratize dores de la epoca, pero el presidente pronto comenzo a ser elegido en lo que
practicamente era una eleccion popular.
En Gran Bretana, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII
habia llegado a depender de la confianza que depositaban en el las mayorias
parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimientos democratizadores fue hacer extensive el derecho a votar por los miembros del Parlamento a nuevos sectores de la poblacion, y asegurar que las
elecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los paises escandjnavos, donde habian existido cuerpos legislatives, como en Inglaterra,
desde la Edad Media, la tarea consisti6 en reafirmar la dependencia del
primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio
a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurri6 en Holanda y Belgica.
En Francia, aunque desde la revolucion de 1789 hasta la Tercera Republica
de 1871 se sigui6 un camino distinto (expansion del sufragio habitualmente
acompanada de un despotismb del poder ejecutivo), lo que demandaban
los movimientos democraticos no dif eria mucho de lo que acontecia en otros

La segunda transformacidn democritica

261

sitios. Las instituciones politicas de Canada, Australia y Nueva Zelanda

fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluyd elementos significativos de gobierno parlamentario, asi como los sistemas
constitucionales britnico y norteamericano.
Con esta historia a vuelo de pajaro queremos subrayar que en Europa y
America los movimientos de democratization del gobierno de los Estados
nacionales no partieron de cero. En los paises que fueron los principales
centres de una democratizaci6n exitosa desde fines del siglo XVIII hasta
alrededorde 1920, las legislaturas, sistemas de representaci6ny aunelecciones eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las instituciones mas caracteristicas de la democracia moderna, incluido el propio
gobierno representative, no fueron el mero producto de un razonamiento
abstracto sobre los requisites que debia cumplir un proceso democratico,
sino que derivaron de modificaciones especificas sucesivas de instituciones
politicas ya existentes. Si s61o hubieran sido el producto de los propugnadores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esquemas abstractos sobre el proceso democratico, probablemente los resultados
habrian sido distintos.
No obstante, seria erroneo interpretar la democratization de los cuerpos
legislatives existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradicionales. Una vez que el locus de la democracia se traslado al Estado
national, la logica de la igualdad politica, aplicada ahora a paises enormemente mas grandes que la ciudad-Estado, tenia como claro corolario que la
mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios
ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces
como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos
aumenta mas alia de cierto limite imprecise, la proporci6n de ellos que
pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporci6n de
los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera ademas del
vote) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante anadire algo
sobre el problema de la participation. Ahora quiero destacar que el gobierno representative no se inserto en la idea democratica simplemente a raiz
de la inertia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes
emprendieron la labor de modificar esas instituciones sabian muy bien que,
para aplicar la logica de la igualdad politica a la gran escala del Estado
national, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas debia ser
reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno representative. Esto se observe en repetidas oportunidades, hasta que pudo darselo
por sentado como algo obvio, como hizo Mill. Incluso los suizos, con su
larga tradition de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, reconocieron que un referendo nacional no podia cumplir adecuadamente las
fuciones de un parlamento.
Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representation
alteraria la naturaleza misma de la ciudadania y del proceso democratico.

262 Limites y posibilidades de la democracia

Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de las

capacidades potenciales de la democracia en pequeno aunque suele
perderse de vista que tambien lo contrario es cierto.
Extension ilimitada

Una vez aceptada la representaci6n como solucion, fueron superadas las

barreras que los limites de una asamblea en la ciudad-Estado imponia al
tamano de la unidad democratica. En principio, ningun pais seria demasiado extenso, ninguna poblacion demasiado cuantiosa para que exista un
gobierno representative. En 1787 Estados Unidos tenia una poblacidn de
alrededor de cuatro millones de habitantes ya gigantesca, si se la mide con
los canones de la polis ideal griega. Algunos delegados a la Convenci6n
Constituyente pronosticaron con osadia que en el future llegaria a contar
con mas de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950,
cuando la India establecio su sistema parlamentario republicano, sus habitantes rondaban los 350 millones y seguian multiplicandose. Hasta ahora ha
sido imposible fijar un limite superior teorico.
Limites a la democracia participative

Pero como consecuencia directa del mayor tamano, algunas formas de

participacion politica quedan inherentemerite mas limitadas en las poliarquias que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que en
la ciudad-Estado democratica o republicana la participacion alcanzase
nada parecido a sus limites potenciales; pero en muchas de las ciudadesEstados antiguas y medievales existian posibilidades teoricas que ya no
existen en un pais dernocratico, por pequeno que sea, a raiz de la magnitud
de su ciudadania y de su territorio (si bien esto ultimo tiene menos importancia). El limite teorico de la participacion politica efectiva disminuye
rapidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios de
comunicacion electr6nicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciudadano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participar en la vida
politica tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de un
demos mucho menor en un Estado mas pequeno. Quiero retomar este tema
en el pr6ximo capitulo.
Diversidad

Aunque entre escala y diversidad no hay una relacion lineal, cuanto

mayor y mas abarcadora es una unidad politica, mas tienden los habitantes
a mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la politica: sus
lealtades locales y regionales, su identidad etnica y racial, su religion,
creencias politicas e ideologicas, ocupacion, estilo de vida, etc. A los fines

La segunda transformacion democratica 263

practices, ya se ha vuelto imposible la ciudadania relativamente homogenea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia y
mitologia, sus dioses y su religion, que era un rasgo tan conspicuo de la
visi6n que tenia de la democracia la antigua ciudad-Estado. No obstante,
por lo que ahora vemos, lo que si es posible es que exista un sistema politico
que trascienda la concepci6n de los propugnadores del gobief no popular en
la epoca premoderna: me refiero a gobiernos representatives con amplios
electorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades individuates, y convivan en grandes paises de una extraordinaria diversidad.
Conflicto
Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron las
divisiones politicas y aparecio el conflicto como aspecto inevitable de la
vida politica, aceptado en el pensamiento y en la practica como un rasgo
normal y no aberrante.
Un simbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison,
quien en la Convencion Constituyente de 1787 (y luego en la defensa que
hizo de sta en Elfederalista) enfrento frontalmente la opinion hist6rica aun
reflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda e
inicua de crear una republica democratica en una escala grotesca", como
seria la de la union federal de los trece estados. En una polemica brillante,
Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban parte
de la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresi6n de esos
conflictos no podia suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remedio
contra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamano. El
corolario (que el sin duda previ6) fue que, contrariamente a lo que suponia
el punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la republica
en la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor de
que los conflictos politicos suscitasen graves disputas civiles, en comparaci6n con el ambito mds reducido de la ciudad-Estado.
Asi pues, en contraposicion con la vision clasica segun la cual era
previsible que un conjunto mas homogeneo de ciudadanos compartiesen
creencias bastante similares sobre el bien comun, y actuasen en consonancia, ahora la nocion de bien comun se ha extendido mas sutilmente a fin de
abarcar los heterog^neos apegos, lealtades y creencias de un gran conjunto
de ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictos
entre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados a
preguntarnos si el concepto actual de bien comun es mucho mas que un
recuerdo conmovedor de una antigua visibn, que el cambio ineluctable ha
vuelto inaplicable a las condiciones de la vida politica moderna y posmoderna. Retornaremos a este problema en los capitulos 20 y 21.

264 Limites y posibilidades de la democracia

Poliarquia

El cambio de escala y sus consecuencias el gobierno representative, la

mayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictoscontribuy6
al desarrollo de un conjunto de instituciones politicas que distinguen la
moderna democracia representativa de todos los restantes sistemas politicos, ya se trate de los regimenes no democraticos o de los sistemas democraticos anteriores. A esta clase de regimen politico se lo ha denominado
poliarquia, te'rmino que yo empleo con frecuencia.5
Puede concebirse la poliarquia de diversas maneras: como resultado
historico de los empenos por democratizar y liberalizar las instituciones
politicas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden o
regimen politico, diferente en aspectos significative* no s61o de los sistemas
no democraticos de toda laya, sino tambien de las anteriores democracias en
pequena escala; como un sistema de control politico (a lo Schumpeter) en
que los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar su
proceder para ganar las elecciones en competencia politica con otros candidates, partidos y grupos; como un sistema de derechos politicos (que ya
hemos examinado en el capitulo 11); o comokm conjunto de instituciones
necesarias para el funcionamiento del proceso democratico en gran escala.
Si bien estas concepciones de la poliarquia difieren en diversos sentidos
importantes, no son incompatibles entre si. Por el contrario, se complementan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias de
las instituciones que distinguen los regimenes politicos poliarquicos de los
que no lo son.
Dentro de un momenta analizare la poliarquia en el ultimo de los
sentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones politicas indispensables para la democracia en gran escala. En capitulos posteriores veremos
que el desarrollo de una poliarquia depende de ciertas condiciones esenciales, que en ausencia de una o mas de tales condiciones la poliarquia puede
derrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra un
re'gimen autoritario. Tambie'n examinaremos la difusion actual de la poliarquia en el mundo y sus posibilidades futuras.
Pluralismo social y oiganizativo

Otro corolario del mayor tamano de un regimen politico y de las

consecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarquia)
es la existencia en los regimenes poliarquicos de un numero significative de
grupos y de organizaciones sociales relativamente autdnomos entre si y con
respecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, mas
concretamente, pluralismo social y organizativo.6

La segunda transformation democratica 265

Expansion de los derechos individuales

Una de las mas llamativas diferencias entre la poliarquia y los sistemas

democraticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las que
hemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliacion de los
derechos individuales en los paises con gobiernos poliarquicos.
Segun vimos en el capitulo 1, en la Grecia clasica la libertad era un
atributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyos
limites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de su
habilitacion para participar en las decisiones de la asamblea (vase supra,
pag. 33, y pag. 412, notas 16 y 17). Cabe argiiir que en un grupo pequeno y
relativamente homogeneo de ciudadanos ligados por el parentesco, la
vecindad, la amis tad, los lazos comerciales y la identidad civica, participar
con los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida comun es
una libertad tan amplia y fundamental que, en comparacion con ella, las
demas libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. No
obstante, para balancear esta idealizacion debe anadirse que, en general, las
pequenas comunidades no suelen descollar por su libertad sino mas bien
por la opresion que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propia
Atenas no estuvo dispuesta a tolerar a Socrates. Aunque su condena haya
sido un hecho excepcional, lo cierto es que Socrates no gozaba del "derecho
constitucional" de predicar sus opiniones disidentes.
En contraste con ello, como ya indique en el capitulo 13, en los paises con
gobiernos poliarquicos la cantidad y variedad de derechos individuales
legalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr del
tiempo. Por otra parte, como en las poliarquias la ciudadania se ha expandido hasta incluir a casi toda la poblaci6n adulta, virtualmente todos los
adultos gozan de los derechos politicos primaries. Por ultimo, muchos
derechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecuanime, no
estan limitados a los ciudadanos, sino que tambien se hacen extensivos a
otras personas, a veces a la poblacidn Integra de un pais.
Seria absurdo atribuir esta expansion extraordinaria de los derechos
individuales en las poliarquias simplemente a los efectos de la magnitud;
pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la unica causa ni probablemente la mas importante, sin duda ha contribuido a dicha expansion. En
primer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de la
poliarquia, y como hemos visto ellas incluyen necesariamente los derechos
politicos primaries derechos que trascienden con mucho aquellos a los
que accedian los ciudadanos en los regimenes democraticos y republicanos
anteriores.
Ademas, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe por
contar con esos derechos, como alternativa frente a la participation en las
decisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada persona
conoce y es conocida, forzosamente, por un numero cada vez menor de las

266 Limites y posibilidades de la democracia

demas. Cada ciudadano es un extrano para una proporcion creciente de los

demas ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden
lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los
derechos propios de la ciudadania o simplemente de la persona humana aseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participaci6n
en las decisiones colectivas.
Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones
politicas, y que el antagonismo politico se convierte en un aspecto aceptado
como normal en la vida politica, los derechos individuates pueden concebirse como un sucedaneo del consenso politico. Si existiese una sociedad en
que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendria mucha necesidad de
derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querrian
todos. No ha habido jamas una sociedad tan homogenea o consensual, pero
si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los
ciudadanos pueden confiar en que perteneceran tan a menudo a la mayoria
que sus intereses basicos quedaran siempre preservados en las decisiones
colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales
brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no
sea facilmente violado por las decisiones politicas corrientes.
Poliarquia: sus caracteristicas definitorias
La poliarquia es un regimen politico que se distingue, en el piano mas
general, por dos amplias caracteristicas: la ciudadania es extendida a una
proporcion comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la
ciudadania se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno
y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. Laprimera diferencia a
la poliarquia de otros regimenes mas excluyentes, donde si bien se permite
la oposicion, los miembros del gobierno y sus opositores legates pertenecen
a un pequeno grupo de la sociedad (como sucedia en Gran Bretana, Belgica,
Italia y otros paises antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la
poliarquia de aquellos sistemas en que, si bien la mayoria de los adultos son
ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y
destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regimenes
autoritarios).
Las instituciones de la poliarquia

M3s concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracteristicas generales, diremos que la poliarquia es un orden politico que se singulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar
presentes para que sea posible clasificar un gobierno como poliarquico.

La segunda transformacion democratica

267

1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de politica

publica corresponde, segun lo establece la constituci6n del pais, a funcionarios electos.
2. Elecciones Wares e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos mediante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y
en las cuales rara vez se emplea la coacci6n.
3. Sufragio inclusive. Practicamente todos los adultos tienen derecho a
votar en la elecci6n de los funcionarios publicos.
4. Derecho a ocupar cargos publicos. Practicamente todos los adultos tienen
derecho a ocupar cargos publicos en el gobierno, aunque la edad minima
para ello puede ser mas alta que para votar.
5. Libertad de expresion. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones politicas definidas
con amplitud, incluida la critica a los funcionarios publicos, el gobierno, el
regimen, el sistema socioeconomico y la ideologia prevaleciente.
6. Variedad defuentes de informacion. Los ciudadanos tienen derecho a
procurarse diversas fuentes de informaci6n, que no solo existen sino que
estan protegidas por la ley.
7. Autonomia asodativa. Para propender a la obtencion o defensa de sus
derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan tambien del
derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente independientes, entre ellas partidos politicos y grupos de intereses.
Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, instituciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los paises del
mundo pueden ordenarse, en verdad, segun el grado en que est presente
en ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuentemente, estas pueden servir como criterio para decidir cuales son los paises
gobernados por una poliarquia en la actualidad o en el pasado. Como
veremos mas adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utilizarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el establecimiento de la poliarquia.
Poliarquia y democracia

Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarquia, no es porque sea

meramente un tipo de orden politico propio del mundo moderno; nos
interesa primordialmente por su relacion con la democracia. ^Cual es,
entonces, esa relacidn?
Dicho sumariamenie, las instituciones de la poliarquia son indispensables para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del
moderno Estado nacional. Para expresarlo en t^rminos algo diferentes,
todas las instituciones de la poliarquia son necesarias para la instauraci6n
mas plena posible del proceso democratico en el gobierno de un pais. Pero

268 Limites y posibiiidades de la democracia

decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir
que son suficientes. En capitulos posteriores quiero examinar algunas
posibilidades de una ulterior democratizacion de los paises gobernados
mediante poliarquia.
En el cuadro 15.1 se explicita la relaci6n entre la poliarquia y los
requisites de un proceso democratico.
Cuadro 15.1 Poliarquta y proceso democratico

Las siguientes
instituciones...

... son necesarias para cumplir

con los siguientes criterios

1. Funcionarios electos.
2. Elecciones libres e imparciales.

I. Igualdad de voto

1. Funcionarios electos.
3. Sufragio inclusive.
4. Derecho a ocupar cargos publicos.
5. Libertad de expresi6n.
6. Variedad de fuentes de informaci6n.
7. Autonomia asociativa.

II. Participaci6n efectiva

5. Libertad de expresion.
6. Variedad de fuentes de informaci6n.
7. Autonomia asociativa.

IE. Comprensi6n
esclarecida

1. Funcionarios electos.
2. Elecciones libres e imparciales.
3. Sufragio inclusive.
4. Derecho a ocupar cargos publicos.
5. Libertad de expresi6n.
6. Variedad de fuentes de informaci6n.
7. Autonomia asociativa.

IV. Control del programa

de acci6n

3. Sufragio inclusive.
4. Derecho a ocupar cargos publicos.
5. Libertad de expresidn.
6. Variedad de fuentes de information.
7. Autonomia asociativa

V. Inclusi6n

Evaluation de la poliarquia
Es tipico que los democratas que viven en paises gobernados por
regimenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algun dia su
pa is alcance el umbral de la poliarqufa. Es tipico que los democratas que
viven en paises gobernados desde hace mucho por una poliarqufa piensen
que esta no es lo bastante democratica, y que tendria que serlo en mayor

La segunda transformation democratica

269

medida. Pero si bien los democratas tienen diversas concepciones sobre la

proxima etapa de la democratizacion, hasta ahora ningun pafe ha trascendido la poliarquia y pasado a una etapa "superior" de democracia.
Los intelectuales de los paises democraticos en los que ha habido
poliarquia sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado
a expresar con frecuencia su hastio y desden por las fallas de sus instituciones; pese a ello, no es dificil comprender que los democratas que carecen de
estas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la
poliarquia suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos
que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es
inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede
invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarquia misma.
Y como en los paises democraticos, segun vimos, la gente ansia gozar de
nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se amplia cada
vez mas. Si bien las instituciones de la poliarquia no garantizan que la
participacion ciudadana sea tan cdmoda y vigorosa como podria serlo, en
principio, en una pequena ciudad-Estado, ni que los gobiernos seancontrolados de cerca por los ciudadanos o que las politicas que implantan
corresponda invariablemente a lo que desea la mayoria, lo cierto es que
vuelve en extreme improbable que un gobierno tome, durante mucho
tiempo, medidas publicas que violentan a la mayoria. Mas aun, dichas
instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan politicas
objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que trataran empenosamente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que
disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es mas
anmico que el firme control que deberian ejercer para que el sueno de la
democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad
de los ciudadanos para vetar la reeleccion de los funcionarios o sus medidas
es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar politicas objetables a juicio de muchos.
Comparada con sus otras opciones hist6ricas y actuates, la poliarquia es
uno de los mas extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestionable que no llega a cumplir con un proceso democratico. Desde el punto de
vista democratico, podrian plantearse muchos interrogantes sobre las instituciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como
existen hoy. A mi entender, los mas importantes son los siguientes, a los que
dedico el resto de este libro:
1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,
como pueden materializarse las posibilidades de participacion politica
teoricamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la
practica, en las democracias y republicas en pequena escala?
2. ^Presupone la poliarquia condiciones que faltan, y continuaran faltando, en la mayoria de los paises? ,>Son por ende estos ultimos inapropiados

270 Limites y posibilidades de la democracia

para instaurar una poliarquia, y proclives en cambio a la quiebra del orden

democratico o a un regimen autoritario?
3. ,j,Es en algun grado posible la democracia en gran escala, o las
tendencias a la burocratizacion y la oligarquia necesariamente la despojan
de su significado y de su justificacion esenciales?
4. El pluralismo inherente a la democracia en gran escala, ^debilita en
forma letal las perspectivas de alcanzar el bien comun? ^Existe, de hecho, un
bien comun en realidad, en algun grado significative?
5. For ultimo, ^podria avanzarse, mas alia del umbral hist6rico de la
poliarquia, hacia una concrecion mas completa del proceso democratico?
En suma, dados los limites y posibilidades de nuestro mundo, ^es una
posibilidad realista que sobrevenga una tercera transformaci6n historica?