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Cadre de Mesure de la
Performance de la Gestion des
Finances Publiques en
Rpublique du Congo
Rapport Final
Juin 2014
ADE
INTRODUCTION ........................................................................................................1
2.
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
4.
4.1
4.2
ANNEXE 1 :
2
DONNES ET CALCULS POUR LES NOTES DES INDICATEURS PI-1 ET PI................................................................................................................... 139
ANNEXE 2 :
ANNEXE 3 :
ANNEXE 4 :
ANNEXE 5 :
Equivalence Montaire
1 Unit montaire : Franc CFA
1 Euro = 655,957 FCFA
1 US $ = 484,00 FCFA (moyenne novembre 2013-vente)
Poids et mesures
Systme mtrique
ADE
ADE
Abrviations
ADE
Avant-Propos
Ce rapport constitue la version finale de la seconde valuation en Rpublique du Congo du
systme de gestion des finances publiques selon la mthode PEFA.
Il a t financ par la Commission europenne et labor par une quipe de consultants
dADE-SA1 de Belgique et de ATC-Consultants GmbH de Vienne. Lquipe de consultants
tait compose dAli ACHOUR (Chef dquipe), Yvette HOUNGBO, Eugne
MAMPASSI NSIKA et Jean-Marc PHILIP2.
Son contenu, prsent conformment au canevas du Cadre de mesure de la performance de
la gestion des finances publiques, rsume les analyses issues de lexploitation des
informations et donnes collectes lors de deux missions effectues Brazzaville ; la
premire en novembre 2013, la seconde en fvrier 2014.
Il a t soumis la validation des parties prenantes selon la procdure PEFA Check
Les membres de lquipe remercient l'ensemble des cadres et agents des administrations et
institutions rencontrs, ainsi que les reprsentants des partenaires techniques et financiers,
pour leur accueil et leur disponibilit.
Ils remercient tout particulirement les cadres de la Direction des tudes et de la prvision
du ministre des Finances, ainsi que les assistants techniques de lUnion europenne et de
la Coopration franaise pour laide quils ont apporte dans lorganisation des rencontres
avec les services et dans la collecte de documents.
Ils remercient galement les cadres de la Dlgation de l'Union europenne pour l'appui
qu'ils ont apport l'organisation de lvaluation.
M. Ali ACHOUR est diplm de lEcole Nationale de la Statistique et de lAdministration Economique (ENSAE)
de Paris (promotion 1975) ; madame Yvette HOUNGBO est Macro conomiste, statisticienne et planificatrice.
Monsieur Eugne MAMPASSI NSIKA, titulaire dun doctorat en conomie montaire et financire, est ancien
lve de lEcole nationale des services du Trsor de Paris (ENST) et du Centre de recherches sur le dveloppement
international (CERDI) de Clermont Ferrand. Monsieur Jean-Marc PHILIP est titulaire dun doctorat en
Technologies de l'Information et dun doctorat en Sciences Economiques de l'Universit Aix-Marseille. Madame
Houngbo et messieurs Achour et Mampassi ont occup des responsabilits dans les administrations conomiques
de leurs pays respectifs. Les quatre consultants ont une longue exprience dans les domaines de la gestion du
dveloppement, de lorganisation des administrations conomiques et des systmes de GFP. Ils ont tous particip
des valuations des systmes de GFP dans divers pays, dont plusieurs valuations PEFA.
2
ADE
Synthse de lvaluation
i) Rcapitulatif de lvaluation de la performance de la GFP
Crdibilit du Budget
La crdibilit du budget peut tre favorise par le fait que les recettes sont ralises
conformment aux prvisions, malgr limportance de la part que reprsentent les recettes
ptrolires fortement dpendantes des fluctuations des prix sur les marchs extrieurs.
Mais elle est entame par le non-respect rcurrent des plafonds de crdits autoriss par la
loi de finances, ainsi que de la rpartition de ces crdits entre les diffrents ministres et
institutions. Les dpenses effectives s'cartent de manire substantielle des rpartitions
initiales de crdits dtermines partir des stratgies nationales et sectorielles de
dveloppement.
La crdibilit du budget est aussi entame par le manque de maitrise des flux de trsorerie
qui conduit, malgr les surplus budgtaires, des risques laccumulation darrirs de
paiement. En pratique, ces derniers existent effectivement, mme sils napparaissent pas
dans les comptabilits du fait de lannulation dengagements de dpenses liquides et
ordonnances et de leur rengagement sur lexercice suivant.
iii
ADE
iv
ADE
Pour ce qui concerne les dpenses, les dispositifs de rgulation budgtaire sont
rudimentaires, tout comme lorganisation pour la gestion de la trsorerie. Les
dysfonctionnements des outils informatiques (SIDERE), dont les mesures de rhabilitation
prennent du retard, nexpliquent quen partie cette insuffisance. Les
recours,
insuffisamment encadrs, aux procdures sans engagement pralable ou sans
ordonnancement pralable conduisent des dpassements de crdits et des difficults de
trsorerie sources potentielles daccumulation darrirs.
La gestion de la dette extrieure et de la dette intrieure contractuelle est assure dans des
conditions tout fait satisfaisantes par la Caisse Congolaise dAmortissement qui produit
mensuellement des donnes fiables sur lencours, le service courant, et le stock darrirs.
Elle produit aussi les rapports annuels sur la viabilit de la dette et sur la stratgie
dendettement. Les efforts restent porter sur la dette non contractualise, qui rsulte
darrirs sur la dpense et dont la gestion est transfre la CCA. Les efforts devront
porter en particulier sur la clarification du statut de cette dette dont le montant est
significatif, et aussi sur la clarification du traitement qui est fait pour les mandats qui restent
en instance de paiement au Trsor en fin dexercice.
Le systme informatique ddi la gestion de la Solde est trs ancien et ne permet pas la
totale scurisation du fichier. Et ce dautant plus que la Direction de la Solde continue
manquer de moyens matriels suffisants. Il ny a pas non plus de systme scuris et
performant pour lintgration du fichier de la solde relevant du ministre en charge du
Budget, avec le fichier des agents de lEtat et qui relve de la Fonction publique. Un
systme informatique intgr, ddi tant la gestion de la solde qu celle de la gestion des
carrires des agents de lEtat a t dvelopp, mais il tarde tre oprationnel.
Le systme de passation de passation des marchs publics a t totalement modifi en 2009
pour le rapprocher des normes et bonnes pratiques internationales. Les organes quil
prvoit ont t mis en place progressivement et commencent tre oprationnels. Des
progrs significatifs sont dj enregistrs, notamment en relation avec la limitation du
recours aux modes de passation non concurrentiels et avec llaboration par les
administrations des plans de passation. Mais le dispositif reste amliorer sur des points
essentiels pour la transparence telle la publication des adjudications et celle des attributions
de marchs passs de gr gr.
Le contrle a priori des dpenses hors salaires et dette a connu des difficults suite la
dconcentration de la fonction de contrle financier (affectation de contrleurs financiers
auprs de gestionnaires de crdit). Le dispositif a t rorganis et renforc par un meilleur
encadrement et par la mise la disposition des contrleurs financiers de manuels de
procdures. Il ny a pas eu par contre de progrs dans la limitation du recours aux
procdures exceptionnelles qui autorisent lexcution des dpenses sans engagements
pralables, notamment pour les dpenses dinvestissement.
Pour ce qui concerne les vrifications internes (contrle a posteriori), les organes de
contrles existent, mais leurs capacits dintervention taient trs limites. Une priorit leur
a t accorde dans le cadre du plan daction pour lamlioration de la gestion des finances
publiques (PAAGFP). Bien quils ne soient pas encore pleinement oprationnels, ils ont
ADE
accompli des progrs importants dans leur organisation. Linspection gnrale de lEtat a
ainsi travaill, avec lappui de partenaires techniques, llaboration dun Code de
dontologie et divers manuels adapts des normes internationales lintention des
inspecteurs, et vrificateurs.
Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers
Les systmes informatiques pour la tenue des comptabilits administratives et financires
connaissent des dysfonctionnements et ne sont pas en mesure de satisfaire les besoins de
tenue jour des comptabilits ainsi que les besoins dinformation pour la gestion du
budget. Le programme dinformatisation du ministre des Finances qui vise la rhabilitation
et lintgration de tous les systmes (SYDONIA, SYSTAF, SYGADE SIDERE etc..)
connait beaucoup de retards.
Le TOFE mensuel est produit (mais non diffus) par la Direction des tudes et de la
Planification du ministre des Finances partir de donnes extracomptables.
Les comptes sont produits en fin dexercice pour les besoins de prparation de la loi de
rglement, mais avec beaucoup de difficults. Pour lexercice 2012, les balances comptables
nont pu tre dites quune seule fois par le systme informatique.
Surveillance et vrification externes
Un gros effort a t fait pour rattraper les retards dans la prparation et ladoption des lois
de rglement. Les progrs ont t concrtiss par le fait que la loi de rglement 2012 a t
dpose au Parlement en mme temps que le projet de budget 2014, et adopte en
dcembre 2013.
La Cour des comptes et de discipline budgtaire CCDB, a t rorganise en 2005 et a
dvelopp des capacits pour le contrle de lexcution du budget de lEtat et de sa qualit.
Il lui reste renforcer ses moyens pour exercer ses autres missions quelle nassure
pratiquement pas, notamment le contrle juridictionnel des comptables publics.
Il lui reste aussi amliorer sa coordination avec les corps de contrle internes (IGF et
IGE) pour assurer une plus grande couverture des vrifications et audits.
Les progrs raliss dans la prparation des budgets, en particulier pour lamlioration de la
prvisibilit des quilibres financiers moyen terme et la traduction des priorits du PND
dans les objectifs budgtaires, vont dans le sens du renforcement des capacits du
Parlement exercer ses prrogatives en matire de contrle des objectifs et quilibres
budgtaires. Il en va de mme pour lorganisation et les procdures mises en place par les
deux chambres parlementaires pour lexamen des projets de loi de finances. Ces progrs ne
sont toutefois pas soutenus par davantage defforts pour amliorer, tant en quantit quen
qualit, linformation des dputs et, dune manire plus gnrale, du public sur les
situations conomiques et sur les finances publiques.
vi
ADE
Les insuffisances de linformation sur les finances publiques ont aussi un impact ngatif sur
la capacit du Parlement exercer un contrle efficient sur lexcution du budget. Les
rcents progrs raliss pour rattraper les dlais dans la prparation des lois de rglement et
pour renforcer lassistance de la Cour des comptes au Parlement, auront un impact limit
sur la qualit du contrle parlementaire aussi longtemps que les systmes comptables ne
sont pas amliors, et que des restrictions continuent peser sur la diffusion de
linformation.
Conclusion
Comparativement 2006, le systme de GFP en Rpublique du Congo a connu quelques
progrs dans les domaines de lamlioration de la prvisibilit moyen terme et la qualit
de la prparation du budget, de lorganisation de la passation et des contrles des marchs
publics, dans la gestion de la dette contractuelle et dans le renforcement des capacits de
contrle interne et externe.
Pour dautres domaines, les progrs ne sont pas la hauteur des objectifs annoncs et des
efforts dploys. Cest le cas notamment pour les domaines de lorganisation et du suivi de
lexcution du budget, de la tenue des comptabilits administrative et financire, de
lencadrement des entits extrabudgtaires.
Dune manire gnrale, les efforts sont amoindris par linsuffisante priorit accorde :
- au renforcement des systmes informatiques dont limportance des retards pour
leur modernisation ne relverait pas que des problmes techniques ;
- au renforcement des capacits de diffusion de linformation.
ii) Evaluation de l'incidence des faiblesses de la gestion des finances
publiques.
vii
ADE
Effets des insuffisances sur les trois objectifs d'une bonne gestion des finances publiques
Discipline budgtaire
1. Crdibilit Le budget prsente un faible
du budget
degr de crdibilit au vu des
indicateurs du PEFA, en
raison principalement du nonrespect de la rpartition des
allocations de ressources par
ministre, et du non-respect
des limites de crdits autoriss
par la loi de finances.
La crdibilit peut aussi tre
affecte par les faiblesses du
systme de suivi des instances
de paiement.
2.
Exhaustivit
et
transparence
3.
Budgtisatio
n fonde sur
des politiques
nationales
Allocation stratgique
Des ressources
Linsuffisant respect des
rpartitions sectorielles ne
favorise pas lallocation
optimale des ressources.
Les faiblesses du systme de
suivi des instances de
paiement risquent daboutir
laccumulation darrirs de
paiements se traduisant par
des surcots (intgration des
risques dans la dtermination
des prix par les fournisseurs
de lEtat) et des modifications
de la structure relle des
dpenses.
La documentation est
insuffisante pour permettre le
contrle parlementaire et
favoriser lallocation
stratgique des ressources.
Labsence de donnes
compltes et fiables sur les
tablissements publics
autonomes (EPA) et les
collectivits territoriales risque
de compromettre les choix
stratgiques par une
insuffisante prise en compte
des complmentarits entre les
interventions des
administrations centrales,
locales et les EPA.
Le manque de diffusion de
linformation rduit la
transparence et la capacit de
la socit civile contribuer
dterminer si les ressources
sont utilises conformment
aux priorits.
Le respect des stratgies et
politiques nationales travers
llaboration de budgets
programmes favorise
lallocation stratgique des
ressources. Mais les dlais de
prparation insuffisants
peuvent conduire une
Labsence de mise en
cohrence des actions des
administrations centrales avec
celles des tablissements
publics autonomes et des
collectivits territoriales peut
conduire des gaspillages de
ressources.
Le manque de transparence
affaiblit la capacit de la
socit civile optimiser
lutilisation des ressources et
appuyer sur le terrain, les
politiques engages.
Le manque de transparence ne
permet pas non plus aux
communes de contribuer la
mise disposition effective
des moyens au niveau des
services primaires.
La perspective pluriannuelle
dans llaboration des budgets
permet dassurer les quilibres
financiers et damliorer la
faisabilit des programmes.
Elle permet doptimiser
larticulation des actions sur le
moyen terme et de prvoir la
viii
Discipline budgtaire
annuels, les choix stratgiques
nationaux.
La prparation du budget
sappuie sur un calendrier
budgtaire prcis, mais pas
toujours respect.
La faiblesse de la coordination
entre les instances de
prvision des recettes
ptrolires et celles en charge
des prvisions
macroconomiques et
budgtaires est source de
retards dans la dtermination
des quilibres et objectifs
budgtaires.
Les processus de concertation
et darbitrage participent
galement la qualit de la
traduction dans les budgets,
des politiques arrtes. Mais
ces procds sont limits par
les dcisions tardives des
instances suprieures du
gouvernement en matire de
fixations des plafonds de
dpenses pour tous les
ministres.
4.
Prvisibilit
et contrle de
l'excution
du budget
ADE
Allocation stratgique
Des ressources
traduction partielle des
programmes dans les
propositions de budgets de
moyens.
Labsence de gestion
prvisionnelle de la trsorerie
peut affecter lallocation
stratgique des ressources en
contraignant des
modifications non planifies,
certaines dotations
budgtaires.
La faiblesse des capacits
dintervention des services de
contrles internes peut aussi
se traduire par des surcots, et
des actes frauduleux qui
modifient la structure relle
des dpenses.
ix
Discipline budgtaire
5.
Comptabilit,
Enregistreme
nt des
informations
et rapports
financiers
6.
Surveillance
et vrification
externe
iii)
leurs missions. La
coordination entre les diverses
institutions de contrle est
rduite
La faiblesse de lorganisation
des comptabilits
administratives et financires
ainsi que des systmes
informatiques ne permettent
pas la tenue jour des
comptes et la production
dinformations de gestion et
de contrle de lexcution du
budget.
ADE
Allocation stratgique
Des ressources
Les insuffisances de la
comptabilit rendent difficiles
la dtermination et la matrise
des cots des programmes. Ce
qui limite les capacits
dallocations optimales des
ressources.
Les retards dans la production
de donnes ou le manque
dinformations sur lexcution
du budget peuvent aussi
entraner des restructurations
non planifies de la rpartition
des dpenses en fin dexercice.
La faiblesse des contrles
externes peut conduire la
dresponsabilisation dans
lexcution des politiques
arrtes.
La dresponsabilisation des
gestionnaires peut entraner
linefficacit des actions et
lchec des politiques.
Au cours des cinq dernires annes, le Gouvernement sest dot de deux plans pour les
rformes de la gestion des finances publiques : le Plan dAction Gouvernemental pour la
Gestion des Finances Publiques (PAGGFP) ; et le Plan dAction pour lAmlioration de la
Gestion des Investissements Publics (PAAGIP).
Ces plans devront tre actualiss pour intgrer les actions et priorits induites par la
transposition dans le droit national des Directives CEMAC de dcembre 2011 relatives au
ADE
Code de transparence dans la GFP, la Loi organique sur les finances publiques, au
Rglement gnral de la comptabilit publique, la Nomenclature budgtaire, au Plan
comptable et au TOFE.
Lefficacit de la conduite des rformes de la GFP devra sappuyer sur
- Un Plan de rformes global, intgrant lensemble des domaines de la GFP et bas
sur un cadre logique harmonisant les actions et les priorits.
- Un cadre institutionnel de mise en uvre, cadre dans lequel sont reprsents tous
les acteurs et dans lequel les tches et responsabilits en matire de rformes sont
identifies et rparties en cohrence avec leurs attributions et fonctions.
Les autorits semblent prendre conscience actuellement de limportance de ces deux
facteurs et envisagent de les prendre en compte pour les programmes venir.
Au-del de ces deux facteurs, cest la question de la diffusion de linformation qui va
constituer le facteur cl du succs ou de lchec des rformes. Celles prvues par le cadre
harmonis CEMAC dcoulent des principes de la Directive sur le Code de transparence de
la GFP.
La conduite des rformes devra sappuyer aussi sur une volont de rompre avec les
pratiques tendant limiter la diffusion de linformation.
xi
ADE
Indicateurs
M1 ou
M2
2006
Note
finale
2013
Note
finale
composantes
composantes
1
C
D+
Evolution
Etat comparatif 2006-2013 des valuations des indicateurs sur la Gestion des Finances
Publiques en Rpublique du Congo
()
B
(N)
(=)
Lvaluation 2006 tait une des toutes premires valuations PEFA. Les valuateurs ne disposaient pas encore de
tous les supports et explications utiles pour la conduire de manire tout fait conforme.
3
xiii
M1 ou
M2
2006
Note
finale
2013
Note
finale
composantes
composantes
()
()
C+
D+
C+
(=)
D+
(=)
NN NN D
NN
Evolution
Indicateurs
ADE
()
(=)
D
(+)
(=)
(=)
(+)
D
(+)
(=)
()
D+
()
D+
(N)
D+
(=)
(=)
D+
(=)
(=)
xiv
M1 ou
M2
2006
Note
finale
2013
Note
finale
composantes
composantes
Evolution
Indicateurs
ADE
M1
C+
D+
(-)
M1
D+
D+
(=)
M1
D+
(+)
M1
D+
D+
M1
C+
NN
B+
M1
M1
M1
NN NN
B
(=)
N
N
()
(=)
xv
ADE
1. Introduction
L'objectif du PFM-PR
Le Congo a procd en 2006, avec l'appui des partenaires techniques et financiers, sa
premire valuation du systme de gestion des finances publiques. Elle avait servi tablir
un tat des lieux du systme de gestion des finances publiques.
La prsente valuation va servir mesurer les progrs accomplis depuis celle de 2006.
Elle servira aussi, le cas chant, revoir et renforcer les programmes de rformes en
cours pour acclrer l'amlioration des performances ainsi que la mise en uvre des
nouvelles dispositions prvues par les Directives de la CEMAC de dcembre 2011.
Le processus de prparation du rapport
Lquipe dvaluation a effectu une premire mission Brazzaville du 4 au 29 novembre
2013 pour entamer la seconde valuation du systme de Gestion des Finances Publiques
(GFP) Congolais sur la base des indicateurs de haut niveau du Cadre de Mesure de
Performance de la Gestion des Finances Publiques (PEFA).
La mission a dbut par un atelier de lancement prsid par un membre du Cabinet de
monsieur le ministre dlgu charg du Plan, reprsentant son ministre. Latelier a regroup
divers responsables des administrations financires, des reprsentants dinstitutions (Cour
des comptes, institut de la statistique, chambre de commerce..) et des reprsentants de
partenaires techniques et financiers. Les valuateurs ont, cette occasion,
- rappel les objectifs de leur mission,
- prsent les principes gnraux de la mthode PEFA,
- propos une dmarche et un plan de travail qui ont t approuvs.
Une journe de formation a ensuite t organise lintention de cadres des administrations
et institutions directement concernes par lvaluation. Au cours de cette journe, les
valuateurs ont prsent la mthode dvaluation, le contenu du rapport sur la performance
du systme de gestion des finances publiques et la signification des indicateurs (28
indicateurs de haut niveau et 3 indicateurs sur les pratiques des bailleurs de fonds).
Des sances de travail ont ensuite t organises avec les responsables et les cadres des
principaux services des ministres en charge des finances et de la planification, de
lenseignement primaire et secondaire et de lalphabtisation, de la Mairie de Brazzaville,
ainsi quavec la Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire et la Commission Economie
et finances du Snat.
Des runions avaient t programmes avec dautres institutions (Commission en charge
des finances de lAssemble nationale, Chambre de commerce et organisations patronales)
mais elles nont pas t tenues en raison du manque de disponibilit de leurs reprsentants.
Page 1
ADE
Durant leur premier sjour Brazzaville, les valuateurs ont pu recueillir de nombreux
informations et documents utiles lvaluation. Sur cette base, ils ont produit un rapport
prliminaire qui a t soumis lapprciation des autorits en janvier 2014.
Conformment au plan de travail initialement dfini, les valuateurs ont effectu un second
sjour Brazzaville du 8 au 14 fvrier 2014 dont lobjectif tait de recueillir les ractions au
rapport prliminaire, et de complter leurs informations. Ils ont produit, lissue de ce
second sjour, un rapport provisoire qui a t prsent la partie nationale, aux partenaires
techniques et financiers et au Secrtariat du PEFA. Toutes ces parties ont exprim des
observations et des suggestions par crit et loccasion dune sance de travail tenue au
ministre des Finances le 23 mai 2014 et runissant les principaux responsables du
ministre des finances et dinstitutions de contrle (IGE et Cour des comptes) et le chef de
lquipe des valuateurs.
Les consultants ont prpar un document qui regroupe toutes les observations et
suggestions faites au rapport provisoire, et les rponses et suites qui leur seront donnes
dans le rapport dfinitif. Ce document a t prsent par le chef dquipe latelier de
validation du rapport dvaluation PEFA tenu le 27 mai au Ministre des Finances. Latelier
tait prsid par monsieur le Directeur de Cabinet et runissait les diffrentes parties
prenantes (responsables nationaux, partenaires techniques et financiers). A lissue de la
prsentation et des discussions, latelier a donn son accord sur le rapport dvaluation sous
rserve des modifications contenues dans le document sur les observations et suggestions.
Ce dernier est joint au rapport final de la seconde valuation PEFA en Rpublique du
Congo.
La mthodologie utilise
Lvaluation est centre sur les pratiques en matire de gestion des finances publiques de
lanne en cours (2013), en sappuyant, pour certains indicateurs, sur les donnes sur les
trois derniers exercices budgtaires clos (2010 2012). Elle se traduit par une notation des
indicateurs, selon la mthodologie et les barmes dcrits dans le manuel diffus par le
Secrtariat du PEFA en janvier 2011.
Les valuateurs se sont appuys sur :
- lanalyse dun grand nombre de documents collects lors des deux sjours en
Rpublique du Congo et relatifs au cadre lgislatif et rglementaire de la GFP, aux
tudes et valuations disponibles sur les organisations passes et actuelles de la
GFP, les documents produits dans le cadre de la prparation et de lexcution du
budget (rapports conomiques et financiers, notes et circulaires, manuels et
procdures), des notes et rapports des institutions de contrle, des rapports des
partenaires techniques et financiers (FMI notamment), des donnes et statistiques
conomiques et financires ;
- diverses sances de travail avec les responsables des ministres et institutions cits
prcdemment (voir partie ci-dessus sur le processus de prparation) et au cours
desquelles les consultants rappelaient lobjectif de leur mission, les modalits de
lexercice PEFA et son intrt pour lamlioration du processus de rformes de la
GFP et examinaient ensuite :
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ADE
Par ailleurs, la Dlgation de lUnion Europenne a, avec laide de ses assistants et celui de
la Coopration franaise au MEFPPI, appuy lorganisation et le suivi de toutes les tapes
du processus dvaluation.
Le champ couvert
Le secteur public est constitu des quatre secteurs juridiques suivants :
1. les administrations centrales (Institutions, ministres et leurs services dconcentrs)
2. les tablissements publics autonomes (y compris les agences) caractre
administratif ;
3. les collectivits territoriales ;
4. les entreprises publiques caractre conomique et commercial.
Seul le premier secteur (administrations centrales et leurs services dconcentrs) est
recouvert par lvaluation.
Les autres secteurs ne seront examins que dans le cadre de leurs relations budgtaires et
financires avec les administrations centrales.
L'importance conomique et financire relative de chacun de ces secteurs n'a pu tre tablie
par manque de donnes, en particulier sur les dpenses globales des collectivits
territoriales et des tablissements autonomes.
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ADE
Page 5
ADE
Performance budgtaire
Les finances publiques du Congo sont caractrises par un budget depuis plus dune
dcennie. Le solde budgtaire a mme reprsent prs de 47% des recettes en 2008.
Cette situation rsulte, de lvolution trs favorable du secteur ptrolier, marque selon les
cas par une augmentation de la production ptrolire et/ou des cours du baril sur les
marchs internationaux. Le tableau 2 montre que les recettes ptrolires6 reprsentent
elles seules plus de 35% du PIB.
5
6
Page 6
ADE
Laisance budgtaire qui caractrise ainsi la situation financire de lEtat est toutefois fragile
du fait de la forte dpendance vis--vis du seul secteur ptrolier. Les dpenses rapportes
au PIB hors ptrole montrent aussi cette fragilit. Ainsi, le ratio des dpenses de salaires
rapportes au PIB global est toujours contenu en dessous du plafond de 5%, mais celui des
salaires rapports au PIB hors ptrole est de lordre de 10%.
Cest les raisons pour lesquelles les autorits ont dcid de mener une politique prudente en
matire de dpenses. Elles ont adopt depuis 2013 une rgle budgtaire visant se
prmunir contre la volatilit des recettes ptrolires (voir encadr 1 ci-dessous). Elle repose
sur le principe dun plafonnement des dpenses globales pour :
- limiter les dpenses de fonctionnement un niveau compatible avec les ressources
hors ptrole,
- augmenter les investissements, mais dans la limite des capacits de ralisation et
dabsorption,
- dgager une pargne pour scuriser lavenir.
Les donnes du tableau 3 montrent que les dernires prvisions de finances respectent
peu prs les parts 1/3 de dpenses pour le fonctionnement et 2/3 pour linvestissement,
avec une pargne budgtaire en hausse. Le dfi pour le Gouvernement reste sa capacit
maintenir cette rgle malgr la pression de la demande de dpenses de tous les secteurs.
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ADE
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
38,8
44,4
44,9
43,8
44,6
48,1
42,6
47,0
47,9
6,6
31,8
5,9
37,9
6, 1
38,2
5,7
37,5
6,9
36,9
6,9
39,0
9,5
32,8
10,3
35,0
11,7
34,4
2008
14,9
3,1
8,9
2009
13,9
3,8
10,8
2010
11,2
3,2
10,2
2011
10,3
3,1
16,3
2012
10,2
3,5
26,3
2013
10,7
3,9
23, 4
2014
11,5
4,4
23, 8
7,3
10, 3
8,9
13,6
18,5
19,5
21,3
Page 8
ADE
2010
2012
ralis
27,6
66,2
82,1
19,1
86,4
16,4
58,9
21,6
175,4
78,1
10,4
%
2,5%
6,0%
7,4%
1,7%
7,8%
1,5%
5,3%
2,0%
15,9%
7,1%
0,9%
ralis
37,7
88,7
199,4
28,6
289,5
44,9
228,3
34,3
281,8
115,7
37,6
%
1,7%
3,9%
8,8%
1,3%
12,8%
2,0%
10,1%
1,5%
12,5%
5,1%
1,7%
64,9
77,6
5,9%
7,0%
166,0
116,3
7,3%
5,1%
26,7
21,3
2,4%
1,9%
41,3
29,9
1,8%
1,3%
72,7
96,8
50,5
6,6%
8,8%
4,6%
144,1
112,2
213,8
6,4%
5,0%
9,5%
1 104,3
100,0%
2 261,7
100,0%
Ces donnes montrent que les objectifs en matire daugmentation des ressources au profit
des secteurs sociaux nont pas t atteints pour les deux annes indiques. Sur
recommandation du Parlement, le Gouvernement a relev les parts de ces secteurs,
notamment de lducation, dans les budgets 2013 et 2014.
2.3 Le cadre juridique et institutionnel de la gestion des
finances publiques
Le cadre juridique
Le cadre juridique des finances publiques est le cadre classique des finances publiques
adopt en Afrique francophone. Suite ladoption en dcembre 2011 des six directives
CEMAC relatives la gestion des finances publiques, il est en pleine transition en vue de sa
mise en conformit avec les normes internationales.
Les rgles fondamentales rgissant le systme actuel sont dfinies par des textes de haut
niveau que sont la Constitution et la Loi organique relative au rgime financier de l'Etat.
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ADE
Page 10
ADE
Page 11
ADE
Le cadre institutionnel
Les principaux acteurs institutionnels de la gestion des finances publiques sont le
Parlement, la Chambre des comptes et de discipline budgtaire, les administrations
publiques.
Le Parlement, constitu de lAssemble Nationale et du Snat, il contrle laction du
gouvernement travers ladoption des projets de lois de finances et de lois de rglement.
Le contrle des finances publiques par le Parlement peut aussi sexercer au moyen
dauditions et de commissions denqute. Chaque chambre parlementaire dispose dune
commission en charge de lconomie gnrale, des Finances et du Plan.
La Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire, institue par la Constitution, est
lInstitution Suprieure de Contrle (ISC). A ce titre, elle exerce le contrle juridictionnel
sur les comptables publics, assiste le Parlement dans le contrle de l'excution des lois de
finances et ralise des missions de vrification et daudit.
Le Ministre de lEconomie, des Finances, du Plan, du Portefeuille public et de
lIntgration (MEFPPPI) a t cr par le Dcret n2012-1154 du 9 novembre 2012. Il
regroupe toutes les attributions anciennement dvolues aux ministres en charge de
lconomie, des finances, du budget et de la planification. La rorganisation de ses services
(restructuration de ses directions gnrales) se fait progressivement depuis 2013. Elle nest
pas encore acheve au moment de la seconde valuation PEFA.
Les autres administrations publiques (ministres et leurs services dconcentrs, les
tablissements publics et "fonds" ; les collectivits territoriales). Le ministre de
lconomie, des Finances, du plan, du portefeuille public et de lintgration joue un rle
prpondrant dans les finances publiques.
Les ministres techniques ont pour rle :
- en matire d'laboration du budget, de proposer des avant-projets de budget au
Ministre des Finances ainsi quau Ministre dlgu en charge du plan (qui
coordonne la prparation du budget d'investissement) ;
- en ce qui concerne l'excution du budget, de formuler des demandes
d'engagement auprs du Ministre en charge des finances.
Si le Ministre dlgu en charge du plan encadre la procdure d'laboration du budget
d'investissement, le Ministre des Finances est charg de la prsentation du document global
du budget.
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ADE
Au niveau de l'excution du budget, le ministre dlgu en charge du plan labore avec les
ministres techniques, le programme dinvestissement ; le Ministre en charge des finances,
est le seul ordonnateur du budget de l'Etat.
Les catgories dordonnateurs
a - Les ordonnateurs de lEtat
o Au niveau central
- Le ministre des Finances est lordonnateur principal des recettes et des dpenses
du budget de lEtat.
- le directeur gnral du budget, le directeur gnral des impts et le directeur
gnral des douanes et des droits indirects sont des ordonnateurs dlgus du
ministre en charge des finances. Pour les comptes spciaux du Trsor,
lordonnateur dlgu est le responsable des comptes spciaux correspondant aux
attributions de son dpartement.
- Les ministres participent lexcution du budget de l'Etat en qualit
dadministrateurs de crdits. A ce titre, ils sont responsables de la gestion des
crdits allous leurs dpartements. Ils exercent leurs fonctions
d'administrateurs, soit par eux - mmes, soit travers leurs dlgus accrdits
auprs de l'ordonnateur principal du budget de lEtat ou de ses dlgus (cf. Loi
organique n1-2000 relative au rgime financier de lEtat).
o Au niveau dconcentr
- le directeur des Finances est lordonnateur principal du budget du dpartement.
- Le prsident du Conseil dpartemental est l'ordonnateur principal du budget vot
par le conseil dpartemental.
b les ordonnateurs des tablissements publics
- Les directeurs des tablissements publics sont les ordonnateurs principaux des
recettes et des dpenses de ces tablissements. Ils peuvent se faire suppler en
cas dabsence ou dempchement. Les ordonnateurs des organismes publics
peuvent, au niveau des tablissements publics dconcentrs, exercer leurs
attributions par lintermdiaire des ordonnateurs secondaires.
c - les ordonnateurs des collectivits locales
- Le prsident du conseil municipal ou le maire est l'ordonnateur principal du
budget de la collectivit locale. Toutefois, il peut dlguer ses pouvoirs aux
ordonnateurs dlgus tant en recettes qu'en dpenses. Pour les crdits des
services dconcentrs de lEtat installs dans les collectivits locales, les centres
de sous ordonnancement sont institus pour assurer les oprations de liquidation
et dordonnancement du budget de lEtat dans le dpartement. Ces centres de
sous ordonnancement sont des services de la direction gnrale du budget et
sont dirigs par un ordonnateur secondaire.
Les catgories de comptables publics
a les comptables de lEtat
- Au niveau central, le trsorier-payeur gnral est le comptable principal du budget
de l'Etat. Il est assist dans l'exercice de ses fonctions par des comptables
secondaires ou subordonns. Les comptables secondaires sont ceux dont les
oprations sont centralises par un comptable principal qui ils rendent compte.
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ADE
Les payeurs auprs des ambassades, les trsoriers payeurs rgionaux et les
receveurs et percepteurs sont des comptables directs du Trsor et des comptables
subordonns du TPG.
Les trsoriers payeurs rgionaux, les percepteurs de district, les receveurs des
impts et des douanes sont des comptables subordonns.
Les comptables dordre sont des agents de lEtat qui, sans excuter eux-mmes
les oprations financires en matire de recettes ou de dpenses, centralisent et
prsentent, dans leurs critures et leurs comptes, les oprations excutes par
dautres comptables.
Au niveau dconcentr, les receveurs municipaux sont des comptables
secondaires.
Page 14
ADE
loi de finances qui sont arrts en Conseil des ministres. Il lui appartient de centraliser les
demandes de crdits de tous les ministres et d'tablir seul les prvisions des recettes du
budget de l'Etat.
La prparation du budget se fait au sein dun cadre organisationnel, le comit permanent de
cadrage macroconomique et budgtaire, qui prpare priodiquement, le rapport de cadrage
budgtaire. Le Plan National de dveloppement est le document de base de la
programmation budgtaire ; il retrace les prvisions budgtaires; il y est dfini pour chaque
ministre, les parts stratgiques qui sont actualises chaque anne en fonction de la
conjoncture. En juin de lanne n-1, le comit de cadrage prpare le cadrage qui sert
llaboration du rapport de programmation ; le rapport de programmation est le document
cl utilis pour la prparation du budget. Le processus de confrence budgtaire dbute
gnralement en juillet de lanne n-1 et se termine en septembre.
Lexamen du projet de loi de finances se fait au niveau de chacune des chambres du
Parlement, savoir lAssemble Nationale et le Snat, et ce, travers leurs commissions de
lconomie et des finances. Le processus dbute par la prsentation du projet de budget
devant chacune des chambres du Parlement. Il est organis des sances de discussion avec
les ministres dpensiers sur leurs programmes de budget. Sur cette base, les commissions
prparent un rapport qui est soumis en plnire. Le processus de vote de la loi de finances
se fait en deux tapes ; un premier vote intervient dabord au sein de la commission des
finances, et ceci avant la plnire. Ce vote permet dobtenir un consensus au sein de la
commission, autour des amendements qui ont t majoritairement retenus. La loi ainsi
vote est promulgue par le Prsident de la Rpublique avant le premier jour de lanne n.
Lexcution de la loi de finances et du budget de lEtat
Suite la promulgation de la loi de finances, une circulaire est labore par le ministre des
Finances portant instructions des modalits dexcution et de contrle du budget de lEtat
pour lexercice en cours. Gnralement, il est prpar une lettre communiquant aux
ministres dpensiers, leurs plafonds budgtaires ou parts.
Lexcution de la loi des finances est base sur les procdures dcrites par le dcret 2000187 portant rglement gnral sur la comptabilit publique et le dcret n2009-230 portant
rglement des modalits dexcution des dpenses de lEtat qui consacrent tous les deux, le
principe de sparation des fonctions dordonnateur et de comptable et dcrivent les
procdures dexcution des dpenses et des recettes de lEtat.
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Taux
2011
LF_Initi. Ralisat.
Taux
2012
LF_Initi. Ralisat.
Taux
2 673,0
408,0
336,0
72,0
2 265,0
2 227,9
37,1
2 250,8
445,5
367,6
77,9
1 805,3
1 781,7
23,6
84,2%
109,2%
109,4%
108,2%
79,7%
80,0%
63,7%
2 791,1
540,0
420,0
120,0
2 251,1
2 223,1
28,0
2 850,2
549,6
448,5
101,1
2 300,5
2 282,8
17,7
102,1%
101,8%
106,8%
84,3%
102,2%
102,7%
63,2%
3 059,6
603,5
472,5
131,0
2 456,1
2 407,6
48,5
2 966,8
619,8
502,2
117,5
2 347,0
2 290,8
56,3
97,0%
102,7%
106,3%
89,7%
95,6%
95,1%
116,0%
Dpenses (3)
1 107,0
1 104,3
99,8%
1 429,4
1 495,0
104,6%
1 753,2
2 261,8
129,0%
Dpenses de personnel
188,0
179,5 95,5%
Biens et services
175,0
178,7 102,1%
Transferts courants
199,0
180,8 90,8%
Charges communes yc
29,0
50,5 174,1%
imprvus
Investissements (4)
516,0
514,8 99,8%
Charges
2,6%
4,6%
communes/dpenses totales
(1) Recettes hors dons.
(2) Y Compris les provisions pour investissements
211,4
162,5
223,8
36,8
206,7
195,5
224,2
53,8
97,7%
120,3%
100,2%
146,3%
248,5
220,1
330,0
39,6
248,4
288,2
387,0
112,2
100,0%
131,0%
117,3%
283,3%
795,0
2,6%
814,9
3,6%
102,5%
915,0
2,3%
1 226,0
5,0%
134,0%
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ADE
Situation 2013 :
Nous prsentons en annexe 1 les tableaux de calcul des ratios servant la dtermination
des notes pour les indicateurs PI-1 et PI-2. Les rsultats sont rsums dans le tableau 6 qui
suit :
Tableau 6- Matrice de rsultats pour PI-1 et PI-2
Exercice
Exercice 2010
Exercice 2011
Exercice 2012
Pour PI-1
Variation totale des
dpenses
0,2%
4,6%
29,0%
Sources : Lois de finances initiales pour les prvisions, Lois de rglement et rapports de la Cour des comptes
pour les ralisations.
Calculs : dtaills en annexe 1
Les dpenses relles totales par rapport aux prvisions budgtaires (Lois de finances
initiales) ont enregistr des carts de 0,2%, 4,6% et 29,0% respectivement pour les annes
2010, 2011 et 2012. La note pour lindicateur PI-1 est donc C [critre minima : au cours des
trois dernires annes, les dpenses effectives nont quune seule anne enregistr un cart correspondant un
montant quivalent plus de 15% des dpenses prvues au budget ].
Il est noter que lanne 2012 a connu une situation exceptionnelle en raison de la
catastrophe survenue en mars (explosion dun dpt de munitions Brazzaville). Le
Gouvernement a d faire approuver une loi de finances rectificative en mai 2012 qui a
7
8
Loi n 44-2012 et 45-2012 du 29/12/2012 portant respectivement rglement dfinitif du budget 2010 et du
budget 2011.
Rapport sur le contrle de la loi de finances, anne 2012 . Cour des Comptes et de Discipline Budgtaires.
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ADE
modifi significativement la loi de finances initiale. Les crdits pour achats de biens et
services et pour les transferts courants ont t augments de prs de 120,4 milliards de
FCFA (+20,4%) ; les crdits dinvestissements sur ressources internes ont t augments de
prs de 371,8 milliards de FCFA (+41%). Au total, les crdits pour lanne 2012 ont t
modifis et augments de 492,1 milliards de FCFA (+28%).
Indicateur et composantes
PI-1. Dpenses relles totales par
rapport au budget initialement
approuv
(i) Diffrence entre les dpenses
primaires totales relles et les
dpenses primaires initialement
prvues au budget
Note
2006
B
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
C
B
Lcart
des
dpenses
effectives
(ordonnancements) par rapport aux prvisions
de la loi de finances initiale a reprsent
respectivement 0,2% ; 4,6% et 29,0% pour les
annes 2010 2012.
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ADE
Note
2006
D
Note
2013
D+
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La comparaison des notes 2006 et 2013 nest pas
significative car la mthode de notation a chang.
La dcomposition de la variation a t
respectivement de
18,7%, 21,6% et 28,2 %
respectivement pour 2010 2012.
Pour les trois annes 2010 2012 les dpenses relles
imputes la rserve provisionnelle ont reprsent en
moyenne 3,2 % des dpenses totales.
Article 11 de la Loi de fvrier 2000 portant rgime financier : Il est ouvert un chapitre de dpenses ventuelles ou accidentelles
destines faire face aux besoins imprvisibles qui se manifesteraient inopinment (). Ces chapitres figurent la section des charges
communes du ministre des finances .
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ADE
Situation 2013
Lindicateur PI-3 mesure lcart entre les recettes intrieures prvues par les lois de finances
initiales, et les recettes effectives. Les recettes intrieures sentendent recettes budgtaires
hors aides financires extrieures (dons et prts projets ; dons et prts programmes,
allgements de dette dans le cadre des initiatives PPTE et MDRI ou encore C2D). Les
recettes effectives sont les recettes recouvres conformment au plan comptable en vigueur
au Congo (droits constats, liquids et perues par un comptable du Trsor).
Nous prsentons dans la sous-section 3.8 du prsent rapport les conditions particulires
dans lesquelles sont recouvres les recettes provenant du secteur ptrolier et qui
reprsentent lessentiel des ressources de lEtat congolais. Elles sont constitues :
- Des recettes ptrolires telles que dfinies dans les lois de finances (part de lEtat,
Redevance, de lEtat et provisions pour investissements). Elles reprsentent
environ 80% des recettes intrieures de lEtat (Cf. tableau 7 ci-dessous) ;
- La fiscalit sur les entreprises ptrolires et sur la consommation des produits
ptroliers. Nous navons pas pu obtenir des donnes prcises sur ces recettes,
mais elles reprsenteraient prs de 5% du total des recettes intrieures10.
Tableau 7 : Poids relatifs des recettes intrieures
Recettes Intrieures
Recettes fiscales
Impts et taxes
intrieurs
Droits et taxes de
douanes
Recettes non fiscales
Recettes ptrolires
Autres recettes non
fiscales
2010
2011
2012
LF_Initia Ralisati LF_Initia Ralisati LF_Initia Ralisati
le
on
le
on
le
on
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
15,3%
19,8%
19,3%
19,3%
19,7%
20,9%
12,6%
16,3%
15,0%
15,7%
15,4%
16,9%
2,7%
84,7%
83,3%
3,5%
80,2%
79,2%
4,3%
80,7%
79,6%
3,5%
80,7%
80,1%
4,3%
80,3%
78,7%
4,0%
79,1%
77,2%
1,4%
1,1%
1,0%
0,6%
1,6%
1,9%
10
Nous navons pas pu obtenir le dtail des recettes fiscales et douanires. Seules les donnes globales sont
prsentes dans les lois de rglement ou dans les rapports de la Cour des comptes. Elles ne sont ni publies ni
accessibles dans les services du ministre des Finances. Les services de la Direction gnrale des impts nous
ont dclar avoir russi, non sans difficults, faire valoir le paiement de 100 milliards de FCFA par les
prestataires de travaux aux puits.
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ADE
tablies par le Cabinet du ministre en charge des finances en association avec les
oprateurs ptroliers (SNPC) :
- partir des prvisions de production dhydrocarbures en quantit. Celles-ci
peuvent tre tablies de manire fiable11 ;
- partir des prix internationaux qui peuvent connaitre des fluctuations de grande
amplitude ;
- des performances oprationnelles de la SNPC
Le CPCMB ne joue aucun rle en matire de vrification de ces projections de recettes
ptrolires. Par contre, il intervient, en association avec les administrations fiscales et
douanires, dans la dtermination des prvisions de recettes fiscales dont la qualit est
tributaire des outils statistiques et de prvision disponibles, mais aussi :
- du fait que les administrations fiscales et douanires sont confrontes des
difficults pour limposition de droits et taxes dus par les compagnies ptrolires
autres que ceux entrants dans la fiscalit ptrolire (Impts sur les bnfices des
socits, TVA sur les mises la consommation sur le march local ).
- du fait quen dernier ressort, le ministre des finances fixe les propositions
budgtaires qui peuvent diffrer de celles proposes par le CPCMB.
Les donnes du tableau 5 montrent que pour les trois derniers exercices clos les taux de
ralisation de recettes par rapport aux lois de finances initiales sont de 84,2% ; 102,1% et
97%. Ces taux permettent dattribuer la note A lindicateur PI-3 [critre : Les recettes
intrieures relles ont t comprises entre 97% et 106% des recettes inscrites au budget durant au moins
deux des trois dernires annes ].
Cette note ne doit cependant pas conduire sous-estimer les problmes de ltablissement
des prvisions de recettes mentionnes ci-dessus, ainsi que ceux concernant les donnes sur
les recettes recouvres. Celles-ci comportent des biais rsultant notamment de
lenregistrement en net doprations budgtaires (remboursements de TVA, dgrvement,
exonrations).
La fragilit du systme de prvision est ainsi corrobore par le fait que pour lexercice 2012,
la loi de finances rvise en mai 2012 avait prvu un montant de recettes ptrolires
supplmentaires de plus de 200 milliards alors quen ralisation ces recettes ont t
infrieures la prvision initiale (voir tableau 8 ci-dessous).
Tableau 8 : Comparaison des prvisions de loi de finances initiale, loi de
Loi de
Ralisations Rali./Prv. Rali./Prv.
finances
init.
rvi.
rvise de
mai
2 407,6
2 608,3
2 290,8
95,1%
87,8%
3 059,6
3 260,3
2 966,8
97,0%
91,0%
Les alas des dlais de livraison peuvent cependant modifier de manire significative les quantits pour les ventes
effectues en fin dexercice et enregistres sur lexercice suivant.
11
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ADE
Page 23
Indicateur et composantes
PI-3. Recettes totales par rapport au
budget initialement approuv
(i) Recettes intrieures relles par
rapport aux recettes intrieures
initialement inscrites au budget.
Note
2006
A
Note
2013
A
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Pour 2006 la mesure de lindicateur avec la nouvelle
mthode aurait aussi t A.
Les taux de ralisation ont t de 84,2% ; 102,1% et
97,0% respectivement en 2010, 2011 et 2012.
La note A ne reflte cependant pas la fragilit des
prvisions essentiellement dtermines par celles des
recettes ptrolires, elles-mmes peu maitrises et
fortement dpendantes des fluctuations des prix des
marchs ptroliers.
Voir par exemple les mmorandums techniques des revues priodiques de la FRPC 2005-2007
Page 24
ADE
Certains de nos interlocuteurs ont dclar que cette procdure a t supprime en 2010, dautres en 2006 et
dautres encore ont contest son existence.
13
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ADE
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ADE
Encours au
31/12/2012
664 033
204 733
0
204 733
459 300
12 226
443 397
336 744
32 794
58 032
14 492
1 335
3 677
Nd
Nd
Variation nette
Janv. sept.
2013(*)
-24 197
0
0
0
-24 197
0
-24 197
-9 000
-100
-9 557
-5 100
-440
Nd
Nd
Encours au
30/09/2013
639 836
204 733
0
204 733
435 103
12 226
419 200
327 744
32 694
48 475
9 392
895
3 677
Nd
Nd
Source : Caisse Congolaise dAmortissement pour les arrirs grs par la CCA
(*) Pour la dette non contractuelle, la CCA nenregistre que les paiements quelle effectue
en cours dexercice. Les augmentations de lencours lui sont communiques en fin
dexercice par le Trsor. Elle procde alors lajustement du stock darrirs fin
dcembre. Lajustement de ce stock fin dcembre 2012 avait t de 31,2 milliards de
FCFA. Le montant de la dette non contractuelle fin septembre est donc probablement
sous-estim des dpenses dues en 2013, non payes par le Trsor et non encore transfres
la gestion de la CCA.
Arrirs sur la dpense non grs par la CCA
Nous navons pas pu tablir leurs montants pour les raisons suivantes :
- nous navons pas pu disposer des balances comptables ;
- les lignes dajustement base caisse figurant sur les TOFE qui nous ont t remis
la fin de notre mission de novembre 2013 sont peu explicites et probablement
incompltes (cf. tableau 10). Elles ne montrent que des rductions darrirs dun
mois sur lautre et des montants trs variables dune anne sur lautre. Ce qui
laisse penser que ces variations darrirs ne portent que sur ceux danciennes
dettes sociales et commerciales. Les variations darrirs sur lexercice courant
sont probablement regroupes avec le reste des instances de paiement dans la
ligne dcalage technique apparaissant dans le financement en bas du TOFE14.
Le TOFE du FMI inscrit aussi les instances de paiement en financement intrieur dans la ligne dcalage
technique ou float. Cette ligne ne doit en fait enregistrer que les instances qui ne constituent pas des arrirs (voir
les dfinitions dans les annexes techniques des mmorandums du FMI, notamment celui de juillet 2006).
14
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ADE
les donnes sur les variations darrirs du TOFE ne correspondent pas celles
fournies par la CCA, du moins pour lanne 2013 (nous navons pas les donnes
CCA pour les annes antrieures 2013).
la persistance de la pratique, dj releve lors de lvaluation PEFA 2006, et
consistant annuler des dpenses excutes ou les dsengager pour les
rengager sur lexercice suivant. Elle est confirme par le MEFPPPI qui, en
rponse la Cour des comptes et de discipline budgtaire qui avait relev un
montant de 88,2 milliards de restes payer pour les dpenses dinvestissement
2012, a indiqu que 32,7 milliards (ordres de paiements par anticipation) seront
renvoys aux ministres techniques pour tre rengags sur lexercice 2013, 62,5
milliards seront annuls (dont 32,6 milliards pour non-respect de la
rglementation sur les marchs publics).
Cette pratique risque dtre renouvele en 2013 15. Elle revient sous-estimer les arrirs de
paiement et peut conduire des biais dans la comptabilit de lordonnateur et dans les
quilibres budgtaires des exercices suivants.
Tableau 10 : Lignes dajustement base caisse du TOFE (en milliards de FCFA)
2010
2011
0
-5,2
-155,9
-161,1
0
-2,8
-88,8
-91,6
2012
0
0,0
-63,9
-63,9
2013
(9 premiers
mois)
0
-141,0
-152,7
-293,7
Malgr linsuffisance des donnes nous pouvons donc tablir les conclusions suivantes :
1) Concernant lorganisation du suivi des arrirs, il nexiste pas de suivi infra
annuel des arrirs de paiement sur les dpenses de lexercice courant. Ils
napparaissent pas dans le TOFE mensuel. La DGB et la DGTCP ntablissent pas
de situations priodiques dans lesquelles toutes les instances de paiements sont
retraces en distinguant celles ordonnances depuis plus 90 jours. La pratique de
lannulation dengagements et de leur report sur lexercice suivant, rend encore plus
difficile le suivi des arrirs.
2) La CCA gre un stock darrirs rsultant de dpenses dexercices antrieurs
2004 qui aurait d tre consolid en dette, mais qui ne la pas t. Ce stock a
continu augmenter du fait du transfert la CCA des mandats en instance de
paiement la fin dexercices budgtaires postrieurs 2004. Nous navons pas pu
Une instruction a t donne par lettre de monsieur le ministre date du 30 octobre 2013 pour larrt des
engagements et des liquidations partir du 31 octobre 2013. Les dpenses engages et en cours de liquidation
cette date (livraison effectue ou service fait) risquent donc de constituer des arrirs de paiements rels, mais non
comptabiliss.
15
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ADE
vrifier si cette pratique persiste ou, le cas chant, quelle date elle a t
suspendue.
3) La circulaire ministrielle du 5 fvrier 2013 prcisant les modalits dexcution
du budget 2013 prvoit que les dpenses sont rgles suivant lordre darrive des mandats
au Trsor public, en application du principe premier arriv, premier pay . Ce principe
limiterait, voire liminerait les risques daccumulation darrirs, mais son
application effective ncessiterait une organisation et des moyens de suivi qui ne
sont pas encore disponibles. Par ailleurs, la circulaire ne prcise pas le degr de
priorit qui doit tre accorde aux arrirs grs par la CCA (dette non
conventionne).
4) Concernant lvaluation du stock darrirs et de ce quil reprsente par rapport
au budget nous ne disposons donc que des donnes du tableau 11 ci-dessous. Il
donne le stock darrirs fin dcembre 2012 et fin septembre 2013 selon la
situation de la CCA. Nous y avons ajout une colonne reprenant la situation de la
CCA fin septembre 2013, mais corrige du montant de rduction darrirs
figurant sur le TOFE fin septembre (-293,7 milliards de FCFA).
Ce tableau montre qu fin 2012 le rapport entre les arrires et les dpenses relles
dpasse les 20%. Cest aussi le cas pour le stock darrirs fin septembre 2013
quelle que soit lhypothse retenue, y compris dans le cas o lon considre
labsence darrirs sur les dpenses dexercice courant.
Tableau 11 : valuation du stock darrirs fin dcembre 2012 et fin septembre
2013 (en milliards de FCFA)
Fin 2012
Arrirs grs par la CCA
Arrirs sur dpenses exercice courant
Dpenses hors amortissement de la dette et hors
projets financs sur ressources extrieures
% des arrirs/Dpenses
% des seuls arrirs CCA/dpenses
664,0
Nd
Fin
septembre
2013 (1)
669,8
Nd
Fin
septembre
2013 (2)
376,1
Nd
2 247,8
Nd
29,5 %
1 733,6
Nd
38,6 %
1 733,6
Nd
21,7 %
Ces conclusions conduisent aux notations suivantes des composantes de lindicateur PI-4
Composante i) : stock darrirs de paiement sur les dpenses et toute variation
rcente du stock
La situation dcrite correspond la note D [critre : Le stock darrirs dpasse 10% des
dpenses totales ].
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ADE
Note
2006
D+
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Le critre du PEFA prcise pour obtenir la note B que les donnes sur les arrirs sont gnres chaque anne,
mais peuvent tre incompltes seulement pour un petit nombre de catgories de dpenses identifies . Ce ntait
manifestement pas le cas puisque le rapport de 2006 avait constat que le Trsor renvoie la Direction gnrale du budget
une partie des ordonnancements non pays la fin de l'anne aux fins d'annulation et de rengagement . Les valuateurs de 2006
avaient en outre constat lexistence darrirs cachs (certains transferts des organismes internationaux,
dpenses deau dlectricit et de tlphone).
16
Page 30
3.2
ADE
Exhaustivit et transparence
17
Page 31
ADE
Le dcret de 2008, prcis par linstruction ministrielle du 13 aout 2009 a dfini une
nouvelle classification fonctionnelle conforme18 au GFS-COFOG 2001 articule en :
- Divisions ou fonctions principales (10 divisions codifies sur 2 positions) ;
- Groupes ou sous-fonctions (3 positions) ;
- Classes (4 positions).
La nomenclature budgtaire telle que dfinie par les textes est donc conforme aux normes
malgr lanciennet de la classification conomique dfinie en correspondance avec le plan
comptable UDEAC de 1974 ; et malgr lemploi inappropri de certains termes. Cest en
effet le cas pour :
- Le terme Ministre employ dans la classification administrative. En gnral
on emploie le terme Section pour dsigner les ministres et institutions du
budget de lEtat.
- Le terme Chapitre est employ comme subdivision de la classification
conomique alors quil renvoie habituellement la classification administrative.
Le chapitre devrait tre une subdivision de la section et dsigner soit des services
dans le cas du budget de fonctionnement (Cabinet, DG, Direction, etc..), soit des
projets ou programmes dans le cas du budget dinvestissement.
Lemploi inappropri du terme Chapitre peut se rvler problmatique si lon applique
la lettre les articles 10 et 55 de la LORF 200019.
Lutilisation de la nomenclature budgtaire
Nous tablissons les constats ci-aprs partir de lois de finances (y compris les lois de
rglement) tels quelles sont accessibles au public, des rapports de la Cour des comptes et
de discipline budgtaire et de documents qui nous ont t remis par la DGB20 en toute fin
de mission et assimils aux comptes administratifs des exercices 2010 2012.
Pour les recettes, les documents budgtaires accessibles (Lois de finances, y compris lois
de rglement) ne reprennent les donnes qu un niveau trs agrg, celui que nous avons
repris dans le tableau 7 du prsent rapport (voir indicateur PI-3). Les documents assimils
aux comptes administratifs dcrivent, pour 2010 et 2011 21, les recettes codifies selon la
nomenclature budgtaires mais les prvisions donnes ne concordent pas avec celles de la
loi de finances. Par ailleurs, et nayant pu disposer des balances comptables du Trsor, nous
navons pas pu vrifier le niveau de dtail de lenregistrement des recettes dans les comptes
financiers de lEtat. Il est probable que cet enregistrement ne se fait qu un niveau trs
agrg (voir nos constats ci-dessous sur lutilisation de la classe 9).
La classification reprend, jusquau troisime niveau, les mmes dfinitions que celles de lannexe 6 du manuel
FMI 2001 de statistiques des finances publiques.
19 Larticle 10 de la LORF spcifie que les crdits sont spcialiss par chapitre . Larticle 55 stipule que le projet
de loi de finances est examin chapitre par chapitre et article par article . Nous pensons que, dans ces deux
articles, la LORF emploie le terme chapitre dans le sens habituel (subdivision administrative ou programme) et non
dans le sens de la nomenclature budgtaire.
20 Ces documents ne sont pas daccs facile. Ils ne nous ont t fournis quaprs la restitution de la version
provisoire du prsent rapport PEFA.
21 Les recettes 2012 ne figurent pas dans la srie de documents que nous avons reus,
18
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ADE
Page 33
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D
C
La nomenclature budgtaire
comprend les
classifications administrative, conomique et
fonctionnelle conformes aux normes COFOG ; mais
seules les classifications conomique et administrative
sont utilises pour la prparation du budget. Pour
lexcution du budget, les donnes ne sont
disponibles qu des niveaux trs agrgs.
L'valuation 2006 a attribu la note C en analysant les
classifications disponibles, mais par leur utilisation
tant au niveau de la prparation que du suivi de
lexcution du budget. Or la note C suppose que "la
prparation et l'excution" soient prsentes selon les
deux classifications (administrative et conomique). Il
nest donc pas certain que la situation 2013 soit en
recul par rapport 2006.
Rformes attendues :
Lapplication de la directive CEMAC 2011 relative la nomenclature budgtaire. Elle
permettrait damliorer la transparence dans la dtermination des ressources et de leur
affectation.
PI-6 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation
budgtaire
Situation 2006 : note B
Le Parlement reoit cinq catgories dinformations sur les neuf prconises pour lindicateur PI-6
Situation 2013
Conformment la mthodologie PEFA, nous mesurons cet indicateur partir du dernier
projet de budget prsent au Parlement. A la date de notre valuation (novembre 2013) le
dernier projet de budget prsent est celui relatif lexercice 2014.
Larticle 51 de la LORF 2000 prvoyait lobligation daccompagner le projet de loi de
finances par :
- un rapport sur la situation conomique et financire (rsultats connus et
perspectives davenir),
- des annexes explicatives comportant au moins huit catgories dinformations
(excution des budgets des exercices courants et prcdents, tat dtaill des
effectifs employs, restes recouvrer et restes payer, rapports sur les comptes
spciaux et budgets annexes).
Page 34
ADE
Cette disposition lgale ntait pas entirement respecte en raison des difficults
rencontres pour tablir les statistiques demandes.
Pour le projet de loi de finances 2014, le MEFPPPI sest plutt rfr la LORF 2012 dont
la liste des informations devant accompagner le projet de budget peut, au stade actuel, tre
respecte. Les informations les plus difficiles tablir ne seront rendues obligatoires qu
partir de 202022 (article 107 de la LORF 2012).
Les documents qui ont effectivement t transmis aux deux chambres parlementaires sont,
conformment une liste qui nous a t remise par la DGB :
- Le document de programmation budgtaire moyen terme 2014-2016 ;
- Lannexe explicative des dispositions de la loi de finances ;
- Les annexes dtailles sur les recettes, les dpenses (charges de la dette,
personnel, biens et services, transferts, charges communes, services
dconcentrs) ;
- Le projet de journal des actions programmes au titre des investissements
publics,
- Ltat dexcution au 30 septembre du budget 2013, mais pas selon le dtail de la
loi de finances;
- Le tableau des effectifs du personnel par ministre, statut, catgorie et grade ;
- Les rapports de la CCA sur la dette ;
- Lavis de la Cour suprme.
Lexamen de certains de ces documents nous a permis daboutir aux constats prsents
dans le tableau qui suit.
Tableau 12: Informations contenues dans la documentation budgtaire
Informations
1. Hypothses macroconomiques
comprenant au moins des estimations
de croissance totale et de taux
dinflation et de change
Situat.
2006
Oui
Situat.
2013
Oui
Oui
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Larticle 6 de la LORF 2012 qui fixe la liste des informations devant accompagner le projet de loi de finances na pas
repris lobligation de transmettre au Parlement la situation des restes recouvrer et des restes payer.
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Informations
Situat.
2006
Situat.
2013
ADE
Non
Non
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Non
Non
Non
Au total, quatre parmi les neuf catgories dinformations de l'indicateur sont mises la
disposition du Parlement.
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Indicateur et composantes
PI-6 Exhaustivit des
informations contenues dans la
documentation budgtaire
(i) Le systme de classification utilis
pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le
budget de ladministration centrale.
Note
2006
B
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
C
B
Rformes
La transposition intgrale des articles 43 et 44 de la Directive CEMAC n01-2011 dans le
droit national et son application effective aboutirait la note A pour cet indicateur. La Loi
organique de 2012 na pas repris la totalit des informations listes dans ces articles.
PI-7. Importance des oprations non rapportes de ladministration
centrale
Composante (i) : Niveau des dpenses extrabudgtaires (autres que les projets
financs par les bailleurs de fonds) qui ne sont pas incluses dans les
rapports budgtaires.
Situation 2006 : note C
Les recettes/dpenses des fonds et entits autonomes (hpitaux, caisses des coles,) ne sont pas rapportes
et reprsentent entre 5 et 10% des dpenses primaires totales.
Situation 2013
Au Congo les dpenses extrabudgtaires23sont constitues par :
- Les dpenses des tablissements publics caractre administratif,
- Les dpenses des collectivits territoriales,
A ces deux catgories, sajouteraient le cas chant les dpenses des institutions et
administrations centrales excutes en dpassement des crdits autoriss par la loi de
finances (crdits limitatifs) et qui ne sont entrines ni par une loi de finances rectificative,
ni par la loi de rglement. En loccurrence pour le Congo, les comptes de lEtat montrent
chaque anne des dpenses ralises en dpassement de crdits autoriss, mais tous ces
dpassements sont rapports et entrins par les lois de rglement. Il ny a donc pas de
dpenses extrabudgtaires non rapportes et rsultant de dpassement de crdits.
Cette notion renvoie au principe dunit budgtaire selon lequel toutes les ressources publiques et leurs
affectations doivent tre retraces dans un budget unique qui est le Budget de lEtat approuv par le Parlement. Par
drogation ce principe, certaines ressources et/ou dpenses peuvent tre gres en dehors du budget de lEtat, par
des personnes morales de droit public (entits administratives autonomes), travers leur propre budget. Ce dernier
est approuv par lautorit dlibrante de lentit administrative et est contrl par le ministre de tutelle de cette
dernire.
23
Page 37
ADE
Il est noter que les ventuelles ressources et dpenses ralises en dehors de toute
procdure rglementaire et qui ne sont imputes aucun budget ne constituent pas des
dpenses extrabudgtaires. Il sagit plutt de dpenses illgales. Ce serait le cas par exemple
si des administrations ou tablissements publics reoivent ou peroivent des ressources
quils nenregistrent pas ou ne dclarent pas, et quils les affectent des dpenses galement
non enregistres ou non dclares.
Lindicateur PI-7 ne porte que sur les dpenses extrabudgtaires hors collectivits
territoriales. Nous ne nous intresserons donc dans ce qui suit quaux dpenses
extrabudgtaires des administrations centrales, c'est--dire des entits administratives non
dcentralises qui peroivent des ressources propres et/ou bnficient de transfert du
budget de lEtat.
La situation actuelle est caractris par le fait que les budgets et comptes de ces entits
administratives sont insuffisamment encadrs par les administrations de tutelle, et que leurs
comptes ne sont gnralement pas centraliss par le Ministre des finances et par la Cour
des comptes. Il nexiste pas de donnes consolides sur leurs recettes et dpense.
A fortiori ces informations ne figurent pas dans les documents qui accompagnent le projet
de budget ou le projet de loi de rglement dposs au Parlement. Il est noter que LORFE
de 2000 ne prvoit pas dobligations en la matire. Celle de 2012 a prvu lobligation de
joindre au projet de loi de finances :
- un tat indiquant le montant, les bnficiaires et les modalits de rpartition des
concours financiers accords par lEtat aux organismes publics et dautres tats,
disposition non encore applique en 2013 (pour la loi de finances 2014) ;
- un tableau des oprations financires de lEtat retraant lensemble des flux
financiers des administrations publiques ; disposition qui nest applicable qu
partir de 2020 (cf. article 107).
Il nest donc pas possible de dterminer les montants des dpenses extrabudgtaires non
rapportes. Pour la mesure de lindicateur, nous avons procd une estimation partir des
montants des transferts inscrits au budget de lEtat. Lessentiel des ressources des
administrations autonomes (Universits, hpitaux, agences autonomes commissions et..)
provient en effet des subventions que leur accorde lEtat. Leurs recettes propres ne sont
pas significatives pour la plupart dentre elles.
Lexamen du budget 2012 montre que les transferts et subventions qui leur taient prvues
reprsentaient 8,2 % des dpenses hors dette et projets financs sur ressources extrieures ;
en ralisation, elles ont reprsent 5,6 % des dpenses (voir tableau 13).
Nous pouvons donc conclure que les dpenses des entits administratives autonomes hors
collectivits reprsentent sont comprises entre 5 et 10% des dpenses de lEtat.
La note pour la premire composante de lindicateur est donc C [critre : le niveau des
dpenses extrabudgtaires non rapportes (autres que les projets financs par les bailleurs de fonds) constitue
5 10 % des dpenses totales .]
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ADE
2012 (Prv.)
838,2
2012 (rali.)
1 035,8
330.0
915.0
1 753.2
141,3
387,0
1 226,0
2 261,7
126,8
8,2%
5,6%
Page 39
ADE
Il nexiste pas de publication donnant le dtail des dpenses dinvestissement finances sur
ressources extrieures. Le rapport annuel de la Cour des comptes contient toutefois des
donnes consolides, mais il est publi avec beaucoup de retard24.
Le suivi effectu par la CCA permet de conclure lexhaustivit des donnes pour ce qui
concerne les financements de projets sur prts.
Pour les projets financs sur dons, lanalyse des situations prsentes par le ministre en
charge de la planification pour lanne 2012 montre que :
- les projets qui bnficient dappuis extrieurs sous forme de dons sont au
nombre de 56. Le montant des dcaissements prvus pour 2012 est de 191
milliards de FCFA. 35 de ces projets sont cofinancs (financement national +
financement extrieur) et 21 entirement financs sur dons pour un montant
prvu de 42,8 milliards de FCFA.
- quaucune indication de dcaissement nest donne pour 45 des 56 projets, mais
ces 45 projets ne reprsentent que 28,9 % des dons prvus pour lanne.
On peut donc conclure que le suivi des projets financs sur dons, bien quincomplet, est
assur par le ministre en charge de la planification pour la majeure partie des projets
(reprsentant plus de 50% des dcaissements prvus).
La note pour la seconde composante de lindicateur est donc B [critre : Des informations
compltes sur les recettes/dpenses sont incluses dans les rapports budgtaires pour tous les projets financs
grce des emprunts et au moins 50 % en valeur des projets financs grce des dons ]
Indicateur et composantes
PI-7. Importance des oprations non
rapportes de ladministration
centrale
(i) Le niveau des dpenses
extrabudgtaires (autres que les
projets financs par les bailleurs de
fonds) qui ne sont pas incluses dans
les rapports budgtaires.
24
Note
2006
C+
C
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
C+
C
Les rapports relatifs aux exercices 2008 2011 ont t publis en novembre 2013 grce un appui de l'Union
europenne.
Page 40
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les
dpenses
non
rapportes
de
ladministration centrale reprsentent donc
entre 5 et 10% des dpenses de lEtat (hors
dette et projets financs sur ressources
extrieures).
Les projets financs sur ressources extrieures
sont en quasi-totalit inscrits au budget de
ltat. Le suivi de lexcution est assur, pour
ce qui concerne les prts, de manire
exhaustive par les services du ministre du
plan, et par la Caisse congolaise
damortissement. Pour les dons, le suivi est
aussi assur par le ministre du plan, mais de
manire non exhaustive. Les projets non suivis
reprsentent moins de 50% des montants de
dons projets prvus pour lanne 2012.
Pour la composante (i), nous navons pas utilis la mme notion de dpenses
extrabudgtaires que celle quont utilise les valuateurs en 2006. Ces derniers avaient
considr comme dpenses extrabudgtaires les dpenses non dclares ou comptabilises
par les administrations et les tablissements publics. La faiblesse relative de leurs montants
avait justifi la note C pour la composante correspondante. Comme nous lavons expliqu
prcdemment, nous ne considrons pas ces dpenses comme extrabudgtaires et nous ne
les avons pas prises en compte.
Pour la composante (ii), lvaluation 2006 ne sest fonde que sur lexistence des donnes
du ministre en charge de la planification, mais elle na pas analys le contenu de ces
informations. En 2013, le ministre en charge de la planification continue produire des
tableaux dtaills sur les investissements, par ministre, par projet et mme par objectif du
PND (ce qui ne se faisait pas en 2006). Toutefois, les donnes sur les dcaissements des
projets financs sur dons ne sont pas suffisantes pour justifier la note A ce qui tait
probablement le cas aussi en 2006. La dgradation de la note pour la composante (ii) ne
reflte pas lvolution par rapport 2006.
PI-8. Transparence des relations budgtaires intergouvernementales
En Rpublique du Congo, les collectivits locales dfinies par la Constitution (article 174)
sont le dpartement et la commune. Ce mme article ouvre cependant la possibilit de crer
dautres collectivits locales.
La loi n3-2003 du 17 janvier 2003 portant sur lorganisation administrative territoriale,
divise le territoire national (article 2) en dpartements, communes, arrondissements,
quartiers, villages. Elle distingue des communauts urbaines et des communauts rurales.
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ADE
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ADE
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ADE
Le tableau 14 donne les montants prvus par le budget 2012 de cette partie fixe et sa
rpartition entre les six communes et 12 dpartements.
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ADE
Dotation
Variable
Total
transferts
Dot
Fixe/Total
Transferts
600
6 820
7 420
8,1%
Brazzaville
100
1 900
2 000
5,0%
Dolisie
100
980
1 080
9,3%
Mossendjo
100
790
890
11,2%
Nkayi
100
790
890
11,2%
Ouesso
100
790
890
11,2%
Pointe-Noire
100
1 570
1 670
6,0%
2 - Dpartements
22 200
528
22 728
97,7%
Bouenza
1 850
47
1 897
97,5%
Brazzaville
1 850
1 850
100,0%
Cuvette
1 850
30
1 880
98,4%
Cuvette Ouest
1 850
59
1 909
96,9%
Kouilou
1 850
85
1 935
95,6%
Lekoumou
1 850
43
1 893
97,7%
Likouala
1 850
64
1 914
96,7%
Niari
1 850
64
1 914
96,7%
Plateaux
1 850
30
1 880
98,4%
Pointe-Noire
1 850
1 850
100,0%
Pool
1 850
55
1 905
97,1%
Sangha
1 850
52
1 902
97,3%
22 800
7 348
30 148
75,6%
22 800
5 710
13 058
5 710
35 858
63,6%
16 100
16 100
29 158
51 958
22 800
43,9%
Page 45
ADE
accorde chaque anne une commune particulire choisie par le gouvernement, mais sans
critres pralablement tablis. Nous navons pas tenu compte de cette dotation, car elle
nest pas inscrite en transfert du budget de lEtat mais sur une ligne du budget
dinvestissement du Ministre de lIntrieur et de la Dcentralisation. Notons quen outre
ces crdits sont entirement grs par la Dlgation gnrale des grands travaux.
On peut donc conclure que les rgles daffectation horizontale des transferts aux
collectivits sont bien tablies sauf pour certaines subventions dont les montants ne
peuvent dpasser 50% du total des transferts. Cette situation correspond la note B pour
cette composante [critre : Laffectation horizontale de la plupart des transferts provenant de
ladministration centrale (reprsentant au moins 50% des transferts) est dtermine par des mcanismes
transparents et bass sur des rgles .]
Composante ii) Communication en temps voulu dinformations fiables aux
administrations dcentralises sur leurs allocations.
Situation 2006 : note D
Les transferts reus par les collectivits locales ne sont connus qu' la fin du processus d'laboration du
budget de l'Etat.
Situation 2013 :
Il nexiste pas de procdure formelle pour la communication aux collectivits locales
dinformations sur les prvisions de subventions qui leur seront accordes par le budget de
ltat. Pour llaboration de leur budget primitif, les collectivits fondent leurs prvisions
sur les ressources qui leur ont t octroyes lexercice prcdent. Cela vaut en particulier
pour les subventions de fonctionnement.
Leurs ressources fiscales sont prleves par ladministration des impts (DGID) et
reverses par le Trsor. Les Collectivits nont pas les moyens ou la capacit destimer les
montants que pourraient leur rapporter les droits et taxes qui leur reviennent. Elles ne
disposent pas de capacits pour vrifier la conformit des montants qui leur sont reverss
avec les montants qui leur sont effectivement dus. Ladministration fiscale ne leur
communique aucune estimation des recettes quelle prlvera pour leur compte. Elles se
fondent aussi sur ce qui leur a t vers lexercice prcdent pour tablir leurs prvisions.
Pour ce qui concerne la redevance superficiaire prvue par le code des hydrocarbures, nous
navons pu disposer daucune information sur les montants recouvrs et les versements
effectues (voir note de bas de page n23).
Cette situation correspond la note D pour cette composante, note attribue par dfaut
[critre minimum pour la note C : des informations fiables sont communiques aux administrations
dcentralises avant le dbut dun exercice budgtaire.]
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Note
2006
D
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
D+
D
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ADE
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ADE
budgtaire dclare que de nombreux tablissements ne respectent pas les dlais de reddition
des comptes, voire lobligation de reddition des comptes.
La note pour cette composante de lindicateur est donc D [critre : Les agences publiques
autonomes et les entreprises publiques ne font pas lobjet dun suivi annuel ou le suivi assur est largement
incomplet ]
Rformes en cours : un projet de loi pour lencadrement des tablissements publics est en
cours de finalisation. Il abrogera et remplacera la charte 1981 sur les entreprises dtat. Le
dcret n 2002369 fixant les attributions et la composition des organes de gestion et de
tutelle des entreprises et tablissements publics est aussi en cours de modification. Le
nouveau dcret renforcera les comptences du MEFPPPI en matire de contrle de ces
tablissements. Enfin, depuis dbut 2013, les capacits de la Direction gnrale du
portefeuille de ltat qui relve du ministre en charge du plan, sont renforces. Cette
direction travaille la mise en place de systmes dinformation pour le suivi des EPIC.
Composante ii) : tendue du contrle de ladministration centrale sur la situation
budgtaire des administrations dcentralises.
Situation 2006 : note D
Les tablissements publics, les entreprises publiques ne font peu prs pas remonter l'information comptable
leur ministre de tutelle ou au Ministre de finances.
Situation 2013 :
Au niveau de lindicateur PI-8, nous avons tabli labsence de centralisation et de
consolidation des donnes budgtaires des collectivits locales.
Il en est de mme pour les donnes financires et comptables.
Des efforts dorganisation de la gestion des collectivits locales ont t dploys au cours
des trois dernires annes. Cela a permis par exemple de doter les collectivits de
contrleurs financiers, de comptables publics, et de renforcer leurs capacits par des actions
de formation. Mais ces efforts ont t contraints par :
- linadquation du plan comptable. Nos interlocuteurs27nous ont fait part de
difficults retracer leurs oprations du fait que ce plan nest pas adapt aux
administrations et sapparente davantage au plan comptable dentreprise
caractre conomique ;
- le problme du manque dinformation sur lexcution des dpenses
dinvestissement pour les projets confis la Dlgation gnrale des grands
travaux ;
- des difficults rencontres pour la mise en tat dexamen des comptes et pour
leur reddition ;
27
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ADE
le fait que, selon nos interlocuteurs, les comptes ne sont rclams ni par les
administrations de tutelle, ni par la Cour des comptes.
La note pour cette composante est donc D [critre : La situation budgtaire des administrations
dcentralises ne fait lobjet daucun suivi annuel ou le suivi assur est largement incomplet ]
Indicateur et composantes
PI-9. Surveillance du risque
budgtaire global imputable aux
autres entits du secteur public.
i) Etendue de la surveillance exerce
par ladministration centrale sur les
agences publiques autonomes et les
entreprises publiques.
ii) Etendue du contrle de
ladministration centrale sur la
situation budgtaire des
administrations dcentralises.
Note
2006
D
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D
D
28
La plupart des sites gouvernementaux ne sont pas fonctionnels, ou contiennent des informations non actualises.
Page 51
ADE
du fait que trs souvent les cadres rencontrs considrent quils ne sont pas
habilits donner ou divulguer linformation demande, mme lorsque celle-ci
est rpute dordre public. Par exemple, les informations fournies au Parlement
sont censes tre publiques, mais sont difficilement accessibles au niveau des
services du MEFPPPI.
Ainsi, pour les 6 catgories dinformations dfinies par le PEFA pour valuer lindicateur
sur laccs du public aux informations budgtaires, la situation 2013 se prsente comme
indiqu dans le tableau 15.
Tableau 14- Satisfaction des critres relatifs la disponibilit et la
publication des documents de GFP
Document/information
i) Documents du budget annuel
Sit.
Sit.
2006 2013
Non Non
Non
Non
Non
Non
Non
Non
Non
Non
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Document/information
Sit.
2006
Non
Sit.
2013
Non
ADE
La note pour cet indicateur est D [critre : Ladministration ne met la disposition du public
aucun des six lments dinformation cits ]
Indicateur et composantes
PI-10. Accs du public aux
principales informations
budgtaires
i) Nombre de critres relatifs laccs
du public aux informations qui sont
remplis
3.3
Note
2006
D
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D
D
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ADE
Selon larticle 118 de la Constitution, les projets de loi sont dlibrs en Conseil des ministres aprs avis de la Cour
suprme et sont dposs sur le bureau de lune ou lautre chambre .
Page 54
ADE
travaux cits ci-dessus. Il nexiste donc pas de calendrier budgtaire fixe et pralablement
dfini, cest--dire tabli ou institutionnalis par voie rglementaire et valable pour plusieurs
annes30.
Par ailleurs, toujours selon le calendrier dfini par le ministre des finances, les ministres
sectoriels ne reoivent la lettre de cadrage, le guide dlaboration du budget et les parts
stratgiques (plafonds de dpenses) quentre le 21 et le 30 juin ; alors que les confrences
budgtaires de premire phase doivent se drouler entre le 1er et le 14 juillet.
Enfin, le calendrier 2013 a connu beaucoup de retard chacune de ses phases. Les retards
ont notamment concern :
- la fixation des hypothses sur les recettes et, par consquent des cadrages
budgtaires,
- la dtermination des plafonds de dpenses, ceux-ci nont finalement pas t
transmis aux diffrents ministres,
- les priodes des confrences budgtaires,
Les responsables de la DGB nous ont confirm les retards dans lorganisation de la
prparation du budget tout en soulignant que lanne 2013 a t particulire en ce sens que,
pour des raisons conjoncturelles non voques, il na pas t possible de respecter le
calendrier.
Il ne nous a pas t possible de connatre la date exacte de dpt du projet de loi de
finances 2014 au Parlement, mais nos divers interlocuteurs31 nous ont assur que le dlai
constitutionnel a t respect. Toutefois, les reprsentants de la Commission EconomieFinances du Snat nous ont dclar avoir regrett que le Ministre des finances ne leur ait
pas transmis le projet en mme temps qu lAssemble, comme il lavait fait pour les
annes prcdentes. Pour 2014, ils ont reu le projet plusieurs jours aprs quil ait t
dpos lAssemble.
Pour cette premire composante, la situation correspond la note D [critre : Aucun
calendrier budgtaire nest tabli OU lorsquil existe, il nest gnralement pas respect OU le dlai accord
aux ministres pour tablir leur budget est manifestement insuffisant pour quil puisse prparer des
propositions adquates. ]
Un tel calendrier, institutionnalis par exemple par dcret, permettrait tous les acteurs de la prparation du
budget de connatre a priori les taches qu'ils auront prendre en charge et de les inscrire ds le dbut de l'anne
dans leur programme de travail annuel.
31 Cest le cas notamment de monsieur le Prsident de la Commission conomie et finances du Snat.
30
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ADE
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ADE
Note
2006
D+
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
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ADE
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ADE
32
La mise en application des principes de la Directive n6-CEMAC 2011 devrait pouvoir permettre de rsoudre ce
problme.
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ADE
Situation 2013 :
Avec la mise en uvre du DSRP 2008, les autorits congolaises ont entrepris lamlioration
de la programmation budgtaire par linstauration de la gestion axe sur les rsultats et
linscription des budgets annuels dans des perspectives pluriannuelles. Ainsi, des travaux
ont t mens pour permettre chaque ministre dlaborer sa stratgie sectorielle et son
cadre de dpenses moyen terme.
Pour la prparation du budget 2010, chaque ministre a produit en 2009 un rapport intitul
Programme dactions prioritaires et Cadre de dpenses moyen terme . Ce rapport
contient :
- un diagnostic (tat des lieux) du secteur,
- les orientations stratgiques du ministre,
- le cadre de dpenses moyen terme pour la priode triennale venir, dclin par
programme et par catgorie conomique de dpenses,
- la programmation financire pour la priode triennale, les indicateurs de rsultats.
Ces documents sont actualiss chaque anne n dans le cadre de la prparation du budget de
lanne n+1. Tous les ministres disposent ainsi de CDMT sectoriels cadrant avec leur
stratgie et/ou le Plan National de Dveloppement.
Mais il ny a pas de liens bien tablis entre les CDMT et les crdits finalement retenus dans
les projets de budget en raison des insuffisances qui subsistent pour :
- fixer les cadrages budgtaires moyen terme et communiquer les plafonds
budgtaires aux ministres avant la finalisation de leur CDMT. Les propositions
budgtaires dtermines aprs les confrences budgtaires ne cadrent
gnralement plus avec les CDMT prpars;
- harmoniser le processus de prparation des CDMT avec celui de la prparation
du programme dinvestissement public. Ce dernier relve toujours de la
responsabilit du Ministre en charge du plan et est marqu par des insuffisances
que nous dcrivons au niveau de la composante iv ci-dessous.
Le constat est donc que tous les ministres prparent des cadres de dpenses moyen
terme dans lesquels sont dclins les objectifs stratgiques, les programmes et les cots de
fonctionnement et dinvestissement. Mais le second critre exig par le cadre PEFA pour
lattribution de la note A ou B nest pas respect, savoir le lien entre les estimations
budgtaires pluriannuelles et la fixation subsquente des plafonds budgtaires qui doivent apparaitre
clairement et les carts expliqus .
La note pour cette composante sera donc C [critre : Les stratgies sectorielles assorties dtats de
cots ont t prpares pour les secteurs, mais ne cadrent pas avec les prvisions budgtaires ].
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ADE
la
de
les
les
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ADE
Cette situation conduit attribuer la note D par dfaut la quatrime composante. Pour la
note C il aurait fallu que les charges rcurrentes soient dtermines au moins de manire
significative. [Critre pour C : De nombreuses dcisions dinvestissement ont peu de liens avec les
stratgies sectorielles et les consquences quelles entranent sur les charges rcurrentes ne sont incluses dans
les estimations budgtaires pluriannuelles que dans un nombre limit (mais trs significatif) de cas .]
Indicateur et composantes
PI-12 : Perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et
la politique des dpenses
publiques
i) Prvisions budgtaires
pluriannuelles et allocations
fonctionnelles des fonds publics.
Note
2006
D+
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
C+
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ADE
La circulaire pour lexcution du budget 2013 a t prise avec retard le 5 fvrier 2013 ;
retard exceptionnel selon les cadres de la direction gnrale du budget. Elle a fait lobjet
dune publication au Journal officiel de la Rpublique du Congo. Elle inscrit lexcution du
budget dans le cadre des textes suivants :
- la LORF 2012 (bien que les textes pour son application, notamment le rglement
gnral de la comptabilit publique, ne soient pas encore pris),
- le dcret n2000-187 du 10 aout 2000 portant rglement gnral de la
comptabilit publique, pris en application de la LORF 2000,
- le dcret n2009-156 du 20 mai 2009 portant code des marchs publics,
- le dcret n2009-230 du 30 juillet 2009 rglementant les modalits dexcution
des dpenses de ltat.
Cest donc ces textes que nous nous rfrerons dans cette partie du rapport pour
lvaluation des indicateurs.
Indicateur PI-13 : Transparence de lassujettissement et des obligations
des contribuables
Composante i) : Caractre clair et exhaustif des obligations fiscales et
douanires
Situation 2006 : note B
La lgislation est claire, mais parfois complexe, reposant sur une classification des oprateurs trs subdivise.
La liste des exonrations change frquemment.
Situation 2013 :
a) Direction Gnrale des Impts et des Domaines (administration fiscale).
Les obligations fiscales sont dfinies par le Code gnral des impts (CGI), modifi chaque
anne par la loi de finances, et par divers textes non codifis relatifs :
- la TVA (loi n12-97 du 12 mai 1997),
- aux Conventions fiscales internationales,
- la fiscalit des mines et des hydrocarbures (Code minier, Code des
hydrocarbures et autres textes spcifiques),
- des impts et taxes divers (taxe unique sur les salaires, impt global forfaitaire,
taxes forestires, redevance audiovisuelle, etc.).
Lexamen de ces textes montre lexistence dimpts dont les modalits dvaluation ou de
recouvrement sont complexes et/ou difficilement applicables dans le contexte congolais.
Cette situation concerne des impts aussi importants que ceux sur les revenus (IRPP), la
TVA, la fiscalit foncire et la fiscalit ptrolire.
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ADE
Elle est corrobore par les responsables de la DGID que nous avons rencontrs. Ils
confirment aussi la complexit des procdures dvaluation qui ncessitent des moyens
dont la DGID ne dispose pas.
titre dexemple, nous citons ci-aprs :
1) IRPP (Impt sur le revenu des personnes physiques, Livre 1, chap.1 du CGI). Il
sapplique tous types de revenus des personnes physiques. Mais les modalits
de calcul, tant du revenu imposable que du montant d, sont complexes, bases
sur des critres difficiles apprhender (rsidence..). La complexit de limpt
est aggrave par de nombreux rgimes drogatoires ou exonrations pour des
situations tout aussi difficiles apprhender ou justifier.
2) La TVA. Elle se fonde sur les facturations, alors que la facturation nest pas
rendue obligatoire au Congo.
3) La taxe foncire (taxe au profit des collectivits locales). Son champ
dapplication est difficile dterminer (btiments ou terrains rpondant des
critres doccupation ou dutilisation susceptibles de varier). Des rgimes
drogatoires permanents ou temporaires ajoutent la complexit. En outre
certaines rgles sont obsoltes35.
4) La taxe rgionale (taxes au profit des collectivits locales). Elle sapplique
toute personne physique de 18 ans rvolus ayant une rsidence habituelle au
Congo au 1er janvier de lanne dimposition (article 321). Cette taxe est
dapplication difficile, voire impossible, dans le contexte du Congo. Elle
comporte diverses possibilits dexemption pas toujours justifiables (article
323)36
Par ailleurs, la DGID est confronte des problmes similaires ceux de la Douane (voir
ci-dessous) pour ce qui concerne lapplication des textes sur les entreprises du secteur
ptrolier37. Le code des hydrocarbures (articles 40 et 51) et le dcret n2001-522 du
19/10/2001 portant sur lapplication de la TVA au secteur ptrolier (article) nexemptent
pas ces entreprises du paiement de limpt sur leurs bnfices, la contribution des patentes,
les impts fonciers, les droits denregistrement et de timbre et autres taxes dont la TVA.
Mais certaines administrations et ainsi que les compagnies sappuient sur dautres textes
(autres que des lois de finances) ou conventions pour contester les impositions.
b) Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects
Le Congo applique le Code Gnral des Douanes commun aux pays de la CEMAC
incluant les dispositions de la Convention de Kyoto.
Les responsables de la DGDDI rencontrs considrent que ce code ne pose pas de
problmes particuliers relatifs la clart et/ou la comprhension de ses dispositions.
Exemple : l'article 254 du CGI accorde une exonration de 10 ans pour les constructions nouvelles, exonration
porte 25 ans pour les immeubles construits compter du 1er janvier 1962 .
36 Les exemptions ne concernent pas les personnes sans ressources (except les mres qui ont plus de cinq enfants
charge), sans emploi, atteintes de maladie de longue dure (except les trypanosomes hospitaliss et les lpreux
suivant un traitement rgulier).
37 Nous distinguons bien ici la fiscalit ptrolire de la fiscalit sur les entreprises du secteur ptrolier
35
Page 64
ADE
Ils signalent cependant des problmes lis son application ; problmes en relation avec les
drogations et exonrations accordes dans le cadre de lois autres que la loi de finances ou
de conventions entre ltat et certains oprateurs conomiques. Le principe gnralement
admis en la matire est que lorsquune loi ou une convention accorde un avantage fiscal,
celui-ci ne pourrait tre appliqu quaprs avoir t entrin par une loi de finances. La
LORF 2000 napporte pas cette prcision. Son article 64 stipule : les conditions doctroi
davantages fiscaux aux entreprises ou aux particuliers poursuivant des activits conformes aux objectifs du
plan ou des programmes de dveloppement sont rgles par la loi . La LORF 2012 ne fait pas
mention des conditions dans lesquelles peuvent tre accords des exonrations et avantages
fiscaux.
La DGDDI est ainsi confronte des difficults dapplication de la loi de finances lorsque
dautres lois ou conventions contiennent des dispositions contraires38. Cest notamment le
cas pour lobligation institue par la loi de finances 2010 du paiement du minimum de 5 %
des droits et taxes pour les oprations exonres.
Ainsi, les faibles capacits des administrations fiscales et douanires font :
- quelles disposent de fait de certains pouvoirs discrtionnaires rsultant de la
complexit du systme fiscal,
- quelles ne peuvent sopposer dautres administrations qui disposent aussi de
pouvoirs discrtionnaires substantiels pour autoriser des drogations et
exemptions certains oprateurs.
La note pour cette composante est C [critre : La lgislation et les procdures relatives certaines
des principales catgories dimpt, de taxes et de droits de douane, sont exhaustives et claires, mais lquit
du systme est mise en question par les pouvoirs discrtionnaires substantiels accords aux administrations
concernes. ]
Composante ii) : Accs des contribuables aux informations relatives aux
obligations fiscales et douanires, et aux procdures administratives y
affrentes
Situation 2006 : note B
Les contribuables accdent des informations exhaustives, en particulier par le biais des
syndicats professionnels, des conseillers fiscaux et des transitaires en douane
Situation 2013 :
a) DGID
La dernire publication officialise du CGI remonte lanne 2008.
38
Il nous a t signal que la CEMAC a fait observer que les drogations accordes enfreignent le tarif extrieur
commun (TEC).
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ADE
La DGID disposait dun site Internet travers lequel les contribuables pouvaient avoir
facilement accs la lgislation et rglementation fiscale, ainsi qu des informations utiles
pour leurs relations avec ladministration fiscale. Ce site nest plus accessible depuis le
transfert de sa gestion la direction centrale en charge de l'informatique au ministre des
Finances.
La DGID dploie dautres moyens pour pallier labsence de site informatique. Dans ce
cadre :
- elle prpare des notes dinformation et dexplications sur toutes les nouvelles
dispositions contenues dans les rcentes lois de finances ;
- elle organise chaque anne des confrences sur la lgislation fiscale et publie,
travers les mdias locaux, le calendrier fiscal ou des notes explicatives sur les
nouvelles dispositions fiscales ;
- elle organise aussi priodiquement des runions dinformation et de concertation
avec les reprsentants de diverses associations doprateurs conomiques et de
contribuables.
La DGID collabore enfin avec lassociation Droit Afrique qui publie sur son site 39 divers
textes lgislatifs et rglementaires congolais et qui dite un recueil dont la version
disponible lors de notre valuation tait actualise au 1er janvier 201240. Ce recueil contient :
- le Code gnral des impts (impts directs, impts locaux, procdures fiscales,
enregistrement, timbre et impts sur le revenu des valeurs immobilires) ;
- des textes non codifis (loi n97-12 relative la taxe sur la valeur ajoute, les
conventions fiscales en vigueur au Congo, les dispositions relatives aux
investissements, la fiscalit minire ptrolire et forestire).
La DGID assure ainsi la facilit de laccs des contribuables aux principales obligations
fiscales.
b) DGDDI
La direction gnrale des douanes dispose dun site informatique travers lequel elle
diffuse linformation actualise sur les obligations douanires ainsi que diverses
informations daide pour les dclarations. Elle diffuse aussi des statistiques mensuelles sur
le commerce extrieur et sur les recettes, mais avec beaucoup de retard ( fin 2013, les
dernires donnes mensuelles concernent fvrier 2013).
La note pour cette composante est B [critre : Les contribuables ont un accs facile des
informations exhaustives conviviales et jour sur les obligations fiscales et douanires et les procdures
administratives concernant certaines des principales catgories dimpt, de taxes et de droits de douane,
tandis que les informations sur les autres catgories sont limites. ]
http://www.droit-afrique.com/index.php/content/view/27/179/
40 Une nouvelle dition contenant le CGI actualis au 1er janvier 2014 est actuellement disponible.
39
Page 66
ADE
Remarque : Lvaluation 2006 a bas son constat sur i) labsence de code de procdures
fiscales et ii) le rglement des litiges en bureau et non devant le juge. Ce constat nest pas
correct, car i) en matire fiscale, les procdures sont dfinies par le CGI et ii) pour cet
indicateur, seuls les recours administratifs sont prendre en considration.
Situation 2013 :
a) DGID
Le CGI (articles 422 458 bis) dfinit les rgles applicables en matire de recours des
contribuables. Il distingue :
- les recours contentieux (contestations, rclamations, rparations derreur..),
- les recours gracieux (admissibles en cas dindigence ou dimpossibilit de se
librer des obligations).
Tous les recours sont enregistrs la DGID. Ils sont obligatoirement traits dans un dlai
maximum de trois mois aprs leur dpt. Le pouvoir de statuer est dtenu par le directeur
gnral lorsque le montant des droits en cause est infrieur 500 millions de FCFA, le
ministre des Finances au-del de ce seuil.
Les recours contentieux sont suspensifs du paiement des droits contests, mais le
contribuable doit dposer une caution de garantie.
Selon les responsables de la DGID, les dispositifs prvus par les textes sont entirement
mis en place, et les procdures prvues sont appliques, connues des contribuables et ne
posent pas de problmes significatifs.
Nous navons pas pu examiner ce point avec des reprsentants dassociation de
contribuables41. Mais nous avons constat la production par les services de la DGID de
rapports priodiques sur les diffrents recours ports par les contribuables et les suites qui
leur ont t donnes. Le tableau 16 ci-dessous illustre les activits de la DGID pour ces
recours.
Tableau 16: Rpartition des recours par nature
Nature
2011
2012
2013 (*)
Nos rencontres prvues avec des reprsentants de la Chambre de commerce et ceux dorganisations patronales
nont pas pu se tenir.
41
Page 67
Contestations
Recours gracieux
Demandes de compensation
Autres
Total
13
9
1
0
23
37
29
1
4
71
ADE
23
7
0
6
36
b) DGDDI
Les droits applicables sont ceux prvus par le code des douanes commun la CEMAC. La
DGDDI dispose de lorganisation et des moyens pour les appliquer et, selon ses
responsables, les applique effectivement conformment aux engagements internationaux.
Les responsables de la DGDDI nous ont par ailleurs confirm ne pas connaitre de
problmes dans lorganisation et le suivi des recours. Nous navons malheureusement pas
pu disposer de statistiques sur ces recours.
Ainsi, tant pour la DGID que pour la DGDDI, les mcanismes de recours prvus sont mis en place
et fonctionnent. Mais nous navons pas pu en valuer lefficacit.
Note
2006
C+
Note
2013
B
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
Remarque : Pour 2006 les notes B, B et C
pour les composantes conduisent la note B
pour lindicateur. La note C+ tait errone.
Le CGI comporte de nombreuses dispositions
insuffisamment claires ou dont lapplication
est trs complique, y compris pour des
catgories dimpt important. Cette situation,
ajoute linsuffisance des capacits de la
DGID, fait que dans la pratique, ses agents
tout comme certaines autres administrations,
disposent de pouvoirs discrtionnaires
substantiels.
Le code gnral des douanes est suffisamment
clair, mais son application est, dans certains
cas, contrainte par lapplication de
conventions ou de dispositions de certaines
lois. Ce qui confre ladministration des
pouvoirs discrtionnaires, notamment pour les
exonrations fiscales.
Remarque : la dgradation de la note par
rapport 2006 nest pas significative, car
lvaluation 2006 na pas examin toutes les
Page 68
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
questions couvertes par cette composante.
La direction gnrale des impts ne dispose
pas de site web pour diffuser les informations
sur les obligations fiscales. Elle continue
toutefois organiser linformation des
contribuables travers la publication de notes
ou lorganisation de runions priodiques avec
leurs organisations. Elle collabore par ailleurs
avec une organisation qui met en ligne les
textes lgislatifs et rglementaires actualiss et
qui publie un recueil contenant le CGI
actualis ainsi que divers autres textes.
La direction gnrale des douanes dispose
dun site Web fonctionnel, contenant des
informations jour sur les obligations des
contribuables.
Les mcanismes de recours sont prvus par les
textes, connus des contribuables et sont en
place. Toutefois, leur efficacit nest pas
encore value.
Lvaluation de 2006 ntait pas correctement
fonde. La comparaison par rapport la note
C nest pas significative.
Page 69
ADE
avoir pour cl de connexion le numro didentification unique, afin dassurer un change des informations
sur les contribuables .
Le NIU est attribu par ladmiration fiscale selon des modalits dfinies par larrt du
ministre des Finances n11185/MFB-CAB du 8 novembre 2004. Cet arrt a prvu les
sanctions encourues en cas de non-utilisation du NIU, ou dutilisation frauduleuse.
La mise en uvre du dcret rencontre encore des difficults en 2013 principalement en
raison du fait que les systmes informatiques des administrations financires ne sont pas
compltement oprationnels et/ou sont insuffisamment intgrs.
La direction gnrale des impts, en charge la gestion du NIU rencontre des difficults
pour son attribution (le NIU ne peut tre attribu que dans ses services de Brazzaville).
Lutilisation du NIU se gnralise. En 2013 il est effectivement exig des oprateurs
conomiques pour leurs transactions avec toutes les administrations financires (Douanes,
Budget, Trsor). Les protocoles dchange dinformations entre la DGID et les autres
Directions gnrales sont encore en cours dlaboration en novembre 2013.
La DGID effectue des contrles occasionnels sur lutilisation du NIU par les contribuables.
Nous navons pas pu examiner les rsultats de ces contrles (taux de couverture par le
NIU, importance relative des doublons, etc..). Nous avons seulement t informs du taux
maximum de 5% de doublons estim pour 2013.
Note pour cette composante : C [critre : Les contribuables sont immatriculs dans des
bases de donnes pour des impts ou taxes individuels, qui peuvent ne pas tre
systmatiquement et logiquement lis. Les liens avec les autres fonctions dimmatriculation
et doctroi de licences sont faibles, mais compenss par des contrles occasionnels des
contribuables potentiels. ]
Composante ii) : Efficacit des pnalits prvues pour les cas de non-respect
des obligations dimmatriculation et de dclaration fiscale.
Situation 2006 : note D
Les pnalits se rvlent inefficaces dans la lutte contre la fraude. Une grande partie du commerce
extrieur chappe aux Douanes, et la DGI ne procde qu' trs peu d'missions de rle.
Situation 2013
a) Direction gnrale des impts
Lapplication du systme didentification des contribuables et le dbut de sa gnralisation
sont relativement rcents. Lvaluation de lefficacit des sanctions prvues par larrt de
2004 portant sur les modalits dapplication du NIU est donc prmature.
Page 70
ADE
Le CGI comporte un chapitre sur les sanctions pour dfaut de dclaration, dclarations
tardives ou inexactes (articles 372 381 cinquime). Nous navons pas pu examiner
lapplicabilit et lefficacit de ces sanctions. Toutefois, les services de la DGID nous ont
rapport que les cas de fraudes sont suffisamment nombreux, ce qui permet de conclure
linefficacit des sanctions relatives au non-respect des obligations en matire de dclaration
fiscale.
b) Direction gnrale des douanes
Les systmes de sanctions sont dfinis par le Code des Douanes, mais selon les dclarations
des responsables rencontrs, ils doivent tre revus, car difficilement applicables.
Limportance des fraudes signales est significative dune insuffisante capacit de la
direction gnrale des douanes en matire de lutte contre la fraude sur ltendue des
frontires, mais aussi de linefficacit des sanctions qui restent soit inapplicables, soit peu
dissuasives42.
Note pour cette composante : D [critre : Les pnalits pour les cas de contraventions
Limportance des fraudes peut aussi rsulter d'une insuffisante efficacit des contrles internes. Ceux-ci sont
examins au niveau de l'indicateur PI-21
42
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ADE
Nous navons pas pu disposer dun exemple de programme annuel de contrle, ni dun
exemple de rapport annuel sur les contrles contenant, entre autres, le taux dexcution du
programme (nombre de contrles prvus et nombre de contrles effectus) les statistiques
sur les fraudes par type de fraude et de contribuables, leur importance relative en nombre
et en manque percevoir, etc.
Cependant, les services de la DGID nous ont dclar que leurs contrles se concentrent
sur les entreprises du secteur formel dans les agglomrations de Brazzaville et PointeNoire, et reprsentant habituellement plus de 90 % des recettes fiscales (hors recettes
ptrolires). Ce taux peut justement tre lev du fait de linsuffisante couverture par
ladministration fiscale des activits des contribuables des autres rgions ainsi que de ceux
du secteur informel. Les risques de fraude de ces autres contribuables, rpartis travers
lensemble du territoire, ne sont pas suffisamment valus. Ils sont probablement levs du
fait de linsuffisance du systme didentification, de ltendue du territoire et de la faiblesse
relative des capacits dintervention de la DGID.
b) Direction gnrale des douanes
Elle rencontre les mmes contraintes que la direction gnrale des impts pour ce qui
concerne ses capacits dintervention sur ltendue des frontires du pays, et lessentiel de
ses recettes se concentre sur Brazzaville et Pointe-Noire.
Les responsables de la direction gnrale des douanes font en outre tat de difficults dans
lorganisation et la coordination de leurs travaux avec le prestataire qui les appuie dans la
surveillance des transactions douanires (COTECNA). Ils estiment que lefficacit de leurs
interventions est affaiblie du fait de cette mauvaise organisation.
Note pour cette composante : C par dfaut. Pour la note B, il faut que les contrles soient
conduits et assortis de rapports conformment un plan document de vrification. [Critre
pour B ; Les contrles fiscaux et les enqutes sur les fraudes sont conduits et assortis de rapports
conformment un plan document de vrification, avec des critres dvaluation de risques clairs pour la
vrification pour au moins une catgorie majeure dimpts qui applique le systme de dclaration
individuelle .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-14 : Efficacit des
mesures dimmatriculation des
contribuables et de lvaluation de
limpt, des taxes et des droits de
douane
i) Contrle du systme
dimmatriculation des contribuables.
Note
2006
Note
2013
D+
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
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Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
La gestion du NIU ncessite des amliorations pour
tendre son attribution au moins au niveau des chefslieux de dpartement et pour viter la multiplicit de
doublons.
La DGID organise des contrles ponctuels sur
lutilisation du NIU.
Lvaluation de lefficacit des sanctions pour nonrespect des obligations dutilisation du NIU est
prmature (la mise en application du systme est
rcente).
Les systmes de sanctions prvus par les textes (CGI
et CGD) pour non-respect des obligations en matire
de dclaration ncessitent une rvision significative
pour une meilleure efficacit et pour dissuader
effectivement les fraudes.
Des programmes annuels de contrle sont prpars
(au moins pour la DGID) sur la base de critres
dvaluation des risques prtablis. Ils ne couvrent
pas lensemble du territoire et/ou des contribuables.
Les rapports sur lexcution des programmes de
vrification ne sont pas disponibles
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ADE
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ADE
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ADE
DGDDI a mis en place des dispositifs pour limiter et mieux encadrer cette procdure grce
notamment son informatisation.
Des arrirs de recouvrement peuvent donc tre gnrs par le non-paiement des rles ou
avis de mise en recouvrement au niveau de la DGID; par le recours la procdure de
crdits denlvement ou celle de droits d'enlvement au niveau de la DGDDI.
En application de la rglementation, les recouvrements relvent de la responsabilit du
Trsorier Payeur Gnral (TPG). Nous navons pas pu disposer de statistiques sur les
recouvrements darrirs anciens ni sur les ventuels nouveaux arrirs.43 Les seules
donnes dont nous avons pu disposer montrent les situations suivantes pour les recettes de
la DGID et de la DGDDI :
Anne
Emissions
Recouvre
ments
445,5
549,6
619,7
2010
447,2
2011
551,1
2012
624,4
Sources : Comptes administratifs44
carts
1,7
1,5
4,6
% Ecart/
Recouvrements
0,4 %
0,3 %
0,7 %
Les administrations fiscales et douanires ont donc men des efforts pour rduire les
risques daccumulation darrirs de recouvrement, mais pas pour les liminer. Les arrirs
subsistent et sont, pour lessentiel, constitus darrirs anciens. Mais en labsence de
donnes, il nest pas possible de dterminer leur importance relative ni le rythme annuel de
leur rduction.
La premire composante de cet indicateur ne peut tre note.
Composante ii) : Efficacit du transfert sur le compte du Trsor des montants
dimpts, taxes et droits de douane recouvrs par les administrations
fiscale et douanire.
Situation 2006 : Note A
Les recettes fiscales et douanires sont perues directement par les comptables du Trsor
Remarque : Cette note A nest pas bien tablie. Lvaluation 2006 a considr que ds lors
quune recette est recouvre, elle est automatiquement considre comme verse au compte
Les responsables que nous avons rencontrs au niveau de la DGTCP ont confirm lexistence darrirs de
recouvrement. Ils disposeraient de situations dtailles, mais ne seraient pas habilits pour les communiquer bien
que, en application de larticle 11 de la LORFE 2012, elles doivent tre jointes au projet de loi de rglement et donc
rendues accessibles au public.
44 Ces donnes proviennent des tableaux de recettes prsents par la DGB et assimils des comptes
administratifs. Il nest pas certain quelles soient labores partir de situations comptables dans la mesure o les
montants des missions sont gaux, au franc CFA prs, aux montants recouvrs pour toutes les recettes fiscales et
non fiscales, lexception de la redevance informatique prleve par les Douanes.
43
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ADE
du Trsor du fait que le receveur relve du Trsor. Cette analyse nest pas correcte. (Voir cidessous)
Situation 2013
Les droits liquids par les administrions fiscales et douanires sont recouvrs par des
comptables du Trsor. Ces derniers (receveurs des impts ou des douanes) dtiennent donc
des recettes dans leur caisse ou dans des comptes qui leur sont propres avant de les reverser
sur le compte gnral du Trsor. Pour cette composante de lindicateur, il sagit dvaluer le
dlai couru entre le recouvrement des recettes par les receveurs des impts ou des douanes
et leur reversement effectif au niveau du compte gnral du Trsor.
Nous navons pas pu disposer de documents dfinissant les rgles en la matire (voir aussi
le commentaire au niveau de lindicateur PI-22 sur labsence de manuels comptables
actualiss).
En 2013 a t mise en place une procdure de guichet unique de ddouanement pour le
recouvrement des droits et taxes de douane (voir encadr 2 ci-dessous). Cette procdure est
effective Pointe Noire. Lvaluation de son impact sur la constatation des droits et leur
recouvrement est prmature.
Concernant les recettes de la fiscalit ptrolire, et pour les raisons que nous avons
voques prcdemment et dveloppes dans la partie 3.8 (rles spcifiques de la SNPC et
de la Direction gnrale des hydrocarbures), la question des dlais de reversement au
compte du Trsor des recettes recouvres est encore plus difficile cerner. Ces droits sont
constats et perus par des agents que lon ne peut assimiler des ordonnateurs ou des
comptables.
Par exemple, le Code des hydrocarbures et ses dcrets dapplication fixent un dlai de 20
jours aux oprateurs ptroliers pour sacquitter de la redevance ptrolire reprsentant 15%
de la production nette45. Lenregistrement de la recette est complexe car une partie est
paye en nature. En pratique, comme nous lavons signal prcdemment, la liquidation et
la perception de ces droits se font sans limplication de lordonnateur (administration
fiscale) et du comptable (receveur). Le Trsor ne dispose daucun moyen de suivi et de
vrification des montants perus, ni des priodes de perception.
Les missions dappui du FMI (Afritac centre) avaient recommand en 2012 i) le versement
quotidien des recettes hors ptrole sur le compte unique du Trsor (CUT) la BEAC et ii)
un versement diligent des recettes ptrolires. La mission dAfritac de janvier 2013
navait pas pu vrifier lapplication de ces recommandations 46, mais avait conclu, sur la base
des entretiens quelle avait eus, que les versements des recettes fiscales et douanires se
faisaient effectivement au jour le jour et que les dlais de versement des recettes ptrolires
avaient t ramens de 45 jours 30 jours. Tout comme la mission du FMI, nous navons
pas pu obtenir des documents attestant le respect de ces dlais.
Versement au plus tard le 20 de chaque mois au titre de la production du mois prcdent (article 48 du Code des
hydrocarbures)
46 Elle navait pas pu disposer dune PNG dtaille et des balances comptables
45
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ADE
Il ne nous est donc pas possible de dterminer si la note pour cette composante est C (cas
o les recettes recouvres sont reverses au Trsor au moins tous les mois) ou D (cas o les
recettes sont reverses des frquences moins rgulires que mensuelles).
Cette composante ne sera pas note.
Encadr 2
Extrait de la circulaire n11 du 5/2/2013 prcisant les modalits dexcution et de contrle
du budget de lEtat 2013
Les droits et taxes de douane sont encaisss au trsor public par lintermdiaire du guichet
unique de ddouanement selon les modalits ci-aprs :
le commissionnaire en douane agr, agissant au nom de limportateur, prsente sa
dclaration en douane pr-liquide par les services habilits du bureau principal des douanes qui
effectue les contrles ncessaires ;
les services habilits du bureau principal des douanes mettent le bulletin de liquidation du
montant total des droits et taxes payer. Ils le dlivrent au commissionnaire en douane agr, le
transmettent lectroniquement au receveur principal des douanes et lagence de la banque du
guichet unique de ddouanement ;
le commissionnaire en douane agr, muni du bulletin de liquidation, se prsente
lagence de la banque demeure et effectue le paiement des droits et taxes de douanes au profit
du compte recettes fiscales du trsor public la BEAC ;
le commissionnaire en douane agr retire, la banque, le primata du bulletin de
liquidation et un avis dopration ; ensuite il se prsente la recette principale des douanes pour
retirer la quittance ;
la recette principale des douanes, informe par swift et avis dopration mis
lectroniquement par la banque, dlivre la quittance au commissionnaire en douane agr ;
lagence de la banque demeure tablit et envoie lacconier son avis dopration ;
les services habilits du bureau principal des douanes sont informs lectroniquement par
le receveur principal des douanes de lmission de la quittance ;
le commissionnaire en douane agr, muni de lavis dopration tabli par la banque et de
la quittance dlivre par la recette principale des douanes, se fait dlivrer le bon enlever par le
bureau principal des douanes, prsenter au service de surveillance douanire pour les
contrles ncessaires ;
lacconier reoit le bon enlever contrl et lavis dopration le concernant tabli par la
banque, dlivre le bon de sortie et remet la marchandise au commissionnaire en douane agr
pour le compte de limportateur.
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ADE
Remarque : cette note A nest pas bien tablie. Lvaluation 2006 a bien reconnu les
difficults pour effectuer des rapprochements entre les comptes du Trsor et les situations
produites par les administrations fiscales et douanires. Mais, elle a considr que, ds lors
que les receveurs sont placs auprs de ces administrations, les rapprochements entre leurs
situations de recettes et celles du Trsor sont faits automatiquement. Il y a l une double
confusion : confusion entre les droits liquids (situations des ordonnateurs) et les droits
recouvrs par les receveurs ; confusion entre ces derniers et ce qui est effectivement revers
dans le CUT.
Situation 2013
Les trois structures impliques (impts, douanes, et Trsor) connaissent des difficults dans
le fonctionnement de leurs systmes dinformation.
Pour ce qui concerne les douanes, le fonctionnement du systme SYDONIA ++, implant
dans presque tous les postes frontaliers, nest pas totalement scuris en raison de
linsuffisance de postes de travail et des pannes frquentes dlectricit et de connexion. Les
services de douanes recourent trs frquemment aux procdures manuelles qui ne sont pas
systmatiquement reprises dans SYDONIA ou sont reprises avec des risques derreurs.
Au niveau de la direction gnrale des impts, le systme informatique utilis SYSTAF
(Systme Informatique de lAdministration Fiscale) connait le mme type de problmes :
scurisation, pannes frquentes des interconnexions, insuffisance de poste de travail. Le
recours au traitement manuel se fait galement au niveau de la DGI.
Le systme SIDERE (systme intgr de recettes et dpenses de lEtat) pose lui aussi de
nombreux problmes de fonctionnement et son intgration avec les autres systmes nest
pas ralise. La comptabilisation des recettes au niveau du Trsor connat des retards qui
peuvent tre importants (plus dun mois) du fait des dlais de centralisation des
informations, et de leur ressaisie qui, du reste, nest pas sans risque derreur.
Par ailleurs, la retenue la source de la TVA due par les fournisseurs de ltat est aussi
enregistre avec retard dans les comptes de recettes du fait des dlais dchange
dinformations entre les services.
Enfin, le rapport de la Cour des comptes relve que la DG douanes prsente des situations
de recettes nettes des remboursements de TVA, des dgrvements et des exonrations
(rapport de la Cour des Comptes sur lexcution du budget 2012).
Les insuffisances des systmes denregistrement, rsultant de celles des systmes
informatiques, accentues par les insuffisances des organisations comptables, font que les
situations de recettes dclares par les services pour les dimpts montrent de manire
rcurrente des carts avec les situations des services comptables du Trsor.
Page 79
ADE
Nous navons pas constat lexistence dtats de rapprochements priodiques47 entre les
donnes de la DGID et de la DGDDI (ordonnateurs) et celles des services du Trsor
(comptables).
la fin de lexercice budgtaire, dans le cadre de ses attributions en matire de certification
des comptes, la Cour des Comptes tablit une comparaison entre les recettes enregistres
dans la comptabilit budgtaire et celles des comptes financiers. Nous ignorons cependant
le degr de dtail des informations compares. Notre interlocuteur la Cour des comptes
nous a dclar que son institution avait pu disposer des balances comptables de 2012, mais
il lui tait impossible de nous les montrer. A la DGTCP, on nous a dclar que le systme
informatique na pu diter quun seul exemplaire correct des balances comptables (celui qui
aurait t remis la Cour des comptes). Toutes les autres ditions comportent des erreurs
gnres par le systme. Mais il est probable que le travail effectu par la Cour des Comptes
nait t fait qu un niveau agrg48, et certainement dans un dlai de plus de trois mois
aprs la fin dexercice.
La note pour cette composante est donc D [critre : Le rapprochement complet des valuations
de limpt, des recouvrements, des arrirs et les transferts au Trsor ne se fait pas annuellement, ou se fait
avec un retard de plus de trois mois .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-15 : Efficacit du
recouvrement des contributions
fiscales et douanires
) Le taux de recouvrement des
arrirs dimpt/taxes bruts, calcul
en pourcentage des arrirs dimpt
au commencement de lexercice
budgtaire, qui ont t recouvrs au
cours de lexercice donn (moyenne
des deux derniers exercices
budgtaires).
Note
2006
A
Note
2013
NN
NN
NN
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La note A attribue en 2006 ntait pas justifie
Nous navons pas dispos des donnes sur les
montants darrirs et leurs recouvrements. Mais des
indications nous ont t fournies pour tablir :
- que les arrirs dexercices antrieurs sont
difficilement recouvrables,
- que laccumulation de nouveaux arrirs se rduit
grce des dispositions prises par les services des
administrations fiscale et douanire,
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.
Selon les services du MEFPPPI, les recettes fiscales
et douanires recouvres sont reverses au jour le
jour au compte unique du Trsor (CUT) la BEAC.
Les recettes de la fiscalit ptrolire sont reverses
sur ce mme compte dans un dlai qui aurait t
rduit de 45 30 jours. Ces dlais sont ceux sur
lesquels se sont engages en 2012 les autorits vis-vis du FMI. Une mission du FMI de 2013 a estim
que ces dlais sont respects, mais sans en obtenir la
Rappelons que les tats de rapprochements sont des documents rglementaires, dans lesquelles sont consigns
et compares les donnes de l'ordonnateur et du comptable, et les carts expliqus.
48 Rappelons le problme que nous avons cit au niveau de lindicateur PI-5 concernant lutilisation de la classe 9
pour la comptabilisation des recettes et les difficults mener les oprations de rflexion comptable en fin
dexercice.
47
Page 80
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
preuve formelle (balances comptables en particulier).
Nous navons pas non plus obtenu de document
attestant le respect de ces dlais et dterminer si la
note pour cette composante correspond C ou D.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.
Les difficults rsultant de linsuffisance des
organisations comptables et des insuffisances des
systmes informatiques engendrent des retards dans
ltablissement des situations et des carts entre les
dclarations des ordonnateurs et celle des
comptables. Les tats de rapprochement ne sont pas
faits, y compris en fin dexercice.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.
Page 81
ADE
Le rapport PEFA de 2006 avait mentionn l'existence d'un comit de trsorerie prsid par le premier ministre
et compos des ministres en charge des finances et du plan, des directeurs de cabinet du chef de l'tat et du
ministre des finances, du TPF, du directeur de la SNPC et du Dlgu aux grands travaux. Ce comit se runissait
mensuellement. Il n'est plus oprationnel.
50
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ADE
Afin d'viter l'accumulation d'arrirs de paiement le ministre des finances annule des dcisions d'engagement
de dpenses, y compris lorsqu'elles ont fait l'objet de liquidation ou d'ordonnancement, et r-impute la dpense sur
l'exercice suivant. Cette pratique existe depuis 2003.
52 Cette lettre notifie aussi larrt des liquidations compter du 31 octobre. Ce qui corrobore le constat sur le
manque de maitrise de trsorerie malgr lexcdent budgtaire.
51
Page 83
ADE
Situation 2013
En cours danne, des dcisions de dpenses en dpassement des crdits autoriss sont
frquemment prises dautorit par dcision du ministre en charge des finances. Le contrle
financier entrine ces dcisions, du moins il nmet aucune objection lengagement en
dpassement de crdit des dpenses correspondantes lorsque les dossiers de demande
dengagement transitent par son autorit hirarchique. Ces dcisions sont donc assimilables
des modifications des dotations budgtaires, mme si elles ne donnent pas lieu un texte
rglementaire (arrt de transferts de crdit ou dcret davance). Ce ne serait pas le cas si les
dpassements de crdit rsultent dun manque de maitrise des procdures de dpenses ou
dune insuffisance des contrles des engagements. Ils relveraient alors de la mesure de
lindicateur PI-20.
Les dcisions de dpenses en dpassement de crdit prises dautorits sont rcurrentes et
importantes. Elles dpassent parfois les 30% des crdits. Elles concernent toutes les
catgories de dpenses crdits limitatifs (achats de biens et services, transferts courants et
investissements) lexception des salaires. Elles ne sont entrines que par les lois de
rglement.
La Cour des comptes et de discipline budgtaire en fait souvent mention dans ses rapports
annuels et demande des claircissements et complments dinformation sur les
dpassements constats.
Ces dpassements constituent bien des ajustements budgtaires oprs sans rfrence aux
rgles et sans transparence.
Cette situation correspond la note D : [critre : Les ajustements budgtaires significatifs en
cours dexercice sont frquents et effectus de manire non transparente .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-16 : Prvisibilit de
la disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses
i) Degr de prvisibilit et de suivi
des flux de trsorerie.
Note
2006
D
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D
D
Page 84
Indicateur et composantes
ii) Fiabilit et frquence des
informations priodiques fournies en
cours dexercice aux MDA sur les
plafonds dengagement de dpenses
iii) Frquence et transparence des
ajustements des dotations
budgtaires, dont la dcision est prise
un niveau hirarchique suprieur
la direction des MDA.
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les dispositifs de rgulation budgtaire sont
rudimentaires. Les ministres sectoriels ne sont pas
suffisamment informs lavance des montants des
crdits ouverts.
Des dcisions de dpenses en dpassement des
crdits autoriss sont prises de manire frquente par
les autorits. Ces dcisions, non formalises par des
textes rglementaires, constituent des ajustements
budgtaires, car elles simposent au Contrle
financier qui vise les engagements en connaissance de
cause. Ces dpassements ne relvent pas dune
insuffisance de lorganisation des fonctions de
contrle (insuffisance traite au niveau de lindicateur
PI-20).
Les dpenses en dpassement de crdit sont
importantes (peuvent reprsenter plus de 30%) et
touchent toutes les catgories de dpenses crdits
limitatifs lexception des salaires.
La CCDB en fait tat dans ses rapports annuels et
demande des claircissements et complments
dinformation.
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ADE
Elle publie mensuellement des statistiques dtailles par crancier, selon le principal et les
intrts, pour la dette extrieure, la dette intrieure contractuelle et la dette avalise. Pour
chaque crancier, les donnes portent sur :
- Lencours en dbut dexercice et son volution mois par mois,
- Le service d
- Le service rgl par mode de rglement (paiement, rchelonnement ou
allgement),
- Les arrirs (sur les dettes) en dbut danne et leur volution mois par mois.
Les situations de la CCA comportent aussi le dtail par type de crancier du stock darrirs
de paiements sur la dpense des exercices antrieurs, et dont la gestion lui est transfre la
fin de chaque exercice53 (cf. nos commentaires pour lindicateur PI-4).
Pour ce qui concerne la dette extrieure, les donnes de la CCA sont exhaustives et de
bonne qualit en raison :
- du respect du principe selon lequel seul le ministre des Finances est habilit
contracter des engagements,
- du fait que les dcaissements des projets financs sur ressources extrieures sont
bien suivis, mme si linformation parvient avec retard la CCA,
- du fait que la gestion du service de la dette se fait aussi par rfrence aux avis
dchances transmis par les cranciers.
Pour la dette intrieure, les situations ne font pas apparaitre de dette contractuelle. LEtat
congolais naurait aucun engagement vis--vis dinstitutions ou dorganismes nationaux.
Cette situation correspond la note A pour cette composante [critre : Les donnes sur la
dette intrieure et extrieure sont compltes, actualises, font l'objet de rapprochement tous les mois, et sont
juges de haute intgrit. Des rapports complets de gestion et sur les statistiques (portant sur le service, le
stock et les oprations de la dette) sont produits au moins tous les trimestres ].
Composante ii) : tat de consolidation des soldes de trsorerie de
ladministration centrale.
Situation 2006 : Note B
Les comptes bancaires et les caisses de nombreux tablissements publics, caisses de menues recettes, fonds,
voire ministres ne sont pas connus du Trsor, plus forte raison consolids.
Remarque : La situation dcrite par lvaluation 2006 ne correspond pas la note donne.
Cest la note D qui correspond la mconnaissance par le Trsor des comptes bancaires et
labsence de leur consolidation.
Les arrirs sur la dpense nauraient d tre transfrs la CCA quaprs avoir t consolids. Ils auraient ainsi
t transforms en dette contractuelle. Les ventuels arrirs sur les paiements de leurs chances seraient des
arrirs sur la dette. La gestion des instances de paiement de la dpense (qui deviennent des arrirs trois mois
aprs leur ordonnancement) ne relve normalement pas de la CCA.
53
Page 86
ADE
Situation 2013
Nous navons pas obtenu un tat donnant la Position nette du Gouvernement vis--vis du
systme bancaire (PNG) et des balances consolides du Trsor.
La lgislation oblige toutes les entits publiques caractre administratif dposer leurs
disponibilits au Trsor public. Cette rgle nest pas toujours respecte comme par
exemple le cas :
- des fonds des projets financs sur ressources extrieures ;
- de nombreux tablissements publics dont les budgets et comptes financiers sont
insuffisamment encadrs par leur tutelle administrative et/ou par le ministre des
Finances
- de services dadministrations centrales dtenant des caisses de recettes ou menues
dpenses.
- les avances de trsorerie octroyes certaines administrations centrales
A cela sajoutent les disponibilits dtenues, en raison de leurs spcificits, par la Socit
nationale congolaise des ptroles et par la Dlgation gnrale des grands travaux, et dont
les importants montants ne sont pas connus par le Trsor.
Cette situation correspond la note D [critre : Le calcul des soldes de trsorerie se fait de
manire irrgulire, voire pas du tout, et le systme utilis ne permet pas la consolidation des soldes
bancaires ].
Composante iii) : Mcanisme de contraction des emprunts et octroi des
garanties.
Situation 2006 : Note A
L'Etat n'emprunte que sur la base de critres en accord avec ceux du programme ngoci avec les bailleurs
de fonds. Il ne peut y avoir d'emprunts sans l'accord du ministre des Finances ou du Ministre du plan.
L'Etat n'accorde plus sa garantie.
Remarque : La formulation de la justification de la note en 2006 est incorrecte. La note est
bien A parce que lorsque le ministre du plan donne son accord pour lemprunt, il le fait en
tant que mandataire du ministre des Finances (sans cette prcision, la note A ne serait pas
justifie).
Situation 2013
Les LORFE 2000 et 2012 prvoient que les lois de finances annuelles doivent fixer les
plafonds des emprunts que peut contracter le gouvernement ainsi que les plafonds des
garanties et avals quil peut octroyer.
Les engagements de lEtat (emprunts ou octrois de garantie et daval) sont pris par le
ministre en charge des finances ou par le Conseil des ministres sur rapport du ministre en
Page 87
ADE
charge des finances. En pratique cette rgle est respecte : les emprunts ne sont contracts
que par le ministre des Finances et lEtat noctroie pas de garantie et aval depuis de
plusieurs annes.
Bien que le budget soit vot en excdent depuis plusieurs annes, il prvoit le recours des
financements extrieurs pour certains projets dinvestissement. Lorsque ces financements
sont des prts, la loi de finances en fixe les modalits, en plus des plafonds demprunts
quelle dtermine dans la partie relative aux quilibres gnraux.
Par ailleurs, les conditions demprunts sont aussi soumises aux respects des engagements
pris par le Gouvernement dans le cadre des programmes conclus avec le FMI ou de
lInitiative PPTE. Cest le cas notamment du respect de la rgle relative la
concessionnalit des emprunts.
La note A correspond cette situation [critre : L'administration centrale contracte des
emprunts et met des garanties sur la base de critres transparents et d'objectifs budgtaires.
L'approbation est donne toujours par une seule entit comptente de l'administration centrale ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-17 : Suivi et gestion
de la trsorerie, des dettes et des
garanties
Note
2006
B+
Note
2013
B
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note B+ de 2006 ne correspond pas ce qui avait
t dcrit par les valuateurs. Cest la note B qui
aurait d tre attribue.
Le suivi des dettes intrieures et extrieures est assur
de manire exhaustive, fiable et transparente par la
CCA
La note pour 2006 aurait d tre A
Le Trsor ne dispose pas de capacits pour connaitre
et consolider les disponibilits dtenues par toutes les
administrations et entits publiques caractre
administratif.
La note pour 2006 aurait d tre D
La loi de finances fixe les plafonds demprunts dans
sa partie relative aux quilibres financiers.
Les emprunts sont contracts pour les projets
conformment la prvision de la loi de finances, et
dans les conditions prvues par celle-ci.
Seul le ministre des Finances est habilit contracter
des engagements dans les conditions prvues par la
loi de finances et dans le respect des engagements
internationaux du Gouvernement. Cette rgle est
respecte.
LEtat naccorde pas daval ou de garantie depuis
plusieurs annes.
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ADE
compromise par labsence de fichiers de personnel et dune base de donnes complte sur le
personnel ou par le manque de rapprochement entre les trois listes ].
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ADE
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ADE
modifications apportes au fichier nominatif et aux tats de paie accuse jusqu' trois mois de retard
pour une grande partie des modifications, ce qui entrane de frquents ajustements rtroactifs. ]
Page 91
ADE
La note pour cette composante est D [critre : Les mesures de contrle des modifications apportes
aux fichiers sont peu efficaces et favorisent des erreurs de paiement. ]
Composante iv) : Existence de mesures de vrification de l'tat de paie pour
dceler les failles du systme de contrle interne et/ou des employs
fantmes.
Situation 2006 : note C
Il ny a pas de rapprochement entre des fichiers du personnel des ministres, et les rsultats des
recensements priodiques des agents ne sont pas rconcilis avec la base de donnes de la solde.
Situation 2013 :
Il nexiste pas encore de systme de vrification priodique exhaustif des tats de paie.
Le dernier recensement exhaustif effectu pour rapprocher les fichiers fonction publique et
solde remonte lanne 2007. Le recensement na pas t entirement exploit, ses rapports
ne sont pas disponibles.
Des vrifications partielles, du type opration billetage 55, ont t effectues en 2010 et 2012.
La note pour cette composante est C [critre : Des vrifications partielles des tats de paie ou des
enqutes sur le personnel ont t effectues au cours des trois dernires annes. ]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-18 : Efficacit des
contrles des tats de paie
i) Degr d'intgration et de
rapprochement des donnes relatives
l'tat de paie et au fichier nominatif
Note
2006
C+
Note
2013
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Remarque : la note C+ de 2006 nest pas cohrente
avec les commentaires du rapport de lvaluation
2006. Elle correspondait plutt D+
Les systmes informatiques de la Fonction publique
et de la Solde sont anciens. Leur remplacement prvu
depuis 2005 nest pas encore fait.
Il ny a pas de liens directs entre le fichier de
personnel (Fonction publique) et celui de la Solde
(tats de paie).
Il nexiste pas de procdures formelles et bien
tablies visant vrifier priodiquement (au moins
tous les six mois) la cohrence entre les contenus des
deux fichiers.
Remarque : La note A de 2006 nest pas justifie. La
situation dcrite correspondait plutt D
Une telle opration consiste ne payer que les agents qui se prsentent physiquement et munis de documents
exigs aux services de la solde ou de leurs reprsentants dpchs dans les ministres.
55
Page 92
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Le traitement des dossiers de modifications de la
situation des agents de lEtat pour leur prise en
compte dans le fichier solde se fait avec beaucoup de
retards en raison de lanciennet des systmes
informatiques, des changes dinformations manuels
ou par courrier, du non-respect des rgles de
transmission.
Les dlais courant entre les dcisions de recrutement
des nouveaux agents et leur prise en charge effective
dans le fichier solde varient entre quatre et huit mois.
Les dlais de traitement des modifications des
situations des agents en place (avancements
statutaires, dpart la retraite, etc.) peuvent dpasser
les trois mois.
Lanciennet des systmes dinformation limite les
possibilits damliorer les dlais.
Lanciennet des systmes dinformation limite aussi
les capacits de contrle automatiques.
Les contrles existants sont peu efficaces
La migration des systmes vers lapplication HRpayroll qui a prvu des dispositifs performants de
contrle prend beaucoup de retard.
La note A de 2006 nest pas justifie. La situation
dcrite correspondait plutt D
Des vrifications partielles, du type opration
billetage, ont t effectues en 2010 et 2012
Page 93
ADE
De lanalyse de ces textes et des informations que nous avons recueillies sur les pratiques
effectives, il ressort les rsultats indiqus ci-dessous pour chacune des composantes de
lindicateur PEFA.
Composante i) Preuve de transparence, de lexhaustivit et de la concurrence
par le cadre juridique et rglementaire.
Lvaluation de cette composante repose sur le respect des six critres examins dans le
tableau suivant :
Critres
1) tre organis suivant une hirarchie,
avec un ordre de prsance clairement
tabli;
Respect
Oui
Oui
Oui
Oui
Justifications
Existence dun corpus rglementaire
hirarchis et complt des textes
dapplications en permettant la mise en
uvre
Le site www.armp.cg publie toute la
rglementation sur les marchs publics.
Une brochure contenant cette mme
rglementation a t publie en 2012 par
lARMP.
La direction gnrale des marchs publics
avait dispos dun site
(congobrazza.dgmarket.com) qui nest plus
fonctionnel.
Larticle 3 du Code des marchs publics
dfinit le champ de son application. Il
intgre tous les institutions et organismes
publics, ainsi que les organismes dont
lactivit est finance ou garantie par ltat
ou qui bnficie du concours financier ou
de la garantie de ltat ou dune collectivit
locale. Le code ne contient pas darticle
excluant une quelconque institution de ce
champ.
Lalina 4 de larticle 28 du Code fait de
lappel doffres ouvert la rgle ; le recours tout
autre mode de passation des marchs publics doit
tre exceptionnel, justifi par le matre douvrage et
tre au pralable autoris par la direction gnrale
du contrle des MP .
Les articles 71 74 dterminent des
conditions trs strictes pour la passation de
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ADE
Critres
Respect
Justifications
marchs de gr gr.
Non
Oui
La note pour la premire composante est B [critre : Le cadre juridique remplit quatre ou cinq
des six conditions nonces ].
Composante ii) : Recours des mthodes de passation des marchs faisant
appel la concurrence ;
Les modes de passation autres que ceux faisant appel la concurrence sont :
- le gr gr ou entente directe (article 71 du Code des marchs publics) ;
- les marchs spciaux relatifs la Dfense nationale, la scurit et aux intrts
stratgiques de ltat (article 75) ;
- les marchs qui comportent des clauses secrtes pour des raisons de scurit et
dintrts stratgiques de ltat (article 76).
Le Code renvoie un autre dcret la dfinition des dispositions pour lapplication des
marchs spciaux et des marchs comportant des clauses secrtes.
Pour les marchs par entente directe (ou gr gr) le code dfinit diverses conditions pour
limiter le recours ce mode de passation, notamment celles reprises dans lencadr 3 cidessous.
Il nous a t donn de constater quaucune information nest publie sur les marchs passs
de gr gr. Nos interlocuteurs ont mme soutenu lide de linutilit dinformer le public
sur le fait quun march soit pass de gr gr. Le Code des MP ne prvoit aucune
obligation en la matire.
Page 95
ADE
La note pour cette composante est D [critre : Aucune donne fiable nest disponible sur les
marchs attribus par des mthodes autres que celles qui font appel la libre concurrence ].
Composante iii) : Accs du public des informations sur la passation des
marchs compltes, fiables et en temps opportuns.
Il nexiste encore aucune publication statistique contenant des informations sur le nombre
de marchs passs par mode de passation, et sur leurs montants.
Le Site web de lARMP a prvu la mise en ligne de statistiques (marchs encore
dattribution, marchs attribus, etc.), mais nest pas encore aliment.
La note pour cette composante est D [critre : Ladministration ne met pas systmatiquement
la disposition du public les principaux lments dinformation relatifs la passation des marchs
publics ].
Composante iv) : Existence dun organe administratif indpendant charg de
linstruction des plaintes lies la passation des marchs publics.
Le code des marchs publics a prvu la cration de lARMP, organe de rgulation
comprenant de faon tripartite et paritaire des reprsentants de ladministration, du secteur priv et de la
socit civile (article 20).
Page 96
ADE
Le tableau qui suit value le respect des critres dfinis par la mthode PEFA pour le
fonctionnement de lorgane administratif charg de linstruction des plaintes (par rfrence
au Dcret portant organisation de lARMP).
Page 97
ADE
Critres
1) compos de professionnels
expriments, ayant une bonne
connaissance du cadre juridique rgissant
la passation des marchs publics et
comprend des reprsentants du secteur
priv et de la socit civile, ainsi que des
pouvoirs publics;
Respect
Oui
Justifications
Critres dfinis par larticle 7 du dcret
sur lARMP
Non
Non
Oui
Oui
Oui
Oui
La note pour cette composante est D par dfaut, une note au-dessus de D exige la
satisfaction des deux premiers critres.
Indicateur et composantes
Indicateur PI-19 : Mise en concurrence,
utilisation optimale des ressources et
contrles de la passation de marchs
publics
i) Preuve de transparence, de lexhaustivit
et de la concurrence par le cadre juridique
et rglementaire
Note
2013
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note 2013 nest pas comparable celle de 2006
(changement de mthode de mesure de lindicateur).
Mais la situation a t significativement amliore grce
aux textes de 2009, mme sils ne sont pas encore
totalement appliqus.
Cinq des six conditions sont remplies.
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Indicateur et composantes
ii) Recours des mthodes de passation
des marchs faisant appel la concurrence
iii) Accs du public des informations sur
la passation des marchs compltes, fiables
et en temps opportuns.
iv) Existence dun organe administratif
indpendant charg de linstruction des
plaintes lies la passation des marchs
publics.
Note
2013
D
D
D
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Linformation sur les marchs passs de gr gr nest
pas accessible.
Les appels doffres ouverts sont publis, mais pas les
adjudications. Il ny a pas encore de publications
statistiques sur les passations de marchs publics
Le systme remplit cinq des sept critres, mais il ne
remplit pas un des deux critres exigibles.
Lexcution des dpenses du budget de ltat est rgie par la LORF 2012, le rglement
gnral de la comptabilit publique de 2000 (en cours de rvision), le code des marchs
publics de 2009 et de ses textes dapplication, le dcret de 2009-230 du 30 juillet 2009
rglementant les modalits dexcution des dpenses de ltat.
Une circulaire du ministre des Finances, prise en dbut de chaque exercice, rappelle les
principales dispositions de ces textes et prcise des modalits spcifiques pour lexcution
du budget en cours.
Le ministre des Finances est lordonnateur unique de la dpense. Il dlgue cette
responsabilit au directeur gnral du budget. Ce dernier dlgue lui-mme en partie la
responsabilit de lordonnancement aux prfets pour les dpenses des services
dconcentrs de ltat.
Les ministres, les responsables dinstitutions et les prfets sont administrateurs de crdit.
Linitiative de la dpense revient aux gestionnaires de crdits des ministres et des services
dconcentrs.
Le processus dexcution de la dpense comporte quatre phases rglementaires: trois
phases budgtaires (lengagement, la liquidation et lordonnancement) et une phase
comptable (le paiement). Ces phases simposent tout acte de dpense, quelle quen soit la
nature, lobjet ou linstitution qui en bnficie.
Lengagement relve de la responsabilit du Contrleur financier ou contrleur budgtaire.
Cette fonction est organise au sein de la Direction gnrale du contrle budgtaire du
ministre des Finances. Elle est en partie dlocalise au niveau des ministres sectoriels
Page 99
ADE
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ADE
les applicatifs daide aux contrles pour chaque phase de lexcution des dpenses
ne sont pas dvelopps,
le systme nest pas dploy dans tous les ministres, les gestionnaires de crdit
ne disposant pas de poste se dplacent au ministre des Finances qui leur a
amnag une salle de saisie.
les supports des visas accords chaque phase budgtaire ne sont pas
obligatoirement dits par le systme. Des dpenses peuvent ainsi chapper aux
enregistrements dans le systme SIDERE,
Ces insuffisances ont t releves par diverses valuations. La Cour des comptes a, de son
ct aussi, ralis en 2013 une valuation du systme dont les conclusions sont rsumes
dans son rapport sur le budget 2012. Ce rapport constate des dficiences du systme
SIDERE, notamment travers :
- une faiblesse au niveau de la scurit,
- labsence dexhaustivit dans les enregistrements des informations financires,
- labsence dinventaire exhaustif des comptes,
- labsence dinterface est interconnexion entre les diffrentes applications informatiques des rgies
financires du ministre .
Composante i) : Efficacit des mesures de contrle des engagements de
dpenses.
Situation 2006 : note D
Le contrle de l'engagement des dpenses ne couvre pas l'ensemble des dpenses ou est enfreint, comme
l'attestent les forts taux de sur-excution du budget. Les paiements par anticipations ne font pas toujours
l'objet de rservation de crdit. La rgle qui veut que l'engagement ait lieu avant l'ordonnancement et la
livraison n'est pas respecte.
Situation 2013 :
Tous les contrleurs financiers relvent de la Direction gnrale du contrle budgtaire
(DGCB) du ministre des Finances.
La DGCB a mis en place des procdures de contrle de lengagement en application des
textes ci-dessus cits complts par un arrt relatif aux nomenclatures de pices exigibles
pour chaque phase budgtaire (arrts du 26 novembre 2009).
La DGCB sappuie aussi sur des manuels actualiss, tel le manuel de comptabilit
budgtaire labore avec lappui de lUnion europenne.
Lefficacit de la DGCB et, par consquent du contrle des engagements de dpenses, est
affecte par :
- les insuffisances du systme informatique SIDERE,
- limportance des oprations de dpenses excutes sans engagement ou sans
ordonnancement pralables.
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ADE
Cest le cas notamment des dpenses de projets dinvestissement financs sur ressources
propres qui sont excutes par la DGGT (dlgation gnrale des grands travaux) 57. Les
responsables rencontrs dans divers services nous ont dclar que ces dpenses ne font pas
lobjet de contrle a priori par les contrleurs financiers, ni au stade de lengagement ni au
stade de la liquidation. Ils ne sont pas non plus systmatiquement enregistrs dans le
systme SIDERE. Ceux du budget de lEtat reprsentent plus de 50% des dpenses
dinvestissement.
La rglementation nest pas assez limitative pour le recours aux procdures simplifies et les
dpenses sans ordonnancement pralables. Le recours ces procdures est relativement
frquent et limite lefficacit du contrle financier.
Le recours aux caisses davance constitue aussi une source de proccupation pour
lefficacit du contrle des engagements. Il ne nous a pas t possible dvaluer son
importance.
Enfin, la pratique des ordres de paiements (OP) et ordres de paiement par anticipation
(OPPA) subsiste. De surcroit, et aux dires de nos interlocuteurs, les OP ne sont pas tous
rgulariss.
La note pour cette composante est D [critre : Les systmes de contrle des engagements font
gnralement dfaut OU font lobjet de violations courantes . ].
Composante ii) : Exhaustivit, pertinence et clart des autres rgles/procdures
de contrle interne.
Situation 2006 : note C
Les autres rgles et procdures de contrle (aux stades de l'ordonnancement, de la
liquidation, et du paiement) sont prvues par les textes, mais il n'existe pas de manuels de
procdures. Ces rgles et procdures sont d'une lourdeur tout fait excessive et conduisent
intgrer les fournisseurs toutes les tapes de la chane.
Situation 2013 :
Les autres rgles de contrle interne concernent les phases dexcution de la dpense autre
que lengagement.
Pour les dpenses excutes en procdure normale, les rgles sont relativement claires, mais
certaines dentre elles sont inapplicables, comme celle relative aux dlais fixs pour chaque
phase budgtaire, ou inappliques en raison de linsuffisance de documentation ou de
manuels.
57
Tous les projets dinvestissements publics de plus de un milliard de FCFA sont obligatoirement confis la DGGT qui
les ralise en tant que matre douvrage dlgu.
Page 102
ADE
Par ailleurs, les commentaires prcdents relatifs labsence de rgles pour limiter les
recours aux procdures exceptionnelles ne permettent pas non plus lefficacit des
procdures de contrle pour les phases autres que celles de lengagement.
La note pour cette composante est C [critre : Les autres rgles et procdures de contrle
interne prvoient une srie de rgles de base pour le traitement et lenregistrement des
transactions, qui sont comprises par les agents directement concerns par leur application.
Certaines rgles et procdures paraissent excessives, tandis que dautres mesures de contrle
sont dficientes dans des domaines de moindre importance ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-20 : Efficacit des
contrles internes des dpenses non
salariales
i) Efficacit des mesures de contrle
des engagements de dpenses.
ii) Exhaustivit, pertinence et clart
des autres rgles/procdures de
contrle interne.
iii) Degr de respect des rgles de
traitement et denregistrement des
transactions
Note
2006
D+
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D+
Page 103
ADE
Page 104
ADE
Page 105
ADE
Page 106
ADE
institutions bien que ces mmes textes ne linterdisent pas formellement. Notons en outre
que les manuels adopts par lIGF et lIGE mentionnent que la transmission du rapport
est : i) ncessaire pour lentit contrle et ii) recommande pour la Cour des comptes (voir
par exemple le manuel de lIGE page 68).
La note pour cette composante est D par dfaut [critre pour la note C : Des rapports sont
rgulirement tablis pour la majorit des entits de ladministration centrale, mais pas adresss au ministre
des Finances et linstitution suprieure de contrle .]
Composante iii) : Mesure de la suite donne par les autorits responsables aux
conclusions de la vrification interne
Situation 2006 : Note D
Les recommandations de la vrification interne ne bnficient que de peu de suivi pour lIGF, aucun suivi
pour lIGE
Situation 2013 :
Les institutions de contrle interne (IGF et IGE) n'ont pas encore mis en place des
organisations pour le suivi des recommandations contenues dans les rapports. Toutefois,
pour lIGE, toute nouvelle mission commence par la vrification des recommandations
antrieurement cibles le cas chant. Pour lIGF, l'organigramme prvoit une division des
valuations des performances et du suivi des recommandations. Cette structure nest pas
encore fonctionnelle.
Il ny a pas non plus dorganisation ou de procdures tablies pour le suivi des
recommandations des rapports par leurs hirarchies respectives.
La note pour cette composante est D par dfaut [critre pour C : Les gestionnaires font un
certain suivi des questions majeures, mais avec du retard ].
Perspectives : Les efforts dploys par lIGE et lIGF, avec lappui de lUE, pour
ladoption des manuels daudit et de contrle et des Codes dthique et de dontologie vont
leur permettre dorienter leurs activits vers des pratiques conformes aux normes
internationales et damliorer leurs capacits. Ces efforts impacteront positivement leur
organisation et leurs performances.
Indicateur et composantes
Indicateur PI-21 : Efficacit du
systme de vrification interne
i) Couverture et qualit de la
vrification interne.
Note
2006
D
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D
D
Page 107
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
3.5
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
dinstitutions et consistent gnralement, voire
exclusivement, en des missions daudit financier et
comptable. Il y a peu de proccupations relatives aux
aspects organisationnels et systmiques.
Les rapports de vrification, quand ils existent, ne
sont pas diffuss aux institutions vrifies ou
changs entre les institutions de contrle.
La Cour des comptes ne reoit aucun rapport de
lIGE ou de lIGF
Il ny a pas dorganisation ou de procdures tablies
relatives au suivi des recommandations.
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ADE
Mais cest aussi le cas de certains comptables de la dpense ou de rgisseur de recettes non
fiscales dans les administrations ou encore des rgisseurs de caisses davance ou de menues
recettes.
Le Trsor effectue au jour le jour le rapprochement de ses critures avec les situations de
ses comptes la Banque centrale.
Par contre, il nest pas en mesure de faire les rapprochements avec tous les comptes de
comptables publics ouverts dans les banques commerciales. Il nest pas en mesure dassurer
un suivi exhaustif de tous ces comptes (voir aussi nos commentaires pour lindicateur PI-20
sur les procdures de dpenses et sur le systme SIDERE).
Cette situation correspond la note D par dfaut [critre pour C : Le rapprochement de tous
les comptes bancaires grs par le Trsor se fait tous les trimestres, gnralement dans les 8 semaines suivant
la fin de la priode sous revue ].
Composante ii) : Rgularit du rapprochement et de lajustement des comptes
dattente et davances.
Situation 2006 : note D
Il existe dans la balance dimportants comptes dattente, rgulariss dans de longs dlais.
Situation 2013 :
Nous navons pas pu tablir partir de lexamen des balances comptables59 dans quelle
mesure les comptes dattente et dimputation provisoire sont rgulariss ou solds. Pour
lvaluation de cette composante nous avons donc d recourir aux dclarations de nos
diffrents interlocuteurs et lexamen des donnes comptables produites:
- Des dclarations de nos interlocuteurs, il ressort queffectivement en cours
danne les comptes dattente et davance ne se font pas ou font rarement lobjet
de rgularisation. Pour les recettes, les rapprochements sont effectus en principe
tous les mois, mais naboutissent pas toujours des rgularisations dans le mois.
- De lexamen des donnes produites il ressort que les retards dans l'tablissement
des comptes consolids, voire lincapacit de les produire en cours dexercice,
corroborent le fait que les oprations budgtaires excutes selon les procdures
exceptionnelles et qui se traduisent par des avances de trsorerie (voir indicateur
PI-20) ne donnent pas lieu rgularisation en cours dexercice. Mais, dans le
cadre des efforts dploys ces dernires annes pour rattraper les retards dans la
prsentation des projets de loi de rglement, le Trsor arrte les comptes
financiers de lexercice n ds le dbut de lexercice n+1, pratiquement la fin de
la priode complmentaire qui ne dpasse gnralement pas le 31 janvier n+1. Il
rgularise cette occasion tous les comptes davance et dimputation provisoire,
Nous navons pu examiner aucune balance comptable. Cest aussi le cas de toutes les missions dappui technique
ralises par le FMI au cours des dernires annes. Toutes signalent le faite quelles nont pas russi obtenir les
balances quelles rclament
59
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ADE
Note
2006
D+
Note
2013
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note 2006 correspondait D si lon se rfre aux
constats de lvaluation 2006.
Les balances du Trsor ne sont pas accessibles.
Le rapprochement comptable avec les comptes du
Trsor ouverts la Banque centrale se fait au jour le
jour.
Il existe des comptes dtenus par certaines
administrations ou rgies, ouverts auprs de banques
commerciales. Ces comptes ne sont pas tous connus
par le Trsor.
Les moyens dont dispose le Trsor ne lui permettent
pas dassurer les rapprochements avec les situations
bancaires pour tous les comptes de son rseau.
Les recours frquents, et de montants significatifs,
aux procdures de dpenses sans engagement ou sans
ordonnancement pralables conduisent des soldes
importants au niveau des comptes dimputation
provisoire. Tous ces comptes ne sont solds quaprs
la fin de lexercice, juste aprs la fin de la priode
complmentaire, pour la prparation du CGAF et du
projet de loi de rglement. De nombreux soldes sont
reports sur lexercice suivant cette occasion.
PI-23 Disponibilit des informations sur les ressources reues par les
units de prestation des services primaires
Composante i) : Collecte et traitement des informations fournissant la
preuve que les ressources sont effectivement perues (en espces
et en nature) par la plupart des units de prestation de services de
premire ligne (axes sur les coles primaires et les centres de soins
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ADE
Note
2006
D
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Page 111
ADE
Page 112
ADE
Les autres informations produites en cours danne sont celles relatives au service de la
dette (statistiques mensuelles de la CCA) et le Tableau des Oprations Financires de lEtat
produit par la Direction des tudes de la prvision.
Le TOFE est produit mensuellement, mais ne peut tre considr comme une production
suffisante au sens de lindicateur PI-24 (cf. encadr 4 ci-dessous) pour les raisons suivantes :
- les donnes prsentes sont extracomptables. Elles proviennent de situations
statistiques produites par divers services, parfois sur la base destimations
provisoires.
- Les donnes sont prsentes des niveaux trs agrgs.
- Le TOFE ne donne pas lexcution au stade de lengagement et du paiement
Encadr 4 : Indications pour lvaluation de lindicateur PI-24
Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours
danne
(extraits du manuel PEFA)
Le suivi de lexcution du budget ncessite quune information rgulire et dans les dlais
sur lexcution du budget soit disponible pour que le Ministre des Finances (et le
gouvernement) puisse en suivre lvolution et, le cas chant, dfinir les mesures
prendre pour corriger la situation. Les ministres dexcution doivent eux aussi disposer
de ces informations dans les dlais appropris pour tre mme de mener les activits
dont ils sont responsables. Le prsent indicateur a pour objet dvaluer la capacit du
systme comptable produire des rapports exhaustifs sur tous les aspects du budget (ce
qui signifie que les rapports instantans sur les ressources octroys aux MDA ne sont pas
suffisants). La prise en compte des dpenses aussi bien la phase de lengagement que du
paiement est dterminante pour le suivi de lexcution du budget et de lutilisation des
fonds dcaisss. La comptabilisation des dpenses effectues dans le cadre des transferts
en faveur des units dconcentres de ladministration (notamment les administrations
provinciales) doit tre incluse.
En conclusion, il est tabli que les donnes produites en cours dannes pour le suivi de
lexcution du budget ne permettent la comparaison avec le budget que par ministre
Page 113
ADE
(principales rubriques administratives). Les donnes sur les engagements ne sont pas
disponibles.
La note pour cette composante est C [critre : La comparaison avec le budget nest possible que
pour les principales rubriques administratives. Les dpenses sont saisies la phase dengagement ou du
paiement, mais non aux deux phases ].
Remarque : la disponibilit des donnes au stade de lordonnancement ninflue pas sur la
note. Les ordonnancements ne sont pas significatifs des engagements, dautant plus que,
dans de nombreux cas, ils sont infrieurs aux paiements.
Page 114
ADE
Situation 2013 :
Les observations que nous avons mentionnes au niveau de la premire composante de cet
indicateur sur la qualit des donnes produites en cours danne sont aussi significatives des
insuffisances pour tablir des donnes compltes et fiables.
Des proccupations sur la qualit des informations existent en raison :
- des insuffisances des comptabilits ;
- du fait que les donnes soient labores partir de sources comptables et
extracomptables ;
- du fait que des incohrences peuvent apparaitre entre les diffrents tableaux
prsents.
Ces insuffisances ne remettent cependant pas en cause lutilit des donnes produites.
Celles-ci sont effectivement utilises pour les rapports internes de suivi de lexcution et
pour les statistiques communiques au Parlement loccasion du dpt du projet de loi de
finances.
La note pour cette composante est donc C [critre : Des proccupations existent quant
lexactitude des donnes, et ne sont pas toujours soulignes dans les rapports, mais cette lacune ne remet pas
en cause leur utilit primaire ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-24 : Qualit et
respect des dlais des rapports
d'excution budgtaire produits
en cours danne
i) Porte des rapports en termes de
couverture et de compatibilit avec
les prvisions budgtaires
Note
2006
C+
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D+
Page 115
Indicateur et composantes
iii) Qualit de l'information.
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Des proccupations sur la qualit des informations
produites existent, mais ne remettent cependant pas
en cause leur utilit. Ces informations sont utilises
pour les rapports internes et pour les rapports
transmis au Parlement.
Page 116
ADE
Les comptes administratifs qui lui ont t annexs sont les donnes sur lexcution du
budget telles que celles figurant dans le rapport de la Cour des Comptes et de Discipline
Budgtaire sur le contrle dexcution de la loi de finances 2012. Ces donnes statistiques
nont pas t gnres par les systmes informatiques et les comptables. La Cour des
comptes les a assimils des comptes administratifs dans sa dclaration de conformit.
Nos interlocuteurs la Cour des comptes nous ont dclar avoir reu les balances
comptables en juillet 2013, mais quils ne pouvaient pas les mettre notre disposition.
Nous avons t informs par ailleurs que les balances comptables nont pas t transmises
au Parlement.
Enfin, les difficults et insuffisances que nous avons releves pour lenregistrement des
oprations budgtaires et comptables sont corrobores par les chiffres prsents dans les
rapports de la Cour des Comptes. Par exemple, la dclaration de conformit entre les
comptes administratifs et comptes financiers pour le budget 2011 indique un montant total
des dpenses dinvestissement de 431,3 milliards de FCFA (le mme montant pour chacune
des comptabilits). Mais dans son rapport sur lexcution du budget de 2011, la Cour des
comptes prsente et analyse des montants dinvestissement beaucoup plus levs (1031
milliards de FCFA dont 814,9 milliards financs sur ressources internes. Ces chiffres
montrent ainsi un cart de 600 milliards de FCFA entre les donnes statistiques et les
donnes comptables.
La note pour cette composante est D par dfaut. [Critre pour la note C : un tat consolid
de ladministration centrale est prpar chaque anne. Les informations sur les recettes, dpenses et soldes
bancaires peuvent ne pas toujours tre compltes, mais les omissions ne sont pas significatives ].
Composante ii) : Soumission dans les dlais des tats financiers
Situation 2006 : note D
La Cour des comptes vient d'tre cre. Elle est peine oprationnelle et a commenc l'examen de la loi de
rglement de l'anne 2002.
Situation 2013 :
Les derniers tats financiers soumis la vrification de la Cour des comptes ont concern
lexercice budgtaire 2012.
Selon la direction de la Comptabilit, les tats financiers relatifs cet exercice ont t
transmis la CCDB le 9 juillet 2013 par le MEFPPPI. Ce qui lui a permis de finaliser son
rapport annuel et sa dclaration de conformit avant octobre 2013. Le projet de loi de
rglement pour 2012 a ainsi t dpos au Parlement en dbut octobre 2013.
Cette situation correspond la note B [critre : Ltat consolid de ladministration centrale est
prsent la vrification externe dans les 10 mois qui suivent la fin de lexercice ].
Page 117
ADE
Situation 2013 :
La comptabilit gnrale tenue par les services du Trsor est adapt du Plan comptable
UDEAC 1974. Ce plan est trop ancien pour correspondre aux normes IPSAS rvises.
Par ailleurs, nous navons pas pu examiner dans le dtail les comptes transmis la CCDB.
Les prsentations des donnes budgtaires et financires contenues dans ses rapports
annuels et dans les Dclarations de conformit60 varient dune anne sur lautre.
Enfin les lignes des tableaux de synthse annexs aux lois de rglement, ne sont pas
totalement identiques dune anne lautre.
La note pour cette composante est D [critre : Les tats ne sont pas prsents selon le mme
format dune anne lautre ou aucune information nest donne sur les normes comptables utilises ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-25 : Qualit et respect
des dlais des tats financiers annuels
i) tat complet des tats financiers
Note
2006
D+
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D+
Il sagit des Rapports annuels de la CCDB sur lexcution du budget et de la Dclaration Gnrale de conformit
entre le compte administratif et le compte de gestion (dclaration annuelle ncessaire pour lexamen du projet de loi
de rglement par le Parlement
60
Page 118
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
annexes des lois de rglement varient dune anne
lautre.
Page 119
ADE
Situation 2013 :
Au Congo, la vrification externe relve du Parlement et de la Cour des Comptes et de
discipline budgtaire (CCDB). Cet indicateur ne sapplique qu la CCDB qui est
lInstitution Suprieure de Contrle.
La CCDB assure aussi le contrle juridictionnel des comptes des comptables publics. Elle
est prvue par la Constitution de fvrier 2002 (articles 133 et 134). Son organisation, son
fonctionnement et sa composition ont t dfinis par une loi organique en 2005 61.
Les articles 333 et 334 du rglement gnral de la comptabilit publique (cf. encadr 5 cidessous) rappellent les obligations en matire de transmission des comptes la Cour des
comptes.
Encadr 5 : extraits des articles 333 et 334 du Rglement Gnral de la Comptabilit
Publique de (Dcret n2000-187)
article 333 : les comptes de ltat ou de tout autre organisme public sont arrts, la
fin de lexcution du budget par les ordonnateurs en ce qui concerne les comptabilits
administratives et par les comptables principaux en ce qui concerne les comptabilits
matires et les comptabilits des oprations en deniers et en valeur confies article 334
leur garde, tout comme pour les comptables matires ()
Article 334 : () Le compte financier auquel sont jointes ventuellement, les
observations du conseil dadministration ou du comit de direction, est soumis
lapprobation du conseil des ministres est transmis la Cour des comptes par le
ministre des Finances avant lexpiration du huitime mois qui suit la clture de
lexercice.
Page 120
ADE
1) Au cours des dernires annes, la Cour des comptes a concentr ses activits sur
lexamen des projets de loi de finances et surtout des projets de loi de rglement.
Les autorits ont en effet accord une grande priorit la rsorption des retards
pour ladoption des lois de rglement. Cest ainsi que celles des annes 2009, 2010
et 2011 ont pu tre votes en dcembre 2012, et que la loi de 2012 a t prpare et
dpose au Parlement avant lchance lgale du 31 dcembre 2013. Ces progrs
significatifs ont toutefois t raliss quelque peu au dtriment de ceux, tout aussi
ncessaires, pour le renforcement de deux autres fonctions de la Cour des comptes
que sont le jugement des comptes de tous les comptables publics et les missions
daudit et de vrification.
2) Les dispositions du rglement gnral de la comptabilit publique (voir lencadr 5)
sont peu appliques.
o Pour les administrations centrales et leurs services dconcentrs, la Cour
des comptes ne mentionne pas, dans son rapport sur lexcution du budget
de ltat, de missions de vrification, lexception de celle ralise en 2012
au ministre des Finances pour vrifier lorganisation du systme
dinformation et denregistrement comptable.
o Les tablissements publics caractre administratif, insuffisamment
encadrs par leur ministre de tutelle, ntablissent pas encore les comptes
budgtaires et financiers conformment et/ou dans les dlais prescrits par la
rglementation. Le ministre des Finances ne centralise pas les comptes de
ces tablissements pour les transmettre la Cour des comptes, lexception
de ceux qui, le cas chant, sont rclams par cette dernire lorsque,
loccasion de lexamen du budget de ltat, elle recherche des explications
sur certaines recettes ou dpenses.
o La Cour nexamine pas non plus les comptes des collectivits locales pour
des raisons similaires (insuffisance dencadrement par les administrations
centrales) et aussi en raison de problmes que rencontrent ces collectivits
dans lapplication de leur plan comptable. La Cour des comptes ne fait pas
encore de mission de vrification auprs de collectivits locales.
o Pour les tablissements publics, la rglementation sur leur statut et leurs
obligations doit tre revue (voir commentaires au niveau de lindicateur PI9)
Par ailleurs, il nexiste pas de relations formelles entre la CCDB et les autres institutions de
contrle que sont lIGE et lIGF. Elles ntablissent pas de programme coordonn pour
leurs missions de vrification et nchangent pas leurs rapports.
La note pour cette composante est D par dfaut [critre minimum pour la note C : Les
entits de ladministration centrale reprsentant au moins 50% du total des dpenses font lobjet dune
vrification annuelle. Les vrifications portent pour lessentiel sur le contrle des transactions par
chantillonnage, mais les rapports soulignent des questions majeures. Des informations partielles sont
fournies sur les normes de vrification ].
Page 121
ADE
Note
2006
D
Note
2013
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Peu de vrifications sont faites par la Cour des
comptes (moins de 50 % du total des dpenses) parce
quelle ne dispose pas de capacits suffisantes et
parce que les organismes publics (collectivits et
tablissements publics autonomes) ne sont pas
suffisamment encadrs.
Le rapport de la Cour des comptes sur lexcution du
budget 2012 a t prsent au Parlement en octobre
2013.
Les recommandations faites par la Cour des Comptes
au ministre des Finances font lobjet de rponses
formelles. Le ministre des Finances met en uvre
des mesures pour corriger les insuffisances
observes.
Page 122
ADE
Page 123
ADE
Composante ii) : Mesure dans laquelle les procdures du Parlement sont bien
tablies et respectes.
Situation 2006 : note B
Des procdures simples existent et sont respectes : examen du projet de loi de finances par la Commission
des finances, audition des ministres, questions aux ministres, rponses des ministres, rapport de la
Commission, proposition d'amendements.
Situation 2013 :
Les rgles pour lexamen des projets de loi de finances sont dfinies par le rglement
intrieur de chacune des deux chambres. Elles sont respectes.
LAssemble nationale adopte son rglement intrieur au dbut de chaque lgislature
et lapplique aprs lavis de conformit de la Cour constitutionnelle. Il peut tre
rvis la demande du Bureau de lAssemble ou des deux titres des dputs.
Le rglement de la lgislature en cours, adopt en septembre 2012, prvoit des
dispositions spcifiques pour lexamen et le vote des projets de loi de finances
(articles 134 139). Il fixe notamment les rgles relatives aux propositions
damendement et aux propositions de modification de crdits.
Par ailleurs, larticle 48 du rglement intrieur de lAssemble nationale prvoit aussi
des dispositions spcifiques au fonctionnement de la Commission Economie et
finances : les six autres commissions sectorielles peuvent y tre reprsentes
lorsquelle examine le projet de loi de finances.
Lexamen du projet de loi de finances par la Commission Economie et finances
commence par un expos par le Ministre des finances du document dorientation
budgtaire moyen terme suivi dun dbat. La Commission auditionne les ministres
pour les projets de budget sectoriel. Les observations, deman des de complment
dinformation ou dexplication formules par les dputs font lobjet de rponses
crites par les reprsentants du gouvernement.
Le rglement intrieur du Snat, adopt en aout 2008, contient des dispositions en
tout point semblables celles du rglement de lAssemble pour ce qui concerne
lexamen des projets de loi de finances.
La note pour cette composante est A [critre : les procdures parlementaires pour lexamen du
budget sont bien tablies et respectes. Elles incluent des dispositions organisationnelles internes, tels que des
comits spcialiss dexamen et des procdures de ngociation. ].
Page 124
ADE
Remarque : Les rglements intrieurs des deux chambres parlementaires nont pas
encore t modifis pour tenir compte des modifications apportes par la nouvelle
loi organique de 2012, modifications relatives aux modalits de vote du projet de loi
de finances (voir remarque pour la composante i de cet indicateur).
Composante iii) : L'adquation du temps imparti au Parlement pour examiner le
projet de budget en ce qui concerne les estimations dtailles et, le
cas chant, les agrgats budgtaires au dbut du processus de
prparation du budget (temps imparti en pratique pour l'ensemble des
tapes).
Situation 2006 : note B
Le Parlement se donne gnralement au moins un mois pour examiner le projet de loi de finances, en
n'hsitant pas recourir une session extraordinaire.
Situation 2013 :
Pour lvaluation de cette composante, nous nous rfrons aux dlais qui ont t accords
au Parlement pour lexamen du projet de loi de finances 2014, et ce pour les raisons
suivantes :
- Lvaluation a t faite en novembre 2013 et a mme t poursuivie jusquen
fvrier 2014. A cette poque, il est possible dvaluer le dlai accord au
Parlement pour lexamen du projet de budget 2014, dernier projet de budget qui
lui a t transmis.
- Tous les indicateurs relatifs au processus de prparation du budget, notamment
les indicateurs PI-5 PI-12, ont t valus sur la base des pratiques de 2013, et
donc sur des pratiques relatives la prparation du budget 2014.
Selon la constitution, le projet de loi de finances doit tre dpos au plus tard une semaine
avant louverture de la session doctobre (15 octobre). Lorsque ce dlai est respect par le
Gouvernement, le Parlement dispose dau moins deux mois pour examiner le projet de
budget.
Cela a t le cas pour lexamen du projet de budget 2014 qui a t transmis lAssemble
nationale au cours de la premire semaine doctobre 201363. Cela a t le cas aussi en 2012
pour le projet de budget 2013.
La note pour cette composante est A [critre : Le Parlement dispose d'au moins deux mois pour
examiner les projets de budget ].
Le prsident de la Commission conomie et finances du Snat a confirm cette date tout en regrettant que cette
anne, le projet nait pas t transmis son institution en mme temps qu lAssemble nationale.
63
Page 125
ADE
Note
2006
Note
2013
D+
D+
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Les rapports produits par chacune des commissions
des deux chambres parlementaires montrent que les
questions relatives aux perspectives conomiques et
budgtaires pluriannuelles, aux quilibres financiers et
aux politiques budgtaires sont traites loccasion
de lexamen du projet de loi de finances.
Les rgles pour lexamen des projets de loi de
finances sont dfinies par le rglement intrieur
de chacune des deux chambres. Elles sont
respectes.
Pour le dpt au Parlement du projet de budget
2014, le Gouvernement a respect la date limite
impose par la Constitution. Le Parlement a dispos
de plus de deux mois pour lexamen du projet de
budget.
Page 126
Indicateur et composantes
iv) Les rgles rgissant les
modifications apportes au budget
en cours d'exercice sans une
approbation ex-ante par le Parlement
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les rgles de modification des crdits approuvs par
la loi de finances sont bien tablies, mais non
respectes. Les dpenses excutes en dpassement
de crdits autoriss sont relativement importantes.
Page 127
ADE
La note pour cette composante est D [critre : Le parlement ne conduit aucune audition
approfondie ].
Composante iii) : Formulation de recommandations de mesures par le
Parlement et suite donne par l'excutif.
Comme pour lexamen des projets de budget, le Parlement formule aussi des
recommandations lors de lexamen du projet de loi de rglement. Elles compltent parfois
celle de la Cour des comptes et peuvent porter sur lamlioration de linformation,
lamlioration des recettes ou de la qualit de la dpense, les procdures dexcution du
budget, les dpenses dorganismes publics autonomes. Le ministre des Finances formule
gnralement des rponses au Parlement. Labsence de diffusion dinformation ou daccs
aux documents ne permet pas dapporter des preuves quant leur mise en uvre ou la
mise en uvre de certaines dentre elles.
La note pour cette composante est C par dfaut [critre minimum pour la note B : Des
mesures sont recommandes lexcutif et des preuves existent que lexcutif met en uvre certaines dentre
elles ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-28 : Examen des
rapports de vrification externe par le
pouvoir lgislatif
i) Respect des dlais impartis pour
l'examen des rapports de vrification
par le Parlement (pour les rapports
reus au cours des trois dernires
annes).
Note
2006
NN
Note
2013
D+
NN
NN
NN
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Les lois de rglement relatives aux exercices 2009
2011 ont t votes en dcembre 2012, dans un dlai
nexcdant pas les trois mois aprs leur dpt.
Le projet de loi de rglement de lexercice 2012 a t
dpos en octobre 2013 et vot en dcembre 2013.
Les commissions parlementaires sappuient
essentiellement sur le rapport de la Cour des comptes
et laudition des reprsentants des ministres pour
lexamen des projets de loi de rglement.
Elles ne disposent pas encore de lexprience
ncessaire pour conduire des auditions approfondies.
Les commissions parlementaires font des
recommandations, mais il nexiste pas de preuve de
leur mise en uvre.
Page 128
ADE
Situation 2013
Cet indicateur ne sapplique pas au Congo qui ne bnficie daucune aide budgtaire
directe depuis plusieurs annes.
Indicateur et composantes
Indicateur D-1 : Prvisibilit de
lappui budgtaire direct
i) Lcart annuel entre lappui
budgtaire effectif et les prvisions
communiques par les bailleurs de
fonds au moins six semaines avant la
prsentation des projets de budget au
parlement (ou une autre institution
dapprobation quivalente).
ii) Respect des dlais de
dcaissements des bailleurs de fonds
en cours dexercice (conformit avec
les prvisions trimestrielles globales)
Note
2006
A
Note
2013
NA
NA
NA
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Lindicateur ne sapplique pas la situation actuelle.
Le Congo ne bnficie daucun appui budgtaire
direct
Page 129
ADE
Remarque : La note A attribue en 2006 nest pas conforme la situation dcrite. Pour la
premire composante de lindicateur, les exigences pour la note A sont plus contraignantes
(voir ci-dessous). Or, si les projets ne figurent pas dans le Budget, leurs dcaissements ne
sont pas certains. Dautre part, connaitre les dcaissements avant le dbut de lexercice ne
suffit pas. Les critres (y compris pour la note C) exigent une connaissance des
dcaissements 3 mois avant le dbut de lexercice. Enfin, concernant les dons projets, il est
connu que les dlais dobtention de linformation sur les dcaissements sont trs longs. Les
bailleurs de fonds ne sont pas en mesure de donner une information complte sur les
dcaissements de dons projets au cours dun trimestre dans le mois qui suit ce trimestre.
Situation 2013 :
Composante i) tat complet et respect des dlais dans la communication par
les bailleurs de fonds des prvisions budgtaires l'appui des projets.
Le nombre de partenaires techniques et financiers qui financent des projets
dinvestissement (dons ou prts) est rduit. Ces projets sont suivis de manire exhaustive
par le ministre en charge du plan et inscrits en totalit dans le projet de budget, selon la
nomenclature utilise pour les projets financs sur ressources propres.
La note pour cette composante est A [critre : Tous les bailleurs de fonds (exception
ventuellement faite de quelques bailleurs de fonds dont l'aide est peu significative) fournissent des
estimations sur les dcaissements de l'aide-projet des tapes conformes au calendrier budgtaire de
l'administration, et dont la ventilation est conforme la classification du budget de l'administration
centrale ].
Composante ii) Frquence et porte des rapports des bailleurs de fonds sur les
flux rels l'appui des projets.
La CCA dispose de linformation sur les dcaissements des projets financs sur prts dans
des dlais relativement courts (moins dun mois).
Les prts reprsentent la part la plus importante des financements de projets sur ressources
extrieures (plus de 76 % en 2013).
Pour les projets financs sur dons, le suivi nest assur que par le Ministre en charge de la
planification, mais linformation sur les dcaissements est produite dans des dlais
dpassant les deux mois, car elle provient essentiellement des partenaires techniques et
financiers dont les procdures de centralisation des donnes sont souvent lentes.
La note pour cette composante est donc B [critre : Les bailleurs de fonds fournissent les
rapports trimestriels au cours du mois suivant la fin de la priode sur l'ensemble des dcaissements
effectus pour au moins 70 % des prvisions de financement extrieur des projets inscrits au budget, avec
une ventilation conforme la classification budgtaire de l'administration ].
Page 130
Indicateur et composantes
Indicateur D-2 : Renseignements
financiers fournis par les bailleurs de
fonds pour la budgtisation de l'aideprojet et de l'aide-programme et
l'tablissement de rapports y affrents
i) tat complet et respect des dlais
dans la communication par les
bailleurs de fonds des prvisions
budgtaires l'appui des projets
Note
2006
A
Note
2013
B+
ADE
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La note A de 2006 est survalue
Le nombre de partenaires techniques et financiers qui
financent des projets dinvestissement (dons ou
prts) est rduit. Ces projets sont suivis de manire
exhaustive par le ministre en charge du plan et
inscrits en totalit dans le projet de budget, selon la
nomenclature utilise pour les projets financs sur
ressources propres.
La note A ne correspond pas la situation dcrite
pour 2006. Cest tout au plus la note C qui aurait t
conforme.
La CCA dispose de linformation sur les
dcaissements des projets financs sur prts dans des
dlais relativement courts (moins dun mois). Les
prts reprsentent la part la plus importante des
financements de projets sur ressources extrieures
(plus de 76 % en 2013).
La Note A de 2006 est aussi survalue pour cette
composante
Page 131
ADE
La note pour cet indicateur est D [critre : Moins de 50 % des fonds verss
ladministration centrale au titre de laide sont grs conformment aux procdures
nationales
Indicateur et composantes
Indicateur D-3 : Proportion de
laide gre sur la base des
procdures nationales
i) proportion globale des fonds
verss ladministration centrale au
titre de laide qui est gre sur la base
des procdures nationales
Note
2006
D
Note
2013
Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
64
Le rapport PEFA 2006 a dcrit le mcanisme de dtermination de la part de lEtat en sappuyant sur un exemple de
contrat.
Page 132
ADE
Cest la Socit Nationale des Ptroles du Congo (SNPC) qui commercialise les quantits
dhydrocarbures correspondant au paiement en nature.
Les recettes ptrolires sont ainsi constitues :
- du produit de la vente par la SNPC des quantits dhydrocarbures liquides
revenant lEtat diminu dune rmunration de la SNPC (1,6%).
- des versements de la PID et de la partie de la redevance minire non paye en
nature.
Dans la pratique le rle de la SNPC va au-del de la simple commercialisation des droits de
lEtat perus en nature. Elle recouvre lensemble des recettes ptrolires et les reverse au
Trsor public.
Cette situation pose problme dans la mesure o :
- larticle 40 du Code des hydrocarbures prcise que les rgles dassiette, de
recouvrement etc. (voir encadr 6) sont celles fixes par la lgislation fiscale, alors
que les responsables que nous avons rencontrs, tant la DGID qu la DGDDI,
nous ont dclar que leurs administrations ninterviennent pas dans ce domaine ;
- il y a un risque quant la capacit dappliquer les rgles de la comptabilit
publique (constatation des droits, liquidation, etc.).
Pour scuriser ces recettes, les autorits ont dploy des efforts tels que :
- laudit priodique des cots ptroliers,
- le respect par la SNPC de ses obligations de reversement au Trsor public des
produits de vente des cargaisons ainsi que de toutes les recettes perues pour le
compte de lEtat ;
- la certification trimestrielle des recettes ptrolires ;
- le renforcement des obligations dclaratives des oprateurs ptroliers (Loi de
finances 2011).
Recettes de la fiscalit sur les activits du secteur ptrolier.
Page 133
ADE
Encadr 6
Extraits de la loi n24694 du 23 aout 1994 portant Code des hydrocarbures
Article 40 : Les activits de prospection, de recherche, dexploitation et de transport dhydrocarbures sont
soumises limpt sur les socits et une redevance minire proportionnelle dans les conditions sont
fixes par la prsente loi. Les rgles dassiette, de recouvrement, de contrle, de sanctions, de prescription
et de contentieux relatives limpt sur les socits et la redevance minire proportionnelle sont celles
fixes par la lgislation fiscale sauf dispositions particulires de la prsente loi.
Article 47 : la redevance minire proportionnelle est fixe 15% pour les hydrocarbures liquides. En cas
de dcouverte de gaz naturel, la redevance minire proportionnelle est fixe aprs concertation entre
lEtat et les socits.
Article 48 : la redevance minire proportionnelle est acquitte au plus tard le 20 de chaque mois au titre
de la production du mois prcdent (...).
Article 54: la redevance superficiaire est payable par le titulaire dun permis de recherche ou
dexploitation en rmunration des surfaces mises sa disposition par ltat. Les montants de la
redevance superficiaire ainsi que les modes de perception, de recouvrement et de gestion sont fixs par
dcret pris en conseil des ministres. La redevance superficiaire et dductible de lassiette imposable.
Article 55 : la redevance superficiaire est payable au plus tard le 20 janvier de chaque anne sur la base
de la superficie des titres miniers en vigueur au cours de lanne prcdente.
Extrait du dcret du 10 aot 2000 fixant les taux et les rgles de perception, de
recouvrement et de gestion de la redevance superficiaire.
Article 3 : la direction gnrale des hydrocarbures tablit, dans les trois derniers mois de lanne civile eu
cours, les avis de recouvrement relatifs aux permis de recherche ou dexploitation en cours de validit.
Article 4 : les fonds perus sont verss au Trsor public qui en assure la gestion et la rpartition ainsi
quil suit : un tiers au Trsor public, deux tiers aux collectivits publiques. Un arrt du ministre charg
des finances dtermine les collectivits publiques bnficiaires et fixe la cl de rpartition entre ces
diffrentes collectivits.
Nous employons le terme organisme car nous navons pu savoir le statut qui lui a t confr par le dcret qui la
cr.
Page 134
ADE
Page 135
ADE
4. Le processus Gouvernemental de la
rforme
4.1 Description des rformes rcentes et en cours
Au cours des cinq dernires annes, le Gouvernement sest dot de deux plans pour
rformer la gestion des finances publiques :
- Le Plan dAction Gouvernemental pour la Gestion des Finances Publiques
(PAGGFP) ;
- Le Plan dAction pour lAmlioration de la Gestion des Investissements Publics
(PAAGIP)
Ces plans ont eu pour objectifs de 66 :
- renforcer les capacits des directions des tudes et de la planification (DEP) des
ministres/institutions ;
- amliorer la procdure dlaboration du budget ;
- fluidifier/rationaliser le circuit de la dpense et unifier les circuits de paiements.
Dans ce cadre, le systme de GFP a connu des progrs dont les plus significatifs sont :
- une rforme approfondie du systme de passation des marchs, avec ladoption
dune srie de textes et la mise en place dinstitutions et dorganisations plus
conformes aux normes internationales ;
- lamlioration de la qualit de la prparation des budgets notamment par
lamlioration de la visibilit et des cadrages moyen terme, et par lintroduction,
depuis 2010, de procdures dlaboration de cadres de dpenses moyen terme
pour lensemble des ministres.
Dautres rformes importantes, engages dans le cadre de ces plans, sont en cours et
doivent pouvoir contribuer lamlioration :
- des systmes informatiques (SYDONIA, SYSTAF, SIDERE, Data Center..);
- des capacits du contrle financier et des institutions de contrle interne et
externe ;
- lencadrement des entits publiques autonomes.
Depuis dcembre 2011, date dapprobation du nouveau cadre harmonis de la CEMAC 67
pour la gestion des finances publiques, une nouvelle impulsion a t donne pour
lacclration des rformes.
66
67
Nous citons ici le document Plan National de Dveloppement du Congo Priode 2012-2016 .
Adoption de six directives portant sur le Code de transparence, la LOLF, le RGCP, la nomenclature budgtaire et le
TOFE
Page 137
ADE
Une nouvelle loi organique sur le rgime financier de lEtat a t adopte en septembre
2012. Elle est dcline de la Directive 01/CEMAC 2011 relative aux lois de finances68, et a
connu un dbut dapplication dans la prparation du budget 2014.
Les autorits poursuivent actuellement la mise en uvre des autres dispositifs prvus par la
CEMAC. La toute prochaine tape va concerner la mise en place du nouveau rglement
gnral de la comptabilit publique dont le texte est en cours dapprobation.
4.2
Lefficacit de la conduite des rformes de la GFP qui ont t menes jusqu prsent a t
amoindrie par deux facteurs :
- labsence dun programme de rformes global, intgrant lensemble des domaines
de la GFP et bas sur un cadre logique harmonisant les actions et les priorits. La
mise en uvre concomitante du PAGGFP et du PAAGIP est significative de
cette absence dune vision globale.
- Labsence dun cadre institutionnel de mise en uvre, cadre dans lequel sont
reprsents tous les acteurs et dans lequel les tches et responsabilits en matire
de rformes sont identifies et rparties en cohrence avec leurs attributions et
fonctions.
Les autorits semblent prendre conscience actuellement de limportance de ces deux
facteurs et envisagent de les prendre en compte pour les programmes venir.
Au-del de ces deux facteurs, cest la question de la diffusion de linformation qui va
constituer le facteur cl du succs ou de lchec des rformes. Celles prvues par le cadre
harmonis CEMAC dcoulent des principes de la Directive sur le Code de transparence de
la GFP. Or une des principales faiblesses du systme de GFP actuel est, plus que la faible
capacit de produire de linformation, la rticence des cadres communiquer linformation.
Les rformes devront conduire un changement de ces pratiques.
68
La loi 20-2012 du 3 septembre 2012 portant Loi organique relative au rgime financier de lEtat a adapt certaines
dispositions de la Directive CEMAC au contexte national, mais non sans risque de scarter de certains principes du
nouveau cadre harmonis.
Page 138
ADE
prvu
118,1
budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
175,4
115,2
60,2
60,2 52,3%
ralis
96,5
94,1
90,5
82,1
86,4
72,7
94,2
91,8
88,3
-12,1
-5,4
-15,6
12,1
5,4
15,6
12,8%
5,9%
17,7%
83,8
77,6
81,7
-4,1
4,1
5,0%
73,4
72,5
55,9
64,9
66,2
58,9
71,6
70,7
54,6
-6,6
-4,5
4,3
6,6
4,5
4,3
9,3%
6,3%
7,9%
54,6
28,9
27,8
27,5
26,5
78,1
27,6
21,6
26,4
23,9
53,2
28,2
27,1
26,8
25,9
24,9
-0,7
-5,5
-0,4
-2,0
24,9
0,7
5,5
0,4
2,0
46,7%
2,3%
20,2%
1,6%
7,7%
25,0
21,3
24,3
-3,0
3,0
12,4%
23,1
10,4
22,5
-12,1
12,1
52,6%
21,7
19,1
21,1
-2,0
2,0
9,4%
17,1
16,5
12,7
14,3
16,7
16,1
-4,0
-1,8
4,0
1,8
23,4%
10,7%
15,3
16,4
14,9
1,5
1,5
9,6%
14,9
121,1
1 104,5
2,5
1 107,0
24,5
97,1
1 077,7
26,6
1 104,3
14,6
118,1
1 077,7
9,9
-21,0
0,0
9,9
21,0
201,6
66,5%
17,4%
0,2%
18,7%
2,4%
Page 139
ADE
229,1
131,5
budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
312,0
236,8
75,3
75,3 31,8%
149,5
135,9
13,6
13,6 10,0%
106,6
98,2
148,3
78,8
110,2
101,5
38,1
-22,7
38,1
22,7
34,6%
22,4%
95,1
91,0
85,8
106,2
98,2
94,1
-12,5
12,2
12,5
12,2
12,7%
13,0%
88,8
65,2
70,4
68,4
91,8
67,4
-21,4
1,0
21,4
1,0
23,3%
1,5%
57,4
47,2
32,8
73,0
37,7
38,1
59,4
48,8
33,9
13,6
-11,1
4,2
13,6
11,1
4,2
23,0%
22,7%
12,4%
31,7
24,5
32,7
-8,2
8,2
25,2%
30,1
29,5
21,6
28,3
31,1
30,5
-9,5
-2,2
9,5
2,2
30,6%
7,2%
25,6
7,5
26,4
-18,9
18,9
74,1%
22,3
20,6
23,0
-2,4
2,4
10,8%
21,9
21,8
18,2
20,6
22,7
22,5
-4,4
-1,9
4,4
1,9
20,2%
8,6%
18,6
19,5
19,3
0,2
0,2
1,0%
17,6
152,5
1 414,4
15,0
1 429,4
16,9
115,9
1 461,8
33,2
1 495,0
18,2
157,6
1 461,8
-1,3
-41,7
0,0
1,3
41,7
316,4
7,4%
27,3%
prvu
ralis
4,6%
21,6%
2,3%
Page 140
ADE
192,8
186,7
budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
294,3
241,5
52,8
52,8 21,9%
136,9
233,9
-97,0
97,0 41,5%
165,5
144,1
124,8
192,9
281,8
228,4
207,3
180,5
156,4
-14,3
101,4
72,0
14,3
101,4
72,0
6,9%
56,2%
46,1%
120,5
98,3
119,0
168,3
150,9
123,1
-31,8
45,3
31,8
45,3
21,1%
36,8%
91,4
84,5
115,1
91,1
114,4
105,8
0,7
-14,7
0,7
14,7
0,6%
13,9%
47,1
46,6
44,1
39,2
37,6
22,2
34,6
41,4
58,9
58,4
55,3
49,1
-21,4
-36,2
-20,7
-7,8
21,4
36,2
20,7
7,8
36,3%
61,9%
37,4%
15,8%
33,9
33,8
29,5
37,8
42,4
42,4
-12,9
-4,6
12,9
4,6
30,5%
13,5%
31,6
29,1
16,4
44,6
39,5
36,4
-23,2
8,3
23,2
8,3
73,4%
28,5%
28,9
22,6
27,2
24,8
36,2
28,3
-9,0
-3,5
9,0
3,5
31,1%
15,5%
16,7
154,0
1 736,2
17,0
1 753,2
11,0
219,5
2 174,3
87,4
2 261,8
20,9
192,9
2 174,3
-9,9
26,6
0,0
9,9
26,6
613,9
59,3%
17,2%
prvu
ralis
29,0%
28,2%
5,0%
18,7%
21,6%
28,2%
3,2%
Indica.
C
D+
Comp
D
B
Page 141
ADE
Note
2006
B
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D+
D+
Page 143
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
essentiellement pour les mandats non pays en fin d'anne, mais, dans
l'tat satisfaisant actuel de la trsorerie, le montant de ceux-ci est sans
doute limit . Notre approche est diffrente, car 1) les
mandats non pays en fin danne concernent toutes les
catgories de dpenses et 2) le fait que le budget dgage
des excdents budgtaires ne signifie pas pour autant que
labsence de problmes de trsorerie.
Mthode de notation M1
D
C
La nomenclature budgtaire
comprend les
classifications
administrative,
conomique
et
fonctionnelle conformes aux normes COFOG ; mais
seules les classifications conomique et administrative
sont utilises pour la prparation du budget. Pour
lexcution du budget, les donnes ne sont disponibles
qu des niveaux trs agrgs.
L'valuation 2006 a attribu la note C en analysant les
classifications disponibles, mais par leur utilisation tant au
niveau de la prparation que du suivi de lexcution du
budget. Or la note C suppose que "la prparation et
l'excution" soient prsentes selon les deux classifications
(administrative et conomique). Il nest donc pas certain
que la situation 2013 soit en recul par rapport 2006.
Mthode de notation M1
C
B
Mthode de notation M1
C+
C+
Page 144
Indicateur et composantes
Note
2006
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
suivi est aussi assur par le ministre du plan, mais de
manire non exhaustive. Les projets non suivis
reprsentent moins de 50% des montants de dons projets
prvus pour lanne 2012.
Mthode de notation M2
D+
D
Note
2013
ADE
D
D
D
D
Page 145
Indicateur et composantes
PI-11 Caractre organis et
participatif du processus annuel de
prparation du budget
i) Existence dun calendrier budgtaire
fixe et respect du calendrier
ii) Clart/exhaustivit des directives et
participation des responsables
politiques au processus de prparation
des propositions budgtaires (circulaire
budgtaire ou autres documents)
iii) approbation du budget par les
autorits lgislatives (trois dernires
annes)
PI-12 : Perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la
politique des dpenses publiques
i) Prvisions budgtaires pluriannuelles
et allocations fonctionnelles des fonds
publics.
Note
2006
D+
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
informations budgtaires ne sont pas accessibles au public.
Mthode de notation M2
D+
C+
C+
Mthode de notation M2
Remarque : Pour 2006 les notes B, B et C pour
les composantes conduisent la note B pour
lindicateur. La note C+ tait errone.
Page 146
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
D+
D+
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
tout comme certaines autres administrations, disposent de
pouvoirs discrtionnaires substantiels.
Le code gnral des douanes est suffisamment clair, mais
son application est, dans certains cas, contrainte par
lapplication de conventions ou de dispositions de
certaines lois. Ce qui confre ladministration des
pouvoirs discrtionnaires, notamment pour les
exonrations fiscales.
Remarque : la dgradation de la note par rapport 2006
nest pas significative, car lvaluation 2006 na pas
examin toutes les questions couvertes par cette
composante.
La direction gnrale des impts ne dispose pas de site
web pour diffuser les informations sur les obligations
fiscales. Elle continue toutefois organiser linformation
des contribuables travers la publication de notes ou
lorganisation de runions priodiques avec leurs
organisations. Elle collabore par ailleurs avec une
organisation qui met en ligne les textes lgislatifs et
rglementaires actualiss et qui publie un recueil contenant
le CGI actualis ainsi que divers autres textes.
La direction gnrale des douanes dispose dun site Web
fonctionnel, contenant des informations jour sur les
obligations des contribuables.
Les mcanismes de recours sont prvus par les textes,
connus des contribuables et sont en place. Toutefois, leur
efficacit nest pas encore value.
Lvaluation de 2006 ntait pas correctement fonde. La
comparaison par rapport la note C nest donc pas
significative.
Mthode de notation M2
Page 147
Indicateur et composantes
iii) Planification et suivi des
programmes de contrle fiscal
Note
2006
C
Note
2013
C
NN
A
NN
NN
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Des programmes annuels de contrle sont prpars (au
moins pour la DGID) sur la base de critres dvaluation
des risques prtablis. Ils ne couvrent pas lensemble du
territoire et/ou des contribuables. Les rapports sur
lexcution des programmes de vrification ne sont pas
disponibles
Mthode de notation M1
La note A attribue en 2006 ntait pas justifie
Nous navons pas dispos des donnes sur les montants
darrirs et leurs recouvrements. Mais des indications
nous ont t fournies pour tablir :
- que les arrirs dexercices antrieurs sont difficilement
recouvrables,
- que laccumulation de nouveaux arrirs se rduit grce
des dispositions prises par les services des
administrations fiscale et douanire,
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Selon les services du MEFPPPI, les recettes fiscales et
douanires recouvres sont reverses au jour le jour au
compte unique du Trsor (CUT) la BEAC. Les recettes
de la fiscalit ptrolire sont reverses sur ce mme
compte dans un dlai qui aurait t rduit de 45 30 jours.
Ces dlais sont ceux sur lesquels se sont engages en 2012
les autorits vis--vis du FMI. Une mission du FMI de
2013 a estim que ces dlais sont respects, mais sans en
obtenir la preuve formelle (balances comptables en
particulier). Nous navons pas non plus obtenu de
document attestant le respect de ces dlais et dterminer si
la note pour cette composante correspond C ou D.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Les difficults rsultant de linsuffisance des organisations
comptables et des insuffisances des systmes
informatiques engendrent des retards dans ltablissement
des situations et des carts entre les dclarations des
ordonnateurs et celle des comptables. Les tats de
rapprochement ne sont pas faits, y compris en fin
dexercice.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Mthode de notation M1
D
D
Page 148
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Ces dcisions, non formalises par des textes
rglementaires, constituent des ajustements budgtaires,
car elles simposent au Contrle financier qui vise les
engagements en connaissance de cause. Ces dpassements
ne relvent pas dune insuffisance de lorganisation des
fonctions de contrle (insuffisance traite au niveau de
lindicateur PI-20).
Les dpenses en dpassement de crdit sont importantes
(peuvent reprsenter plus de 30%) et touchent toutes les
catgories de dpenses crdits limitatifs lexception des
salaires.
La Cour des comptes en fait tat dans ses rapports annuels
et demande des claircissements et complments
dinformation.
Mthode de notation M2
B+
C+
D+
Page 149
Indicateur et composantes
Note
2006
Note
2013
D+
D+
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Le traitement des dossiers de modifications de la situation
des agents de lEtat pour leur prise en compte dans le
fichier solde se fait avec beaucoup de retards en raison de
lanciennet des systmes informatiques, des changes
dinformations manuels ou par courrier, du non-respect
des rgles de transmission.
Les dlais courant entre les dcisions de recrutement des
nouveaux agents et leur prise en charge effective dans le
fichier solde varient entre quatre et huit mois. Les dlais de
traitement des modifications des situations des agents en
place (avancements statutaires, dpart la retraite, etc.)
peuvent dpasser les trois mois.
Lanciennet des systmes dinformation limite les
possibilits damliorer les dlais.
Lanciennet des systmes dinformation limite aussi les
capacits de contrle automatiques.
Les contrles existants sont peu efficaces
La migration des systmes vers lapplication HR-payroll
qui a prvu des dispositifs performants de contrle prend
beaucoup de retard.
Remarque : la note A de 2006 nest pas justifie. La
situation dcrite correspondait plutt D
Des vrifications partielles, du type opration billetage, ont
t effectues en 2010 et 2012
Mthode de notation M2
La note 2013 nest pas comparable celle de 2006
(changement de mthode de mesure de lindicateur).
Mais la situation a t significativement amliore
grce aux textes de 2009, mme sils ne sont pas
encore totalement appliqus.
Cinq des six conditions sont remplies.
Linformation sur les marchs passs de gr gr nest pas
accessible.
Les appels doffres ouverts sont publis, mais pas les
adjudications. Il ny a pas encore de publications
statistiques sur les passations de marchs publics
Le systme remplit cinq des sept critres, mais il ne remplit
pas un des deux critres exigibles.
Mthode de notation M1
D+
D
D+
D
Page 150
Indicateur et composantes
ii) Exhaustivit, pertinence et clart des
autres rgles/procdures de contrle
interne.
iii) Degr de respect des rgles de
traitement et denregistrement des
transactions
Indicateur PI-21 : Efficacit du
systme de vrification interne
i) Couverture et qualit de la
vrification interne.
Note
2006
Note
2013
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les autres rgles sont dfinies clairement, mais sont
inapplicables pour certaines dentre elles ou
insuffisamment documentes.
Les rgles ne sont pas systmatiquement observes, les
dpenses en dpassement de crdits autoriss sont
importantes.
Mthode de notation M1
D+
ADE
D+
Page 151
Indicateur et composantes
perues par la plupart des units de
prestation de services de premire ligne,
par rapport l'ensemble des ressources
affectes au(x) secteur(s), quel que soit
le niveau d'administration charge de la
gestion et du financement de ces units
Indicateur PI-24 : Qualit et respect
des dlais des rapports d'excution
budgtaire produits en cours d'anne
i) Porte des rapports en termes de
couverture et de compatibilit avec les
prvisions budgtaires
Note
2006
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Sant.
Au cours des trois dernires annes (2010 2012) il ny a
pas eu denqutes spcifiques du type PETS (Public
Expenditure Tracking Survey) sur ces deux secteurs
Mthode de notation M1
C+
D+
D+
D+
Page 152
Indicateur et composantes
Indicateur PI-26 : Etendue, nature et
suivi de la vrification externe
i) Etendue de la vrification effectue (y
compris le respect des normes d'audit)
Note
2006
D
Note
2013
ADE
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
D+
D
D+
D+
Les rapports produits par chacune des commissions des
deux chambres parlementaires montrent que les questions
relatives aux perspectives conomiques et budgtaires
pluriannuelles, aux quilibres financiers et aux politiques
budgtaires sont traites loccasion de lexamen du projet
de loi de finances.
Les rgles pour lexamen des projets de loi de
finances sont dfinies par le rglement intrieur de
chacune des deux chambres. Elles sont respectes.
NN
D+
NN
NN
Page 153
Indicateur et composantes
iii) Formulation de recommandations de
mesures par le parlement et suite donne
par l'excutif
Indicateur D-1 : Prvisibilit de
lappui budgtaire direct
i) Lcart annuel entre lappui
budgtaire effectif et les prvisions
communiques par les bailleurs de
fonds au moins six semaines avant la
prsentation des projets de budget au
parlement (ou une autre institution
dapprobation quivalente).
ii) Respect des dlais de dcaissements
des bailleurs de fonds en cours
dexercice (conformit avec les
prvisions trimestrielles globales)
Indicateur D-2 : Renseignements
financiers fournis par les bailleurs de
fonds pour la budgtisation de l'aideprojet et de l'aide-programme et
l'tablissement de rapports y affrents
i) tat complet et respect des dlais dans
la communication par les bailleurs de
fonds des prvisions budgtaires l'appui
des projets
Note
2006
Note
2013
NN
Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
pour conduire des auditions approfondies.
Les commissions parlementaires font des
recommandations, mais il nexiste pas de preuve de leur
mise en uvre
Mthode de notation M1
NN
A
NN
NN
Mthode de notation M1
A
ADE
B+
D
Aucune aide nest gre selon les procdures nationales
D
Page 154
ADE
Direction de la Comptabilit
Direction des Systmes dInformation
Inspection Gnrale de l'Etat
Inspection Gnrale des Finances
Caisse Congolaise dAmortissement (CCA)
Comit Permanent de Cadrage macroconomique et budgtaire
Autorit de Rgulation des Marchs Publics
Centre dEtudes de Projets dInvestissement (CEPI)
Assemble territoriale Brazzaville
Direction en charge du budget Ministre de l'Education
Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire
Commission Economie et Finances du Snat
Priode de la runion
Fvrier 2014
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Novembre 2013
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Fvrier 2014
Page 155
ADE
Loi n1- 2000 du 1er fvrier 2000, portant loi organique relative au rgime financier
de l'Etat
Dcret n 2000 - 187 du 10 aot 2000, portant rglement gnral sur la comptabilit
publique.
Page 157
ADE
Programme de Travail annuel 2013 des Actions Budgtises pour la mise en uvre
du PAP-CDMT 2013-2015 (Ministre de lEnseignement Primaire, Secondaire et de
LAlphabtisation)
Dcret n 2009 - 230 du 30 juillet 2009 rglementant les modalits d'excution des
dpenses de l'Etat
Tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) pour les annes 2010 2012 et
pour les neuf premiers mois 2013
budget
2014
(Lettre
Contrles
- Rglement Intrieur de lAssemble Nationale (septembre 2012)
-
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ADE
Excution du budget annuel (comptes administratifs) pour les annes 2010 2012.
Marchs publics
- Dcret n 2009-156 portant Code des marchs publics
-
Dcret n 2009-160 du 20 mai 2009 fixant les modalits dapprobation des marchs
publics
Dcentralisation
- Loi n9-2003 du 6 fvrier 2003 fixant les orientations fondamentales de la
dcentralisation
-
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ADE
Dcret n99-287 du 31 dcembre 1999 fixant les indemnits alloues aux membres
des cabinets du prfet et du sous-prfet
Rapports divers
- Rapports de Consultations au titre de l'article IV pour les exercices 2012 et 2013
-
Audit des liaisons entre le Trsor et les administrations des impts et des douanes
(rapport de mission effectue par une mission dassistance technique finance par
lUE Aout 2011)
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ADE
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ADE
1) Secrtariat PEFA
1) Secrtariat PEFA
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ADE
4. Le prsent formulaire dcrivant les dispositions dassurance qualit est inclus dans le
projet de rapport rvis.
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