PEDRO COSTA GONALVES

DIREITO ADMINISTRATIVO II
Ano lectivo 2011-2012

Programa e bibliografia
I Aco Administrativa (pginas seguintes)
II Acto administrativo (J. C. Vieira de Andrade, Lies de Direito Administrativo)
III Contrato administrativo (J. C. Vieira de Andrade, Lies de Direito Administrativo)

FACULDADE DE DIREITO DE COIMBRA

COIMBRA, 2012

I
ACO ADMINISTRATIVA
1 Aco administrativa. 1.1 Variedade dos fins da aco administrativa. 1.2
Variedade dos contedos da aco administrativa. 1.3 Variedade das formas da
aco administrativa. 1.4 Variedade da natureza jurdica das formas de aco
administrativa. 1.5 Variedade de efeitos da aco administrativa. 1.6 Variedade do
mbito de incidncia da aco administrativa. 1.7 Variedade de modos de iniciativa
da aco administrativa. 2 Aco e inaco administrativa. 3 A automao
administrativa. 4 Formas jurdico-administrativas da aco administrativa. 4.1
Funes da regulamentao jurdica das formas de aco administrativa. 4.2 Relevo
jurdico da formalizao de aces administrativas. 4.3 Sistema clssico das trs
formas reguladas de aco administrativa. 4.4 Desenvolvimentos do sistema
clssico. 4.4.1 Um sistema aberto, no taxativo, de formas de aco. 4.4.2 Aco
administrativa informal. 4.4.3 Conjugao entre formas de aco administrativa.
4.4.4 Liberdade de escolha entre formas de aco administrativa. 5 Aco
administrativa e relao jurdica administrativa. 6 Aco administrativa e aco de
particulares.

1 Aco administrativa

A aco administrativa funo administrativa ou administrao pblica em

sentido material, quer dizer, aco pblica (state action) materialmente distinta de
outras aces ou funes pblicas (poltica, legislativa e jurisdicional) indica o
conjunto de aces concretas exercidas e levadas a cabo pelas organizaes que
integram a Administrao Pblica (entidades pblicas e entidades privadas
com funes administrativas). Ao contrrio do que sucede com as outras
funes pblicas, que acusam uma tendncia para a acentuada homogeneidade
das formas ou dos instrumentos de aco (leis, no caso da funo legislativa,
sentenas, no caso da funo jurisdicional), a aco ou funo administrativa
revela-se multiforme, posto que utiliza vrios processos, metodologias ou
esquemas de aco. Neste sentido, pode afirmar-se que variedade constitui uma
palavra adequada para caracterizar o modo de desenvolvimento e de revelao

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da aco administrativa: variedade que se detecta, pelo menos, ao nvel dos fins,
do contedo, da forma, dos efeitos, do mbito de incidncia e da iniciativa.

1.1 Variedade dos fins da aco administrativa

A aco administrativa desenvolve-se sempre em vista da procura da
realizao do interesse pblico. Pode mesmo dizer-se que a prossecuo do
interesse pblico constitui o elemento identificador e distintivo de toda e qualquer
aco da Administrao Pblica. Neste ponto, a aco administrativa no se
distingue pela variedade, mas, ao contrrio, pela homogeneidade e pela
unicidade de fim.
A prossecuo do interesse pblico apresenta-se, contudo, com um
recorte algo indefinido, e tem, por isso mesmo, de ser concretizado ou
densificado pela indicao legal dos fins ou misses a prosseguir pela
Administrao Pblica. Estes fins ou misses assinalam intencionalidades e modi
operandi especficos que permitem distinguir diferentes tipos de aco
administrativa. Assim, para assinalarmos os fins e misses mais relevantes da
aco administrativa, teremos: i) a planificao e programao da aco,
racionalizando a adopo de condutas futuras (administrao de planificao); ii) a
proteco de bens jurdicos direitos subjectivos, ordem pblica contra
perigos e ameaas (administrao de polcia); iii) a prestao de servios e o
fornecimento de bens aos cidados (administrao de servio pblico); iv) a
construo, gesto e manuteno de equipamentos e infra-estruturas de uso
pblico (administrao de infra-estrutura); v) o incentivo e o auxlio de actividades
privadas de interesse geral (administrao de fomento); vi) a regulao econmica
e social da economia e dos mercados (administrao reguladora e de garantia).

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1.2 Variedade dos contedos da aco administrativa

A Administrao Pblica desenvolve mltiplas e muito variadas tarefas:
por exemplo, fiscaliza e vigia as actividades privadas (por ex., nos domnios
econmico, ambiental ou urbanstico), desenvolve aces tendentes a garantir a
tranquilidade e a ordem pblica, sanciona infraces lei, atribui subsdios,
constri estradas, pontes, portos e aeroportos, presta servios de utilizao
individual (por ex., nos domnios da sade e da educao), gere equipamentos e
infra-estruturas (museus, teatros, casas de msica, no domnio da cultura, casas
de habitao social, lares, no domnio social e da solidariedade, equipamentos
de transportes ou de produo de energia, hospitais e escolas, no domnio dos
servios pblicos), produz ou trata e fornece bens (por ex., gua), assegura ou
garante que certas actividades privadas so exercidas em certos termos, no
mercado, pelos respectivos titulares (energia, telecomunicaes) programa e
planifica (por ex., o uso dos solos ou o abastecimento de electricidade),
abastece-se de produtos, adquire servios, etc.. Um dos traos que caracteriza
esse conjunto vasto de misses de que a Administrao Pblica se ocupa reside
na radical variedade: tomem-se como exemplo as misses de fiscalizao de
actividades privadas, de construo e gesto de um quartel de bombeiros ou de
realizao de actividades de prestao de cuidados de sade, para se perceber
que a variedade de contedos das tarefas ou misses se apresenta como uma
marca indelvel da actividade administrativa.
1.3 Variedade das formas da aco administrativa
A aco administrativa no se revela multifacetada apenas ao nvel dos
contedos e, por conseguinte, dos efeitos ou resultados jurdicos e prticos que
pretende produzir; outro tanto sucede quanto aos prprios instrumentos,
modos e processos formais de aco, os quais tambm se revelam variados.

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Alude-se, a este respeito, a um catlogo aberto das formas de aco

administrativa.
Assim, considerando os instrumentos, processos ou modelos de aco de que
a Administrao Pblica se socorre para desempenhar as misses que lhe esto
confiadas, verificamos que os organismos que integram aquela tomam ou
adoptam decises unilaterais (v.g., de proibio, de autorizao, de imposio),
emitem avisos e recomendaes, do opinies e pareceres, outorgam contratos (v.g.,
de obras pblicas, de aquisio de servios), editam normas (v.g., para regular
relaes entre a universidade e os seus estudantes), aprovam planos e programas
de aco, mas tambm executam, no plano factual ou fsico, aces ou operaes
materiais (v.g., administrao de vacinas). Trata-se, em todos os casos, de
modelos, de processos ou simplesmente de esquemas e instrumentos de
actuao com um recorte formal, que, por isso mesmo, no identificam o
contedo que suportam, quer dizer, os efeitos ou os resultados em concreto
desencadeados; de facto, a referncia aos conceitos de deciso unilateral, de
contrato, de norma, de plano ou de operao material remete para uma
dimenso formal, explicando um modo de actuar, mas no fornece uma
indicao sobre o contedo concreto em que tal agir se concretiza.
Estamos j em condies de perceber que a aco administrativa se pode expor e
analisar segundo uma perspectiva metdica formal ou, pelo contrrio, segundo
uma viso que privilegia os contedos que se acolhem nas formas ou nos
processos de aco. No presente texto, em que se pretende expor uma Teoria Geral
da Actividade Administrativa, procuraremos no desvalorizar qualquer das duas
perspectivas: assim, aps o estudo, na Parte I, das formas de revelao da
actividade administrativa, contactaremos, na Parte II, com os principais
contedos acolhidos e efeitos jurdicos produzidos por essas mesmas formas.

Num ensaio de sistematizao das formas da aco administrativa, uma

distino fundamental consiste em distinguir entre as aces de feio
declarativa, que assentam e se traduzem numa declarao, e as aces materiais,
que se concretizam numa dimenso fsica. Assim, teremos:

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a) Aces declarativas, que se afirmam, pois, em comportamentos de tipo

declarativo, os quais, acrescente-se, podem determinar ou no determinar a
produo de efeitos jurdicos: no primeiro caso, termos aces declarativas com
efeitos jurdicos (autorizao, ordem, proposta); no segundo, surgem aces
declarativas sem efeitos jurdicos (v.g., recomendao, informao);
b) Aces materiais (ou aces reais), que se precipitam na produo de um
resultado de facto ou material, ou seja, de um efeito que se projecta fisicamente
na realidade v.g., construo de uma ponte, realizao de uma cirurgia,
leccionao de uma aula, limpeza de um edifcio; aqui se integram igualmente
as aces administrativas que envolvem o uso da fora e da coero (no mbito
da execuo coerciva de actos administrativos e de contratos artigo 149. e
segs. do CPA e da coaco directa).
Por vezes, a aco material segue-se e pressupe uma aco declarativa: assim
sucede, em regra obrigatoriamente, com a execuo (coactiva) de actos
administrativos (cf. artigo 151. do CPA). Para distinguir de todas as outras
aces materiais, afigura-se adequado falar nesse caso de aces materiais de
execuo.
Pode tambm verificar-se o contrrio: a aco declarativa seguir-se e pressupor
uma prvia aco material. Assim sucede quando a Administrao autoriza a
laborao de um estabelecimento depois de ter efectuado uma vistoria no local.
Em casos particulares, poder, primeira vista, revelar-se menos fcil identificar
se uma aco da Administrao se apresenta como declarativa ou material. Um
exemplo desta dificuldade o acto de exame, designadamente no caso de
exame oral. Pois bem, o exame oral, enquanto interrogatrio feito pelos membros
de um jri a uma pessoa constitui uma aco material; j a deciso sobre a
classificao a atribuir ao examinando corresponde a uma aco declarativa.

1.4 Variedade da natureza jurdica das formas de aco administrativa

A aco administrativa pauta-se por exibir uma variedade tambm ao
nvel da natureza jurdica dos instrumentos que utiliza. Com efeito, a
Administrao lana mo, para a realizao das suas misses, das formas que o
Direito Administrativo disponibiliza formas de direito administrativo , mas
tambm das formas de actuao acessveis a qualquer pessoa que, portanto,

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pertencem esfera do direito privado. Neste mbito, da utilizao das formas de

direito privado, ocupa uma posio de destaque o contrato, que, como se sabe, o
principal instrumento de produo de efeitos jurdicos no comrcio jurdico
privado. Reconhecendo a importncia do fenmeno da administrao em forma
privada, vamos ocupar-nos, neste mbito, sobretudo com as formas de aco
administrativa especficas do direito administrativo.
1.5 Variedade dos efeitos da aco administrativa
Considerando a aco administrativa em todo o seu conjunto e nas suas
mltiplas e heterogneas manifestaes, mostra-se oportuno efectuar uma
distino que atende aos efeitos desencadeados ou induzidos pela aco da
Administrao. De acordo com esse critrio, surgem-nos duas classes
fundamentais de aces administrativas:
a) As aces que produzem ou que determinam a produo de efeitos
jurdicos, quer dizer, efeitos que afectam o ordenamento jurdico trata-se das
aces jurdicas, num sentido amplo (Rechtshandlungen);
b) As aces que determinam a produo de meros efeitos de facto, que no
envolvem, como consequncia directa, uma transformao da ordem jurdica
so as aces de facto (Tathandlungen).
A circunstncia de as aces de facto no produzirem efeitos jurdicos no quer
dizer que no possam determinar consequncias jurdicas: assim, por ex., a
destruio de um objecto pode envolver para a Administrao um dever de
indemnizao; a no execuo de uma deciso favorvel (v.g., se a Administrao
se recusa a efectuar o pagamento a que ficou obrigada por uma deciso anterior)
representa o incumprimento de um dever e a Administrao pode ser condenada
a cumprir esse dever.

Conjugando a distino de que agora nos ocupamos, atinente aos efeitos

produzidos pela aco administrativa, com a distino, efectuada no nmero
anterior, entre aces declarativas e aces materiais, teremos que as aces materiais
so aces de facto, uma vez que envolvem a produo de um resultado material
que opera efeitos ou repercusses no plano do facto e no no plano do direito.

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A situao apresenta-se j mais complexa no cenrio das aces

declarativas. Com efeito, as aces declarativas podem: i) determinar a produo
de efeitos jurdicos; ii) no determinar a produo de efeitos jurdicos, mas, em
vez disso, produzir, como as aces materiais, meros efeitos de facto.
A este segundo grupo pertencem as aces que assentam num
comportamento declarativo, numa declarao de um rgo da Administrao
(em regra, tratar-se- de uma declarao de cincia) qual a ordem jurdica no
associa directamente a produo de efeitos jurdicos: eis o que se verifica com a
prestao de informaes, a recomendao para a adopo de uma conduta (faa
sexo seguro; compre produtos made in Portugal), a advertncia sobre a
nocividade de um certo produto (o tabaco mata) ou a notcia que a
Administrao d sobre um determinado facto.
Na Alemanha, a doutrina agrega as aces materiais e as aces declarativas sem
efeitos jurdicos no conceito de mera aco administrativa (schlichtes
Verwaltungshandeln). O referido conceito contrape-se ao de aco jurdica
administrativa (Verwaltungsrechtshandlung).

Por sua vez, em relao ao primeiro grupo das aces declarativas com
efeitos jurdicos , a doutrina tem distinguido duas classes: as declaraes de
vontade intencionalmente dirigidas produo de efeitos jurdicos (actos
jurdicos em sentido estrito) e as declaraes de cincia ou de vontade a que a
ordem jurdica associa directamente efeitos jurdicos independentemente da
presena de uma vontade do autor nesse sentido (actos jurdicos quasenegociais). Na nossa interpretao, o facto de o elemento vontade componente
volitivo (Willenskomponente) ocupar lugar modesto no Direito Administrativo
justifica que se considere um grupo nico de aces declarativas com efeitos
jurdicos, reunindo todos os comportamentos declarativos da Administrao
aos quais se associam consequncias jurdicas predeterminadas na lei, bem
como, por vezes, outras que a prpria declarao estabelece. Com esta
amplitude, as aces declarativas de efeitos jurdicos podem apresentar-se

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como: i) actos administrativos; ii) regulamentos administrativos; iii) contratos

administrativos; iv) meras declaraes administrativas (cf. captulos seguintes sobre
cada uma destas figuras).
A aluso ao papel modesto da vontade no Direito Administrativo pretende
mostrar que talvez se revele intil distinguir as aces declarativas a que preside
o propsito de desencadear transformaes jurdicas daquelas em que um tal
propsito se encontra ausente. Na nossa interpretao, mais relevante do que
essa distino apresenta-se uma outra, que diferencia entre as declaraes cujos
efeitos jurdicos se encontrem totalmente predeterminados na lei e aquelas em
que o rgo tambm contribui para o desenho dos efeitos jurdicos que a
declarao vai produzir. Nestas ltimas em que os efeitos jurdicos no se
produzem apenas ex lege, mas tambm ex voluntate , impe-se um componente
volitivo e, por isso, a exigncia de uma correspondncia entre os efeitos da
declarao e a vontade do respectivo autor.
Por outro lado, importa observar que, apesar de o direito no exigir que a aco
da Administrao corresponda a um comportamento desejado ou querido pelo
respectivo autor, no pode todavia o mesmo ser obtido contra a vontade, por
coaco exercida sobre o autor veja-se, neste sentido, que padecem de nulidade
os actos administrativos praticados sob coaco, nos termos do artigo 133., n. 2,
alnea e), do CPA.
Ainda com interesse para a compreenso do papel da vontade no Direito
Administrativo, veja-se o artigo 1., n. 1, do CPA, onde se alude explicitamente
formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica.

Uma nota final, para observar que os efeitos postos em marcha pelas
aces jurdicas podem ser definidos de forma consensual ou no consensual entre
a Administrao e o destinatrio dos efeitos da aco apesar de aparentar o
contrrio, a bifurcao entre consensual e no consensual no corresponde
dicotomia entre aces bilaterais e aces unilaterais; na verdade, h actos
unilaterais da Administrao cujo contedo foi determinado por negociaes e
compromissos

assumidos

no

procedimento

(v.g.,

actos

administrativos

consensuais); em sentido oposto, h negcios bilaterais cujo contedo no

objecto de negociao entre as partes (v.g., contratos administrativos de adeso).

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1.6 Variedade do mbito de incidncia da aco administrativa

Acabmos de ver que a aco administrativa se apresenta diversificada
quanto aos contedos e quanto s formas ou instrumentos de concretizao;
mas a diversidade ocorre tambm quanto ao respectivo mbito de incidncia.
Considerando este critrio, temos trs reas ou sectores em que a aco da
Administrao se desenvolve:
i) Aco administrativa externa Alude-se aqui aco que a
Administrao promove e desenvolve no contexto do seu relacionamento com
os particulares (cidados, empresas e outras entidades criadas no seio da
sociedade). Apesar de o carcter externo se poder encontrar tambm na aco
interadministrativa (ver infra), sublinha-se que apenas no caso de que agora nos
ocupamos se verifica a produo de efeitos ou de resultados num mbito que
transpe as fronteiras da Administrao Pblica (projectando-se extra muros): na
verdade, neste horizonte, integram-se aces que pem em contacto
entidades que pertencem Administrao Pblica e entidades que lhe esto
fora dela, que lhe so estranhas, posto que pertencentes esfera privada,
sociedade civil. Por esta razo, o mbito da aco administrativa externa
pressupe o encontro ou cruzamento entre o interesse pblico, protagonizado
pela Administrao Pblica, e um interesse privado, radicado no particular
tocado (beneficiado ou prejudicado) pela aco administrativa. H, assim, uma
diferena de raiz entre os interesses presentes ou envolvidos nos processos de
relacionamento intersubjectivo promovidos no mbito da aco administrativa
externa.
ii) Aco interadministrativa Tm-se aqui em vista as aces que se
desenvolvem num quadro de relacionamento entre duas entidades pblicas,
por ex., entre o Estado e um municpio ou uma universidade pblica, entre dois
institutos pblicos ou entre um instituto pblico e uma associao pblica. A
diversidade de natureza jurdica das entidades que integram a Administrao

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Pblica (entidades administrativas com personalidade de direito pblico, como

os institutos pblicos ou as associaes pblicas, mas tambm entidades com
personalidade de direito privado, como as sociedades comerciais, as associaes
ou as fundaes) conduz-nos a considerar ainda interadministrativas as aces (e
as relaes) que se processam entre entidades administrativas de direito pblico
e as designadas entidades administrativas privadas (v.g., relaes jurdicas
administrativas que se desenvolvam entre os municpios e as empresas
municipais de que aqueles sejam accionistas nicos). Assim, quer se trate de
aces que promovem o relacionamento entre entidades de direito pblico (por
ex., aces de inspeco do Estado nas autarquias locais, no mbito da tutela
administrativa), quer se trate de aces que relacionam entidades pblicas e
entidades administrativas privadas (por ex., financiamento estadual de uma
empresa pblica), entram, em qualquer caso, em jogo aces de carcter
intersubjectivo, que no esgotam a sua eficcia no interior da prpria entidade
responsvel pela aco. De um ponto de vista formal, esto em causa formas de
aco administrativa externa. Sem prejuzo disso, deve contudo sublinhar-se o
carcter apenas formalmente externo, porquanto se trata, em todo o caso, de
aces que projectam e esgotam os respectivos efeitos ou resultados no espao
interior da Administrao Pblica (intra muros). Ou seja, o tipo de aco em
presena envolve o relacionamento entre duas entidades (da, estar em causa
uma aco de incidncia externa), mas, pertencendo essas duas entidades
Administrao Pblica, poder concluir-se que o mbito da aco se esgota no
interior

da

Administrao

Pblica.

Percebe-se

agora

que

aco

interadministrativa desconhea o fenmeno do encontro ou cruzamento entre

interesse pblico e interesses privados. Mas, note-se, isso no significa que no
existam relaes de tenso e at de conflito entre as entidades que se relacionam
neste mbito.

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iii) Aco administrativa interna Trata-se da aco que se desenrola no

interior de uma entidade da Administrao Pblica. Estamos agora diante de
uma aco intra-subjectiva, que no pe em contacto duas entidades, uma vez
que se processa dentro de uma mesma entidade. Incluem-se aces que se
desenvolvem na relao entre os rgos dessa entidade, dentro dos seus rgos, entre
os seus rgos e os servios ou entre os seus rgos e os trabalhadores. A
pluralidade interna das pessoas colectivas (pblicas ou privadas) visvel no
facto de terem vrios rgos (por ex., rgos que dirigem, outros que fiscalizam
os rgos que dirigem), bem como, j noutro plano, servios, trabalhadores e
agentes ao seu servio a responsvel pela existncia de uma aco interna,
que se desenvolve dentro da pessoa colectiva e em cujo mbito podem
processar-se relaes jurdicas (internas). A relao de hierarquia ocupa, neste
domnio, uma posio de destaque, uma vez que o vnculo hierrquico constitui
uma importante fonte de actos internos (v.g., ordens, directivas e instrues que
os superiores emitem e que obrigam os subalternos). Mas a aco administrativa
interna pode ainda concretizar-se em aces materiais (v.g., limpeza de
edifcios;

redaco

de

documentos;

colocao

uma

mquina

em

funcionamento), bem como em actos jurdicos internos de recorte variado (v.g.,

pareceres, recomendaes).
Em certos casos, surge a dvida sobre se uma determinada aco
projecta efeitos apenas no plano interno (esgotando a sua eficcia jurdica
dentro da entidade) ou se, ao contrrio, erradia uma eficcia externa, por, v.g.,
engendrar efeitos que se repercutem na situao jurdica pessoal de um membro
da entidade (um trabalhador ou um titular de um rgo): se h casos
indiscutveis no sentido do carcter externo (v.g., aplicao de uma sano
disciplinar a um trabalhador), j em relao a outros podem subsistir dvidas
(v.g., actos no quadro do relacionamento entre um rgo e os respectivos
titulares ou membros).

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1.7 Variedade de modos de iniciativa da aco administrativa

A aco da Administrao pode ser promovida por auto-iniciativa, ou
seja, pela prpria instncia administrativa responsvel pelo agir subsequente;
outra via de promoo da aco administrativa passa pela hetero-iniciativa:
agora, so os particulares, ou outras instncias pblicas (no caso da aco
interadministrativa) a desencadear o funcionamento da Administrao, atravs
de actos de iniciativa do mais variado recorte (queixas, reclamaes,
requerimentos, pedidos, etc.). A distino entre auto-iniciativa ou iniciativa
oficiosa, e hetero-iniciativa apresenta-se importante para a compreenso
diferenciada dos pressupostos da existncia de um dever legal de aco
administrativa. Assim, no caso da hetero-iniciativa, existe um acto jurdico que
constitui a entidade pblica no dever legal de agir; j no cenrio da autoiniciativa, o dever legal, a existir, depende de uma verificao dos respectivos
pressupostos, a efectuar pela prpria entidade responsvel pela aco
subsequente.
2 A aco e inaco administrativa
A aluso aco administrativa remete para um fazer, para a adopo de
um comportamento (positivo) ou a prtica de um acto. Mas o no fazer
(absteno, inaco ou inrcia) tambm pode assumir relevncia no domnio da
aco administrativa. Assim sucede quando o no fazer da Administrao surge
num contexto em que a mesma se confrontava com um dever legal ou contratual
de fazer, de adoptar um comportamento (por ex., um dever de proceder ou um dever de
decidir). Em casos particulares, a lei poder atribuir inaco administrativa o
valor e o efeito jurdico prprio de uma aco positiva: eis o que sucede com a
figura do acto administrativo silente (v. infra). Mas, em regra, a inaco em
cenrios em que a Administrao Pblica tem um dever de aco no se associa

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criao ficcionada de qualquer efeito jurdico, limitando-se antes o direito a

prever ou a permitir que se extraiam efeitos do incumprimento (por ex.,
responsabilidade civil e disciplinar, condenao da Administrao adopo
do comportamento devido).
A inaco administrativa poder ainda revelar, sobretudo nos casos de
aco de iniciativa oficiosa, uma tolerncia da Administrao. A tolerncia
corresponde, em geral, a uma prtica ( qual se pode associar uma atitude
interna a tolerncia como virtude) que se traduz na renncia ao exerccio de
um poder negativo relativo a comportamentos desaprovados pelo sujeito que
tolera; como tal, a tolerncia (toleratio) pressupe uma conjugao entre scientia
e patientia. Ou, por outras palavras, a tolerncia exige que o sujeito detenha a
possibilidade de exercer o seu poder (no se encontrando, por isso, numa
situao de sujeio), assim como uma discordncia (e no uma mera
indiferena) perante o comportamento em causa. Assim, a tolerncia pressupe
que a Administrao se abstenha de exercer um poder que detm, ou, melhor,
implica que a autoridade administrativa no exera uma competncia em que
est juridicamente investida. Tendo em conta este sentido, no se estranhar
que, no Direito Administrativo, o conceito de tolerncia se encontre
incindivelmente relacionado com a funo inspectiva e fiscalizadora e com o
exerccio (ou a sua ausncia) de poderes administrativos de carcter
sancionatrio (sano de condutas ilcitas ou ilegais) concretiza-se no
consciente, activo, fechar dos olhos. Correspondente ao instituto anglosaxnico da voluntary abdication of the law, a toleratio administrativa poder-se-
configurar como uma renncia ao exerccio de competncias, em princpio,
admissvel apenas quando a sua finalidade consista em possibilitar a eficcia (o
prprio funcionamento) do ordenamento jurdico ou quando a conduta no
reprimida constitui um ilcito menor, uma bagatela.

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3 Automao administrativa
A aco administrativa apresenta-se como uma aco imputada a
organizaes e entidades colectivas (a entidades pblicas ou a entidades privadas
com funes administrativas), mas, em concreto, consiste numa aco de
pessoas humanas ou fsicas que servem as referidas organizaes e entidades,
como titulares dos respectivos rgos ou como trabalhadores. Hoc sensu, a aco
administrativa apresenta-se como uma aco humana, feita por pessoas humanas
e, por isso, da autoria e da responsabilidade imediata destas.
Todavia, em numerosos sectores, a aco da Administrao desenvolvese com o concurso ou mesmo atravs de equipamentos e de plataformas
electrnicas. A electrnica surge na vida administrativa, desde logo, como um
suporte de comunicao e de contacto entre sujeitos (notificaes electrnicas;
envio de documentos por meios electrnicos; reunies de rgos colegiais por
videoconferncia): aqui, a aco administrativa continua a ser um processo
posto em movimento por pessoas humanas, as quais, todavia, se relacionam ou
contactam entre si e com os respectivos destinatrios atravs de meios
electrnicos. A ideia de procedimento administrativo electrnico surge relacionada
com este tipo de aplicao da electrnica na Administrao Pblica: refere-se,
alm do mais, a um objectivo de desmaterializao (em geral, abolio do papel e
dos documentos em suporte fsico) e alude a uma utilizao da electrnica
como suporte ou plataforma de comunicao, bem como de registo de actos da
Administrao. No plano dos objectivos, cr-se que a desmaterializao, por si s,
promove a simplificao procedimental, desde logo, por criar condies para um
contacto mais fcil entre particulares e Administrao, por ex., atravs de balces
electrnicos.
Para ilustrar a aplicao da electrnica com o objectivo da desmaterializao de
procedimentos, veja-se o Decreto-Lei n. 92/2010, de 26 de Julho, sobre o acesso
s actividades de servios, o qual estabelece, por ex., que todos os pedidos,
comunicaes e notificaes entre os prestadores de servios e outros
intervenientes e as autoridades administrativas competentes () devem poder

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ser efectuados por meios electrnicos atravs do balco nico electrnico. Um
outro exemplo de balco nico electrnico o balco do empreendedor: cf.
Decreto-Lei n. 48/2001, de 1 de Abril, e Portaria n. 131/2011, de 4 de Abril.

Em reas particulares, a automao administrativa (Verwaltungsautomation)

pretende no apenas contribuir para a simplificao e para uma certa forma de
desburocratizao administrativa, mas, mais do que isso, substituir a prpria
deciso humana na Administrao: no se trata, de resto, de um fenmeno
recente, pois, por ex., j h muito tempo, o polcia sinaleiro foi substitudo pelos
semforos (os semforos efectuam a regulao do trnsito, emitindo, de acordo
com uma certa programao, ordens e permisses). Em todo o caso, foi
sobretudo nos ltimos anos que se pde verificar uma assinalvel expanso da
electrnica como instrumento da prpria produo de decises administrativas, por
ex., nos sectores da administrao fiscal ou da administrao da segurana
social. O mesmo sucede no campo da contratao pblica, com a adopo de
procedimentos de adjudicao electrnicos (v.g., leiles electrnicos e sistemas
de aquisio dinmicos). Nestes sectores, portanto, a prpria deciso
administrativa (a liquidao de um imposto ou de uma quantia a pagar, a
adjudicao de um contrato) que surge adoptada por um equipamento
informtico, sem interveno directa e imediata de uma pessoa.
O relevo e a aplicao crescentes da electrnica na vida administrativa
so responsveis pela adopo de leis gerais sobre a administrao pblica
electrnica: assim sucede em Espanha, com a designada Ley de Administracin
Electrnica, em Itlia, com o Codice dellAmministrazione Digitale ou, nos Estados
Unidos da Amrica, com o E-Government Act.
4 Formas jurdicas da aco administrativa
A referncia s formas de aco administrativa (cf. supra, 1.3) chamou a
ateno para a variedade dos modos, dos instrumentos ou dos esquemas de que
a Administrao se serve para agir: a forma, nesse sentido, pois a forma de

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aco (Handlungsform). Sucede, todavia, que, por vezes, a ordem jurdica

estabelece uma disciplina especificamente pensada para uma determinada
forma de aco: neste caso, em que surge uma forma de aco administrativa
juridicamente regulada, justifica-se aludir a uma forma jurdica (Rechtsform).
O conceito de forma jurdica da aco administrativa tambm pode ser utilizado
para referenciar a natureza jurdica de uma determinada forma de aco: de
direito privado ou de direito administrativo. Sem desconsiderar a importncia
desta distino, a recordar que a Administrao actua segundo o direito privado
e, portanto, com formas de direito privado (sobretudo, o contrato), situamos toda
a anlise deste e dos sucessivos captulos nas formas de aco administrativa
prprias do direito administrativo.

regulamentao

jurdica

de

determinadas

formas

da

aco

administrativa consiste em definir uma disciplina jurdica para um modelo ou

categoria abstracta de aco, legalmente definida nos seus elementos constitutivos,
e ao qual, na prtica, se vo depois reconduzir aces jurdicas concretamente
executadas pela Administrao. O direito define, pois, em abstracto o regime
jurdico de um modelo, de uma forma de aco tpica. Esse regime aplica-se a
todas as manifestaes concretas e reais do referido modelo e constitui um
direito confeccionado, estandardizado, uma espcie de pronto-a-vestir
baseado num modelo ou numa forma e que serve para todas as aplicaes que
correspondam ao modelo ou que se encaixem na forma: neste sentido, a forma
cumpre, simultaneamente, uma funo de armazenamento (Speicherfunktion)
de solues disponveis para a resoluo de problemas prticos e uma funo
de ordenao (Ordnungsfunktion), visto que, em termos de construo
dogmtica, concentra em seu redor uma disciplina jurdica prpria. Diz-se aco
administrativa formal a aco que corresponde e que se reconduz a uma forma
juridicamente regulada acto (ou aco) formal , portanto, todo o acto (ou aco)
que deve obedecer a uma forma preestabelecida.
Veja-se, por ex., o que acontece com o acto administrativo, definido no
artigo 120. do CPA a definio legal de uma figura de acto administrativo
corresponde acima referida definio abstracta um modelo, de uma forma de

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aco qual se reconduzem inmeras espcies de actos. Pois bem, quando,
independentemente do respectivo contedo, um determinado acto (v.g., uma
sano disciplinar, uma ordem para abandono de um local ou uma licena de
construo) se reconduz ao conceito de acto administrativo, segue-se a aplicao
de um regime jurdico preestabelecido, ditado em abstracto para a forma ou
modelo a que o concreto acto corresponde. Assim, seja qual for a circunstncia
desse acto, h um regime que vai aplicar-se necessariamente, apenas por se tratar
de um acto administrativo: eis o que sucede quanto s menes do acto (artigo
123. do CPA), quanto ao dever de fundamentao (artigo 124. do CPA), quanto
eficcia (artigo 127. do CPA), etc.. O mesmo raciocnio se aplica em relao a
outras formas jurdicas da aco administrativa, como o regulamento ou o
contrato administrativo: tambm agora, a categorizao de uma concreta norma
ou de um especfico contrato como, respectivamente, regulamento administrativo
ou contrato administrativo implica a submisso dessas espcies concretas ao
regime definido para as figuras abstractas (formas) de regulamento ou de
contrato administrativo.

4.1 Funes da regulamentao jurdica das formas de aco administrativa

So vrias as funes assinaladas definio de formas jurdicas da aco
administrativa, quer dizer, ao processo de formalizao: i) uma funo de
racionalizao e de ordenao, na medida em que o estabelecimento de solues
estandardizadas e padronizadas ordena e orienta o trabalho administrativo e
evita o casusmo jurdico, pernicioso numa administrao de massas; ii) uma
funo de optimizao do Direito Administrativo, associada a uma reduo da
complexidade e delineao de regimes jurdicos homogneos para aces
administrativas com contedos muito diferenciados assim, por ex., sem
prejuzo de acolher contedos to dspares (como autorizar, proibir, punir ou
impor), a figura do acto administrativo submete-se, em todos os casos, a um
regime jurdico homogneo, pensado em funo de uma forma e no do
contedo que a mesma pode suportar; iii) uma funo de garantia e de proteco
jurdica, que se associa existncia de uma disciplina jurdica definida e estvel,
que protege o cidado, prevenindo condutas errticas.

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4.2 Relevo jurdico da formalizao de aces administrativas

A existncia de formas de aco administrativa juridicamente reguladas
reclama uma dupla distino: i) por um lado, surge uma distino entre aces
administrativas formais e aces administrativas informais, dizendo-se formais os
tipos concretos de aces que correspondem ou que se reconduzem a uma
forma, a um modelo e informais todas as outras; ii) por outro lado, impe-se a
distino entre os vrios tipos de aces formais, quer dizer, entre os vrios tipos
de formas juridicamente reguladas.
O relevo jurdico da primeira distino alcana-se facilmente: ao
contrrio das informais, as aces formais submetem-se a uma disciplina
jurdica previamente definida, por vezes, simultaneamente nos planos
procedimental, substancial e contencioso.
A segunda distino, no interior das aces formais, comporta um relevo
baseado na diferenciao prvia entre regimes jurdicos a que se entende
deverem submeter-se diferentes formas de aco administrativa: a percepo de
um distinguere essencial ou radical entre regulamento, acto e contrato parece ser a
justificao histrica para a delineao de regimes jurdicos especficos para
cada uma das figuras.
4.3 Sistema clssico das trs formas reguladas de aco administrativa
A leitura do ndice do Cdigo do Procedimento Administrativo permite logo
perceber quais so as formas jurdicas da aco administrativa, ou seja, as
formas de aco administrativa reguladas no direito portugus. Com efeito, a
Parte IV do CPA, com o ttulo Da Actividade Administrativa divide-se em
trs captulos, com as epgrafes Do regulamento (I), Do acto administrativo
(II) e Do contrato administrativo (III) o CPA foi alterado em 2008, pelo DecretoLei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (que aprova o Cdigo dos Contratos Pblicos), o qual
revogou o Captulo III da Parte IV, substituindo, na prtica, a regulao do contrato

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administrativo que a se sediava pela disciplina hoje constante da Parte III do Cdigo
dos Contratos Pblicos.

As referidas formas de aco constituem, pois, as formas juridicamente

reguladas da aco administrativa no direito portugus.
No significa isso, j o sabemos, que a aco administrativa se esgote nas
trs formas reguladas. A Administrao desenvolve muitas outras aces, que,
todavia, no se encontram reguladas enquanto formas jurdicas. A lei at pode
orientar a Administrao na execuo dessas aces (cf., por ex., o artigo 151.,
n. 2, do CPA, sobre critrios a seguir na execuo de actos administrativos), mas
sem chegar ao ponto de definir uma disciplina para um modelo de aco
recortado em abstracto.
Embora com graus de diferente intensidade, em relao a cada uma das
trs formas consideradas, a ordem jurdica regulamenta aspectos relativos: i) ao
procedimento de formao; ii) aos requisitos de validade e ao regime da
invalidade; iii) ao regime do contencioso, mediante a definio de regras
especficas quanto aos meios jurisdicionais de proteco dos interessados.
Trata-se, em relao a cada caso, de uma disciplina que procura fornecer uma
soluo definitiva para necessidades especficas de regulao jurdica.

4.4 Desenvolvimentos do sistema clssico

De uma forma crtica, a doutrina mais recente vem chamando a ateno
para alguns aspectos menos conseguidos do entendimento clssico das formas
jurdicas da aco administrativa. Alude-se, neste contexto, ao excesso de
rigidez que a teoria das formas introduz na aco administrativa; sugere-se a
relativizao do relevo jurdico da distino das vrias aces formais e da
destrina destas relativamente s aces informais, e assinala-se a tendncia
para um regime comum, aplicvel a todos os tipos de aco administrativa;

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sublinha-se que a compreenso das formas jurdicas acentua um estudo de

actos quando, em vez disso, a anlise deveria considerar comportamentos.
Sem prejuzo da procedncia de algumas dessas crticas, que previnem o
risco da absolutizao de uma teoria das formas, afigura-se-nos que a formalizao
apresenta vantagens indiscutveis, alm do mais, quanto: i) consolidao de
uma disciplina jurdica que a Administrao deve observar; ii) segurana
jurdica, quer para a Administrao, quer para os cidados; iii) compreenso
cientfica do Direito Administrativo.
Por outro lado, e trata-se agora de um ponto decisivo, a formalizao dos
principais modos de aco administrativa no tem impedido a evoluo do
Direito Administrativo, nem to-pouco tem travado o livre desenvolvimento dos
modos de aco administrativa.

4.4.1 Um sistema aberto, no taxativo, de formas de aco

Correctamente, a doutrina tem observado no existir um numerus clausus
de formas de aco administrativa. Esta assero pretende explicar, desde logo,
que s formas actualmente reguladas podem vir a juntar-se outras, pois no h
qualquer imposio taxativa inerente teoria das formas. Alm disso, a
observao pretende ainda sublinhar que a Administrao no se encontra
impedida de utilizar aces administrativas informais na prossecuo dos
objectivos que pautam a sua interveno. Quer isto dizer que a no formalizao
de um certo modo de aco (v.g., protocolo ou acordo sem efeitos jurdicos
vinculativos; ameaa de sano) no representa, em si mesma, um obstculo
utilizao desse modo de agir o obstculo poder resultar, no da
circunstncia de a forma no se encontrar prevista, mas de a Administrao no
estar autorizada a produzir uma aco com o contedo especificamente
pretendido; dizendo de outro modo, o obstculo pode estar no princpio da

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legalidade administrativa, na dimenso da reserva de lei quanto ao contedo da aco

administrativa.

4.4.2 Aco administrativa informal

A Administrao no age sempre segundo modelos pr-definidos e
formatados. Com efeito, em muitos casos, aquilo que a Administrao faz no
encaixa em nenhuma forma ou modelo juridicamente regulado. Quando o
cenrio este, fala-se de aco administrativa informal.
Na nossa interpretao, ao contrrio do que sustenta a doutrina corrente na
Alemanha e do que um dos autores do presente texto j defendeu, importa evitar
a correspondncia entre aco administrativa informal e aco de facto. Por um lado,
e neste ponto todos concordam, as aces de facto podem ter um contedo
material e no declarativo (cf., supra, 1.4); por outro lado, pode haver aces com
efeitos jurdicos, mas que no obedecem a uma categoria ou a um modelo
regulado em abstracto. Assim nos parece suceder no caso das meras declaraes
administrativas. A explicao para a considerao de que as aces informais se
caracterizariam pela ausncia de produo de efeitos jurdicos encontra-se no
facto de a doutrina pretender destacar sobretudo a ausncia de vinculao jurdica
de certas aces da Administrao (v.g., protocolos e acordos sem eficcia
jurdica; directivas e instrues no vinculativas): nestas hipteses, a
contraposio em relao s aces formais repousa essencialmente na ausncia
de efeitos jurdicos obrigatrios (com efeitos jurdicos obrigatrios, os enunciados
desses actos corresponderiam a regulamentos, contratos ou actos
administrativos). Ora, apesar de a ausncia de efeitos jurdicos caracterizar
aquelas aces, cumpre observar que aces de outro tipo, mas igualmente
informais, podem produzir efeitos jurdicos.

A informalidade de uma aco administrativa no significa que o direito

a desconhea ou que seja ignorada por lei. O legislador pode mesmo estabelecer
que um determinado rgo o competente para praticar um acto informal (que
no obedece a um modelo ou a uma forma): assim, por ex., o Decreto-Lei n.
309/2001, de 7 de Dezembro, estabelece que a ANACOM pode recomendar aos
operadores de comunicaes as providncias necessrias reparao das
queixas dos utentes; por sua vez, a Lei n. 53/2005, de 8 de Novembro, que cria
a Entidade Reguladora para Comunicao Social, estabelece que esta pode adoptar

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directivas genricas destinadas a incentivar padres de boas prticas no sector da

comunicao social, acrescentando que as mesmas no tm carcter vinculativo.
Uma ltima nota se impe ainda, para notar que o imperativo da
formalizao acaba por se fazer sentir em relao s aces informais, sobretudo
quando as mesmas revelam uma eficcia (jurdica ou de facto) potencialmente
agressiva para os direitos dos cidados. Em termos muito claros nestas
hipteses, ntida a convenincia e mesmo a exigncia de configurao de um
regime jurdico que, em abstracto, defina as condies em que a Administrao
pode praticar aces desse tipo e as condies de proteco jurdica dos
cidados.
4.4.3 Conjugao entre formas de aco administrativa
Um dos tpicos para que aponta a nova cincia do Direito
Administrativo refere-se mistura, conjugao, combinao entre formas e
instrumentos da aco administrativa (Formen- und Instrumentenmix). Na
verdade, por vezes, a produo de um certo resultado exige a combinao entre
diferentes formas da aco administrativa: eis o que sucede no procedimento de
formao de contratos de compras pblicas, que inclui, alm do contrato, um
acto administrativo de adjudicao (escolha da melhor proposta: artigo 73., n.
1, do Cdigo dos Contratos Pblicos); por outro lado, no decurso da relao
contratual e relacionados com esta surgem actos administrativos, os designados
actos administrativos conformadores da relao contratual (cf. artigo 307. do Cdigo
dos Contratos Pblicos). Outro exemplo de combinao entre acto e contrato
encontra-se nos contratos pelos quais a Administrao Pblica se vincula a
praticar ou a no praticar um acto administrativo com um certo contedo (cf.
artigo 337. do Cdigo dos Contratos Pblicos). Situaes semelhantes a esta
ltima e outras formas de combinao podem verificar-se na relao entre
contrato e regulamento administrativo. Ocorrncias de Mix entre formas

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diferentes de aco existem ainda no horizonte da execuo coerciva de actos

administrativos, por ex., quando a Administrao contrata um terceiro para
efectuar a prestao em falta pelo destinatrio do acto (cf. artigo 157., n. 2, do
CPA).

4.4.4 Liberdade de escolha entre formas de aco administrativa

Um outro desenvolvimento na compreenso das formas da aco
administrativa prende-se com a ideia de que, em muitas hipteses, a
Administrao dispe de uma liberdade de escolher a forma de agir. Visto por
alguma doutrina como uma questo de boa administrao, a regra da livre
escolha entre as formas pressupe tambm a escolha do regime jurdico aplicvel
a uma dada relao jurdica. O tema da livre escolha entre formas de aco temse colocado sobretudo a propsito da alternativa entre acto e contrato
administrativo, ainda que se no esgote a. A questo pode formular-se tambm
a respeito da escolha entre a aco formal (v.g., um acto administrativo de
ordem de retirada de um produto do mercado) ou a aco informal (v.g., alerta
pblico sobre os efeitos nocivos desse mesmo produto). Ou ainda na liberdade
de escolha entre um acordo informal (sem efeitos jurdicos) ou um contrato
como instrumento de regulao de uma certa conduta.
Do exposto no se deve inferir que a lei se revela indiferente quanto
escolha da forma da aco administrativa, remetendo esta escolha em todos os
casos para os critrios de boa administrao. No sempre assim. Desde
logo, h casos em que os efeitos jurdicos a constituir implicam o uso de uma
determinada forma: assim, por ex., a avaliao do aluno pelo jri de exame no
pode deixar de repousar num acto declarativo e unilateral; trata-se de um caso em
que a natureza das relaes a estabelecer afasta a possibilidade de utilizao
do contrato.

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5 Aco administrativa e relao jurdica administrativa

A exposio que privilegia a concepo de uma Teoria Geral da Aco
Administrativa e que, nesse mbito, se prope sobretudo considerar as formas,
conhece, como seu efeito directo e imediato, o desvalorizar de uma compreenso
relacional do Direito Administrativo. Na verdade, o estudo da aco, das formas
de aco, remete para uma viso unilateral, polarizada na Administrao, que
pretende captar os modos como esta actua: a Administrao em aco. Menor
ateno suscita, neste enquadramento, a compreenso do processo relacional,
de contacto entre a Administrao e os plos a quem sua aco vai dirigida: a
Administrao em relao.
No se discute aqui a evidente importncia dogmtica e prtica de um
estudo focado na relao jurdica administrativa o qual sugere
automaticamente uma compreenso fixada num quadro relacional, bipolar
(Administrao e cidado) ou eventualmente multipolar, e que, de forma imediata,
suscita uma referncia a direitos e a deveres recprocos e, portanto, uma anlise
da relao jurdica nos seus ingredientes jurdicos de teor substantivo. Quer
dizer, uma compreenso relacional atribui o primado dogmtico ao conceito de
relao jurdica administrativa e aproxima do direito privado os esquemas
explicativos do Direito Administrativo. Por outras palavras, essa compreenso
relacional explica a actividade administrativa a partir do esquema
compreensivo proposto na dogmtica do direito privado: a relao jurdica.
Em todo o caso, em vez de uma compreenso relacional, centrada na
noo de relao jurdica (administrativa), prope-se, em geral, uma abordagem
do Direito Administrativo a partir dos modos ou formas de aco da
Administrao, dos processos de agir de que a mesma se socorre. O eixo de
compreenso do sistema administrativo desloca-se, assim, para o que a
Administrao faz ou para o modo como o faz. E, na nossa interpretao, este
esquema explicativo revela-se correcto, desde logo do ponto de vista didctico.

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Mas, acrescente-se, tambm o consideramos adequado do ponto de vista

cultural e dogmtico, uma vez que a exposio focada nas formas de aco
capta em termos mais precisos a situao particular em que a Administrao se
encontra colocada nas suas relaes com os cidados.
Reconhece-se, evidente, um link entre aco administrativa e relao
jurdica administrativa, pois as formas de aco constituem, em regra,
instrumentos de que a Administrao se serve para entrar em relao com
outrem.
6 Aco administrativa e aco de particulares
Sabemos que a aco administrativa se refere aco da Administrao
Pblica; j a actividade dos particulares desenvolve-se, em regra, no mbito
privado e, claro, pode qualificar-se como aco privada.
A dicotomia entre aco administrativa e aco privada apresenta-se, assim,
em termos relativamente simples. Contudo, afigura-se conveniente sublinhar
que os particulares podem desenvolver aces administrativas: eis o que sucede
nos casos em que, por delegao ou concesso pblica, so investidos de
funes administrativas (exerccio privado de funes administrativas; administrao
por particulares). Uma hiptese tambm relevante, mas de teor diferente, ocorre
com o fenmeno que pode designar-se como particulares na Administrao: aqui,
os particulares, nesta qualidade (enquanto particulares), so incorporados ou
integrados em rgos da Administrao v.g., cidados chamados a compor as
mesas eleitorais, que so rgos da Administrao Pblica eleitoral. Uma
situao semelhante a essa, e que se traduz tambm, numa expresso do
fenmeno dos particulares na Administrao ocorre como chamado funcionrio de
facto.
Apresenta-se controversa a compreenso jurdica da figura do funcionrio de facto.
Por funcionrio de facto entende-se o particular que, sem vnculo formal que o
ligue Administrao Pblica, assume, sua sponte e com esprito de colaborao,

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o exerccio de funes prprias da Administrao Pblica. Em tempos de
normalidade, o exerccio das funes prprias da Administrao por
particulares no investidos pode at constituir uma conduta ilcita tpica penal.
Mas, em circunstncias excepcionais (guerras, calamidades, como terramotos ou
inundaes graves), quando a Administrao competente no est capaz de
responder s solicitaes e se torna necessrio mobilizar todas as foras,
entende-se que o exerccio de funes pblicas, mesmo de autoridade, por
particulares sem investidura formal no preenche nenhum tipo de ilcito. Alm
disso, desde que as funes exercidas se revelem essenciais e inadiveis, os actos
praticados pelos particulares podem at ser imputados ou reconduzidos
Administrao, como se fossem praticados por um agente titulado. Apesar de
no existir aqui um acto de investidura, entende-se que a prpria situao de
facto estado de necessidade constitui a fonte da mesma, a qual se revela pois
como uma investidura de facto.

Nos dois institutos a que acaba de se aludir administrao por

particulares e particulares na Administrao , a ligao dos cidados
aco administrativa revela-se com grande nitidez e traduz-se, a final, em serem
eles

mesmos

responsabilizar-se

por

desenvolver

prpria

aco

administrativa. Mas no se esgotam aqui os casos de ligao entre a aco

administrativa e a aco dos particulares.
Na verdade, em situaes com recorte muito diferente, a aco dos
particulares surge relacionada ou articulada com a aco administrativa.
Assim sucede, no mbito de procedimentos administrativos, quando so os
particulares que, para a realizao dos seus interesses pessoais, promovem ou
desencadeiam a aco da Administrao: solicitao de uma informao (artigo
61. do CPA); apresentao de um requerimento (artigo 74. do CPA) ou de uma
comunicao prvia (por ex., para realizar uma operao urbanstica);
apresentao de uma proposta num procedimento de adjudicao de um
contrato (artigo 56. do Cdigo dos Contratos Pblicos). Estes actos, apesar de
provenientes de particulares, cumprem uma funo especfica no interior de um
procedimento administrativo, o que explica que se submetam regulao do
direito administrativo. Trata-se, portanto, de actos de particulares mas regulados
pelo direito administrativo: atente-se, por ex., que o CPA regula como e onde se

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apresenta e como se formula o requerimento, bem como os respectivos efeitos

jurdicos; por sua vez, o Cdigo dos Contratos Pblicos regula como se apresenta e
se formula a proposta, definindo tambm os efeitos jurdicos da mesma (v.g., a
obrigao de a manter e no a alterar: artigo 65.). O procedimento
administrativo , de resto, em geral a sede por excelncia da relevncia jusadministrativa da aco de particulares, ao nvel da prova de factos, da
audincia e, em certos casos, da aceitao do acto que a Administrao pratica.
Em casos especiais, a interveno do particular no procedimento administrativo
assume uma dimenso quase-constitutiva: assim sucede nos procedimentos de
exame (v.g., exame de conduo automvel), em que a funo da aco do
particular reside em condicionar o sentido da deciso; num plano diferente, nos
procedimentos de ajuramentao (v.g., procedimentos em que os portageiros das
auto-estradas prestam juramento para poderem desempenhar funes de
autoridade), o juramento, que um acto do particular, revela-se decisivo para a
produo de um efeito jurdico de Direito Administrativo.
No cenrio contratual (contratos administrativos), a aco dos
particulares cruza-se com a da Administrao e o resultado jurdico produz-se
com base na confluncia e na conjugao de declaraes negociais administrativas e
de declaraes negociais privadas (de particulares).
Num outro plano, a aco de particulares releva na esfera do Direito
Administrativo quando a mesma consiste no cumprimento dos deveres ou
restries

impostas

por

contratos

ou

decises

administrativas

(v.g.,

cumprimento de uma ordem de remoo de um veculo) ou no cumprimento de

deveres legais ou regulamentares fiscalizados pela Administrao (v.g., dever
de recenseamento).
A aco particular consistente no cumprimento de actos administrativos deve
distinguir-se da actividade que os particulares exercem ao abrigo ou com
fundamento em actos administrativos, v.g., actos de autorizao ou de concesso.
Neste caso, trata-se de actividades privadas, da esfera do direito privado, ainda que
submetidas a regulao (fiscalizao) pblica. Quer isto dizer, para todos os

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efeitos, que o particular que exerce uma actividade licenciada ou autorizada (v.g.,
ao abrigo de uma licena de construo) no est a cumprir nem a executar a
licena ou a autorizao, mas simplesmente a exercer uma actividade privada.

A aco dos particulares, quando ilcita, pode ainda conhecer uma

relevncia na esfera do direito administrativo sancionador (contra-ordenacional
ou disciplinar).