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situao de direitos humanos em outro pas? Se permanente uma atitude de cooperao com os vizinhos, no permanente o grau de desafio ao diplomtica na
rea: que parmetros indicaro a melhor soluo, se cooperao ou confrontao, para
superar desafios concretos; se confrontao, at que ponto, se cooperao, com que
grau de generosidade? Outras hipteses poderiam ser apresentadas (e a histria no
fornece poucas...), mas o que fica claro que a primeira questo dar especificidade
ao que contnuo. Continuidade no equivale a padres repetitivos, que a histria
normalmente repele.
Em seguida, preciso examinar as razes da continuidade: estaria no prestgio do
Itamaraty (que se estabelece ainda no princpio do sculo xx, com o seu patrono, Rio
Branco, chanceler de 1902 a 1912)? Estaria a continuidade vinculada, menos a movimentos especficos, e mais ao fato de que, pelo peso institucional da Chancelaria, a
poltica externa identificou-se com opes de Estado e sofreu pouco a influncia conjuntural de governos? Estaria na natureza da identidade nacional? Estaria nos modelos
de hegemonia poltica, derivados das formas de insero do Brasil no capitalismo
internacional?
Poderamos acrescentar explicaes, mas um primeiro dado o de que a poltica externa
tem, desde os primeiros anos da Repblica, uma agenda suficientemente ampla e
complexa que sugere explicaes que incorporem mltiplas variveis. H opes que
nascem claramente da identidade, como fica claro no nvel nico de integrao tnica
que se d no Brasil e motivaria uma atitude que favorece a tolerncia e o dilogo na
construo da ordem internacional. H outras ligadas a mudanas no modelo econmico, como se d no vnculo entre as polticas de substituio de exportao e a defesa
de uma nova ordem econmica internacional nos anos 1960 e 1970. As mudanas no
mundo, a descolonizao, induzem a universalizao da diplomacia brasileira no princpio dos anos 1960, com Jnio Quadros. O pragmatismo responsvel, do Governo Geisel,
, em parte, explicado pela vulnerabilidade decorrente da crise do petrleo. Celso Lafer
, dos analistas contemporneos, quem talvez apresente a mais abrangente, ainda que
sinttica, sugesto sobre o padro histrico da diplomacia, a partir da noo de identidade nacional2.
A caracterizao da continuidade permite elaborar referncias sobre o alcance e a natureza das mudanas, afinal, essenciais para examinar qualquer argumento histrico.
E, aqui, toca-se em um dos problemas centrais para caracteriz-la, j que no se repetem as situaes histricas onde a continuidade aplicada, tanto porque o Brasil
muda, tanto porque as circunstncias internacionais mudam. Em alguns casos, o trao
de continuidade aparece mais claro mesmo em situaes diversas, como a aspirao
maior participao em processos decisrios (e o exemplo clssico seria a busca de um
lugar permanente no Conselho da Liga e no Conselho de Segurana); em outros, a
continuidade se transforma e ganha contornos novos, como no caso da poltica africana,
que s ganha projeo efetiva quando abandonamos o apoio s posies de Portugal
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frico com os vizinhos. Isto exigir, afastadas solues de hegemonia (quer militar,
quer ideolgica), um exerccio diplomtico complexo e constante na Amrica do Sul,
que se torna sem dvida um dos importantes legados do Imprio Repblica. Haver
outros, como o cuidado em lidar com as Grandes Potncias, evitando engajamentos
polticos ou jurdicos, e que so inspirao para o cuidado com que articulamos as
relaes com os Estados Unidos (salvo raros momentos de alinhamento).
Assim, possvel dizer que os traos da continuidade no cenrio sul-americano nascem
no Imprio e se consolidam nos primeiros anos da Repblica, especialmente com
a obra de Rio Branco. Como j indiquei, a primeira e mais clara opo preferencial,
quase exclusiva, pela diplomacia e outros meios pacficos de soluo de controvrsias. De fato, como
fomos capazes de resolver os sempre complicados problemas de fronteira por meios
diplomticos ou arbitramento, consolida-se a atitude de que tais meios seriam os
meios preferidos para a relao com os vizinhos6.
com a matriz diplomtica que se enfrentam os desafios tradicionais com que nos
defrontamos, uma relao equilibrada com a Argentina, uma ao moderadora nos
conflitos entre vizinhos, e cuidado para evitar que se unissem contra ns e mediaes
somente a pedido.
A Argentina, desde o Imprio, por razes polticas e com justificativa econmica (foi,
at os meados do sculo xx, o pas mais desenvolvido da regio), atuava como rival,
em um processo que mais parecia um jogo de equilbrio de poder, de molde europeu
novecentista. No plano bilateral, o objetivo
era o de manter o equilbrio de poder, tanto
com a matriz diplomtica que se
militar (h mais de uma corrida armamenenfrentam os desafios tradicionais com
tista ao longo do sculo xx), quanto de
que nos defrontamos, uma relao
influncia, especialmente nos foros mulequilibrada com a Argentina E uma ao
tilaterais regionais (e, depois, globais) e
moderadora nos conflitos entre vizinhos.
nas relaes com os vizinhos (Bolvia,
Paraguai e Uruguai). No plano multilateral, as diferenas se repetem e, especialmente
no mbito regional, a Argentina tendia a defender posies latino-americanistas (seria
o caminho para uma liderana regional) e, ns, as que reforavam a aliana com os
Estados Unidos. Para ficar em uns poucos exemplos: o Brasil resiste tentativa argentina de transformar a Doutrina Drago em parte das normas interamericanas; a Argentina no apia a pretenso brasileira a um lugar permanente no Conselho da Liga ou
no Conselho de Segurana da onu; a Argentina no aceita, no incio dos anos 1940,
a aliana que o Brasil preconiza com os Estados Unidos. A controvrsia sobre Itaipu
ter sido o ltimo dos conflitos bilaterais maiores e foi resolvido diplomaticamente.
Notvel, neste percurso, o fato de que a rivalidade no se transforma em confronto,
nem impede que, em alguns momentos, ceda lugar aproximao (as visitas de Roca e
Campos Sales, a aproximao Janio-Frondizi, Sarney-Alfonsn, Fernando Henrique
Menen, Lula-Kirchner, etc.). De outro lado, o recurso diplomacia, se previne escalada
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prpria como pases em desenvolvimento, e, mais do que isto, articular uma plataforma comum para agir internacionalmente com vistas a desenhar mecanismos que
facilitassem a superao do subdesenvolvimento. Assim se projeta a segunda marca
de continuidade da poltica externa do Brasil na Amrica do Sul: a promoo de
esquemas de integrao, que era uma das propostas centrais do pensamento cepalino.
E, neste sentido, o Brasil ativo promotor dos esquemas globais de integrao [Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (alalc), Associao Latino-Americana
de Integrao (aladi), Mercosul, Unio de Naes Sul-Americanas (unasul)], como
tambm dos subregionais, como o Tratado da Bacia do Prata, Tratado de Cooperao
Amaznica, etc.
Finalmente, a atitude brasileira evitou sempre que fosse caracterizada como liderana,
por vrias razes, a principal tem sido o prprio reconhecimento de que a regio
amplamente diversa e que tentativas de impor idias, modelos de hegemonia, levaria
a resistncia e conflitos. A atitude se marca, em primeiro lugar, por relutncia em
intervir em conflitos entre vizinhos, e a regra tem sido s participarmos quando existe
uma base institucional para faz-lo (caso de Peru e Equador, em que somos garantes
do tratado de 1942) ou quando existe uma solicitao das partes (como nos casos de
Letcia e na Guerra do Chaco na dcada de 1930). As intervenes, quando existem,
tendem a ser discretas, em conversas diretas com as partes, sem intuitos diretos de
mediao onde no existe apelo claro para tal10. Outro ponto importante o fato de
que no propusemos, em nenhum momento, modelos de comportamento que fossem
alm das fronteiras nacionais. Nunca advogamos, maneira de Pern, uma Terceira
Posio ou, como mais recentemente, um Socialismo Boliviariano que so solues
ideolgicas que, pela prpria natureza, tendem ao proselitismo11.
evidente que, dado o traado da continuidade, os seus modos de expresso variaram.
A disposio para a cooperao com a Argentina, por exemplo, se realiza quando os
dois pases, nos anos 1980, se democratizam. As afinidades se tornam mais precisas,
mais concretas. De outro lado, o alcance da presena real do Brasil na regio se
transforma de modo significativo nos ltimos anos, em parte pelo aumento do comrcio, dos investimentos e, em parte, pela intimidade que criam os dirigentes, impulsionada pela multiplicao de foros de encontro de alto nvel. H mais conflitos,
especialmente na rea econmica (disputas intra-Mercosul, nacionalizao de investimentos brasileiros na Bolvia, etc.) que tem exigido, mantida a disposio para lidar
diplomaticamente com os vizinhos, novos parmetros de atuao. As diferenas ideolgicas, dentro da regio, tambm geradoras de controvrsias (Colmbia e Venezuela)
so outro desafio para o Brasil, que, em regra, tem mantido abertos e em bom nvel os
canais diplomticos com todos os vizinhos. Se h mais conflitos, h mais institucionalidade e relaes concretas que servem, ao menos em tese, para atenu-los e contlos. O desafio , no marco de diferenas, fortalecer um conjunto de instituies que
garanta que as relaes, reais e simblicas, se aprofundem sem arestas.
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em So Francisco quando se criam as Naes Unidas. Haveria, como indicam os historiadores, dois movimentos no marco da aliana no escrita. O primeiro, representado
por Nabuco (nosso primeiro embaixador em Washington), sublinharia as afinidades
ideolgicas, porque, afinal, estaramos ligados ao que seria um modelo de uma nova
civilizao; de outro lado, na viso de Rio Branco, a ideologia teria os limites do interesse concreto e, mais, da prpria liberdade que deveramos garantir para definir como
vamos a ordem internacional.
No plano multilateral, ao longo do perodo, h momentos de distncia e outros de
aproximao. Um dos primeiros testes ocorre na Conferncia da Haia em 1907, quando
defendemos a igualdade soberana dos estados na constituio de um corte internacional
de justia e de um tribunal de presas, em contraposio aos Estados Unidos que preferiam escolhas pr-determinadas para alguns pases. As decises sobre o nosso comportamento na Haia no foram fceis, j que
o embaixador em Washington preconiza
sintomtico que tenhamos nos oposto no
alinhamento com os norte-americanos e plano global aos estados unidos quando as
argumentava com as desvantagens da dis- diferenas de lugar na hierarquia de poder
tncia ideolgica. sintomtico que tenhacondicionam freqentemente as opes
mos nos oposto no plano global (e isto se
sobre modos de definir instituies
repetir, com freqncia na onu) quando
e prticas na ordem global.
as diferenas de lugar na hierarquia de
poder condicionam freqentemente as opes sobre modos de definir instituies e
prticas na ordem global. Em contrapartida, fomos parceiros constantes dos Estados
Unidos no plano regional, ao ponto de aceitarmos, mesmo, com Rio Branco, as implicaes do corolrio Roosevelt, que servia como capa para legitimar intervenes dos
Estados Unidos na Amrica Central e no Caribe. Apoiamos os Estados Unidos na resistncia que se consagrasse, no mbito do sistema interamericano, a regra da no interveno, que s ser consagrada nos anos 1930, com a Poltica da Boa Vizinhana.
A aliana se sustentava, essencialmente, em dois pilares, a identidade pan-americana
e a convergncia de interesses. H variaes na afinidade pan-americana, mas possvel dizer que prevalece at os anos 1960. H momentos de hesitao, quando Getlio
insinua aproximao com o Eixo nos anos 1930, e momentos de clara aliana, quando
enviamos tropas para lutar na fase final da II Guerra Mundial. Foi o momento da eqidistncia pragmtica, na expresso de Gerson Moura. interessante mencionar que
a aliana com os Estados Unidos, quando se expressa plenamente, no movida simplesmente por afinidades ideolgicas, mas incorpora um elemento de barganha, que
se exprime na obteno de crditos e materiais para a construo da primeira grande
siderrgica brasileira, Volta Redonda.
Com a Guerra Fria, a afinidade ideolgica continua, mas a dimenso de interesse fica
abalada, ainda ao final dos anos 1940, especialmente pelas frustraes decorrentes das
vantagens simblicas e materiais que se imaginou poderiam derivar de nossa presena
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Alm disto, o apoio dos Estados Unidos, seja na Amrica do Sul ou na Europa, que
estava na origem do paradigma, deixa de fazer sentido na medida em que o Brasil cria,
a partir dos anos 1970, modos prprios de relao com os parceiros latino-americanos
e europeus. evidente que, dada a sua influncia universal, mesmo aqueles modos
podem ser qualificados pelas relaes com os Estados Unidos e dois exemplos podem
esclarecer: o uso de bases militares colombianas pelos Estados Unidos foi um fator
que perturbou as relaes bilaterais com aquele pas ou o conflito norte-americano
com Chvez teve repercusses quando o Brasil pretendeu vender avies para a Venezuela. No caso da Europa, o lanamento da alca um fator que estimula a aproximao com a Amrica do Sul e o esforo de negociar um acordo de livre comrcio
com o Mercosul.
O que h, portanto, de contnuo nas relaes com os Estados Unidos? Primeiro, a
prpria relao, na medida em que a atitude que tomamos em relao aos Estados
Unidos sempre um dado importante para definir orientaes da poltica externa
brasileira, ainda que gradualmente o peso da varivel norte-americana diminua. Ideal
mente, deixaria de ser uma referncia prevalecente, para tornar-se uma varivel relevante, como outras. H que indicar, porm, que a varivel americana talvez ainda tenha
mais peso sociolgico do que diplomtico pura (na medida em que tal conceito seja
aceitvel). Para os setores sociais que se interessam pelas questes internacionais,
uma das principais medidas de avaliao e julgamento da poltica externa justamente
o grau de alinhamento com os Estados Unidos, a contraposio entre alinhamento e
nacionalismo, para simplificar. Em segundo lugar, na definio da atitude diante de
Potncias, o Brasil, desde meados do Imprio, prefere a cautela adeso. verdade
que, em alguns momentos, a afinidade ideolgica com os Estados Unidos se torna
alinhamento, mas raro que o alinhamento tolha a medida de conflito ou divergncia
de interesses16. Como vimos, mesmo durante a II Guerra Mundial, a aliana vem qualificada por busca de interesses especficos. E, na Guerra Fria, salvo no perodo
19641967, a aliana sempre teve o mesmo tipo de limites. Finalmente, possvel
especular que o que se tenha buscado alguma estabilidade no relacionamento que
combine a intensidade das relaes (em vrias dimenses), com afinidades ideolgicas
(hoje, a democracia), com espao para que as divergncias de viso do mundo sejam
aceitveis e no escalem.
A pergunta , olhando para a histria, que fatores podem afetar o curso de estabilidade
conseguido. No existiriam, no horizonte previsvel, hipteses que, do lado dos Estados
Unidos, afetassem a relao, quer na direo de mais conflito (como a Amrica do Sul
no uma rea de ameaa estratgica, as divergncias localizadas sobre segurana,
como na questo iraniana, afastam os dois pases, mas no sugerem confrontao),
quer na direo de mais aproximao. Ou melhor, as possibilidades, neste caso, adviriam de solues de ns negociadores em comrcio ou meio ambiente, para ficar em
dois exemplos. Mas, os processos abertos so de longo prazo.
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A ATITUDE MULTILATERAL
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Assim, fomos o pas que, ao lado do Japo, mais perodos serviu, como membro eleito,
no Conselho de Segurana. Temos enviado soldados s operaes de paz, desde Suez
em 1956. Enviamos contingentes importantes para Angola e para o Timor, e agora para
o Haiti. Defendemos solues negociadas para as crises internacionais e tivemos papel
ativo, como os painis chefiados pelo ento embaixador Celso Amorim, no esforo para
que os inspetores da onu voltassem ao Iraque em 1999. Fomos ativos na criao de
grupos, como o G77, que agregava interesses e abria espao para os pases em desenvolvimento. Nas questes de desarmamento: propusemos a criao de uma zona de
paz para o Atlntico Sul e, depois de assinar o tnp, temos atuado com empenho nas
negociaes quinqenais de reviso daquele tratado. Recentemente, propusemos uma
Iniciativa contra a Fome e defendemos um relatrio geral sobre direitos humanos, que
abrangesse todos os pases.
De certa forma, a participao se reforava na medida em que nos colocvamos no mainstream da legitimidade internacional. Houve poucos desvios: no tempo dos governos militares, nos afastamos do Conselho de Segurana, embora estivssemos ativos nos temas
econmicos e comerciais; outro tema que nos isolou foi o apoio posio de Portugal
na defesa das provncias ultramarinas, que s superamos, quando finalmente se tornaram
independentes nos anos 1970. Neste sentido, a democratizao nos anos 1990 criou as
condies para que assinssemos os pactos de direitos humanos e do Tribunal Penal
Internacional e, mais adiante, j no Governo Fernando Henrique, aderssemos ao tnp.
A continuidade est caracterizada, portanto, pela atitude de prestigiar o multilateralismo
(que abriria as portas para a participao nas decises sobre a ordem internacional)
e, como conseqncia, a disposio de
atuao crescente em praticamente todos
A continuidade est caracterizada pela
os temas da agenda internacional (sereatitude de prestigiar o multilateralismo e
mos, talvez, entre os pases em desen
pela disposio de atuao crescente em
volvimento o que maior nmero de
praticamente todos os temas da agenda
diplomatas ter em Genebra, Nova York e
internacional. Da, a naturalidade da
Viena). Em alguns temas, como meio
aspirao condio de membro
ambiente, o nosso peso bvio. Da, a
permanente do Conselho de Segurana.
naturalidade da aspirao condio de
membro permanente do Conselho de Segurana. Ainda que seja difcil e possa tardar
a soluo para a reforma do Conselho, ningum questiona as credenciais brasileiras,
para que venha a ocupar uma cadeira permanente ou, em outra hiptese, ganhe a possibilidade de um mandato longo.
OUTROS ESPAOS
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rizao mais precisa para que valha como referncia analtica e possa ser trabalhada
historicamente. De outro lado, a continuidade quase sempre valorizada politicamente.
Interessa entender porqu.
Os processos de transformao e adaptao (a mudanas internas ou internacionais)
tendem a ser graduais. Momentos de ruptura, anunciados em discurso, so raros, mas
ocorreram com a poltica externa independente de Jnio, a interdependncia de Castelo
Branco, o pragmatismo responsvel de Geisel e, em certa medida, no Governo Lula.
Outro elemento permanente a tendncia a ampliar espaos. A poltica mais expansiva do que cclica (abertura e fechamento), orientada tradicionalmente a buscar ampliar
parcerias e participao nas questes de ordem internacional.
As razes estruturais da continuidade fundamental a preferncia por diplomacia na
Amrica do Sul se ligariam a condies derivadas da prpria lgica diplomtica (o
fato de que temos dez vizinhos e preciso evitar confrontos, etc.), alm de que seramos
um pas geopoliticamente satisfeito e no ganhamos com atritos. Haveria outros: o
fato de que nunca tivemos conflitos sociais de gravidade que induzisse governantes a
buscar em conflito externo fonte de legitimidade; o fato de que temos uma burocracia
diplomtica estruturada e com prestgio interno; a necessidade de que tenhamos tranqilidade regional para levar adiante qualquer pretenso de presena global...
As transformaes (mais ou menos graduais) nos padres de continuidade derivariam
de fatores variados, alguns internos (diversificao econmica e necessidade de atitude
mais reivindicativa no plano internacional); democratizao (que leva a atitude mais
positiva em relao a direitos humanos); ou de fatores externos (o fim da Guerra Fria
amplia a margem de manobra em diversos temas e permite aprofundar mecanismos
subregionais de articulao diplomtica).
As rupturas obedecem igualmente ora a fatores internos (o movimento militar de 1964
e a necessidade de afirmar lealdade ao Ocidente leva a que se reveja a poltica em relao
a Cuba, algumas posies multilaterais, etc.), ora a fatores externos (o isolamento internacional do Brasil durante os governos militares foram, ainda em sua vigncia, a tentativa de rever posies em relao a temas como Oriente Mdio, apartheid, etc.).
No marco da permanncia, se as rupturas so raras, menos raras so as diferenas
de estilo diplomtico, que se revelam em praticamente todos os presidentes, mesmo
quando as condies estruturais no variam (por exemplo: o ativismo de Arthur Bernardes e a passividade internacional de Washington Luiz; as diferenas entre os governos militares, que vo, com os Estados Unidos, do alinhamento de Castelo Branco ao
desafio de Geisel).
A resultante desejada das constantes ter sido a conquista de autonomia diplomtica, maior liberdade de manobra nos negcios do mundo e, nesse sentido, as constantes foram um elemento da conquista da autonomia. O desafio que continua a
existir sempre o de saber de que forma avanamos na autonomia e que traos de
continuidade nos reforam nesse projeto.
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NOTAS
*
O p r e s e n t e a r t i g o r e s u l t a d a
comunicao proferida nos XVII Cursos
Internacionais de Cascais realizados entre
21 e 26 de Junho de 2010 no Centro
Cultur al de Cascais, e organizados
pela Cmara Municipal de Cascais e pelo
ipri unl .
1
A te n d n c i a n at u r a l b u s c a r,
especialmente em conflitos de fronteira,
mediadores ou rbitros fora da regio. Isto
valeu no passado, quando foram rbitros,
para a questo de Palma com a Argentina,
o Presidente Cleveland, dos Estados
Unidos, e a do Amap, o Presidente da
Confederao Sua. Mais recentemente,
o papa Joo Paulo II que ser o mediador
para a questo de Beagle, entre o Chile e
a Argentina. Tradicionalmente, vizinhos
no so mediadores preferidos,
exatamente porque teriam, quase sempre,
alguma vantagem a auferir em funo do
resultado da arbitr agem. Isto talvez
explique o cuidado brasileiro na crise das
papeleras entre a Argentina e o Uruguai
ou a discrio quando buscou atenuar
conflitos e atr itos, or iginados pelo
Presidente Chvez.
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O s g o v e r n o s m i l i t a r e s f i ze r a m
movimentos de cooperao no combate
ao comunismo, mas, pel a prpr ia
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15
O alinhamento no necessariamente
imposto, mas responde a interesses de
grupos que ganhariam com a parceria.
curioso que, em algumas ocasies,
mesmo no auge do alinhamento, ou no
aceitamos demandas importantes para os
Estados Unidos (como o envio de tropas
para a luta na Coria) ou divergimos de
p r o p o s t a s a p r e s e nt a d a s e m f o r o s
multilaterais (especialmente na rea
econmica, tanto no Governo Dutra, nas
reunies de Havana para negociar um
rgo de comrcio, quanto nos foros da
onu ). Tambm curioso assinalar que,
em certas circunstncias, fomos alm dos
Estados Unidos na luta anticomunista,
quando se baniu o Par tido Comunista
Br asileiro, em 1947, alis contr a o
conselho americano, mas por razes de
poltica interna.
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