A complexidade do desenvolvimento sustentável

DOUTRINA NACIONAL
A COMPLEXIDADE IDEOLGICA, JURDICA

E POLTICA DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL E A NECESSIDADE DE
COMPREENSO INTERDISCIPLINAR
DO PROBLEMA
THE IDEOLOGICAL, LEGAL AND
POLITICALCOMPLEXITY OF SUSTAINABLE
DEVELOPMENT AND THE NEED
OFINTERDISCIPLINARY UNDERSTANDING
Andr Folloni
folloni.andre@pucpr.br
Recebido em 31/10/2013
Aprovado em 01/06/2014
SUMRIO: 1. Introduo 2. Desenvolvimento e ideologia 2.1. Ideologia 2.2. O desenvolvimento
como ideologia 3. Desenvolvimento e direito 3.1. A chegada do desenvolvimento sustentvel
ao constitucionalismo brasileiro 3.2. O desenvolvimento como tema jurdico constitucional:
desenvolvimento sustentvel 4. Desenvolvimento e poltica 4.1. O complexo direcionamento
poltico da constituio 4.2. O espao legtimo para a conformao poltica do desenvolvimento 5.
Consideraes finais. Referncias
Resumo:
O desenvolvimento sustentvel um tema
complexo que no pode ser bem compreendido
pelo isolamento disciplinar do conhecimento.
Para os juristas, o desenvolvimento sustentvel
um tema relevante, no mnimo, em seus
aspectos ideolgicos, jurdicos e polticos.
No aspecto ideolgico, o desenvolvimento
um discurso produzido pelos pases centrais
para caracterizar os pases perifricos como
Abstract:
Development is a complex issue that can not
be well-understood by the disciplinary isolated
knowledge. For law scientists, the development
is an important issue, at least in its ideological,
legal and political aspects. In the ideological
aspect, development is a discourse produced
by the central countries to characterize the
peripheral countries as living in the past and
dependent. On the legal aspect, the Constitution
63
A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

necessidade de compreenso interdisciplinar do problema
atrasados e dependentes. No aspecto jurdico,

a Constituio desenha um conceito complexo
de desenvolvimento sustentvel que envolve,
necessariamente e em conjunto, os planos social,
econmico, cultural e pessoal, abrangendo
todas as dimenses fundamentais da vida
humana digna necessria para a felicidade.
No aspecto poltico, a Constituio deixa em
aberto modelos possveis e contraditrios de
implementao do desenvolvimento sustentvel,
brings a complex concept that involves social,

economic, cultural and personal development,
comprehending all fundamental dimensions of
human life with dignity and ready for happiness.
In the political area, the Constitution leaves open
the possibility of different and contradictory
models to implement development, though
prohibiting the adoption of extremist
ideologies but allowing range of options in
pursuing development as ideal. So Constitution
vedando a adoo de ideologias extremistas mas

permitindo amplitude de opes na persecuo
do desenvolvimento enquanto ideal. Por isso,
deixa opes abertas para o Poder Legislativo
e Executivo, mas permite ao Poder Judicirio
intervir em situaes extremas.
lets various options for the Legislature and

Executive, but allows the Judiciary to interfere
in extreme situations.
Palavras-Chave:
Desenvolvimento
Desenvolvimento
Sustentabilidade.
Keywords:
Sustainable Development. Constitution. Socioeconomic Development. Sustainability.
sustentvel. Constituio.
socioeconmico.
1. INTRODUO
O texto presente procurar demonstrar que o desenvolvimento sustentvel um tema
complexo por isso mesmo, adota, como mtodo, a interdisciplinaridade. Em sua complexidade,
o desenvolvimento, para os juristas, um tema que deve ser compreendido, no mnimo, em seus
aspectos ideolgicos, jurdicos e polticos. O texto procurar, em um primeiro momento, compreender
as questes ideolgicas que envolvem o problema do desenvolvimento. Essa compreenso ser
fundamental na interpretao do que vem a ser o desenvolvimento sustentvel enquanto tema
jurdico fundamental da Constituio brasileira. Por fim, a interpretao constitucional pretender
expor qual o legtimo espao de deliberao poltica da tributao no Brasil e em que situaes
o discurso jurdico pode e deve interferir no debate poltico. Isso dever permitir concluir at
que ponto o debate sobre desenvolvimento sustentvel interessa aos juristas enquanto juristas, ou
seja, enquanto legitimador da possibilidade de interveno do conhecimento jurdico especializado
enquanto tal, com todo seu poder institucional, sobre o espao democrtico de deliberao popular.
64
Revista Direitos Humanos Fundamentais, Osasco, jan-jun/2014, ano 14, n.1, pp. 63-91
Andr Folloni
2.
DESENVOLVIMENTO E IDEOLOGIA
2.1. Ideologia
O desenvolvimento um discurso ideolgico. Ideologia, tambm
ela, assim como desenvolvimento, uma palavra fortemente vaga e
ambgua, mas pode ser entendida no sentido de uma formulao mental
e ideal que acaba por deixar velada a realidade sobre a qual aquela
formulao se constri. Ao faz-lo, ao mesmo tempo que dificulta
o acesso realidade, apresenta-se como a verdadeira, lgica, correta,
sensata e indiscutvel explicao do real. A incompreenso do substrato
real sobre o qual a ideia produzida o que permite, ideia, apresentarse como verdadeira ou vlida (EAGLETON, 1997, p. 15-16; CHAU,
2001, p. 8-9).Assim pode ser caracterizado o fenmeno ideolgico.
Embora nem sempre admitido, importante ter em mente que
esse processo do ocultamento do real vale, inclusive, para as ideologias
que pretendem acesso ao real para desintegrar outras ideologias.
Em geral, as ideologias que se postam mais esquerda enxergam o
mundo pelas lentes da luta de classes e da explorao de uma classe
pela outra, reduzindo toda a complexidade da realidade a esse dado e
construindo, a partir da, uma viso de mundo e um plano de ao. As
ideologias que se localizam mais direita veem na liberdade individual,
na luta e na competio, valores positivos relacionado ao progresso e
melhora da condio humana no mundo, o que as leva a compreender
o mundo a partir da noo de liberdade para competir e vencer pelo
mrito, criando, dessa viso igualmente redutora, o seu prprio projeto
(BOBBIO, 1995, p. 32 e seguintes). So explicaes da realidade que,
a pretexto de compreenso, superam a realidade com interpretaes
vlidas em exclusividade, hipostasiando um aspecto da realidade
normalmente verdadeiro explorao ou competio e, com essa
hipertrofia, mantendo velada a complexidade do real, negligenciando
aspectos que, se considerados, poderiam ser determinantes na alterao
da compreenso. Com base nessa interpretao da realidade, propem
projetos e planos de ao. Assim, por um lado, lcito dizer que muitas
ideologias baseiam-se em algo de real: a explorao de um ser humano
por outro um dado da realidade; o anseio humano por liberdade e
pelo desenvolvimento de suas potencialidades tambm. Por outro lado,
lcito dizer, tambm, que a hipervalorizao desse dado leva a uma viso
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de mundo redutora. Por um terceiro lado, comum que essa reduo da

complexidade a um elemento tenha subjacente um projeto de poder e
de atuao perante o mundo ou que o proponha expressamente. E, por
outro lado ainda, no raro as ideologias envolvem alguma contradio
performativa: a liberdade, nas ideologias liberais, s pode ser garantida
para uns mediante a perda de liberdade do outro; a explorao de uns,
nas ideologias contrrias, eliminada pela inverso e a explorao de
outros. Essa valorizao de algo que, no entanto, perde-se, revela como,
para sustentar o valor, o argumento obrigado a neg-lo, o que implica
uma raramente admitida contradio pragmtica (APEL, 2000, p. 453;
TURNER, 1983, p. 22-26).
Isso assim, inclusive, porque, no fundo, toda compreenso da
realidade , de certa forma, uma formulao lingustica que substitui a
realidade por uma compreenso mantendo, com ela, uma relao difcil,
mais ou menos distante. A compreenso racional humana baseia-se nos
sentidos, que permitem um acesso apenas bastante limitado realidade,
e depende desse recurso limitado e frequentemente enganoso; e tambm
baseia-se na formulao lingustica do entendimento, de modo que a
compreenso racional depende radicalmente de uma linguagem tambm
limitada. Contudo, sob certo sentido, manter um posicionamento crtico
diante das ideologias pode ser, ela prpria, uma atitude ideolgica, obtida
a partir da explicao do mundo pelo ceticismo cognitivo absoluto, que
oculta outras dimenses do real a compreensibilidade, afinal, um
dado da convivncia humana. Ou, talvez, obtida a partir da compreenso
esquemtica e estereotipada do contedo de certas ideologias.Vivemos,
ento, nessa permanentemente cambiante dialtica entre compreenso
limitada, viso esquemtica e realidade complexa.
Parece razovel supor, em sntese, que a existncia de ideologias
no pode ser erradicada: no atual estdio do desenvolvimento humano,
so recursos ineliminveis da compreensibilidade e da tomada de posio
tica e poltica. Se uma ideologia especfica pode ser denunciada, decair
ou at desaparecer, a existncia das ideologias enquanto fenmeno parece
algo profundamente conectado condio e experincia humanas, na
histria e contemporaneamente um dado que deve ser compreendido
e com o qual devemos aprender a conviver.
66
Andr Folloni
1.2. O desenvolvimento como ideologia

Uma possvel explicao da realidade geopoltica o recurso ao
desenvolvimento. Toma-se um determinado modelo de organizao
social como desenvolvida e avaliam-se as demais de acordo com o grau
de proximidade do modelo que apresentam. Assim, quanto mais prxima
do modelo, mais desenvolvida ser uma organizao social; quanto mais
distante, menos desenvolvida ou, at, subdesenvolvida. A aparente
aproximao, no tempo, entre uma organizao social e o modelo eleito
revelam um estdio de em desenvolvimento.
Sendo apenas uma explicao, redutora e, no raro, repousa
sobre bases arbitrrias a eleio de um aspecto da realidade como o
mais relevante, ou o nico a ser considerado, poder ter um carter mais
ou menos arbitrrio. Assim, o que seria uma sociedade desenvolvida?
Eis a um juzo de valor. Pode ser considerada desenvolvida aquela
sociedade na qual o meio ambiente maximamente preservado; pode ser
tida por desenvolvida aquela organizao social na qual as pessoas tm
ampla liberdade para dirigir suas vidas, o que pode ser incompatvel com
a preservao do meio ambiente. possvel entender por desenvolvida
aquela comunidade em que o consumismo foi superado e o acmulo
fetichista de bens materiais desnecessrios desapareceu; possvel, ao
contrrio, achar desenvolvida exatamente aquela sociedade na qual
existe o mximo acmulo de bens materiais; inclusive, nessa ltima
vertente, condicionar ou no a qualificao como desenvolvido
a que o mximo acmulo esteja distribudo entre o maior nmero de
pessoas. Cabe considerar desenvolvida a sociedade na qual as inovaes
tecnolgicas se sucedem com cada vez mais velocidade, vendo a
disseminao de smartphones, tablets, notebooks e afins como um sinal de
desenvolvimento; mas tambm cabe considerar desenvolvida a sociedade
que valoriza dimenses no computadorizadas da vida, como o amor
ou a espiritualidade, e v a disseminao de gadgets tecnolgicos como
algo a ser evitado. Como possvel perceber, o que ser definido como
desenvolvido no algo totalmente isento de certa arbitrariedade.
A viso de desenvolvimento hegemnica no sculo XX tem
sua origem, comumente, atribuda ao discurso de posse do presidente
estadunidense Harry S. Truman na Casa Branca, em 20 de janeiro de 1949.
Muitos concordam que ali teria nascido a diviso moderna do mundo
entre os pases desenvolvidos e os pases no desenvolvidos (GMEZ,
67

2005, p. 54; SANTOS, 2011). O modelo de desenvolvimento eleito so os

Estados Unidos da Amrica e a Europa, que passam a ocupar a posio
de centro do mundo, deixando para o restante do planeta a qualificao
de periferia. A diviso do mundo entre norte e sul deixa de ser espacial
para ser ideolgica: o norte o modelo de desenvolvimento, enquanto
o sul formado pelos pases que devem buscar chegar a essa condio.
Essa concepo de desenvolvimento cria, tambm, uma
compreenso temporal: os pases desenvolvidos so aqueles que, do
presente, olham confiantes e satisfeitos para o futuro; os pases no
desenvolvidos no chegaram ainda ao presente, vivendo no passado. Se
o presente a vida em computadores, automveis computadorizados,
escritrios e salas de aula multimdia, consultrios mdicos
computadorizados etc., aquelas sociedades que vivem sem esses aparatos
esto no passado, embora estejam no presente. O tempo assume, ento,
esse paradoxo: pessoas que vivem no mesmo tempo cronolgico por
exemplo, incio do sculo XXI vivem em tempos ideologicamente
distintos: alguns vivem no presente e esto prontos para o futuro; muitos
esto no passado e precisam de muito esforo para chegar ao presente.
Esses, que vivem no passado, subdesenvolvidos ou em
desenvolvimento note-se, nas expresses, as referncias temporais ,
deveriam ser comandados e conduzidos por aqueles que j chegaram
ao presente. Assim, Estados Unidos e Europa assumem a condio
ideolgica de lderes do mundo e cuja liderana deve ser seguida por
todos aqueles que almejam o desenvolvimento e todos almejam, pois
o desenvolvimento torna-se uma ideologia hegemnica, um mito, uma
crena, um artigo de f incontestvel (RIST, 2002, pp. 30-36). At que
ponto possvel ou desejvel chegar a esse objetivo de desenvolvimento
um problema que deve permanecer em aberto para um pensamento
verdadeiramente crtico.
As ideologias dominantes na segunda metade do sculo
XX capitalismo e comunismo tm, em comum, os modelos de
desenvolvimento tecnolgico vide a corrida espacial entre os Estados
Unidos e a Unio Sovitica. A multiplicidade de formas de vida
comunitria e de desejos individuais reduzida a uma homogeneidade
enquanto objetivo e fim: tudo o que diferente do modelo est atrasado,
no passado, no desenvolvido e precisa ser superado em direo ao
alinhamento homogeneizador.
68
Andr Folloni
O que varia entre as ideologias do sculo XX , fundamentalmente,

o caminho para que esse objetivo seja atingido. Em termos esquemticos,
nas ideologias mais direita, o caminho a liberdade individual e a
competio; nas ideologias mais esquerda, a competio promove a
liberdade do vencedor, condenando o perdedor ao status de vtima do
sistema, que deve ser invertido ou neutralizado. Na sua busca obstinada
pela igualdade de todos, ideologias esquerdistas, no raro, suprimem a
liberdade individual oferecendo, por exemplo, como escolha nica,
o produto do aparato estatal. Na sua busca obstinada pela liberdade,
ideologias direitistas, no raro, inviabilizam a igualdade e assumem
a desigualdade como uma necessidade o melhor quele de maior
mrito. Essa defesa da liberdade, porm, comumente desemboca numa
impossibilidade de liberdade substitui a definio estatal do produto
pela definio do mercado, que costuma polarizar a oferta entre dois ou
poucos provedores, quando no em um s Coca-Cola e Pepsi, Apple
e Samsung, Tam e Gol, Google e Yahoo! etc. Para alguns, que verdadeira
liberdade h em optar entre Nike e Adidas, ou entre Windows e MacOS,
sem a escolha de no usar computador? Ser esta uma liberdade
genuna? Ser que os valores econmicos so os nicos legitimados a
determinar escolhas de vida para toda a populao mundial? Por outro
lado, para outros, opo razovel suprimir a pouca liberdade oferecida
pelo mercado pela nenhuma liberdade oferecida pelo controle estatal?
No seria melhor simplesmente regular o mercado para evitar que a
concorrncia seja suprimida? Mas ser a concorrncia um valor ou um
desvalor? A comunho e a cooperao no seriam valores superiores em
relao concorrncia e disputa? Sero elas, contudo, possveis?Esse
tipo de debate resiste queda do Muro de Berlin e mostra-se persistente
no incio do sculo XXI, ainda um sculo de ntida polarizao ideolgica.
O sculo XX insiste em no terminar (MORIN, 1986, passim).
Por outro lado, h quem sustente ser invivel aos pases no
desenvolvidos atingir os padres de desenvolvimento do modelo imposto.
Esse desenvolvimento foi obtido pelo colonialismo e pelo imperialismo.
possvel chegar a ser centro sem ter uma periferia dominada, pela fora
das armas, do dinheiro ou das ideias e imagens, que fornea mo de
obra e matria prima? (QUIJANO, 2005, p. 45). Ora, se isso no for
possvel, a ideologia do desenvolvimento produz, reproduz e mantm a
auto-percepo de inferioridade e de atraso de todo aquele que no se
adequa ao modelo do desenvolvido. O sentimento de inferioridade ,
69

inclusive, potencializado pelo no reconhecimento de si pelo outro o

desenvolvido como um igual em dignidade, o que causa um dficit
fundamental na formao da subjetividade (HONNETH, 2003, p. 67).
A face perversa da ideologia do desenvolvimento fica patente.
Alm disso, h quem sustente ser indesejvel atingir esse padro de
desenvolvimento baseado no consumo, no fetichismo, no materialismo,
na explorao de recursos naturais e de seres humanos transformados
de pessoas em coisas, em recursos humanos, capital humano, voc
s/a etc. Seria um padro insustentvel e destinado extino prematura
da espcie humana (FREITAS, 2011, p. 79). O que poderia levar,
inclusive, paradoxal determinao de no desenvolvimento aos no
desenvolvidos, que se deveriam resignar a permanecer numa situao
ideologicamente definida como um passado inferior, aprofundando o
dfice de reconhecimento.
Sendo indesejvel ou invivel, o desenvolvimento, na forma como
imposto aos pases perifricos, seria mais uma ideologia que implica
contradio performativa: sustentar o dever de desenvolvimento segundo
o modelo EUA-Europa para pases que no tm colnias econmicas
ou culturais, ou que ocupam a posio perifrica de fornecedor de mo
de obra e de matria prima, implica, na implicitude, a negao desse
dever. E, tambm nessa medida, traduz-se em um discurso que legitima
a dominao econmica e cultural, ao elevar o modelo e diminuir aqueles
que no o podem atingir.
nesse pano de fundo que surge a Constituio de 1988, a
primeira Constituio fortemente desenvolvimentista da histria
brasileira. E, a, o desenvolvimento passa a ser um tema tambm jurdico,
no exclusivamente ideolgico.
3.
DESENVOLVIMENTO E DIREITO
3.1. A chegada do desenvolvimento

constitucionalismo brasileiro
sustentvel
ao
O desenvolvimento tornou-se um problema geopoltico apenas

recentemente, em termos histricos, como visto. No mbito jurdico, o
tema tambm recente. No Brasil, a preocupao constitucional com o
desenvolvimento inaugura-se, de forma bastante incipiente, com o texto
70
Andr Folloni
de 1967 e cresce um pouco com a Emenda n. 1, de 1969. Mas com a

Constituio de 1988 que a preocupao jurdica com o desenvolvimento
aprofunda-se intensamente.
O texto de 1967 o primeiro na tradio constitucional
brasileira a referir-se ao desenvolvimento, mas o faz de forma tmida
e restrita. Tmida, porque feita em apenas trs preceitos: estabelece o
desenvolvimento econmico como fundamento da ordem econmica,
e elege, como sua finalidade, a realizao da justia social (art. 157, V);
reserva Unio competncia para estabelecer e executar planos regionais
de desenvolvimento (art. 8., XIII); e qualifica as terras devolutas
indispensveis ao desenvolvimento econmico como bens da Unio (art.
4., I). E restritivamente porque, como se percebe, em dois desses trs
preceitos, qualifica o desenvolvimento como econmico e, no outro,
refere-se a planos apenas regionais de desenvolvimento.
Uma teoria do desenvolvimento baseada na Carta de 1967 poderia,
sem grande possibilidade de erro, restringir a noo ao desenvolvimento
econmico. Foi apenas na dcada de 1990 que o Produto Interno Bruto
foi abandonado como ndice de mensurao do desenvolvimento pela
Organizao das Naes Unidas. Desenvolvimento, nesse perodo, era
identificado com crescimento econmico.
Na Emenda n. 1/1969 h leve intensificao do tema. A Unio pode
destinar a receita de certos impostos para o financiamento de programas
de desenvolvimento econmico (art. 21, 4.). Outros pontos
mencionam desenvolvimento nacional (art. 4., I; art. 8., V; art. 160,
caput) e planos e programas regionais e nacionais de desenvolvimento (art.
8., XIV; art. 43, IV). A ordem econmica torna-se ordem econmica
e social, mas o preceito que inaugura sua disciplina o artigo 160, caput
evidencia a separao conceitual entre desenvolvimento econmico
e justia social: A ordem econmica e social tem por fim realizar o
desenvolvimento nacional e a justia social.... Estivesse a justia social
inserida no conceito de desenvolvimento, a adio seria desnecessria.
A Constituio de 1988 amplia e aprofunda, intensamente, o
tratamento jurdico do desenvolvimento. Seu prembulo anuncia a
instituio de um Estado Democrtico destinado a assegurar, dentre
outros, o desenvolvimento sem qualquer qualificao, como
econmico, que pudesse restringir o alcance do termo. O mesmo ocorre
com o artigo 3., que inclui, dentre os quatro objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil, garantir o desenvolvimento nacional.
71

Note-se a importncia do desenvolvimento, em sentido amplo, na

Constituio de 1988: o Estado Democrtico constitudo para assegurlo; o desenvolvimento um dos valores supremos da sociedade brasileira
e um dos quatro objetivos fundamentais da Repblica. Princpios
fundamentais como a igualdade relacionam-se com concesses
especficas a regies menos desenvolvidas, em ateno necessidade de
...promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as
diferentes regies do Pas (CF, art. 151, I).
No s a ampliao semntica e a relevncia normativa,
mas o tratamento detalhado do desenvolvimento fica patente ao
longo da Constituio. O texto dedica-se a uma srie de aspectos do
desenvolvimento, tecendo uma rede complexa de elementos que no
exclusivamente, porm conformam o desenvolvimento em sentido
amplo. Nesse sentido, o desenvolvimento um tema complexo
(MORIN; LE MOIGNE, 2004, p. 25; SIQUEIRA, 2011, p. 27-66).
Esses aspectos so qualificados em pontos especficos da Constituio,
que detalham o desenvolvimento. A Constituio menciona, por
exemplo, o desenvolvimento econmico (art. 239, 1.), referindo-se
a um aspecto da totalidade complexa. Em outro ponto, parece restringir
ainda mais a noo de desenvolvimento econmico, ao mencionar o
desenvolvimento do sistema produtivo (art. 218, 2.), detalhando
sua normatividade. Tambm alia o desenvolvimento econmico a outro
aspecto, quando se refere, por exemplo, ao desenvolvimento tecnolgico
e econmico (art. 5., XXIX). Mas o desenvolvimento tecnolgico
preocupao da Constituio, inclusive, sem relevo imediato para o
desenvolvimento econmico, aliado ao desenvolvimento cientfico: o
texto contm a expresso desenvolvimento cientfico e tecnolgico
(art. 200, V); depois, desenvolvimento cientfico (art. 218, caput), sem a
preocupao imediata com a tecnologia junto ao conhecimento cientfico.
Em outros pontos, o desenvolvimento econmico aliado ao social:
desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX), desenvolvimento
social e econmico (art. 180) e desenvolvimento scio-econmico
(art. 151, I). As preocupaes humanitrias e culturais complexificam
a noo quando o texto se refere a desenvolvimento humano, social
e econmico (art. 216-A) e a desenvolvimento cultural e scioeconmico (art. 219). E, em certos pontos, a questo econmica
fica subjacente ou eclipsada por outros aspectos do desenvolvimento
destacados em trechos especficos da Constituio: desenvolvimento
72
Andr Folloni
da pessoa (art. 205; art. 227, V); desenvolvimento cultural (art. 215,
3.); desenvolvimento do ensino (art. 34, VII, e; art. 35, III; 167, IV;
212, caput; 214, caput); desenvolvimento urbano (art. 21, XX e art. 182,
caput). E, alm de preocupaes com o desenvolvimento nacional (art.
174, 1.) ou desenvolvimento do Pas (art. 192, caput), a Constituio
tambm tem ponto em que se volta especificamente ao desenvolvimento
regional (art. 163, VII).
Alm disso, embora visto amplamente, o desenvolvimento no
livre de qualificaes materiais. Ele deve ser buscado em equilbrio
com o bem-estar em mbito nacional (art. 23, par. nico); deve ser
um desenvolvimento equilibrado (art. 192, caput); sua busca no
pode contradizer o dever de defender e preservar o meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) em redao, alis,
aproximada da noo de desenvolvimento sustentvel do Relatrio
Brundtland, da ONU, de 1987, como se ver.
O desenvolvimento, ento, tema fundamental para a Constituio
de 1998. Foi para assegur-lo, dentre outros elementos, que se constituiu
um Estado Democrtico. A Repblica tem quatro objetivos; um deles
garantir o desenvolvimento nacional. De que significado lcito cogitar,
porm, quando se examina todo esse tratamento extenso e variado, para
o desenvolvimento no contexto jurdico brasileiro?
3.2. O desenvolvimento como tema jurdico constitucional:

desenvolvimento sustentvel
Se verdade que o jurista no deve ignorar todo o aspecto ideolgico
do discurso do desenvolvimento e as aporias que ele implica, tambm
verdade que dever do jurista buscar compreender o desenvolvimento na
forma como posto na Constituio. Tendo a Constituio brasileira toda a
complexidade acima referida, no tratamento que d ao desenvolvimento,
essa tarefa torna-se ainda mais relevante.
Nos seus preceitos iniciais, a Constituio inclui o desenvolvimento
entre os valores para cuja persecuo o Estado criado, e o relaciona
entre os quatro objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil (Prembulo e art. 3., II). Nesses preceitos, a Constituio no
qualifica o desenvolvimento, deixando o termo em aberto e permitindo
elucubraes bastante livres para sua interpretao.
73

No entanto, no decorrer do seu texto, a Constituio qualifica

detalhadamente o desenvolvimento. preciso tentar compreender
todos esses preceitos em conjunto, mantendo presente o horizonte
hermenutico da realidade brasileira contempornea e do contexto
internacional, incluindo o espao-tempo que est a como medida
necessria de interpretao.
Ainda, como pano de fundo necessrio, imprescindvel a
compreenso de que a Constituio brasileira de 1988, diferente de
manifestaes constitucionais anteriores, pretende a transformao da
realidade social e impe compromissos nesse sentido. A Constituio,
claramente, contm avaliaes da realidade socioeconmica e ambiental,
juzos de valor. Esses so juzos, denotam avaliao negativa do que
estava a e, a partir dessa verificao avaliativa, constroem deveres de
ao transformadora.
A Constituio, por exemplo, pe como objetivo da Repblica
construir uma sociedade livre, justa e solidria. Analiticamente,
possvel apontar o que est subjacente a essa prescrio: (a) a sociedade
brasileira no livre, nem justa, nem solidria: um juzo de fato baseado
em compreenses valorativas; (b) o fato de a sociedade brasileira
no ser livre, justa e solidria, negativo: um juzo de valor baseado
naquela verificao fatual; (c) se negativo, deve ser transformado,
superado, invertido, partindo-se de uma sociedade no livre, no justa
e no solidria, para o seu contrrio: um juzo de dever-ser, que impe
prescrio, baseado nos juzos verificativo e avaliativo anteriores. O
mesmo para a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo
de desigualdades sociais e regionais: percebe-se a existncia de pobreza
e de marginalizao (juzo descritivo), apresenta-se isso como negativo
(juzo de avaliao) e impe-se, como dever jurdico, sua transformao
(juzo prescritivo), em tudo isso pressupostos valores que contribuem
para determinar o que pobreza, marginalizao e desigualdade, para a
avaliao negativa e para a avaliao utilidade, convenincia, oportunidade
ou obrigatoriedade de constituir sua superao como dever jurdico
o que depende, em complexidade, e inclusive, tambm, de uma teoria
da Constituio e da prescritividade de suas proposies. Isso tambm
vale para a promoo do bem de todos, a superao dos preconceitos, a
consagrao do pluralismo, da harmonia social, da paz, a livre iniciativa,
a valorizao do trabalho, a dignidade e a felicidade da pessoa humana etc.
Nossa Constituio , claramente, um documento de avaliao de uma
74
Andr Folloni
realidade, da percepo de que essa realidade precisa ser transformada

e da criao de compromissos e deveres jurdicos de atuao nesse
sentido (SCHOUERI, 2005, p. 43). Desconsiderar essa realidade, em
suas produes tericas e prticas, pode implicar atuao dos juristas em
desconformidade com a Constituio (FOLLONI, 2012, p. 25).
Dentre as realidades a serem transformadas est a riqueza. Numa
primeira aproximao, preciso compreender que o Brasil no um
pas em que a riqueza seja gerada para todos ou distribuda para todos.
No era em 1988 e segue no sendo. A Constituio brasileira avalia essa
realidade como negativa e impe que (a) a pobreza e a marginalizao
sejam erradicadas e que (b) as desigualdades sejam diminudas (art.
3., III). Nesse contexto, a Constituio prescreve o desenvolvimento
econmico. com fundamento no desenvolvimento econmico
alm do interesse social e do desenvolvimento tecnolgico que a
Constituio determina que a lei assegurar aos autores de inventos
industriais, privilgio temporrio para sua utilizao, bem como proteo
s criaes industriais, propriedade das marcas, aos nomes de empresas
e a outros signos distintivos... e inclui essa determinao no catlogo de
direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5., XXIX note-se que a
propriedade industrial no um valor em si mesma, mas assegurada,
segundo o mesmo dispositivo, ...tendo em vista o interesse social e o
desenvolvimento tecnolgico e econmico do Pas. O outro preceito
no qual a Constituio se refere a desenvolvimento apenas econmico
o artigo 239, 1..
A Constituio, sem dvida, preocupa-se com o desenvolvimento
econmico, e esse conceito geralmente ligado ao processo de
enriquecimento de pessoas e de pases, ao crescimento nas condies
financeiras e materiais, ao aumento da riqueza material. Num conceito
restrito, desenvolvimento econmico equipara-se a crescimento
econmico, objeto de vrias teorias estudadas pela Economia. Sendo
um tema constitucional, tambm afeto aos juristas, que precisam
complexificar seu discurso diante da complexificao do seu objeto
de estudo (FOLLONI, 2013, p. 412). O crescimento econmico ,
tradicionalmente, medido pelo Produto Interno Bruto. Esse ndice, em
sua forma mais tradicional, revela a riqueza geral produzida em uma
localidade num determinado perodo de tempo, mas no a distribuio
dessa riqueza. Um aprimoramento est no PIB per capita; outro, no
Coeficiente de Gini. Como a Constituio brasileira, ao mesmo tempo
75

em que impe como objetivo o desenvolvimento econmico, tambm

prescreve a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades, no
basta o acmulo individual de riqueza para alguns, mas sua distribuio.
Produzir ao menos enquanto no houver o suficiente e distribuir
riqueza imposio constitucional e negligenci-lo descumprir a
Constituio.
Mas a Constituio, em outros pontos, atrela o desenvolvimento
econmico ao social. Por exemplo: a Unio tem competncia para
elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econmico e social, havendo
competncia reservada lei complementar na matria; o turismo fator
de desenvolvimento social e econmico (art. 21, IX; art. 43, 2., II;
art. 180). O plano no s de desenvolvimento econmico ou s de
desenvolvimento social, mas de desenvolvimento econmico e social; o
turismo no fator de um ou de outro desenvolvimento, mas de ambos.
Um no pode se dar sem o outro. A Constituio ainda se refere ao
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (art. 239,
1.).
Essas formulaes literais so ambguas, porque podem sugerir
que os planos promovam tanto o desenvolvimento econmico quanto
o social, coisas distintas que devem andar juntas; mas tambm pode
sugerir que no h desenvolvimento econmico separado do social e
vice-versa, criando uma solidariedade entre ambos. Essa ambiguidade
dupla: possvel compreender que, embora no seja possvel obter
desenvolvimento econmico sem desenvolvimento social e vice-versa,
de modo que h uma solidariedade entre eles no plano da realidade, so
conceitualmente distintos; mas tambm possvel compreender que o
desenvolvimento econmico implica conceitualmente o desenvolvimento
social e vice-versa, de modo que o desenvolvimento econmico social
e o desenvolvimento social econmico, no s na realidade, mas na
ideia de desenvolvimento econmico e de desenvolvimento social. Nesse
segundo sentido, s se menciona restritivamente desenvolvimento
econmico ou desenvolvimento social por economia de expresso,
estando implcito um aspecto na referncia ao outro.
Outros pontos da Constituio, porm, eliminam essa ambiguidade.
H preceitos que fundem econmico e social em um conceito nico:
desenvolvimento scio-econmico (art. 151, I; art. 219). H outro que
se refere a desenvolvimento cultural e scio-econmico (art. 219). Em
76
Andr Folloni
termos de interpretao constitucional, porm, a distino no parece

relevante. Se a Constituio prescreve a busca pelo desenvolvimento
social e econmico, ou pelo desenvolvimento scio e econmico, em
ambos os casos a prescrio deve atingir ambos os aspectos da realidade:
o social e o econmico. Estejam eles dissociveis na realidade ou no
plano conceitual, pouco importa para fins de compreenso da prescrio
constitucional: o desenvolvimento a ser buscado econmico e social.
Isso vale, inclusive, para aqueles dois preceitos constitucionais que
mencionam o desenvolvimento econmico sem mencionar o social. Como
a Constituio deve ser interpretada em conjunto, de forma sistemtica, a
compreenso de um dispositivo no deve ser feita de modo a anular outro
um aspecto daquilo que a doutrina denomina unidade da Constituio
(CANOTILHO, 1991, p. 162; BARROSO, 1999, p. 182). Se verdade,
por exemplo, que, ao mencionar a propriedade industrial, a Constituio
refere-se apenas a desenvolvimento econmico, e mesmo se for possvel
sustentar uma separao conceitual ou ftica entre desenvolvimento
econmico e desenvolvimento social, tambm verdade que a proteo
propriedade industrial no pode anular o desenvolvimento social, pois
isso implicaria desrespeito a outros mandamentos constitucionais e uma
atuao, no conjunto, inconstitucional.
Mas, se se sabe o que desenvolvimento econmico
gerao e distribuio de riqueza , o que se h de compreender por
desenvolvimento social? A expresso social no estranha
Constituio pelo contrrio. Uma primeira aproximao registra
a relevncia constitucional dos direitos sociais. No Prembulo, a
Constituio declara a instituio de um Estado Democrtico destinado
a assegurar o exerccio dos direitos sociais. O Captulo II do Ttulo II da
Constituio trata dos direitos sociais: o artigo 6. enumera-os so
direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados e os demais artigos desse
captulo detalham os direitos do trabalho. Atentar contra os direitos
sociais crime de responsabilidade do Presidente da Repblica (art. 85,
III).
Alm dos direitos sociais, a Constituio utiliza o termo em outros
pontos. O trabalho tem valor social (art. 1., IV) e a propriedade deve
atender sua funo social (art. 5., XXIII; art. 170, III; art. 182, 2.;
art. 184, caput; art. 185, par. nico; art. 186;). A funo social da empresa
77

pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que

explorem atividade econmica ser estabelecida por lei (art. 173, 1.),
e o pleno desenvolvimento da funo social das cidades objetivo da
poltica de desenvolvimento urbano (art. 182, caput). Devem ser reduzidas
as desigualdades sociais (art. 3., III; art. 170, VII). O interesse social
fundamenta a propriedade industrial (art. 5., XXIX), a desapropriao
(art. 5., XXIV; art. 184, caput e 2.) e a restrio publicidade dos
atos processuais (art. 5., LX), e a defesa dos interesses sociais, alm
do patrimnio pblico e social, funo do Ministrio Pblico (art.
127, caput; art. 129, III). Uma das penas aplicveis a prestao social
alternativa (art. 5., XLVI, d). O poder pblico deve combater as causas
da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao
social dos setores desfavorecidos (art. 23, X), alm da integrao
social dos portadores de deficincia (art. 24, XIV). A publicidade dos
rgos pblicos deve promover orientao social (art. 37, 1.). O
estado de defesa existe para preservar ou restabelecer a paz social (art.
136, caput). Infraes contra a ordem social so apuradas pela Polcia
Federal (art. 144, 1., I). Os ditames da justia social orientam a
ordem econmica (art. 170, caput). A Unio pode instituir contribuies
sociais como instrumento de sua atuao na rea (art. 149, caput).
Esse breve exame permite concluir que a expresso social, na
Constituio, tem dois significados que se relacionam intimamente. Um
primeiro, bastante amplo, como algo relativo sociedade, contraposto,
conceitualmente, a algo individualista. Outro, mais especfico, relativo
aos direitos sociais do artigo 6.. O significado mais amplo conecta-se
a expresses como valor social do trabalho, que o valor que algo
tem para a sociedade, para alm do valor que possa ter para o indivduo.
Da mesma forma, a funo social da propriedade a funo que ela
exerce na sociedade em que se integra, para alm da funo que possa
exercer perante o proprietrio individual. O interesse social o interesse
da sociedade como um todo, para alm do interesse de um indivduo.
E assim por diante. Embora a ele subjazam questes filosficas e
ideolgicas, o significado aproxima-se do uso comum da expresso.
J a expresso direitos sociais tem um significado propriamente
jurdico bastante definido, e diz respeito aos direitos fundamentais
que, historicamente, foram conquistados em seguida conquista dos
direitos individuais chamados, tambm, direitos fundamentais de
segunda gerao ou de segunda dimenso. A relao entre eles, porm,
78
Andr Folloni
ntima: direitos sociais so conquistas recentes, que apenas encontram

seu significado prprio no sculo XX, e que decorrem da compreenso
de que a constitucionalizao de direitos de igualdade e de liberdade
no eram suficientes para proporcionar boa vida para todos: os direitos
sociais surgem como forma de promover a justia social (LAFER, 1991,
pp. 126-127).
Esse relacionamento entre conceitos diferentes, mas interligados
em circuito recursivo, fica bem claro no Ttulo VIII da Constituio,
que trata da ordem social. Seu artigo inaugural, o 193, reza: A ordem
social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bemestar e a justia sociais. O trabalho direito social art. 6. e seguintes,
e a justia social a justia para toda a sociedade. A seguridade social
deve atender direitos sociais relativos sade, previdncia e assistncia
social (art. 194 e seguintes). O Captulo III desse Ttulo VIII trata da
educao, da cultura e do desporto apenas o primeiro formalmente
definido como direito social no artigo 6., os outros temas relevantes
do ponto de vista metaindividual o mesmo pode ser dito a respeito da
cincia e da tecnologia, da comunicao social, do meio ambiente e das
pessoas, com proteo especial para ndios, crianas, adolescentes, jovens,
idosos e para as famlias. A separao conceitual clarifica-se quando se
percebe que as contribuies sociais devem instrumentalizar a atuao da
Unio na rea social que, se entendida em sentido amplo, e desde que
toda atuao da Unio reflete-se na sociedade, perde em especificidade e
esvazia-se. Pois todo tributo, em certa medida, instrumentaliza atuaes
que dizem respeito a toda a sociedade, mas nem toda atuao ligada
direta e especificamente aos direitos sociais. Separados conceitualmente,
os dois significados de social, no plano da realidade ftica, relacionamse to intimamente que se chegam a fundir.
Assim, ao mencionar desenvolvimento social, a Constituio,
simultaneamente, determina o desenvolvimento de toda a sociedade
e no apenas de indivduos e a universalizao dos direitos sociais
a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, e
a assistncia aos desamparados. E isso sem prejuzo do desenvolvimento
econmico ao contrrio, ambos em intensa harmonia no texto
constitucional.
O desenvolvimento que a Constituio busca, ento, no apenas
um crescimento econmico, no plano da riqueza, mas uma elevao
79

no padro de vida de toda a sociedade, no s padro financeiro ou

econmico. Por isso, o desenvolvimento das pessoas e da sociedade
que as formam e que elas formam, ao lado das questes restritivamente
econmicas.
A Constituio claramente no admite apenas a lgica econmicofinanceira. Em um pas pobre, tanto econmica quanto culturalmente,
no de se estranhar nem h surpresa se a lgica econmica recomendar
que a renda obtida seja aplicada na sobrevivncia bsica alimentao,
sade, moradia, educao, transporte, trabalho, vesturio e, se sobrar,
poupana para situaes imprevistas ou aposentadoria. E, na escolha por
onde aplicar recursos financeiros escassos, outros aspectos que elevam a
qualidade da vida humana sejam negligenciados a cultura, por exemplo.
Essa seria a lgica econmica: diante de renda limitada, a opo por
alimentar-se, vestir-se e morar suplanta o cinema, o teatro, a msica, o
museu. A Constituio no se satisfaz com essa lgica e impe o esforo
de toda a sociedade em polticas pblicas de cultura permanentes, com o
objetivo de promover o desenvolvimento humano, social e econmico.
Desenvolvimento tambm humano (art. 216-A) e cultural (art. 215, 3.;
art. 219). O esforo de toda a sociedade deve produzir pessoas educadas
pois a educao, na dico constitucional, visa ao pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao
para o trabalho (art. 205); e pessoas ainda em desenvolvimento merecem
respeito a essa sua condio peculiar (art. 227, V).
Enfim, o desenvolvimento, na Constituio de 1988, est ligado
ao crescimento econmico, e negar essa ligao s possvel se se
negligenciar a prpria Constituio. Mas o desenvolvimento no se reduz
a isso. muito mais amplo e atinge todas as dimenses fundamentais do
desenvolvimento humano em todas as suas potencialidades. Inclusive
como forma de no inviabilizar esse desenvolvimento, o meio-ambiente
ecologicamente equilibrado deve ser preservado para as presentes e
futuras geraes, e elevado em redao no de todo feliz a direito
de todos enquanto essencial sadia qualidade de vida (art. 225). Nesse
sentido, alis, que se costuma dizer, acertadamente, que os direitos
socioambientais so transversais, atravessando toda a Constituio para
influir em todos os campos especficos de regulao jurdica inclusive
o desenvolvimento (SOUZA FILHO, 2011, p. 14).
O desenvolvimento constitucional liga-se, em uma bela formulao
sinttica, com o bem estar. O Prembulo declara a instituio de um
80
Andr Folloni
Estado Democrtico destinado a assegurar o desenvolvimento e o bem

estar. O desenvolvimento deve estar em equilbrio com o bem estar em
mbito nacional (art. 23, par. nico). A poltica de desenvolvimento
urbano deve garantir o bem estar dos habitantes das cidades (art. 182,
caput), e a funo social da propriedade rural atendida quando se
favorece o bem estar dos proprietrios e dos trabalhadores (art. 186, IV).
A ordem social objetiva o bem estar (art. 193), e o mercado interno deve
ser incentivado de modo a viabilizar o bem estar da populao (art. 219).
Famlias, sociedade e Estado devem amparar pessoas idosas defendendo
seu bem estar (art. 230, caput). As terras necessrias ao bem estar dos
ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto
exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art.
231, especialmente caput e 1. e 2.).
Assim, guisa de concluso, algumas definies podem ser trazidas
a respeito do tratamento constitucional do desenvolvimento: (a) deve ser
um desenvolvimento econmico, no sentido de produo e distribuio
de riquezas, ao menos enquanto isso for necessrio; (b) deve ser um
desenvolvimento social, no sentido de desenvolvimento da sociedade
como um todo e no apenas dos indivduos, e no sentido de proporcionar
a satisfao dos direitos sociais; (c) deve ser um desenvolvimento que
contribua para o bem estar de todos e permanecer, com esse bem-estar,
em equilbrio; (d) deve contribuir para permitir, a todas as pessoas, o
desenvolvimento integral de suas potencialidades humanas e culturais;
(e) deve ser obtido sem que isso prejudique o equilbrio ecolgico do
meio ambiente e a vida sadia das presentes e futuras geraes.
Se assim, o desenvolvimento, na Constituio, integra, no
mnimo, as noes de sustentabilidade e de liberdade, nas definies que
esses termos costumam apresentar quando atrelados ao desenvolvimento.
Sustentabilidade, na conhecida formulao do Relatrio
Brundtland, elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas em 1987, que
definiu desenvolvimento sustentvel como o desenvolvimento que
satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. No mnimo
porque o desenvolvimento, na Constituio, no se relaciona apenas a
necessidades, se vista essa expresso em termos restritos.
Liberdade, na conhecida formulao terica do economista
indiano AMARTYA SEN. Para o autor, o desenvolvimento consiste
81

na eliminao de privaes de liberdade que limitam as escolhas e as

oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condio
de agente. Tanto mais ser desenvolvido um povo ou uma nao, ou
todo o planeta, quanto mais os seres humanos gozarem de liberdade
para agir no mundo, diante de sua circunstncia. Um povo privado de
liberdades um povo no desenvolvido. Por isso, o autor pode continuar:
A eliminao de privaes de liberdades substanciais... constitutiva
do desenvolvimento. No s constitutiva: o desenvolvimento a
eliminao de privaes de liberdade. O aumento da liberdade tanto
a finalidade do desenvolvimento, seu objetivo, quanto o seu meio, no
sentido que pessoas livres so meio necessrio para o desenvolvimento:
A expanso da liberdade vista... como o principal fim e o principal
meio do desenvolvimento. E isso at o ponto conceitual em que O
xito de uma sociedade deve ser avaliado... primordialmente segundo
as liberdades substantivas que os membros dessa sociedade desfrutam
(SEN, 2000, pp. 10-32). Mas como se diagnostica um pas no qual
as liberdades so insuficientes e, por isso, no desenvolvido? Para
o autor, existem liberdades instrumentais, que podem atuar em
conjunto, completando-se mutuamente, contribuindo com o aumento
da liberdade humana em geral, tendo papis fundamentais, portanto,
na promoo de liberdades globais. O economista enumera cinco
liberdades instrumentais: liberdades polticas, facilidades econmicas,
oportunidades sociais, garantias de transparncia e segurana protetora
(2000, p. 25). A origem perifrica da reflexo pode ser destacada: entre
as liberdades polticas esto a liberdade de expresso e eleies livres
algo apenas recentemente conquistado, por exemplo, na Amrica do Sul,
sob o ponto de vista formal, e ainda a conquistar-se sob o ponto de vista
material. O mesmo para as oportunidades sociais, exemplificadas com
servios de educao e sade, garantidos formalmente na Constituio
de 1988 mas materialmente ausentes para muitos cidados brasileiros.
As facilidades econmicas envolvem oportunidades de participao
no comrcio e na produo, tambm formalmente garantidas pelo texto,
que protege a livre iniciativa e veda a dominao dos mercados, mas de
difcil concretizao. Temas que, possivelmente, so conquistas formais
e materiais em alguns pases, demandam muito trabalho e empenho
de sociedades e governos em muitos outros. Sem mencionar a fome
e a misria, referidas pelo autor como limitadoras evidentes das
liberdades mais fundamentais de desenvolvimento da pessoa (2000, p.
25-26; 29-30).Vrias dessas liberdades instrumentais a que se refere a
82
Andr Folloni
linguagem econmica so definidas, pelo discurso jurdico, como direitos,

inclusive fundamentais, de primeira e segunda gerao.
O conceito de desenvolvimento de SEN, muito mais amplo
que o de crescimento econmico, certamente integra a concepo de
desenvolvimento que a interpretao do texto constitucional permite
construir. De sua parceria com outro economista do terceiro mundo,
o paquistans MAHBUB UL HAQ, surgiu o consagrado ndice de
Desenvolvimento Humano IDH. Embora deficiente como qualquer
avaliao quantitativa da realidade, sucedeu o PIB enquanto indicador
de desenvolvimento adotado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento. O IDH mede trs reas consideradas fundamentais
para o desenvolvimento de qualquer pas: renda e riqueza, educao
e escolaridade e sade e expectativa de vida. H poucos anos, foi
aperfeioado pelo indicativo de desigualdade, produzindo o Inequalityadjusted Human Development Index IHDI em portugus, IDH Ajustado
Desigualdade, ou IDHAD. O desenvolvimento, portanto, deve englobar
a dimenso humana em amplitude, integrando o aspecto econmico, mas
transcendendo-o. uma espcie de direito/dever de todos os brasileiros:
os brasileiros, inclusive o Estado, tm direito ao desenvolvimento
e o dever de contribuir para sua busca, em todos os campos de suas
atividades, pblicas e privadas.
Em sntese: o desenvolvimento prescrito na Constituio de 1988
o que gera riqueza e oportunidades de desenvolvimento pessoal e
social para todos e cada um dos brasileiros. uma bela formulao que
serve como objetivo, como norte, como uma espcie de causa final
na etiologia metafsica aristotlica: uma fora inclusive jurdica de
atrao, a mover os esforos dos brasileiros e dos que aqui residem, em
conexo com o mundo em que se inserem.
4.
DESENVOLVIMENTO E POLTICA
4.1. O complexo direcionamento poltico da Constituio
Se verdade que a Constituio brasileira determina a busca pelo

desenvolvimento sustentvel, entendido de forma complexa, tambm
verdade que bastante ambgua e aberta ao sugerir os meios pelos quais
esse desenvolvimento deve ser atingido.
83

A Constituio ambgua sem que essa qualificao signifique,

necessariamente, uma avaliao negativa, pelo contrrio porque
permite que a concretizao dos direitos nela previstos seja realizada
mediante a aplicao de vises polticas de mundo diversas. Isso,
inclusive, para o direito/dever de desenvolvimento. A Constituio
sugere, simultaneamente, projetos polticos capitalistas e socialistas
(BLANCHET, 2004, p. 198).
Projetos polticos de inclinaes capitalistas encontrariam amparo
em diversos dispositivos da Constituio brasileira. Os discursos
capitalistas, de um modo geral, baseiam-se na liberdade e na propriedade
privada. Ambos so consagrados na Constituio como direitos
fundamentais e clusulas ptreas (art. 5., caput e art. 60, 4., IV). A livre
iniciativa fundamento da Repblica Federativa do Brasil (art. 1., IV) e
de sua ordem econmica (art. 170, caput) e a construo de uma sociedade
livre seu objetivo (art. 3., I). A competio, outro fundamento de
discursos capitalistas contemporneos, princpio da ordem econmica,
sob a denominao livre concorrncia (art. 170, IV). O livre exerccio
de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de
rgos pblicos, assegurado (art. 170, par. nico). O Estado, em muitos
discursos capitalistas, deve reduzir-se a legislador e rbitro; no deve
explorar a atividade econmica diretamente, deixando-a para o mercado
(FRIEDMAN, 1984, passim). Na Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado , em regra, proibida (art. 173, caput),
mas ele permanece como agente normativo e regulador da atividade
econmica (art. 174, caput). A tributao extensa e detalhadamente
regrada na Constituio, que tem uma seo especialmente dedicada s
limitaes do poder de tributar (arts. 150-152) limitaes essas que,
como demonstra a doutrina, no se encerram nesses preceitos, mas se
estendem por toda a extenso do texto constitucional (VILA, 2012, p.
27). Como se nota, o interesse de fundamentar, na Constituio, projetos
polticos de inspirao capitalista, no ter dificuldades em encontrar
preceitos que permitam essa empreitada.
Ao mesmo tempo, projetos polticos de inclinaes socialistas
encontrariam amparo, igualmente, em muitos dispositivos da
Constituio. H numerosos preceitos constitucionais que se alinham, de
um modo geral, a vrios discursos de esquerda. Nesse sentido, observe-se
normas como a que eleva o valor social do trabalho a fundamento da
Repblica Federativa do Brasil (art. 1., IV);a que proclama a instituio
84
Andr Folloni
do Estado Democrtico destinado a assegurar a igualdade (Prembulo);

a que determina, como objetivo da Repblica, a construo de uma
sociedade solidria e a reduo das desigualdades (art. 3., I e III); as que
elevam a igualdade, ao lado da propriedade e da liberdade, como direito
fundamental e clusula ptrea (art. 5., caput e I e art. 60, 4., IV); as que
determinam que a propriedade privada e as empresas com participao
estatal cumpram sua funo social (art. 5., XXIII; art. 170, III; art. 173,
1., I; art. 182, 2.; art. 184, caput; art. 185, par. nico; art. 186, caput);
as que garantem direitos sociais e direitos dos trabalhadores (arts. 6. a
11); as que determinam a organizao dos entes estatais para a prestao
de servios pblicos, inclusive de forma direta (art. 21; art. 23; art. 30, V;
art. 35, III; art. 145, II; art. 167, IV; art. 175; art. 198; art. 206, III; art. 208
etc.), alm de outras (BONAVIDES, 1997, p. 523; SARLET, 2011, p. 47;
referindo a funo social como um conceito prprio do regime capitalista,
conferir BERCOVICI, 2005, p. 147). Como se percebe, tambm o
interesse de fundamentar projetos polticos de inspirao socialista ter
facilidade na busca de preceitos constitucionais que o amparem.
Se a vedao ao Estado para exercer atividades econmicas
diretas desagrada muitas posies esquerdistas, as intensas possibilidades
de tributao trazidas pela Constituio inclusive com preceitos que
abrem as possiblidades de tributao at a quase falta de limites (art. 149,
caput; art. 154, I) desagrada vrias posies polticas direitistas. Ento,
ao passo em que permite fundamentao a posies polticas tanto de
esquerda quanto de direita, a Constituio, em certos pontos, desagrada
a ambas.
Tambm a tarefa de sustentar que a Constituio sugere um
caminho que harmonize essas vises polticas no dificultada pelo
texto. Ao contrrio, o texto parece sugeri-lo. Afinal, a Constituio, no
mesmo preceito, inclui liberdade e igualdade como valores supremos
(Prembulo), pe como fundamentos da Repblica Federativa do
Brasil os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1., IV),
eleva liberdade, igualdade, propriedade, todas em conjunto, a direitos
fundamentais e clusulas ptreas (art. 5., caput e art. 60, 4., IV). Num
preceito, garante o direito de propriedade privada (art. 5., XXII; art. 170,
II); logo no seguinte, prescreve que a propriedade atender sua funo
social (art. 5., XXIII; art. 170, III). A atividade econmica lucrativa, em
regra, vedada ao Estado. A forma prpria de acumulao de recursos
financeiros estatais no o exerccio direto de atividade econmica, mas
85

a obteno de receitas derivadas das atividades econmicas privadas, por

via da tributao (art. 173; arts. 145 e seguintes).
A Constituio constitui, como objetivo da Repblica brasileira,
a construo de uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3., I)
em preceito cuja redao, aponta MARCO AURLIO GRECO,
especialmente feliz, pois insere a justia como um meio-termo entre a
liberdade e a solidariedade. Termos que, em certa interpretao, soam
antagnicos, so harmonizados na ideia de justia: como condio para
ser justa, a sociedade brasileira deve ser tanto livre quanto solidria (2009,
p. 174; 2011, p. 154).
Assim, a Constituio permite leituras mais direita e mais
esquerda do pensamento poltico. Nesse sentido, tem sua ambiguidade.
Alm de ambgua, a Constituio tambm aberta, no sentido de
que no fecha as possibilidades tericas de alcance do desenvolvimento a
uma nica viso. Ao contrrio, a Constituio deixa em aberto a escolha
de projetos e de condutas destinados busca do desenvolvimento
humano, cultural, econmico e socioambiental.
Para ficar em alguns poucos exemplos, veja-se que a
Constituio reconhece a relevncia de atividades como os servios
de telecomunicaes, os servios de radiodifuso sonora, os servios e
instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos
de gua, os servios de transporte ferrovirio, aquavirio, rodovirio
e areo, alm da infraestrutura aeroporturia e de portos martimos,
fluviais e lacustres, e os servios locais de gs canalizado e os servios de
interesse municipal, como o transporte coletivo (art. 21, XI e XII; art.
25, 2.; art. 30, V; art. 49, XII). Todas essas atividades, de relevncia
acentuada por sua referncia constitucional expressa, tm estreita e
inegvel relao com o desenvolvimento, visto em sentido amplo.
Essas atividades, no entanto, devem ser exercidas diretamente pelo
Estado, eliminando, por lei, a possibilidade de participao privada, o que
se alinharia a vises de mundo mais esquerda; ou devem ser prestados
por empresas privadas que concorram entre si pela oportunidade de
lucrar com sua prestao, o que seria mais compatvel com projetos
polticos mais direita? A Constituio no define uma resposta para
essa pergunta. Nos preceitos referidos, deixa ambas as possibilidades em
aberto, ao prescrever que esses servios podem ser prestados diretamente
pelo poder pblico ou pela iniciativa privada, mediante autorizao,
permisso ou concesso do poder pblico. E, mais amplamente, o artigo
86
Andr Folloni
175 prescreve incumbir, ao Poder Pblico, diretamente ou sob regime

de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de
servios pblicos.
Pode-se concluir que a Constituio no prescreve nem um Estado
mnimo nem um Estado mximo. Qualquer viso extremada, nesse campo,
no encontra amparo na Constituio. Mas, no amplssimo espectro que
vai de um extremo a outro, a Constituio abre possibilidades de atuao
segundo vises de mundo e de Estado bastante diversas. Sabiamente, a
Constituio abre as possibilidades do debate poltico.
4.2. O espao legtimo para a conformao poltica do

desenvolvimento
Embora defina o desenvolvimento como valor supremo e algo
para cujo assegurar o Estado Democrtico constitudo (Prembulo) e
caracterize a garantia do desenvolvimento como objetivo fundamental
da Repblica Federativa do Brasil; e embora, se bem interpretada,
fornea um conceito seguramente bem definido de desenvolvimento;
a Constituio no impe um nico caminho que oriente a busca do
desenvolvimento em sua implementao pela poltica estatal.
Ao no impor um caminho nico, a Constituio abre um espao
legtimo para a deliberao poltica e a disputa de ideias a respeito da
melhor forma de buscar o desenvolvimento. O desenvolvimento
denunciado, por muitas vises socialistas, como invivel nos modelos
capitalistas, inclusive os que pressupem regulao; e igualmente
denunciado, por muitas vises liberais e neoliberais, como invivel
nos modelos socialistas. Os discursos que atacam a viso de mundo
adversria, no raro, advogam a capacidade da prpria viso de mundo
de promover amplo desenvolvimento humano, cultural, econmico e
socioambiental (sobre a inviabilidade do capitalismo, cf. MARX, 1983,
passim; 1984, passim; sobre a inviabilidade da planificao econmica
socialista, cf. HAYEK, 2010, passim).
Como a Constituio no fecha o debate, acolhendo como
constitucionais vises de mundo diferentes e at antagnicas, o campo de
deliberao poltica fica, nesse sentido, aberto, e no pode ser restringido
pelo discurso constitucionalista.
87

claro que opes polticas clara e inequivocamente

inviabilizadoras do desenvolvimento, ou que o dificultem seriamente,
so opes no admitidas pela Constituio e, nesse sentido, interditadas
ao debate poltico. Como as definir, porm? Havendo dvida, no
parece razovel impedir o debate poltico e a implementao de polticas
pblicas organizadas. possvel, porm, deixar de haver dvida? Em
que medida?
5.
CONSIDERAES FINAIS
Diante de todo o exposto, chega-se s seguintes concluses.

Em primeiro lugar, o desenvolvimento sustentvel uma noo
que admite compreenso em vrias dimenses e, dentre elas, a ideolgica,
a jurdica e a poltica. Essas dimenses no so excludentes. No porque
o desenvolvimento uma ideologia que sua caracterizao como tema
jurdico constitucional se esvazia; no porque o desenvolvimento tem
uma caracterizao jurdica constitucional que o liga sustentabilidade
que o debate poltico a seu respeito fica interditado. H, paradoxalmente,
interdependncia, recursividade e autonomia entre essas dimenses: o
desenvolvimento sustentvel discurso para filsofos, juristas e polticos
alm de economistas, socilogos, cientistas polticos, e dos cidados
em geral que deve permanecer em dilogo sem se anularem uns aos
outros.
Sob o ponto de vista jurdico, o desenvolvimento sustentvel
um tema de estatura constitucional. Sua compreenso pelo jurista
fundamental tanto por razes tericas quanto prticas. No campo terico,
a m compreenso do desenvolvimentosustentvel a m compreenso
do direito e do constitucionalismo contemporneos brasileiros.
No campo prtico, a deficiente compreenso do desenvolvimento
sustentvel impede que o controle de constitucionalidade da atuao dos
poderes constitudos avance para alm do que j se aprendeu a fazer. Em
termos de controle de validade da produo dos poderes constitudos,
a compreenso do desenvolvimento sustentvel fundamental e um
caminho ainda por ser trilhado pela doutrina.
Em terceiro lugar, sendo o desenvolvimento sustentvel um tema
complexo, avaliar at que ponto programas estatais de desenvolvimento
realmente perseguem o fim que eventualmente declaram perseguir
88
Andr Folloni
tarefa to relevante quanto difcil. relevante porque um valor

supremo, um objetivo e uma razo de ser do Estado brasileiro. difcil
porque um tema multidimensional. um tema tanto econmico
quanto social, tanto ideolgico quanto poltico, que s pode ser
compreendido a partir do dilogo interdisciplinar entre a produo
terica de vrios campos do conhecimento. Ao contrrio da reduo de
complexidades, tradicionalmente exposta como o fundamento necessrio
do conhecimento cientfico, a epistemologia contempornea caminha
para o enfrentamento de temas complexos, como o desenvolvimento
sustentvel. um desafio que se impe intelectualidade contempornea,
e o aceite desse desafio ser fundamental para a evoluo da produo
cientfica.
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Andr Folloni Professor Adjunto do Programa de Ps-Graduao

em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran e Doutor em
Direito do Estado pela Universidade Federal do Paran
http://lattes.cnpq.br/7669240054308783
folloni.andre@pucpr.br
91

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A COMPLEXIDADE IDEOLGICA, JURDICA

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

atrasados e dependentes. No aspecto jurdico,

brings a complex concept that involves social,

vedando a adoo de ideologias extremistas mas

lets various options for the Legislature and

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

de mundo redutora. Por um terceiro lado, comum que essa reduo da

1.2. O desenvolvimento como ideologia

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

2005, p. 54; SANTOS, 2011). O modelo de desenvolvimento eleito so os

O que varia entre as ideologias do sculo XX , fundamentalmente,

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

inclusive, potencializado pelo no reconhecimento de si pelo outro o

3.1. A chegada do desenvolvimento

O desenvolvimento tornou-se um problema geopoltico apenas

de 1967 e cresce um pouco com a Emenda n. 1, de 1969. Mas com a

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

Note-se a importncia do desenvolvimento, em sentido amplo, na

3.2. O desenvolvimento como tema jurdico constitucional:

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

No entanto, no decorrer do seu texto, a Constituio qualifica

realidade, da percepo de que essa realidade precisa ser transformada

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

em que impe como objetivo o desenvolvimento econmico, tambm

termos de interpretao constitucional, porm, a distino no parece

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que

ntima: direitos sociais so conquistas recentes, que apenas encontram

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

no padro de vida de toda a sociedade, no s padro financeiro ou

Estado Democrtico destinado a assegurar o desenvolvimento e o bem

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

na eliminao de privaes de liberdade que limitam as escolhas e as

linguagem econmica so definidas, pelo discurso jurdico, como direitos,

Se verdade que a Constituio brasileira determina a busca pelo

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

A Constituio ambgua sem que essa qualificao signifique,

do Estado Democrtico destinado a assegurar a igualdade (Prembulo);

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

a obteno de receitas derivadas das atividades econmicas privadas, por

175 prescreve incumbir, ao Poder Pblico, diretamente ou sob regime

4.2. O espao legtimo para a conformao poltica do

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

claro que opes polticas clara e inequivocamente

Diante de todo o exposto, chega-se s seguintes concluses.

tarefa to relevante quanto difcil. relevante porque um valor

A complexidade ideolgica, jurdica e poltica do desenvolvimento sustentvel e a

CHAU, Marilena. O que ideologia. So Paulo: Brasiliense, 2001.

MORIN, Edgar; LE MOIGNE, Jean-Louis. A inteligncia da

Andr Folloni Professor Adjunto do Programa de Ps-Graduao

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