Material de Referencia

REPUBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DEL INTERIOR

DIRECCIN GENERAL PARA LA PREVENCIN
Y ATENCIN DE DESASTRES
Material de Referencia Complementario

para el
Curso Taller sobre el
Plan Local de Emergencia y Contingencias
El presente documento recopila aquellos contenidos que debe manejar

con cierto dominio, el instructor del Curso-Taller para la Elaboracin del
Plan Local de Emergencia y Contingencia PLECs.
Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs
La elaboracin de este documento estuvo a cargo del Dr. Juan Pablo

Sarmiento con una especial contribucin de Juan Carlos Lobo y Jess
Galindo.
Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs
NDICE
Pgina
Gestin del Riesgo
Sistema de Prevencin y Atencin de Desastres
14
Escenarios de Riesgo
19
Programacin del Plan Local de Emergencia y Contingencia
27
Gestin del Riesgo

Esta Unidad ha sido tomada y adaptada del Curso de Evaluacin de Daos y
Anlisis de Necesidades-Nivel Toma de Decisiones de la Oficina de Asistencia
para Desastres del Gobierno de los Estados Unidos USAID/OFDA.
Para comprender el concepto de riesgo, es indispensable saber qu es amenaza
y qu es vulnerabilidad.
Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo se consideran factores de riesgo; es decir,
caractersticas o circunstancias relacionadas con la probabilidad de provocar
resultados no deseados.
AMENAZA
Factor externo de riego, con respecto al sujeto o sistema expuesto,
representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o
provocado por la actividad humana, que puede manifestarse en un lugar
especfico, con una intensidad y duracin determinada.
Ejemplos: ro de alta pendiente, volcn activo, una planta nuclear, bodega de
sustancias qumicas peligrosas, falla geolgica activa; todos en relacin con
una poblacin o sus recursos.
VULNERABILIDAD
Factor interno de riesgo, de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza, que
corresponde a su disposicin intrnseca a ser daado.
Ejemplos: (son vulnerables) Poblaciones cercanas a un ro de alta pendiente o a
una planta nuclear o a una bodega de sustancias qumicas peligrosas; un
acueducto en la ladera de un volcn activo. Hace referencia al sujeto expuesto
y sus caractersticas.
RIESGO
Probabilidad de exceder un valor especfico de daos sociales, ambientales y
econmicos, en un lugar dado y durante un tiempo de exposicin determinado.
El valor especfico de daos, se refiere a las prdidas que la comunidad est
dispuesta a soportar; se conoce como riesgo aceptable.
El riesgo est relacionado con la probabilidad de que se sufran ciertos daos

que dependen no slo de la amenaza, sino tambin de la susceptibilidad y
capacidad de reaccin de lo expuesto.
El riesgo est en funcin de la vulnerabilidad y de la amenaza y, es
directamente proporcional a ambas.
De all la necesidad de estudiar cuidadosamente ambos factores, para tener una
estimacin del Riesgo.
Evaluadas las consecuencias y conocida la capacidad de respuesta de la
comunidad afectada, se podr saber si se trata o no de un desastre.
Con los participantes desarrollar la definicin de desastre:
Desastre: alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y el
medio ambiente, causadas por un suceso natural o generado por la actividad
humana, que exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectadas.
La ocurrencia y la intensidad de las alteraciones a las que se refiere la
definicin de desastre, dependen del riesgo.
Esto no se limita los fenmenos naturales. Se extiende a situaciones de origen
antrpico como las de carcter tecnolgico, industrial, blico, ecolgico y
social.
Desastre se usar, si corresponde, cuando se puedan conocer los recursos y la
capacidad de la comunidad para afrontar lo sucedido.
Emergencia: se emplear cuando se genere una movilizacin de recursos, sin
exceder la capacidad de respuesta.
Etapas del Ciclo de la Gestin del Riesgo:
- Prevencin
- Respuesta
- Mitigacin
- Rehabilitacin
- Preparacin
- Reconstruccin
- Alerta
Ms que un crculo, donde irremediablemente regresamos a un mismo punto,

el ciclo de los
PREVENCIN
Conjunto de acciones cuyo objeto es impedir o evitar que sucesos naturales o
generados por la actividad humana, causen desastres.
Ejemplos:
Reubicacin permanente de viviendas, de infraestructura o de centros de
produccin localizados en zonas de alta amenaza.
Traslado de amenazas como estaciones de combustible, depsitos de gas
ubicados en zonas urbanas o centros vitales.
El concepto de Prevencin se basa en evitar que distintos fenmenos
produzcan desastres.
MITIGACIN
Resultado de una intervencin dirigida a reducir riesgos.
Intervencin: medida o accin destinada a modificar determinada
circunstancia.
En Mitigacin, la intervencin es una accin
destinada a modificar
Las caractersticas de un fenmeno con el fin de reducir la amenaza, o
Las caractersticas intrnsecas de un sistema biolgico, fsico o social a fin
de reducir la vulnerabilidad.
Una gran parte de los desastres no son prevenibles. Sin embargo, siempre
existe alguna posibilidad de mitigacin.
Ejemplos:
Presas reguladoras, diques y canales para aliviar desbordes e inundaciones.
Ordenamiento urbano y territorial y delimitacin de reas vedadas por
amenaza natural o antrpica.
Normas de salud pblica, de seguridad industrial y de manejo de deshechos
peligrosos; vigilancia de su cumplimiento.
Cdigos de construccin
Informacin pblica y capacitacin acerca del riesgo, para reducir la
vulnerabilidad social de la poblacin expuesta.
PREPARACIN
Conjunto de medidas y acciones para reducir al mnimo la prdida vidas
humanas y otros daos, organizando oportuna y eficazmente la respuesta y la
rehabilitacin.
A esta etapa del ciclo corresponden, entre otras, las siguientes actividades:
Definicin de las funciones de los organismos operativos

Inventario de recursos fsicos, humanos y financieros
Capacitacin de personal para EDAN y para atencin de emergencias
Informacin a la comunidad acerca de riesgo
e instrucciones a cumplir en caso desastre
Sealizacin de rutas de evacuaciones y zonas de refugio y localizacin de
recursos para emergencias. Desastre debe concebirse como algo evolutivo.
ALERTA
Estado declarado con el fin de tomar precauciones especficas, debido a la
probable y cercana ocurrencia de un evento adverso.
Usualmente, se definen diferentes niveles de alerta dependiendo del nivel de
certeza en cuanto a la ocurrencia del evento, generalmente obtenido por medios
instrumentales.
Ejemplos:
Pluvimetros; sensores de nivel y caudal
Detectores de flujos de lodo y avalanchas
Redes sismolgicas
Redes hidrometeorolgicas
Imgenes por satlite, sensores remotos
Extensmetros, piezmetros e inclinmetros para deslizamientos
El alerta es la notificacin formal de la decisin adoptadas (por la autoridad
correspondiente), en funcin de las evaluaciones de la amenaza (implica un
conocimiento suficiente, como para predecir su inminencia), que tiende a

limitar el impacto del fenmeno, por medio de las medidas de preparacin
(razn ltima de esta etapa).
Ante la inmediatez de ocurrencia o con el fenmeno ya en curso, se da la
alarma.
Alarma: aviso o seal que se da para que se sigan instrucciones especficas,
debido a la presencia real o inminente de un evento adverso.
La alarma se transmite a travs de medios fsicos: voz humana, luces,
banderas, sirenas. Es muy comn la utilizacin de un cdigo de colores
(Amarillo: inminente; Rojo: en curso).
RESPUESTA
Acciones llevadas a cabo ante un evento adverso y que tienen por objeto
salvar vidas, reducir el sufrimiento humano y disminuir prdidas.
Ejemplos:
Evaluacin de daos
Bsqueda y rescate
Asistencia mdica
Evacuacin
Alojamiento temporal, suministro
de abrigo y alimentos
Aislamiento y seguridad
Abastecimiento
El Plan de Emergencia previamente elaborado; y
La Evaluacin de Daos y Anlisis de Necesidades
REHABILITACIN
Recuperacin a corto plazo de los servicios bsicos, e inicio de la reparacin
del dao fsico, social y econmico.
Ejemplo:
Restablecimiento de servicios bsicos como agua potable, electricidad,
comunicaciones, salud, transportes, alojamiento, alimentos, actividades
laborales y recreativas.
RECONSTRUCCIN
Proceso de reparacin a mediano y largo plazo, del dao fsico, social y
econmico, a un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del
evento.
Ejemplos:
Reordenamiento fsico de la comunidad y del ambiente fsico
Construccin de viviendas y edificios pblicos
Restauracin de carreteras y aeropuertos
Recuperacin agrcola
Relacin entre las Etapas del Ciclo
Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa. Cada
etapa, a su vez, est ntimamente relacionada con las dems. Este hecho no
permite delimitar con exactitud cada etapa, ni indicar comienzo o fin del ciclo
en forma precisa.
Tener esto en cuenta facilitar la comprensin de ejemplos que cabalgan entre
dos etapas o que corresponden a una u otra segn sea dado o recibido un
servicio.
Concepto de Desarrollo
El desarrollo, s grfica en el ciclo como un continuo, definindose para
efectos del curso como:
Desarrollo: Aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes,
servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendientes a
mantener y mejorar la seguridad y la calidad de la vida humana, sin
comprometer los recursos de las generaciones futuras.
El desarrollo debe de estar integrado a cada una de las etapas del ciclo.
Recientemente se ha venido utilizando la denominacin desarrollo sostenible.
Se refiere a aquel desarrollo que satisface las necesidades de la generacin
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para
satisfacer sus propias necesidades.
Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 10
La utilizacin de recursos se hace de manera racional, preservando su

existencia y su capacidad de renovacin. El desarrollo que destruye la
naturaleza no puede ser considerado verdadero desarrollo.
La concepcin de desarrollo incluye el concepto seguridad. Esto tiene relacin
directa con lo dicho sobre conservacin y preservacin de los recursos.
Para que haya conservacin ecolgica las comunidades deben tener
alternativas econmicas y oportunidades de produccin que les garanticen una
buena calidad de vida.
El desarrollo
puede aumentar
la vulnerabilidad
El desarrollo
puede reducir la
vulnerabilidad
Los desastres Los desastres

pueden retrasar pueden
el desarrollo proporcionar
oportunidades
de desarrollo
Esfera positiva
Esfera negativa
Esfera de desarrollo
Esfera de desastre
Anlisis del Cuadro de Desarrollo

Este grfico fue preparado por la Universidad de Wisconsin para el documento
Disaster and Development del UNDP. Se puede en el observar los aspectos
de desarrollo y de vulnerabilidad de una comunidad ante un desastre. El lado
derecho representa el lado positivo de la relacin desastre-desarrollo y el lado
izquierdo el negativo.
Cuadrante superior izquierdo. La construccin de vas en una comunidad, al
facilitar el acceso se constituye en el eje de su desarrollo. Son mayores las
posibilidades de intercambio, de mercadeo y de crecimiento econmico. Pero
si el diseo, la ejecucin de las obras o las medidas de mantenimiento no
contemplan el impacto ambiental, la obra, al propiciar un movimiento de tierra

o deslizamiento, atenta contra la seguridad de las personas.
Se transforma en una amenaza con componentes de orden natural (las
caractersticas de los suelos, la topografa del lugar, cuestas o pendientes) y la
mano del hombre (remocin de la capa vegetal, construccin de taludes,
alteracin de cursos de agua).
Cuadrante superior derecho. Obras de infraestructura, construccin de terrazas,
canalizacin de aguas y estabilizacin de taludes para adecuar terrenos
inclinados para efectos de urbanizacin y paisajismo.
Por ejemplo podran ser las represas multipropsito, donde la generacin de
energa, el almacenamiento de agua para consumo humano y los aspectos
recreativos pueden combinarse con el de regular el cauce del ro, controlando
as los efectos nocivos de inundaciones estacionales, considerando niveles de
riesgo aceptables dentro de perodos de recurrencia razonables.
Cuadrante inferior izquierdo. Los desastres constituyen un grave tributo en
trminos de muertes y prdidas materiales. Su impacto ha sido especialmente
severo en los pases en desarrollo.
Se ha estimado que los desastres cobran cerca de 250.000 vidas por ao a nivel
mundial y causan cerca de 40 billones de dlares en daos fsicos. Ms del
95% de las prdidas anuales en vidas suceden en pases en desarrollo y las
prdidas en trminos de Producto Nacional Bruto PNB son cerca de 20 veces
mayores en pases pobres que en pases ricos.
A ttulo de ejemplo, el terremoto de octubre de 1986 en El Salvador ocasion
1.100 muertos y prdidas en daos calculados en US$1 billn, equivalente al
25% del PNB de El Salvador. Pueden deducirse las consecuencias en los
programas sociales y de infraestructura.
Cuadrante inferior derecho. Casos como el terremoto de Popayn en
Colombia en 1983 o el terremoto de Ciudad de Mxico en 1985 se
constituyeron en oportunidades para hacer un reordenamiento urbano, cambios
en el uso de suelos, modificaciones y ensanches a nivel de infraestructura de
servicios bsicos. Simultneamente aparecieron nuevos cdigos de
infraestructura de construccin cuya aplicacin fue ms expedita, pues se
contaba con una reciente sensibilizacin y conciencia sobre el tema.
Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres

El sistema es un conjunto integrado de instrumentos institucionales, tcnicos
cientficos y organizativos, pblicos y privados que deben responder, desde el
mbito de su competencia, por la tarea de evitar o reducir los efectos de los
desastres.
Como resultado de la integracin se obtienen resultados superiores a la suma
de esfuerzos aislados.
El sistema tiene como instrumentos de coordinacin a los comits locales de
emergencias en todos los municipios y a los comits regionales de emergencias
en departamentos.
Por lo tanto el comit local de emergencia es la instancia que representa el
SPAD en el nivel municipal, integrado por instrumentos institucionales,
tcnicos cientficos y organizativos, pblicos y privados para responder, desde
el mbito de su competencia, por la tarea de evitar o reducir los efectos de los
desastres.
1. Conformacin de los comits locales
Los comits locales estn conformados por:
- El alcalde quien lo preside
- El comandante de brigada o unidad militar existente en el rea
correspondiente,
- El jefe de unidad de salud local,
- El comandante de polica en la respectiva jurisdiccin
- Un representante de la Defensa Civil
- Uno de la Cruz Roja, un representante de las organizaciones
gremiales profesionales o comunitarias
- El jefe de planeacin municipal o quien haga sus veces;
- Actuar como coordinador operativo, para la debida ejecucin de las
decisiones del comit el representante de la defensa civil en el
respectivo territorio.
El respectivo comit local podr, por decisin suya, convocar a representantes

o delegados de organizaciones tales como accin comunal, organizaciones
cvicas o personas de relevancia social en el respectivo territorio.
Funciones de los comits locales para la prevencin y atencin de desastres.
Velar por el cumplimiento de las disposiciones del plan nacional para la
prevencin y atencin de desastres por parte de las entidades territoriales y
en general, por las entidades pblicas y privadas.
Efectuar estudios sobre la ocurrencia de desastres de acuerdo con las pautas
de la Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Realizar, promover y coordinar programas de capacitacin educacin e
informacin pblica, con participacin de la comunidad, bajo la
coordinacin del comit regional y de la Direccin General para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
Asumir la direccin y coordinacin de todas las actividades necesarias para
atender una situacin de desastre local declarada, con la colaboracin de las
entidades pblicas y privadas que deban participar de acuerdo con las
pautas de la Direccin General.
Ejecutar los planes de contingencia y de orientacin para la atencin
inmediata y de orientacin para la atencin inmediata de desastres que
hayan sido aprobados por el comit nacional para la atencin de desastres.
Garantizar una respuesta rpida y eficaz para el pronto retorno a la
normalidad.
Organizar los comits operativos, educacin y de emergencias en la
localidad.
As la primera autoridad para el manejo de los procesos de prevencin,
atencin y recuperacin en cada jurisdiccin es el Alcalde con su comit local
de emergencias.
Si por su cobertura geogrfica o porque sus recursos humanos, tcnicos o
econmicos se ven desbordados, el comit local debe acudir al comit regional,
ste a su vez, puede acudir a los niveles nacionales con el apoyo de la
Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres, cuando la
capacidad de respuesta por parte del comit se vea superada.
2. Organizacin normativa de los comits de emergencia

A travs del desarrollo de las disposiciones legales del Sistema de prevencin y
Atencin de Desastres, se estableci y promovi que los comits locales
deban conformar tres divisiones de trabajo:
-
Tcnica
Operativa y
De educacin
La tcnica: Orientada a promover la incorporacin de la prevencin y

mitigacin dentro de proceso de planificacin; esto es la identificacin de
zonas de amenaza y de asentamientos humanos de riesgo; el anlisis de
vulnerabilidad; la definicin de polticas de ordenamiento territorial y urbano;
los usos del suelo y manejo ambiental relacionado con potenciales desastres; el
diseo, formulacin y determinacin de proyectos prioritarios para la
reduccin de riesgos.
La operativa: Dirigida a realizar preparativos para la atencin inmediata en
caso de que se presente un fenmeno natural o antrpico cuyas consecuencias
afecten las condiciones normales de vida de la poblacin, de tal manera que
requieran de un apoyo para enfrentarlas. Implica la planificacin, organizacin,
capacitacin y adiestramiento operativo para que la atencin de emergencia sea
eficaz.
Educacin: Orientada al desarrollo de actividades que permitan introducir los
conceptos de prevencin en la cultura. El desarrollo de este concepto implica
la capacitacin comunitaria para lograr la que en la cotidianidad se tenga en
cuenta actitudes y comportamientos preventivos y, para que en caso de la
ocurrencia de un evento sus efectos sean atenuados y se responda en forma
rpida y oportuna recuperando lo perdido y, regresando a unas condiciones
mejores a las previas, al menos en cuanto a seguridad se refiere.
Estas divisiones no deben actuar aisladamente. Deben integrar acciones y
productos para obtener una mayor sinergia, para la consecucin del objetivo
final: garantizar el bienestar y seguridad colectivos.
3. Organizacin funcional de los comits de emergencia

La organizacin funcional parte de una estructuracin que busca el cubrimiento
de necesidades especficas.
Dependiendo de la complejidad de la
administracin municipal, del nmero y calidad de las dependencias que lo
conforman y de las situaciones o escenarios de riesgo, se conformarn las
estructuras.
En algunos casos ser suficiente la organizacin normativa:
Tcnica, Operativa y Educativa.
Divisiones
En muchos otros se conformarn comisiones como las que se propondrn ms

adelante en el Curso-Taller.
- Coordinacin general
- Coordinacin operativa
- Social
- Salvamento, bsqueda y rescate
- Salud
- Hbitat
- Area de Infraestructura y Servicios
- Logstica
La educacin y capacitacin deben considerarse como un medio, comn a
todas las reas expuestas.
Como se puede observar este tipo de estructuracin facilita la participacin
institucional y comunitaria, a travs de reas de inters comn. Los miembros
de las divisiones normativas podrn a su vez hacer parte de las comisiones
funcionales, conforme a la competencia y capacidades de cada una de ellas.
4. Por qu son importantes los comits de emergencia?
Muchas regiones y municipios del pas han logrado importantes avances en
prevencin de desastres gracias a la puesta en funcionamiento de sus Comits
de Emergencias.
Gracias al trabajo conjunto de las autoridades civiles, los planificadores, los
niveles operativos, los tcnicos, las agremiaciones y asociaciones comunitarias,
conforme al decreto 919 de 1989, es posible unir recursos que le permitan

abordar desde el plan de desarrollo regional o municipal problemas como, por
ejemplo:
La identificacin de zonas de riesgo de la regin o el municipio.
La definicin de prioridades para la reubicacin de asentamientos humanos
en zonas de alto riesgo y la construccin de obras de proteccin.
La instruccin a la poblacin para reforestar y proteger las cabeceras de los
ros para estar preparados ante las emergencias.
5. Componentes Departamentales y Nacionales del Sistema de Prevencin
y Atencin de Desastres.
Los componentes del Sistema son:
-
Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres

Comits Departamentales de Prevencin y Atencin de Desastres
Las instancias del Nivel Nacional:
El Comit Nacional de Emergencia,

El Comit Tcnico Nacional y sus Comisiones Asesoras,
El Comit Operativo,
La Junta Consultora del Fondo de Calamidades,
La Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Estas instancias creadas desde finales de los aos 80 se han mantenido hasta la
fecha, con algunas modificaciones, dependiendo del inters demostrado por los
gobiernos de turno y el compromiso de los funcionarios designados.
Para mayor informacin debe remitirse a los documentos titulados:
Codificacin de Normas y Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres de la DGPAD.
Escenarios de Riesgo
Como se vio en la Leccin de Gestin del Riesgo, el riesgo es considerado
como la probabilidad de exceder un valor especfico de daos sociales,
ambientales y econmicos, en un lugar dado y durante un tiempo de exposicin
determinado.
En forma prctica, el riesgo no es otra cosa que la resultante de la interaccin
entre una amenaza y un sujeto, elemento o sistema expuesto.
Este sujeto, elemento o sistema es el que define una condicin de
vulnerabilidad que ser mayor o menor dependiendo no solo del grado de
exposicin a la amenaza sino tambin, de los condicionantes o factores fsicos,
sociales, econmicos, ambientales y polticos presentes.
El riesgo por tanto ser especfico a una amenaza y con relacin a un sujeto en
particular.
Para el desarrollo de esta tcnica deben organizarse sesiones con grupos
conformados con representantes de instituciones pblicas, privadas y de base
de la comunidad.
Esta tcnica permite a los diseadores del Plan, aproximarse a los escenarios
de riesgo probable de una Localidad, base del Plan de Emergencia y de los
Planes de Contingencia.
La Planeacin Prospectiva o Planeacin por escenarios fue diseada para
romper la llamada planeacin normativa, aquella en la cual se daban por
conocidos todos los motivadores y condicionantes de los procesos de
planeacin y, simplemente se imponan los criterios y procedimientos, para que
alguien ejecutara lo que unos pocos haban definido como necesario e
indispensable.
La planeacin Prospectiva por el contrario, se basa en una posicin estratgica
que busca anticipar la previsin de un futuro probable, a travs de diferentes
herramientas. La tcnica no se limita a contemplar ese probable escenario,
sino que a travs de su concrecin, identifica los componentes y procesos
bsicos que lo determinan, facilitando as la toma de decisiones encaminada a
modificar aquellos determinantes no deseados y reforzar aquellos que

conduzcan a ese futuro o escenario deseado.
El uso de esta tcnica permite procesos de planeacin ms especficos, por ello
facilitan el paso del Plan de Emergencia a los Planes de Contingencia.
La primera definicin de escenario proviene de HERMAN KAHN (1922/83
Sucesin hipottica de acontecimientos, construida con el
propsito de enfocar la atencin en procesos causales y puntos
de decisin quien desarrolla la tcnica y el nombre para estudios
militares y estratgicos.
Godet mas adelante define el escenario como: la descripcin de un futuro
posible y de la trayectoria asociada a l.
El escenario se construye a partir de la base analtica e histrica, identificando
los componentes clave, registrando las imgenes finales y reconstruyendo la
evolucin y las trayectorias, conforme a las necesidades por desglose segn
perodo de estudio.
La tcnica involucra un equipo multidisciplinario que toma como base
referencias bibliogrficas pertinentes al problema, ms los asesoramientos y la
ayuda profesional externa que sea necesaria. Con esto se redacta el primer
borrador constituido por varias opciones, generalmente tres, de cuya
evaluacin conjunta con los planificadores surgir el escenario final
Los escenarios constituyen imgenes nicas, multidimensionales, fciles de
compartir entre instituciones y personas de diferentes sectores, disciplinas y
niveles de formacin.
Segn sean definidos sus componentes clave (amenazas, sujetos expuestos,
factores de riesgo, etc.) y conforme a los perodos de estudio establecidos,
permitirn acercarse a los conceptos de riesgo aceptable (de implicancia
colectiva) y aceptado (de carcter individual), esencia de todo Plan.
La estrategia que sugiere puede resumirse en los siguientes pasos:
1. Identificacin de amenazas
Hay bsicamente dos formas para organizarse en este aparte, a travs de la

constitucin de un grupo interdisciplinario o a travs de la conformacin de
varios grupos especficos.
Para el primero de los casos se buscar estn presentes representantes de
instituciones pblicas y privadas y de la comunidad en general, se har una
induccin donde se explique el propsito y compartan unos trminos bsicos,
amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Para el segundo caso, se dispondrn grupos
especficos (maestros, personal de salud, obra pblicas, etc.) se desarrollarn
aisladamente los temas en forma sectorial y luego se integrarn. El
procedimiento que sigue es comn para ambas opciones.
Siempre se buscar en forma ordenada su participacin para identificar
aquellas circunstancias que puedan ser consideradas como amenazas.
En una primera instancia deber hacerse una lluvia de ideas, donde todos se
expresen libremente. Si en los asistentes predominan personas que pueden leer
y escribir, alguien escribir los aportes en un tablero u hojas de papelgrafo. En
caso contrario, se buscar un registro de imgenes que representen las
contribuciones que se van haciendo.
En un segundo momento, regresaremos sobre lo que fue registrado, buscando
con la participacin de todos establecer prioridades.
Para ello facilita hacerse las siguientes preguntas, sin entrar en gran detalle,
pues ms adelante se particularizar cada circunstancia:
-
De todo lo que hemos dicho, cual de estas amenazas generara un mayor

dao en nuestra comunidad? Procure establecer si se refiere a prdida de
vidas y heridos; prdida de infraestructura fsica como vivienda, puentes,
vas, acueductos, etc.; daos en cultivos. Establezca si es circunscrita o si
por el contrario abarca una extensa zona.
Cul de estas se presenta mas frecuentemente? Intente colocar al lado de

cada amenaza un tiempo en el cual se presenta. Por ejemplo, inundaciones
en determinado sector, cada ao; incendios de gran intensidad en la zona
central del pueblo cada ao; sequa en el norte del municipio, cada 20 aos.
Basado en este ejercicio determine con el grupo (o grupos), cuatro categoras

de amenazas.
Primera: aquellas que constituyen una amenaza con corta recurrencia (pueden
discutirse (pueden discutirse los rangos, se sugiere menor a 5 o 10 aos) y que
generan daos comparativamente ms severos y de ms amplia cobertura.
Segunda: aquellas que constituyen una amenaza con largos perodos de
recurrencia (pueden discutirse los rangos, se sugiere mayor de 10 aos) y que
generan daos comparativamente severos y de amplia cobertura.
Tercera: aquellas que constituyen una amenaza con corta recurrencia (pueden
discutirse los rangos, se sugiere 5 o 10 aos) y que generan daos intermedios
o menores y, ms circunscritos.
Cuarta: Aquellas que constituyen una amenaza con largos perodos de
recurrencia (pueden discutirse los rangos, se siguiere mayor de 10 aos) y que
generan daos intermedios o menores y, mas circunscritos.
Compare las denominaciones dadas a cada amenaza y comprelas con las
incluidas en la Gua para la elaboracin del PLECs. Si es necesario, escriba al
lado equivalente.
2. Instrumentacin y Estudios
Para cada amenaza descrita, se deben identificar aquellos estudios o
investigaciones que se hayan efectuado en el pasado, o que estn en curso.
Una descripcin concisa deber ser incluida en el Plan de Contingencia.
Investigaciones
Vigilancia y monitoreo
3. Evaluacin de amenazas
Para cada amenaza identificar:
Registro del anlisis histrico
Magnitudes
Area de influencia
Probabilidad, Frecuencia, Recurrencia

Zonificacin relativa
4. Anlisis de vulnerabilidad
Basados en la anlisis histrico y en los estudios posteriores, deber indicarse
los siguientes aspectos:
Elementos expuestos poblaciones, barrios o sectores expuestos.
Caractersticas de la poblacin expuesta Nmero de habitantes, estado
de salud, estrato socio - econmico, perfil educativo, actividades
econmicas predominantes, infraestructura de servicios, acceso,
antecedentes sociales y polticos.
Nivel de organizacin nivel de conocimiento sobre el riesgo; acciones
adelantadas para minimizar el impacto; actividades dispuestas para
responder al evento y recuperar los posibles daos.
Capacidad de respuesta comunitaria nivel de conocimiento sobre el
riesgo, actitudes demostrada por la comunidad; participacin en el
diseo, prueba y ejecucin de planes.
5. Estimacin de escenarios de riesgo
Para amenazas especficas y sujetos expuestos determinados, se establecern
los escenarios de riesgo.
Para ello se confrontar la descripcin de al amenaza y de las vulnerabilidades,
teniendo en cuenta dos factores, la referencia histrica y la proyeccin actual y
futura del crecimiento de la comunidad.
La referencia a un deslizamiento ocurrido tres aos atrs, donde se perdieron
cinco viviendas, y un tramo de la va terciaria, pueden significar si se repitiera
hoy (sin variar magnitud y cobertura), la destruccin de cerca de cincuenta
viviendas y la incomunicacin de un extenso sector de la ciudad con graves
consecuencias econmicas y sociales.
Manifestacin del riesgo
Para la construccin del escenario se deben definir tres niveles de

riesgo: mximo, intermedio y mnimo probable.
Mximo probable
Intermedio
identifique el evento en trminos de

magnitud, duracin, ubicacin espacial;
describa con la mayor precisin posible la
secuencia
y
caractersticas
de
la
manifestacin del suceso.
- emplee los mismos criterios descritos
Mnimo probable
- emplee los mismos criterios de descrito
Sern las autoridades Municipales quienes basados en este anlisis

podrn proponer cual es el riesgo aceptable y sobre cual nivel trabajarn
el PLECs.
A su vez la comunidad entrar a definir cul es riesgo aceptado ya
individualmente.
Efectos potenciales directos
Para cada uno de los escenarios descritos entre a detalla el probable
impacto directo en:
Personas
Lneas vitales y servicios bsicos
Vivienda
Ambiente
Efectos indirectos
Afectacin econmica
Impacto social
Impacto ambiental
Impacto poltico
Zonificacin relativa
Ejemplo: Considerando una temporada invernal en un lugar determinado, se

establecen tres escenarios de riesgo probables:
Mximo: Lluvias por encima de los 200mm
Medio: Lluvias entre 100 y los 200mm
Mnimo probable: Lluvias por debajo de los 100mm
Para cada escenario se analizan los efectos directos:
Si llueve de esta magnitud en la regin, habr saturacin de los suelos,
incapacidad para mantener la estabilidad de los taludes en la zona de.,
generando movimientos en masa, que podran destruir .. viviendas ubicadas
en los sectores de ..; si esto ocurriera se podran esperar .. muertos, ..
heridos, prdida de infraestructura como vas, acueductos y alcantarillado en
las zonas de .. La mayor prioridad estara en .
Derivado de lo anterior, las prdidas econmicas llegaran a los . podra
generarse un incremento en el costo de vida en .., prdida del ahorro ..
%, desempleo. %, etc. Se buscar mantener siempre objetividad en los
anlisis.
Cada situacin generar escenarios especficos.
El Comit Local deber decidir cual es su riesgo aceptable y definir sobre
cual escenario va a concebir e implementar su proceso de Gestin de Riesgos.
Imaginarios
Despus de lo expuesto en cuanto escenarios de riesgo, es conveniente hacer
mencin al planteamiento de imaginarios1, descrito por Andrew Maskrey en
1989, donde hace mencin al divorcio entre las lecturas o interpretaciones de
una misma realidad por parte de diferentes actores dentro de una comunidad,
que da origen a la existencia de diferentes imaginarios. Uno de ellos el formal,
que parte de la interpretacin hecha por los agentes institucionales y el otro,
llamado imaginario real (cotidiano), por la poblacin involucrada.
1
Incluido en el Curso de Evaluacin de Daos y Anlisis de Necesidades - Nivel Toma de decisiones

USAID/OFDA LAC, Costa Rica, 1997
Mientras el imaginario formal puede llegara ser uno solo por convenciones y
acuerdos, son mltiples los imaginarios cotidianos que maneja una poblacin.
La falta de xito de los programas de gestin del riesgo se debe frecuentemente
a considerar como objetivo el imaginario formal que lo sustenta y no reconocer
la validez de los mltiples imaginarios cotidianos que caracteriza a la
poblacin vulnerable. Para el agente externo el fracaso de sus programas se
debe a elementos instrumentales: falta de capacitacin, ausencia de gestin del
programa, eficiencia en la implementacin, etc. En el campo de la poblacin
en cambio, el fracaso se debe a factores de poder econmico o poltico o a
cuestiones de cultura, valores o esttica2.
Maskrey no se limita a exponer el problema sino que plantea una forma de
abordaje diferente a tradicional, que de respuesta al cmo hacer para que la
ciencia y la tecnologa para la prevencin y manejo de desastres pueda
sustentarse sobre y articularse con los imaginarios.
MASCREY, Andrew, Comunidad y Desastre en Amrica Latina: Estrategias de intervencin. Trabajo presentado en la
Conferencia Interamericana sobre Reduccin de los Desastres Naturales. Cartagena Colombia 1994.
Programacin del Plan Local de Emergencia y Contingencias

Esta Unidad cuenta con elementos provenientes del Curso de Administracin
para Desastres de la Oficina de Asistencia para Desastres del gobierno de los
Estados Unidos USAID/OFDA, que han sido adaptados especialmente para el
propsito del Curso Taller PLECs.
Uno de los aspectos importantes en el tema de la implementacin del Plan
Local de Emergencia y Contingencias es la fase previa al mismo que es la
planeacin, y sta se estructura con la tcnica de programacin.
Otro aspecto clave es la accin del plan, el cual es necesario que cuente con la
aprobacin del gobierno municipal, la anuencia de la opinin pblica y el
inters y participacin de los diferentes sectores comprometidos; as como
contar con una autoridad ejecutiva de llevarlo a la realidad. En este ltimo
momento es necesaria ya tener la interaccin de los diferentes planes
municipales con el PLEC.
Programacin
Esta es una tcnica que permitir la formulacin del PLEC de manera
consecuente con los principios de la planeacin estatal que son:
El principio de la racionalidad: la programacin se debe
fundamentar en la idea de seleccionar alternativas de accin en
forma inteligente, aprovechando al mximo los recursos.
El principio de previsin: la programacin es sinnima de
previsin. Los planes deben buscar orientar la conducta del
maana.
El principio de universalidad: la programacin debe abarcar las
diferentes fases del proceso econmico social y administrativo y
debe prever las consecuencias que pueden producirse en su
aplicacin.
El principio de unidad: todos los planes deben estar integrados
entre ellos y formen un todo orgnico y compatible.
El principio de continuidad: la programacin no tiene fin el
tiempo; mientras que exista el Estado, habr cosas por hacer,
aunque varen los objetivos, los plazos o el nfasis en la accin.
El principio de inherencia: la programacin es necesaria en

cualquier organizacin humana y es propia de la administracin.
Todo proceso de programacin debe partir de la definicin del problema es
cual podemos definir como una desviacin o diferencia de lo entre lo que es y
lo que se desea o se necesita que sea; o entre lo que se conoce y lo que se
necesita o se desea conocer, adems de conocer la problemtica es fundamental
conocer las bases legales que soportan este plan en el tema de desastres.
Se pueden usar diferentes tcnicas que ayuden a laborar el plan, tales como
tormentas de ideas, reuniones de equipos de trabajo, diagnsticos participativos
con la comunidad, entre otros.
Componentes de la programacin
1.
Informacin General (Resumen Ejecutivo): Debe iniciarse con una

breve descripcin del plan, debe ser corto, conciso, incluyendo todos
puntos esenciales de la propuesta, partiendo de la situacin actual,
llegando a la situacin futura, gracias a los cambios resultantes de la
implementacin del plan.
Deber dar respuesta a los siguientes puntos:
2.
Cul es el problema que el plan resolver o ayudar en forma

significativa a resolver?.
Cules son los objetivos en el marco general del plan?
Cules son las estrategias que se seguirn para cumplir los objetivos?
Cul ser el costo total del plan y el de cada uno de sus componentes?
Cul sera el costo de la no implementacin (costo social, ambiental,
poltico, econmico, tcnico)?
Dependencia: Se refiere al rea, responsable directa de la ejecucin del
plan.
3.
Fecha de elaboracin: Corresponde a la fecha en que se finaliza la

elaboracin del plan y refleja la situacin existe en ese momento.
4.
Ubicacin estratgica: Corresponde a la afinidad, sobre que rea del Plan

de Desarrollo, Plan de Ordenamiento y Presupuesto Municipal.
5.
Justificacin: Se basa en el planteamiento general del problema, las

necesidades que de l se derivan, su relevancia y su prioridad dentro de las
polticas del municipio, la comunidad y la nacin en general.
6.
Diagnstico: Debe describirse la importancia del problema o la necesidad

de ejecutar una accin (proactiva), su origen y evolucin, el contexto en el
cual se ha gestado, magnitud y caractersticas, incluyendo los parmetros
cualitativos y cuantitativos que permitan medirlo. Constituye la evaluacin
inicial, el punto de partida que sirva de punto de referencia para observar
la evolucin del plan.
7.
Viabilidad: Hace referencia a la factibilidad (posibilidad) del plan, el

anlisis que permite evaluar si puede llevarse a cabo y cumplir con los
objetivos propuestos, como tambin si es capaz de seguir funcionando por
sus propios medios.
7.1.Viabilidad Sociocultural: Se plantea la relacin del plan en el contexto
social y comunitario, teniendo en cuenta las creencias, tradiciones,
costumbres, hbitos, expresando las estrategias a tomar para su
desarrollo y minimizar posibles efectos contraproducentes.
7.2.Viabilidad Financiera: Debe incluir los esquemas de financiacin
(contrapartidas, aportes en especie), flujos de fondo, administracin de
los recursos, anlisis de la relacin beneficio/costo, la capacidad de
gestin tanto para iniciar el plan como para mantenerlo. Deber
expresar claramente cifras y porcentajes.
7.3.Viabilidad Tcnica: Expresa la capacidad del recurso humano y
tcnico para el diseo e implementacin del plan, as como la
infraestructura en la institucin para su desarrollo.
7.4.Viabilidad Ambiental: Expresa la capacidad de acuerdo al tipo de plan
de su pacto sobre el medio, su influencia, sus necesidades especficas,
su relacin con otras acciones municipales.
7.5.Sostenibilidad/(autogestin): Expresa la capacidad del plan para
garantizar su efectividad y continuidad.
8. Objetivos: Es la expresin de lo que desea conseguir o el punto a donde se

quiere llegar. Es importante que los objetivos nos llevan a un producto
final que sea alcanzable y medible. Responden la pregunta de a donde
queremos ir.
8.1.
Objetivo General: Es la expresin de lo que se desea conseguir o el

punto al que se quiere llegar. Es un enunciado amplio de lo que se
espera realizar.
8.2.
Objetivos Especficos: Permiten con precisin expresar hacia donde

vamos a ir y como lo vamos hacer.
9. Metas: Es la expresin de lo que desea conseguir o el punto a donde se

quiere llegar en el cumplimiento de un objetivo especfico, de manera
cuantitativa, indicando sus actividades respectivas.
10. Metodologa:
objetivos.
Es la descripcin especfica de cmo se ejecutaran los
11. Cobertura: Expresa la magnitud y alcance del plan.

11.1.
Localizacin Geogrfica: Representa la ubicacin fsica del plan

en el orden regional, departamental o local, indicando las razones
que motivaron la ubicacin.
11.2.
Beneficiarios: Expone cuantitativamente a los usuarios del plan.
12. Duracin: Claramente debe expresar el tiempo total requerido desde la

aprobacin del plan y la asignacin de los recursos hasta la finalizacin del
mismo.
13. Resultados Esperados: En concordancia con los objetivos planteados se
expresarn los indicadores finales esperados.
14. Sistema de Evaluacin y Cumplimiento de las Metas:
Deben
especificarse y ubicarse en el tiempo los reportes esperados de progreso y
revisin, de acuerdo a los indicadores de gestin establecidos y la
metodologa para su valoracin.
15. Evaluacin Final: Corresponde a la confrontacin entre la evaluacin

inicial o diagnstica y el resultado final o cumplimiento de los objetivos
trazados, debe incluir un anlisis de los planteamientos iniciales trazados en
viabilidad, cobertura, duracin, fases, cumplimiento de metas, relaciones y
aspectos administrativos. Igualmente las sugerencias para futuros planes.
16. Responsables: Deber identificarse un (os) responsable (s) institucionales
de la ejecucin de la actividad, establecindose un plan de trabajo
especfico.
17. Relaciones: Indican los puntos de encuentro con otras reas, planes,
programas, proyectos o actividades permite prever y as racionalizar
recursos y aunar esfuerzos (Ver vnculos de la programacin PLEC en la
planeacin municipal).
18. Aspectos Administrativos: Permite conocer la forma en la cual se
planificaran y emplearan los recursos, constituyendo uno de los puntos
clave de anlisis, descartando cualquier tipo de improvisacin.
19. Recursos Econmicos:

19.1Aportes: Indicar claramente las fuentes de financiacin y los
porcentajes que del total representan, importante siempre considerar las
contrapartidas, que pueden ser en muchos casos la valoracin del
recurso humano, logstico o de infraestructura empleado para la
realizacin del plan. Incluyendo las respectivas disponibilidades o
compromisos presupuestales, as como los respectivos actos
administrativos que los soporten.
19.2 Rubros de Gasto: Se debe agrupar los rubros de gastos de manera
equivalente al Plan de Cuentas de la Contadura Nacional.
20. Recursos Humanos: Debe especificarse el tipo de personas con el perfil
requerido, la formacin, la experiencia y la personalidad entre otros.
21. Recursos Fsicos: Se indicar con precisin el equipo y materiales

necesarios, la infraestructura y el desarrollo organizacional que pueda ser
necesario para su gestin.
22. Cronograma: Basados en las fases del plan se establecer una ubicacin
en el tiempo de las mismas una vez se cuenten con los recursos asignados, a
travs de un diagrama de Gantt (actividades vs tiempo) que indica
actividades contra el tiempo estimado de ejecucin. Igualmente debe
indicarse los tiempos de las evaluaciones previas y final.
23. Observaciones: Es importante que a estos planes se anexe una
informacin general que se requiera (documentos legales, presupuestales,
encuestas, estudio y otros que soporten las decisiones).
Pasos para el Perfeccionamiento e Implementacin de la primera Versin
del PLECs.
En trminos generales los siguientes son los pasos a seguir:
1. Anlisis y definicin (diagnstico)
2. Diseo del Plan
3. Asignacin de recursos
4. Presentacin y estudios
5. Aprobacin
6. Implementacin
7. Desarrollo
8. Seguimiento
9. Finalizacin
10. Sostenimiento
11. Finalizacin
Vnculos de la Programacin PLEC en la Planeacin Municipal
Como se mencion en el aparte sobre relaciones, se debe identificar los puntos
de encuentro con otras reas, planes, programas, proyectos o actividades para
as prever y racionalizar recursos y anunciar esfuerzos.
1. Relacin con otros planes del municipio: Se expresarn aquellos
planes cuyas actividades se articulan directa o indirectamente (plan
de desarrollo municipal, plan agropecuario municipal, plan de

ordenamiento territorial, presupuesto municipal).
2. Relacin con otras Instituciones: Manifiestan las relaciones con
organismos, entidades y agencias con actividades afines y con las
cuales se pueda coordinar la accin.
Responsabilidades del PLEC
La carta poltica otorga autonoma a los municipios para la planificacin y
promocin del desarrollo econmico y social de sus economas y territorios,
con sujecin a la ley, por iniciativa del alcalde, y con aprobacin del consejo.
El alcalde imparte las orientaciones para la elaboracin del PLEC, conforme a
su programa de gobierno y les corresponde a las autoridades y organismos el
desarrollo y ampliacin del PLEC elaborado en el curso en los aspectos
tcnicos, administrativos y de informacin.
El alcalde a travs de la oficina responsable directa de la elaboracin PLEC lo
presenta al Consejo de Gobierno, o su equivalente; despus de debatido le
corresponde al Consejo Municipal la aprobacin del plan ( ley 152 de 1994), si
no hay pronunciamiento, les puede aprobar el alcalde mediante el decreto.

Material de Referencia

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Material de Referencia

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

REPUBLICA DE COLOMBIA

MINISTERIO DEL INTERIOR

Material de Referencia Complementario

El presente documento recopila aquellos contenidos que debe manejar

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

La elaboracin de este documento estuvo a cargo del Dr. Juan Pablo

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Sistema de Prevencin y Atencin de Desastres

Programacin del Plan Local de Emergencia y Contingencia

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Gestin del Riesgo

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

El riesgo est relacionado con la probabilidad de que se sufran ciertos daos

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Ms que un crculo, donde irremediablemente regresamos a un mismo punto,

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Definicin de las funciones de los organismos operativos

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

conocimiento suficiente, como para predecir su inminencia), que tiende a

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 10

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

La utilizacin de recursos se hace de manera racional, preservando su

Los desastres Los desastres

Anlisis del Cuadro de Desarrollo

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 11

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

contemplan el impacto ambiental, la obra, al propiciar un movimiento de tierra

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 12

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 13

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 14

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

El respectivo comit local podr, por decisin suya, convocar a representantes

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 15

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

2. Organizacin normativa de los comits de emergencia

La tcnica: Orientada a promover la incorporacin de la prevencin y

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 16

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

3. Organizacin funcional de los comits de emergencia

En muchos otros se conformarn comisiones como las que se propondrn ms

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 17

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

conforme al decreto 919 de 1989, es posible unir recursos que le permitan

Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres

El Comit Nacional de Emergencia,

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 18

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 19

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs

modificar aquellos determinantes no deseados y reforzar aquellos que

Material de Referencia para el Instructor del Curso Taller PLECs 20

Plan Local de Emergencia y Contingencias PLECs