Rio de Janeiro, maio de 2009

Estudo Econmico
Sobre Regulao e
Concorrncia no
Setor de Aeroportos
Eduardo P. S. Fiuza
Heleno Martins Pioner

ER-01

SRIE
ESTUDOS REGULATRIOS
uma srie regular de publicaes dos
estudos realizados no mbito do Projeto
BRA/01/801-ANAC-OACI ou de estudos
de cunho de assistncia tcnica que sejam
indicados pela Diretoria da ANAC para
publicao. A Srie Estudos Regulatrios
coordenada pela Superintendncia de
Estudos Pesquisas e Capacitao da
ANAC (SEP/ANAC)
Objetivos do Projeto BRA
Promover a modernizao e aperfeioamento da Aviao Civil no que se refere
s suas instituies de segurana
operacional, pesquisa, treinamento e
administrao, como instrumento
governamental para o desenvolvimento
social, econmico e cultural do Brasil.

URL: http://www.anac.gov.br

As opinies emitidas nesta publicao so

de exclusiva e inteira responsabilidade dos
autores, no exprimindo necessariamente
o ponto de vista da ANAC

Direo Nacional do Projeto

BRA/01/801 ANAC-OACI
Ronaldo Seroa da Motta

Coordenao Nacional do Projeto

BRA/01/801 ANAC-OACI
Paulo Tafner

Equipe de Edio
Marcelo de Sales Pessoa
Edmilson Anastcio
Luiz Paulo Beltro
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ANAC- AGNCIA NACIONAL DE AVIAO CIVIL.

SEP SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS, PESQUISAS E
CAPACITAO PARA A AVIAO CIVIL.
ESTUDOS REGULATRIOS.
REGULAO E CONCORRNCIA NO SETOR DE AEROPORTOS.

Eduardo P.S. Fiuza

Heleno Martins Pioner

Rio de Janeiro.
Fevereiro de 2009.

REGULAO

CONCORRNCIA

NO

SETOR

DE

AEROPORTOS

Eduardo P.S. Fiuza

Diretoria de Estudos Setoriais Ipea.
Prof. Heleno Martins Pioner1
Escola de Ps-Graduao em Economia EPGE-FGV

Fevereiro de 2009.

Este relatrio combina o Estudo Econmico sobre Regulao e Concorrncia no Setor de

Aeroportos, realizado dentro do Projeto BRA/01/801 ICAO ANAC e o Texto para Discusso Ipea
No. 1365 Governana,Custos e Subsdios Cruzados no Sistema Infraero (com revises posteriores e
eliminao de textos superpostos com o estudo supramencionado), ambos originalmente de
Dezembro de 2008.
1
Os autores agradecem as inmeras sugestes e colaboraes de Ronaldo Seroa da Motta, Natlia
Ferreira e Clarice Rodrigues. A atuao de Barbara Caballero foi fundamental para a realizao dos
testes de subsdios cruzados, e reconhecida com enorme gratido. Agradecemos ainda a Lcia
Helena Salgado e Mauro Roberto Pacheco pelos seus comentrios de imensa valia. Este trabalho
seria impossvel sem a colaborao da Infraero, especialmente dos Srs. Eduardo Ballarin, Leonardo
Soares, Georgia Eufrsio, Antnio Erivaldo, Jonas Lopes e Eslimar Lopes. Agradecemos ainda o
apoio da estagiria Carla Marigo. As opinies expostas neste estudo so de inteira responsabilidade
dos autores e no refletem a opinio da ANAC, Ipea, Infraero ou de qualquer outro ente pblico sobre
o tema. Erros e omisses remanescentes so da responsabilidade dos autores.

ii

Resumo
O presente trabalho visa a atender a uma demanda da ANAC pela elaborao dum estudo
econmico sobre regulao e concorrncia no setor de aeroportos. Ele composto de cinco partes.
Na primeira parte, so resenhadas as literaturas terica e emprica sobre privatizaes em geral, e de
aeroportos em particular. O arcabouo a Teoria Econmica de Contratos e de Desenho de
Mecanismos. Um cenrio bsico de privatizao proposto, com algumas variantes discutidas
brevemente. Na segunda parte, so discutidos alguns tpicos sobre um novo marco regulatrio para
o setor. A pedido da ANAC, foi dada nfase s questes de delimitao de mercados relevantes
geogrficos e de produto com vistas a viabilizar a concorrncia entre aeroportos e entre operadores
de servios dentro de cada um deles e questo dos subsdios cruzados (que atualmente so
internos Infraero, mas tumultuariam a competitividade entre aeroportos caso houvesse privatizao
em pedaos). So propostas diversas alternativas para viabilizar o funcionamento de aeroportos
deficitrios ps-privatizao sem induzir a um excesso de entrada nos mercados geogrficos
subsidiadores. A experincia internacional de privatizao e regulao em diversos pases tambm
resenhada nesta parte. A terceira parte discute critrios e compara mecanismos de alocao de slots,
incluindo a opo por leilo-los. Na quarta parte, implementam-se testes empricos para a existncia
de subsdios cruzados entre as atividades e entre os aeroportos do Sistema Infraero. Estes testes
seriam impossveis se usada a contabilidade normalmente divulgada da empresa. Os testes
empreendidos baseiam-se em demonstrativos que seguem as normas usuais de depreciao de
capital. Alm disso, discutimos alguns aspectos da gesto da Infraero. Segundo um dos testes
efetuados, apenas Guarulhos e Viracopos no receberiam subsdios cruzados do sistema durante
todo o perodo analisado. Segundo critrios mais flexveis, tambm Congonhas, Manaus,
Navegantes, Fortaleza e Ilhus no seriam subsidiados. Quanto s diferentes fontes de receita da
Infraero, a de operaes de aeronaves a que menos contribui para a rentabilidade da empresa.
Embora seja praxe subsidiar as tarifas aeronuticas com as receitas comerciais, a empresa alega que
aquelas esto bem abaixo do padro internacional. A quinta parte toma como ponto de partida as
partes anteriores para sumarizar os estudos e dados complementares necessrios aos rgos
envolvidos na privatizao/concesso de aeroportos para a construo do modelo a ser utilizado. Os
estudos e dados so itemizados por objetivos intermedirios, tais como as definies dos mercados
relevantes, do fundo de integrao regional, da responsabilidade pela alocao de slots, do modelo
de alocao de slots, dos ativos e servios a serem concedidos, do modelo de leilo de concesso
em blocos e das regras de reajustes de tarifas.
Palavras-chaves: aviao civil; Infraero; aeroportos; subsdios cruzados. Cdigos JEL: L930, L250,
L320, L510.

Abstract
The present work comes to meet a demand from the Brazilian Civil Aviation Agency (ANAC) for an
economic study on regulation and competition in the airport industry. It consists of five chapters. The
first chapter surveys the theoretical and empirical literatures on privatization both in general and
applied in particular to airports. The analytical framework is the Economic Theory of Contracts and
Mechanism Design. The section concludes with a baseline privatization scenario and a few variants of
it. The second chapter discusses some topics on a new regulatory benchmark for the industry. Upon
request from ANAC, the emphasis is on relevant geographical and product market delineation issues
so as to enable competition between airports and service providers within each one of them and
on the cross-subsidy issue (cross-subsidies are currently internal to the major State-Owned major
company Infraero, but they would jeopardize competition among airports in case of a privatization in
lots). Various alternatives are proposed to render economically viable the post-privatization lossmaking airports without inducing excess entry in the net subsidy-paying geographical markets. The
chapter concludes with a survey on the international experience on privatization and regulation in
various countries. The third chapter discusses criteria and compares slot allocation mechanisms,
including the option of auctioning them. The fourth chapter presents empirical tests for the occurrence
of cross-subsidies among the activities and among airports of the Infraero System. These tests would
be impossible if the firms usual accounting procedures were utilized. The tests undertaken are based
on accountancy statements following the usual rules for capital depreciation. Furthermore, the chapter
discusses some aspects of Infraeros management. According to one of the tests undertaken, only
Guarulhos (So Paulo) and Viracopos (Campinas) would not be net beneficiaries of cross-subsidies
from the System along the entire period analyzed. Under more flexible criteria, also Congonhas (So
Paulo), Manaus, Navegantes, Fortaleza and Ilhus would not be subsidized. Results show that aircraft

iii

movements the ultimate role of an airport is the activity that contributes the least to the firms
profitability, among all revenue sources within Infraero. Although flights may usually be subsidized by
commercial revenues, Infraero claims that landing and parking tariffs are far below the international
standard. The fifth chapter collects the previous ones to summarize the complementary studies and
data required by agencies involved in airport privatization and concession for building the regulatory
benchmark to be adopted. Studies and data are itemized according to interim goals to be pursued,
such as the relevant market delineation, the setup of the regional integration fund, the assignment of
authority for slot allocation, the selection of the assets and services to be conceded, the design of the
concession auction and of its lots, and the definition of the tariff revision rules.
Keywords: civil aviation; infraero; airports; cross-subsidies. Jel classification: l930, l250, l320, l510.

iv

SUMRIO
PARTE I: PRIVATIZAO DE AEROPORTOS ..................................................................................... 1
1INTRODUO ....................................................................................................................................... 1
2.TIPOS DE PROPRIEDADE DE AEROPORTOS ................................................................................. 1
3.TIPOS DE PRIVATIZAO DE AEROPORTOS ................................................................................. 2
4.PRIVATIZAO, CORPORATIZAO E COMPETIO .................................................................. 7
4.1 Teorias do interesse pblico........................................................................................................... 8
4.2 Teorias de Privatizao ................................................................................................................... 8
4.3 Risco Moral versus Seleo Adversa na gesto ........................................................................16
4.4 Evidncia emprica .........................................................................................................................18
4.5 A importncia da competio .......................................................................................................21
5.CENRIOS DE PRIVATIZAO .......................................................................................................22
6.REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...................................................................................................27
PARTE II: REGULAO DE AEROPORTOS ......................................................................................29
1.ARCABOUO ANALTICO ................................................................................................................29
2.DEFINIO DO(S) MERCADOS RELEVANTES ..............................................................................35
2.1 Mercado relevante de produto ......................................................................................................36
2.2. Mercado Relevante Geogrfico ...................................................................................................42
3.COMPETIO OU REGULAO? ...................................................................................................50
3.1 Implementao do sistema de regulao ....................................................................................60
4.A RELAO ENTRE O AEROPORTO E OS PRESTADORES DE SERVIOS ..............................61
4.1 Relao entre a competio entre aeroportos e a competio entre linha areas .................67
4.2 A Infraero e a competio no fornecimento de combustveis...................................................71
5.LIBERALIZAO, SUBSDIOS CRUZADOS E INTEGRAO REGIONAL ...................................74
5.1 Bypass e cream-skimming ............................................................................................................74
5.2 Subsdios cruzados e integrao regional: .................................................................................76
5.3 Integrao regional por meio de um fundo .................................................................................82
5.4 Implementao do Fundo de Integrao Regional .....................................................................86
6.EXPERINCIA INTERNACIONAL .....................................................................................................94
6.1 Austrlia ..........................................................................................................................................94
6.2 Nova Zelndia .................................................................................................................................94
6.3 Canad.............................................................................................................................................95
6.4 Holanda ...........................................................................................................................................96
6.5 Reino Unido ....................................................................................................................................96
6.6 Alemanha ........................................................................................................................................98
6.7 Argentina .........................................................................................................................................98
7.REFERNCIAS .................................................................................................................................102
APNDICE ...........................................................................................................................................107

PARTE III: MECANISMOS DE ALOCAO DE SLOTS TEORIA E PRTICA .............................110

1.INTRODUO ..................................................................................................................................110
2.O QUE UM SLOT? ........................................................................................................................110
3.POR QUE ALOCAR SLOTS? ..........................................................................................................111
4.COMO OS SLOTS SO DEFINIDOS ATUALMENTE? ..................................................................112
5.MECANISMOS DE ALOCAO DISPONVEIS..............................................................................114
5.1 Cotas..............................................................................................................................................114
5.2 Filas ...............................................................................................................................................115
5.3 Mecanismos de Mercado .............................................................................................................116
5.4 Apreamento de congestionamento (congestion pricing) ......................................................116
5.5 Leilo de Slots ..............................................................................................................................120
6.MODELO DE LEILO A SER USADO PARA SLOTS ....................................................................126
7.REFERNCIAS .................................................................................................................................129
PARTE IV: GOVERNANA, CUSTOS E SUBSDIOS CRUZADOS NO SISTEMA INFRAERO ......132
1.INTRODUO ..................................................................................................................................132
2.PRIVATIZAO, LIBERALIZAO E SUBSDIOS CRUZADOS ..................................................133
3.O SETOR AEROPORTURIO BRASILEIRO ..................................................................................136
3.1 Regulao atual ............................................................................................................................141
3.2 Estrutura de mercado atual .........................................................................................................147
3.3 Subsdios cruzados .....................................................................................................................148
3.4 Decises gerenciais/governana ...............................................................................................159
3.5 Eficincia .......................................................................................................................................163
4.CONCLUSES .................................................................................................................................166
5.REFERNCIAS .................................................................................................................................168
PARTE V: ESTUDOS E DADOS NECESSRIOS PARA A ESCOLHA DO MODELO DE
PRIVATIZAO/CONCESSO ..........................................................................................................171
1.INTRODUO ..................................................................................................................................171
2.DEFINIO DO FUNDO DE INTEGRAO REGIONAL ...............................................................171
3.DEFINIO DOS ATIVOS E SERVIOS QUE FARO PARTE DA CONCESSO ......................173
4.DEFINIO DA RESPONSABILIDADE SOBRE A ALOCAO DOS SLOTS .............................175
5 DEFINIO DO MODELO DE ALOCAO DE SLOTS (leilo

VERSUS CONGESTION

PRICING). ..176
6.DEFINIO DO MODELO DE LEILO DE CONCESSO DE BLOCOS ......................................177
7.DEFINIO DA REGRA DE REAJUSTES DAS TARIFAS REGULADAS ....................................178

vi

Lista de Figuras
Figura 1 ......................................................................................................................................... pg 13
Figura 2 ..........................................................................................................................................pg 30
Figura 3 .......................................................................................................................................... pg 31
Figura 4 ...........................................................................................................................................pg 32
Figura 5 ...........................................................................................................................................pg 33
Figura 6 ...........................................................................................................................................pg 34
Figura 7 ...........................................................................................................................................pg 34
Figura 8 .......................................................................................................................................... pg 42
Figura 9 .......................................................................................................................................... pg 52
Figura 10 ....................................................................................................................................... pg 144
Figura 11 ........................................................................................................................................pg 144
Figura 12 ........................................................................................................................................pg 145
Figura 13 ........................................................................................................................................pg 145
Figura 14 ....................................................................................................................................... pg 146
Figura 15 ....................................................................................................................................... pg 147
Figura 16 ....................................................................................................................................... pg 151
Figura 17 ........................................................................................................................................pg 161
Lista de Tabelas
Tabela 1 ........................................................................................................................................ pg 15
Tabela 2 .........................................................................................................................................pg 36
Tabela 3 .........................................................................................................................................pg 36
Tabela 4 ........................................................................................................................................ pg 93
Tabela 5 ........................................................................................................................................pg 136
Tabela 6A .....................................................................................................................................pg 138
Tabela 6B .....................................................................................................................................pg 139
Tabela 6C .....................................................................................................................................pg 139
Tabela 6D .................................................................................................................................... pg 140
Tabela 7 ........................................................................................................................................pg 142
Tabela 8 ........................................................................................................................................pg 149
Tabela 9 ....................................................................................................................................... pg 150
Tabela 10 ......................................................................................................................................pg 150
Tabela 11 ......................................................................................................................................pg 151
Tabela 12 ......................................................................................................................................pg 152
Tabela 13 ..................................................................................................................................... pg 156
Tabela 14 ......................................................................................................................................pg 158
Tabela 15 ..................................................................................................................................... pg 162
Tabela 16 ......................................................................................................................................pg 162
Tabela 17 ..................................................................................................................................... pg 162

vii

Tabela 18 ..................................................................................................................................... pg 163

Tabela 19........................................................................................................................................pg 164
Tabela 20 ..................................................................................................................................... pg 165
Tabela 21 ..................................................................................................................................... pg 167
Lista de Quadros
Quadro 1 ........................................................................................................................................ pg 76

viii

PARTE I: PRIVATIZAO DE AEROPORTOS3

1. INTRODUO
O presente trabalho visa a atender a uma demanda da ANAC pela elaborao dum
estudo econmico sobre regulao e concorrncia no setor de aeroportos. Ele
composto de cinco partes. Nesta primeira parte, so resenhadas as literaturas
terica e emprica sobre privatizaes em geral, e de aeroportos em particular. O
arcabouo a Teoria Econmica de Contratos e de Desenho de Mecanismos.
A prxima seo analisa os tipos de propriedades existentes de aeroportos. A seo
seguinte classifica os tipos de privatizaes, que sero resenhadas na Parte II deste
trabalho. Teorias sobre privatizao esto na quarta seo, e na quinta seo um
cenrio bsico de privatizao proposto, com algumas variantes discutidas
brevemente.

2. TIPOS DE PROPRIEDADE DE AEROPORTOS

Historicamente os aeroportos pertenciam e eram operados por governos locais ou
nacionais. Desde a dcada de 1980, no entanto, foram registradas significativas
mudanas em sua estrutura de propriedade e em sua gesto e operao:
corporatizao, comercializao e privatizao tornaram-se uma tendncia mundial.
Os principais motivos para esse movimento so o maior acesso a investimentos e
financiamentos privados, e melhoria da eficincia operacional (Poole, 1994).
Segundo Oum et al (2006), existem seis formas de governana/propriedade de
aeroportos:
a) Agncia ou departamento governamental operando um aeroporto;
b) Propriedade mista pblico-privada, com o setor privado detendo
participao majoritria;

Neste texto a referncia a empresas ou firmas pblicas intercambivel com a denominao de

empresas ou firmas estatais, no guardando, portanto, nenhuma relao com a classificao de
empresas pblicas dada pela lei brasileira. Em particular, ambas as denominaes pblica e
estatal podem referir-se a empresas de capital misto ou estritamente estatal, e de capital aberto ou
fechado, e, se aberto, com aes transacionadas em bolsa ou no.

c) Propriedade

mista

pblico-privada,

com

governo

detendo

participao majoritria;
d) Propriedade governamental, mas com a concesso a uma autoridade
aeroporturia por um contrato de longo prazo;
e) Mltiplas esferas de governo formam juntas uma autoridade que
possui e opera os aeroportos numa regio;
f)

Propriedade e operao 100% de uma corporao governamental;

Enquanto nos EUA a maioria dos aeroportos de propriedade dos governos locais,
sob forma de autoridades ou departamentos governamentais (forma a acima), na
Europa predominam corporaes pblicas com diferentes nveis de participao
privada (formas b, c, d e f). Alguns aeroportos europeus j esto sob controle
privado (forma b), como os sete da BAA e os de Copenhagen, Roma/Fiumicino,
Zurique e Viena. Em Amsterdam/Schiphol, Manchester, Milo/Malapensa e em
vrios aeroportos alemes (ex: Frankfurt, Colnia/Bonn e Munique), o governo
central divide a propriedade com o governo regional e o municipal, alm de,
ocasionalmente ( o caso de Schiphol), uma participao privada. Os aeroportos
mais importantes da Austrlia (Sydney, Melbourne e Adelaide) e Nova Zelndia
(Auckland, Wellington e Christchurch) j so operados por empresas com
participao majoritria privada. O Leste (China, Coria, Japo) e Sudeste asiticos
(Tailndia, Malsia e Singapura) no aparentam seguir um padro nico, pois
renem experincias de praticamente todas as formas acima listadas.

3. TIPOS DE PRIVATIZAO DE AEROPORTOS

Segundo Poole (1994), um aeroporto pode passar a ser administrado pela iniciativa
privada atravs de trs maneiras alternativas:
a) Contrato de administrao terceirizada: neste arranjo, o dono do
aeroporto recebe diretamente dos usurios as taxas devidas, e paga ao
administrador uma taxa de administrao, a qual pode variar ainda que
em parte com o desempenho do aeroporto. Os contratos tipicamente
tm durao menor ou igual a cinco anos.
b) Arrendamento de longo prazo: o acordo tpico de arrendamento
prev um pagamento de aluguel ao governo com base, em parte, numa

percentagem da receita bruta do aeroporto. Isso d ao governo um

incentivo a cooperar com o arrendatrio, para receber sua fatia, ao
mesmo tempo em que incentiva o arrendatrio a minimizar custos, para
maximizar receita lquida. Alm disso, o arrendatrio responsvel pelo
investimento de capital no aeroporto, e por isso tem fortes incentivos a
acrescentar capacidade de pista, ptio e terminal que lhe traga um retorno
aceitvel. O arrendatrio pode ser um ente privado ou uma companhia de
capital pblico ( o caso dos aeroportos de Nova York e Nova Jersey,
arrendados autoridade porturia conjunta daqueles dois estados).
c) Venda: a venda do aeroporto ou de uma companhia que administre
vrios aeroportos pode ser parcial ou completa. A venda parcial pode ser
de uma participao minoritria (como o caso dos aeroportos de Viena
ou de Copenhagen) ou majoritria (Liverpool). A venda completa inclui os
casos da BAA e dos aeroportos neozelandeses. Normalmente a deciso
de alienao de aeroportos parte de uma necessidade de arrecadao de
recursos para o Tesouro, para abater dvida ou investir em outros setores,
e/ou de um diagnstico de que o setor pode funcionar autosuficientemente sem a ajuda do Estado, cf. ser mais explorado na parte
II.
Ainda segundo o mesmo autor, uma expanso de capacidade
aeroporturia pode dar-se de duas maneiras: por uma concesso de
longo prazo ou por uma autorizao. A primeira assemelha-se a uma PPP
(Parceria Pblico-Privada), e nela os ativos revertem de volta ao governo
no final do perodo de concesso. Na ltima, a nova capacidade
desenvolvida pelo ente privado sujeito apenas aos regulamentos habituais
de uso da terra, licenciamento ambiental e aprovao do uso do espao
areo pelas respectivas autoridades competentes.
1) Concesso de longo prazo: so comumente conhecidas como
BOT (Build, Operate and Transfer), onde o concessionrio constri a
instalao, opera-a por um certo nmero de perodos e depois a
reverte ao governo ao final da concesso. Tambm h a modalidade
de LDO (Lease, Develop and Operate), na qual o concessionrio
apenas aluga o terreno envolvido, ento implicitamente ele tem que
devolver os ativos ao final do perodo de arrendamento. O exemplo
3

mais conhecido de BOT em aeroportos o Terminal 3 do Aeroporto

Internacional de Toronto, Canad. Existem alguns poucos casos de
LDO nos EUA, em que os arrendatrios so usurios, tipicamente
companhias areas, sozinhas ou em pool; isso traz problemas de
acesso e entrada no mercado de aviao daquele aeroporto, como
ser comentado na parte II.
As vantagens do BOT, tambm segundo Poole (1994), seriam
vrias: d acesso a novas fontes de capital diferentes das que
servem para projetos pblicos de infra-estrutura; a iniciativa privada
normalmente projeta e constri instalaes em menos tempo que o
governo, que normalmente preso por regras rgidas de licitaes;
custos menores de operao, j que o aeroporto foi concebido por
entes maximizadores de lucros de longo prazo (assunto a ser
discutido na parte II); transferncia de risco do setor pblico para o
privado.
2) Autorizao: esta modalidade mais comum nos aeroportos
dedicados aviao geral. Excees so aeroportos de vos
regulares, embora relativamente pequenos, como London City (LCY)
e Freeport, Bahamas.
Vale notar que os aeroportos originrios de bases miltares
convertidas para uso civil podem ser operados tanto pelos governos
locais diretamente como por concesses e por autorizaes
conforme descrito acima.
Poole relata quatro casos de sucesso de contratos de administrao
terceirizada, arrendamento de longo prazo, venda e BOT. O primeiro
o de Westchester/White Plains (NY), em que a firma contratada
reverteu um prejuzo de 250 mil dlares num lucro de $ 3 milhes,
por meio da reduo de custos operacionais (especialmente
pessoal), aumento de receitas (renegociao de aluguis a valores
de mercado, cobrana de estacionamento e atrao de grandes
companhias areas), o que levou construo de um novo terminal.
O segundo caso o dos aeroportos de aviao geral do condado de Los Angeles,
que tiveram sua administrao terceirizada. Graas a um melhor marketing das
instalaes, reduo de custos operacionais e sistema computadorizado de controle
4

de receitas, as receitas lquidas para o governo aumentaram em 20% em dois anos,

e nenhuma demisso foi feita.
O terceiro caso o da BAA britnica. Aps sua privatizao, a empresa teve acesso
a capital sem as restries de endividamento que o Tesouro britnico impunha s
estatais. Em conseqncia, os gastos de capital dobraram nos trs anos seguintes
privatizao, especialmente em ampliao de terminais, alm da construo de
hotis dentro dos aeroportos e da formao de uma joint venture com a British Rail
(ferrovia britnica) para a criao da linha de trem de alta velocidade Heathrow
Express, ligando Heathrow ao centro de Londres. A regulao de tarifas por teto de
preos (price cap, tambm conhecida como RPI X) impediu que as tarifas
aumentassem, e na verdade elas baixaram em relao inflao. O apreamento
das tarifas tambm foi aperfeioado: as tarifas passaram a ser diferenciadas por
horrio (pico versus vale) e por rudo gerado, e no mais por peso de aeronave. As
receitas comerciais tiveram um aumento expressivo de participao no total.
O quarto caso o do Terminal 3 do Aeroporto Internacional de Toronto. A empresa
vencedora da licitao para o BOT do terminal desenvolveu e construiu-o em 33
meses, contra os sete anos previstos, a um custo de 700 milhes de dlares
canadenses contra o C$ 1 bilho inicialmente previsto e com um efetivo de
pessoal 25% menor que o planejado.
O autor salienta que no houve aumento de preos para os clientes nas
experincias relatadas. Quanto implementao de uma privatizao de aeroporto,
ela requer as seguintes fases, ainda segundo o autor:
I.

Consulta pblica;

II. Consultoria especializada em formas de privatizao, avaliao

operacional e financeira, formatao legal, etc.
III. Fase prvia de habilitao dos licitantes interessados;
IV. Edital de convocao ou convite;
V. Certame da licitao, onde so selecionadas as melhores propostas,
com uma frmula de pontuao adequada para os itens da proposta
tcnica e para a proposta comercial.
Para a implementao de uma mudana de grande porte na estrutura de
propriedade de aeroportos, acompanhada de uma mudana do marco regulatrio,
so imprescindveis as definies de alguns elementos:

1) Que tipo(s) de participao ser(o) facultado(s) iniciativa privada?

Concesso? Arrendamento? Compra? Em caso de formao de uma ou
mais corporaes (empresas de capital aberto) para administrar os
aeroportos, a participao da empresa privada seria minoritria ou
majoritria?
2) Quais receitas os aeroportos podero arrecadar, e quais delas sero
reguladas, e como sero reguladas?
3) Como um aeroporto pode influenciar o nmero de pousos e
decolagens que acolher; em particular:
a. O nmero de slots de um aeroporto est sujeito a alguma
restrio externa ao aeroporto, como, por exemplo, uma restrio
dada pelo controle de espao areo?
b. O aeroporto concorrer com outros aeroportos prximos por fatias
de uma mesma capacidade de trfego no espao areo comum a
eles? Em caso afirmativo, quem decide a alocao dos slots entre os
aeroportos?
4) Como os investimentos do operador do aeroporto so apropriados? Os
ativos resultantes pertencem ao governo (arrendamento), ou passaro a
ele aps um determinado perodo (concesso)?
5) Os aeroportos podem realizar contratos de longo prazo com seus
usurios de modo a mitigar os riscos de seu negcio, a exemplo do que
fazem numerosos aeroportos norte-americanos?
6) Uma eventual privatizao da Infraero seria integral? Em blocos?
Alguns ou todos os blocos podem ser de aeroportos individuais? Como
esses blocos podero concorrer entre si?
a estas perguntas que nos voltamos em seguida.

4. PRIVATIZAO, CORPORATIZAO E COMPETIO

Poole (1994) aponta os seguintes benefcios potenciais da privatizao de
aeroportos:
1. Aumento de eficincia: em contraposio ao setor privado, o setor
pblico costuma ter regras rgidas de compras; dificuldade em remunerar
pessoal por desempenho; e rigidez para contratar e demitir;
2. Setor privado desenvolve receitas adicionais de operao:
normalmente realinha tarifas; abre novos negcios correlatos, como lojas
e hotis; a cultura gerencial voltada para a maximizao de lucros
desenvolve novas idias de cortes de custos e aumento de receitas com
mais rapidez que uma equipe de funcionrios pblicos;
3. Melhoria das amenidades aos clientes: melhoria do mix de lojas a
preos competitivos; maior contribuio das receitas para cobrir custos;
4. Maior uso de critrios econmico-financeiros em detrimento dos
polticos na deciso de construo e dimensionamento dos projetos de
novos aeroportos ou terminais, devido transferncia de risco do setor
pblico para o privado; isso reduz o risco de construo de elefantes
brancos, isto , de aeroportos luxuosos demais, ineficientes e de baixa
receita;
5. Receitas de aluguel para o poder concedente.
Em verdade, essas vantagens poderiam ser agrupadas em apenas trs:
aumento de receita bruta e reduo de custos do aeroporto (que
permitem, em conjunto, um aumento da arrecadao de receitas pelo
setor pblico sem prejuzo para o agente ou para o usurio) e aumento da
qualidade dos servios. Ou, ainda mais resumidamente, poderiam ser
traduzidas numa maior eficincia do agente privado em comparao ao
setor pblico.
Em verdade, a Teoria Microeconmica requer o preenchimento de vrios requisitos
para que a propriedade privada seja superior em bem-estar propriedade pblica, e
mesmo assim dependendo de qual conceito de bem-estar se est utilizando. Alm
disso, esses dois tipos de propriedade no so mutuamente exclusivos, pois existem
parcerias pblico-privadas e, mais geralmente, empresas de capital misto.

4.1 Teorias do interesse pblico

Teorias de interesse pblico baseiam-se na idia de que os rgos pblicos buscam
maximizar o bem-estar social. Esta maximizao poderia ser de uma funo de bemestar, onde o regulador ou planejador social pode ter objetivos redistributivos (ver
parte II, seo 5.2). O regulador pode tambm entender que redistribuir renda
atravs de preos tem a vantagem de no requerer a administrao de
transferncias de um grupo social para outro, que acarretaria custos de transao.
Segundo Vickers e Yarrow (1988), admitindo um governo maximizador de bem-estar
e que o monitoramento dos gerentes igualmente efetivo sob propriedade privada
ou estatal, esta ltima teria algumas vantagens potenciais:
1. O governo teria instrumentos adicionais de poltica para corrigir desvios
entre retornos sociais e privados decorrentes de falhas de mercado nos
mercados de bens finais e de fatores, enquanto a simples regulao
esbarraria em complexidades e assimetrias de informao;
2. Em princpio, o governo seria um acionista coeso e que no incorreria
em problemas de falta de incentivo para monitorar o desempenho dos
agentes (ver prxima seo);
3. O controle hierrquico seria mais eficiente, em algumas circunstncias,
que o mercado de capitais para o monitoramento do desempenho dos
gerentes.
de se notar, no entanto, como acentuam os autores, que, embora haja economias
de escala e superao do problema de bem pblico no monitoramento dos gerentes,
bastante provvel que a concorrncia entre monitores independentes (auditores e
consultores) leve descoberta de um volume maior de informaes relevantes. E,
como veremos em seguida, mesmo a idia de que empresas estatais maximizam
bem-estar pode ser posta em dvida.

4.2 Teorias de Privatizao

A onda de privatizaes iniciada nos anos 1980 na Gr-Bretanha pelo Governo
Thatcher e seguida por economias em transio do antigo bloco sovitico na virada
dos anos 1990 e pelos pases latino-americanos (incluindo o Brasil) ao longo da
ltima dcada do sculo originou uma srie de trabalhos tericos e empricos sobre
as vantagens e desvantagens das empresas estatais.
8

Estes trabalhos abordam quatro elementos essenciais que condicionam os

resultados de comparaes de eficincia entre empresas estatais e privadas:
i.

Estrutura de capital: disperso da propriedade e transferibilidade do

capital;
ii.

Existncia de mercado para controle corporativo;

iii.

Poder de mercado da firma;

iv.

Presena de regulao e outros condicionantes institucionais que

restrinjam a atuao da firma no mercado.

De uma maneira geral, tanto em corporaes privadas como em firmas estatais
existe um ou mais Principais (acionistas) e um ou mais Agentes (gerentes). Algumas
teorias de interesse pblico advogam que quando o Principal um rgo pblico
(como uma agncia reguladora), ele busca a maximizao de bem-estar, porque ele
um agente em defesa dos melhores incentivos do pblico mais amplo. J a teoria
da firma privada prev que seus acionistas buscam a maximizao de lucro. Mas,
em ambos os casos, espera-se que os gerentes desviem-se dos objetivos do
Principal e busquem maximizar sua prpria utilidade, incorrendo em ineficincia-X4
e/ou favorecendo a redistribuio de valor para grupos de interesses concentrados
(fornecedores, clientes, empregados) que prevalecem em influenci-los. Exemplos
de busca de objetivos prprios so abundantes: gabinetes mais confortveis e
luxuosos, viagens de primeira classe, maiores fringe benefits, como planos de sade
e/ou de penso generosos, carro com motorista e combustvel, reembolso de
restaurantes, etc.
Nas empresas privadas, segundo Vickers e Yarrow (1988), o alinhamento dos
interesses dos acionistas e dos gerentes normalmente obtido por uma calibragem
da remunerao dos gerentes de maneira a que ela reflita o desempenho da firma.
De fato, as teorias de risco moral ensinam que mais eficiente transferir parte do
risco do negcio ao agente, atravs de uma parte varivel da remunerao, a qual
depender do resultado da empresa ou de seu setor (de acordo com o escopo da
influncia que suas decises tm). Isso porque o esforo que o agente empreende
4

A ineficincia-X um conceito de Leibenstein (1966, 1969, 1976) e muito utilizada como medida
de ineficincia de empresas ou de quaisquer unidades tomadoras de deciso (DMU Decision
Making Units). A ineficincia-X acontece quando a DMU produz um nvel de output aqum da
fronteira de produo dada pelos insumos, isto , dada a tecnologia disponvel no mercado, a DMU
poderia produzir mais com a mesma quantidade de insumos. Ou, vista de outra forma, poderia
produzir a mesma quantidade com menos insumos. Essa ineficincia considerada gerencial, isto ,
os recursos humanos da empresa no esto se organizando ou esforando da maneira mais eficiente
possvel.

para obter o resultado tipicamente no observvel pelos acionistas ou, pelo

menos, ao ser escrito no contrato, no pode ser medido e verificado por terceiros
para que seja feito cumprir.
A parte varivel da remunerao normalmente feita na forma de participao nos
lucros (PL) ou pagamento de bnus em aes ou opes de aes. O pagamento de
bnus na forma de capital da empresa tem a vantagem de no se limitar ao seu
lucro atual, como a PL, pois o valor das aes listadas em bolsa costuma refletir uma
estimativa do valor presente lquido do fluxo de lucros futuros.
O agente tambm tem interesse no resultado da empresa na medida em que, no
sendo este satisfatrio, expe a empresa a compras, principalmente por meio de
ofertas hostis (takeovers).
Tanto as empresas pblicas de capital aberto como as de capital fechado podem
distribuir participao nos lucros aos seus empregados, mas somente as de capital
aberto com aes listadas em bolsa tm sua disposio o valor das aes como
instrumento de aferio do seu resultado de longo prazo. Alm disso, fora as pocas
em que se decide privatizar empresas estatais, tipicamente elas no sofrem o risco
de aquisio que os gerentes tanto temem nas empresas privadas5.
Naturalmente tanto os valores das aes como os resultados contbeis de uma
empresa tambm devem ser vistos com cuidado como medidas de desempenho dos
gerentes. Preos de aes costumam refletir outros choques e a especulao do
mercado, e resultados contbeis no necessariamente refletem o lucro econmico
da empresa. Escndalos contbeis recentes no s apontam para a necessidade de
aprimoramento dos procedimentos contbeis como tambm mostram a importncia
do monitoramento das decises gerenciais pelos acionistas.
Esse monitoramento, no entanto, tambm enfrenta algumas dificuldades, tanto em
empresas privadas como em pblicas. o chamado problema do bem pblico no
monitoramento dos gerentes:
a. A atividade de especificar e fazer cumprir contratos gerenciais por um
acionista gera externalidades positivas para os demais acionistas. Se um
dos acionistas se dedica a esta tarefa, incorre integralmente nos custos

Laffont e Tirole (1991) chamam esses fenmenos de takeovers polticos, os quais, segundo eles,
no guardam relao direta com a m administrao de uma firma, e sim com temas regulatrios que
perpassam vrias estatais.

10

da atividade de monitoramento, mas recebe apenas uma frao do ganho

total;
b. As economias de escala existentes na aquisio de informao
transformam o monitoramento do desempenho gerencial num monoplio
natural.
Essas dificuldades pem em xeque a premissa usual de que as firmas
privadas maximizam lucro, embora haja numerosos argumentos que
relativizem a importncia dessa disperso de propriedade para a falta de
fluidez da informao (ex: agrupamento de acionistas em famlias,
presena de acionistas executivos, risco de takeover, etc.).
Nas empresas estatais o problema da separao entre propriedade e controle
mais acentuado que nas empresas privadas, segundo Vickers e Yarrow (1988) e
Zeckhauser e Horn (1989), pois a propriedade bem mais difusa (em ltima anlise,
todos os cidados, ou, pelo menos, todos os contribuintes so proprietrios),
intransfervel (ausncia de risco de takeovers e praticamente no h risco de
falncia de fato, so muito mais corriqueiros e passam quase despercebidos pela
sociedade os aportes de capital do governo a estatais, em contraposio s ajudas
dadas a firmas privadas, objeto de maior escrutnio pblico). Isso coloca em xeque
tambm a idia de que firmas pblicas maximizam bem-estar e de que propriedade
pblica impede o desvio da maximizao de lucros em relao ao objetivo social.
De fato, para Vickers e Yarrow, a premissa de que o interesse pblico uma funo
bem definida maximizada pelo governo herica. Segundo eles, as decises
maximizam, na verdade, a probabilidade de sucesso eleitoral. A maximizao da
eficincia deveria aumentar o bem-estar, mas seu impacto eleitoral prejudicado
pela assimetria de informaes entre eleitores6 (os Principais, em ltima anlise), j
que grupos de interesse concentrado tm maior incentivo a adquirir informao. Os
outros grupos de Principais (representantes polticos eleitos e funcionrios pblicos
no-eleitos) tambm tm incentivos distorcidos. Em suma, Vickers e Yarrow
apontam quatro fontes principais de sub-otimalidade:
(i) substituio de objetivos sociais por objetivos polticos;

Em particular, os eleitores so dispersos, agem (votam) apenas a cada quatro anos, e o

desempenho da firma pblica apenas um tema de campanha entre muitos outros.

11

(ii) preferncia por intervenes polticas em decises gerenciais em vez

de uma relao mais distncia, que restringiria os rgos pblicos a
apenas determinar estruturas apropriadas de incentivo gerencial;
(iii) ineficincias internas nas burocracias;
(iv) nveis ineficientes de atividades burocrticas.
Poder-se-ia dizer que os rgos encarregados da fiscalizao de estatais no Brasil
deveriam ser capazes de monitorar o desempenho dos gerentes. Ocorre que a
fiscalizao atual ainda limitada a verificar a legalidade de procedimentos, e ainda
incipiente o movimento da CGU e do TCU no sentido de avaliar os desempenhos
de uma forma mais ampla quanto aos seus resultados.
Esse problema pode ser mitigado em algumas circunstncias:
1) Como dito acima, quando a empresa tem capital aberto e listado em
bolsa, o valor de suas aes to informativo do seu desempenho se ela
privada como o numa estatal; diz-se que o monoplio da informao
quebrado;
2) Quando a empresa estatal sofre concorrncia em seu mercado, alguns
de seus indicadores de desempenho podem ser comparados com os de
seus concorrentes;
3) Ainda se no houver competio entre firmas, sinais informativos
podem ser fornecidos por firmas em setores correlacionados ou no
mesmo setor em diferentes regies (Yarrow, 1986).
Estas informaes sobre desempenho permitem ao proprietrio da firma desenhar
regras de remunerao em que os gerentes sejam remunerados com base na
valorizao da empresa, tornando-os scios interessados na maximizao do valor
dela. Vickers e Yarrow (1988) avaliam, no entanto, que a anlise terica e a
evidncia emprica no produzem concluses sem ambigidades sobre a fora dos
incentivos gerenciais proporcionados pelo mercado para controle corporativo (risco
de falncias e de takeovers) ver pp. 14-29.
Laffont e Tirole (1991), por sua vez, evocam um resultado de Holmstrm e Tirole
(1990)7 segundo a qual a menor liquidez do mercado devido ao predomnio do
controle estatal gera menores incentivos aquisio da informao.

O artigo, um mimeo, foi publicado em 1993 no Journal of Political Economy, com outro ttulo ver
Holmstrm e Tirole (1993).

12

Mas qual funo-objetivo a empresa estatal maximiza, em comparao com a

empresa privada? Shapiro e Willig (1990) apresentam um interessante arcabouo
terico para comparar uma firma privada regulada e uma firma estatal ver Figura 1.
FIGURA 1
ASSIMETRIAS DE INFORMAO COM EMPRESAS PRIVADAS vs PBLICAS

Formulador

Ministro

Informao de
impacto pblico

Regulador

Agenda Privada

Proprietrios da
empresa privada

Gestores
Pblicos

Informaes de
custo e demanda

Gestores
Privados

Fonte: Shapiro e Willig (1990).

Neste arcabouo, existe um Principal de esprito pblico, chamado Formulador

(Framer). Ele deve ditar diretrizes para o funcionamento daquele mercado, que pode
ser um planejamento indicativo. O mercado pode ser atendido por uma empresa
privada ou pblica. Caso a empresa seja pblica, ela controlada por um oficial
chamado Ministro. Se o Formulador impe restries sobre ele, o mtodo de
governana uma empresa pblica no-discricionria; caso contrrio, uma
empresa pblica discricionria. O Ministro recebe informao privada.
13

Se a empresa privada, ela controlada tanto por um Regulador do Governo

(tambm sob o Formulador) como pelos proprietrios. Apenas os gestores (sejam
pblicos ou privados) observam a informao de custo e demanda. Eles podem
seguir sua prpria agenda de interesses ou ser sujeitos a presses polticas que
divergem do interesse pblico de longo prazo.
O Formulador reconhece que os oficiais pblicos subseqentes podem estar se
desviando do interesse pblico e, por isso, v algumas vantagens em limitar sua
discricionariedade e em tornar mais custosos aqueles desvios. Em caso de
privatizao da empresa, os custos para o oficial pblico em redirecionar as
atividades dela crescem naturalmente por causa das rendas informacionais que o
regulador precisa entregar firma privada para encorajar investimentos de firmas
com informao privada prvia sobre lucratividade.
Assim, escolher entre privatizar ou no traz um trade-off (um dilema). De um lado, a
privatizao eleva o custo para o oficial pblico em induzir a empresa, via regulao,
para servir a objetivos legtimos de interesse pblico. Isso um obstculo
coordenao da informao do oficial pblico com a dos proprietrios para alcanar
o resultado socialmente preferido. Por outro lado, a privatizao, ao eliminar o
controle direto do Ministro sobre a empresa, limita a capacidade do Ministro de
redirecionar as atividades da firma para fazer prevalecer sua prpria agenda ou as
presses polticas de curto prazo s expensas da eficincia do mercado. Se o
primeiro efeito mais importante, o trade-off resolvido em favor da empresa
pblica. Se o ltimo efeito maior (o sistema poltico pode estar funcionando mal,
por exemplo), a privatizao prefervel. Vale notar que ambos os efeitos se
originam da existncia de informao privada.
Laffont e Tirole (1991) questionam, ainda que reconhecidamente de maneira to
superficial quanto, as validades das teses convencionais pr e contra a eficincia da
propriedade pblica vis vis a propriedade privada. Seus argumentos esto
resumidos na Tabela 1, onde os argumentos so diferenciados pela numerao e
pelo sinal esperado do efeito do fator sobre a eficincia relativa da propriedade
pblica.

14

TABELA 1

Sabedoria
Convencional
(negativo=custo;
positivo=benefcio)

Argumento/analogia

Contra-argumento

SC1

Ausncia de monitoramento das

empresas pblicas pelo mercado de
capitais:
1) Gerentes no tm opes de
aes;
2) Firma no est sujeita a ofertas
hostis (takeovers).

1) Empresas de economia mista,

com controle estatal, podem ter aes
transacionadas em bolsa;
2) Economistas
nunca
demonstraram que o mercado de
capitais o nico, ou mesmo o mais
eficiente instrumento de obteno de
informaes sobre a sade da
empresa

Restrio
oramentria
suave:
empresa pblica no est sujeita
disciplina do processo de falncia
porque o governo sempre a socorre
em caso de dificuldade, o que reduz
incentivos gerenciais.

1) Empresas pblicas podem ser

fechadas, ainda que isso seja mais
raro que no caso das empresas
privadas;
2) Empresas privadas reguladas
tambm
so
socorridas
(ex:
aumentando-se
os
preos
autorizados, e eventualmente at
8
estatizando as empresas) ;
Se os contratos so incompletos de
modo que os direitos residuais de
controle do Principal do margem a
expropriaes
ex-post
dos
investimentos, tanto faz se a firma
pblica ou privada.
Essas caractersticas dos objetivos do
governo tambm afetam as empresas
privadas reguladas.

SC2

SC3

Expropriao de investimentos:
gerentes de EP podem abster-se de
investir por temor de desvio de
finalidade do investimento, uma vez
ele afundado

Falta
de
objetivos
precisos:
multiplicidade, turbidez e carter
mutvel dos objetivos do governo (ex:
reduo de externalidades negativas,
polticas setoriais, soberania nacional,
investimentos contra-cclicos, etc.)
exacerbam o problema do controle
gerencial em empresas pblicas.
Lobby: governos esto sujeitos

SC5
presso de grupos de interesse que
direcionam o comportamento das
empresas pblicas para aumentar o
bem-estar desses grupos.
Bem-estar
social:
Propriedade
+
SC1
pblica d ao governo os meios de
alcanar metas sociais que incluem,
mas
no
esto
restritas
a,
maximizao de lucros.
Controle centralizado: ao permitir
+
SC2
que o governo seja responsvel tanto
pelo controle interno como externo, a
estatizao impede conflitos de
objetivos
entre
reguladores
e
proprietrios das firmas.
Fonte: Laffont e Tirole (1991).
SC4

Grupos de interesse tambm fazem

lobby com xito para que o governo
controle as firmas reguladas em seu
favor tambm.
Este argumento no explica por que o
governo no poderia atingir os
mesmos objetivos com um bom
arcabouo regulatrio.
No est claro quais so os conflitos.

Um exemplo so as empresas de servios pblicos privatizadas a Argentina no governo Menem e

reestatizadas na presente dcada: os Correios em 2005, a companhia de guas em 2006 e agora as
Aerolineas Argentinas (anncio feito em 21/07/2008).

15

Os autores entendem que o governo sempre pode executar dois tipos de controle
sobre uma firma:

um controle externo, sobre as variveis que relacionam a firma com o
pblico externo: consumidores (regulao de preos, qualidade, seleo
de produtos...), competidores (regulao de entrada, precificao de
acesso...), contribuintes (auditoria de custos...);

um controle interno, sobre insumos e processo de minimizao de
custos: influncia sobre os insumos gerenciais por meio de esquemas de
incentivos, interveno nas decises referentes a emprego, nvel,
localizao e tipo de investimentos, emprstimos, etc.
As firmas seriam classificadas, ento, de acordo com esses critrios, em:
Empresa
Pblica
Privada regulada
Privada no-regulada

Controle externo
Sim
No
No

Controle interno
Sim
Sim
No

Faria diferena a propriedade ser pblica ou privada se houvesse contratos

completos? No, segundo Williamson (1985) e Grossman e Hart (1986): neste caso,
as aes poderiam ser descritas completamente em todos os estados da natureza e
sua execuo seria implementvel, no importando se o dono o Estado ou um
grupo de particulares. Ocorre que na empresa pblica os chamados direitos
residuais de controle sobre os ativos em estados da natureza no previstos nos
contratos pertencem ao prprio Estado. Assim, a resposta da firma pblica difere
daquela da firma privada em dois aspectos: (i) o governo pode implementar seus
objetivos na firma em circunstncias no previstas, enquanto com uma firma privada
ele precisaria negociar e barganhar; (ii) a propriedade pblica pode levar a uma
expropriao dos incentivos gerenciais, e este risco reduz os incentivos dos gerentes
a investirem. O sinal da combinao dos dois efeitos ambguo.

4.3 Risco Moral versus Seleo Adversa na gesto

Na subseo anterior, vimos que as estruturas de governana e de incentivos
importam tanto ou mais que a diferena de propriedade entre firmas privadas e
pblicas. Estruturas que monitoram melhor o desempenho de seus gerentes e que
provem participao nos resultados extrairo deles e do resto do pessoal da
empresa esforos maiores de minimizao de custos e/ou de aumento de
16

produtividade. Isso vem como soluo de um problema clssico de assimetria de

informao entre Principal (que prope um contrato) e um ou mais Agentes (que
aceitam ou recusam o contrato proposto, e se o aceitam, executam-no com maior ou
menor esforo). O Principal (acionistas da empresa) transfere ao Agente (gerentes e
empregados) algum risco na medida em que o payoff deste depende em maior ou
menor grau do resultado da empresa; quanto mais avesso ao risco for o Agente,
menos varivel deve ser o seu pagamento entre os possveis estados da natureza.
Por outro lado, quanto maior o impacto do esforo no resultado, quanto menor o
custo de monitoramento (menor a varincia da medida de desempenho) e menor a
averso do Agente ao esforo, mais o pagamento deve responder ao resultado
obtido.
Ora, uma vez contratado o Agente, sua averso ao risco j est dada. S que o tipo
de contrato tambm induz auto-seleo dos agentes, afinal o Agente sempre tem a
opo de recusar o contrato. Com isso, surge outro problema clssico de assimetria
de informao, importante, mas pouco explorado na literatura econmica que
compara firmas privadas s pblicas: a seleo adversa. Como diz Murphy (1989):
firmas que pagam pessoas como empreendedores provavelmente atrairo talento
empreendedor, enquanto firmas que pagam pessoas como burocratas atrairo
burocratas. Mas, diferentemente do que propunha Murphy, os dois problemas no
so separados, e sim intimamente inter-relacionados, como sugere o arcabouo de
Laffont e Tirole (1993).
Tambm seguindo o modelo de Bs (1991), podemos concluir que importam tanto o
esquema de pagamento como o tipo de gerente atrado. Em seu modelo, Bs mostra
que, quando a renda do gerente depende do lucro, o gerente tem incentivo a
produzir X-eficientemente se ele for neutro ao risco (embora o preo seja fixado de
acordo com uma regra de preo de monoplio, que ineficiente do ponto de vista
alocativo). Um gerente tpico de estatal com um salrio fixo tem incentivo a trabalhar
com o mnimo de esforo, a menos que ele esteja tenha motivao intrnseca pelo
sucesso da firma. Um esquema de pagamento orientado ao bem-estar no
aplicvel para ele, e esquemas de pagamento por desempenho tm efeitos
decepcionantes no modelo.
Ainda no tocante ao tipo de gerentes que a estatal vai atrair, Zeckhauser e Horn
(1989) argumentam que ela atrair os gerentes com maior gosto por consumo nopecunirio, j que ela no oferece recompensas pecunirias atraentes. Murphy
17

(1989) questiona esse argumento, pois lembra que uma recompensa no-pecuniria
tal como sucesso ou reconhecimento para um gerente de estatal pode significar
o favorecimento de grupos de interesse concentrado em detrimento da eficincia (ex:
mantendo excesso de pessoal, selando a paz com os sindicatos ou mantendo
plantas deficitrias em operao). Alm disso, o governo no monopsonista em
mercados de trabalhadores intrinsecamente motivados. Assim, por que indivduos
com gostos mais elevados escolhem trabalhar por salrios mais baixos9 e agir de
maneira socialmente desejvel?

4.4 Evidncia emprica

A evidncia de aumento de eficincia do setor privado no setor de aeroportos no
conclusiva. Aps resenhar as controvrsias tericas a respeito da suposta
superioridade da propriedade privada sobre a pblica no negcio de aeroportos,
Oum et al (2006) relatam a escassa evidncia emprica sobre eficincia das
privatizaes em geral, e afirmam terem encontrado apenas um exerccio emprico
testando o efeito da governana do aeroporto sobre sua eficincia produtiva, o de
Airola e Craig (2001), que examinou 51 aeroportos dos EUA e comparou apenas
uma medida de produtividade (movimentos de aeronaves), e mesmo assim entre
aeroportos municipais e de agncias estatais10. Com base numa amostra de 116
aeroportos de todos os continentes, exceto da frica, Oum et al (2006) chegam aos
resultados estatsticos de que:
1) Aeroportos operados por e de propriedade de empresas de capital
misto so significativamente menos eficientes que aeroportos de
propriedade e operao integralmente pblica;
2) Os aeroportos governamentais americanos no so significativamente
menos eficientes que os aeroportos mantidos por firmas com participao
majoritria privada;

Tipicamente empregados de empresas estatais nos pases desenvolvidos recebem salrios

menores que no mercado privado, pois pagariam um prmio de risco pela estabilidade funcional e
eventualmente por aposentadorias mais generosas.
10
Os mesmos autores, junto com Tipu, estenderam o trabalho em 2005 ver Craig, Airola e Tipu
(2005). Nele, foram comparados aeroportos operados por municpios com os operados por
autoridades dedicadas atividade aeroporturia. Eles estimaram uma funo de custos generalizada
simtrica de McFadden, mas a medida de output tambm o nmero de vos operados.

18

3) Aeroportos administrados por rgos governamentais americanos no

so

significativamente

diferentes

dos

aeroportos

de

autoridades

aeroporturias em termos de eficincia.

4) As

formas

de

propriedade

mais

ineficientes

so

maioria

governamental e a mltipla propriedade de vrios nveis de governo

(tipicamente a Unio, os estados e o governo local).
Um problema com os clculos de Oum et al (2006) que eles incluem entre os
outputs dos aeroportos uma varivel que mede receitas no-aeronuticas
deflacionadas por Paridade de Poder de Compra, pois supostamente a excluso
desses servios viesaria para baixo a mensurao da produtividade e impediria o
exame das implicaes das estratgias de diversificao de negcios do aeroporto
para a eficincia. Na verdade, a emenda pode ser pior que o soneto: os autores
usam como inputs a mo-de-obra operacional, e gastos com materiais e servios
terceirizados. As atividades comerciais no se valem desses inputs diretamente: elas
se beneficiam da mo-de-obra do aeroporto indiretamente, quando ela produz
segurana, limpeza e manuteno do resto da rea, e quando ela processa os
passageiros que circularo nas reas das lojas. Por outro lado, essas atividades
utilizam mo-de-obra prpria, no computada como input do aeroporto, e geram
receitas lquidas considerveis. O vis criado, a maior, pode mais que compensar o
vis anterior, ainda mais que tambm foram excludos dos inputs variveis
relacionadas ao capital fixo do aeroporto, como, por exemplo, a rea construda do
terminal.
De um modo geral, as evidncias empricas sobre as privatizaes dos anos 1980
eram menos informativas que o esperado, segundo Vickers e Yarrow (1988). Os
problemas principais so:
1. O foco exclusivo na propriedade estrutura de mercado, existncia de
regulao e outros fatores condicionantes no eram apropriadamente
levados em conta ; essa omisso era devida a problemas de dados
(nmero limitado de observaes) e a falhas tericas, especialmente nos
testes estatsticos.
2. A dependncia de variveis mais facilmente observveis: em vez de se
estimar o bem-estar total (excedente do consumidor mais lucros),
normalmente se examinam lucratividade, produtividade de fatores e nveis
de custos unitrios; isso cria um vis a favor das empresas de
19

propriedade privada, afinal o poder de mercado implica que as firmas

privadas tenham maior lucratividade, mas no existe relao direta disso
com a eficincia econmica.
Segundo estes autores, as firmas privadas so mais eficientes tecnicamente quando
so expostas competio. Quando as firmas se defrontam com pouca competio
no mercado de produto e so extensivamente reguladas, no existe evidncia
decisiva em favor de uma ou outra propriedade. Alm disso, em alguns casos, as
firmas pblicas tm acesso a preos mais baixos de insumos. Uma concluso deles
sobre o processo de privatizao britnico que, onde a competio efetiva, a
firma privada geralmente prefervel por critrios de eficincia interna e, em alguns
casos, de bem-estar social, e que se esperam encontrar menos firmas pblicas em
mercados competitivos.
Os objetivos do programa britnico de privatizaes, segundo Vickers e Yarrow
(1988), parecem ter sido:
(i) aumentar a eficincia;
(ii) reduzir as Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP);
(iii) aliviar problemas de determinao de pagamentos pblicos (salrios e
contratos);
(iv) reduzir o envolvimento do governo na tomada de decises das
empresas;
(v) ampliar a propriedade de ativos pblicos;
(vi) encorajar a propriedade de aes dos empregados em suas
companhias;
(vii)

redistribuir renda e riqueza.

Tanto Vickers e Yarrow (1988) como Yarrow (1986) examinaram a flutuao dos
preos das aes aps a privatizao. Eles apontam que a busca das metas (v) e
(vi) levou o governo britnico a subprecificar as firmas privatizadas. A maioria dos
pequenos investidores acabou ento preferindo usufruir de ganhos de capital
imediatos. Assim, os contribuintes perderam renda potencial das vendas dos ativos
privatizados, e alguns grupos (incluindo estrangeiros) lucraram com elas.
J segundo Bs (1994), em 50% das estimativas empricas que ele resenhou, as
empresas privadas seriam mais eficientes que as pblicas; 25% o contrrio, e em
25% o resultado seria ambguo, pois a empresa privada ganharia num indicador e
perderia em outro (p.53).
20

4.5 A importncia da competio

Embora a teoria aponte a importncia da privatizao para o aumento da eficincia,
argumenta-se que a existncia da concorrncia no mercado onde a empresa
privatizada atua fundamental para dar-lhe os devidos incentivos reorganizao e
aumento de eficincia. Evidncias empricas, no entanto, ainda so escassas, e a
referem-se principalmente a setores de servios pblicos de rede, como
telecomunicaes e energia.
Wallsten (2001) mostra que, nas privatizaes de telecomunicaes na Amrica
Latina, o aumento da eficincia, aumento da quantidade ofertada e a queda de
preos so explicados pela ocorrncia de competio nos mercados (medida pelo
nmero de operadoras no-incumbentes), enquanto a privatizao sozinha era
associada com poucos benefcios, e negativamente correlacionada com capacidade
de interconexo. O autor tambm resenha trabalhos que meramente comparavam a
performance das empresas privatizadas antes e depois.
Brown e Earle (2001) reportam o efeito da privatizao de estatais russas e de suas
competidoras sobre a eficincia, usando um painel de 13.288 firmas de 1992 a 1999.
Uma importante concluso dos autores que um importante impacto direto da
propriedade pblica pode ser a intensificao da concorrncia de mercado, e que,
portanto, a concorrncia apenas entre estatais pode ser ineficaz para estimul-las a
aumentar a eficincia.
Zhang, Parker e Kirkpatrick (2008) examinaram a privatizao da gerao eltrica
em 36 pases entre 1985 e 2003, e constataram que, sozinhas, privatizao e
regulao no conduzem a ganhos bvios em desempenho econmico, embora haja
alguns efeitos de interaes positivos. Em contraste, a introduo da concorrncia
parece ter sido efetiva em estimular melhorias de desempenho. Em outro artigo11, os
mesmos autores notam que a seqncia das reformas importa muito: usando um
modelo de efeitos fixos em dados de painel de 25 pases no perodo 1985-2001, eles
constataram que o estabelecimento de uma autoridade reguladora independente e a
introduo da competio antes da privatizao estava correlacionado com maior
gerao de eletricidade, maior capacidade de gerao e, no caso de seqncia de
concorrncia antes da privatizao, melhoria da utilizao de capital.

11

Zhang, Parker e Kirkpatrick (2005).

21

5. CENRIOS DE PRIVATIZAO
A experincia brasileira de privatizaes de servios pblicos tem-nos legado
algumas lies importantes:
1) No se deve privatizar sem um marco regulatrio bem definido e uma
agncia reguladora em pleno funcionamento: muitas privatizaes de
rodovias e ferrovias, distribuidoras de energia eltrica e de gs, portos e
companhias de navegao no foram precedidas da instalao de uma
agncia reguladora especfica nem tampouco da promulgao de uma lei
instituindo um arcabouo regulatrio completo para regulamentar a
atuao

dos

entes

privados,

ficando

os

compromissos

das

concessionrias dos servios pblicos restritos inicialmente aos contratos

de concesso. Ora, os contratos de concesso podem at disciplinar a
atuao da concessionria, mas pouco ou nada diz sobre a atuao de
outras empresas, presentes no mercado ou potenciais entrantes. No se
sabe como elas podem concorrer entre si, nem como elas podem
compartilhar ou acessar redes umas das outras. A instituio de regras
posteriormente privatizao esbarra em direitos adquiridos. Isso cria
situaes de impasse, tais como:
a) Falta de acesso mtuo entre ferrovias;
b) Ferrovias sem contrato de concesso (foi o caso da Estrada de
Ferro Vitria-Minas);
c) Dificuldade de acesso a gasodutos (caso BP-Petrobrs);
2) Privatizao deve ser acompanhada ou precedida de abertura
competio: o processo de privatizao das telecomunicaes teve
alguns importantes mritos, que foram o de promulgar uma lei criando a
Anatel, ao mesmo tempo em que se licitavam operadoras-espelhos
(entrantes) de telefonia celular, para s ento se privatizar o Sistema
Telebrs, e ainda assim em vrios pedaos: trs operadoras de telefonia
fixa local, uma de telefonia fixa de longa-distncia e dez de telefonia
celular. A diviso da telefonia fixa em quatro operadoras (Embratel mais
Telesp,

Tele-Norte-Leste

Tele-Centro-Sul,

hoje

respectivamente

Telefnica, Oi/Telemar e Brasil Telecom), alm das pequenas j

existentes (CRT, Sercomtel e CTBC), contudo, no foi suficiente para

22

eliminar os monoplios locais. A chamada ltima milha continuou sendo

dominada pelas operadoras locais, a despeito da entrada das operadorasespelhos fixas (GVT, Intellig e Vsper, esta posteriormente absorvida pela
Embratel), e s mais recentemente a convergncia tecnolgica est
possibilitando novos tipos de bypass, com a baixa dos custos de acesso
sem fio e a adaptao dos cabos de TV e outros fios de banda larga,
especialmente com VoIP. A licitao de novas freqncias de celular foi
mais eficaz em aumentar a concorrncia, com a entrada principalmente
da Oi, da TIM e da Brasil Telecom.
Ainda assim, o simples fato de se ter evitado uma privatizao em bloco tornou
vivel a entrada de novos participantes, e uma saudvel convivncia de vrias
operadoras, hoje consolidadas em cerca de quatro com grande escala e plataformas
mltiplas. Um quadro bem diferente, por exemplo, do setor de petrleo e gs, onde a
Petrobrs reina quase absoluta no refino, na importao e na explorao (sozinha
ou em parcerias) e ainda avana no segmento de distribuio e varejo de
combustveis e na petroqumica, inibindo investimentos autnomos que lhe
apresente concorrncia. No se pode esquecer, no entanto, que a simples ameaa
da concorrncia trazida pela Lei do Petrleo fez a estatal mexer-se e passar a
buscar objetivos de eficincia antes sobrepostos por interesses polticos (ver
Bridgman, Gomes e Teixeira, 2006).
Em vista dessa experincia e do que j foi exposto nas sees anteriores,
ponderamos que uma estratgia ideal (chamemo-la de Plano A) para a privatizao
e reforma regulatria dos servios aeroporturios teria a seguinte ordem de aes:
PLANO A
I. Consolidao da estrutura de governana regulatria envolvendo SAC,
ANAC e DECEA, principalmente:
a. Definindo o plano diretor nacional de aeroportos;
b. Definindo competncias para alocao de HOTRANs;
c. Equacionando os problemas atuais do controle do espao areo;
II. Aprofundar os estudos de delimitao de mercado relevante e de
custos dos aeroportos para se reformular a estrutura tarifria atual e se
definir a melhor diviso do sistema Infraero em blocos;

23

III. Anunciar novo marco regulatrio e processo de corporatizao e

privatizao do sistema Infraero, com os detalhes a serem descritos mais
adiante, de modo que todos os agentes interessados em investir no setor
aeroporturio tenham conhecimento das mudanas regulatrias por virem
e possam incorporar essas informaes em seus processos de deciso e
planos de negcio, sem assimetria entre agentes;
IV. Abertura de chamadas de propostas para construo de novos
aeroportos, sejam da iniciativa privada, sejam em parcerias pblicoprivadas com governos locais; a exemplo das usinas hidroeltricas, a
licitao de novos aeroportos deve partir da manifestao de empresas
interessadas, mas, dentro dos limites do Plano Diretor, a ANAC deve
dispor-se a examinar projetos com localizaes alternativas, desde que:
a. viveis tecnicamente;
b. conflitem o mnimo possvel com o trfego dos aeroportos j
instalados;
c. sejam licitados ao mesmo tempo projetos concorrentes por
localizaes semelhantes, de modo que sejam escolhidos projetos
de dimenses que otimizem a ocupao do espao areo e de solo
em

cada

localidade

segundo

critrios

tcnicos

previamente

divulgados pela ANAC;

V. Um estudo aprofundado dos mercados relevantes envolvidos nas
propostas apresentadas; a partir da definio anterior;
VI. Aps o exame dos mritos tcnicos das propostas apresentadas, e
aps a definio dos blocos a serem licitados, abrir a licitao dos novos
aeroportos;
VII. Possivelmente em conjunto com a ao anterior, cindir a Infraero em
blocos e efetuar a abertura de capital das empresas resultantes, com os
seguintes passos:
a. Implementar a ciso da Infraero em blocos de acordo com o
encontrado na II, e com uma nova estrutura de tarifas que reflita
custos e demandas nos diversos aeroportos;
b. Transformar o sistema de subsdios cruzados internos Infraero
num sistema de transferncias entre os blocos atravs de um Fundo
de Desenvolvimento Regional, conforme descrito na Parte II;
24

c. Vender participaes acionrias somando at 49% do capital de

cada bloco, dos quais se deve separar um quinho a ser oferecido a
fundos com recursos do FGTS, e um golden share; o formato do
leilo deve ser melhor estudado antes;
d. Vender separada e integralmente as empresas prestadoras de
servios (comissaria, limpeza, segurana, manejo em solo, etc.) em
que porventura a Infraero tenha participao acionria;
VIII. Aps um perodo suficiente para que sejam maturados os
investimentos dos entrantes e para que sejam aferidas as eficincias
relativas dos diferentes blocos, com um primeiro yardstick competition,
completar o processo de privatizao:
a. Revendo a estrutura tarifria, com um plano de aumento da
produtividade por um horizonte mnimo de cinco anos;
b. Efetuando o leilo dos blocos controladores de cada empresa do
antigo sistema Infraero, em formato a ser definido (idealmente
fazendo um leilo ascendente eletrnico sem que os participantes se
conheam, ou ento um leilo combinatrio de envelopes fechados,
ou um leilo anglo-holands que combina uma fase ascendente
com os envelopes fechados); deve-se atentar para a eventual
necessidade de se estabelecerem regras que impeam o acmulo
de blocos pertencentes a um mesmo mercado relevante pelo mesmo
comprador, sozinho ou em consrcio, aperfeioando-se o que foi
adotado no leilo da Telebrs de 1998 com base no Plano Geral de
Outorgas da poca12;
c. Uma vez definidos os novos proprietrios, e talvez dando certo
prazo para que eles se recapitalizem, usar os valores dos subsdios
do Fundo de Desenvolvimento Regional como valores mximos de
um leilo de subsdios, conforme ser sugerido na Parte II;13

12

Os estudos sobre mercados relevantes devem servir de base para a definio das reas de um
Plano Geral de Outorgas para o setor aeroporturio, compatveis com as definidas pelo Plano Diretor
e com as do Fundo de Desenvolvimento Regional.
13
Na eventualidade de alguma das licitaes ficar deserta, uma opo rever o preo mnimo
(subsdio mximo). Outra opo manter a propriedade estatal. Esta segunda opo traz, no entanto,
alguns transtornos: ela pode dificultar o enxugamento e eventual extino do quadro ativo da Infraero;
continua tornando opaco o nvel de subsdio governamental ao aeroporto em questo. Uma terceira
opo, essa sim mais atraente, formar uma parceria pblico-privada do governo federal. Note que

25

d. Estipulando, se se achar conveniente, um prazo no qual os

novos

proprietrios

no

poderiam

investir

nos

servios

complementares citados acima.

Vale notar que j foram divulgadas na imprensa as privatizaes dos aeroportos de
Viracopos e Galeo, alm da licitao de um novo aeroporto iniciativa privada na
Grande So Paulo. preocupante que se estejam planejando tais privatizaes sem
um mnimo de preparao do novo marco regulatrio. Em particular, no foram feitos
ainda estudos sobre quais so os reais competidores desses aeroportos; e no se
definiu como os demais aeroportos da Infraero sobrevivero sem os recursos
transferidos por subsdios cruzados internos e vindos justamente de aeroportos
superavitrios como esses dois. A entrada de um novo competidor em So Paulo
afetar esse repasse se no for repensada a estrutura de subsdios cruzados atual,
um tema bastante explorado nas partes II e IV.
Ter definidos esses aeroportos como sendo privatizados primeiro acabar
condicionando todo o processo subseqente, portanto necessariamente a
otimizao do sistema ser restrita, e portanto possivelmente um second best. A
urgncia de se comearem imediatamente as obras relativa. Faltam pouco mais de
cinco anos para a Copa do Mundo, e as reformas podem ser feitas num tempo bem
menor que isso. A construo de um novo aeroporto bem mais urgente, mas o stio
a ser licitado j pode ser desapropriado e os licenciamentos, zoneamentos, etc.
poderiam comear a ser preparados. Se feita apressadamente, a privatizao de
aeroportos pode trazer vrios problemas de vcuo regulatrio, como j apontados
acima. A nica etapa que admitimos que possa ser queimada no Plano A acima a
privatizao do bloco minoritrio, at porque se pode criar algum tipo de impasse ou
conflito acionrio aps a privatizao do bloco majoritrio, e isso pode prejudicar a
agressividade nos lances durante os dois leiles.

parcerias pblico-privadas j poderiam ser feitas por governos locais para participar dos leiles dos
blocos de aeroportos.

26

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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27

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(How-to-guide

No.

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28

PARTE II: REGULAO DE AEROPORTOS

1. ARCABOUO ANALTICO
A onda de privatizaes iniciada nos anos 1980 na Gr-Bretanha pelo Governo
Thatcher e seguida por economias em transio do antigo bloco sovitico na virada
dos anos 1990 e pelos pases latino-americanos (incluindo o Brasil) ao longo da
ltima dcada do sculo atingiu principalmente os setores de servios pblicos.
Ora, os setores privatizados combinam (i) atividades naturalmente monopolsticas
(as redes) com (ii) atividades potencialmente competitivas (servios que usam essas
redes), que podem ser ou no competitivas de fato. Exemplos so:
Setor
Eletricidade e gs
Ferrovias
Telecomunicaes

(i)
Redes de transmisso e
distribuio
Trilhos,
sistemas
de
sinalizao e estaes
Redes locais (tendncia a
deixar de ser)

(ii)
Produo/gerao
(para
grandes consumidores)
Servios de trens
Servios de longa distncia

Fonte: Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 3.

Embora antes da privatizao os servios que se utilizam dessas plantas comuns

fossem providos pelos mesmos prestadores num modelo de firma verticalizada, no
necessariamente isso o melhor modelo, em vista do potencial de competio nas
atividades do tipo (ii). Isso requer a definio de uma srie de tarefas durante o
processo de privatizao (Armstrong, Cowan e Vickers, 1994, pp. 3-4):
1. Integrao vertical: A firma operando nas atividades naturalmente
monopolsticas (digamos, firma M) autorizada a operar nas atividades
potencialmente competitivas?
2. Liberalizao: A firma M tem o direito exclusivo de operar no setor
potencialmente competitivo, e assim desfrutar de monoplio sobre toda a
cadeia produtiva do setor? Ou haver livre entrada? Em caso de
liberalizao, a entrada deve ser apoiada, restringida, ou nem uma coisa
nem outra?
3. Estrutura

horizontal:

se

firma

opera

nas

atividades

potencialmente competitivas, seus ativos devem ser cindidos em unidades

concorrentes entre si?

29

4. Estrutura regional: nas atividades naturalmente monopolsticas, a

firma M monopolista nacional, ou h um monoplio natural em cada
regio geogrfica?
5. Regulao de preos de produtos: quais dos produtos fornecidos
pelo setor tm seus preos regulados, e que forma toma tal regulao?
6. Regulao de preo de acesso: em quais termos as outras firmas da
indstria obtm acesso aos servios naturalmente monopolsticos de M?
7. Regulao do comportamento extra-preo: como a regulao se
aplica a aspectos extra-preo da conduta da firma M e de outras no setor,
como, por exemplo, a qualidade do servio e o cumprimento de normas
ambientais?
No que diz respeito aos itens 1 a 4, a situao no Brasil dos setores de servios
pblicos antes da privatizao inclua estruturas como na Figura 2:
Figura 2

Fonte: Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 4.

Era o caso das ferrovias no-metropolitanas, que funcionavam como monoplios

regionais, ex: RFFSA, Fepasa.
Outras ainda combinavam monoplios parcialmente integrados verticalmente:

30

Figura 3
Estrutura mista regulada
Redes e outras
atividades
naturalmente
monopolsticas:

M1

M2

Mn

Regulao de
preo de
acesso
Atividades
potencialmente
competitivas

C1

C2

M2
Regulao
de preos

Consumidores:

Mercado 1

Mercado 2

Fonte: adaptado de Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 5.

Era o caso da energia eltrica, que contava com empresas de distribuio com
gerao e transmisso prpria e empresas de gerao com alcance regional, com
clientes cativos e sem disputar territrios. As redes de transmisso eram reguladas
nacionalmente para que houvesse integrao dos subsistemas e maior segurana
de abastecimento, em vista dos diferentes regimes hidrolgicos neles existentes.
Outro arranjo ainda era o das telecomunicaes, com dois nveis de monoplios
superpostos: o de longa distncia, da Embratel, e os monoplios regionais de
telefonia local (Telesp, Telerj, Telemig, etc.) quase todos do Sistema Telebrs, e
apenas um privado ver Figura 4.

31

Figura 4
Monoplios regionais + Monoplio Legal
Redes e outras
atividades
naturalmente
monopolsticas:

M1

M2

Atividades
potencialmente
competitivas

Mn

Consumidores:

Mercado 1

Mercado 2

Mercado n

Fonte: adaptado de Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 5.

As privatizaes implementadas no Brasil trouxeram solues as mais variadas:

1) No setor eltrico, a transmisso e a distribuio continuam sendo
monoplios naturais, mas h empresas de distribuio que tiveram seus
ativos de transmisso separados ao serem privatizadas, enquanto outras
mantiveram a integrao vertical; as geradoras (muitas delas incumbentes
privatizadas ou entrantes privadas, algumas destas vendendo excedente
de produo para consumo prprio) competem entre si no mercado de
grandes consumidores;
2) No setor telefnico, foi introduzida concorrncia em todos os
segmentos de servios, e hoje em dia parece no haver monoplios
naturais seno na ltima milha, e ainda assim apenas nas regies de
menor demanda ou de populao mais dispersa ou onde o celular ainda
no oferea concorrncia suficiente; a tendncia de se consolidarem
grandes grupos verticalizados concorrendo em vrios segmentos
(telefonia local fixa e celular, longa-distncia, banda larga, TV a cabo,
etc.).
3) Nas ferrovias, foi acentuada a regionalizao dos monoplios naturais
pela ciso da RFFSA em blocos. Mas h ns entre as redes onde a falta
32

de uma boa regulao de acesso (direito de passagem) e a prpria

diferena de bitolas esto dificultando a competio por clientes que
necessitam trafegar entre redes diferentes.
Assim, parece que o setor eltrico assemelha-se agora muito mais Figura 5, que
muito pouco diferente da Figura 3 (basicamente alguma entrada nas atividades
competitivas, menos regulao e alguma desverticalizao a mais), enquanto as
ferrovias parecem continuar no modelo verticalizado pr-privatizao (Figura 2), e o
setor de telecomunicaes est se tornando um grande oligoplio verticalizado, ao
estilo da Figura 6. No parece ter havido nenhuma transio para um modelo
genuinamente semelhante ao da Figura 7.
Figura 5

Fonte: Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 5.

33

Figura 6
Oligoplio verticalizado
Atividades
potencialmente
competitivas:

Atividades
competitivas:

Alguns preos livres e

outros regulados

C1

C1

C2

C2

Ck

Ck

Mercados de 1 a n
Fonte: adaptado de Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 5.

Figura 7

Fonte: Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 5.

E no setor de aeroportos? Quais atividades so monoplios naturais? Para

responder a essa pergunta, precisamos definir os mercados relevantes dessas
atividades.
Assim, nossa anlise percorrer os seguintes passos:
34


Definio dos mercados relevantes (seo 2);

Consideraes

regulatrias

sobre

relacionamento

entre

concessionrios de aeroportos e prestadores de servios (seo 3);

Discusso sobre a convenincia de se regular o setor aeroporturio vis
vis liberar a concorrncia (seo 4);

Discusso sobre a convenincia ou no de se manter o atual sistema
de aeroportos sob nica propriedade, seja ela estatal ou privada, e
levando-se em conta as possveis desejabilidade e factibilidade da
competio (seo 5);

Relato da experincia internacional (seo 6);

2. DEFINIO DO(S) MERCADOS RELEVANTES

Mandel (1998) distingue os seguintes tipos de competio no mercado areo:
a) Numa rota;
b) Entre malhas;
c) Por infraestrutura;
d) Entre pontos de acesso ou egresso.
A noo clssica a primeira, e costuma corresponder definio do(s) mercado(s)
relevante(s) geogrfico(s) em instrues de Atos de Concentrao e investigaes
de condutas anticompetitivas de companhias areas por agncias antitruste. A
segunda medida em market shares mais agregados e refere-se rivalidade entre
companhias areas ou entre alianas de fato o contato multimercado entre as
companhias areas pode tornar a anlise da competio nas rotas ainda mais
complicada do que por causa das conexes e outros efeitos de rede.
A competio por infraestrutura abrange, por exemplo, a disputa por slots e
capacidades de groundhandling, que so recursos escassos em aeroportos (e basta
haver a restrio em um aeroporto do par de cidades atendido pela rota para se dar
essa disputa). Assim, Mandel considera a concorrncia entre aeroportos uma forma
de concorrncia mal interpretada. Segundo ele, o lado da oferta deveria ser o
resultado dos servios ofertados de origem-destino, que incluem os aeroportos e os
modos de acesso/egresso terrestres. A demanda, por sua vez, no deveria ser vista
simplisticamente como fazem os gestores de aeroportos, que afirmam que seus

35

clientes so apenas as companhias areas. Alm de negligenciarem as receitas

no-aeronuticas, ignoram a transitividade da demanda das companhias areas
para os passageiros. Em outras palavras, existe um certo grau de transmisso das
tarifas aeroporturias para os passageiros, o chamado pass through. Segundo
Mandel, a atratividade de um aeroporto depende fortemente de sua capacidade
instalada, da estrutura de preos, da acessibilidade por via terrestre e de sua oferta
de servios no-aeronuticos. Negligenciar essa cesta de atributos no
recomendvel em caso de existncia de competio, valendo apenas para situaes
monopolsticas.
Vejamos, ento, a seguir, como as cestas de servios aeroporturios podem se
constituir em mercados relevantes de produtos, e como as cestas interagem
geograficamente (mercados relevantes geogrficos).

2.1 Mercado relevante de produto

De acordo com Betancor e Rendeiro (1999), existem trs grandes grupos de
atividades exercidas nos aeroportos: as operacionais, as de manuseio (handling) e
as comerciais, sendo as duas primeiras consideradas como aeronuticas e as
ltimas como no-aeronuticas. A Tabela 2 abaixo lista as atividades de cada grupo.
TABELA 2
ATIVIDADES EXERCIDAS NOS AEROPORTOS
Operacional

Manuseio

Comercial

1. Controle do trfego areo

1. Limpeza da aeronave

2. Servios meteorolgicos

2. Abastecimento de eletricidade e
combustvel
3. Carregamento e descarregamento de
bagagem e de carga
4. Processamento* de passageiros,
bagagem e carga

1. Lojas francas (Duty free

shops)
2. Outras lojas de varejo

3. Telecomunicao
4. Polcia e segurana
5. Servios de incndio,
ambulncia e primeiros
socorros.
6. Manuteno das pistas de
decolagem/pouso e taxiamento
e do ptio de estacionamento
das aeronaves.

3. Restaurantes e bares
4. Servios de lazer
5. Aluguel de carro e
estacionamento
6. Instalaes de conferncia e
comunicao

7. Bancos
8. Acomodao em hotel
Servios no-aeronuticos ou
Servios areos ou aeronuticos
de solo
(*) Supostamente inclui os eventuais translados dos passageiros sobre rodas, das aeronaves aos
terminais.
Fonte: Betancor e Rendeiro (1999), p. 2.

36

Tipicamente as concessionrias de aeroportos so responsveis diretas pela

proviso e manuteno da infraestrutura aeroporturia, que inclui pistas de pouso e
decolagem, terminais e equipamentos. Outros servios, como segurana contra
incndio, manuseio em solo (ground handling), limpeza, fornecimento de refeies
de bordo (catering), administrao de estacionamento e estabelecimentos
comerciais (incluindo lojas, restaurantes, locadoras de automveis e at as lojas de
passagens das companhias areas) so tipicamente terceirizados mediante
contratos de fornecimento de servios e/ou aluguel. Seu exerccio direto pelo prprio
operador aeroporturio caracteriza uma verticalizao de atividades.
Existe uma razovel jurisprudncia na definio de mercados relevantes de produtos
nas agncias antitrustes mundo afora. Alguns exemplos:
1) No Reino Unido, a Competition Commission (2002) entendeu que a
BAA, operadora de sete aeroportos britnicos diretamente responsvel
pela proviso e manuteno de infraestrutura aeroporturia, tais como
pistas de pouso e decolagem, terminais e equipamentos, e pelo
fornecimento de servios essenciais, incluindo inspeo de passageiros e
funcionrios, segurana do permetro e combate a incndios. Os
aeroportos da BAA terceirizam, por sua vez, a limpeza, o catering, o
comrcio varejista, a administrao de estacionamento, a distribuio de
eletricidade e uma grande proporo da manuteno. A BAA tambm
aloca recursos, tanto entre companhias areas (para balces de check-in,
por exemplo) e entre concessionrias comerciais (como o caso das
franquias de locadoras de automveis.
2) Na Argentina, a Comisin Nacional de Defensa de La Competencia, ao
examinar o Ato de Concentrao Lapa/EDCADASSA/AA2000 envolvendo
operadora de carga e a concessionria de aeroportos, definiu para o caso
seis produtos relevantes:
i. Servios de aterrissagem e de estacionamento de aeronaves;
ii. Servios de passarelas telescpicas;
iii. Servios de assistncia em terra a aeronaves;
iv. Servios de estiva de carga area;
v. Servios de armazenamento, depsito e atividades conexas
carga area;
37

vi. Servios de aluguel de espaos para stands, escritrios e salas

VIP.
3) Na Itlia, a Autorit Garante Della Concorrenza e Del Mercato (AGCM)
relatou em 2003 a investigao da prtica de fechamento vertical nas
atividades de manuseio em solo do aeroporto de Bolonha. A AGCM
tambm alertou naquele ano o Parlamento italiano sobre a durao
excessiva dos contratos de concesso destes servios, bem como sobre
o risco de extenso da posio dominante do operador aeroporturio a
mercados contguos, especialmente o manuseio em solo e o comrcio
varejista dentro dos aeroportos. Esta prtica contrariaria a liberalizao do
mercado preconizada pela Diretiva da Comisso Europia 96/67/CE
(onde ground handling traduzido oficialmente para o portugus como
servio de assistncia em escala)15 e pelo decreto legislativo 18/99.
Segundo a Diretiva, o operador aeroporturio no pode verticalizar
completamente os servios de manuseio; deve selecionar os prestadores
de servio por seleo pblica e isonmica, e o prazo mximo de
concesso de sete anos (art. 11o).
4) Na Espanha, o Tribunal de Defensa de La Competencia j firmou
jurisprudncia em distinguir, dentre os servios aeroporturios, os
servios:
(i) De assistncia em terra (caso Handling Aeropuertos, 1998);
15

A Diretiva, em seu artigo 6, estabelece:

1. Os Estados-membros devem tomar as medidas necessrias, de acordo com as regras
previstas no artigo 1, para garantir aos prestadores de servios de assistncia em escala o livre
acesso ao mercado da prestao de servios de assistncia em escala a terceiros.
(...)
2. Os Estados-membros podem limitar o nmero de prestadores autorizados a prestar as
seguintes categorias de servios de assistncia em escala:
- assistncia a bagagens,
- assistncia a operaes em pista,
- assistncia a combustvel e leo,
- assistncia a carga e correio no que se refere, tanto chegada como partida ou em trnsito,
ao tratamento fsico da carga e do correio entre a aerogare e o avio.
Todavia, os Estados-membros no podem limitar esse nmero a menos de dois para cada
categoria de servio.
3. Alm disso, a partir de 1 de Janeiro de 2001, pelo menos um desses prestadores
autorizados no pode ser controlado directa ou indirectamente:
- pela entidade gestora do aeroporto,
- por um utilizador que tenha transportado mais de 25 % dos passageiros ou da carga
registrados no aeroporto durante o ano anterior ao da seleco dos prestadores, nem
- por uma entidade que controle ou seja controlada directa ou indirectamente por essa entidade
gestora ou por esse utilizador.

38

(ii) Comerciais

de

restaurante

(caso

Dufry/Holding/Dufry

Investment/Aldeasa);
(iii) De abastecimento de combustveis de aviao a bordo (caso
Shell Espaa/Cepsa).
5) A Comisso Europia, nos casos IV/M.786 Birmingham International
Airport y IV/M.1035 Hochtief/Aer Rianta/Dusseldorf Airport, considerou
trs amplas categorias:
(i) Servios de infraestrutura (por exemplo, servios de pistas de
aterrissagem e de taxiamento);
(ii) Servios de assistncia em terra ou handling (por exemplo,
manuseio de bagagem e de passageiros, fornecimento de gasolina e
leo, manuteno de aeronaves) e
(iii) Servios comerciais associados (por exemplo, catering, lojas
francas, estacionamento e aluguel de carros).
6) Por sua vez, os servios de assistncia em terra ou handling, tambm
de acordo com os casos comunitrios IV/M.1124 Maersk Air/LFV Holding,
IV/M.1387 Lufthansa/Menzies /Sigma at Manchester e IV/M.2254
Aviapartner Maersk/Novia, poderiam subdividir-se em funo das
classificaes da Diretiva supra-citada:
(a) Assistncia administrativa em terra e superviso;
(b) Assistncia a passageiros;
(c) Assistncia a bagagens;
(d) Assistncia a carga e correio;
(e) Assistncia de operaes na pista;
(f) Assistncia de limpeza e servio da aeronave;
(g) Assistncia de combustvel e lubrificante;
(h) Assistncia de manuteno em linha;
(i) Assistncia de operaes areas e gesto das tripulaes;
(j) Assistncia de transporte em terra; e
(k) Assistncia de catering.
7) Por fim, no caso COMP/M.3382 Iberia/Cobra Instalaciones/ Serpista
JV, a Comisso Europia considerou que o mercado de servios de
assistncia em terra poderia subdividir-se em pelo menos duas amplas
categorias:
39

i. Servios de rampa, o que incluiria os subitens (c), (d), (e) e (g)

acima,
ii. O resto dos servios de assistncia.
8) Nos EUA, para o caso Signature Flight Support/AMR/AMR Combs, o
fornecimento de combustvel para aviao tambm foi considerado um
mercado relevante distinto.
9) No Mxico, a declarao AD-78-98 da Comisin Federal de
Competencia,

de

carter

apenas

informativo,

utilizou

apenas

denominao genrica de servios aeroporturios.

Mas quem so os clientes desses servios, e como funcionam os mercados deles?
importante destacar que a literatura econmica identifica que os aeroportos
servem como clientes as empresas de carga area, as companhias de transporte
areo de passageiros, e os prprios passageiros diretamente. As companhias
areas de transporte areo (regular ou no) de passageiros, por sua vez, produzem
servios areos aos passageiros, usando insumos fornecidos pelo aeroporto e pelos
demais prestadores de servios terceirizados. Assim, os passageiros so clientes
tanto diretos (ao usufrurem dos servios de limpeza, manuteno, inspeo de
segurana, translado, etc.) como indiretos (ao utilizarem os servios das companhias
areas de transporte de passageiros e; ao consumir produtos e servios nas lojas,
restaurantes, locadoras e estacionamentos) dos aeroportos. Ver Figura 8.
Vale notar que os aeroportos tambm podem arrecadar recursos diretamente dos
passageiros, ao cobrarem taxas de embarque (normalmente intermediadas pelas
companhias areas), ou apenas receber indiretamente atravs da cobrana de
aluguis dos hangares, das instalaes das firmas de handling, das lojas, dos
quiosques, balces de check-in, etc., bem como de taxas de pouso, decolagem e
estacionamento das aeronaves. Mas h aeroportos que no cobram taxas de
embarque dos passageiros, preferindo financiarem-se apenas com os recursos
arrecadados das companhias areas, comerciantes e prestadores de servios
aeroporturios. De fato, o aeroporto um insumo indispensvel e insubstituvel16 na
funo de produo das companhias areas e prestadores de servios
aeroporturios, e ao mesmo tempo uma plataforma de intermediao entre os
16

Substituvel por outros aeroportos ou por diversos tipos de aerdromos, inclusive no caso de
hidroavies ou avies anfbios os aquticos, mas insubstituvel por heliportos, pistas de esqui ou
esteiras rolantes, por exemplo.

40

comerciantes e os passageiros em suas compras, como num shopping center.

arrecadando os recursos com a explorao dos pontos comerciais que os aeroportos
conseguem amortizar boa parte de seus custos fixos, reduzindo, assim, sua
necessidade de aumentar taxas das companhias areas. Estas ltimas, na medida
em que repassassem (pass through) a alta de taxas para os preos dos bilhetes,
reduziriam, em ltima anlise, o fluxo de passageiros dos terminais e assim
desvalorizariam os aluguis e outras taxas pagas pelos comerciantes, locadoras e
estacionamento(s). O administrador do aeroporto deve, portanto, otimizar a cobrana
das taxas de acordo com as elasticidades das vrias demandas derivadas, que
esto relacionadas no mdio e longo prazo, na medida em que as companhias
areas podem redirecionar suas operaes para outros aeroportos concorrentes (ver
Mercado Geogrfico abaixo).
As demandas derivadas podem ser assim resumidas:
1) Demandas das aeronaves e seus prestadores de servios (servios
aeronuticos):
a. Demanda por pista;
b. Demanda por estacionamento de aeronave;
c. Demanda por espaos de check in, balco de informaes, lojas
de passagens;
d. Demanda por instalaes das empresas de manuteno,
comissaria (catering), limpeza, manuseio em solo (ground handling),
segurana, incndio, etc.
2) Demanda de pontos comerciais, a incluindo outras lojas, restaurantes,
locadoras de automveis, estacionamento e hotel (Servios noaeronuticos).
Todas as demandas derivadas, mas principalmente 1(a), 1(b) e a
demanda por ponto comercial de loja franca, dependem, por sua vez, de
um conjunto de demandas de passageiros de diversos segmentos. Um
aeroporto pode atender a uma combinao de at trs dimenses de
passageiros: a negcios, a lazer e para visitas a amigos e parentes
(conhecido pela sigla em ingls VFR). Estes passageiros podem ser
segregados de acordo com trs possibilidades:

Por nmero de conexes;

Por distncia de vo: curta (short-haul) ou longa (long-haul);
41


Por tipo de vo: domstico ou internacional.

Como veremos na prxima seo, essa distino ser crucial para se avaliar com
quem concorre cada aeroporto, inclusive determinando como a concorrncia das
companhias areas entre si, que afeta indiretamente a concorrncia por aeroportos.
Figura 8

Fluxograma de relaes comerciais dentro dos aeroportos britnicos

Fonte: CAA (2006).

2.2. Mercado Relevante Geogrfico

Tradicionalmente as definies de mercado geogrfico de aeroportos nos estudos
de Departamentos de Transporte e agncias reguladoras de agncia civil
circunscreviam-se a delimitar reas de influncia ou de alcance (catchment) com
base em tempos de acesso ao aeroporto. Por este mtodo, busca-se uma rea que
englobe entre 70 e 90% dos passageiros que utilizam aquele aeroporto. No caso
britnico, por exemplo, o Civil Aviation Authority encontrou, ao estudar o mercado
relevante do aeroporto de Stansted, que este tempo mximo que englobaria essas
percentagens dos passageiros seria de uma hora para vos de curta-distncia
(tipicamente domsticos no caso do Reino Unido) e duas horas para vos de longa42

distncia (tipicamente internacionais). A agncia desenhou ento para cada

aeroporto uma iscrona que delimitassem essas reas, isto , linhas que
localizassem os distritos cujos moradores gastariam esse tempo limite para
acessarem determinado aeroporto. Essas informaes foram coletadas numa
pesquisa feita pela agncia em 2006, que reproduziu o desenho da pesquisa de
2005.17 A partir das informaes da pesquisa, seria possvel, portanto, definir que
aeroportos concorrem entre si. Este mtodo de anlise utilizado pela Competition
Commission

britnica

e,

com

algumas

adaptaes,

pela

Secretaria

de

Acompanhamento Econmico (SEAE) no Brasil para analisar mercados relevantes

de supermercados. As tabulaes de informaes sobre origens dos clientes
tambm podem ser aproveitadas para as estatsticas do teste de Elzinga-Hogarty,
muito utilizado para a definio de mercados relevantes de hospitais nos EUA,
conforme relata Duclos (2006).
H problemas srios em basear-se apenas na anlise de reas de catchment para a
definio de mercado relevante:
1) Os testes refletem apenas a situao presente ou passada da
concorrncia. Nela pode estar presente, por exemplo, um controle de
tarifas por parte de um ente regulador. De uma maneira geral, mudanas
em curso na regulao ou na estrutura de mercado como fuses e
cises so ignoradas. Assim, se houvesse, por exemplo, uma ciso da
Infraero e uma liberalizao de tarifas de modo que os aeroportos da rea
de trfego areo da Grande So Paulo passassem a competir entre si, o
realinhamento tarifrio poderia, por exemplo, estimular as empresas a
reduzirem suas tarifas nos aeroportos menos atrativos, de modo a atrair
passageiros que privilegiam a varivel preo em detrimento da varivel
tempo.
2) O uso de critrios puramente geogrficos despreza a aparentemente
grande importncia que os passageiros atribuem a outras caractersticas
dos aeroportos, como a disponibilidade e freqncia de vos para a rota
17

Em verdade, a CAA tem efetuado uma srie de pesquisas desde 1968, desenhadas para obter
informaes sobre os viajantes e sobre os determinantes do mercado de viagens, as quais no
poderiam ser coletadas rotineiramente junto ao setor. Essas pesquisas tm includo perguntas sobre
o propsito da viagem, origens e destinos finais e intermedirios por terra, modais de acesso e
egresso dos aeroportos, rotas voadas, pas de residncia e renda. Contudo a CAA no empreende
esta pesquisa todos os anos em todos os grandes aeroportos; desde 2001 apenas cinco aeroportos
maiores tm sido pesquisados com regularidade (Heathrow, Gatwick, Stansted, Luton e Manchester).

43

desejada e a presena de companhias areas e/ou de alianas de code

sharing (ver abaixo).
3) Os market shares de aeroportos variam muito mais ao longo do tempo
do que a distribuio espacial da populao, ou dos tempos de acesso, o
que significa que a abordagem deixa de lado os aspectos estratgicos
das companhias areas em sua alocao de vos entre os diversos
aeroportos.
De fato, notvel o crescimento recente e acelerado da produo de
estimaes de demanda por aeroportos (ver Tabela 3). Elas comearam
com Skinner (1976) e a maioria delas enfrentou grandes desafios de
modelagem e de acesso a dados, tendo-as resolvido de maneira
claramente insatisfatria, principalmente no que diz respeito a:

Seleo da amostra: a maioria dos trabalhos exclui da amostra
usada na estimao uma significativa quantidade de entrevistados
tipicamente os viajantes no-residentes, que supostamente tm
menos informao sobre as localizaes e os tempos de acesso de
todos os aeroportos que poderiam ser contemplados no momento da
escolha; nenhum dos trabalhos resenhados informou se os
resultados pioravam ou melhoravam com a incluso da sub-amostra;

As informaes sobre tarifas e tempo de acesso so, em sua
maioria, obtidas parte;

Os mtodos de estimao mais utilizados so os pertencentes
famlia logit, que possuem srias limitaes no padro de
substituio (principalmente a Independncia de Alternativas
Irrelevantes), nem sempre resolvidas a contento.
As limitaes da famlia logit foram endereadas particularmente por Hess e Polak
em diversos artigos:

No do Journal of Air Transport Management (2005), os autores
usam

um

Mixed Logit,

no qual

os

parmetros associados

caractersticas observadas so, eles mesmos, variveis aleatrias com

distribuies conhecidas;

No do Transportation Research E (2006), os autores exploram o
potencial do uso do chamado Cross-Nested Logit. De fato, trabalhos
anteriores, como os de Pels et al (2001, 2003a) tentaram incorporar
44

deciso da escolha do passageiro tambm a escolha da companhia

area, com duas possveis ordens na rea de deciso: aeroporto-carrier e
carrier-aeroporto. Os autores querem acrescentar mais uma deciso, a de
modal de acesso ao aeroporto, e para isso usam uma estrutura de rvore
de deciso em que as ramificaes da rvore de deciso se comunicam.
Eles aplicam o modelo aos cinco aeroportos da Grande Londres.

Por fim, no do Transportation Research E (2007), os autores, em
conjunto com Thomas Adler, partem de uma pesquisa de preferncias
declaradas (stated preference, ou SP) em vez de uma pesquisa de
preferncias reveladas (RP). As enquetes de SP teriam uma srie de
vantagens sobre as de RP: elas so capazes de extrair melhor dos
entrevistados a disposio a pagar por caractersticas de vos e
aeroportos, ao confront-los com escolhas de alternativas que, na prtica,
no foram escolhidas, como se faz diuturnamente nas pesquisas de
marketing.
Vale notar tambm que os trabalhos resenhados acima tipicamente j
assumem uma regio de influncia ou concorrncia bem definida,
normalmente uma regio metropolitana com vrios aeroportos. Foi esse
corte que fez tambm Moreno (2002), estudando a escolha entre os
aeroportos de Congonhas e Guarulhos na Grande So Paulo. Isso quer
dizer que o mercado relevante est assumido como dado. Como dada
est a estrutura de mercado das companhias areas.

45

TABELA 3

ESTUDOS DE DEMANDA DE AEROPORTOS

Nova York, 3
aeroportos

Harvey (1987)

Baa de So
Francisco, 3
aeroportos

1980

MNL

Ashford e
Bencheman
(1987)

Inglaterra, 5
aeroportos

1975-78

MNL

Innes e Doucet
(1990)

Nova Brunswick,
3 aeroportos

Vos de curta e
longa distncia
separados

Hansen (1990)

Ndoh et al. (1990)

Reino Unido

NMNL

Caves et al.
(1991)

Reino Unido

MNL

46

VFR

Augustinus e
Demakopoulos
(1978)

MNL

TIPOS DE VIAJANTES
INCLUDOS NA ESTIMAO

NEGCIOS

Washington,
D.C./Baltimore

VARIVEIS
EXPLICATIVAS
INCLUDAS

LAZER OU NONEGCIOS

Skinner (1976)

OBSERVAO

APENAS
RESIDENTES

MTODO

FREQUNCIA
DE VOS

PERODO DA
AMOSTRA

ACESSO

REGIO
ESTUDADA

TARIFA

AUTOR(ES)

Furuichi (1992)

Japo, 4
aeroportos

MNL

Lunsford (1992)
Norte da
Inglaterra

Brooke et al.
(1994)

Reino Unido

1983

MNL

Nmero mximo de
assentos
disponveis usado
como varivel
explicativa.

NMNL
(negcios) e
MNL (lazer)
Califrnia, 4
aeroportos

MNL

Bondzio (1996)

Pels et al. (2003a)

MNL

Thompson e
Caves (1993)

Pels e Rietveld
(2001)

1995

NMNL e MNL

NMNL

47

Ora, como j demonstraram Borenstein (1989) e Berry (1990), a presena (medida

pela participao no nmero de vos) de uma companhia area num aeroporto
uma das dimenses de diferenciao de produto dela em relao a suas
concorrentes em cada mercado (definido pelo par de cidades conectadas). As
estimaes de demanda tomam a distribuio de vos como dada. Todavia, no
longo prazo as companhias areas podem mudar as caractersticas de seus vos:
remanejando horrios; cancelando ou criando vos diretos; criando ou cancelando
escalas ou conexes; mudando a disposio de assentos; modificando as
caractersticas do servio de bordo ou do pr-embarque (refeio servida, jornais e
revistas, vdeo a bordo, etc.); disponibilizando check-in avanado; ou, ainda,
transferindo os vos para aeroportos secundrios.
De fato, como muito bem relatou Barrett (2000), uma das dimenses em que as low
cost carriers (LCC) baixaram custos e atraram passageiros foi a localizao dos
aeroportos servidos: grandes LCC como a RyanAir desenvolveram aeroportos nas
cercanias de aeroportos maiores, onde elas ganham vantagens em termos de: taxas
pagas (descontos de at 90% dos aeroportos para preencher sua capacidade
ociosa); possibilidade de verticalizao dos servios de ground handling; e captura
de segmentos de populao mais prximos desses aeroportos. Estes aeroportos,
centenas deles na Europa num raio de uma hora de outros aeroportos mais
tradicionais, foram disponibilizados por privatizao, converso de bases militares e
construo por governos locais desejosos de promover desenvolvimento regional.
Segundo Barrett, antes da desregulamentao do setor, havia uma espcie de rent
sharing entre companhias areas e aeroportos: sem competio, nenhuma das duas
perseguia reduo de custos.
Contudo, Barrett no proviu um modelo de concorrncia em dois estgios: upstream
(aeroportos disputando companhias areas) e downstream (companhias areas
disputando passageiros, estando entre as dimenses de sua diferenciao a sua
presena nos diversos aeroportos do conjunto de escolha do passageiro). A
demanda downstream geraria disposies a pagar por caractersticas de aeroportos,
que seriam transmitidas pelas companhias areas aos aeroportos, s que com
alguma possvel negociao, graas ao poder oligopsnico delas confrontado com o
poder oligopolstico dos aeroportos. Vale notar que, embora autores como Foster
(1984, apud Barrett, 2000) aleguem que os aeroportos no competem em preos
porque o valor das tarifas aeroporturias seria uma proporo muito baixa do valor
48

dos bilhetes, Barrett chama a ateno para a heterogeneidade dessa proporo, que
menor nos vos de longa distncia (long-haul), mas pode chegar a 40% de um
bilhete de uma companhia Low-Cost-Low-Fare (LCLF) em trechos curtos. O trabalho
da NERA (1999) estimou que a percentagem variaria entre 2 e 5% para longa
distncia, 5 a 10% para mdia distncia e de 10 a 15% para curta distncia (p. 81).
Assim, uma rigorosa definio de mercado relevante entabularia o seguinte plano de
ao:
I. Estimao de demanda downstream (esttica ou com alguma
dependncia temporal) por aeroportos, obtendo-se elasticidades-preo e
coeficientes de preferncias por caractersticas das companhias areas
(programas de milhagem, servios de bordo, tipo de aeronave, leg room,
etc.), de vos (horrios, conexes, etc.) e de aeroportos (taxa de
embarque, localizao, modais de acesso disponveis, tempo de acesso e
probabilidade de congestionamento, probabilidade de fechamento por
condies meteorolgicas, saturao do terminal, tempo de deslocamento
interno no terminal, mix de lojas, modo de embarque, etc.);
II. Estimao da oferta de vos, como funo dos diversos custos;
III. Estimao de um modelo de demanda upstream por aeroportos, que
levasse em conta a concorrncia oligopolstica entre as companhias
areas downstream.
Seria desejvel tambm que a estimao da demanda downstream fosse feita
atravs de uma enquete de preferncias declaradas (SP), semelhante que gerou
os dados utilizados por Hess, Adler e Polak (2007), pois isso permitiria: simular uma
maior variao na taxa de embarque; explorar as substituibilidades entre o modal
areo e os modais terrestre e aqutico; e at mesmo a presena de um novo
aeroporto na rea geogrfica de influncia (na medida em que as preferncias dos
consumidores, isto , a demanda, afeta as funes de reao das diversas
companhias areas).
Para a delimitao do mercado relevante, seria necessrio ento realizar a
simulao de um SSNIP (teste do monopolista hipottico). Mas aqui aparecem
novos problemas: na verdade, o mercado atual j monopolizado ou cartelizado em
qualquer agregao geogrfica que se definir, e os preos so regulados. Sendo
assim, no se pode falar em preos competitivos antes do thought experiment do
aumento de preo. possvel que a uma liberalizao das tarifas se siga um
49

aumento de preos significativo, mas nada pequeno. Este um desafio que deve ser
bastante repensado.
Vale notar tambm que no existe nenhuma experincia pretrita de delimitao de
mercado relevante to rigorosa como essa. CAA (2006) usou algumas estimativas
de sensibilidade a preo e tempo de acesso para medir a competio entre o
aeroporto de Stansted e seus vizinhos, mas no se procedeu rigorosamente um
Teste do Monopolista Hipottico.

3. COMPETIO OU REGULAO?
Como definido anteriormente, um aeroporto uma firma multiproduto que oferece
servios aeronuticos e no aeronuticos para linhas areas e passageiros. Assim
sendo, a primeira pergunta que se cabe : o aeroporto um monoplio natural,
portanto sujeito regulao, ou poderia haver competio entre aeroportos? A teoria
de regulao nos diz (Viscusi, Vernon e Harrington, 1995) que a regulao caberia a
mercados onde a competio entre mltiplas firmas vedada por razes de
monoplio natural. Dessa forma, o primeiro passo seria determinar em qual extenso
um aeroporto seria monoplio natural.
A noo tradicional de monoplio natural era baseada na existncia de economias
de escala dentro do intervalo de quantidades produzidas no mercado. Esta noo,
entretanto, no leva em conta dois fatores. O primeiro o carter multiproduto da
firma, como o caso dos aeroportos. De fato, notou-se ao longo do tempo que uma
definio mais apropriada de monoplio natural deveria ser baseada em
subaditividade, isto , monoplios naturais seriam o resultado de equilbrio de certos
tipos de tecnologia aplicados a determinados tamanhos de mercado. A definio de
monoplio natural mais aceita atualmente vem de Baumol, Panzar and Willig (1982).
Seja um vetor de n produtos diferentes qj = ( q 1j , q 2j ,... q nj ) produzido pela firma j.
Usando a definio destes autores, uma funo custo C(q) estritamente
subaditiva ao nvel de produo q se para todas e quaisquer quantidades q1, q2, ...
qk tais que

q k = q e qj q, j=1,...k for verdade que C(q) <

j =1

C(q

) . Ainda

j =1

segundo estes autores, uma indstria dita um monoplio natural se, ao longo de
todo o intervalo relevante de produo, a funo custo da firma subaditiva.
50

(p.17, grifo nosso). Vale ressaltar a importncia do intervalo relevante de produo:

dependendo do tamanho da demanda local, podemos ter mercados onde o
monoplio natural emerge enquanto que em outros, com maiores nveis de
demanda, haveria espao para mais de uma firma.
A figura 9 ilustra um exemplo de custo subaditivo sem que haja economias de escala
em todo o intervalo relevante de produo. Neste exemplo, o nvel de produo q1
que minimiza o custo apenas levemente menor que qB,, que corresponde
interseo da curva de custo mdio com a curva de demanda. A curva de custo
mdio subaditiva para 0 < q < qB, embora s existam economias de escala num
subconjunto deste intervalo, que 0 < q < q1. Assim, mesmo numa firma
monoprodutora, subaditividade no implica em economias de escala18. Admitindo
que todas as firmas tenham a mesma tecnologia, fcil ver que um nico produtor
conseguiria atender o mercado inteiro a um custo unitrio mais baixo do que
qualquer configurao com duas ou mais firmas. No entanto, se as barreiras
entrada forem suficientemente baixas, mesmo este monoplio natural no ser
sustentvel caso o preo da firma seja regulado em pB, pois outra firma poderia
perfeitamente entrar produzindo q1 e cobrando p1, sem ter prejuzo. Por outro lado,
este equilbrio tambm no seria sustentvel, pois as duas no poderiam juntas
atender o mercado inteiro sem elevar o custo mdio. Note que, se a demanda pelo
produto se deslocasse o suficiente para cima e direita, as duas firmas
poderiam conviver no mercado e o equilbrio seria sustentvel.

18

claro que, no caso da firma monoprodutora, economias de escala implicam subaditividade. Mas
isto no verdade para o caso multiproduto.

51

Figura 9

CMe
pB
p1

q1

qB

q2

Exemplo de custo subaditivo sem economias de escala

O tamanho do mercado , portanto, juntamente com a funo de custo, decisivo

para a classificao de uma indstria como monoplio natural ou no. Assim,
claramente, determinar se um aeroporto monoplio natural um problema
emprico. Infelizmente, existe pouca literatura sobre o assunto. Doganis (1992)
observa que para aeroportos com movimento de mais de 3 milhes de passageiros,
o custo marginal de passageiros passa a ser constante e no varia com o tamanho
do aeroporto. Pels, Nijkamp e Rietveld (2003b) encontram que para uma amostra de
aeroportos europeus, a funo de produo de um aeroporto mdio em sua
amostra, um aeroporto com movimentao de 12,5 milhes de passageiros/ano e
150 mil pousos e decolagens apresenta retornos constantes de escala. Alm
disso, Pels, Nijkamp e Rietvelt (2003b) encontram que existiria uma forte correlao
negativa entre tamanho do aeroporto (medido em nmero de passageiros) e a
elasticidade de escala da funo de produo.
A literatura economtrica de estimao de funes de custo ou funo de produo
extensa, mas apenas recentemente alguns artigos trouxeram luz sobre o potencial
de identificao desses modelos (Beresteanu, 2005, Rosen, 2006, Villas-Boas e
Hellerstein, 2004).
No caso especfico que temos em mos, temos uma funo custo
C=C(Y,W,X,U,beta)
52

onde :

Y o vetor de bens produzidos nmero de vos por tipo de aeronave
(possivelmente por segmento horrio e/ou poca do ano), volume de
carga transportado;

W o vetor de preos dos insumos;

X um vetor de caractersticas observveis do aeroporto nmero de
pistas, nmero de terminais, etc.;

U um vetor de no-observveis que pode incluir qualidade do
aeroporto e caractersticas no-observveis do aeroporto relacionadas
produtividade fsica, ou um erro de medida.

beta um vetor de parmetros.
Levando em considerao as propriedades da funo custo, em particular,
homogeneidade de grau 1, e assumindo independncia entre o vetor de noobservveis e os regressores, podemos identificar no-parametricamente esta
funo (Matzkin, 2003). Entretanto, a hiptese de independncia aqui
extremamente forte: fatores no-observveis (ex: qualidade ou localizao relativa
do aeroporto) influenciam a escolha dos passageiros e, portanto, o nmero de
vos bem como o tipo de aeronave, Y e tambm afetam o custo, pois a qualidade
de servio deve ser custosa, e a localizao afeta o custo de oportunidade da firma,
W.
Como indicado acima, a definio de monoplio natural envolve no apenas a
tecnologia da firma representada aqui pela funo custo mas tambm a
demanda naquele determinado mercado. Nas sees anteriores abordamos os
problemas de definio do mercado relevante de um aeroporto, ou seja, os
problemas de estimao da demanda por um aeroporto. O mtodo das iscronas,
como j indicado previamente, serve para definir o maior mercado geogrfico onde
poderia estar havendo competio entre aeroportos, mas no permite dizer se os
aeroportos situados dentro da regio iscrona efetivamente competem entre si ou
no.
Nesse ponto, devemos levar em considerao o problema da demanda por servios
aeronuticos e no aeronuticos por parte dos consumidores e a demanda por
servios aeronuticos por parte das linhas areas. Na seo 2.2 apresentamos um
esboo do procedimento ideal de estimao da demanda para esse problema.

53

Um ponto a ser observado, e que pode gerar srios problemas de endogeneidade

na estimao da demanda por aeroportos por parte das linhas areas a presena
de economias de rede. A teoria sobre economias de rede nos d alguma luz sobre
como essas economias afetam as escolhas das linhas areas.
Segundo a definio em Economides e Himmelberg (1995) economias de rede
acontecem quando uma rede apresenta externalidades positivas de consumo ou
produo. Essas externalidades so claras no caso das linhas areas. Por exemplo,
seja uma linha area que serve N aeroportos. Essa firma oferece potenciais N(N-1)
bens aos consumidores finais (passageiros). Um bem definido com a ligao entre
dois aeroportos. Se essa firma oferecer vos para mais um aeroporto ela aumenta o
nmero de potenciais bens em 2N.
interessante observar os dois casos polares competio perfeita e monoplio
antes de entrarmos em mercados oligopolsticos. O caso competitivo apresentado
por Katz e Shapiro (1985) e Economides e Himmelberg (1995). Seja um mercado
com potencialmente infinitas linhas areas ofertando ligaes entre N aeroportos. A
demanda inversa por ligaes entre N aeroportos dada por p(N,Ne) onde N o
nmero de aeroportos atualmente atendidos e Ne o nmero de aeroportos
esperados a serem atendidos no perodo seguinte. A externalidade de rede est
presente no fato que a demanda inversa crescente no nmero de aeroportos a
serem atendidos. Isso vem do fato que, se um aeroporto a mais includo na rede, a
demanda pelos atuais N aeroportos cresce, pois alguns consumidores em cada um
dos N anteriores mercados que tm interesse em voar para o aeroporto N+1 agora
integram o conjunto de consumidores.
Na presena de externalidades de rede, competio perfeita entre as linhas areas
ineficiente: o benefcio social marginal de acrescentar um aeroporto a mais na rede
maior que o benefcio que uma firma pode receber. Logo, o tamanho da rede sob
competio perfeita ser menor do que o socialmente timo.
Dada a ineficincia do resultado em competio perfeita, seria de se imaginar que
uma linha area monopolista pudesse resolver o problema ao internalizar a
externalidade de rede. Economides e Himmelberg (1995) mostram que no. Apesar
do benefcio de aumentar a rede poder ser capturado integralmente pelo
monopolista, o ganho em receita ao ofertar uma rede menor supera aquele benefcio
e o tamanho da rede sob monoplio menor do que o resultado em competio
perfeita.
54

O caso oligopolstico pode ser dividido em dois cenrios: oligoplio sob

compatibilidade e oligoplio sob incompatibilidade. Compatibilidade, no caso de
linhas areas, seria, por exemplo, todas as firmas participantes concordarem com o
mesmo hub, mas cada firma ofertasse vos para diferentes aeroportos a partir
daquele hub, com algum grau de coordenao entre horrios de partida e chegada,
de forma que os consumidores enxerguem a conexo no hub como um produto
substituto do vo direto. Incompatibilidade significa o contrrio: o custo de conexo
para o passageiro alto o suficiente para ele no considerar a troca de linhas
areas num aeroporto intermedirio entre sua origem e destino.
Katz e Shapiro (1985) mostram que o tamanho da rede na presena de oligoplio
sob compatibilidade menor do que no caso de competio perfeita, mas maior do
que no caso de monoplio. Alm disso, eles mostram que o tamanho da rede
maior sob compatibilidade do que no regime de incompatibilidade. Entretanto, esse
fato em si no suficiente para que as firmas optem por compatibilidade. Os autores
estabelecem as condies para o surgimento de oligoplios compatveis.
No caso que estamos tratando aqui, uma linha area passa a operar em um hub
onde outras j operam se (1) a externalidade de rede for grande, (2) o nmero de
linhas areas operando no mesmo hub for grande e (3) no h grande aumento de
competio entre linhas areas devido sua entrada. Por outro lado, as firmas que
j operam no hub se beneficiam se: (1) a externalidade de rede for grande, (2) a
linha area a se associar for grande e (3) no houver grande aumento de
competio entre linhas areas devido sua entrada.
Logo, a segunda e terceira condies tanto para a firma entrante como para as
incumbentes geram um conflito de incentivos. Katz e Shapiro (1985) mostram que a
presena de custos fixos pode inibir o surgimento de oligoplios compatveis se
esses custos forem maiores que o aumento em lucros que algumas firmas obteriam
ao se associar ao padro no caso, o hub.
Qual a importncia de se considerar os efeitos de economia de rede na estimao
da demanda por aeroportos? Economias de rede geram um problema de
simultaneidade nas escolhas das firmas, isto , a oferta de vos de uma
determinada linha area funo da oferta de vos das demais linhas areas
operando no mesmo aeroporto e o nmero observado de vos operando neste
aeroporto determinado pelo equilbrio entre as firmas. Claramente, a identificao
desse sistema vai depender da existncia de instrumentos que estejam
55

correlacionados

escolha

das

firmas

concorrentes,

mas

no

estariam

correlacionados a fatores no-observveis da firma em questo. A presena de

economias de rede tambm faz com que esses efeitos sejam distintos em
aeroportos hubs e aeroportos no-hubs; Em aeroportos hubs, o efeito da oferta de
um vo adicional deve ser muito maior do que num aeroporto marginal, e isso deve
ser levado em conta no momento de estimar a demanda.
Mesmo observando que, em alguns mercados, aeroportos no seriam monoplios
naturais, existem algumas questes a serem respondidas no tocante forma de
competio entre eles e qual deveria ser a postura do regulador de forma a
maximizar o bem-estar social, entre elas:
1) Se puder haver competio entre aeroportos, a forma de competio
entre eles garantir a proviso tima dos servios?
2) Na inviabilidade de competio entre aeroportos, qual a melhor forma
de regular o empreendimento?
Devido ao custo fixo de operao e aos custos irrecuperveis (sunk costs) do
empreendimento, razovel imaginar que o mercado de aeroportos ser
caracterizado por um oligoplio de firmas. Dessa forma, a competio entre essas
firmas pode acontecer em termos das variveis de controle de curto prazo preo e
qualidade e da varivel de controle de longo prazo capacidade.
Infelizmente, no observamos na realidade aeroportos situados dentro da mesma
iscrona administrados por firmas diferentes competindo nessas variveis. O melhor
que podemos fazer criar contrafactuais baseados em modelos e gerar os possveis
resultados de uma competio entre aeroportos.
Talvez o modelo mais simples que pudesse ilustrar essa situao seria Kreps e
Scheinkman (1983), onde duas firmas competem num jogo de dois estgios da
seguinte forma: no primeiro estgio, ambas definem a capacidade de produo; no
segundo estgio, dadas as capacidades de cada uma, elas competem em preos
como num jogo de Bertrand. Os autores mostram que o equilbrio perfeito em
subjogos deste jogo seria equivalente ao de um jogo de Cournot. Se considerarmos
como o produto de um aeroporto como apenas a quantidade de vos, isso significa
que um duoplio de aeroportos ofereceria uma quantidade de vos menor que o
timo social e que portanto os preos dos vos, ou seja, a tarifa que o aeroporto
cobraria por slot, seria mais alta que o custo marginal de um slot.

56

Na prtica, aeroportos oferecem uma gama de produtos diferenciados, com

diferentes nveis de qualidade e tambm diferenciam os preos de cada um desses
produtos. A teoria de oligoplios sujeita a preos no lineares extremamente
incipiente em termos das respostas pergunta que aqui temos. Alguns artigos
tericos, como Champsaur e Rochet (1989), Rochet e Stole (2004) e Schmidt-Mohr
e Villas-Boas (2008) mostram que a oferta de produtos no caso, o nmero de slots
por tipo de aeronave seria ofertada aqum da quantidade tima e que parte dos
consumidores as linhas ereas apesar de apresentarem caractersticas distintas,
estariam sujeitas a pagar o mesmo preo.
Pelo que foi apontado at aqui, a competio entre firmas no mercado de aeroportos
no indica que a soluo de mercado geraria o timo social. Cabe ento a pergunta
2: a regulao do mercado de aeroportos pode levar ao first-best?
Aqui a lgica passa a ser outra: que tipo de contrato o regulador deve fazer de modo
a prover incentivos s firmas suprirem slots de uma forma eficiente e como fazer
para determinar as tarifas que a firma pode cobrar de modo a manter uma margem
de retorno aceitvel e ainda prover incentivos para investimento em aumento de
capacidade.
Como ser visto nos exemplos ao redor do mundo, a grande maioria dos aeroportos
regulada num sistema de price cap, isto , o regulador fixa uma tarifa mdia
mxima para a firma e esta decide o menu de preos a cobrar dos diversos usurios
(linhas areas, passageiros, lojas, etc.), bem como decide quanto empregar dos
insumos necessrios para a operao e manuteno do aeroporto de modo a
maximizar seus lucros. Esse preo mximo fixado pelo regulador seria recontratado
em intervalos pr-determinados e poderia ser reajustado entre recontrataes de
acordo com algum ndice de preos prevalente na economia, descontado por algum
fator de produtividade. Alm disso, a determinao dessa tarifa deveria ser baseada
na expectativa de custos da firma e no nos custos incorridos no passado.
Em teoria, esse sistema deveria prover os maiores incentivos para as firmas
buscarem aumento de produtividade, pois qualquer reduo de custos seria
absorvida em forma de lucros para a firma (Laffont e Tirole, 1993). No entanto, a
prtica no funciona assim. Em geral, a determinao do price cap leva em conta
informaes sobre os custos incorridos pela firma no perodo anterior, como forma
de estimar os possveis custos que a firma ter no perodo seguinte. Problemas de
assimetria de informao e de estimao podem fazer que essas estimativas levem
57

a regra de price cap a ficar prxima de um resultado de cost plus, isto , quando a
tarifa mxima determinada a partir dos custos reportados pela firma.
Um segundo problema na implementao de regras de price cap est nos intervalos
de recontratao de tarifas. Idealmente eles seriam exogenamente determinados ex
ante. Na realidade, o resultado operacional da firma concessionria associados a
presses polticas podem interferir no intervalo dessas recontrataes. Se a firma
apresentar retornos acima daqueles de firmas comparveis no mercado, presses
polticas para a reduo das tarifas devem aparecer; da mesma forma, se a firma
incorrer em perdas que ameacem a viabilidade do empreendimento, haver presso
para um reajuste acima do previsto pela regra inicial.
Problemas srios tambm aparecem no tocante aos contratos de regulao e aos
incentivos ao investimento. Devido ao fato de todo investimento em capacidade ser
transfervel, a possibilidade de a firma concessionria perder a licitao no perodo
seguinte reduz os incentivos da mesma a fazer investimentos (Laffont e Tirole,
1993). Esse problema pode ser minimizado se, no contrato inicial de concesso,
forem dadas garantias de que a firma incumbente ter vantagens sobre as entrantes
no momento da renegociao do contrato de concesso. Uma possibilidade seria
implementar uma taxa de cancelamento por parte do governo a ser paga firma
incumbente caso esta no ganhe a concesso.
O maior problema que o valor do benefcio a ser devolvido firma tanto maior
quanto maior a probabilidade de a incumbente perder o contrato de concesso. Isso
significa dizer que o regulador precisa premiar justamente a firma ineficiente que
teria grande chance de ser excluda do contrato. Esse trade-off entre eficincia no
curto prazo e eficincia no longo prazo est presente em todos os modelos de
regulao usados hoje em dia e, como veremos a partir das experincias
internacionais, algo que tem sido observado nos aeroportos de todo o mundo.
No bastassem os problemas de incentivos versus solvncia do empreendimento na
escolha do modelo de regulao, a caracterizao da firma como multiproduto traz
mais uma camada de complexidade ao problema. Isso fica mais claro analisando-se
os mtodos atualmente utilizados de regulao em aeroportos.
Atualmente, a regulao tarifria de aeroportos segue dois tipos principais de regras,
single till e dual till. A primeira se refere ao modelo onde todas as receitas do
aeroporto, aeronuticas ou no, so utilizadas na determinao do price cap sobre

58

as tarifas aeronuticas. A segunda refere-se ao modelo onde apenas receitas

aeronuticas so levadas em considerao.
Como Gillen and Morrison (2008) apontam, o debate entre os dois modelos de
regulao deve ser feito luz da eficincia. O uso da regra de single till pode gerar
incentivos perversos em aeroportos em termos do preo a ser cobrado pelo uso da
capacidade.
Imagine um aeroporto congestionado. Nesse caso, o excesso de passageiros
possibilita um aumento nas receitas no-aeronuticas. Dado que a regra de
regulao permite uma taxa de retorno mxima para a firma, esse excedente em
receitas no-aeronuticas deve ser compensado pela reduo das tarifas
aeronuticas. Mas isso justamente o que no poderia acontecer, pois uma reduo
de tarifas pode aumentar ainda mais o problema de congestionamento.
Por outro lado, um aeroporto com excesso de capacidade sofreria de um problema
simtrico sob uma regulao single till: de forma a cobrir os custos operacionais de
terminais ociosos, uma regulao que estabelece uma taxa de retorno mnima para
a firma implicaria um aumento nas taxas aeronuticas, o que reduziria a demanda de
linhas areas pelo aeroporto, aumentando ainda mais o problema de excesso de
capacidade.
Sob o ponto de vista da eficincia alocativa da capacidade, o modelo dual till faria
mais sentido. Isso porque a capacidade de servios aeronuticos fixa e a
sobreutilizao da mesma gera um custo, representado pelo congestionamento do
aeroporto, que faz com que o regulador ponha maior peso na eficincia alocativa
dessa parte do aeroporto. Como visto em Laffont e Tirole (1993), se um dos
subcustos de uma firma multiproduto tem um peso diferente, ento o uso da
informao do custo dessa atividade deve ser levado em conta na determinao das
tarifas pelo regulador.
O problema do uso de informao de subcustos no caso, o custo das atividades
aeronuticas que a firma regulada deve alterar os seus esforos na busca de
produtividade e reduo de custos entre os diferentes servios, dependendo dos
incentivos que lhe so oferecidos para as diferentes atividades, que no
necessariamente levam busca da reduo de custos totais do empreendimento.
Por exemplo, se os incentivos forem mais fortes na proviso de servios
aeronuticos, ento atividades cujos custos incidem integralmente nesta rubrica (ex:
manuteno da pavimentao) observariam substanciais ganhos de produtividade,
59

enquanto em atividades cujos custos so repartidos entre servios aeronuticos e

no-aeronuticos (ex: ampliao de terminais) a firma teria menor incentivo na busca
de reduo de custos.
Isso particularmente importante na natureza dos servios do aeroporto, pois deverse-ia observar uma forte complementaridade entre os servios aeronuticos e noaeronuticos. Seria de se imaginar, ento, que a firma usasse algum tipo de subsdio
cruzado entre as duas atividades para aumentar a receita total, bem como reduzir o
custo total de operao. Uma regulao de dual till, por utilizar informao de
subcustos custos dos servios aeronuticos via de regra distorce os incentivos
de subsdio cruzado e no necessariamente poderia levar minimizao dos custos
totais de operao. Caberia ao regulador ser muito cuidadoso na coleta dos dados
dos diferentes custos e estabelecer regras que no distoram demais a alocao
original da firma.
Gillen e Morrison (2008) ainda complementam dizendo que, para um mesmo nvel
de congestionamento, o sistema dual till implicaria em tarifas aeronuticas mais altas
do que no sistema single till, uma vez que cessaria o subsdio cruzado entre as
operaes aeronuticas e no-aeronuticas. Isso no significa que esse aumento de
tarifas seria repassado integralmente para o consumidor final; na realidade, quanto
maior o nvel de competio entre as linhas areas, menor seria este repasse.

3.1 Implementao do sistema de regulao

Em vista do apresentado na seo anterior, na hiptese de existncia de monoplio
natural no mercado de aeroportos, necessria a determinao do sistema de
regulao para o mesmo. Considerando os atuais gargalos na proviso dos servios
aeronuticos nos aeroportos de maior movimento no pas, seria aconselhvel a
implementao

de

um

sistema

de

dual-till

(ou

multiple

till),

separando

exclusivamente as tarifas de servios aeronuticos das demais tarifas, porque:

a) Ao vincular diretamente as despesas de servios aeronuticos aos
custos de proviso dos mesmos, impede-se que a firma concessionria
subsidie as atividades aeronuticas, aumentando ainda mais o problema
de congestionamento;
b) mais simples para o regulador observar os custos referentes
manuteno dos servios aeronuticos e, portanto, estabelecer tarifas

60

que promovam os incentivos eficincia operacional da concessionria,

sem deix-la incorrer em prejuzos que inviabilizem o empreendimento;
c) Ao se separarem as despesas aeronuticas das demais despesas e
se estabelecerem tarifas de regulao distintas, permite-se uma
comparao mais clara entre as despesas de vrios aeroportos, o que
aumenta o conjunto de informao do regulador e permite uma regulao
mais eficiente.
importante notar que o regulador pode tambm optar por no regular as tarifas
cobradas pelo aeroporto nas atividades no-aeronuticas. Como foi notado na seo
2, um aeroporto uma plataforma de interao entre passageiros, linhas areas e
demais servios, semelhante a um shopping center. Ao se exclurem das despesas
do aeroporto as atividades que so intrnsecas a esse tipo de empreendimento (no
caso, os servios aeronuticos), o aeroporto passa a ser comparvel, em termos de
estrutura de custos e tarifas, a outras plataformas como um shopping center. Logo,
mesmo na ausncia de uma regulao de tarifas de servios no aeronuticos, o
regulador poderia comparar as taxas cobradas dos lojistas pela concessionria com
os valores observados em empreendimentos similares, e assim testar o exerccio de
poder de mercado por parte do aeroporto.

4. A RELAO ENTRE O AEROPORTO E OS PRESTADORES DE

SERVIOS
Como apresentado na seo 2 acima, existem vrias atividades exercidas nos
aeroportos que podem ser executadas por terceiros. Com exceo da manuteno
de pistas, das reas de taxiamento e dos terminais de passageiros e de carga, que
so tarefas exclusivas da firma concessionria do aeroporto, as demais atividades
operacionais e todas as atividades de manuseio so executadas, em geral, por
outras firmas.
Nessa seo, abordaremos a relao do aeroporto com essas firmas, com exceo
das que fornecem servios de trfego areo, que requerem pessoal com capital
humano bastante especializado.
Como Ashford e Wright (1992) apontam, os aeroportos ao redor do mundo diferem
bastante em termos de mecanizao e automao em cada uma das atividades
61

operacionais e de manuseio. E, via de regra, quanto mais mecanizado for este

sistema, menor o espao para terceirizao dessas atividades.
Considere o caso do servio de manuseio de bagagens. Ashford e Wright (1992)
apontam dois modelos usados pela maioria dos aeroportos. No sistema manual, a
bagagem transportada dos balces de check in at a rea de manuseio de
bagagens por meio de esteiras. Nesta rea, a bagagem transferida manualmente
para o veculo que far o carregamento no avio. nesta rea tambm que as
bagagens provenientes de vos de conexo so juntadas s que foram
despachadas naquele aeroporto para serem carregadas no vo. O carregamento
pode ser tanto por meio de contineres como manualmente no bagageiro do avio.
No segundo modelo, assim que as bagagens chegam por esteiras at a rea de
manuseio, elas so automaticamente separadas por meio de leitores de cdigos de
barras. Em seguida, as esteiras levam essas bagagens at a rea onde outras
bagagens provenientes de vos de conexo j estariam esperando para serem
carregadas em contineres. Uma vez completado o recolhimento das bagagens,
esses contineres so levados at o avio e carregados em seu bagageiro.
Outro exemplo de servio o de abastecimento de combustvel. Novamente,
Ashford e Wright (1992) apresentam dois modelos usualmente aplicados pelos
aeroportos. No primeiro modelo, o avio carregado por meio de caminhes-tanque.
Estes se abastecem na rea de armazenamento de combustvel e transportam o
mesmo at a posio onde o avio ser abastecido.
No segundo modelo, cada posio possui uma vlvula hidrante que se comunica por
meio de dutos com a rea de armazenamento de combustvel. Uma vez que o avio
estaciona no ptio, o pessoal de solo conecta a aeronave vlvula hidrante e assim
feito o abastecimento.
importante salientar que os dois modelos apresentados acima so casos extremos
que so aplicados em alguns aeroportos do mundo. Dependendo das condies
locais, modelos mistos podem ser a melhor alternativa a ser implementada.
Fazemos essa distino em dois modelos polares de forma a fixar idias e mostrar
as decises econmicas envolvidas na escolha de cada um deles.
Vrias outras atividades poderiam ser separadas em modelos como esses. O que
existe em comum entre os dois exemplos apresentados acima? Em ambos os casos,
o primeiro modelo mais intensivo no uso da mo-de-obra: no caso do manuseio de
bagagem, necessrio que uma pessoa faa a separao das bagagens e as
62

carregue no veculo para levar at o avio; esse processo mecanizado no segundo

modelo. No caso do abastecimento, preciso que uma pessoa carregue o
caminho-tanque com combustvel e algum dirija o mesmo at o estacionamento
da aeronave; isto no necessrio quando os ptios possuem hidrantes.
O segundo ponto a ser notado que, nos modelos onde as atividades so
mecanizadas, preciso um investimento em capital fsico relativamente alto para
implantar o sistema. Alm disso, o espao para a coexistncia de vrias firmas
provendo o mesmo servio passa a ser duvidoso: o custo do investimento em dois
sistemas de esteiras automticas impede que duas firmas que faam manuseio de
bagagem implantem dois sistemas separados. Da mesma forma, dois sistemas de
tubulao para transporte de combustvel seria um investimento caro a ser feito.
Para tais sistemas serem viveis, seria preciso que as linhas areas se
comprometessem a usar os servios dessas firmas por longo prazo, bem como o
aeroporto garantir que as linhas areas usariam os mesmos ptios e balces de
check in por um longo tempo, o que pode no ser timo por parte nem das linhas
ereas nem do aeroporto.
Qual a vantagem do primeiro modelo? No modelo manual, existe um baixo
requerimento de investimentos em capital especfico. Basicamente, as firmas
precisam de veculos, mo-de-obra, e ter acesso s instalaes do aeroporto. Dessa
forma, existe espao para concorrncia potencial nestes mercados: se uma firma
decidir cobrar um preo mais alto pelos seus servios de manuseio de bagagem, por
exemplo, outra firma poderia comprar veculos e contratar pessoal de forma a prover
os mesmos servios para a linha area a um preo mais baixo e assim retornar ao
equilbrio competitivo.
Por outro lado, a desvantagem do primeiro modelo est em termos de qualidade e
produtividade. Em aeroportos com grande nmero de vos simultneos e vrias
conexes, um sistema manual sujeito a maior erro por parte dos operadores. Alm
disso, para garantir um nvel mnimo de qualidade, de se esperar que um modelo
manual utilize mais funcionrios, o que pode tornar o custo marginal de manuseio de
bagagem mais alto do que no modelo automtico, onde uma leitora a laser pode, a
princpio, lidar com tantas bagagens quantas forem possveis ao mesmo nvel de
qualidade.
Logo, o problema que enfrentamos aqui o balanceamento entre a eficincia de
curto prazo e a eficincia no longo prazo. Ao permitir um modelo manual, o
63

aeroporto abre espao para concorrncia entre firmas na proviso destes servios, o
que tem a propriedade salutar de reduzir o custo marginal destes servios para as
linhas areas e assim gerar uma alocao mais prxima do timo.
A desvantagem que o modelo manual uma tecnologia inferior aos modelos
automticos, a qual deve apresentar um custo marginal mais alto do que se o
aeroporto implementar um modelo automtico. Entretanto, o modelo automtico,
para ser implementado, requer a existncia de contratos de longo prazo entre a
provedora do servio, as linhas areas e o aeroporto. Isso impede a existncia de
competio entre firmas no curto prazo e requer um controle mais ativo do regulador
sobre os preos cobrados pelo servio. De fato, a implementao de sistemas
automticos entraria no problema tpico de hold up: para que duas firmas faam os
investimentos necessrios em capital especfico da relao, necessria a
existncia, entre elas, de contratos de longo prazo muito bem desenhados de forma
a incluir todas as possveis contingncias futuras. Neste caso, em geral, mais
eficiente que exista uma fuso vertical entre as duas firmas (aeroporto e prestadora)
de forma a manter alinhados os incentivos entre as duas.
Existe um ponto a ser explorado tambm sobre a eficincia de um modelo manual:
as firmas prestadoras de servio precisam ter acesso s instalaes do aeroporto
para que possam realizar a sua atividade. Dado que a firma concessionria do
aeroporto monopolista sobre o acesso s suas instalaes, pode ser necessria
uma regulao efetiva sobre as taxas de aluguel e preo de acesso que o aeroporto
cobra dessas firmas de forma a manter a concorrncia saudvel nos mercados de
servios.
Observe que, ao sugerirmos a regulao nesses preos de acesso, o requerimento
em termos de esforo de regulao menor que no caso onde houver automao
total, qual seja, simplesmente determinar os preos de cada servio (ou de um
pacote de servios). Isso porque muitas das atividades de manuseio e operacionais
requerem apenas o aluguel de uma certa rea do aeroporto. Se for assumido que o
custo de oportunidade do terreno do aeroporto o mesmo, independente da funo
a ser realizada, basta o regulador determinar o preo de aluguel do terreno.
Dado que todas as atividades acima podem representar uma parcela significativa de
lucros para a concessionria do aeroporto, preciso que o regulador escolha qual
dos modelos a seguir, manual ou automtico, de forma a explicitar quais os servios
que cabero firma concessionria, bem como sobre quais atividades haver
64

regulao de preos. Mais uma vez, a escolha deve ser entre uma regulao mais
branda, com maior possibilidade de competio, ao custo do uso de tecnologias
menos produtivas, ou o uso de uma regulao mais ativa, com o aeroporto
controlando a proviso de todos os servios, mas com a implementao de uma
tecnologia mais produtiva.
Finalmente, existem dois casos que merecem ateno. O primeiro deles refere-se a
aeroportos onde a concessionria do aeroporto tambm administra firmas de
servios operacionais e de manuseio e compete com as demais firmas prestadoras
desses servios. Este caso bastante comum em aeroportos europeus. A regulao
europia19 estabelece que as firmas administradas pelo aeroporto no podem
exceder um certo percentual de participao nos mercados desses servios.
Argumentamos que fixar limites operao de alguma firma no a atitude mais
adequada em termos de eficincia econmica.
O receio por parte dos reguladores europeus o fechamento vertical por parte da
concessionria. Se a concessionria do aeroporto oferecesse seus servios de
manuseio e, ou operacionais, abaixo do custo marginal de proviso dos mesmos,
isso levaria as demais competidoras a sarem do mercado e assim, aps a sada das
mesmas, a concessionria do aeroporto gozaria de poder de monoplio.
Esse cenrio seria possvel apenas se, ao ganhar escala de operao, a
concessionria do aeroporto pudesse implementar uma tecnologia que erigisse
barreiras entrada de outras firmas. Seria como se, ao subsidiar as atividades de
manuseio da sua prpria firma, o aeroporto implementasse um padro mecanizado
de manuseio, e assim nenhuma outra firma entrasse no mercado. Note que, se as
19

A Diretiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996 (publicado no Jornal Oficial n L

272 de 25/10/1996 p. 0036 0045) estabelece, com algumas derrogaes, que nos aeroportos com
trfego acima de determinados limiares:
a) As entidades gestoras, se efetuarem servios de groundhandling, devem proceder uma
separao contbil destas atividades em relao s demais atividades;
b) Os Estados-Membros podem limitar o nmero de agentes autorizados a prestar os servios
de assistncia a bagagens, assistncia a operaes em pista, assistncia a combustvel e
leo, e tratamento fsico da carga e do correio entre a aerogare e o avio. Todavia, eles no
podem limitar esse nmero a menos de dois para cada categoria de servio.
c) Pelo menos um dos prestadores autorizados no pode ser controlado direta ou indiretamente
pela entidade gestora do aeroporto, por um utilizador que tenha transportado mais de 25%
dos passageiros ou da carga registados no aeroporto durante o ano anterior ao da seleco
dos prestadores, nem por uma entidade que controle ou seja controlada directa ou
indirectamente por essa entidade gestora ou por esse utilizador.
d) Os Estados-membros devem tomar as medidas necessrias para garantir o livre exerccio do
groundhandling pelas prprias companhias areas, e ainda podem reservar esse direito a
pelo menos duas delas, desde que elas sejam selecionadas com base em critrios
pertinentes, objetivos, transparentes e no-discriminatrios.

65

barreiras entrada no fossem mais altas, to logo acabasse o subsdio cruzado,

outros competidores voltariam ao mercado e a participao de mercado excessiva
da concessionria seria reduzida. Logo, se houver uma mudana tecnolgica como
a acima descrita, caberia ao regulador enxergar o novo paradigma e proceder a uma
regulao mais efetiva nos preos do servio do aeroporto verticalizado.
Entretanto, pode-se argumentar que a concessionria do aeroporto pode aumentar
as barreiras entrada por meio de fatores no-observveis ao regulador, como, por
exemplo, restringindo acesso a determinadas reas do aeroporto. Se esse for o
caso, o mais adequado seria que as firmas participantes do mercado recorressem
aos rgos de defesa da concorrncia para que estes analisassem o estado da
competio no mercado. importante ficar claro que impor limites participao de
mercado de alguma firma uma atitude discricionria, que no leva em
considerao as diferenas de produtividade que as firmas possam ter. Ao regulador
cabe monitorar os contratos entre o aeroporto e as prestadoras de servio e verificar
possveis barreiras ao funcionamento da competio em cada um dos mercados.
O segundo caso que merece ateno, por ser particularmente importante no Brasil e
nos Estados Unidos, a verticalizao entre as linhas areas e as firmas
prestadoras de servio de manuseio. Dado que o consumidor do servio de
manuseio a prpria linha area, de se esperar que, ao se integrar verticalmente
com sua prestadora, a linha area tenha escolhido a alternativa de menor custo.
Caso contrrio, seria mais barato terceirizar e usar os servios de outra firma.
O problema que pode surgir em aeroportos onde se observem tais tipos de
verticalizao est nas barreiras entrada de novas linhas areas no aeroporto. Se
um aeroporto concentra poucas linhas areas e cada uma delas possui seu prprio
servio de manuseio, ento uma linha area entrante tem que usar os servios de
suas competidoras ou estabelecer uma firma prpria de manuseio. A fora-tarefa do
FAA (FAA/OST Task Force, 1999) reporta problemas dessa natureza em aeroportos
americanos, o que inibe a entrada de novas linhas em grandes aeroportos.
Trataremos deste assunto na prxima seo.
Mais uma vez, cabe ao regulador observar as diferentes realidades de cada
aeroporto e verificar se os contratos locais poderiam estar aumentando as barreiras
entrada. Entretanto, a prtica de verticalizao entre linhas areas e servio de
manuseio no necessariamente nociva competio.

66

4.1 Relao entre a competio entre aeroportos e a competio

entre linhas areas
Os tipos de administrao de aeroportos observados atualmente, em sua maioria
firmas pblicas ou firmas privadas administrando todos os aeroportos na mesma
regio, no proporcionam evidncia emprica de como a competio entre
aeroportos dentro de uma mesma regio poderia afetar as escolhas das linhas
areas. Entretanto razovel imaginar que a competio ou a falta dela entre
aeroportos interferiria nas barreiras entrada de novas linhas areas operando em
um aeroporto ou ligando dois aeroportos. E a literatura emprica possui algumas
evidncias sobre o efeito de barreiras entrada em aeroportos e o grau de
competio entre linhas areas.
Segundo a FAA/OST Task Force (1999), a forma como so desenhados os
contratos entre os aeroportos e as linhas areas operando nos mesmos pode
interferir nos custos de entrada de novas firmas nos aeroportos. Esses custos
estariam representados pela possibilidade de acesso efetivo aos servios
aeronuticos: disponibilidade de balces de check-in, disponibilidade de portes de
embarque, slots de pouso e de decolagem, e servios de manuseio de bagagem,
para citar os principais fatores reportados por linhas areas nos Estados Unidos
segundo a FAA/OST Task Force (1999).
Teoricamente, o mecanismo pelo qual o acesso a esses servios pode ser uma
barreira entrada simples: servios aeroporturios podem determinar a
capacidade do aeroporto, a qual possui um alto custo de ajuste no curto prazo.
Logo, no caso de um aeroporto que esteja operando no limite de sua capacidade, a
demanda dessa nova firma somente ser atendida se o aeroporto reduzir a oferta de
servios aeronuticos para as firmas incumbentes. Dessa forma, o desenho dos
contratos entre o aeroporto e as firmas incumbentes interfere bastante no grau de
liberdade do aeroporto para realocar sua capacidade entre firmas incumbentes e
entrantes.
Aqui cabe um aparte sobre a competio entre aeroportos e o desenho desses
contratos. A princpio, um aeroporto monopolista teria incentivo a fazer contratos de
exclusividade com poucas linhas areas e assim exercer seu poder de mercado
um argumento tpico da literatura de vertical foreclosure (Ordover, Saloner e Salop,
1990). Isso poderia ser resolvido com a imposio de regulao sobre os formatos
67

dos contratos desse aeroporto com as linhas areas, como parece ser a soluo
adotada pela maioria dos pases. A existncia de competio entre dois aeroportos
no necessariamente levaria o custo de entrada a zero. Maggi (1996), Besanko e
Doraszelski (2004) mostram que ao longo do tempo, uma das firmas faria maior
investimento em capacidade do que a outra, gerando assim um comportamento
prximo ao de um jogo de Stackelberg, ou seja, com lder e seguidora. Isso
corroborado pela evidncia emprica de vrios tipos de indstria onde investimento
em capacidade um fator importante em termos de competio (McGahan e Porter,
1997, entre outros).
Isso quer dizer que no s a oferta de servios aeronuticos para entrantes no ser
prxima do nvel competitivo no curto prazo, como tambm no h garantias que o
investimento em capacidade, que vai determinar as barreiras entrada no longo
prazo, ser feito de uma forma tima, do ponto de vista de eficincia social.
O caso americano interessante por apresentar trs tipos principais de contratos
entre os aeroportos e linhas areas para o financiamento dos custos operacionais do
aeroporto:
1) Obrigaes residuais: onde as linhas ereas se comprometem a
cobrir eventuais dficits de caixa do aeroporto caso as taxas recolhidas
pelo mesmo no sejam suficientes para saldar as despesas;
2) Obrigaes compensatrias: onde as linhas areas pagam apenas
os custos referentes ao uso das instalaes, enquanto para quaisquer
outras despesas o aeroporto busca financiamento externo;
3) Obrigaes mistas: funciona como o contrato de obrigaes
residuais, mas, para alguns tipos de investimento como, por exemplo,
aumento de capacidade , o aeroporto procura fontes externas.
Claramente, o primeiro e terceiro tipos de contrato implicam em maiores barreiras
entrada, pois, em geral, esto associados a clusulas MII (majority in interest), onde
as linhas areas tm poder de veto sobre alguns tipos de investimento no aeroporto.
Da

literatura

emprica

sobre

concorrncia

entre

linhas

areas

aps

desregulamentao do mercado areo americano, as principais referncias esto

em Borenstein (1992) e em Borenstein e Rose (2007).
Borenstein (1989) documenta os problemas que a dominncia de uma companhia
area em um determinado aeroporto pode trazer para a entrada de novas firmas no
mesmo aeroporto. O mecanismo pelo qual uma companhia incumbente pode elevar
68

as barreiras de entrada no mercado por meio da disponibilidade de slots de pouso

e de decolagem, bem como do acesso aos portes de embarque/desembarque.
Quando uma firma controla a maioria desses fatores, isso acarreta o aumento da
barreira entrada.
Borenstein (1989), ento, estima uma equao de preo em funo, no apenas da
distncia percorrida, mas tambm da concentrao de mercado na rota, bem como
um indicador de saturao da capacidade instalada (slots e portes). Ele obtm que
as companhias areas cobram preos mais altos em aeroportos onde so
dominantes (at 12% mais altos do que as companhias com menor participao de
mercado) e que a escassez de slots/portes pode acarretar um aumento de at 5%
no preo final dos bilhetes.
O problema da anlise de Borenstein (1989) reside no fato de as variveis
explicativas

de

interesse serem

muito

provavelmente endgenas,

isto

determinadas pelo equilbrio do mercado, e portanto correlacionadas com fatores

no-observados que tambm influenciam os preos. Apesar de reconhecer esse
problema de identificao, o autor no prope o uso de variveis instrumentais que
possam aliviar o problema.
Berry (1992) analisa qual o efeito da presena de companhia area em um dos
aeroportos que ligam uma rota na lucratividade da mesma. O primeiro fato que ele
reporta que a heterogeneidade de custos/produtividade entre as companhias
areas significativa: numa amostra de 1.219 mercados (um mercado definido
como uma rota entre duas cidades, no importando o nmero de escalas entre elas),
existe uma correlao positiva entre a sada de uma firma e a entrada de uma nova.
Alm disso, apenas 0,01% das entradas ocorreram em situaes onde a firma no
tinha presena em nenhum dos aeroportos que ligam a rota. O principal resultado do
artigo que, para uma firma que j serve duas cidades, mas no tem uma rota que
ligue as duas, passar a oferecer uma rota ligando os dois extremos aumenta a
rentabilidade da firma em operar naquele aeroporto em 38%. O mais interessante
que, a partir do modelo estrutural estimado, Berry mostra que a reduo de barreiras
entrada nos aeroportos no deveria ter um grande efeito em termos de entrada:
ele estima que, devido heterogeneidade entre as firmas e o grau de competio
nas rotas, a reduo total das barreiras entrada implicaria que, em mdia, cada
rota seria ofertada por apenas duas firmas. Isso poderia ser uma evidncia de que a

69

competio entre firmas dentro de uma mesma rota seria bastante forte, o que
reduziria o excedente disponvel para atrair outras firmas entrantes ao mercado.
Vrios outros artigos mostram que, no caso da indstria aeronutica, competio
potencial no substituta de competio efetiva. Isso est presente em Morrison e
Whinston (1987) e Brueckner, Dyan e Spiller (1992). Na realidade, esses estudos
chegam a encontrar uma diferena de at um tero no impacto da competio
efetiva em comparao com a competio atual em nvel de preos. Hurdle,
Johnson, Joskow, Werden e Williams (1989) mostram que, uma vez controlados
para fatores relacionados a custos, rotas com preos significativamente mais baixos
estariam relacionadas a uma maior probabilidade de sada das firmas e que, uma
vez que a sada acontea, os preos tendem a subir em mdia 10%. O contrrio no
vlido: rotas com preos significativamente maiores que a mdia no observam um
nmero maior de entrantes; no entanto, entradas nessas rotas levam a uma reduo
mdia de 9% no preo do bilhete.
Um artigo particularmente interessante para a anlise em curso Abramowitz e
Brown (1993). Eles estimam um modelo estrutural para o preo dos bilhetes, levando
em conta fatores como dominncia da companhia area num determinado hub e
controlando por escassez de slots em aeroportos congestionados, heterogeneidade
em preferncias por companhias areas, competio entre aeroportos prximos e
caractersticas tanto de aeroportos como de firmas que possam representar
barreiras entrada no mercado. Alm dos resultados previamente obtidos (a
concentrao de rotas em poucas firmas estaria correlacionada a um aumento de
preos), o interessante saber que, controlando por outros fatores, a escassez de
slots ou o congestionamento em um aeroporto estaria relacionado a tarifas mais
altas. Segundo os calculos deles, um aumento de 30% na disponibilidade de slots
estaria associado um decrscimo mdio de 1,5% no preo do bilhete. A
disponibilidade de aeroportos prximos teria um efeito redutor no preo inferior ao
aumento de capacidade, o que uma concluso natural em modelos de demanda
diferenciada. Finalmente, a varivel MII, que mede a presena ou no das
companhias areas no conselho diretor do aeroporto tem um efeito positivo no
preo, o que implica que esses tipos de contrato realmente estariam associados a
barreiras entrada em aeroportos.

70

4.2 A Infraero e a competio no fornecimento de combustveis

A Portaria 774/GM-2 do Ministrio da Aeronutica (1997) distingue quatro tipos de
atividades desenvolvidas nos aeroportos:
I. Administrativas Indispensveis (ADI);
II. Operacionais Essenciais (OPE);
III. Operacionais Acessrias (OPA); e
IV. Comerciais (COM).
ADI so servios pblicos como combate a incndio, juizado de menores, vigilncia
sanitria, polcias, aduana, alguns deles classificados, como vimos na seo 2.1,
como atividades operacionais. Os operadores aeroporturios devem ceder
gratuitamente reas aos rgos pblicos que executam essas tarefas, e quando
muito obtm deles algum ressarcimento de custos de gua, eletricidade, etc. OPE
so atividades eminentemente aeronuticas, sendo algumas classificveis como
operacionais (ex: telecomunicaes e servios meteorolgicos) e outras como de
manuseio (ex: carga e descarga de aeronaves, comissaria, processamento de
passageiros). OPA so servios auxiliares aeroporturios, fornecimento de
combustvel e lubrificantes de aviao e servios de manuteno de aeronaves e
equipamentos aeronuticos (estes, quando executados pelas prprias companhias
areas, so classificados como OPE), desde que necessria sua instalao na rea
aeroporturia, a juzo da entidade administradora do aeroporto. COM so as
atividades no-aeronuticas listadas na terceira coluna da Tabela 2 (veja na pgina
41).
O fornecimento de combustveis, embora seja classificado como OPA, tem uma
regulao peculiar: o operador aeroporturio cobra 1% da receita de vendas, mais o
aluguel, cujo valor licitado publicamente. S que Petrobrs aparentemente
considerada inexigvel a licitao segundo a Norma 13.03 da Infraero:
9.2.6 - Para concesso de uso de rea com rgos e entidades que
integram a Administrao Pblica Direta e Indireta, dentre elas: as
Autarquias, as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as
Fundaes, com fulcro nos incisos I e II do Art. 4 do Decreto-Lei n 200/67
e art 2 da Lei n 8.666/93, desde que tais concesses atendam o interesse
pblico existente nas localidades aeroporturias;
9.2.6.1 - Enquadram-se na presente condio as seguintes entidades da
Administrao Pblica: a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, a
Caixa Econmica Federal, as Casas Lotricas (vinculadas C.E.F.), a
ANVISA, o VIGIAGRO, o Banco do Brasil, a Polcia Federal, a Receita
Federal, a ANAC, entre outras. (Infraero, 2008).

71

Embora a Norma no cite explicitamente a Petrobrs, parece ser nestas clusulas

que se encaixa a Petrobrs, j que a lista de entidades apenas exemplificativa
Do ponto de vista concorrencial, j seria desaconselhvel essa preferncia da
Infraero a empresas de capital misto como Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal, que competem em seu ramo de atividade com outros bancos. Essa
preferncia, no entanto, no parece atingir tanto os usurios do aeroporto como a
preferncia dada Petrobrs, que por certo afeta diretamente os custos das
companhias areas e, em maior ou menor grau, os prprios nveis das tarifas, j que
o combustvel um componente cada vez mais importante da planilha de custos20.
Tendo em vista o baixo nvel de concorrncia neste mercado, essa preferncia
deveria ser revista e, se fosse preciso, deveria ser alterada a legislao para que ela
no voltasse a ocorrer. Mas as peas legislativas citadas acima no fazem qualquer
aluso inexigibilidade de licitao entre uma empresa pblica e uma empresa de
capital misto, como o caso aqui. Assim, uma simples aplicao da Lei 8.666
vedaria essa clusula da Norma Infraero 13.03, pois em seu artigo 25, a referida Lei
estabelece que inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de
competio, o que claramente no o caso quando se fala de combustveis para
aviao.
Por outro lado, a Petrobrs monopolista no refino do QAV no Brasil, e responde
por 85% do produto comercializado no pas, sendo o resto importado, principalmente
a partir dos portos das regies Norte e Nordeste. A logstica um fator que encarece
os preos nas regies remotas; enquanto no Galeo e em Guarulhos o
abastecimento dos reservatrios feito diretamente das refinarias atravs de
querodutos, outros aeroportos (dos maiores) so abastecidos a partir de caminhesservidores ou (dos menores) por caminhes-tanques. As companhias areas
acabam abastecendo-se preferencialmente nos aeroportos em que as margens
negociadas e/ou as alquotas do ICMS so mais favorveis.
Falar em competio, portanto, quase se resume parcela de valor adicionado na
distribuio. J o alinhamento dos preos dos combustveis a nveis internacionais
requereria uma interveno direta da Agncia Nacional de Petrleo, o que seria
legtimo na medida em que a Petrobrs monopolista do refino desses
combustveis, e goza de um colcho de preos dado pelo diferencial de frete entre
20

Oliveira e Salgado (2008) estimam que a participao do consumo de combustvel esteja na faixa
de 20 a 40% dos custos diretos operacionais totais nas empresas areas.

72

buscar o combustvel numa refinaria da Petrobrs e buscar no exterior. Em outras

palavras, a Petrobrs pode cobrar at um nvel mximo igual a
min(P* + F*) FR + SC,
onde min(P* + F*) o menor preo mdio internacional posto no aeroporto (menor
soma de preo e frete dentre todas as refinarias estrangeiras) e FR o frete da
refinaria Petrobrs mais prxima, e SC o total de custos irrecuperveis em que um
entrante deve incorrer.
Como se poderia erodir esse colcho natural? Bem, em primeiro lugar, vale notar
que extremamente arriscado para uma entrante montar uma nova estrutura de
abastecimento paralela Petrobrs, pois esta pode baixar o preo at um nvel que
gere prejuzo para a entrante, e isso pelo tempo necessrio at que a entrante
desista de tolerar prejuzos. Antecipando isso, a entrante s est disposta a entrar se
for numa estratgia hit and run, ganhando o suficiente para amortizar todo o SC de
uma vez.
Para que a entrante pudesse amortizar o SC por um perodo de tempo bem longo e,
assim, fazer convergir o SC mdio anual para um valor bem baixo, qui prximo de
zero, seria necessrio para a entrante ter um nmero suficiente de contratos de
longo prazo com as companhias areas. Mas como fazer isso se, para comear, ela
j entraria em mercados de aeroportos onde a Petrobrs j est? E como ela teria o
apoio do operador aeroporturio se este usa como critrio de seleo o maior
aluguel, alm de uma porcentagem fixa? Na maneira como est desenhada a tarifa
e a licitao do fornecimento do combustvel, o interesse do operador aeroporturio
, num primeiro momento, aumentar preos (ver apndice).
Da forma como est desenhado o mercado de fornecimento de querosene para
aviao, e devido aos custos de estabelecimento de instalaes prprias por parte
das firmas distribuidoras de combustvel, encontramos aqui um exemplo clssico de
fechamento vertical de mercado, nos moldes de Ordover, Salop e Saloner (1990).
Ser sempre do interesse da Petrobras reduzir a sua margem de diferena entre o
preo internacional mais frete de forma a impedir outras firmas de entrarem neste
mercado. Por outro lado, do ponto de vista do operador aeroporturio, a existncia
de um monopolista no necessariamente interessante, pois caracterizaria um
problema de dupla marginalizao (Double Marginalization): tanto o fornecedor de
combustvel como o operador do aeroporto estariam cobrando uma margem sobre a
linha area/passageiro e isso reduziria ainda mais a demanda pelo aeroporto.
73

Claramente, seria timo do ponto de vista do concessionrio poder monopolizar o

fornecimento de combustvel, mas isso no resolveria o problema de alocao
ineficiente.
Na impossibilidade de permitir que outras distribuidoras de combustvel se
instalassem nos aeroportos de modo a facilitar seu acesso a contratos de longo
prazo com as linhas areas, seria importante que a ANAC ou a ANP fizessem uma
regulao sobre o preo final do QAV de forma a reduzir as distores em preo que
so transmitidas s linhas areas e, conseqentemente, aos consumidores.

5. LIBERALIZAO,

SUBSDIOS

CRUZADOS

INTEGRAO

REGIONAL
5.1 Bypass e cream-skimming
A deciso de regular ou liberar a concorrncia em mercados relevantes antes
atendidos por uma mesma firma ou que venham a s-lo requer grande cuidado,
seja esta firma estatal ou privada.
O primeiro risco quando h um recurso essencial comum aos vrios mercados, isto
, um segmento que monoplio natural (ver sees 1 e 4). Neste caso, se no
houver uma regulao adequada do acesso a este recurso (proibio de recusa de
acesso e eventualmente regulao do preo de acesso), a firma incumbente pode
impedir novas firmas de estabelecerem-se nos mercados a jusante e de l
concorrerem com ela. Se, porm, as condies de demanda, de preos de insumos
e/ou de tecnologia se alterarem a ponto de que outro processo produtivo seja um
substituto vivel ou que seja economicamente vivel a entrada de outra planta no
segmento anteriormente monoplio natural, diz-se que as firmas entrantes podem
fazer um bypass quele recurso essencial.
O segundo risco que, devido a alguma regulao, a firma incumbente efetue algum
tipo de subsdio cruzado entre mercados onde atua. Este subsdio cruzado pode darse de maneira que, em um determinado mercado i, um preo fique abaixo do custo
marginal do bem ou servio oferecido ou, mesmo acima deste custo marginal, no
cubra outros custos fixos especficos quele servio, enquanto em outro mercado j o

74

preo mais que suficiente para cobrir seus custos fixos e variveis. Neste caso,
diz-se que o mercado i subsidia o mercado j.
Um subsdio cruzado, porm, pode no sobreviver se o mercado i contestvel, isto
, se novas firmas podem entrar livremente sem incorrer em elevados custos
irrecuperveis e concorrer livremente com a firma incumbente21. A firma incumbente
poder ter que baixar preos para combater ou mesmo para acomodar a entrada no
mercado i, perdendo em parte ou totalmente os recursos necessrios para subsidiar
o mercado j. Como tipicamente o mercado i considerado um mercado nobre, seja
porque sua demanda bastante alta, seja porque seus custos so muito baixos, dizse que a firma entrante neste mercado est praticando cream-skimming, isto , est
aproveitando-se de uma gordura dos preos num mercado originada de um
processo de subsdio cruzado. A firma entrante beneficia-se do fato de no precisar
cobrir custos do mercado j e assim, no todo, obtm uma maior lucratividade que o
incumbente.
Os dois fenmenos, bypass e cream-skimming, podem ser combinados, isto , a
firma entrante pode querer entrar num mercado de preos inflados por subsdios
cruzados e, para isso, necessitar desenvolver um acesso alternativo a um recurso
antes essencial. Isto foi o que aconteceu com o segmento de telefonia de longa
distncia nos anos 1970 e 1980: o advento da tecnologia de microondas possibilitou
as empresas como MCI e Sprint replicarem a planta da Bell System (e
posteriormente da AT&T) que efetuava as chamadas de longa distncia, podendo
competir com ela sem precisar pagar pelo acesso. Como as chamadas de longa
distncia naquela poca subsidiavam as assinaturas residenciais, o sistema de
subsdios cruzados acabou ruindo. A combinao de bypass e cream-skimming
tambm teve lugar na chamada ltima milha da telefonia (acesso local ao usurio
na ponta da rede) para grandes usurios ou clusters de usurios, cuja demanda
justificava o investimento em duplicao da fiao ou em tecnologias sem fio
(acesso local sem fio, ou Wireless Local Loop, e mesmo o acesso via satlite); estas

21

Mais precisamente, a margem preo-custo da firma entrante deve ser suficiente para que, no
mnimo perodo em que ela puder operar naquele mercado, possa pagar os custos irrecuperveis.
Custos irrecuperveis, por sua vez, a diferena entre as despesas incorridas por uma empresa ao
entrar e o valor que elas podem auferir ao sair pela revenda dos ativos tangveis ou intangveis
criados ou adquiridos atravs daquelas despesas (ex: gastos em propaganda e estudos de
marketing, investimentos em mquinas e edificaes no reversveis para outras atividades, etc.).
Naturalmente a firma entrante no poder entrar se a competio for Bertrand pura, pois sua margem
preo-custo seria zero, como bem observaram Armstrong, Cowan e Vickers (1994, pp. 102-103).

75

ltimas depois se estendendo a usurios menores medida que os custos

baixavam.
O cream skimming, no entanto, pode acontecer independentemente de haver um
recurso essencial e, mesmo havendo-o, se o seu acesso no for dificultado pelo
incumbente (o que s ser racional se ele for impedido pelo regulador de exercer
seu poder de mercado).
De uma maneira mais ampla, cream skimming e deteno de entrada so faces
opostas de um dilema entre a desejabilidade e a factibilidade da concorrncia.
Quando esses critrios no se opem, camos nos casos usuais de concorrncia e
de monoplio natural ver Quadro 1.
Quadro 1

Desejabilidade e factibilidade da concorrncia

Concorrncia factvel?

Concorrncia desejvel?
Sim

No

Sim

Concorrncia usual

Cream-skimming,
etc.

No

Deteno de
entrada (ex:
discriminao de
acesso)

Monoplio natural
severo

Fonte: Armstrong, Cowan e Vickers (1994), p. 100.

Mas por que firmas praticam subsdios cruzados?

5.2 Subsdios cruzados e integrao regional:

Com fins de promover a integrao social ou regional, o regulador pode entender
que um ou mais segmentos da sociedade e/ou regies devem ser atendidos por um
determinado bem ou servio: a chamada universalizao de servio. As
justificativas mais comuns so: (i) o bem ou servio pode ser meritrio (isto , a
sociedade pode entender que todos os indivduos ou famlias deveriam ter acesso
quele bem ou servio, independente de sua disposio a pagar); ou (ii) o consumo
daquele bem ou servio pode gerar externalidades positivas que o seu fornecedor

76

no consegue internalizar22 e por isso ele sub-ofertado aos nveis de preos de

equilbrio de mercado (no limite, sua oferta pode ser zero, se o preo obtenvel no
cobrir os custos), e eventualmente essas externalidades podem gerar um dinamismo
tal no segmento atendido que, no longo prazo, a operao passe a ser autosustentvel economicamente.
Para implementar ou expandir a oferta desse bem ou servio, ento, o regulador
dispe de um menu de alternativas, que podem ser combinadas:
1. Se o produto j oferecido em condies concorrenciais, ele pode
reduzir a taxao incidente ou oferecer um subsdio compensatrio a ela
(no ltimo caso, incide-se duplamente em custos de mquina pblica,
para arrecadao de tributos e para concesso de subsdios).
Infelizmente, quanto maior o poder de mercado das firmas presentes no
mercado, a reduo da taxao lquida, eventualmente a valores
negativos, menor o repasse desse benefcio aos consumidores finais.
2. Quanto maior o poder de mercado das firmas (no limite, havendo um
monoplio), maior a efetividade de uma regulao que estabelea tetos
aos preos praticados.
A fixao dos preos-tetos um detalhe de suma importncia, pois o preo mnimo
que o regulador consegue impor sobre um monopolista depende dos retornos de
escala do processo produtivo.
Se custos e demanda da firma forem conhecidos, a soluo que maximiza bem-estar
fixar o preo do bem ou servio meritrio igual ao seu custo marginal. Se o custo
marginal for menor que o custo mdio, a firma tem duas opes: fixar o preo igual
ao custo mdio (assim dispensando qualquer subsdio) ou manter o preo igual ao
custo marginal, mas dando um subsdio na forma de uma transferncia lump-sum
igual ao custo fixo no coberto pelas receitas variveis (frmula de Coase). O valor
desta transferncia pode ser obtido em leilo (leilo de concesses de Demsetz; ou
concorrncia pelo mercado) ou calculado a partir de uma regra de yardstick
competition (competio por padro), ou ainda combinar uma regra de transferncia
com um leilo (ver seo 5.4, onde os mecanismos so semelhantes).
O regulador pode entender, no entanto, que o setor como um todo poderia ser autosustentvel, sem a necessidade de contar com subsdios do Tesouro. Isto acontece
22

Neste caso, diz-se que o valor ou benefcio social (lquido de custos) excede a soma dos benefcios
individuais dos consumidores que so agregados ao sistema.

77

particularmente quando se estima que os benefcios privados somados excedem os

custos totais, j levando em conta as externalidades positivas, tipicamente
externalidades de rede, em que a possibilidade de acesso a novos locais ou
pessoas aumenta o bem-estar das que j esto na rede.
Ora, se o benefcio social lquido trazido pela adio de novos destinos ou usurios
maior que o benefcio individual de cada um deles, um subsdio originado do resto
da sociedade ou resto das atividades econmicas gera um nus tributrio
desnecessrio (incluindo perdas de peso morto e custos de transao da coleta do
imposto excedente) a estes outros segmentos sociais, pois a disposio dos
usurios j conectados a pagar pela incluso dos novos usurios permite que
aqueles subsidiem a entrada destes. Alm disso, como os servios so mais
valiosos quando mais locais ou usurios so conectados rede, a firma que prov o
acesso captura parte desses benefcios das externalidades de rede, o que significa
que as externalidades podem ser externas aos indivduos, mas no externas s
prestadoras do servio, o que removeria a necessidade de subsdios de todo23.
Para viabilizar as transferncias intra-setoriais, ento, o regulador tem duas opes:
a primeira consolidar a oferta do setor numa nica firma e regular os seus preos
de modo a que as receitas auferidas da cobrana de tarifas no segmento i subsidiem
o menor dficit possvel para atender o segmento j, ou permite que empresas
separadas atuem nos diferentes mercados, e aplica uma taxao geral combinada
com subsdios seletivos, de modo que algumas firmas ganhem liquidamente os
subsdios necessrios para sustentarem suas operaes nos segmentos deficitrios.
No primeiro caso, diz-se que existe um subsdio cruzado interno a uma firma. No
segundo caso, pode-se dizer que h uma redistribuio tributria entre firmas, com
algumas sofrendo taxao lquida negativa.
Um subsdio cruzado, portanto, nada mais que uma discriminao de preos
benvola de uma firma com poder de mercado em mais de um mercado. Ao
maximizar os lucros conjuntos de dois ou mais mercados separveis (isto , de tal
modo que consumidores de dois mercados no possam efetuar arbitragem entre
eles nem consumidores de um mercado se fazer passar pelos consumidores de
outro), uma firma com poder de mercado tende a cobrar preos de tal modo que a

23

Ver Wallsten (2008), pp. 6-7 e referncias l citadas.

78

margem preo-custo seja maior naqueles mercados de demanda mais inelstica e

menor nos de demanda mais elstica.
Uma condio necessria para a discriminao de preos aumentar o bem-estar
que ela aumente a quantidade total produzida/vendida (Tirole, 1988, p. 138). Mas se
o bem-estar total no for uma mera soma aritmtica do bem-estar dos diversos
segmentos da sociedade, o regulador ou planejador central pode preferir uma
discriminao de preos com fins distributivos, mesmo que a perda do bem-estar do
segmento que subsidia seja maior que o ganho de bem-estar do segmento
subsidiado. o caso, por exemplo, quando o regulador tem a funo de bem-estar
dada pela frmula generalizada de Atkinson (1970), isto :
W =

1
1

v h ( p , Y h )1

W = h log v h ( p, Y h )

quando
quando

1.
= 1.

(5.1)

com qualquer coeficiente de averso desigualdade maior que zero. Nas frmulas
acima, vh a utilidade indireta do consumidor, expressada por uma funo explcita
dos preos pi para cada bem da economia, Yh a renda total do indivduo h e um
parmetro no-negativo que mede o grau de averso social desigualdade. A
funo tem como casos particulares o utilitarismo ( = 0) e o maximin de Rawls (
).
Se houver regulao nos preos e o regulador optar pelo subsdio cruzado entre os
mercados, a regra da margem preo-custo maior em mercados mais inelsticos
adaptada para que o nvel mdio dos preos obedea a certo teto, o suficiente para
cobrir os custos totais da firma regulada. Esta pode ser a soluo preferida de um
regulador ou, no caso de uma firma estatal, da prpria firma ao maximizar bemestar, se uma ou mais das seguintes condies valerem:
i) A produo dos bens e/ou servios nos mercados em questo for mais
eficiente se feita em conjunto por uma mesma firma, isto , se ela
apresentar economias de escopo na produo dos outputs para os
mercados i e j; isto acontece quando o processo produtivo conjunto
apresenta custos comuns de tal modo que, produzindo os dois outputs em
separado, estes custos so duplicados ( o caso, por exemplo, do
fornecimento de telefone, Internet e TV a cabo por fiaes diferentes);

79

ii) A cobrana de impostos de um mercado para subsidiar outro24 for

invivel, seja por motivos legais, seja pelos custos de transao que
envolveria.
Esta regra chamada de Ramsey-Boiteux-Rohlfs, e formalmente a soluo da
maximizao da funo objetivo:
maxq W = EC + EP = U(q1,q2,...qn) - C(q1,q2,...qn)

(5.2)

sujeita a uma restrio de break-even da firma

= P(q)q - C(q) > 0,

(5.3)

onde EC o excedente do consumidor, EP o excedente do produtor, q a

quantidade produzida, a funo lucro da firma, P() a funo demanda inversa
e C() a funo custo total.
O caso em que a restrio inativa trivial:

U C
, i = 1, ...n. J no caso em
=
q i q i

que o regulador tem que se preocupar em garantir o equilbrio financeiro da firma,

obtm-se:
Pj CMg j
Pi CMg i
Sj

Si =
Pi
Pj

(Regra de Ramsey-Boiteux-Rohlfs)

(5.4)

onde

Si =

r
ji

(5.5)

ji

j =1

CMgi =

ji =

C
q i

(Custo Marginal)

Pj () qi

; (Elasticidade preo: cruzada se ji, e prpria se j=i)

q i p j

(5.6)
(5.7)

24

Naturalmente um subsdio cruzado externo no necessariamente exige que se crie um imposto

incidente sobre apenas um mercado, pois isso tipicamente seria derrubado na Justia. O mesmo
efeito pode ser obtido pela cobrana de um imposto uniforme sobre todos os mercados, ao mesmo
tempo em que se cria um subsdio destinado a um determinado mercado com justificativa de viabilizar
a universalizao de acesso. Dependendo das condies de custos fixos e variveis e da elasticidade
da demanda, este subsdio pode ser lump-sum, isto , uma transferncia fixa, ou ser aplicado como
um abatimento ao preo, replicando, assim, a regra de Ramsey-Boiteux-Rohlfs que examinaremos
em seguida. No caso, porm, em que os dois mercados so atendidos pela mesma firma e h custos
fixos comuns, e feita uma transferncia fixa para cobri-los, necessrio muito cuidado para que a
firma no infle a parcela dos custos atribuveis ao mercado Y a ser subsidiado. Isso lhe daria um
alvio nos custos atribuveis ao mercado X, aumentando artificialmente sua competitividade naquele
mercado contra possveis entrantes. Voltaremos a esta questo mais adiante.

80

rij =

Pi (q ) q i
;
Pj (q ) q j

(5.8)

Note que, se assumirmos elasticidades cruzadas nulas para todos os pares de

servios, a frmula simplifica-se em:

Pi CMg i 1 Pj CMg j 1
,
=

Pi
Pj
jj

ii

(5.9)

e neste caso o preo sempre maior (ou, no limite, igual) que o custo marginal.
Note, ainda, que esta frmula implica numa repartio diferenciada dos custos
comuns entre os diversos servios, e esta diferenciao a mais eficiente possvel,
do ponto de vista alocativo.
interessante notar que a frmula geral o suficiente para abranger mercados
cujas demandas so interdependentes. Por exemplo, o aumento da renda numa
determinada regio deve causar uma expanso (deslocamento para cima e direita)
da demanda por transporte areo naquela regio. Isso aumentar tanto o nmero de
passageiros saindo (por exemplo, turistas) daquela regio como chegando a ela (por
exemplo, pessoas a negcios), refletindo-se no movimento de passageiros nos
aeroportos por onde essa gente estar transitando, entre aeroportos de origem,
destino e escalas. Por exemplo, suponha, apenas para simplificar a exposio, que
haja apenas dois mercados ricos (i) e pobres (j) e as suas demandas sejam
altamente correlacionadas. A frmula RBR (5.4) para n=2 pode ser escrita como:

Pi CMg i 11 22 12 21 Pj CMg j 11 22 12 21
.
=

22 r21 21
11 r12 12
Pi
Pj

(5.10)

Como j tnhamos antecipado, fcil ver que para elasticidades cruzadas

suficientemente altas, o preo pode ficar abaixo do custo marginal em algum ou
alguns dos mercados, se a firma for monopolista em cada mercado25. Assim, na
medida em que os ricos estiverem suficientemente interessados em acessar as
reas pobres, a precificao de Ramsey-Boiteux_Rohlfs nada mais que uma
mercantilizao do valor da externalidade.
importante notar que a soluo de preos de Ramsey constitui-se numa regulao
heavy-handed: ela requer a coleta de uma srie de informaes de demanda pelo
regulador em cada mercado e uma interveno dele em todos os preos da firma
25

Como exemplo, substitua os seguintes valores na frmula: 11= 22 =0,5 e 21=12=0,4, e r12=1/r21=2.
Neste caso, um mercado tem mark-up negativo, e o outro, positivo.

81

regulada, alm de supor que no haja liberalizao da entrada em nenhum dos

mercados, pois a entrada seria cream-skimming.

5.3 Integrao regional por meio de um fundo

Como dissemos anteriormente, o subsdio cruzado intra-firma dificulta a liberalizao
de entrada em todos os mercados, pois os entrantes vo se concentrar justamente
nos segmentos onde os preos tm gorduras. Para viabilizar o financiamento das
reas menos atraentes, portanto, necessrio que os entrantes tambm contribuam,
de modo que no haja vantagem de custos entre incumbente e entrante.
O funcionamento de um Fundo como tal torna a frmula de repasse um pouco mais
complicada quando o incumbente recebe um subsdio para operar no mercado j,
enquanto no mercado i ele enfrenta concorrncia. Por exemplo, se a repartio de
custos comuns do incumbente multiproduto que atende aos dois mercados inflar a
parcela dos seus custos atribuveis ao mercado i, ele desfrutar de uma vantagem
competitiva no mercado j, frente entrada de novas firmas, o que poder configurar
uma barreira artificial entrada, ainda que parcial. Por outro lado, se o reverso
ocorrer, isto , se a parcela de custos comuns atribuveis ao mercado j for
superdimensionada, os entrantes estaro praticando cream-skimming, o que
significa um nvel de entrada ineficiente.
Para ilustrar o possvel impacto dessa dificuldade em separar custos, suponha, por
exemplo, que o incumbente tem a obrigao de atender uma regio carente, alm
de atender a uma regio rica. Suponha tambm que a firma sofre concorrncia de
preos de uma firma com servio diferenciado no mercado rico, mas monopolista
no mercado pobre, e, por conta disso, recebe um subsdio de um Fundo de
Integrao Regional, que arrecada nas regies ricas para subsidiar as regies
pobres. Assumindo formas simplificadas lineares de demandas e curva de custos
com economias de escala e escopo na operao, ns obtemos o problema de
maximizao de lucro da firma incumbente:

1 = max S1 + (p1- c1)(A - p1) + (p2 - c2)(B- 2p2- p3) - F - f1- f2

(5.11)

p1, p2
onde
S1 o subsdio transferido ao incumbente para financiar a integrao regional
p1 e p2 so os preos (lineares) do uso nos mercados pobre e rico, respectivamente;

82

c1 e c2 so os custos marginais nos mercados pobre e rico, respectivamente;

A - p1 a demanda do mercado pobre;
B - 2p2- p3 a demanda do mercado rico pelo servio do incumbente, B >> A;
B - p2- 2p3 a demanda do mercado rico pelo servio do entrante;
F o custo fixo comum aos dois mercados;
f1 e f2 so os custos fixos especficos dos mercados pobre e rico, respectivamente;
p3 o preo da firma concorrente do mercado rico.
O lucro da firma entrante :

3 = max (p3- c3 - a)(B- p2- p3) - f3

(5.12)

p3
onde:
f3 o custo fixo;
c3 o custo marginal total.
Os preos de equilbrio so (primeiro, supondo S1 = 0):
p1 =

A + c1
;
2

(5.13)

p2 =

B + p3 + 2c 2 5 B + 8c 2 + 2c3
=
;
4
15

(5.14)

p3 =

B + p 2 + 2c3 5 B + 8c3 + 2c 2
=
4
15

(5.15)

Como se v, os preos no mercado competitivo no dependem do nvel dos custos

fixos das duas firmas. Mas claro que a deciso sobre o funcionamento, sim26: se
as receitas nos dois setores no cobrirem os custos totais, a firma incumbente
poder preferir abandonar um dos setores ou ambos. Tambm a firma concorrente
s entrar se os custos fixos do mercado rico forem suficientemente baixos. S que
a firma incumbente tem um grau de liberdade a mais: ela pode distribuir parte do seu
custo fixo para a integrao regional, se isto induzir o regulador a pagar uma
transferncia maior claro que isso s acontece se a distribuio dos custos fixos
no observvel pelo regulador ou no verificvel por um auditor ou tribunal.
Portanto, se a firma incumbente quiser desviar-se do preo de equilbrio para
praticar um preo predatrio e forar a sada do entrante, ela tem bastante munio
para tanto (do tamanho de F).
26
A prpria deciso de entrar ou no no mercado depende da possibilidade de recuperar os gastos
ou no, isto , se h custos afundados (sunk costs).

83

Se o regulador tentasse aplicar a frmula de Coase, ele determinaria ao incumbente

que cobrasse p1 = c1 e recebesse S1 = f1 + w1F, onde w1 a proporo de F
atribuvel ao mercado pobre. Mas, se ele no tiver uma boa fundamentao para
definir o w1, ele pode ser capturado pelo incumbente e pagar um w1 favorvel
demais a este, prejudicando, em ltima anlise, o entrante. Isto porque os preos
so estrategicamente complementares:

3
= ( p 3 c3 ) > 0 . Suponha, ento, por
p 2

exemplo, que no equilbrio esttico o valor de f3 = (p3 - c3)q3 - , de modo que o lucro
da firma entrante igual a , assumido pequeno e positivo. Se a firma incumbente
tiver maior folga de caixa com um S1 inflacionado, ela pode cortar o preo p2 em
2
, de modo que o lucro da firma entrante torna-se negativo, e, mantido este
p 3 c3

cenrio (i.e., o regulador no convencido de que est havendo predao), s resta

a esta deixar o mercado. A incumbente ento monopoliza o mercado e cobra um
preo maior.
Um problema bastante parecido foi observado no mercado de telecomunicaes
norte-americano, quando se aplicava o conceito de Custos Inteiramente Distribudos
(FDC -- Fully Distributed Costs). Por este conceito, a alocao de custos no
obedece a critrios com algum sentido econmico, mas se baseia, por exemplo, na
participao do servio no total produzido pela firma (Relative Output Method), ou na
participao da receita do servio no total da firma (Gross Revenue Method), ou
ainda, na participao do total daquele custo sobre a receita total (Attributable Cost
Method). Ora, qualquer teste para a existncia de subsdios cruzados quando se
aplica FDC padece de um srio vcio:
um teste de FDC lida com apenas uma circunstncia, isto , trata do servio
como ele operado ou tem sido operado.(...) Ele no compara as
circunstncias do usurio com o servio e na ausncia do servio.27
Dois outros tipos de teste foram, ento, propostos na literatura: o teste de Custo
Incremental e o teste Stand Alone. Para comear, assuma que a firma produz N
produtos com uma estrutura de custos C(q)=C(q1, q2, ...qn). Considere agora um
subconjunto qualquer destes servios S N. Seja C(qs) o custo de prover os
27

Baumol, em depoimento sobre a prtica predatria da AT&T, que usava receitas de seus servios
monopolsticos para subsidiar preos predatrios em servios competitivos citado por Brown e
Sibley (1986), p.49.

84

produtos do subconjunto S, e C(qn-s) o custo de prover os produtos fora do

subconjunto.
a) O teste do Custo Incremental, cf. definido por Faulhaber (1975), requer que as
receitas do subconjunto S, pelo menos, cubram o incremento ao custo total que
ocorre quando S produzido, em comparao com a no-produo, mantendo
constantes os nveis de produto. Formalmente:

pq
i

C (q ) C (q n s ) IC S ,

(5.16)

i S

onde ICs o custo incremental de produzir o conjunto S. Se as receitas do conjunto

S no satisfazem (5.16), estes servios so ditos subsidiado por outros servios.
b) O teste Stand Alone tem como idia subjacente que, se as receitas geradas pelos
servios S excedem os custos de oferecer estes servios isoladamente, ento os
usurios de S esto subsidiando outros servios. O teste impe, portanto, um limite
superior, em vez de inferior, s receitas geradas aos servios do subconjunto S.
Formalmente:

pq
i

C (q s )

(5.17)

i S

Para ser considerada livre de subsdios cruzados, a firma tem que passar num
destes testes para todos e quaisquer subconjuntos S, caso os lucros sejam zero.
claro que uma precificao de Ramsey no passar necessariamente os testes28.
Vale notar que no h que se falar em subsdio cruzado quando a firma pratica
preos diferentes nos mercados em que atua para refletir os diferentes nveis de
concorrncia. Na medida em que ela no esteja enfrentando restries ativas de
break even, a regra de igualar receita marginal a custo marginal continua valendo,
com uma possvel diferena em relao a uma situao de firmas separadas: os
custos e/ou as demandas nos dois ou mais mercados podem ser inter-relacionados,
trazendo os preos para cima ou para baixo, dependendo das direes dessas
relaes. Mas isso no subsdio cruzado.
luz das observaes acima que devemos fazer a leitura de Baumol (1993).
Segundo ele, pases com privatizaes recentes estariam decepcionados com os
resultados dos programas (ritmo lento, cortes de postos de trabalho, aumento de
bem-estar dos adquirentes e atraso nos benefcios) porque estariam desconfortveis
com o implacvel sistema de recompensas e penalidades do capitalismo. A opinio
28

H, porm, os que definem a existncia de subsdio cruzado pelo desvio dos preos em relao
precificao de Ramsey.

85

pblica tende a apoiar o resgate de firmas insolventes para salvar empregos e

querem limitar a riqueza dos bem-sucedidos. Isso explicaria por que esses pases
cometem os mesmos erros:
a) Impedem ou limitam a concorrncia efetiva, por causa de seu
conflito com a meta de promover um servio universal;
b) Ossificam subsdios cruzados, de novo por causa da preocupao
com a universalizao do servio; isso requer a monopolizao,
caso contrrio os entrantes atuariam em cream-skimming;
c) Impem cartelizao quando os governos querem acrescentar
firmas que aumentem a concorrncia, mas no querem cortar
subsdios cruzados; eles encorajam a entrada enquanto regulam
preos, induzindo a cartelizao;
d) Impem risco regulatrio evitvel mudando regulamentaes
imprevisivelmente;
e) Restringem injustificadamente a liberdade de deciso dos
gerentes;
f) Adotam critrios regulatrios desacreditados, tais como custos
inteiramente distribudos (FDC), que distorcem a alocao de
recursos e eliminam incentivos a inovar;
O autor tambm aponta que de se esperar a monopolizao aps a privatizao
nestes pases tambm porque:
1) Monoplios eram alvos de estatizaes anteriores;
2) As administraes das estatais tinham tido sucesso em ser isentadas
de concorrncia;
3) A promessa de poder de monoplio aumenta o valor presente lquido
da firma, e, portanto, as receitas da privatizao para o governo.

5.4 IMPLEMENTAO DO FUNDO DE INTEGRAO REGIONAL

Sugerimos dois cenrios de desenho do Fundo de Integrao Regional: um mais
intensivo em informaes, e outro por meio de leilo, onde as firmas disputam os
subsdios.

86

5.4.1 Taxao de Ramsey combinada com Regra de Reembolso de

Custos
A precificao de Ramsey o ponto de partida para o regulador desenhar a
arrecadao mais eficiente de um fundo de universalizao. A bem da verdade, a
precificao de Ramsey tem sua origem na taxao tima de Ramsey, que minimiza
o nus tributrio (perda de bem-estar) da taxao indireta sobre consumo, taxando
diferentes segmentos separveis da sociedade inversamente a suas elasticidadespreos prprias.
Para implantar essa frmula, no entanto, so necessrias:

Informaes sobre a demanda, como j comentamos anteriormente;

Estimativas dos custos de manuteno e de expanso nos segmentos
considerados deficitrios e pouco atrativos.
Assim, sabendo quais os mercados mais elsticos e menos elsticos, e tendo uma
estimativa dos custos tanto do(s) incumbente(s) como do(s) entrante(s), o primeiro
passo do regulador seria definir a regra de reembolso de custos.
Ora, como lembram Mitchell e Vogelsang (1991), nem mesmo as firmas observam
diretamente para poderem traar curvas de custos mudanas de seus custos
atribuveis a mudanas marginais na produo, mas apenas ao longo do tempo.
Dados contbeis no so desenhados para tal funo. Mtodos economtricos so
desenvolvidos para tal, mas podem sofrer com mudanas tecnolgicas ao longo do
tempo. Modelos de engenharia superam alguns destes problemas, mas so
custosos e tomam tempo.
Ainda assim, bastante bvio que os concessionrios de servios pblicos tm
muito melhores condies de observar seus custos que o regulador. A auditoria de
custos pode verificar que os custos foram lanados de acordo com os procedimentos
contbeis e no houve malversao de recursos, mas dificilmente consegue separar
os custos em seus vrios componentes. Os concessionrios tm ao seu alcance
diversos meios de ludibriar a fiscalizao dos reguladores sobre suas planilhas de
custos. De fato, h toda uma literatura aplicando os conceitos de assimetria de
informao, sobre tipos de agentes e suas aes, para a rea de Regulao
Econmica.
Existem dois tipos bsicos de problemas, acarretados por assimetrias de
informao: o risco moral e a seleo adversa.

87

Risco moral: esforo no observado na execuo do contrato.

Risco moral: quando o agente toma determinadas aes que afetam a qualidade
ou custo do seu servio em questo. Este o tipo de situao que se refere a
variveis endgenas que no so observadas pelo principal. O nome que
usualmente se utiliza para descrever ou qualificar a ao do agente esforo. Este
esforo medido no somente pela quantidade de horas que so empregadas numa
determinada atividade. Mais do que isso, ele reflete outras qualificaes na forma
como a atividade realizada, tais como: compra de material e equipamentos por
preos elevados, desateno com o nvel dos estoques, atraso na tomada de
decises desagradveis, contratao de um nmero excessivo de funcionrios para
tornar o trabalho mais leve, aquisio de mquinas desnecessrias para a atividade
contratada, mas teis para a obteno de lucros comerciais. Tudo isso poderia ser
caracterizado como exemplo de esforo negativo. Para atacar este problema, o
Principal (regulador) deve desenhar contratos que premiem os payoffs do Agente em
estados da natureza bons (como custos baixos, por exemplo) em relao aos
estados da natureza ruins, caso contrrio (no extremo oposto), o Agente, totalmente
segurado no exerceria nenhum esforo para maximizar a probabilidade dos
estados bons.
Seleo adversa: eficincia inata do agente regulado no observado antes do
desenho do contrato.
Alm disso, o agente pode ter caractersticas intrnsecas a sua natureza que o
tornam inatamente mais eficiente que outros, e a Agncia pode no ter como
observ-las. Esse problema, conhecido como Seleo Adversa, implica que os
agentes mais eficientes (como as firmas, no nosso caso) podem fazer-se passar por
ineficientes para obter um contrato mais favorvel, o qual seria destinado
preferencialmente pelo Principal (o regulador) a estes, e obtm o que se chama de
rendas informacionais, mesmo quando eles tm baixo poder de barganha. O
regulador deve, ento, desenhar mecanismos que possam extrair o mximo possvel
dessas rendas informacionais.
Por deter informaes privilegiadas sobre seus custos (seleo adversa) e sobre
as aes (rotuladas de esforo) que ela executa ou no para aumentar sua
eficincia (que tem um custo, ou desutilidade, em si mesmas) problema
conhecido como Risco Moral, a firma desfruta de rendas informacionais.
Ela pode fazer-se passar por uma firma menos eficiente, e no empreender o
esforo timo de reduo de custos.

88

Para levar em conta os problemas de assimetria de informao nas regras de

reembolso de custos, o regulador precisa apenas ter um conhecimento do intervalo
de custos possveis (com uma noo da distribuio desses custos na natureza), e
estabelecer uma regra que reembolse parcialmente desvios de um benchmark de
eficincia. Ex:
SUBj = aj bj (Cj Cje);

(5.18)

onde: SUBj = montante total do subsdio no mercado j;

aj e bj so parmetros definidos pelo regulador na ocasio do edital de concesso
do mercado j, sendo a maior que zero e b entre zero e 1 (hum) [naturalmente a
(transferncia fixa) j lquida da receita esperada com a explorao do servio];
C = custo efetivamente incorrido pela Concessionria na planta do mercado j;
Ce = custo de referncia definido pelo regulador para a planta do mercado j
(calculado atravs de algum mtodo de benchmarking de engenharia ou por uma
mdia de custos apurados em outras plantas, que sejam correlacionados com o
custo do mercado j ).
O regulador pode definir o programa de otimizao como:

W = ECm + (1 + ) f
m

(5.19)

Sujeito a:
r

f = p mf (1 t m ) D mf ( p mf , pmf ) C D f 0 ,

( )

mJ

FIR = t m D mf SUB j 0 ,
mJ

(5.20)
(5.21)

jJ

onde:

O parmetro agora o preo sombra dos recursos pblicos
economizados, isto , o custo da distoro que traria sociedade um
imposto cobrado para financiar um subsdio do Tesouro que cobrisse o
dficit da firma por causa dos custos fixos;

o conjunto de mercados a serem subsidiados (num total de J);

D mf a demanda da firma f no mercado m J;

t m a alquota de imposto lquido incidente no mercado m J;

FIR o montante lquido disponvel no Fundo de Integrao Regional.

89

O programa de maximizao tem como argumentos, portanto, as M J alquotas t m

e os J pares de aj e bj. Se o regulador for impedido de cobrar diferentes alquotas,
pode definir apenas uma alquota t. O mesmo pode acontecer para os pares aj e bj,
que podem se restritos a serem iguais. Naturalmente o programa de minimizao de
custos pode ser feito como uma etapa preliminar, para depois serem substitudos os
valores dos subsdios na restrio de break-even do Fundo.
Esta soluo requer a estimao da demanda nos vrios mercados, subsidiados e
taxados, e dos custos de benchmark dos mercados subsidiados e das firmas que
concorrem nos mercados taxados. Mas se trata de uma regulao light-handed: o
regulador apenas estipula a(s) alquota(s) de contribuio ao Fundo e a regra de
transferncia, e os preos apenas nos mercados monopolizados. De fato, onde
houver concorrncia entre aeroportos, o regulador pode cogitar a liberao dos
preos; mas, mesmo que ele entenda que os preos devam continuar a ser
regulados, pode ser usado um regime de teto de preos (price caps) que vai apenas
estabelecer regras de reajuste mdio, sem a necessidade de estipular cada preo.

5.4.2 Competio no mercado vs. Competio pelo mercado (leiles

de universalizao)
At aqui supusemos que s uma firma consegue operar no mercado subsidiado,
pois o subsdio integrao regional s necessrio se o lucro mximo obtenvel na
regio

(e levando-se

em

conta

as

economias de

escopo advindas

da

complementaridade com reas vizinhas, por exemplo) negativo, e acontece que o

maior lucro possvel o de um monoplio. Mas isso no impede que haja
competio pelo mercado.
Ora, tambm a partir de um modelo de demanda, pode-se estimar valor presente
lquido privado (VPLP) e um valor presente lquido social (VPLS) do atendimento da
regio a ser subsidiada. Essa foi a abordagem do Chile na concesso de subsdios
telefonia atravs de leilo.
No Chile, procediam-se estes clculos para reas onde houvesse solicitaes das
autoridades ou entidades de moradores, operadoras ou do pblico em geral29. reas

29

Basicamente as diferenas entre os dois valores vinham das diferenas entre custos privados e
sociais, e benefcios privados e sociais. A primeira diferena referia-se s distores causadas por
impostos e taxas sobre preos relativos (de suma importncia no Brasil, por causa do ICMS), e a

90

onde o VPLS era positivo no eram priorizadas. Em reas onde o VPLP era
negativo, mas o VPLS era positivo, o regulador oferecia como subsdio o valor
absoluto do VPLP, isto , o bastante para que a firma equilibrasse receitas e
despesas. As concesses eram ento agrupadas em blocos e leiloadas, de tal modo
que as firmas que oferecessem receber o menor subsdio eram selecionadas e
ganhavam a concesso. Como o foco era em telefones pblicos, este era o nico
servio com preo controlado (e somente o preo dos pulsos locais), e a firma era
livre para oferecer outros servios a preos no-regulados. Vale notar que em muitas
reas o subsdio vencedor era zero (55% dos lances nos dois primeiros leiles), e a
mdia geral ficou em US$ 3.600, bem abaixo dos 10 a 20 mil dlares de programas
anteriores. Note-se, porm, que a paulatina consolidao de posies das grandes
vencedoras foi reduzindo o nmero de concorrentes em leiles subseqentes, de
modo que no se sabe quanto do aumento posterior do subsdio se deve ao
crescente custo incremental das novas reas, cada vez mais remotas, e quanto se
deve reduo do nmero de concorrentes (embora este seja o mais provvel, na
opinio de Wellenius, 2002). Wallsten (2008) sugere tambm que cada rodada de
leiles tenha fornecido ao regulador informao adicional sobre os reais custos de
proviso do servio. Neste caso, o regulador pode ter usado essa informao para
estimar melhor o subsdio mximo necessrio para a oferta do servio, de onde se
esperaria que os lances se tornariam mais prximos do mximo estimado.
Alm do Chile, Wallsten (2008) relata outros sete pases, em sua maioria do Terceiro
Mundo, que recorreram a leiles de subsdios para viabilizarem metas de
universalizao de servios de telecomunicaes. A Tabela 3 resume as
experincias relatadas pelo autor. O destaque foi a ndia, cuja primeira tentativa de
leiles reversos no logrou xito, pois eles no reduziram subsdios e terminaram
com o incumbente como nico vencedor. Pois bem, a ndia persistiu, e seu mais
recente leilo terminou com firmas dando lances de subsdio zero, e at mesmo
pagando para prover o servio. J a experincia australiana mostrou que a idia do
leilo de subsdios no deve ser desvirtuada para o atendimento de objetivos de
introduzir concorrncia (a Austrlia realizou leiles em reas j atendidas
previamente pela incumbente Telstra).

segunda era a perda de bem-estar motivada pelo custo de transporte para deslocar-se at o telefone
pblico mais prximo.

91

Esta abordagem foi adotada para acrescentar rede mercados anteriormente noatendidos. Ora, se o mercado j era atendido com o uso de subsdios cruzados, a
realizao de leiles serve para se extrair nova informao dos participantes sobre o
real custo de atender aquelas regies, e ento se recalcular o valor do subsdio. Isto
implica que essas reas devem ser abertas a potenciais novos prestadores de
servio, e, como essas reas, pelo seu tamanho de mercado e configurao de
custos, so monoplios naturais, isso envolve uma transferncia de propriedade ou
titularidade das concesses. Em particular, se era estatal a administrao antes do
leilo, isso implica em algum tipo de privatizao, concesso ou terceirizao de
administrao dos diversos blocos que formam a(s) empresa(s) estatal(is). Isso
porque so agentes externos privados que tm incentivos a buscar baixar custos em
relao aos estimados pelo governo. A definio dos blocos a serem leiloados seria
feita de modo a maximizar as sinergias entre reas, de modo que os subsdios a
serem concedidos fossem os mnimos possveis.
Portanto, no s falaciosa ou, no mnimo, ingnua, a alegao de que uma
privatizao da Infraero em pedaos inviabiliza a concesso de aeroportos
deficitrios, como tambm uma privatizao como tal ainda permitiria a liberao de
competio nas reas mais atraentes, desde que os entrantes contribussem para o
Fundo de Integrao Regional.

92

TABELA 4
LEILES REVERSOS DE UNIVERSALIZAO DE SERVIOS DE TELECOMUNICAES EM
PASES SELECIONADOS
Pas

Fonte de
Financiamento

Ano

Localidades atendidas

Nmero de
Licitantes

Subsdio como
parcela do Mximo

Austrlia

Arrecadao da
operadora

2001

69 "reas
governamentais", com
1,5 m populao

100%

Oramento do
Governo

19951997
19981999
2000

Chile

Colmbia

Arrecadao da
operadora e
oramento do
Governo

2% da
Repblica
Arrecadao da
Dominicana
Operadora
Guatemala

ndia

Leiles de
espectro

Taxas sobre
chamadas
telefnicas

4.504
1.412
143

1999

6.865

2002

500 telecentros, 3000

stios para satlite fixo

2001

500

1998
1999
2003
2003
2004
2004

2007
2007

202
1.051
520.000
180.000
46.253
66.822
274 reas de comutao
secundria
250.000
250.000

2005

42%
entre 3-5, em cada
rodada

68%
95%

2a7

45%
65%

89%

1
1
2
2

n/a
n/a
100%
100%
83%
80-85%

25-40%

Nepal

Crdito do
Banco Mundial

2003

1.064

Peru

1% da
Arrecadao da
Operadora

1998
1999
2000

213
1.937
2.290

2a5

70%
25%
Valor mximo no
divulgado
43%
22%
47%

Fonte: Wallsten (2008).

Neste caso, as alquotas de contribuies para o Fundo seriam obtidas por uma
otimizao de bem-estar semelhante anterior, com a diferena apenas de que o
break-even do Fundo seria calculado a partir da soma dos valores mximos a serem
concedidos nos diversos blocos. Haveria ainda a necessidade de parmetros de
demanda e de custo, mas s seria necessrio calcular pares de aj e bj se o leilo do
subsdio previsse uma regra de transferncia semelhante da seo 5.4.1. De fato,
Laffont e Tirole (1993, cap. 7) descrevem um modelo de leilo de incentivos: o
regulador define uma regra de transferncia que varia com o custo declarado, e
ento os participantes do leilo do como lances os custos declarados. A diferena

93

do leilo de incentivos para o leilo comum que o valor pago no leilo de

incentivos no o prprio lance, mas sim uma funo afim dele com inclinao
menor que um, de modo que o valor pago sobe em proporo menor que o prprio
lance.

6. EXPERINCIA INTERNACIONAL
Os relatos a seguir so baseados em diversos captulos do livro de Forsyth et al.
(2004).

6.1 Austrlia
O caso australiano ilustra claramente os problemas apontados anteriormente no
desenho de tarifas em regulao price cap.
Os aeroportos da Austrlia foram privatizados em 1996, sendo que para os
aeroportos de Melbourne e Brisbane (segundo e terceiro maiores do pas,
respectivamente) se adotou uma regra de price cap na determinao das tarifas,
enquanto que no aeroporto de Sydney, maior do pas, a regulao seguiu o formato
cost plus.
No caso de Melbourne e Brisbane, a renegociao tarifria aconteceria a cada 5
anos, sendo que entre as renegociaes as tarifas poderiam ser reajustadas de
acordo com o ndice de preos ao consumidor menos o percentual de aumento
esperado na demanda por cada aeroporto.
O resultado desse modelo de regulao no pareceu ser satisfatrio. A maior
reclamao esteve relacionada ao investimento em capacidade. Os reguladores
australianos estabeleceram uma regra onde a firma poderia pleitear junto ao
regulador aumentos de tarifa para investimentos em capacidade. Isso passou a se
tornar freqente, bem como a necessidade do regulador em apurar os custos e
benefcios desses investimentos.

6.2 Nova Zelndia

A Nova Zelndia abriu o capital dos seus trs principais aeroportos Auckland,
Christchurch e Wellington durante a dcada de 90. Apenas Christchurch continuou
com controle acionrio do governo local. Nos outros dois casos as autoridades

94

participam como acionistas minoritrios. Diferentemente da Austrlia, o governo

neozelands no implementou nenhum tipo de regulao tarifria em seus
aeroportos.
No caso de Auckland, essa poltica resultou em baixa variabilidade nas tarifas
aeronuticas, mesmo observando-se um aumento de 56% no fluxo de passageiros.
O autor argumenta que esse seria o resultado de um monopolista que obtm
economias de escala.
Wellington por sua vez, o aeroporto que mais depende de receitas aeronuticas e
talvez por essa razo tambm o que apresenta as maiores tarifas dentre os trs
aeroportos analisados. Apesar de ser o menos lucrativo dos trs aeroportos, ele
ainda aparece entre os aeroportos mais lucrativos do mundo.
O caso de Christchurch interessante. Segundo os autores, este seria o aeroporto
neozelands menos dependente de receitas aeronuticas para cobrir suas despesas
operacionais. Entretanto, suas taxas so mais altas que as praticadas em Auckland
e em mdia 85% mais altas que aeroportos similares na Austrlia. Outro fator
interessante est no desenho das tarifas praticadas em Christchurch: todas as
aeronaves pagam a mesma taxa para pouso e uso dos terminais, independente do
nmero de passageiros. A diferenciao ocorre apenas em termos de vos
domsticos e internacionais.

6.3 Canad
At o final da dcada de 80, todos os aeroportos do Canad eram administrados
pela Canadian Air Transport Administration (CATA), um rgo do governo
canadense. O financiamento dos aeroportos era por meio de taxas de pouso e taxas
de passageiros, mas raramente os aeroportos conseguiam autofinanciar-se. Os
dficits eram cobertos pelo Tesouro Nacional canadense.
A crescente presso por autofinanciamento dos aeroportos fez com que o governo
passasse a administrao dos mesmos para rgos locais, fossem eles autoridades
aeronuticas, fossem municpios. Para os 26 aeroportos mais movimentados, o
governo nacional eximiu-se de ajudar em casos de dficit. Para os demais
aeroportos, o governo nacional estabeleceu um fundo para investimentos em
projetos especficos como, por exemplo, aumento de capacidade onde o fundo
cobriria 85% do valor do investimento e o aeroporto local contribuiria com o restante.

95

No foi implementado nenhum tipo de regulao tarifria nos aeroportos

canadenses.
O que se observou foi o surgimento de contratos de aluguel de instalaes
semelhantes queles observados nos aeroportos americanos. Em particular, a Air
Canada, maior linha area canadense, passou a dominar a grande maioria dos slots
e terminais dos aeroportos mais movimentados do Canad e tambm a fazer grande
parte dos investimentos em infraestrutura nesses aeroportos. Da mesma forma que
nos Estados Unidos, a autoridade de concorrncia canadense reclama do aumento
de barreiras entrada de novas linhas areas nos principais aeroportos do pas, o
que teria aumentado consideravelmente os preos dos bilhetes. Alm disso, os
investimentos em capacidade no tem sido suficientes para reduo dos atrasos,
embora, sobre este ponto, a anlise de Brueckner (2002) sobre a internalizao de
externalidades de uma linha area dominante parea fazer muito sentido.

6.4 Holanda
Os aeroportos de Amsterdam e os principais aeroportos de Roterdam e Lelystad so
administrados pela firma Schiphol Group. Apesar de ser uma firma de capital aberto,
os principais acionistas so o Governo da Holanda, bem como as cidades de
Amsterdam e Roterdam. Essa abertura de capital aconteceu em 2000. At o final
dos anos 90, todas as taxas de utilizao dos aeroportos holandeses eram
determinadas pelo Ministrio dos Transportes. Aps a abertura de capital dos
aeroportos holandeses, estes passaram a ser regulados pela autoridade de defesa
da concorrncia da Holanda (NMa), cujos principais pontos so: (1) as tarifas so
determinadas pelo sistema dual till: a firma apresenta a proposta de tarifas para a
NMa e esta autoriza ou no as mesmas; (2) existe uma taxa de retorno definida pelo
regulador para a firma; (3) a firma no pode discriminar preos entre usurios.
At o momento no foi feito nenhum estudo sobre a eficincia do sistema de
regulao holands.

6.5 Reino Unido

Em 1986, os principais aeroportos londrinos (Heathrow, Gatwick e Stansted), mais
os principais aeroportos escoceses (Prestwick, Glasgow, Edinburgh e Aberdeen), at
ento administrados por uma autoridade governamental chamada British Airports
Authority, foram transferidos para uma empresa de nome BAA, pelo Airports Act, e

96

esta foi privatizada em 198730. Desde ento, o rgo regulador CAA (Civil Aviation
Authority) define as tarifas mximas a serem cobradas, no s dos aeroportos
administrados pela BAA na regio metropolitana de Londres, como tambm do
aeroporto de Manchester (administrado pela prefeitura local). Os demais aeroportos
britnicos podem ser investigados pelo CAA, mas este no pode determinar limites
em suas tarifas.
As tarifas determinadas pelo CAA tm validade de 5 anos, com a possibilidade de
extenso por mais 1 ano. O CAA define uma poltica de tarifas e submete-a
apreciao das firmas reguladas e da Competition Commission, rgo antitruste
britnico. A Competition Commission devolve o seu parecer ao CAA e este define as
tarifas a serem cobradas.
Observe-se que, diferentemente dos demais servios regulados no Reino Unido, o
rgo antitruste no apenas um rgo de apelao em caso de litgio entre
regulador e regulado. Ele emite um parecer a ser submetido ao regulador e este
mantm a palavra final quanto poltica de tarifas. Quaisquer litgios so resolvidos
nas cortes comuns, sem intermediao da Competition Commission.
Aps 20 anos de regulao, alguns pontos podem ser observados no sistema
aeroporturio britnico, entre eles:
a) persistncia do excesso de demanda na regio de Londres, o que
poderia ser um indcio de sub-investimento por parte da BAA;
b) aeroporto de Manchester apresenta excesso de capacidade, o
que poderia ser decorrente da administrao pblica do mesmo;
c) problemas na alocao de slots;
d) problemas de qualidade de servio.
Observe que o regulador tem apenas um mecanismo de controle, que a
determinao de tarifas, e pelo menos os problemas de investimento em capacidade
e de qualidade de servio so conhecidos na literatura de regulao por serem
difceis de serem resolvidos usando esse tipo de mecanismo.
Assim como outros aeroportos, a forma de regulao britnica single till.
Entretanto, a partir de 2002, o CAA permitiu que o investimento em capacidade
fosse remunerado de uma forma prxima regulao cost plus. Essa foi a maneira

30

Aps a privatizao, a BAA adquiriu o aeroporto de Southampton (1990) e desfez-se do aeroporto

de Prestwick (1992). Fonte: www.baa.com.

97

encontrada pelo regulador para aliviar os problemas de falta de investimento e de

tarifas de utilizao muito baixas em aeroportos congestionados.

6.6 Alemanha
Em 2001 foi feita a abertura de capital do aeroporto de Frankfurt. Fraport, a firma
que administra o aeroporto, controlada pelo governo do Estado de Hesse e pela
prefeitura de Frankfurt juntos, os dois detm 51% das aes da firma e os
demais 49% esto nas mos de investidores privados.
Segundo as leis alems, todos os contratos entre Fraport e as linhas areas esto
sujeitas s leis de empresas privadas. Apesar de o aeroporto ter que submeter seu
menu de tarifas ao governo no caso, o governo do Estado de Hesse as
deliberaes deste tm carter apenas sugestivo, Fraport no precisa atender s
recomendaes do governo.
O aeroporto de Frankfurt estabelece um contrato de tarifas de 5 anos com as linhas
areas. Nesse contrato, as tarifas so determinadas com base no custo dos servios
aeronuticos, logo se assemelham a uma poltica dual till. Alm disso, existe uma
forma de risk sharing entre as linhas areas e o aeroporto, da seguinte forma: as
partes acertam uma determinada meta de receita anual para o perodo de 5 anos,
baseado na expectativa de aumento de demanda. Em anos onde a receita supera
esta meta, 33% da receita adicional dividido entre as linhas areas; no caso de
dficit, as linhas areas completam 33% do montante para equilibrar as contas do
aeroporto.

6.7 Argentina31
A experincia argentina traz muitas lies para o Brasil sobre os riscos de um
processo de privatizao mal feito.
A privatizao dos aeroportos argentinos deu continuidade s reformas iniciadas em
1989 pelo Presidente Carlos Menem, que previam inicialmente apenas companhias
areas e empresas de navegao, minerao, ferrovias, transportes pblicos
urbanos e radiodifuso. O estado deplorvel da infraestrutura, em combinao com

31

Baseado em Lipovich (2008).

98

o crescimento exponencial da demanda por transporte areo internacional32,

justificaria a necessidade de investimentos privados.
O decreto 375/97 estabeleceu um Sistema Nacional de Aeroportos (SNA), designou
aeroportos que seriam concedidos por licitao pblica e o respectivo cronograma
de alienao, e criou uma agncia reguladora, o ORSNA. O decreto manteve os
servios de controle de trfego areo e proteo aos vos nas mos da Fora Area
Argentina, mas a concesso do aeroporto daria o direito de operar direta ou
indiretamente todas as atividades comerciais, industriais e de servios relacionadas
ao negcio aeroporturio. Por outro lado, o concessionrio seria obrigado a garantir
acesso igual e no-discriminatrio s instalaes e servios aeroporturios
O modelo de privatizao previa a operao de dois subsdios cruzados: o primeiro
estava implcito no compromisso assumido na licitao, de cumprir com o
cronograma de investimentos ditado pelo governo no edital (US$ 2,2 bilhes), j que
os aeroportos menos rentveis dependeriam de recursos do sistema para custear
esses investimentos. O segundo subsdio cruzado era externo aos concessionrios:
o concessionrio se obrigaria a pagar um royalty anual, cuja renda seria alocada
especificamente para a melhoria dos aeroportos no-concedidos do SNA, alm de
custear o funcionamento do ORSNA.33
A licitao teve incio em janeiro de 1998 e envolvia 33 aeroportos34, que seriam
concedidos por 30 anos, com possvel extenso de 10 anos. O critrio de
adjudicao da concesso era o de maior royalty anual oferecido. O lance vencedor,
de 118,23 milhes de pesos, de um grupo argentino-talo-americano, representava
195,6% de gio sobre o preo mnimo de 40 milhes, estipulado pelo edital. O
acionista majoritrio do consrcio vencedor, o grupo argentino Eurnekin, aps a
aquisio da concesso, empreendeu uma expanso agressiva no setor de aviao
comercial, com a aquisio da companhia area LAPA e de 45% do capital das
Empresas de Cargas Areas del Atlntico Sud S.A. (Edcadassa) e, com a criao do
Airport Media, assumiu as atividades publicitrias dentro dos aeroportos. Outros dois
grupos privados administram outros quatro aeroportos do SNA (El Calafate, Ushuaia,
32

Ainda que este crescimento estivesse alicerado na paridade entre o peso argentino e o dlar
norte-americano, uma situao que se mostraria insustentvel poucos anos depois.
33
Segundo Lipovich (2008), dez aeroportos respondem por 85% do trfego, e cerca de 35 aeroportos
no conseguem sustentar o trfego nos nveis atuais a partir das receitas aeronuticas e dez deles
no so comercialmente viveis com nenhuma taxa.
34
Os aeroportos designados foram selecionados com base na sua localizao geogrfica e em sua
viabilidade econmico-financeira como um todo.

99

Neuqun e Trelew, este ltimo em conjunto com o municpio) e um aeroporto novo,

San Lus (no pertencente SNA).
Aps a derrocada da paridade peso-dlar em 2001, o movimento de passageiros
caiu drasticamente na Argentina, ao mesmo tempo em que os investimentos
previstos no edital de privatizao eram executados, ainda que parcialmente e com
superfaturamento de cerca de 30%. O resultado foi a inadimplncia do
concessionrio Aeropuertos Argentina 2000, que levou a uma atribulada
renegociao com o governo argentino: depois de um desconto de 50% no royalty
devido ser revogado, uma consulta pblica do Congresso levou a uma mudana
radical no contrato de concesso, com: (i) a substituio do pagamento do royalty
fixo por um varivel, de 15% das receitas aeronuticas e no-aeronuticas; (ii) a
reviso do cronograma de investimentos; (iii) a converso de $250 milhes da dvida
com o Estado em participao acionria estatal de 20% do capital da empresa.
Algumas lies importantes nos ficam:
I. Definio das estruturas horizontal e regional: o governo argentino
aparentemente deu maior importncia arrecadao de receita que ao
aumento da competio; manter os principais aeroportos sob a mesma
propriedade permitia a manuteno dos subsdios cruzados; ora, esse
sistema fica inviabilizado se permitida a entrada de concorrentes, pois,
como vimos na seo 5.1 , incentiva o cream-skimming, que um nvel de
entrada acima do eficiente;
II. Desenho do leilo de privatizao, inclusive tipo de contrato: a
literatura de leiles alerta para o risco dos lances extremos e infactveis.
Eles acontecem por vrias razes, nem sempre excludentes entre si35:

Maldio do vencedor: a firma vencedora subestima o custo e
d lances otimistas demais;

Corrupo;

Expectativa de renegociao: a firma vencedora espera at
renegociar o contrato de concesso quando for muito custoso para o
Concedente substitu-lo no contrato; essa renegociao gera queda
de receita para o Concedente e rents para o concessionrio, que so
descontados no lance;

35

Adaptado de Engel et al (2006).

100


M situao financeira e limited liability: fornecedores tentando

sobreviver podem adotar, por desespero, estratgias arriscadas.
Nos dois ltimos casos, como nos maus estados da natureza (em que os
custos so mais altos ou receitas muito baixas), eles podem pedir
falncia, suas perdas esto limitadas, mas seus ganhos potenciais no.
Essa responsabilidade limitada das empresas torna-as mais propensas ao
risco, despertando nelas um comportamento excessivamente agressivo
nos lances propostos na licitao.
Ora, o leilo de privatizao baseou-se no lance de maior valor fixo de
royalties, e aparentemente no se cercou de garantias e/ou seguros
suficientes para a solvncia do concessionrio, o que aumentou a
probabilidade de uma renegociao por causa de limited liability.
De fato, um contrato de concesso em que o concessionrio paga uma
quantia fixa pela concesso faz recair todo o risco do negcio sobre o
concessionrio. Em estados da natureza bons, isso permite ao
concessionrio apropriar todos os ganhos em relao ao royalty
contratado.

Por

outro

lado,

em

estados

da

natureza

ruins,

concessionrio pode ficar insolvente. Um contrato em que, pelo menos,

uma parte dos royalties fosse dependente do retorno do investimento
(repartindo-se, assim, o risco entre o concedente e o concessionrio)
traria mais eficincia alocativa.
III. Renegociao:

uma

vez

demonstrada

insolvncia

do

concessionrio, o Governo no retomou a concesso para ser licitada

novamente;

isso

impediu

que

se

examinassem

outras

ofertas

competitivas, at mesmo de novos licitantes; assim, o governo, ao

converter a dvida em capital, pode ter obtido um valor inferior ao que
obteria em nova licitao.

101

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106

APNDICE
O programa de maximizao da firma j no mercado de combustveis, numa
concorrncia de Cournot, dada por:

j = max f ( p, Q ) w q j F
qj

(1)

onde:

f() a demanda inversa de combustvel, i.e., o preo em funo do
valor da tarifa do aeroporto (p) e da quantidade total de combustvel Q;

w o custo do combustvel;

qj a quantidade de combustvel vendida pela firma j;

n o nmero de firmas.
A condio de primeira ordem :
f w + q j fQ = 0

(2)

ou:
f = w q j fQ

(3)

Somando em j (admitindo soluo simtrica, isto , custos e capacidades iguais):

n

Q fQ + ( f w ) = 0

(4)

j =1

que se simplifica para:

n( f w) = Q fQ

(5)

ou:
f = w

Q fQ
n

(6)

que pode ser reescrito como:

f ( p) = w

D( p, f )
Df n

(7)

Assim, a derivada
( =0? )
() ()
f
1 D p D f D ( ) D fp
fp =
=
< 0,

p
n
pf 2

(8)

admitindo que a derivada cruzada Dfp seja no-negativa ou, se negativa, seja
suficientemente pequena em mdulo.

107

O aeroporto tem o seguinte programa de otimizao:

max = p + tf ( p, n ) D p, f ( p, n ) C D ( p, f ( p, n ) ) + r ( p, n )
p

(9)

CPO:

= ( p + tf ) D p + D (1 + tf p ) C , ( ) D p + r p = 0
p

(10)

ou:

( p c )D
,

D (1 + tf p ) rp t f D p
p

(11)

ou:
( )

( )
D
1
+
t
fp

r
p c,
tf

=
p
p
pD p
p p Dp

(12)

( )

Pelo Teorema do Envelope, podemos escrever:

r
= p + t f c, D f f n + t D f n +
n
n

(13)

onde:
n

r ( p, n ) =
j =1

jt

(1 + i )

(14)

t =1

Sejam:

j1 = j 2 = ....... = jt = j
t

1 1
n

1+ i
r ( p, n ) =
1
j =1

1+ i

=
V

j =1

(15)

onde:

[ f ( p , Q ) w ] q j

(16)

portanto
n 1
q j
f
r
= V n + q j + ( f w)
<0
n
n
j =1 n

(17)

108

Pois sabemos que o Lucro Total de Cournot semi-positivo e tende ao de

concorrncia perfeita, isto , zero36, quando n .
Vemos tambm que:
fn =

1 D( p, f )
f
= 2
<0
n n
Df

(18)

( )
()

}
( ) ( + ) 1 D ( p, f ) r

= p + tf c , D f + tD 2
+
n

n
Df
n

( p + tf c ) D ( p, f ) +
=

(19)

t D ( p, f ) r

+
n 424444
n 3 Df
n
n

1444
1444
424444
3
(+)

(20)

()

Vemos que a expresso (20) tem sinal ambguo, o que condiz com os resultados de
fechamento vertical de mercados em Ordover, Saloner e Salop (1990): o aeroporto
vai preferir um mercado de distribuio de combustveis menos competitivo (menor
nmero de firmas, n) quando o ganho decorrente de aumento de poder de mercado
do aeroporto - primeiro termo em (20) for superior perda de lucro das
distribuidoras devido competio dois ltimos termos em (20).

36

Uma maneira de ver isso notar que

lim f ( p ) = w , logo lim = 0 , isto , existe um n , tal que

n

, r
para todo n > n ,
< 0.
n

109

PARTE III: MECANISMOS DE ALOCAO DE SLOTS TEORIA E

PRTICA

1. INTRODUO
Nesta parte analisaremos os possveis mecanismos de alocao de slots em
aeroportos congestionados. Vamos explicar o problema de escassez que acontece
nestes aeroportos, o qual gera a necessidade de implementar um mecanismo de
alocao de slots. Em seguida, apresentaremos os instrumentos atualmente
utilizados pelos aeroportos para alocar os slots, filas e cotas. Por fim, discutiremos
as propostas feitas por acadmicos e profissionais da rea sobre o uso de
mecanismos baseados em preo para a alocao desses direitos, que seriam a
cobrana de taxas de congestionamento e leilo de slots.

2. O QUE UM SLOT?
Gillen (2008) apresenta as definies de slot segundo a lei norte-americana e
europia. Nos EUA, um slot definido como a reserva de um horrio para o pouso
ou decolagem de uma aeronave de uma determinada linha area. Isso implica que
a definio de slot esta associada apenas ao uso da pista de pouso/decolagem e
no se refere ao uso das demais instalaes em um aeroporto. Alm disso, no h
referncia sobre o direito de propriedade sobre o slot por parte da linha area.
Legalmente, o FAA tem o direito de alocar os slots entre linhas areas da forma
como melhor lhe convier.
O direito europeu define slot como a permisso de uma linha area para usar toda a
infraestrutura aeroporturia necessria para operar uma rota area em um aeroporto
coordenado numa data e horrio especfico com o propsito de pouso ou
decolagem. Note-se que o termo permisso implica a inexistncia de direito de
propriedade sobre o slot. Alm disso, a definio europia muito mais abrangente
em termos das instalaes necessrias para o slot. Entretanto, a lei europia vaga
sobre a quem pertencem os slots: na prtica, os aeroportos tm sido os detentores
dos direitos sobre alocao.

110

3. POR QUE ALOCAR SLOTS?

Antes de entrarmos nos detalhes dos diferentes tipos de alocao de slots,
importante deixar claro o problema de congestionamento e de escassez de
capacidade. NERA (2004) apresenta muito propriamente os tipos de ineficincia que
podem surgir quando os preos pelo uso da capacidade de um aeroporto no
refletem o custo marginal social do uso desta capacidade. A figura a seguir
esclarece melhor estes pontos.

Capacidade
Mxima

D3

Preo/Custo
D2
EP3
D1

D1

Preo por slot

Custo marginal

Q1
E1

Q1

Q3

No Slots

E2

Em primeiro lugar, se o preo excede o custo marginal, como representado na

curva de demanda D1, existe excesso de capacidade. Claramente isso ineficiente,
pois alguns vos que poderiam ser oferecidos pelas linhas areas no esto sendo
ofertados devido ao preo cobrado por slot pelo aeroporto.
No caso da demanda D2, o preo por slot inferior ao custo marginal do mesmo,
entretanto existe capacidade suficiente para atender a todos. Nesse caso, o nmero
de slots usados Q2 excede a quantidade eficiente que deveria ser usada E2, e ento
surge congestionamento no aeroporto. Finalmente, no caso da curva de demanda
D3, a demanda por slots excede a capacidade declarada do aeroporto aos preos
vigentes. Nesse caso, o preo timo que deveria ser cobrado por slot representado
no grfico por EP3.
importante salientar as diferenas entre os dois problemas de capacidade que
observamos acima. Em D2 temos um problema de congestionamento enquanto que
em D3 temos um problema de escassez. Como Menaz e Matthews (2008) apontam,
um congestionamento representa um atraso esperado em razo da transmisso de

111

atrasos de um vo para outro. Ao adicionar um vo, a linha area reduz a

capacidade de realocao de outros vos atrasados por parte do aeroporto e assim
aumenta a probabilidade de atrasos. O custo de congestionamento, ento, est
relacionado aos custos desses atrasos esperados.
Escassez, por sua vez, representa a impossibilidade de uma aeronave conseguir um
slot para operar no aeroporto. O custo social de escassez representado pela perda
de lucros da linha area ao ser incapaz de oferecer aquele vo, bem como a perda
dos passageiros que tm uma opo de destino/horrio a menos.
O problema de alocao tima de slots tem como objetivo solucionar ambos os tipos
de ineficincia, isto , reduzir os nveis de congestionamento ao longo do dia, bem
como permitir que as linhas areas que mais valorizam os slots sejam as detentoras
dos mesmos em situaes de escassez de capacidade. Diferentes mecanismos
podem ser mais ou menos eficientes na soluo deste problema. A seguir
apresentaremos como estes problemas so tratados atualmente, bem como as
solues que a literatura tem sugerido.

4. COMO OS SLOTS SO DEFINIDOS ATUALMENTE?

Atualmente, a definio dos slots acontece por meio de conferncias realizadas pela
IATA duas vezes ao ano, antes das temporadas de vero e inverno.
Aproximadamente 213 aeroportos ao redor do mundo e todas as linhas areas
internacionais se renem nestas conferncias de forma a definir a alocao de slots
nos aeroportos coordenados aqueles onde existe um problema de excesso de
demanda. Cada aeroporto possui um coordenador de slot, definido pelas leis locais
do pas. Ulrich (2008) relata como acontece este processo de alocao:
1) Cada linha area submete uma proposta de horrios de pouso e
decolagem para cada coordenador de slot de aeroporto 6 meses antes da
temporada.
2) Os coordenadores alocam os slots de acordo com a regulao
vigente: grandfather rules e use-it-or-lose-it rules para os slots que j
estavam disponveis e uma regra de 50% para entrantes para o pool que
rene os slots devolvidos e os novos slots resultantes, ou de aumento de
capacidade, ou de otimizao dos procedimentos de pouso e decolagem;

112

3) A alocao inicial apresentada no incio da conferncia para as

linhas areas;
4) As linhas areas ento passam a trocar slots entre si, de acordo com
a convenincia;
5) As linhas areas ento podem submeter outras propostas de vos,
usando diferentes tipos de aeronaves, para os coordenadores de slots, de
modo a otimizar a operao dos slots remanescentes;
6) Os coordenadores de slots avaliam, ento, se a capacidade das
demais instalaes do aeroporto comporta os diferentes tipos de
aeronaves propostos.
importante notar que um certo nvel de congestionamento timo por parte do
aeroporto bem como das linhas areas. A capacidade mxima efetiva de um
aeroporto em um determinado dia depende das condies climticas vigentes, as
quais no so conhecidas ex-ante pelo aeroporto. Da mesma forma, problemas
mecnicos ou operacionais em qualquer etapa dos procedimentos podem causar ou
agravar o atraso de um determinado vo, e tambm no so determinados
previamente. Logo, o modelo de escolha tima de capacidade se assemelha a
modelos de investimento com custo fixo Caballero (1999) apresenta uma reviso
destes modelos. Basicamente, dado que existe incerteza sobre o excesso de
capacidade, e esta se caracteriza por (i) um alto custo fixo de implementao e (ii)
um custo de manuteno ao longo do tempo; uma firma minimizadora de custos opta
por investir em capacidade apenas quando o dficit de capacidade dura alguns
perodos. Entretanto, de se esperar que melhores modelos de previso reduzam a
incerteza sobre a capacidade mxima efetiva e que a porcentagem de atrasos em
um aeroporto diminua com esse aprendizado. Por outro lado, se a restrio em
capacidade implicar em aumento de receita, pode vir a ser timo por parte da firma
no aumentar a capacidade e cobrar preos mais altos devido escassez de slots.
O ponto acima importante porque, com exceo do uso de filas como mecanismo
de alocao, os demais mecanismos - cotas, preo de congestionamento ou leiles
dependem do nmero de slots a serem alocados, bem como de suas
caractersticas (dia e horrio). Assim sendo, se timo, por parte do aeroporto,
definir um nmero de slots acima da capacidade mxima efetiva, ento os
mecanismos

de

alocao

ainda

podero

no

resolver

problema

de

congestionamento. Se os preos dos slots forem tais que ainda existam linhas

113

areas interessadas em compr-los, uma oferta de slots alm da capacidade

mxima efetiva vai resultar em congestionamento. Logo, a menos que um
mecanismo de mercado gere incentivos ao desenvolvimento de melhores sistemas
de previso de capacidade, no necessariamente ele resolveria o problema de
congestionamento.
Alm disso, Brueckner (2002) mostra que o problema de externalidade causado por
congestionamento, isto , ao acrescentar um vo em um aeroporto com limite de
capacidade, a linha area causa um atraso para os seus prprios vos e aos demais
que no compensado com nenhuma contraprestao. S que, em aeroportos onde
existe uma nica firma detentora da maior parte dos slots, como acontece em vrios
aeroportos nos EUA, a firma monopolista internaliza esta externalidade, pois os
atrasos esto acontecendo nos vos dela mesma. Isso significa que, na presena de
uma firma dominante, a diferenciao de preo ao longo do dia pelos slots poderia
no ter efeito algum na soluo do problema de congestionamento.

5. MECANISMOS DE ALOCAO DISPONVEIS

5.1 Cotas
Esse o mecanismo usado principalmente pelos aeroportos congestionados da
Europa. Cada aeroporto ou autoridade aeronutica define o nmero mximo de
operaes de pouso e decolagem que o aeroporto comporta a cada hora do dia.
Esses slots so alocados entre as linhas areas de acordo com as conferncias da
IATA e posteriores mecanismos de troca ou venda de slots entre as linhas areas
com anuncia do aeroporto.
Mecanismos de cotas como o implementado atualmente apresentam a seguinte
ineficincia: o slot designado a uma linha area baseado em critrios de
antiguidade grandfather rule. No necessariamente a firma que detm o direito de
uso do slot a que atribui o maior valor a este direito. Dessa forma, uma outra linha
area que valoriza mais aquele slot seja por ser mais eficiente, seja porque aquele
slot poderia representar economias de rede para ela impedida de adquiri-lo.
Perde a linha area entrante, perdem os passageiros (por no terem a opo de um

114

vo mais adequado) e perde o aeroporto (o valor que a linha area entrante estaria
disposta a pagar).
A principal vantagem deste sistema esta na previsibilidade das freqncias ao longo
do ano. Como as firmas incumbentes mantm o direito de utilizao daquele slot se
tiverem operado o vo designado em pelo menos 80% do tempo, existe pouca
variabilidade na alocao dos slots ao longo do ano e as linhas areas podem
planejar a venda de bilhetes a longo prazo com baixo risco de serem impedidas de
operar naquele horrio.

5.2 Filas
O segundo mecanismo de alocao de capacidade observado o de filas, utilizado
principalmente nos Estados Unidos. Aqui o princpio outro: as linhas areas podem
alocar tantos vos quanto quiserem at um certo limite e a permisso de pouso e
decolagem ser baseada em critrios de preferncia de vos internacionais sobre
domsticos e pela ordem de chegada. Em verdade, o Anexo 9 da Conveno de
Chicago, sobre facilitao, prev a seguinte lista de critrios que conferem a um vo
a prioridade na alocao de posio mais prxima do terminal (tipicamente ligada ao
terminal por ponte de embarque, ou finger):
1) Vo regular;
2) Vo internacional;
3) Maior nmero de passageiros;
4) Maior porte da aeronave;
5) Vo em trnsito.
Alm disso, vos atrasados tambm podem ser destinados s posies mais
remotas.
Note-se que este mecanismo tem o potencial de aumentar bastante o
congestionamento observado, uma vez que as firmas impem externalidades umas
s outras: ao acrescentar um vo em um aeroporto operando acima da capacidade,
a linha area percebe o atraso sobre este vo. Entretanto, este atraso repassado
para todas as outras linhas areas e o custo devido a esta srie de atrasos no
incorporado no problema da linha area que acrescentou o vo.
Existe uma vantagem no sistema de filas: as barreiras entrada de novas linhas
areas so mnimas neste sistema. Assim, num aeroporto sem controle de slots

115

observaramos o maior nvel de competio entre linhas areas e, possivelmente, o

menor preo do bilhete. No entanto, se for levado em considerao que o custo para
o passageiro composto do custo monetrio do bilhete mais o custo de
oportunidade devido a atrasos, no claro que um aeroporto excessivamente
congestionado, mas com maior competio entre firmas, seja o que oferece o menor
custo para o passageiro.

5.3 Mecanismos de Mercado

Mecanismo de mercado o nome dado pela literatura aos tipos de mecanismos
onde o custo de congestionamento associado a um valor monetrio de forma que
os agentes no caso, as linhas areas paguem pela externalidade que estariam
impondo s demais. Idealmente, um mecanismo de mercado levaria a baixos nveis
de congestionamento e, alm disso, a alocaes eficientes de firmas. Vamos
abordar

aqui

os

dois

principais

modelos

propostos,

apreamento

de

congestionamento (congestion pricing) e leilo de slots37. importante notar que

nenhum dos dois atualmente empregado na prtica por aeroportos ao redor do
mundo, logo as vantagens e desvantagens dos dois modelos tm sido examinadas
apenas as ferramentas da teoria econmica, incluindo, quando muito, simulaes.

5.4 Apreamento de congestionamento (congestion pricing)

Modelos de Congestion Pricing procuram determinar qual o custo imposto ao
sistema por uma unidade de tempo de atraso e taxar as linhas areas baseados
nesses atrasos. Para isso, necessrio estimar, (i) o custo privado (sobre a linha
area) do atraso por adicionar um vo e (ii) o custo do atraso marginal que este vo
impe sobre os demais vos seguintes. Como esses custos no so diretamente
observados nos dados, a idia aqui usar modelos de tamanho timo de fila para
37

No sero abordados aqui outros dois mecanismos de alocao de recursos escassos bastante
usados, a loteria ou sorteio, e o chamado concurso de beleza (escolha da proposta tcnica mais
atrativa, ou dos agentes mais competentes, segundo critrios muitas vezes subjetivos). Isso porque
ambos so ineficientes em alocar um bem quele que lhe confere maior valor, e porque o concurso
de beleza peca por ser pouco transparente, pouco objetivo, por no ser impessoal, desperdiar
recursos de lobby rent-seeking (j que licenas so concedidas de graa) e por sobrecarregar o
aparato regulatrio com audincias, estendendo o tempo de deciso em demasia. Alm disso,
mesmo sendo a ineficincia solucionvel pelas transaes no mercado secundrio, os eventuais
ganhos so apropriados pelos adquirentes dos slots durante a apropriao pelo mercado primrio,
sem beneficiar os concedentes dos slots, que so os que efetivamente investiriam os recursos
auferidos para solucionarem as restries de capacidade. Ver NERA (2004), p. 68 e Milgrom (2004),
p.3.

116

que, a partir dos atrasos e das filas observadas nos dados, inferir qual o custo
marginal do atraso que as firmas esto levando em considerao no momento que
escolhem os horrios de partida e chegada.
Existem dois papers interessantes sobre o assunto aplicados a dados americanos.
Daniel (1995) usa um modelo estrutural de filas timas para estimar o custo de
espera em filas e o custo de aumento no tempo de espera entre um vo e outro num
aeroporto hub. Ele ento usa esse modelo para determinar qual seria o preo timo
de congestionamento a ser cobrado das linhas areas pelo aeroporto e simula qual
seria a nova distribuio de freqncia de vos e de atrasos se o aeroporto cobrasse
estas tarifas.
Daniel e Pahwa (2000) apresentam uma resenha dos principais mtodos de
determinao de tarifas de congestionamento. Aqui apresentaremos o modelo de
Vickrey (1969), que a base do modelo usado posteriormente por Daniel (1995) e
que resume o estado da arte em determinao de preos de congestionamento
usando modelos de filas.
Seja N o nmero de aeronaves pousando ou partindo em uma pista que possui
capacidade para s, numero de pousos por unidade de tempo. A fila se desenvolve
se o fluxo de aeronaves requisitando servio for maior que a capacidade de servio
da pista. Considere que o tempo para uma operao (pouso ou decolagem) dado
por:

onde

o tempo necessrio para a operao em si (assumido fixo e comum a

todas as aeronaves) e

o tempo de espera na fila. Para uma aeronave que

decide entrar na fila em t o tempo de espera na fila dado por:

onde

o tamanho da fila em t. Agora considere

gostaria que o vo realizasse a operao e

o horrio que a linha area

o horrio que a aeronave entra na fila.

Logo, podemos escrever:

Se um vo entra na fila em
por

ele estar operando mais cedo do que o esperado

. Por outro lado, se ele entra na fila em

ele estar atrasado por

117

. Sejam , e os custos de espera em fila, de chegada antecipada e

de atraso, respectivamente. O custo total devido variao de horrio dado por:
Sejam

o horrio de operao do primeiro e do ltimo vo num banco de

operaes (um banco de operaes consiste no intervalo de tempo onde existe

congestionamento num aeroporto). Em equilbrio, a fila cresce de
vai a zero em

at

e depois

. Esses tempos podem ser escritos como:

Dessa forma, a taxa de chegada de aeronaves na fila de

at dada por

enquanto que a taxa de chegada de aeronaves na fila entre e

Como, no modelo, toda aeronave apresenta o mesmo custo de operao, o custo

total (TC) no equilbrio sem taxa de congestionamento dado por

Dessa forma, a taxa de congestionamento socialmente tima para uma operao

em t dada por

Para implementar o modelo acima, necessrio determinar os parmetros de tempo

necessrio para realizar uma operao,

, os horrios preferidos de operao,

custo de espera em fila, , o custo de operao antecipada ou atrasada (

,o

). Cada

118

um desses parmetros pode ser calculado com dados de pouso e decolagem, de

forma a determinar taxas de congestionamento diferentes para atrasos nesses dois
tipos de operaes.
O tempo necessrio para realizar uma operao dado por critrios tcnicos da
torre de cada aeroporto. Os horrios preferidos de operao so estimados a partir
das observaes de em quais horrios do dia o aeroporto apresenta os maiores
tamanhos de fila. Os parmetros , e so estimados invertendo a equao de
custo de espera:

Os dados de tempo em fila, bem como de antecipao ou atraso so obtidos a partir

dos boletins das torres comparados com os valores reportados pelas linhas areas a
respeito dos horrios planejados.
Alguns comentrios sobre o modelo acima: em primeiro lugar, possvel incluir
heterogeneidade de custos de operao por diferentes aeronaves e, ou, linhas
areas, se o analista tiver acesso a outros regressores que permitam a ele identificar
o tipo de aeronave que realizou a operao. Em segundo lugar, o requerimento de
coletar dados de tempos em fila por parte das torres pode ser alto. Alm disso, as
linhas areas podem endogeneizar os horrios preferidos de forma a minimizar
atrasos ou antecipaes, o que poderia gerar uma correlao entre os regressores
da equao acima e possveis fatores no-observveis. Daniel (1995) comenta
brevemente sobre esses problemas e inclui endogeneidade na escolha dos horrios
por parte das firmas.
Usando dados do aeroporto de Minneapolis-Saint Paul em 1992, Daniel (1995)
obtm que, aos nveis de demanda e capacidade da poca, o tempo mdio de uma
aeronave em fila para pouso era de 3,57 minutos e o custo mdio de
congestionamento no pouso seria US$ 506 por aeronave. No caso de decolagem, o
tempo mdio de fila era de 7,81 minutos, mas o custo de congestionamento por
aeronave seria de US$ 136 por aeronave. O autor simula que a cobrana de $122
por minuto de atraso no pouso e de $28 por minuto de atraso na decolagem faria
com que o tempo de fila no pouso casse para 1,72 minutos e no caso de partida
para 2,94 minutos, o que geraria uma economia de custos no sistema de $73
dlares por vo.

119

Janic (2008) aplica um modelo estrutural semelhante para o clculo da tarifa tima
de congestionamento aos dados do aeroporto La Guardia nos Estados Unidos. Ele
obtm que o custo marginal do atraso de um vo de 100 passageiros na primeira
hora de operao do dia pode chegar a 50 mil dlares, chegando a 140 mil dlares
para vos com capacidade de 280 assentos. Esse valor decresce ao longo do dia.
Dois pontos merecem ateno nas diferenas de valores entre as estimativas de
Daniel (1995) e Janic (2008). Em primeiro lugar, Daniel (1995), diferentemente de
Janic (2008), incorpora em seu modelo o equilbrio estratgico das firmas ao definir
os horrios dos vos. Como o aeroporto de Minneapolis um aeroporto hub para a
Northwest Airlines, esta internaliza parte dos atrasos, o que se reflete no valor mais
baixo da tarifa de congestionamento. Janic (2008) parte de um equilbrio competitivo,
onde cada linha area toma como dados os atrasos das demais. Como no h
internalizao das externalidades, seriam de se esperar tarifas mais altas neste
ltimo.
Por outro lado, Daniel (1995) calcula uma tarifa mdia para o dia, enquanto que
Janic (2008) constri um menu de tarifas ao longo das horas do dia para levar em
considerao os efeitos cumulativos que um atraso nas primeiras horas de operao
acarreta a todos os demais vos do dia.
O maior problema de implementao desse modelo est na estimao de demanda
por capacidade e o custo do atraso. Como dito antes, por serem no observveis os
custos de atraso, a estimao dos mesmos requer uma grande quantidade de dados
e vale-se de vrias hipteses sobre o funcionamento do mercado para inferir os
custos que as linhas areas e os passageiros pagam pelos atrasos. Isso significa
dizer que a tarefa do regulador passa a ser bastante complexa ao coletar bons
dados de demanda para inferir o custo de oportunidade dos passageiros e custos
operacionais das firmas.
Alm disso, os resultados obtidos at agora baseiam-se apenas na construo de
contrafactuais. No h exemplos de aeroportos que tenham implementado sistemas
como esse para medir qual a resposta das linhas areas a esta poltica.

5.5 Leilo de Slots

Button (2008), em seu captulo sobre leilo de slots, explora com muita propriedade
os prs e contras de um sistema de leiles para a alocao dos mesmos. A grande

120

vantagem de um mecanismo de leilo bem estruturado que ele garantiria que o

vencedor do leilo fosse a linha area que pudesse extrair o maior valor econmico
possvel daquele direito. Alm disso, o valor dos lances prov um sinal sobre o
quanto o mercado avalia ser necessria a expanso de capacidade, e os recursos
levantados no leilo poderiam ser usados para esta expanso.
Existe uma extensa literatura em teoria e desenho de leiles, sendo que os
principais tipos estudados so:
1) Leilo de primeiro preo em lances lacrados;
2) Leilo de segundo preo em lances lacrados;
3) Leilo de preo ascendente (ingls);
4) Leilo de preo descendente (holands);
Estes quatro modelos bsicos se aplicam para a venda de uma unidade de um bem
homogneo. Da discusso que apresentamos at agora, fcil perceber que slots
no se enquadram nessa categoria: existe grande diferenciao entre slots num
mesmo aeroporto, o que nos obriga a analisar as formas de leiles para mltiplos
bens diferenciados. Alm disso, linhas areas precisam operar com uma certa
escala mnima, logo elas estariam interessadas em mltiplos slots, e no apenas
num determinado slot de um aeroporto.
A literatura terica sobre leiles de objetos mltiplos (sejam eles complementares ou
substitutos) recente, tendo crescido bastante devido necessidade de melhores
ferramentas para se avaliarem leiles de concesso de espectro, tanto nos EUA
como na Europa. Muito do que ser discutido aqui se baseia nas experincias e na
teoria sobre esse tipo de leilo. Os dois principais modelos de leilo para objetos
mltiplos so os leiles seqenciais e os leiles combinatrios. A seguir
apresentamos esses dois tipos de mecanismos.

5.5.1 Leiles seqenciais

Segundo Milgrom (2004), leiles seqenciais funcionam da seguinte forma: a cada
rodada, cada comprador submete em um envelope lacrado um lance por cada um
dos bens que est interessado. Terminada a rodada, os envelopes so abertos e os
lances (bem como a identidade dos ofertantes) so revelados a todos os
participantes.

121

O que diferencia um leilo seqencial de um leilo one shot a regra de

continuao de lances para os compradores e a regra de finalizao do leilo. A
forma mais comum de regra de continuao se d por meio de regras de atividade.
A regra de atividade estabelece quais os requisitos que um comprador precisa
obedecer para ser elegvel a oferecer um novo lance na rodada seguinte.
Inicialmente, a elegibilidade de um comprador vai depender das garantias
depositadas pelo mesmo antes do incio do leilo. Ao longo do leilo, a elegibilidade
de um comprador vai depender se ele o dono do lance mais alto na rodada
passada ou se ele deu um lance entre os maiores (a ser definido pelo leiloeiro) na
rodada passada. Nesse caso, dizemos que o comprador est ativo.
Os leiles de espectro costumam ser organizados em 3 estgios, cada um composto
de vrias rodadas. A diferena entre uma rodada e outra est no nvel de atividade
exigido de cada comprador. Por exemplo, na primeira rodada pode-se exigir que um
participante esteja ativo em pelo menos 70% dos lotes a serem leiloados (lembrando
que estar ativo significa ter o maior ou um dos maiores lances na rodada anterior).
No segundo estgio, pode-se exigir que um participante esteja ativo em 85% dos
lotes a serem leiloados.
A regra de finalizao estabelece como o leilo termina. Existem dois tipos de
finalizao em uso atualmente. A primeira delas estabelece que, quando um
determinado lote no recebe novos lances por um pr-determinado nmero de
rodadas, ento o leilo daquele lote encerrado. A outra forma de encerramento
prope que o leilo acabe quando nenhum lote recebe novos lances.

5.5.2 Leiles combinatrios

Leiles combinatrios, ou leiles generalizados de Vickrey (1961) funcionam da
seguinte forma: suponha que existam N slots; cada partipante submete lances por
cada combinao possvel de slots. Por exemplo, suponha que existam apenas 3
slots no aeroporto A: 8:00, 10:00 e 12:00. Cada linha erea submeteria lances para:
somente 8, somente 10, somente 12, 8 e 10, 8 e 12, 10 e 12 bem como 8, 10 e 12. A
alocao final ser aquela que maximiza a receita do leiloeiro, a qual pode ser tanto
cada linha erea com um slot diferente como pode ser apenas uma firma com todos
os horrios. Cada comprador, ento, paga o menor valor necessrio para ganhar
aquele determinado lote, dados os lances dos demais compradores.

122

A anlise desses diferentes tipos de leiles feita sob a tica da eficincia alocativa
e otimalidade. Com eficincia alocativa queremos dizer que o vencedor do leilo
aquele que atribui o maior valor ao slot; por otimalidade referimos capacidade de
maximizar receita por parte do vendedor. No caso de bens homogneos e leiles
unitrios, o resultado de equivalncia de receita de Myerson (1981) diz que
independente do desenho do leilo, a receita obtida pelo vendedor ser a mesma.
Infelizmente, ao permitir heterogeneidade entre os bens a serem leiloados, esse
resultado no permanece. Como mostram Holt (1980), Milgrom e Weber (1982) e
McAfee e McMillan (1992), a otimalidade do leilo vai depender do tipo do leilo, da
forma da funo custo de cada comprador e do tipo de estratrgia empregado pelos
compradores. Problema semelhante acontece em termos de eficincia do leilo.
Milgrom e Weber (2000) e Jehiel e Moldovanu (2001) mostram que no possvel
garantir que o ganhador do leilo seja o comprador que mais valoriza o bem quando
a informao que cada firma possui composta de um vetor de sinais, como deve
ser o caso de bens heterogneos.
Milgrom (2004) mostra que, no caso de bens substitutos, leiles seqenciais so
eficientes, isto , ganha aquele que mais valoriza o bem. Entretanto, se para alguns
compradores os bens forem substitutos enquanto que para outros os bens forem
complementares, o que parece ser o caso do leilo de slots, a existncia de
equilbrio vai depender de como os diferentes agentes avaliam os bens. Isto , pode
no haver equilbrio no leilo.
Leiles combinatrios como o apresentado acima no tem aplicabilidade prtica,
pois o nmero de combinaes passa a ser proibitivo (para N slots existem 2N1
possveis combinaes). Uma opo proposta por Banks, Ledyard, and Porter
(1989) o uso de leiles adaptativos, ou seja, permitir que as combinaes de bens
surjam no decorrer do leilo. Esses leiles (chamados de AUSM adaptative user
selection mechanism) apresentam duas diferenas em relao aos leiles
seqenciais. A primeira que os lances podem ser feitos continuamente ao invs de
rodadas, mas o tempo de encerramento do leilo passa a ser aleatrio, de forma a
incentivar aes mais rpidas por parte dos agentes. A segunda que cada agente
pode submeter lances por combinaes de bens, desde que o lance por essa
combinao seja maior que a atual soma de cada um dos bens ou de duas ou mais
combinaes que gerem a mesma alocao. Em mdia, em leiles dessa natureza,
lances por combinaes de bens venceriam mais freqentemente do que em leiles

123

eficientes. Apesar disso, em experimentos controlados, possvel argumentar que

esses

leiles

tm

melhor

desempenho

em

situaes

onde

existam

complementaridades. Entretanto, a literatura terica ainda est longe de responder

quais os tipos de complementaridades que esses tipos de leiles so mais
adequados.
Rassenti et al. (1982) apresenta um exerccio experimental com o primeiro tipo de
leilo combinatrio. Cada linha area apresentaria lances por conjuntos de slots,
bem como restries para aceitao dos mesmos (ex: aceito o pacote de slots do
aeroporto A se eu ganhar o pacote de slots no aeroporto B). Da forma como
proposto leilo de lances lacrados de maior preo esse leilo funciona como o
leilo generalizado de Vickrey (1961). A eficincia desse tipo de leilo depender de
algumas hipteses, sendo que a mais problemtica a de que o comprador
consegue avaliar sem custos o valor de cada combinao possvel. Quando se trata
de vrias combinaes de slots, essa hiptese pode no valer e cada participante
escolher apenas um certo nmero de pacotes a avaliar. Novamente a
implementao deste leilo extremamente complicada, pois as linhas areas
precisam definir no s os lances para cada pacote de slots como tambm as
restries. Os autores rodam um experimento simples, com apenas 6 possveis
combinaes. Na vida real, o nmero de combinaes explosivo.
Como NERA (2004) aponta, a principal lio que a teoria de leiles oferece para ser
usada num mecanismo de alocar slots que, em vista da assimetria entre os
participantes e da interdependncia entre as avaliaes, os leiles abertos
ascendentes devem ser preferidos como mecanismos de alocao. Maskin e Riley
(1996) mostram que, na presena de participantes assimtricos (que o caso das
linhas areas, j que algumas usam o aeroporto como hub, outras apenas para vos
internacionais), leiles de lances lacrados aumentam a assimetria de informao
entre os agentes, e no necessariamente a firma que mais valoriza o slot ser a
vencedora. Em um leilo aberto, aquela firma sempre poder continuar fazendo
lances at o valor que considera apropriado. No caso da correlao entre os valores,
Milgrom e Weber (1982) mostram que leiles abertos tm melhor desempenho que
leiles selados em termos de eficincia.
O maior problema do mecanismo de leilo est na sua implementao. At hoje, no
existem aeroportos que aloquem seus slots de acordo com leiles para que
possamos comparar as vantagens do sistema com os outros mecanismos atuais.

124

Existem dois motivos que parecem ser os principais para a inexistncia desses
mecanismos: (i) problemas de uso de diferenciao de preo dentro do modelo de
regulao atualmente usado e (ii) problemas de coordenao entre aeroportos.
O primeiro problema entra na discusso da seo de regulao: ao permitir
diferenciao de preos por slots, aeroportos congestionados teriam uma receita
mais alta e esta poderia fazer com que a taxa de retorno da firma regulada fosse
mais alta do que a prevista na regulao. Alguns autores afirmam (ver dotEcon,
2006) que as receitas advindas dos leiles poderiam ser usadas em investimento de
capacidade. Isso faz sentido, pois o preo derivado do leilo nos d uma medida de
quo escassa a capacidade do aeroporto.
O segundo problema parece ser mais crtico: dado que uma linha area precisa de
um slot de decolagem no aeroporto A e um de pouso no aeroporto B para cumprir a
rota AB, necessria uma coordenao entre os leiles dos diferentes aeroportos
para que as firmas estabeleam seus lances. Um leilo que estabelecesse todas as
possveis combinaes de rotas seria bastante complexo de ser desenhado e,
possivelmente, complexo de ser entendido pelos participantes, o que requereria
muito tempo para a sua implementao.
Uma possvel forma de resolver esse problema seria implementar um leilo com
possibilidade de secondary trading: quaisquer frices ou incompatibilidades do
leilo inicial seriam resolvidas pelas linhas areas em negociaes secundrias. O
receio de alguns autores (CAA, 2001, NERA 2004) que uma linha area que tenha
ganho alguns slots use de seu poder de monoplio e force os preos desses slots
para cima, ou problemas de assimetria de informao acabem por fechar o mercado
secundrio.38 Apesar de serem objees vlidas, no claro que estas imperfeies
38

Uma possvel soluo a este problema seria que o regulador estabelecesse market shares
mximos por mercado relevante definido. Outra soluo seria acionar os rgos de defesa da
concorrncia ex post, que avaliariam se a concentrao obtida estaria permitindo companhia area
acusada exercer poder de mercado, e ento imporiam restries (remdios estruturais) como
obrigao de alienaes de slots em determinados mercados. A primeira soluo torna o leilo ainda
mais complexo. Por outro lado, para atuar no mercado, o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia precisaria de indcios de abuso para achar que a concentrao est alta demais; o
CADE no poderia impor ex ante um market share mximo. E bem possvel que o grau de
dominncia da companhia area envolvida deixe os prejudicados intimidados em denunciar a prtica
abusiva. J quanto concentrao obtida durante o mercado secundrio, a sim, seria caracterizado
um Ato de Concentrao (AC). Neste caso, tanto a lei brasileira de defesa da concorrncia atual (Lei
8.884/94) como o projeto de lei atualmente em tramitao no Congresso (PL 5.877/2005, apensado
ao substitutivo ao PL 3.937/2004, art. 87) prevem que o CADE ter que aprovar o AC, mas h uma
diferena no-desprezvel: atualmente, o CADE pode deixar o AC consumar-se antes de ele se
pronunciar; j se for aprovado o PL, o CADE ter que aprovar previamente a operao. Na
jurisprudncia europia, houve casos de alianas e fuses que levantaram preocupaes sobre

125

sejam to grandes que tornem prefervel o desenho de leiles mais complexos, ou

de leiles mais freqentes.
Outro problema que aparece no uso de leiles est no fato que nem todos os
aeroportos da rede estariam no sistema de leilo (por exemplo, os aeroportos
internacionais que se comunicam com os brasileiros no usam leiles). Assim
sendo, muitos slots estariam fixos por meios de acordos internacionais, o que
limitaria o escopo de reduo de congestionamento em determinados aeroportos em
determinados horrios.

6. MODELO DE LEILO A SER USADO PARA SLOTS

Segundo a discusso em NERA (2004) e baseado nos textos de Milgrom (2000) e
Milgrom e Ausubel (2004), uma espcie de leilo combinatrio poderia ser elaborado
para a alocao de slots. A vantagem de um leilo combinatrio que ele permite
que as linhas areas explorem as complementaridades que slots em um dado
aeroporto apresentam. Assim sendo, o leilo definido da seguinte forma:
1) Objeto a ser leiloado: Slots, sendo que um slot definido como
A) Um direito de uso da pista para pouso ou decolagem;
B) Um determinado intervalo de tempo;
C) Um determinado horrio e dia da semana;
D) Uma ordem de prioridade, caso ocorram os eventos noesperados (ms condies climticas, por exemplo).
2) Combinaes possveis: uma linha area poderia fazer lances sobre
A) Apenas um slot;
B) Uma combinao de slots.
3) Combinaes pr-estabelecidas pelo leiloeiro: de forma a facilitar
a elaborao de estratgias por parte das firmas, o leiloeiro poderia
oferecer os seguintes pacotes:

concorrncia em pares de cidades especficos, pela extino da concorrncia e criao de barreiras

entrada. Nestes casos, as autoridades de concorrncia europias freqentemente impuseram
obrigaes de alienar slots a concorrentes e novos entrantes. Exemplos so os atos de concentrao
entre Austrian Airlines e Lufthansa (Jornal Oficial 2002, L242/25) e entre Lufthansa, SAS e United
Airlines, esta ltima com remdios estruturais propostos de antemo pelos Requerentes (ver NERA,
2004, pp. 112-117). claro que, com uma alocao primria dos slots por mecanismo de mercado, o
espao para reacomodaes e consolidaes futuras na estrutura de oferta ser bem marginal, se
comparado a uma alocao primria por mecanismos no-mercado.

126

A) Horrio do Dia: manh (6:00 12:00), tarde (12:00 18:00) e

noite (18:00 22:00), por exemplo;
B) Freqncia de Servio: dirio (todos os dias da semana),
segunda a sexta, ou semanal (apenas alguns dias no-consecutivos
da semana, todas as semanas)
C) Turn-around: um slot de pouso e um slot de decolagem
separados por um intervalo pr-estabelecido de tempo.
Pode ser interessante para o leiloeiro estabelecer regras que tornem
os pacotes necessariamente assimtricos se os licitantes forem
simtricos em tamanho, e vice-versa. Isso impedir o surgimento de
pontos focais de diviso de mercado, isto , divises naturais de
mercado

entre

os

licitantes,

que

normalmente

reduz

agressividade deles nos lances. Tambm por este motivo o nmero

de pacotes disponveis pode ser limitado a um nmero inferior ao de
licitantes.
4) Regra de atividade (elegibilidade): inicialmente, a elegibilidade de
uma linha area baseada nas garantias depositadas pela mesma no
incio do leilo. Subseqentemente, a elegibilidade seria baseada no
nmero de slots que o participante teria, caso o leilo terminasse naquele
momento. Ou seja, supondo que a linha area A tenha o maior lance em
10 dos 50 slots disponveis. Ela ento possui 10 pontos de atividade. Isso
permite a ela, na prxima rodada fazer lances para, no mximo, 10
combinaes de slots, no necessariamente os mesmos slots que ela j
tenha feito lances.
5) Regra de incremento: para evitar que os leiles se estendam demais
e para evitar que um licitante faa uma estratgia agressiva que espante
os concorrentes (chamado de jump bidding), o leiloeiro pode estabelecer,
respectivamente, limites mnimos e mximos aos incrementos nos lances
em relao rodada anterior.
6) Regras de arredondamento de valores: lances devem ser em
valores redondos para evitar que os licitantes enviem sinais atravs dos
algarismos que compem o lance (code bidding), como, por exemplo,
cotando um lance que termina com o nmero do lote que ele realmente

127

quer disputar. Outra possibilidade para evitar o code bidding no revelar

todos os lances, mas isso poderia causar problemas judiciais.
7) Rodadas: A cada rodada, os participantes elegveis podem:
A) Criar novas combinaes de slots;
B) Aceitar os lances pelas combinaes geradas na rodada
passada;
C) Trocar seus lances por outras combinaes de slots;
O leiloeiro por sua vez:
A) Aceita ou recusa os novos lances (isso vai depender se o
lance por uma nova combinao de slots for superior ao mximo
valor desta combinao de slots, dados os lances da rodada
passada)39;
B) Calcula o excesso de demanda por cada slot
C) Anuncia os lances de cada participante
D) Anuncia os lances mnimos para a prxima rodada
8) O leilo encerrado quando nenhum participante submete um novo
lance por nenhum outro slot.
Outros modelos propostos na literatura no apresentam ainda um estudo detalhado
do seu impacto em termos de eficincia e otimalidade. NERA (2004) prope dois
outros tipos de leilo, (a) sobre o conjunto de novos slots decorrente do aumento de
capacidade e (b) sobre apenas 10% dos slots do aeroporto. Em (a), o efeito do leilo
seria diminuir a discricionariedade na alocao de novos slots quando do aumento
da capacidade do aeroporto. Os slots antigos continuariam a ser alocados por meio
da regra de grandfather, logo a soluo do problema de congestionamento
aconteceria por um mecanismo indireto: as linhas areas, detentoras dos slots nos
horrios mais congestionados, poderiam vender esses slots a quem ofertasse um
preo mais alto que o lucro que as mesmas obtm pelo uso do slot. A vantagem
desse mecanismo seria reduzir a quantidade e combinao de slots a serem
leiloados. Por outro lado, dado que a alocao original dos demais slots no
alterada, esse mecanismo entrega s linhas areas incumbentes todo o excedente
39

Isso no deve impedir que os licitantes dem novos lances para melhorar suas ofertas anteriores.
Na legislao que rege os preges eletrnicos de compras pblicas, isso foi introduzido e
aparentemente aumentou a agressividade dos lances, diminuindo o bid spread, diferena entre o
primeiro e o segundo colocado. Isso pode ser importante em caso de desclassificao posterior do
primeiro colocado ou caso se imponham limites aos shares. Neste caso, elimina-se o item D.

128

devido escassez de capacidade nos horrios de pico. No outro modelo de leilo

(b), apenas 10% dos slots disponveis seriam leiloados a cada ano, sendo que ao
final de 10 anos todos os slots teriam sido leiloados uma vez. A escolha inicial
poderia ser aleatria, separando os slots de cada hora em 10 grupos e escolhendo
aleatoriamente qual dos grupos seria leiloado em um dado ano. Esse tipo de leilo,
apesar de reduzir o nmero de possveis slots a serem leiloados em comparao
com o leilo proposto acima, tem a desvantagem de tambm ser complexo em
termos de implementao: como apenas algumas combinaes de slots estariam
sendo leiloadas, as linhas areas no teriam total liberdade de fazer lances pelos
slots que mais lhe conviessem. Mesmo levando em considerao a existncia de
mercado secundrio, no claro que a alocao final seria eficiente, pois os slots
fora do pool a ser leiloado correm o risco de serem escolhidos para o leilo no ano
seguinte; assim sendo, haveria um risco envolvido no mercado secundrio que
poderia impedir a troca entre linhas areas. De qualquer forma, no existem estudos
tericos sobre a eficincia desse tipo de leilo, o que nos impede de recomend-lo
como ferramenta de poltica.

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131

PARTE IV: GOVERNANA, CUSTOS E SUBSDIOS CRUZADOS NO

SISTEMA INFRAERO

1. INTRODUO
O setor areo brasileiro passou por profundas transformaes nos anos 1990, com a
desregulamentao e liberalizao dos mercados de transporte areo de
passageiros nacionais e regionais, o que acabou levando a alteraes significativas
no modelo de operao da malha area; as mais evidentes delas so a crescente
concentrao do trfego areo em poucos aeroportos centrais devida
implantao parcial de um modelo de hubs-and-spokes e a diminuio do nmero
de cidades atendidas por vos. O crescente nvel da concorrncia, por sua vez,
motivou uma srie de crises financeiras nas principais companhias areas desde os
anos 1990, agravadas com o advento das low-cost-carriers capitaneadas pela Gol.40
Finalmente, seguindo-se ao acidente do vo 1907 da Gol (29/09/2006), sobreveio
um esgaramento da infra-estrutura de controle de trfego areo, uma atividade
altamente prejudicada pela deficincia de investimentos em capitais fsico e humano.
A combinao do modelo de negcio atual das linhas areas com a configurao
estatizada da infraestrutura aeroporturia e de trfego areo revela-se, ento,
altamente ineficiente. Este quadro de caos ou apago areo parece ter sido
agravado por problemas na gesto dos investimentos da Infraero, uma empresa
pblica federal e a principal do setor, e motivou a criao de uma Comisso
Parlamentar de Inqurito, cujo relatrio final, votado em 31/10/2007, indiciou
membros da Infraero e da antiga diretoria da ANAC.
No debate atual, fala-se na privatizao da Infraero ou de alguns aeroportos
individualmente. A Infraero manifesta-se a favor de uma simples corporatizao da
empresa, com a colocao de aes em bolsa e adoo de prticas mais rigorosas
de governana corporativa. Diz-se que muito poucos aeroportos so rentveis. Alm
disso, a Infraero exerce diversas atividades, e algumas delas seriam menos
rentveis que outras, havendo ento subsdios cruzados, no s entre os aeroportos
como entre as atividades exercidas no sistema Infraero.
40

Para uma retrospectiva mais completa e profunda da evoluo do setor areo desde o incio da
dcada de 1990, recomenda-se a leitura do trabalho de Salgado (2008) e das referncias nele
contidas, bem como dos textos de Oliveira (2007), Oliveira e Salgado (2008), e Vassallo e Oliveira
(2008).

132

Com o objetivo de examinar a validade desses argumentos, obtivemos, por

solicitao da ANAC, os dados de custos e receitas da Infraero seguindo as normas
contbeis correntes, e livres de um problema que grassa a contabilidade corriqueira
publicada pela Infraero: a depreciao dos investimentos. Atualmente os
investimentos entram como despesa da Infraero, pois so apropriados como ativos
da Unio de uma s vez, e s l ento so depreciados. Assim, como se a Infraero
depreciasse num s ano todo o investimento de capital fixo incorrido naquele
exerccio.41
A partir desses dados, ento, empreendemos testes preceituados pela literatura
econmica para a verificao da existncia de subsdios cruzados. Estes testes no
so, porm, realizados dentro das condies ideais. Primeiro, porque os custos
utilizados so contbeis, no econmicos. No refletem, portanto, necessariamente
os custos de oportunidade do capital e trabalho empregados. Segundo, porque
alguns custos indiretos so apropriados pelo conceito de Custos Inteiramente
Distribudos (Fully Distributed Costs), que pode gerar vieses significativos. Ainda
assim, ao escolhermos a apropriao dos custos mais inerentes possveis s
atividades ou aeroportos respectivos, acreditamos estar dando um passo importante
na aproximao dos testes ideais, e que at agora no haviam sido realizados para
o setor aeroporturio brasileiro.
Alm desses indicadores, fizemos uma breve avaliao da realidade corporativa
atual da Infraero e resenhamos alguns outros indicadores de interesse para se traar
um quadro da realidade de eficincia do setor.

2. PRIVATIZAO, LIBERALIZAO E SUBSDIOS CRUZADOS

Se um determinado conjunto de atividades no for um monoplio natural, pode valer
a pena distribu-las em firmas diferentes e exp-las separadamente competio, de
41

No que se refere aos investimentos realizados com recursos prprios em bens da Unio,
representados por obras e servios de engenharia e modernizao da infra-estrutura aeroporturia, a
Empresa efetua tais registros para fins societrios e fiscais como despesa, haja vista que os
aeroportos so bens pblicos pertencentes Unio (Art. 38 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica, Lei
n. 7.565, de 19 de dezembro de 1986). Desse modo, a INFRAERO no registra tais investimentos no
seu Ativo Permanente, embora seja claro que os mesmos mantm a capacidade de gerao de
resultados futuros. Alm disso, inexiste termo de concesso entre a Unio e a INFRAERO, que
estabelea condies relativas atribuio de valor econmico aos investimentos realizados e
mecanismos de indenizao em caso da substituio/retirada de aeroportos da Rede Nota
Explicativa No 1, Relatrio Anual de 2006, Infraero.

133

acordo com a factibilidade da competio, e regular aquelas onde a competio no

for possvel. Esta deciso de regular ou liberar a concorrncia em mercados
relevantes antes atendidos por uma mesma firma, ou que venham a s-lo requer
grande cuidado, seja esta firma estatal ou privada.
Como escolher ento essas atividades? Afinal, as receitas de uma podem estar
subsidiando outras. Isso pode requerer um realinhamento de tarifas reguladas e
liberao de outras (onde houver concorrncia, ainda que potencial).
O primeiro risco quando h um recurso essencial42 comum aos vrios mercados,
isto , um segmento que , ele apenas, um monoplio natural. Neste caso, sem uma
regulao adequada do acesso a este recurso, a firma incumbente pode impedir
novas firmas de estabelecerem-se nos mercados a jusante e de l concorrerem com
ela.
O segundo risco que, devido a alguma regulao, a firma incumbente efetue algum
tipo de subsdio cruzado entre mercados onde atua. Este subsdio cruzado pode darse de maneira que, em um determinado mercado i, um preo fique abaixo do custo
marginal do bem ou servio oferecido ou, mesmo acima deste custo marginal, no
cubra outros custos fixos especficos quele servio, enquanto em outro mercado j o
preo mais que suficiente para cobrir seus custos fixos e variveis. Neste caso,
diz-se que o mercado i subsidia o mercado j.
Um subsdio cruzado, porm, pode no sobreviver se o mercado i for contestvel,
isto , se novas firmas puderem entrar livremente sem incorrer em elevados custos
irrecuperveis (ver Baumol, Panzar e Willig, 1982) e concorrer livremente com a

42 Segundo a Wikipedia, a doutrina do recurso ou instalao essencial (essential facility) surgiu no

direito antitruste estadunidense em 1912, num julgamento sobre um caso de conduta anticompetitiva
no setor ferrovirio, passvel de punio sob a gide da Lei Sherman. Um grupo de ferrovias que
controlava todas as pontes e entroncamentos ferrovirios de e para Saint Louis impedia companhias
concorrentes de oferecer transporte de e para aquela cidade, o que foi considerada uma restrio
ilegal ao comrcio. Segundo essa doutrina, os elementos bsicos que a acusao deve levar s
autoridades so: (i) o controle da instalao essencial por um monopolista; (ii) a incapacidade de um
competidor de duplicar de maneira prtica ou razovel a instalao essencial; (iii) a recusa de uso da
instalao a um concorrente; (iv) a factibilidade da proviso de acesso instalao essencial pelos
competidores. A Suprema Corte norte-americana introduziu em 2004 um elemento adicional para se
julgar que determinada instalao seria essencial: ausncia de superviso regulatria por uma
agncia autnoma com poder para impor acesso obrigatrio e universal. Em outras palavras, o
Representante deve demonstrar que a instalao do Representado algo to indispensvel para a
entrada ou rivalidade que seria impossvel para as firmas menores competirem com o lder de
mercado. Ver Armstrong, Cowan e Vickers (1994). A doutrina do recurso essencial permeia a anlise
da maioria dos casos antitruste de recusa de venda, tais como acesso a portos, ferrovias, insumos
industriais sujeitos a fortes economias de escala na produo e patentes de medicamentos.

134

firma incumbente. A firma incumbente poder ter que baixar preos para combater
ou mesmo para acomodar a entrada no mercado i, perdendo em parte ou totalmente
os recursos necessrios para subsidiar o mercado j. Diz-se que a firma entrante
neste mercado est praticando cream-skimming, isto , est aproveitando-se de uma
gordura dos preos num mercado originada de um processo de subsdio cruzado,
pois no precisa cobrir custos do mercado j e assim, no todo, obtm uma maior
lucratividade que o incumbente.
Ora, o subsdio cruzado pode ter sido originado de uma deciso deliberada do
regulador, visando universalizao de acesso a determinada atividade e/ou numa
determinada regio. Isso porque o regulador pode entender que elas (atividades
e/ou regies) podem ser subsidiadas por outras sem a necessidade de
transferncias diretas do Tesouro, as quais tm um custo para a sociedade. Isso
acontece quando se estima que os benefcios privados somados excedem os custos
totais, j levando em conta as externalidades positivas, tipicamente externalidades
de rede, em que a possibilidade de acesso a novos locais ou pessoas aumenta o
bem-estar das que j esto na rede. A regra de precificao de Ramsey (ou
Ramsey-Boiteux-Rohlfs, como querem alguns), que desenha os subsdios cruzados
timos, pode ser calculada com diferentes nveis de informao sobre custos e
demanda, como j foi resenhado por Laffont e Tirole (1993, 2000), Armstrong,
Cowan e Vickers (1994) e Fiuza e Neri (1998)43
Para viabilizar as transferncias intra-setoriais, ento, o regulador tem duas opes:
a primeira consolidar a oferta do setor numa nica firma e regular os seus preos
de modo a que as receitas auferidas da cobrana de tarifas no segmento i subsidiem
o menor dficit possvel para atender o segmento j, ou permite que empresas
separadas atuem nos diferentes mercados, e aplica uma taxao geral combinada
com subsdios seletivos, de modo que algumas firmas ganhem liquidamente os
subsdios necessrios para sustentarem suas operaes nos segmentos deficitrios.
No primeiro caso, diz-se que existe um subsdio cruzado interno a uma firma. No
segundo caso, pode-se dizer que h uma redistribuio tributria entre firmas, com
algumas sofrendo taxao lquida negativa.
A deteco do subsdio cruzado, no entanto, dificultada pelas prticas contbeis
das empresas, majoritariamente no baseadas nas atividades.
43

Para entender melhor sobre economias de rede, ver livros-textos de Microeconomia e de

Organizao Industrial, tais como Varian (2005), e Shy (2001), alm das obras j citadas.

135

3. O SETOR AEROPORTURIO BRASILEIRO

No Brasil h pouco mais de setecentos aerdromos pblicos (Tabela 5), dos quais
67 so operados pela Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia
INFRAERO, uma empresa de capital fechado e 100% pertencente Unio (embora
de personalidade jurdica de direito privado), vinculada ao Ministrio da Defesa
desde 1999.
TABELA 5

Infraestrutura Aeroporturia Brasileira

Sistema Aeroporturio

Aerdromos por
administrao

Privado
Pblico
Total de Aerodrmos
INFRAERO
COMAER
Estados
Municpios
Aeroclubes
Empresas
Fonte: ANAC.

1.759
739
2.498
63
320
190
155
9
2

A origem da Infraero remonta a 1967, quando o governo federal brasileiro criou a

Comisso Coordenadora do Projeto Aeroporto Internacional (CCPAI), em vista das
exigncias que se impunham sobre a infraestrutura aeroporturia pelo advento dos
avies a jato nos anos 1950 e pelos jatos widebody no final dos anos 1960. Dela
surgiu o projeto do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro Galeo. Em maio de
1970 o governo federal reorganizou o CCPAI numa empresa, ARSA (Aeroportos do
Rio de Janeiro S.A), que se tornou uma companhia bem-sucedida em planejar e
construir diversos outros aeroportos, tanto no Estado do Rio como em outros
estados. Em seguida, em 1972 o Ministrio da Aeronutica reorganizou a ARSA na
Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia INFRAERO44, com a
responsabilidade de gerir os mais importantes aeroportos no pas (Rosa et al, 1999,
apud Esprito Santo et al, 2003).
Atualmente, alm dos 67 aeroportos mencionados, a empresa opera 80 unidades de
apoio navegao area e 32 terminais de logstica de carga. Segundo o stio
eletrnico da empresa, estes aeroportos concentram aproximadamente 97% do
movimento do transporte areo regular do Brasil, o que equivale a 2 milhes de

44

A Infraero foi constituda nos termos da Lei n 5.862, de 12 de dezembro de 1972,

136

pousos e decolagens de aeronaves nacionais e estrangeiras, e cerca de 110

milhes de passageiros.
As Tabelas 6A, 6B, 6C e 6D

resumem a evoluo recente do movimento de

passageiros nos principais aeroportos, liderados por Guarulhos (SP), Congonhas

(SP), Braslia (DF) e Galeo (RJ), que respondem por 50% do movimento da
Infraero.

Os

principais

terminais

de

carga

so

os

de

Guarulhos

(SP),

Viracopos/Campinas (SP), Manaus (AM) e Galeo (RJ).

O modelo centralizado de investimentos da Infraero no parece ter diferido das
demais estatais nos grandes planos plurianuais de investimentos do Governo
Federal durante o perodo de governo militar, ainda mais pertencendo diretamente
estrutura administrativa da Aeronutica brasileira, que controlava e ainda controla
o espao areo. Em particular, assim como no setor de telefonia, subsdios
cruzados eram efetuados intra-empresa para sustentar atividades deficitrias em
regies menos desenvolvidas do Pas.
Nas prximas subsees, analisemos como os ensinamentos da Teoria da
Regulao e das teorias sobre propriedade estatal de empresas so verificados na
atuao da Infraero.

137

TABELA 6A
Embarque + Desembarque no Ano, em nmero de passageiros
2005
2006
%
%
UF
Nome
No
acumulada
No
acumulada
Aeroporto Internacional de Guarulhos SP 15.834.797
16,48%
15.759.181
15,42%
Aeroporto Internacional de Congonhas SP 17.147.628
34,33%
18.459.191
33,49%
Aeroporto Internacional de Braslia
DF 9.426.569
44,14%
9.699.911
42,98%
Aeroporto Internacional do Galeo
RJ 8.657.139
53,15%
8.856.527
51,65%
Aeroporto

Sigla
OACI
SBGR
SBSP
SBBR
SBGL
SBSV
SBPA
SBCF
SBRF
SBCT
SBFZ
SBRJ
SBBE
SBEG
SBFL
SBVT
SBNT
SBGO
SBCY
SBKP
SBMO
Outros
Total

Aeroporto Internacional de Salvador

Aeroporto Internacional de Porto
Alegre
Aeroporto Internacional de Confins
Aeroporto Internacional de Recife
Aeroporto Internacional de Curitiba
Aeroporto Internacional de Fortaleza
Aeroporto Santos-Dumont
Aeroporto Internacional de Belm
Aeroporto Internacional de Manaus
Aeroporto Internacional de
Florianpolis
Aeroporto de Vitria
Aeroporto Internacional de Natal
Aeroporto de Goinia
Aeroporto Internacional de Cuiab
Aeroporto Internacional de Campinas
Aeroporto Internacional de Macei
47 aeroportos
67 aeroportos

2007
No
18.795.596
15.265.433
11.119.872
10.352.616

%
acumulada
17,00%
30,81%
40,86%
50,22%

BA

4.554.572

57,89%

5.425.747

56,96%

5.932.461

55,59%

RS
MG
PE
PR
CE
RJ
PA
AM

3.521.204
2.893.299
3.604.652
3.393.079
2.774.240
3.562.297
1.523.714
1.508.022

61,56%
64,57%
68,32%
71,85%
74,74%
78,45%
80,03%
81,60%

3.846.508
3.727.501
3.953.845
3.532.879
3.282.979
3.553.177
1.776.008
1.689.817

60,72%
64,37%
68,24%
71,69%
74,91%
78,38%
80,12%
81,78%

4.444.748
4.340.129
4.188.081
3.907.275
3.614.439
3.214.415
2.119.552
2.063.872

59,61%
63,54%
67,32%
70,86%
74,13%
77,03%
78,95%
80,82%

SC
ES
RN
GO
MT
SP
AL

1.548.833
1.517.578
1.299.144
1.236.466
880.256
816.599
765.582
9.613.162
96.078.832

83,21%
84,79%
86,14%
87,43%
88,35%
89,20%
89,99%
100,00%

1.630.141
1.661.192
1.391.956
1.376.383
931.431
826.246
870.993
9.933.763
102.185.376

83,37%
85,00%
86,36%
87,71%
88,62%
89,43%
90,28%
100,00%

1.948.010
1.894.540
1.578.165
1.546.476
1.254.825
1.006.059
937.305
11.045.898
110.569.767

82,58%
84,29%
85,72%
87,12%
88,25%
89,16%
90,01%
100,00%

138

TABELA 6B

Sigla
OACI
SBBR
SBGR
SBSP
SBGL
SBSV
SBRF
SBCT
SBCF
Outros
Total

Passageiros em conexo por aeroporto, e percentagem do total da Infraero

Aeroporto
2005
2006
%
%
UF
Nome
No
acumulada
No
acumulada
Aeroporto Internacional de Braslia
DF
1.553.104
23,64%
1.518.353
24,54%
Aeroporto Internacional de Guarulhos
SP
1.358.229
44,32%
1.092.475
42,19%
Aeroporto Internacional de Congonhas
SP
1.907.316
73,36%
1.904.962
72,98%
Aeroporto Internacional do Galeo
RJ
449.298
80,20%
332.923
78,36%
Aeroporto Internacional de Salvador
BA
318.701
85,05%
374.752
84,41%
Aeroporto Internacional de Recife
PE
332.437
90,11%
298.861
89,24%
Aeroporto Internacional de Curitiba
PR
184.903
92,92%
157.591
91,79%
Aeroporto Internacional de Confins
MG
101.355
94,47%
120.730
93,74%
59 aeroportos
363,457
100,00%
387.245
100,00%
67 aeroportos
6.568.800
6.187.892

2007
No
1.806.313
1.115.017
1.075.696
578.220
384.298
287.385
212.868
163.360
532.704
6.155.861

%
acumulada
29.34%
47.46%
64.93%
74.32%
80.57%
85.23%
88.69%
91.35%
100,00%

TABELA 6C
(Passageiros em Conexo) / (Passageiros em Embarque + Desembarque) no ano
Aeroporto
%
Sigla
UF
OACI
Nome
2005 2006 2007
SBBR
Aeroporto Internacional de Braslia
DF 16,48 15,65 16.24
SBSP
Aeroporto Internacional de Congonhas
SP 11,12 10,32 7.05
SBRF
Aeroporto Internacional de Recife
PE 9,22
7,56
6.86
SBSV
Aeroporto Internacional de Salvador
BA 7,00
6,91
6.48
SBGR
Aeroporto Internacional de Guarulhos
SP 8,58
6,93
5.93
SBGL
Aeroporto Internacional do Galeo
RJ 5,19
3,76
5.59
SBCT
Aeroporto Internacional de Curitiba
PR 5,45
4,46
5.45
SBCJ
Aeroporto de Carajs
PA 10,82 12,31 5.21
SBCY
Aeroporto Internacional de Cuiab
MT 1,62
1,00
4.26
SBFZ
Aeroporto Internacional de Fortaleza
CE 4,28
4,23
3.98
Outros
57 aeroportos
1.38
1,10
1,10

139

TABELA 6D

Sigla
OACI
SBGR
SBCT
SBSV
SBBR
SBRF
SBGL
SBFZ
SBBE
SBKP
SBSL
SBEG
SBCF
SBSN
SBPA
SBFL
SBAR
SBCG
SBGO
SBMO
SBNT
SBTE
SBLO
Outros
Total

Passageiros em escala por aeroporto, e percentagem do total da Infraero

Aeroporto
2005
2006
%
%
UF
Nome
No
acumulada
No
acumulada
Aeroporto Internacional de Guarulhos
SP 1.034.653
14,65%
837.899
12,12%
Aeroporto Internacional de Curitiba
PR 577.732
22,83%
501.075
19,36%
Aeroporto Internacional de Salvador
BA 503.702
29,96%
612.737
28,22%
Aeroporto Internacional de Braslia
DF 830.786
41,73%
679.274
38,05%
Aeroporto Internacional de Recife
PE 478.157
48,50%
505.585
45,36%
Aeroporto Internacional do Galeo
RJ 592.809
56,89%
551.252
53,33%
Aeroporto Internacional de Fortaleza
CE 298.732
61,12%
399.581
59,11%
Aeroporto Internacional de Belm
PA 204.713
64,02%
236.625
62,53%
Aeroporto Internacional de Campinas
SP 256.786
67,66%
203.549
65,48%
Aeroporto Internacional de So Lus
MA 120.862
69,37%
194.543
68,29%
Aeroporto Internacional de Manaus
AM 98.046
70,76%
101.601
69,76%
Aeroporto Internacional de Confins
MG 229.873
74,01%
291.665
73,98%
Aeroporto de Santarm
PA
68.684
74,99%
127.237
75,82%
Aeroporto Internacional de Porto Alegre
RS
76.551
76,07%
132.806
77,74%
Aeroporto Internacional de Florianpolis
SC
81.058
77,22%
130.399
79,62%
Aeroporto de Aracaju
SE 107.532
78,74%
128.382
81,48%
Aeroporto Internacional de Campo Grande MS 128.621
80,56%
73.444
82,54%
Aeroporto de Goinia
GO 156.196
82,77%
149.666
84,71%
Aeroporto Internacional de Macei
AL
96.267
84,14%
125.728
86,52%
Aeroporto Internacional de Natal
RN 161.915
86,43%
80.757
87,69%
Aeroporto de Teresina
PI
69.459
87,41%
65.524
88,64%
Aeroporto de Londrina
SP 134.510
89,32%
113.627
90,28%
45 aeroportos
754.338
100,00%
671.887
100,00%
67 aeroportos
7.061.982
6.914.843

2007
No
774.217
536.920
497.529
496.308
484.906
476.270
319.076
270.934
218.159
207.540
194.171
183.587
180.553
167.001
161.890
134.035
129.118
121.492
119.697
99.409
83.483
81.120
631.990
6.569.405

%
acumulada
11.79%
19.96%
27.53%
35.09%
42.47%
49.72%
54.57%
58.70%
62.02%
65.18%
68.13%
70.93%
73.68%
76.22%
78.68%
80.72%
82.69%
84.54%
86.36%
87.87%
89.14%
90.38%
100,00%

140

3.1 Regulao atual

Atualmente a Infraero opera em seus aeroportos os terminais de passageiros e de
carga, e explora diretamente ou subcontrata (por meio de licitao, sempre que
aplicvel) a terceiros as lojas, o varejo de alimentao, as locadoras de veculos,
estacionamentos e outros servios, como loterias, correios, caixas eletrnicos, etc. A
manuteno das pistas e ptios feita pela Infraero, bem como a atribuio das
aeronaves a suas posies.
A maior parte da receita da Infraero regulada. De um lado, tarifas relacionadas
diretamente s operaes vinham sendo tabeladas pela prpria Aeronutica
(Ministrio e depois Comando), e atualmente sua regulao pode ser revista pela
ANAC sob forma de Portaria ou Resoluo (cf. Lei 11.182, art. 8o, inciso XXV),
embora inicialmente a Agncia tenha ignorado esta sua prerrogativa. O regime
tarifrio atual ainda atualmente regulamentado pela lei no 6.009/1973, que dispe
sobre a utilizao e a explorao dos aeroportos e das facilidades navegao
area, estabelece a obrigatoriedade de pagamento pela utilizao de reas,
edifcios, instalaes, equipamentos, facilidades e servios de um aeroporto. A
remunerao por esses servios consiste nas tarifas aeroporturias, que devem ser
aprovadas pela ANAC, e nos preos especficos estabelecidos pelo prprio operador
aeroporturio (aplicados aos servios e facilidades prestados s aeronaves da
aviao geral). Essa regulao aplica-se tambm aos aeroportos fora do sistema
Infraero, o que inclui os privados e os pertencentes a governos locais.
De outro lado, as concesses de atividades comerciais nos aeroportos estatais so
sujeitas Lei de Licitaes 8.666/93. Em particular, nas licitaes da Infraero, a
remunerao que o objeto da licitao o valor mnimo do aluguel, mas a
remunerao final o mximo entre este aluguel e o valor correspondente a 5% da
receita bruta do empreendimento (Norma Infraero 13.03 da Diretoria Comercial,
2008).
Mais precisamente, a Portaria 774/GM-2 do Ministrio da Aeronutica (1997)
distingue quatro tipos de atividades desenvolvidas nos aeroportos:
I.

Administrativas Indispensveis (ADI);

II. Operacionais Essenciais (OPE);

III. Operacionais Acessrias (OPA); e
IV. Comerciais (COM).

141

ADI so servios pblicos como combate a incndio, juizado de menores, vigilncia

sanitria, polcias, aduana, alguns deles classificados na Tabela 1 como atividades
operacionais. Os operadores aeroporturios devem ceder gratuitamente reas aos
rgos pblicos que executam essas tarefas, e quando muito obtm deles algum
ressarcimento de custos de gua, eletricidade, etc. OPE so atividades
eminentemente aeronuticas, sendo algumas classificveis como operacionais (ex:
telecomunicaes e servios meteorolgicos) e outras como de manuseio (ex: carga
e descarga de aeronaves, comissaria, processamento de passageiros). OPA so
servios auxiliares aeroporturios, fornecimento de combustvel e lubrificantes de
aviao e servios de manuteno de aeronaves e equipamentos aeronuticos
(estes, quando executados pelas prprias companhias areas, so classificados
como OPE), desde que necessria sua instalao na rea aeroporturia, a juzo
da entidade administradora do aeroporto. COM so as atividades noaeronuticas listadas na terceira coluna da Tabela 2 (ver pgina 41) .
Quanto regulao tarifria, ela distingue cinco tarifas principais: embarque, pouso,
permanncia, armazenagem e capatazia. A primeira cobrada diretamente ao
passageiro, portanto diretamente reconhecida por este como parte do preo total
do vo. As duas ltimas so referentes s operaes de aeronaves de carga:
armazenamento, guarda e controle, movimentao e manuseio da carga em trnsito
nos armazns de carga dos aeroportos.
Alm dessas tarifas aeroporturias, so devidas as tarifas de uso de comunicaes
e dos auxlios navegao area em rota. O DECEA/CGNA recolhe esta tarifa e
repassa 41% da receita Infraero, j que uma parte das torres dos aeroportos so
operados pela empresa.
As tarifas aeroporturias dependem atualmente apenas das seguintes variveis, com
os respectivos sinais de derivadas:
TABELA 7
SINAIS DAS PRIMEIRAS DERIVADAS DAS TARIFAS
Internacional
TARIFAS
Peso (t) Tempo (h)
Categoria
(versus Domstico)
Embarque
+
Pouso
+
*
+
Permanncia (rea de
+
+
+
estadia e ptio de manobras)
Preos unificados (aviao
geral)
+
+
-

Passageiro
+

(*) Obs: tarifa de pouso inclui permanncias de at 3 horas.

Fonte: MF (2008, tabelas).

142

Onde os sinais negativos para a Categoria devem-se ao fato de que aos nmeros
menores correspondem categorias mais altas (aeroportos com maior pontuao no
checklist

de classificao, que inclui

quesitos

de segurana,

conforto

convenincia). Para sermos precisos, a legislao (portaria 774/GM-2 do Ministrio

da Aeronutica, 1997) distingue trs reas nos aeroportos: Terminais de
Passageiros, reas Edificadas Externas e reas No-Edificadas Externas. Os
aeroportos so classificados em Categorias, segundo a Portaria 1592/GM5, do
Ministrio da Aeronutica (1984), de acordo com uma srie de indicadores de
servios e facilidades proporcionados por:
1. Pistas de pouso;
2. Pistas de txi;
3. Ptio de manobras;
4. Terminais de passageiros e de carga; e
5. rea de estadia.
Infelizmente no se deram ainda passos concretos na direo de um apreamento
de congestionamento (congestion pricing). Em atendimento Resoluo N 019, de
11 de Outubro de 2007, do Conselho de Aviao Civil CONAC , discutiram-se em
reunies envolvendo representantes da Secretaria de Aviao Civil (SAC), da
Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), do Departamento de Controle do Espao
Areo (DECEA) e da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia
(INFRAERO, mudanas nas tarifas de permanncia com vistas a desafogar o
estacionamento de aeronaves de Guarulhos, induzindo as empresas a estacionarem
no Galeo (figuras 10 e 11). Seria um aumento estratosfrico que supostamente
refletiria o custo-sombra da restrio de capacidade do aeroporto.45 Isso d uma
idia do quanto a Infraero est deixando de arrecadar de recursos que poderiam ser
usados para expandir a capacidade dos aeroportos46. E, alm de o esforo de iniciar

45

O movimento da ANAC no sentido de precificar melhor o congestionamento de Guarulhos e

Congonhas naturalmente deve-se ao crescimento vertiginoso do trfego de passageiros dos ltimos
anos (mdia de 10,16% ao ano nos ltimos trs anos, comparando-se os totais de 2004 com 2007).
Maiores detalhes sobre as propostas de ajuste de tarifas esto em:
http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/NotaTecnicaGtpeSieDifTarifas141207.pdf e em
http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/NotaDiscussaoMDregimeTarifario141207.pdf.
46
Vale lembrar, no entanto, que embutida na tarifa de embarque internacional est uma contribuio
para o Tesouro (50% do valor da tarifa), e, portanto no gera nenhum benefcio direto para o sistema
Infraero (Leis Leis 9.825 e 10.744)

143

uma cobrana de congestion pricing ter se limitado a Guarulhos, nada at agora foi
efetivamente implementado...

1.20

60.00
59.80

1.00

59.60

0.80

59.40

0.60

59.20

0.40

59.00

1
C
on
go
nh
as
G
al
e
o*
G
al
e
o
G
ar
ul
ho
s*
G
ar
ul
ho
s

58.60
2

58.80

0.00
3

0.20

Internacional GRU (R$/t)

Tarifa de Permanncia
Ptio de Manobras

Dom & Int exc.GRU (R$/t)

FIGURA 10

Categorias do aeroporto
* aeronaves c/ origem ou destino final o Rio de Janeiro e c/ escala em
Guarulhos
Domstico

Internacional

Internacional GRU

Fonte: MF (2008, tabelas).

FIGURA 11

14
12
10
8
6
4
2
0

0.20
0.15
0.10
0.05

1
C
on
go
nh
as
G
al
e
o*
G
al
e
o
G
ar
ul
ho
s*
G
ar
ul
ho
s

0.00

Dom & Int exc.GRU

(R$/t)

0.25

Internacional GRU
(R$/t)

Tarifa de Permanncia
rea de Estadia

Categorias do aeroporto
* aeronaves c/ origem ou destino final o Rio de Janeiro e c/ escala em
Guarulhos
Domstico

Internacional

Internacional GRU

Fonte: MF (2008, tabelas).

A nova tarifa de pouso de Congonhas tambm parece refletir melhor a escassez de

oferta de pista (figura 12). O seu escalonamento crescente, objetivando uma maior
rotatividade e penalizando permanncias mais longas (figura 13) tambm um bom
sinal de que est havendo uma preocupao em precificar corretamente a restrio
de capacidade do aeroporto, a mais severa do sistema Infraero. S bom no
esquecer que h um incentivo perverso para a Infraero em retardar as aeronaves,
pois minutos adicionais de aeronaves que faam a permanncia saltar para faixas

144

tarifrias mais altas do maior retorno do que acolher mais uma aeronave pelo
tempo mnimo (em outras palavras, no se est obedecendo restrio de
compatibilidade de incentivo da Infraero). Fontes da Infraero apontam para
comportamentos estratgicos das companhias areas, que circulam mais tempo at
acoplar no terminal, mas isso pode mascarar ineficincia na distribuio de posies,
pois a acoplagem da aeronave idealmente deveria ser no momento em que todos os
atores envolvidos estivessem a postos: passageiros, groundhandling, comissaria,
combustvel, limpeza, etc.
FIGURA 12

2.00

100

1.00

50

0.00

ale
o

ua
ru
lho
s

Domstico CGH
(R$/t)

150

ua
ru
lh
os
C
on
go
nh
as

200

3.00

4.00

250

5.00

300

6.00

al
e
o*

Int & Dom exc. CGH

(R$/t)

Tarifa de Pouso

Categorias do aeroporto
* aeronaves c/ origem ou destino final o Rio de Janeiro e c/ escala em
Guarulhos
Domstico

Internacional

Domstico CGH

Fonte: MF (2008, tabelas).

FIGURA 13

Tarifa de Pouso durante o perodo de permanncia de

3h - Congonhas
300

R$

250
200
150
100
50
0
0

15

30

45

60

75

90

105

120

135

150

165

180

minutos

Fonte: MF (2008, tabelas).

145

J as tarifas de embarque domstico e internacional no apresentam novidades,

sendo totalmente uniformes entre aeroportos de mesma categoria, inclusive
Guarulhos, Congonhas e Galeo. As tarifas so bem mais altas para os vos
internacionais, e crescem a taxas decrescentes das categorias mais baixas para as
mais altas. A mudana tarifria proposta no afetou esta tarifa.
FIGURA 14

28.00
24.00
20.00
16.00
12.00
8.00
4.00

ar
ul
ho
s
G

ar
ul
ho
s*

ale
o
G

ale
o
*
G

1
Co
ng
on
ha
s

0.00
4

Domstico & Internacional

(R$/t)

Tarifa de Embarque

Categorias do aeroporto
* aeronaves c/ origem ou destino final o Rio de Janeiro e c/ escala em
Guarulhos
Domstico
Internacional

Fonte: MF (2008, tabelas).

146

3.2 Estrutura de mercado atual

O mapa abaixo (Figura 15) situa os principais aeroportos.
FIGURA 15
LOCALIZAES DOS PRINCIPAIS AEROPORTOS BRASILEIROS

Fonte: Eichinger, A. & Engert, S. (s/d).

Como dito acima, a Infraero exerce diretamente (embora usando mo-de-obra

terceirizada em alguns casos) as atividades de:

Operao, limpeza e manuteno das pistas, ptios, terminais e
acessos virios locais, incluindo servios de gua e esgoto, eletricidade,
coleta e incinerao de lixo;

Segurana nos terminais;

Processamento de passageiros em embarque e desembarque;

Servios de telecomunicaes e informaes aeronuticas, de
meteorologia aeronutica e de trfego areo;

Armazenamento e capatazia de carga area;
Os balces de check-in e as esteiras de bagagem so ativos da Infraero, que lhes
define a destinao e lhes presta manuteno, mas so operados pelas companhias

147

areas e empresas de groundhandling por elas contratadas. No caso dos balces de

check-in, apenas os computadores e perifricos podem ser prprios das companhias
areas, e isso se os balces no forem compartilhados por mais de uma companhia
ao longo da semana ou do dia.
Este , alis, um diferencial importante da Infraero para a realidade dos aeroportos
na Europa e EUA: as companhias areas contratam livremente as empresas de
groundhandling, comissaria (catering) e limpeza de aeronaves, de modo que o
relacionamento entre a Infraero e essas empresas se d apenas no que diz respeito
a prover o espao fsico para elas se instalarem. Assim, uma eventual mudana na
estrutura da Infraero que a torne mais agressiva e produtiva pode causar problemas
concorrenciais se acarretar uma entrada no negcio de groundhandling, j que o
operador aeroporturio detm os recursos essenciais e pode efetuar algum tipo de
estratgia de vertical foreclosure. Quanto ao fornecimento de combustvel s
aeronaves, so as

companhias areas que celebram contratos com as

distribuidoras, mas vale notar que estas dependem da licitao das reas para
tanqueamento nos aeroportos. J as empresas de groundhandling, comissaria e
limpeza de aeronaves aparentemente no tm enfrentado obstculos sua entrada
nos aeroportos, bastando apresentar Infraero o contrato celebrado com a
companhia area usuria do aeroporto para que a administrao lhe destine uma
rea proporcional ao porte do contrato.47
Por fim, algumas atividades so ora exercidas diretamente, ora por terceiros,
dependendo do aeroporto em questo; ex: estacionamentos.

3.3 Subsdios cruzados

Em todas as discusses sobre o futuro da Infraero, a sua administrao sempre
alega que uma ciso da empresa inviabilizaria a operao de aeroportos em reas
que no se auto-sustentam em receitas. Entretanto, essa alegao no prospera,
pois bastante claro que subsdios cruzados podem ser realizados externamente s
firmas do sistema.
A verificao da existncia de subsdios cruzados entre os aeroportos e entre as
atividades da Infraero prejudicada pela aplicao da regra de Custos Inteiramente
47

A Infraero no apontou nenhuma dificuldade at agora em atender a essa demanda de espao, o

que no significa que no possa haver numa situao de tentativa de entrada. Alm disso, no
parece haver nenhum tipo de apreamento por congestionamento (congestion pricing) definido para o
caso de a restrio de capacidade passar a ser ativa (binding).

148

Distribudos (FDC) para a apropriao de custos comuns, conforme a Nota Infraero

24.01/D de 23/02/2007.
De fato, usando essa regra, h um risco muito grande de que atividades com tarifas
muito baixas tenham custos sub-avaliados; neste caso, possvel que haja na
realidade mais atividades sendo subsidiadas do que os testes de subsdios cruzados
abaixo apontam. Em outras palavras, os testes Stand Alone e de Custo Incremental
podem estar superestimando a margem lquida de algumas atividades e, com isso,
super-rejeitando a hiptese de que elas recebem subsdios cruzados.
A partir dos Demonstrativos de Resultados da Infraero, foram calculadas as margens
lquidas e efetuadas aproximaes de testes Stand Alone e Custo Incremental,
primeiro por aeroporto e depois por atividade, mas no as duas aberturas ao mesmo
tempo. Aproximaes porque no temos elementos para calcular rigorosamente os
custos incrementais e stand alone, nem por atividade nem por aeroporto. O que
pudemos fazer para aproximar esses conceitos foi usar os custos diretos e indiretos
descritos na Norma Infraero 24.01/D, da seguinte forma:

Teste
Supervit

TABELA 8
METODOLOGIA DOS INDICADORES POR AEROPORTO
Atividades includas no Clculo:
Frmula:
48
Todas
(idem Margem Lquida) Receita
Lquida menos todos os custos,
quais sejam: Custo Direto do
aeroporto, Custo Indireto do
aeroporto, Custo Direto da Sede e
Custo Indireto da Sede.

Custo
Incremental

Armazenagem e Capatazia, Concesso de

Uso de reas, Embarque e Desembarque,
Explorao de Servios, Navegao Area
e Operao de Aeronaves.

Receita Lquida menos Custos

Direto e Indireto do aeroporto.

Stand
Alone

idem Custo Incremental) Armazenagem e

Capatazia, Concesso de Uso de reas,
Embarque e Desembarque, Explorao de
Servios, Navegao Area e Operao de
Aeronaves.

(idem Supervit) Receita Lquida

menos todos os custos, quais sejam:
Custo Direto do aeroporto, Custo
Indireto do aeroporto, Custo Direto
da Sede e Custo Indireto da Sede

Elaborao dos autores.

48

Inclui custos no remunerados, atualizao monetria das provises para devedores duvidosos, e
outras receitas (financeiras, anulao de despesas do exerccio anterior, etc.).

149

Teste

TABELA 9
METODOLOGIA DOS INDICADORES POR ATIVIDADE
Unidades includas nos clculos
Frmula

Custo
Incremental

Todos os aeroportos, GNAs,

EPTAs e Sede

Receita Lquida de cada atividade menos

Custos Direto de cada atividade.

Stand Alone

Todos os aeroportos, GNAs,

EPTAs e Sede

Receita Lquida de cada atividade menos

Custos Direto de cada atividade menos
Custo Indireto de todas as atividades.

Elaborao dos autores.

Os resultados dos testes efetuados por aeroporto esto resumidos nas Tabelas 10 a
a 12 e na Figura 16. Os resultados por atividade esto na Tabela 10. Os testes
foram fetuados tanto com os custos incluindo depreciao como a excluindo. que
pelas regras contbeis vigentes, o fato dos aeroportos da Infraero pertencerem
Unio faz com que todos os investimentos sejam lanados como despesas, isto ,
sejam depreciados de uma s vez. Os Relatrios Anuais trazem os resultados antes
e depois desse lanamento, o que dificulta bastante a compreenso dos resultados
pelos leigos. O diferimento das despesas de capital sob forma de depreciao foi
feito pela prpria Infraero e gera significativas reverses nos resultados.
TABELA 10
RESUMO DOS INDICADORES DOS AEROPORTOS POR ANO

Totais de aeroportos com resultados

estritamente positivos
Teste ou
Supervit
Indicador
Depreciao Com Sem
2002
8
22
2003
5
14
2004
7
13
2005
4
9
2006
4
12
2007
5
17

Custo
Incremental
Com Sem

Stand Alone
Com

Sem

11

35

19

10
8
7
9

31
21
24
26

5
7
4
4

13
12
6
8

26

15

Fonte: Infraero. Elaborao dos autores.

Obs: Universo total de 69 aeroportos. Totais excluem dois aeroportos (Zona da Mata e
Forquilhinha/Cricima) que tiveram resultados nulos, em vista de serem muito recentes.

150

TABELA 11
PORCENTAGEM DO MOVIMENTO DE PASSAGEIROS DOS AEROPORTOS COM RESULTADOS
ESTRITAMENTE POSITIVOS SOBRE O TOTAL MOVIMENTADO PELA INFRAERO

Teste
Depreciao
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Supervit
com
sem

Incremental
com
sem

Stand Alone
com
sem

38,6%
20,0%
25,2%

58,9%
59,7%
52,9%

36,4%
43,0%
26,9%

82,3%
81,8%
69,5%

34,7%
20,0%
25,2%

56,0%
55,1%
46,6%

21,2%
20,8%
24,74%

46,8%
57,9%
55,34%

21,8%
41,5%
38,23%

70,6%
80,9%
67,49%

21,2%
20,8%
24,74%

40,1%
48,8%
58,38%

Fonte: Infraero. Elaborao dos autores.

FIGURA 16
PORCENTAGEM DO VALOR DO TESTE OU INDICADOR SOBRE RECEITA LQUIDA DO
AEROPORTO (MDIA DE 2002 A 2007)

J
LI

PA

SA
R

(B
EL
M
)
R
N
A
BA
PA
M
PU
LH
VI
A
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C
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U
R
TA
L
N
E
AV
ZA
EG
A
PO
N
TE
R
TO
S
A
LE
G
RE

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
-40%

Custo Incremental

Stand Alone

Supervit/Dficit

Fonte: Infraero. Obs: Os aeroportos includos no grfico so apenas os que apresentaram pelo
menos um indicador estritamente positivo em pelo menos um dos anos do perodo observado.

151

TABELA 12
RESUMO DOS INDICADORES POSITIVOS POR AEROPORTO (EM NMERO DE ANOS)
Aeroporto - 2002 a 2007

COM DEPRECIAO

SEM DEPRECIAO

Supervit

Custo
Incremental

Stand
Alone

Supervit

Custo
Incremental

Stand
Alone

002 AEROP. INT. DE BRASLIA/PRESIDENTE JUSCELINO

KUBITSCHEK
004 AEROP. INT. DE BELM/VAL-DE-CES

zero

zero

zero

zero

zero

zero

zero

zero

zero

005 AEROP. DA PAMPULHA ( BELO HORIZONTE)

006 AEROP. INT. DE BOA VISTA
007 AEROP. INT. DE CURITIBA/AFONSO PENA
008 AEROP. INT. DE FLORIANPOLIS/HERCLIO LUZ
009 AEROP. INT. DE FOZ DO IGUAU/CATARATAS
010 AEROP. INT. DE FORTALEZA/PINTO MARTINS
011 AEROP. DE GOINIA/SANTA GENOVEVA
012 AEROP. DE JOINVILLE
013 AEROP. INT. DE PORTO ALEGRE/SALGADO FILHO
014 AEROP. INT. DE RECIFE/GUARARAPES-GILBERTO FREYRE
015 AEROP. INT. DE SALVADOR/DEP. LUS EDUARDO
MAGALHES
016 AEROP. SANTA MARIA (ARACAJU)
017 AEROP. INT. DE CAMPO GRANDE
018 AEROP. INT. DE CORUMB
019 AEROP. INT. DE CUIAB/MARECHAL RONDON
020 AEROP. INT. DE MACEI/ZUMBI DOS PALMARES
021 AEROP. INT. DE SO LUS/MARECHAL CUNHA MACHADO

3
zero
5
1
zero
zero
zero
zero
zero
zero
zero

3
zero
6
1
zero
1
zero
zero
zero
zero
zero

3
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5
1
zero
zero
zero
zero
zero
zero
zero

3
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6
1
zero
3
6
zero
2
zero
4

3
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6
5
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6
6
3
4
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6

3
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6
1
zero
2
5
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1
zero
2

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zero
zero

zero
zero
zero
zero
zero
zero

zero
1
zero
1
zero
zero

zero
zero
zero
zero
zero
zero

022 AEROP. SENADOR PETRNIO PORTELLA (TERESINA)

023 AEROP. GOIABEIRAS (VITRIA)
024 AEROP. INT. DE SO PAULO/CONGONHAS
025 AEROP. INT. DE MANAUS/EDUARDO GOMES

zero
zero
1
zero

zero
zero
4
3

zero
zero
1
zero

zero
6
6
6

3
6
6
6

zero
6
6
3

152

026 AEROP. INT. DE CAMPINAS/VIRACOPOS

027 AEROP. CARLOS PRATES (BELO HORIZONTE)
028 AEROP. INT. DE NATAL/AUGUSTO SEVERO
029 AEROP. INT. DE RIO BRANCO/PRESIDENTE MDICI
030 AEROP. DE PORTO VELHO/GOV. JORGE TEIXEIRA DE
OLIVEIRA
031 AEROP. INT. DE MACAP
032 AEROP. INT. DE JOO PESSOA/PRES. CASTRO PINTO
033 AEROP. MARTE (SO PAULO)
034 AEROP. DE NAVEGANTES/MINISTRO VICTOR KONDER
035 AEROP. DE LONDRINA
036 AEROP. DE BACACHERI (CURITIBA)
037 AEROP. DE UBERABA-MG/MRIO DE ALMEIDA FRANCO
038 AEROP. DE UBERLNDIA
039 AEROP. DE MONTES CLAROS
040 AEROP. INT. DE SANTARM
041 AEROP. DE ALTAMIRA
042 AEROP. INT. DE CRUZEIRO DO SUL
043 AEROP. INT. DE TABATINGA
044 AEROP. DE TEF
045 AEROP. DE JLIO CSAR (BELM)
046 AEROP. DE IMPERATRIZ - PREFEITO RENATO MOREIRA
047 AEROP. DE MARAB
048 AEROP. INT. DE PONTA POR
049 AEROP. JOO SUASSUNA (CAMPINA GRANDE)
050 AEROP. DE PAULO AFONSO
051 AEROP. INT. DE BAG/CMT. GUSTAVO KRAEMER
052 AEROP. INT. DE URUGUAIANA/RUBEM BERTA
053 AEROP. DE PELOTAS
054 AEROP. DE ILHUS
056 AEROP. DE PETROLINA
057 AEROP. INT. DE SAO PAULO/GUARULHOS-GOV. ANDR F.

6
zero
zero
zero
zero

6
zero
zero
zero
zero

6
zero
zero
zero
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6
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6
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6
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4
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2
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1
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4
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1
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6

zero
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4
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1
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3
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1
5
4
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zero
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1
1
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1
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zero
zero
zero
zero
6
zero
zero
zero
zero
1
zero
zero
zero
zero
zero
6

153

MONTORO
058 AEROP. INT. DE BELO HORIZONTE/TANCREDO NEVES
060 AEROP. DE CARAJS
061 AEROP. INT. DO RIO DE JANEIRO/GALEO-ANTONIO
CARLO
062 AEROP. SANTOS DUMONT (RIO DE JANEIRO)
063 AEROP. BARTOLOMEU LISANDRO (CAMPOS DOS
GOITACAZES)
064 AEROP. DE MACA
065 AEROP. DE JACAREPAGU (RIO DE JANEIRO)
085 AEROP. FRANCISCO DE ASSIS (JUIZ DE FORA)
090 AEROP. DE PARNABA
113 AEROP. CARIRI (JUAZEIRO DO NORTE)
117 AEROP. DE CRICIMA / FORQUILHINHA
149 AEROP. DE SO JOS DOS CAMPOS - PROF. URBANO
ERNESTO
152 AEROP. DE PALMAS/TOCANTINS
154 AEROP. DE ZONA DA MATA

zero
zero
zero

zero
zero
zero

zero
zero
zero

1
zero
zero

2
zero
4

1
zero
zero

zero
zero

zero
zero

zero
zero

5
zero

5
2

2
zero

zero
zero
3
3
1
4
zero

1
1
5
4
5
4
zero

zero
zero
3
3
1
4
zero

1
2
3
4
2
4
zero

2
5
5
4
5
4
zero

1
2
3
4
2
4
zero

zero
6

zero
6

zero
6

zero
6

zero
6

zero
6

Fonte: Infraero. Elaborao dos autores.

154

 interessante notar que:

Com depreciao
Se o aeroporto passa
no teste SA, passa
tambm no CI e tem
supervit.
Se o aeroporto tem
supervit, passa nos
dois testes.

Sem depreciao
Se o aeroporto passa no
teste SA, passa tambm
no CI e tem supervit.
-

Vale notar tambm que os resultados de supervits e testes Stand Alone, com
depreciao, pioraram sensivelmente ao longo dos anos, no que diz respeito ao
nmero de passageiros atendidos pelos aeroportos economicamente sustentveis,
com reverso da tendncia em 2007 (no se sabe se permanente,o que depende do
fechamento dos nmeros de 2008). As sries de supervits e de testes Stand Alone
sem depreciao e as dos testes de Custo Incremental no mostraram tendncias
claras. De maneira geral, verificamos que apenas os aeroportos de Guarulhos e
Viracopos foram superavitrios durante todo o perodo, levando em conta a
depreciao. O Aeroporto Afonso Pena (Curitiba/PR) vem pouco depois, seguido
dos Aeroportos Jlio Csar (Belm/PA) e da Pampulha. Pelo critrio do custo
incremental, salvaram-se ainda em parte dos anos os aeroportos de Congonhas,
Manaus, Navegantes, Fortaleza e Ilhus. J sem a depreciao, destacam-se, alm
de Guarulhos e Viracopos, os aeroportos de Congonhas, Curitiba (Afonso Pena),
Vitria, Jlio Csar e Zona da Mata, seguidos de Goinia, Manaus, Salvador,
Fortaleza, Paulo Afonso e Natal. Alm de Vitria, Salvador, Paulo Afonso e Natal,
existem outros 16 aeroportos do Sistema Infraero que s tm resultados positivos
quando no se computa a depreciao. Vale notar ver Figura 16 que, quando
normalizamos os resultados como porcentagens das receitas lquidas totais
respectivas, passam a destacar-se nos primeiros lugares, na mdia do perodo, os
aeroportos Jlio Csar (Belm), de Parnaba e da Pampulha.
J com relao s atividades, sejam as atividades numeradas da seguinte forma:
Armazenagem e Capatazia
Concesso de Uso de reas
Embarque e Desembarque de
Passageiros
Explorao de Servios
Navegao Area
Operaes de Aeronaves

1
2
3
4
5
6

155

TABELA 13

RESUMO DOS INDICADORES DAS ATIVIDADES POR ANO

Parte A
Teste do Custo Incremental com Depreciao: atividades com rejeio do teste
(ausncia do X) em pelo menos um ano
Custo Incremental
com depreciao
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
6
3e6
4e6
5e6
3, 4 e 6
4, 5 e 6

X
X

X
X

X
X

X
X

Fonte: Infraero. Elaborao do autor.

Parte B
Teste Stand Alone sem Depreciao: atividades com rejeio do teste
(ausncia do X) em pelo menos um ano

1, 2 e 6
1, 2, 3 e 4
1, 2, 3, 4 e
5
1, 2, 3, 4, 5
e6

Stand Alone
sem depreciao
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
X
X
X
X
X
X

Fonte: Infraero. Elaborao do autor.

Teste Stand Alone com Depreciao: todas as atividades tiveram os testes rejeitados.
Teste Custo Incremental sem depreciao: todas as atividades tiveram os testes aprovados.

Como se v, as Operaes com Aeronaves so as que menos contribuem

isoladamente e em conjunto com outras para a lucratividade da Infraero, o que
seria um sinal de que as tarifas destas operaes esto subavaliadas. Mas voltamos
a ressalvar que o critrio de FDC distorce para baixo os custos atribuveis s
atividades com menor receita.
Boa parte do problema de solvncia das atividades deve-se tambm aos quase
incontveis encargos impostos sobre a Infraero pela legislao:
1) Os custos dos servios pblicos (ADI) so quase todos incorridos pela
Infraero sem ressarcimento; os espaos fsicos ocupados pelos rgos
envolvidos implicam em custo de oportunidade: a Infraero poderia aluglos para usos comerciais;

156

2) Os terminais de carga da Infraero tm que manusear de graa cargas

para as Foras Armadas, Ministrio da Sade e outros rgos pblicos, e
ainda so obrigados a armazenar as chamadas cargas de perdimento.
Segundo a Infraero, consideram-se danos ao Errio, punidos com a pena de
perdimento, como previsto no art. 23 do Decreto-Lei 1.455/76 e seu pargrafo nico,
as infraes relativas s cargas importadas e consideradas abandonadas pelo
decurso de prazo de permanncia em recintos alfandegados nas seguintes
condies:

90 (noventa) dias aps a descarga, sem que tenha sido iniciado o
seu despacho;

60 (sessenta) dias da interrupo do despacho por ao ou
omisso do importador ou seu representante;

45 (quarenta e cinco) dias aps esgotar-se o prazo fixado para
permanncia em entreposto aduaneiro ou recinto alfandegado
situado na zona secundria; e

Bagagem acompanhada ou desacompanhada - 45 (quarenta e
cinco) dias, sem que o passageiro inicie a promoo de seu
desembarao.
A prpria Infraero fez uma estimativa do custo do cumprimento dessa legislao, por
Terminal de Carga ver Tabela 14.

157

TABELA 14
CARGA EM PERDIMENTO NOS TERMINAIS DE CARGA DA INFRAERO

TECA

CONTRATO

% CARGA

% REA

MDIA

FUNDAF

PERD. EM

OCUPADA

PROCESSOS

PERMANNCIA

REL.
CARGA
ATIVA
GR
GL

No
No

41,50
55,00

15,00
35,00

28.604
801

2 anos
Sup. a 4 anos

KP

Sim

86,04

27,47

25.000

3 a 4 anos

EG

No

10,45

2,64

200

Sup. a 4 anos

FL

Sim

1,44

1,68

43

2 anos

JP

No

4,00

5,00

Sup. a 3 anos

BR

Sim

0,15

6,00

78

1 ano

CF

Sim

6,00

4,00

139

5 anos

CT

Sim

0,05

0,73

104

4 meses

MO

No

2,00

10,45

10

---

AR

Sim

30,70

17,9

2 anos

SV

Sim

33,70

16,00

136

---

RF

Sim

12,00

1,00

125

Sup. a 4 anos

TE

No

---

---

---

---

NT

No

1,00

5,79

8 meses

PA

Sim

14,33

12,95

19

6 meses

JV

No

---

---

---

---

NF

Sim

6,60

3,00

10

6 meses

FI

No

---

---

---

---

BE

Sim

36,00

5,00

31

---

SL

No

3,00

2,00

---

MQ

No

---

10,00

---

---

GO

Sim

0,01

0,02

3 anos

VT

No

10,00

4,00

58

---

FZ

No

20,00

6,00

40

---

CG

No

2,11

1,26

---

CY

Sim

---

---

---

---

SJ

No

---

---

---

---

BV

No

---

---

---

---

Fonte: Infraero.

158

3.4 Decises gerenciais/governana

A Infraero dispe de um Conselho de Administrao, de um Conselho Fiscal e de
uma Diretoria Executiva. Segundo o Estatuto da empresa49, o Conselho de
Administrao tem cinco membros:
Art. 15. O Conselho de Administrao ser composto por cinco membros,
eleitos pela Assemblia Geral e por ela destituveis a qualquer tempo,
sendo:
I - trs membros indicados pelo Ministrio da Defesa, dentre eles o titular da
rea de Aviao Civil e o titular da rea de Controle do Espao Areo do
Comando da Aeronutica;
II - um membro indicado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto; e
III - o Presidente da INFRAERO, que ser o Vice- Presidente do Conselho.
1 O Presidente do Conselho de Administrao ser indicado pelo Ministro
de Estado da Defesa, dentre os conselheiros representantes do Ministrio
da Defesa.
2 O Presidente do Conselho de Administrao tomar posse perante o
Ministrio de Estado da Defesa e os demais conselheiros tomaro posse
perante o Presidente do Conselho, mediante assinatura do Termo de Posse
no Livro de Atas do Conselho de Administrao.
3 O prazo de gesto dos conselheiros ser de trs anos, permitida a
reeleio.
4 Somente podero ser eleitos membros do Conselho de Administrao
os brasileiros residentes no Pas, obedecidas as demais exigncias
previstas em lei.

A Assemblia Geral composta dos acionistas, mas na prtica todas as aes com
direito a voto so da Unio. Assim, a Unio controla diretamente a empresa
incumbida de executar as principais operaes aeroporturias do Brasil. Como
tambm acontece nos setores de petrleo e energia eltrica, o governo vive uma
situao anmala de ter um representante de ministrio presidindo o Conselho de
Administrao de uma empresa que deveria ser regulada por uma agncia prpria e
independente, no caso a ANAC (ver a Lei 11.182/2005, que criou a ANAC,
especialmente no artigo 8o, incisos XI e de XIX a XXX); alis, todo o Conselho
composto por representantes da Administrao Direta destituveis a qualquer
tempo. Isso acaba fazendo com que a empresa esteja sujeita a ser mais
diretamente afetada por objetivos polticos do governo federal em sua gesto, sem o
anteparo de uma agncia independente. Isso explicaria por que, aparentemente, nas
decises de investimentos da Infraero, os critrios polticos parecem sobressair
sobre a lgica econmica. Decises parecem vir de cima, sem que a discusso

49

http://www.infraero.gov.br/upload/arquivos/inst/ESTATUTO%20DA%20INFRAERO_%2016042008_
DOU2603JUL2008.pdf

159

interna tenha poder de afet-la50. Alm disso, a Infraero tem sido bastante
condescendente na hora de cobrar dvidas das companhias areas, como foi o caso
da Varig e da Vasp.
Vale dizer que a Diretoria Executiva eleita pelo Conselho de Administrao, e
quem toca, na prtica, o dia-a-dia da empresa. O Conselho Fiscal tambm eleito
pela Assemblia Geral, e um dos membros necessariamente da Secretaria do
Tesouro Nacional (Estatuto da Infraero, art. 30, caput)
Como empresa pblica, a Infraero no negocia suas aes em bolsa. Isso prejudica
o acompanhamento do desempenho de seu quadro de pessoal pelo governo. E
mesmo o uso de indicadores contbeis para a repartio dos lucros eventuais foi
extinto em 2002. A Figura17 mostra que a distribuio de Participao de Lucros
(PL) esteve em vigncia at 2002, com efeitos sobre lucros at 2003.51 Anda que
no se tenha extinguido a PL, v-se na mesma figura a drstica queda nos lucros
lquidos obtidos pela Infraero aps 2003 (e sua reverso para prejuzos), o que
inviabilizou a continuidade da distribuio de PL. Vale notar que o que foi
classificado como Produtividade no programa de participao nos lucros e
resultados (PPLR) foi to somente a receita por empregado orgnico (ver Tabela 14)
Nas Tabelas 15 e 16 vemos ainda que o lucro lquido obtido antes da
contabilizao como despesas de todos os investimentos revertidos em bens da
Unio, que acabam gerando prejuzos contbeis. Isso dificulta sobremaneira a
aferio do prazo ou taxa de retorno dos investimentos efetuados no Sistema
Infraero.
Um esclarecimento que se faz necessrio sobre a Tabela 15 que em 2005 a Unio
decidiu acelerar o cronograma de um grande conjunto de investimentos em
construo, reforma e ampliao de diversos aeroportos (Braslia, Foz do Iguau,
Fortaleza, Goinia, Corumb, Vitria, Congonhas, Natal, Macap, Joo Pessoa,
Marab, Guarulhos e Santos-Dumont), o que exigiu o aporte de capital da prpria
Unio, nica acionria da Infraero, j que a gerao de caixa no era suficiente para
tamanha acelerao. Isso explica o grande salto na aplicao de recursos naquele
50

De fato, atas das reunies do Conselho de Administrao realizadas em 2006 e 2007 revelam que
as decises de investimentos do PAC eram simplesmente acatadas pelo Conselho.
51
Ainda assim, cumpre notar que as metas a serem aferidas para a concesso da participao dos
lucros referiam-se a indicadores de retorno sobre patrimnio lquido, EBITDA e produtividade, onde
produtividade era medida pela razo entre receita e nmero de empregados. Ora, a receita no um
indicador muito fiel da produtividade, pois mudanas exgenas na estrutura tarifria podem afetar a
receita sem que haja contrapartida na eficincia tcnica ou alocativa da empresa.

160

ano, embora o aporte federal de mais de 350 milhes de reais s tenha sido
efetivamente aplicado em trs anos (253,8 milhes em 2005, R$ 96,09 milhes em
2006 e saldo em 2007) ver Relatrio Anual de 2006, pg.70. Devido aos
procedimentos contbeis apontados acima, esse grande influxo de investimentos
implicou numa sensvel queda do lucro lquido. Cabe notar tambm que nem o
Demonstrativo de Origem e Aplicao de Recursos nem as receitas e custos
utilizados nos testes de subsdios cruzados acima incorporam os recursos do
ATAERO (Adicional de Tarifa Aeroporturia)52.
A Tabela 18 traz o lucro lquido (chamado de margem lquida) calculado com o
diferimento da depreciao dos ativos ao longo de perodos mais longos, conforme
normas de empresas privadas.
FIGURA 17

LUCRO LQUIDO DA INFRAERO E PARTICIPAO DOS EMPREGADOS NOS

LUCROS

500,000

20,000

400,000

15,000

300,000

10,000

200,000

5,000

100,000
0
2002

2003

2004

2005

2006

0
2007

Lucros distribudos
aos empregados

Lucro Lquido

Lucro Lquido vs Participao nos Lucros

LUCRO LQUIDO (antes dos investimentos para Unio)

Participao nos Lucros

Fonte: Infraero, Relatrios Anuais.

52

O ATAERO um adicional tarifrio criado pela Lei 7.920/89. Ele monta a 50% sobre o valor de
cada tarifa, e destina-se aplicao em melhoramentos, reaparelhamento, expanso e depreciao
de instalaes aeroporturias. A distribuio desses recursos destina 80% a aeroportos de interesse
federal, sendo 41,5% nos da Infraero e 38,5% nos do Comando da Aeronutica. Como j havamos
notado anteriormente, a
Lei n 9.825/99 destinou o aumento das tarifas de embarque
internacional,bem como o seu respectivo ATAERO, ao Tesouro Nacional, constituindo receita prpria
deste. Os demais 20%, desde a Lei 8.399/92, so destinados ao Programa Federal de Auxlio a
Aeroportos (PROFAA), que atende a aeroportos de interesse estadual. Os recursos do ATAERO
incidentes sobre as tarifas de auxlio navegao e s telecomunicaes so direcionados a um
fundo de segurana e proteo ao vo e, portanto, administrados pelo DECEA.

161

TABELA 15

INDICADORES DO PROGRAMA DE PARTICIPAO NOS LUCROS E

RESULTADOS DA INFRAERO, 2008
INDICADOR

META

FRMULA

1. Retorno Sobre o Patrimnio

Lquido

45,6 %

Lucro Operacional Bruto 2008

Patrimnio Lquido 2007

2. EBITDA em R$ milhes

532,4

Lucro antes dos Tributos, Depreciao,

Amortizao, Resultado Financeiro, Provises
e Obras em Bens da Unio

3. Produtividade em R$ mil

208,4

Receita Total em R$ milhes / N mdio de

Empregados Orgnicos

Fonte: Infraero (2008b).

TABELA 16

ORIGEM E APLICAO DE RECURSOS DA INFRAERO (em mil reais)

2002
554.161
554.161
0
0

2003
371.334
371.334
0
0

2004
444.559
444.559
0
0

2005
532.903
95.855
356.665
80.383

2006
297.912
230.676
1.001
66.235

2007
995.745
353.761
571.670
70.314

466.958

368.986

399.710

608.805

388.479

475.974

32.581
91.174

51.959
60.519

45.511
45.868

98.961
24.345

20.115
62.363

78.028
60.439

278.148
52.044
0
13.011

96.921
140.672
0
18.915

260.179
24.012
23.876
264

482.592
2.907
0
0

306.001
0
0
0

337.507
0
0
0

454.174
285.656
264.630
13.011
18.915
264
Fonte: Infraero, Relatrios Anuais.

24.458
0

170.719
0

261.227
0

Origens dos recursos (total)

Operaes
Acionistas
Terceiros
Aplicao dos Recursos(total)
Aumento do Ativo Realizvel a
Longo Prazo
Aplicaes no Permanente
Recursos Prprios Aplicados em
Bens da Unio
Juros sobre Capital Prprio
Crditos Tributrios Diferidos
Participao nos Lucros
LUCRO LQUIDO (antes dos
investimentos para Unio)
Participao nos Lucros

TABELA 17

LUCRO LQUIDO DA INFRAERO (em mil reais)

Ano
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Lucro/Prejuzo Lquido
Antes do OBU
Depois do OBU
342,002
143,047
454,174
176,026
285,656
188,735
264,630
4,451
24,458
-458,134
170,719
-135,282
261,227
-76,280

Fonte: Infraero, Relatrios Anuais.

162

TABELA 18

MARGEM LQUIDA DA INFRAERO (em mil reais)

INFRAERO
ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Margem Lquida
com depreciao
sem depreciao
(121,620,586.73)
454,173,900.62
(128,475,237.25)
343,459,894.92
(236,084,133.82)
302,481,020.88
(530,553,693.42)
78,353,612.40
(382,936,829.70)
254,693,116.00
(256,329,233.34)
395,711,393.63
Fonte: Infraero.

3.5 Eficincia
Alguns trabalhos, como Pacheco et al (2006) e Palhares e Esprito Santo (2001)
empreenderam comparaes de desempenho dos aeroportos brasileiros; o primeiro
acompanhou a evoluo do desempenho de 58 aeroportos brasileiros entre 1998 e
2001, e o ltimo comparou os quatro principais brasileiros com aeroportos
estrangeiros de tamanhos similares.
Podemos resumir os resultados da superficial comparao da produtividade por
Palhares e Esprito Santo (2001) notando apenas que:
o Os aeroportos brasileiros tm excesso de funcionrios: 50% a mais de
funcionrios por passageiro que a BAA, a segunda colocada na
comparao; o aeroporto do Galeo tem seis vezes mais funcionrios por
passageiro que a mdia dos 12 aeroportos da amostra, e 37 vezes mais
que o mais eficiente (San Diego).
o H uma baixa participao de atividades no-aeronuticas na receita
dos aeroportos brasileiros, em comparao com o resto;
o alta a participao do pessoal nas despesas totais (maior que 20%,
chegando a 30,25% no Galeo).
J o trabalho de Pacheco et al (2006) efetua uma anlise envoltria de dados (DEA)
procedimento dos mais modernos de mensurao de eficincia relativa entre
unidades tomadoras de decises, e de uso amplamente difundido na atualidade
para avaliar os impactos de uma suposta mudana da gesto da Infraero durante o
perodo de 1998 a 2001. Os resultados indicam que o desempenho financeiro
melhorou, mas o desempenho operacional, na verdade, piorou.
Eichinger e Engert (s/d) tambm empregaram DEA numa amostra de aeroportos
brasileiros, desta vez em nmero de 18, com observaes de 2003 a 2005. Os
outputs do exerccio foram o nmero de passageiros e o nmero de movimentaes

163

de aeronaves. Os inputs foram os nmeros de pistas e as reas de pistas, de ptios

e de terminais. O nmero de empregados no podia ser confiavelmente alocado por
aeroporto a partir dos dados da Infraero, e por isso no foram usados como inputs.
Com base na publicao Airport Performance Indicator 2006 emitido pelo Transport
Research Laboratory (TRL), a Superintendncia de Controladoria da Diretoria
Financeira da Infraero realizou uma avaliao comparativa de desempenho da
Infraero e do Aeroporto de Guarulhos com uma amostra de 50 unidades tomadoras
de deciso, entre aeroportos e empresas administradoras de vrios aeroportos53,
observadas em 2004 e 2005. A avaliao teve como base um conjunto de 14
indicadores (ver Tabela 19).
TABELA 19

INDICADORES DE DESEMPENHO DE AEROPORTOS54

Fonte: Infraero (s/d).

53

Ex: Amsterdam Group, Aroports de Paris, Aroports de Montreal, ANA (Portugal), ACSA (frica do
Sul), AENA (Espanha), BAA (Reino Unido), Aeroporti de Roma.
54
A frmula do UPA a soma dos passageiros embarcados e desembarcados mais 10 vezes a
tonelagem de carga processada (1000/100) mais 100 vezes a quantidade de aeronaves (Infraero,
s/d). A unidade monetria o Direito Especial de Saque, do FMI.

164

TABELA 20

RESUMO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO

DA INFRAERO E DE GUARULHOS
Posio da
Infraero no
Ranking
41
46
49
49
14
47
48
47
3
33
21
45
4

Posio de
Guarulhos
no Ranking
46
32
25
46
5
46
47
45
37
4
28
36
33

N de observaes
acima da mdia
amostral
14
25
21
17
23
26
20
15
14
23
28
23
23

27

22

Indicadores
Unidade de Produo do Aeroporto por Empregado
Receita por Passageiros
Receita por mil Unidades de Produo do Aeroporto
Receita por Empregados
Receita Comercial sobre Receita Total
Receita Aeronutica sobre Receita Total
Receita Aeronutica sobre Custo Total
Passageiros por Empregado
Passageiros Embarcados e Desembarcados
Margem Operacional
Custo por Passageiros
Custo por mil Unidades de Produo do Aeroporto
Custo de Pessoal sobre Receita Total
Custo de Pessoal por mil Unidades de Produo do
Aeroporto
31
Fonte: Infraero (s/d). Elaborao dos autores.

Os resultados foram resumidos na Tabela 19. Note-se que o desempenho da

Infraero e de Guarulhos em termos de produtividade fsica (UPAs por empregado)
bastante sofrvel, estando entre as mais baixas da amostra. Medidas baseadas em
receitas so direcionadas pelo regime regulatrio de tarifas, que manteve durante a
maior parte do perodo as tarifas aeronuticas muito baixas em relao ao nvel
mdio do resto da amostra. Guarulhos destacou-se nos quesitos da razo receita
comercial/receita total e da margem operacional. Na relao entre receita total e
UPAs, Guarulhos ficou em posio mediana, segundo a Infraero, graas ao alto
valor agregado da carga movimentada. A Infraero entende que, no quesito de receita
aeronutica/custo total, a empresa como um todo perdeu por causa dos custos da
Sede e dos aeroportos de baixa densidade de trfego. No quesito de nmeros de
passageiros, claro que a Infraero, agregando quase todo o trfego areo brasileiro,
fica em posio de destaque (terceiro lugar), mas somando-se apenas os dois
aeroportos mais movimentados dos EUA, por exemplo, j se supera o movimento da
Infraero. Uma medida mais imune escala a razo entre os nmeros de
passageiros processados e de empregados; neste quesito, a Infraero e Guarulhos
despencam para 47o e 45o lugares, respectivamente.
Em suma: a produtividade, medida tanto por (i) UPAs/empregados como por (ii)
passageiros embarcados e desembarcados/empregados, revela posies bastante
medocres do Aeroporto de Guarulhos e da Infraero como um todo numa amostra

165

internacional bastante representativa de aeroportos e grupos com tamanhos

semelhantes. Medidas relacionadas com receitas e custos devem ser olhadas com
cuidado, pois no levam em conta a paridade de poder de compra, e so afetadas
pela regulao tarifria.

4. CONCLUSES
Este foi um trabalho exploratrio que visou a desbravar os dados da Infraero para
inferir melhor sobre sua governana corporativa e estrutura de custos e receitas. Os
indicadores construdos a partir dos demonstrativos de resultados e relatrios anuais
apontam para uma baixa rentabilidade dos negcios explorados pela empresa. As
atas do Conselho de Administrao indicam uma baixa autonomia nas decises e
elevada interferncia poltica.
De maneira geral, entre 2002 e 2007, apenas os aeroportos de Guarulhos e
Campinas foram superavitrios todos os anos, se levarmos em conta a correta
depreciao dos ativos. Quando o aeroporto era superavitrio levando em conta a
depreciao contbil adequada, ele passava tambm nos testes Stand Alone e de
custo incremental (isto , ele era considerado no subsidiado pelos demais). Pelo
teste do custo incremental, tambm em Congonhas, Manaus, Navegantes, Fortaleza
e Ilhus as receitas especficas de cada aeroporto superaram a nossa estimativa de
custo incremental do aeroporto. Por outro lado, ainda levando em conta a
depreciao correta, se o aeroporto passasse no teste Stand Alone, ele
necessariamente passaria no de custo incremental e seria superavitrio.
Ao se efetuarem os mesmos testes para atividades ou combinaes de atividades
em mbito nacional, percebeu-se que:
1) Com depreciao, houve cinco combinaes (trs pares e uma tripla)
de atividades, todas elas incluindo Operaes de Aeronaves, que tiveram
o teste de custo incremental rejeitado em pelo menos um ano, e todas
tiveram rejeio no teste Stand Alone no perodo de 2002-2007;
2) Sem depreciao, houve quatro combinaes (incluindo a totalidade)
de atividades que tiveram o teste Stand Alone rejeitado em pelo menos
um ano, mas nenhuma atividade ou combinao de atividades teve
alguma rejeio no teste de custo incremental no perodo de 2002-2007.

166

Se, por um lado, contabilizar a depreciao permite levar em conta melhor o custo
de capital do aeroporto, h que se lembrar que o custo contbil difere do custo
econmico. De fato, o custo de aquisio dos equipamentos e edificaes que esto
sendo depreciados no reflete necessariamente seu real custo de oportunidade, isto
, o seu preo de mercado. Assim, por exemplo, aeroportos com investimentos
muito recentes tendem a aparecer com custos de capital mais altos, j que ainda
no depreciaram totalmente os investimentos feitos.
Vale notar que a grande diferena entre o teste de Custo Incremental, de um lado, e
o teste Stand Alone e a margem lquida (supervit ou dficit) reside nos custos
administrativos da sede, repartidos entre os aeroportos. Tais custos so a chave da
grande ineficincia do sistema Infraero, pois o contingente de pessoal da Sede e das
Superintendncias Regionais cresceu mais que o efetivo orgnico total. Todos os
indicadores de participao do pessoal da Sede nos vrios subtotais e totais, tanto
levando em conta apenas os empregados orgnicos como tambm os terceirizados,
sugerem um inchao, tanto da Sede como das Superintendncias vide Tabela 21.

31/12/2008

31/12/2007

31/12/2006

31/12/2005

31/12/2004

31/12/2003

31/12/2002

TABELA 21
PARTICIPAO DOS EMPREGADOS DA SEDE E DAS SUPERINTENDNCIAS NO TOTAL
INFRAERO
Orgnicos - Posio do Efetivo em

Dep.
SEDE
Subtotal Superintendncias
Subtotal Orgnicos Sede +
Superintendncias
Total Orgnicos

590
896

714
1011

805
1114

825
1135

947
1262

965
1.284

1.172
1.475

1.486
8.382

1.725
8.965

1.919
9.567

1.960
9.613

2.209
10.611

2.249
10.690

2.647
11.531

% SEDE no Subtotal S+S

39,70%

41,39%

41,95%

42,09%

42,87%

42,91%

44,28%

% SEDE noTotal Orgnicos

7,04%

7,96%

8,41%

8,58%

8,92%

9,03%

10,16%

% Subtotal S+S no Total

Orgnicos Infraero

17,73%

19,24%

20,06%

20,39%

20,82%

21,04%

22,96%

167

% SEDE no Total T+O

31/12/2008

31/12/2007

31/12/2006

31/12/2005

31/12/2004

31/12/2003

Dep.
SEDE
Total Terceirizados
% SEDE no Total
Terceirizados
Total Terceirizados +
Orgnicos

31/12/2002

Terceirizados - Posio do Efetivo em

217
13.882

246
14.432

393
15.858

411
12.831

437
15.861

422
18.284

355
18.139

1,56%

1,70%

2,48%

3,20%

2,76%

2,31%

1,96%

22.264

23.397

25.425

22.444

26.472

28.974

29.670

3,62%

4,10%

4,71%

5,51%

5,23%

4,79%

5,15%

Ainda a respeito dos custos indiretos, cumpre notar que, como no fizemos um
estudo de engenharia nem um estudo de gesto para dimensionar quanto de custo
indireto realmente seria necessrio para manter o aeroporto funcionando sozinho
sem a sede, devemos entender que o resultado mais prximo do que seria um teste
de custo incremental ficaria em algum lugar intermedirio entre o que calculamos e o
que deu o indicador de margem lquida (supervit ou dficit).

5. REFERNCIAS
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170

PARTE V: ESTUDOS E DADOS NECESSRIOS PARA A ESCOLHA

DO MODELO DE PRIVATIZAO/CONCESSO

1. INTRODUO
A partir do que j foi exposto nos textos sobre privatizao, regulao e alocao de
slots, podemos extrair algumas lies para a implementao das concesses e
sobre os modelos de regulao dos aeroportos. Alm disso, podemos definir os
dados e estudos que ainda se fazem necessrios para a implementao do sistema.
De uma forma resumida, o processo de concesso, regulao e alocao de slots,
envolveria as seguintes etapas:
A) Definio do fundo de integrao regional.
B) Definio dos ativos e servios que faro parte da concesso.
C) Definio da responsabilidade sobre a alocao dos slots.
D) Definio do modelo de alocao de slots (leilo versus congestion
pricing).
E) Definio do modelo de leilo de concesso dos blocos.
F) Definio da regra de reajustes das tarifas reguladas.
Para cada um desses itens, alguns estudos ainda se fazem necessrios para a
definio dos contratos. o que trataremos nas prximas sees.

2. DEFINIO DO FUNDO DE INTEGRAO REGIONAL

Como foi explicado na Parte II, Seo 5, existem dois mecanismos possveis para a
implementao de um fundo de integrao regional, que seriam: regra de reembolso
de custos ou leiles de universalizao. No primeiro caso, o regulador estabelece
alquotas de contribuio ao fundo e uma regra de transferncia para cada
aeroporto. No outro caso, o regulador declara vencedora do leilo de concesso a
firma que pedir o menor subsdio para a operao do aeroporto.
Para implementar a regra de reembolso, o regulador precisa fazer uma estimao da
demanda por cada aeroporto a ser concedido e estimar a funo custo de cada um
desses aeroportos. Na seo de definio do mercado do produto, explicamos os
problemas relacionados estimao da demanda de cada aeroporto. Ela decorre do

171

fato que a demanda por um aeroporto um processo simultneo de escolha de um

aeroporto e uma linha area para uma determinada rota. Dado que no observamos
diferentes aeroportos oferecendo os mesmos servios com as mesmas linhas
areas, separar o efeito do aeroporto na demanda uma tarefa rdua.
A forma encontrada por grande parte da literatura para a soluo desse problema
assumir que as linhas areas repassam integralmente para o preo do bilhete o valor
das tarifas cobradas pelo aeroporto. Assim, ao estimarmos as demandas por rotas
partindo e chegando a este aeroporto, estaremos estimando a demanda do mesmo.
A alternativa mais barata para determinar a elasticidade-preo de um aeroporto seria
montando uma base de dados de origem e destino a partir das informaes
coletadas nos bilhetes emitidos. O Bureau of Transportation Statistics, do
Departamento de Transporte dos EUA, possui uma base de dados como essa h
mais de 10 anos. Eles coletam informaes de 10% de todos os bilhetes emitidos
durante um trimestre nos EUA. As informaes consistem em:
1) Origem e Destino final do bilhete;
2) Distancia percorrida;
3) Trimestre em que ocorreu a viagem;
4) Nmero de Escalas ou Conexes;
5) Aeroportos onde se realizaram as escalas;
6) Nmero do Vo de cada trecho do bilhete;
7) Valor pago pelo bilhete;
8) Classe de servio.
Com esses dados seria possvel determinar a elasticidade-preo por rota partindo de
cada aeroporto usando os mtodos atualmente disponveis, e respeitando as
limitaes dos mesmos.
A estimao da funo custo de cada aeroporto uma tarefa mais complexa. Os
dados de custo atuais dos aeroportos brasileiros permitem apenas a estimao da
funo custo atual. Ao repassar o aeroporto para a administrao privada, o governo
espera que a concessionria seja mais produtiva e eficiente no uso dos recursos, o
que implica que a funo custo da firma regulada ser diferente da funo custo
atual. Assim sendo, um ndice de preos baseado na atual funo custo superestima
o custo da firma concessionria.
Uma alternativa que o regulador poderia usar seria estimar a funo custo de cada
um dos aeroportos do sistema Infraero e tomar a funo custo do aeroporto mais

172

eficiente como sendo o benchmark para os aeroportos aps a concesso. Para isso,
o regulador precisar dispor dos seguintes dados:

srie de custos totais de operao, de preferncia separados por
atividades aeronuticas e no-aeronuticas.

srie dos bens produzidos nmero de vos por tipo de aeronave
(possivelmente por segmento horrio e/ou poca do ano), volume de
carga transportado;

sries de preos dos insumos: salrio mdio dos funcionrios,
custo de manuteno do capital fsico, eletricidade, gua, entre
outros.

informaes de caractersticas observveis do aeroporto
nmero de pistas, nmero de terminais, etc.
Com os dados de demanda e custo em mos, o regulador pode determinar as
alquotas e transferncias de acordo com o programa de otimizao apresentado na
seo 5.4.1, Parte II.
A alternativa a esse sistema de taxas e transferncias seria a realizao de leiles
de universalizao. Este sistema seria muito mais simples em termos de
implementao: estabelece-se um leilo para cada um dos aeroportos deficitrios e
ganha a concesso aquele que aceitar receber o menor subsdio para a operao do
mesmo. O problema no estabelecimento de leiles de preo decrescente est
justamente na fixao do preo inicial, ou mximo, e este tambm pode ser baseado
numa estimativa dos custos atuais da unidade mais eficiente, com a vantagem de
elicitar e extrair dos licitantes os ganhos de eficincia adicionais.

3. DEFINIO DOS ATIVOS E SERVIOS QUE FARO PARTE DA

CONCESSO
A determinao dos ativos e servios includos na concesso refere-se no apenas
ao valor do ativo a ser passado iniciativa privada. Como visto na seo de
regulao, a estrutura de propriedade dos diversos servios afeta a relao
preo/qualidade oferecida aos usurios por meio dos subsdios cruzados que a
concessionria pode empregar. Alm disso, os tipos de contratos estabelecidos
entre o aeroporto e as linhas areas tm impacto significativo na probabilidade de

173

entrada de novas linhas areas no aeroporto, o que afeta diretamente o bem-estar

dos usurios.
Do que foi exposto na Parte II, Seo 4.1, dois pontos devem ser obedecidos no
desenho dos contratos:
1) No se deve permitir a locao por longo prazo de terminais para
linhas areas especficas.
2) No se deve permitir a verticalizao dos diversos servios
aeronuticos por parte da concessionria; esta poder estabelecer firmas
especficas para a proviso destes servios e que podero competir com
outras empresas da rea.
O primeiro ponto essencial para a reduo das barreiras entrada no aeroporto,
como j foi apontado em diversos estudos citados nas sees anteriores. A
experincia americana de aluguel de terminais por longo prazo para linhas areas
aconteceu para suprir as necessidades de solvncia de aeroportos com baixo
movimento de passageiros. Ao estabelecer esses contratos, as linhas areas
passaram a ser responsveis por eventuais prejuzos operacionais do aeroporto e
assim tinham incentivos a aumentar o fluxo de passageiros no mesmo. Entretanto,
essa soluo no se parece compatvel com os cenrios aqui apresentados, pois:
a) Ao se privatizar o aeroporto, ser do interesse da firma
concessionria oferecer uma poltica de preos tal que atraia mais
passageiros e linhas areas, pois isso representar aumento de
receita para a mesma. O mesmo no acontece no caso americano,
pois l os aeroportos continuam sendo firmas pblicas, sem o
objetivo de maximizar lucros;
b) Ao se permitir a administrao de terminais por parte das linhas
areas, elevam-se as barreiras entrada de novas linhas areas,
como j foi observado pelo estudo do FAA (1999) bem como outros
estudos anteriormente apresentados. Isso reduz a oferta de novos
servios no aeroporto, bem como aumenta os preos que os
passageiros pagam por seus bilhetes. Cabe lembrar que competio
potencial entre linhas areas no substitui a competio efetiva,
como j foi exaustivamente verificado na literatura emprica, descrita
na seo 4.1 da Parte II. A mera existncia de outras linhas areas
que poderiam operar a mesma rota no representa ameaa ao

174

exerccio do poder de mercado das firmas que j operam a mesma

rota (ver seo 4.1 da Parte II). Isso pode ser entendido como mais
uma evidncia dos grandes custos de entrada para uma linha area
entrante comear a operar numa dada rota.
Logo, seria prefervel permitir uma poltica de descontos mais agressiva por parte
das concessionrias para aumentar o fluxo de passageiros o que pode ser feito no
desenho da regulao tarifria mas no aumentar as barreiras entrada por meio
de contratos de exclusividade entre aeroporto e linhas areas.
O segundo ponto essencial para que a concessionria no empregue subsdios
cruzados de forma a restringir a entrada de outros competidores na proviso de
servios aeronuticos. Como foi explicado na seo 4 da Parte II, a firma
concessionria pode usar uma poltica de subsdios cruzados entre suas atividades
de forma a predar a entrada de novas firmas nos servios de groundhandling. Ao
obrigar a firma concessionria estabelecer diferentes firmas para fornecer servios
de groundhandling, permite-se que quaisquer subsdios sejam explicitados e assim
possam ser coibidos pelas autoridades de defesa da concorrncia.
Desta forma, o contrato de concesso deve incluir como ativos os terminais
(passageiros e carga), as pistas e a rea de taxiamento, bem como os terrenos
adjacentes que fizerem parte do complexo aeroporturio. A concesso no deve
incluir os servios de groundhandling, mas deve permitir que a concessionria
estabelea firmas distintas com o propsito de concorrer na prestao desses
servios. E, por fim, a concessionria no poder sublocar seus terminais para
linhas areas especficas. A infraestrutura necessria para a operao de uma linha
area balces de check-in, acesso a esteiras de bagagem e salas de embarque
deve ser de propriedade apenas da concessionria e esta deve ser capaz de prover
essa infraestrutura em pouco tempo, caso uma linha area entrante assim o queira.

4. DEFINIO DA RESPONSABILIDADE SOBRE A ALOCAO

DOS SLOTS
A receita proveniente de taxas de congestionamento/leilo de slots ser repassada
pelo governo para o aeroporto de forma a fazer investimentos em capacidade.

175

O terceiro ponto serve para resolver dois problemas relacionados alocao de

slots: por um lado, dado que o nmero de slots em um dado aeroporto faz parte do
nmero de slots que podem ser utilizados no espao areo, os aeroportos impem
uma externalidade uns aos outros ao abrirem mais slots dentro de uma regio
geogrfica. Por outro lado, como a receita pelos slots pode ser significativa, o
aeroporto pode estrategicamente postergar os investimentos em capacidade de
forma a usufruir dessa receita. Se o regulador for responsvel pela alocao dos
slots, bem como do destino dessa receita, esses dois problemas podem ser
minimizados.

5. DEFINIO DO MODELO DE ALOCAO DE SLOTS (leilo

VERSUS CONGESTION PRICING)
Na seo 6, parte III, propusemos dois tipos de mecanismos para a soluo do
problema de congestionamento em aeroportos: congestion pricing ou leilo de slots.
O primeiro requer mais trabalho por parte do regulador na determinao do preo
que reduza o congestionamento. Por outro lado, facilita o processo de escolha das
linhas areas, pois essas observaro esses preos e decidiro pela continuidade ou
no dos servios naquele aeroporto, naquele horrio, a estes preos. O segundo
mecanismo no requer que o regulador calcule o preo a serem pagos pelos slots.
Por outro lado, as firmas passam a ter um problema complexo de determinao do
conjunto de slots a fazer lances e encontrar o valor dos lances.
Para a determinao das tarifas de congestionamento, o regulador precisar dispor
dos seguintes dados:

-tempos mnimos necessrios para operaes em pista (pouso e

decolagem);

tempo mdio de fila a cada 15 minutos do dia ou um intervalo de

tempo

que

se

julgar

conveniente,

dadas

as

caractersticas

de

congestionamento do aeroporto.;

tempo mdio de antecipao (horrio planejado horrio atual) a

cada 15 minutos do dia;

tempo mdio de atraso (horrio planejado horrio atual) a cada 15

minutos do dia.

176

Com esses valores, estimam-se os custos marginais de atraso e antecipao, os

quais so usados na determinao da taxa de congestionamento conforme
apresentado na seo (?) da parte de alocao de slots.
Um mecanismo de leilo de slots necessitaria muito pouca informao de dados,
mas requer um desenho cuidadoso das suas etapas. Na seo de alocao de slots,
propomos um possvel desenho desses leiles.

6. DEFINIO DO MODELO DE LEILO DE CONCESSO DE

BLOCOS
Na Parte II, seo 5, apresentamos os leiles de universalizao como mecanismos
ideais de seleo da firma concessionria mais eficiente para aeroportos deficitrios.
Se o modelo escolhido for aquele onde um bloco consiste de apenas um aeroporto,
ento poderamos dividir o processo de concesso em dois tipos de leilo: leiles de
aeroportos superavitrios e leiles de aeroportos deficitrios. Para este ltimo, a
regra de escolha envolveria estipular um subsdio mximo para as tarifas
aeroporturias e adjudicar o contrato de concesso firma que pedisse o menor
subsdio. Para os aeroportos superavitrios, a regra seria semelhante a dos ltimos
leiles de rodovias: o governo fixaria uma tarifa mxima e ganharia aquele que
oferecesse a menor tarifa aeroporturia.
Na prtica, por se tratar de empreendimentos onde a qualidade do servio prestado
um fator importante para o bem-estar dos usurios, e qualidade de servio tem
impacto no valor da tarifa a ser cobrada, o leilo pode ser estruturado em dois
estgios: num primeiro estgio o governo fixa uma tarifa mxima e um nvel mnimo
de qualidade de servio - onde pode incluir alguns tipos de benfeitorias, expanses
ou ndices de satisfao dos usurios. As firmas competem oferecendo a menor
tarifa para esse nvel de qualidade. Num segundo estgio, as duas firmas que
ofereceram os menores valores de tarifa so chamadas para negociao com o
regulador onde a tarifa fixa no segundo melhor preo mas ganha o licitante que
oferecer o maior nvel de qualidade. Leiles dessa natureza so relativamente
comuns nos EUA no caso de licitaes onde o bem diferenciado e a qualidade do
produto um fator importante, como, por exemplo, licitaes de equipamento blico
do Departamento de Defesa dos EUA.

177

Se o modelo escolhido implicar no agrupamento de vrios aeroportos dentro de um

bloco alguns superavitrios juntos com outros deficitrios o modelo apresentado
pode tambm funcionar. A diferena seria que o governo pode definir tarifas
mximas para os aeroportos superavitrios e subsdios mximos menores para os
blocos de forma a levar em considerao possveis economias de escala/escopo
que possa haver dentro do bloco. O trade off aqui seria a maior dificuldade no
desenho dos blocos contra uma possvel reduo no valor dos subsdios a serem
repassados s firmas concessionrias.

7. DEFINIO

DA

REGRA

DE

REAJUSTES

DAS

TARIFAS

REGULADAS
Um modelo ideal de determinao das tarifas de regulao seria aquele que
determinasse a demanda de insumos do aeroporto para cada nvel de produo
no caso, do nmero de operaes do aeroporto de forma a criar um ndice do
custo operacional. A partir disso, dada uma taxa de retorno do investimento
compatvel com o risco financeiro da operao poder-se-ia estabelecer uma tarifa
mdia pelos servios prestados pela concessionria.
O que o regulador pode fazer usar um sistema de yardstick competition entre os
aeroportos. Define-se um perodo de tempo (1 ano, 2 anos) no qual os preos no
podem ser alterados e ao final desse perodo as firmas devem submeter dados de
custo, iguais queles citados no item 1. O regulador ento calcula a funo custo de
cada um desses aeroportos e reajusta a tarifa de TODOS os aeroportos pelo ndice
de demanda de insumos do aeroporto mais eficiente.

178