Sunteți pe pagina 1din 87

UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA

FACULTATEA DE DREPT TIINE ADMINSITRATIVE

SPECIALIZAREA DREPT

LUCRARE DE LICEN

Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr.IULIAN M. NEDELCU

Absolvent:
BELULESCU L.J. ION TEFAN

CRAIOVA
2013

UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA


FACULTATEA DE DREPT TIINE ADMINSITRATIVE

SPECIALIZAREA DREPT

NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV N


STATUTUL DE DREPT

Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr.IULIAN M. NEDELCU

Absolvent:
BELULESCU L.J. ION TEFAN

CRAIOVA
2013

Toi cei aflai la guvernare doresc puterea i detest slbiciunea,


doresc sigurana i detest primejdia, doresc gloria i detest ruinea 1

Xun Zi, filosof confucianist (cca 3 0 0-237 .I Ir.)

Contents
INTRODUCERE......................................................................................................................................1
CAPITOLUL I.NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV .....................................................................4
1.Consideraii generale .........................................................................................................................4
1.2. Necesitatea identificrii i explicrii terminologiei privind executivul.................................. 10
1.3. Noiunea de executiv n doctrin i n reglementrile constituionale.................................... 12
1.4. Reglementri constituionale legale ncepnd cu decembrie 1989 ......................................... 15
CAPITOLUL II.STRUCTURA EXECUTIVULUI .............................................................................. 26
1. Executivul monocratic i dualist ................................................................................................... 26
1.2. Ececutivul monocratic ............................................................................................................ 26
1.3. Executivul dualist ................................................................................................................... 29
2.eful de stat n Romnia................................................................................................................. 31
3.Guvernul Romniei i structurile acestuia...................................................................................... 34
3.1. Consideraii prealabile.Aspecte de natura istoric i terminologic ...................................... 34
3.2. Structura i componena Guvernului Romniei ..................................................................... 38
3.3. nvestitura Guvernului Romniei ........................................................................................... 42
3.4. Durata mandatului Guvernului Romniei .............................................................................. 44
3.4. Ministerele i celelalte organe administraiei publice centrale de specialitate ....................... 47
3.5. Organele administraiei publice locale ................................................................................... 51
CAPITOLUL III.ACTELE EXECUTIVULUI ..................................................................................... 52
1.Consideraii prealabile.................................................................................................................... 52
2.Actele exclusiv politice ale executivului ........................................................................................ 56
3.Actele juridice ale executivului ...................................................................................................... 59
4.Decretele Preedintelui Romniei .................................................................................................. 60
5.Hotrrile Guvernului Romniei .................................................................................................... 67
7.Actele organelor administraiei publice locale ............................................................................... 70
CONCLUZII ......................................................................................................................................... 73
BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................... 80

INTRODUCERE

Principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat, n forma sa iniial, clasic,


funcioneaz dup urmtoarea schem: statul are de ndeplinit trei funcii fundamentale,
respectiv: funcia legislativ ce presupune edictarca regulilor generale; funcia executiv ce
const n aplicarea sau executarea acestor reguli; funcia jurisdicional ce const n
rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii legilor. Exercitrii fiecrei funcii i
corespunde o putere: puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc. Fiecare
dintre aceste puteri este ncredinat unor organe distincte i independente unul fa de
cellalt: puterea legislativ unei adunri reprezentative, pentru denumirea creia se
utilizeaz, cu titlu generic, termenul de parlament; puterea executiv efului de stat
i/sau

guvernului;

puterea

judectoreasc:

autoritii

judectoreti/organelor

judectoreti1.
Aceast teorie a ncercat s creeze cele mai bune mijloace susceptibile de a stabili un
guvernmnt moderat2 care s fie att pe placul celor guvernai, ct i pe cel al
guvernanilor.
Dei paternitatea principiului separaiei puterilor este mprit de Locke3 i
Montesquieu, cel din urm fiind cel care a dezvoltat-o i fundamentat-o mult mai profund,
acest principiu i gsete originile n antichitate. Astfel, istorici precum Herodot, Tucidide,
Xenofon sau filosofi precum Platon, Aristotel ne-au transmis prin intermediul scrierilor lor
reflecii despre organizarea puterilor i nceputurile divizrii ei n Sparta i, mai ales n
Atena4.

A se vedea n acest sens, I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.45-46, dar i urm.
pentru dezvoltri cu privire la aceast teorie, ct i cu privire la criticile aduse acesteia. n acelai sens, a se
vedea, de exemplu A. Teodorescu, potrivit cruia nu se poate vorbi dect despre existena a dou puterii
puterea legislativ i puterea executiv, puterea jurisdicional fcnd parte din puterea executiv; acetia
prelund, n opinia noastr, teoria separaiei puterilor n stat aa cum a enunat -o John Locke n lucrarea sa
Essay on Civil Government; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice Teoria general, Editura
Galeriile J.L. Calderon, Bucureti, 1994, pag.150-158; I. Muraru, S.E. Tnsescu, op. cit., vol. II, pag. 620; J. Barthelemy, P. Duez, Precis elementaire de droit constitutionnel, Paris, 1926, pag. 152 i urm; G.
Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris, 1995, pag. 107-132; J.P. Jacque,
Droit constitutionnel et institutions politiques , Editura Dalloz, Paris, 2003, pag.35-36.
2
M. Morabito, D. Bourmaud, Histoire constitutionnelle el politique de la France (1789-1958), Editura
Monchresticn, Paris, 1996, pag.19 i urm.
3
J.Locke a enunat teoria separaiei puterilor n lucrarea s -a, din 1690, Tratat asupra guvernmntului civil,
Montesquieu expunndu-i, pe larg, punctul de vedere cu privire acest principiu n lucrarea sa din 1748,
Despre spiritul legilor.
4
A se vedea n acest sens i: N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dnior, D. C. Dnior, Filosoful dreptului.Marile
curente, Editura AII Beck, Bucureti, 2002, pag.45-65. Platon identific 4 forme de guvernmnt, avnd
drept criteriu - caracterul celui care preia frele puterii, i anume: timocraia sau timarhia, oligarhia,
democraia i tirania. A se vedea n acest sens, Platon, Republica, Editura Antet XX Press, Filipeti de Trg,
Cartea a V11l-a, pag.247-252, 253-257, 259-265, 267-269. Spre deosebire de acesta, Aristotel consider c
1

Aristotel vorbete pentru prima dat despre o separaie a puterilor n stat pornind de la
ideea c legea bazat pe raiune este cea care st la baza societii, iar dintre toate legile,
Constituia este cea care st la baza organizrii statale, celelalte trebuind s i se conformeze.
n acelai timp, Constituia trebuie s determine organizarea sistematic a tuturor
puterilor dintr-un stat, dar, mai ales, a celei suverane pentru c orice stat se consider bine
organizat dac este organizat n trei pri: adunarea general legislativul de astzi care
delibereaz cu privire la afacerile publice, corpul magistrailor executivul din prezent
cruia trebuie s i se hotrasc natura, atribuiunile i modul de numire, i corpul
judectoresc'. Aristotel consider c guvernmntul este nsi Constituia, identificnd trei
forme de guvernmnt, fiecare cu Constituie specific: regalitatea, aristocraia, republica,
ns n fiecare dintre acestea Constituia trebuie s reprezinte repartiia ordonat a puterii.
n opinia lui Aristotel statul este o asociaie de cetteni care se supun sau nu unei
Constituii, dar se ntreab dac virtutea care caracterizeaz orice om liber trebuie s fie o
trstur i a ceteanului, preciznd c n ceea ce-l privete pe magistrat1 pentru ca s fie
vrednic a guverna este necesar s fie totdeauna destoinic i prudent, aceast din urm calitate
fiind mult mai necesar omului politic, precum este i magistratul, dect virtutea. Referitor la
condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc un cetean pentru a face parte inclusiv din
corpul magistrailor, Aristotel menioneaz c n statele n care puterile publice sunt bazate pe
egalitatea cetenilor, precum sunt i cele care cunosc ca form de guvernmnt republica,
mai ales sub aspectul su de democraie, toi fiind asemenea, fiecare are dreptul s exercite
autoritatea la rndul su11.
Indiferent de modul n care stipulezi prin Constituie repartiia ordonat a
puterilor42, nu este de ajuns s concepi un guvernmnt perfect, trebuie, n primul rnd,
conceput un guvernmnt practicabil, iar pentru ca s poat fi realizat acesta este necesar ca o
Constituie s cuprind, printre altele, organizarea magistraturilor, mprirea puterilor,
atribuirea suveranitii2, iar legile trebuie s fie nelese doar ca norma magistratului n
exerciiul puterii3. Precum o vor face succesorii si i Aristotel trateaz, pe larg, mai nti
puterea legislativ adunarea general, dup cum o denumete acesta, iar apoi - puterea
executiv - corpul magistrailor.
exist trei forme de guvernmnt care corespund celor trei constituii pure: regalitatea, aristocraia i
republica, precum i alte trei forme de guvernmnt care deviaz de la primele, respectiv: tirania, oligarhia i
demagogia. Criteriul folosit de Aristotel n identificarea acestor tipuri de guvernmnt este repartiia
ordonat a puterii, carc se mparte totdeauna ntre asociai, fie potrivit cu nsemntatea lor particular, fie
potrivit oricrui principiu de egalitate obteasc , iar aceast repartiie nu este altceva dect Constituia.A se
vedea n acest sens, Aristotel, Politica, Editura Antet, Oradea, 2004, pag. 180, precum i pag. 177 i urm.
1
Accepiunea n care este folosit dc ctre Aristotel cuvntul magistrat este cea etimologic, de nalt
funcionar public, administrativ, exccutiv, legislativ sau in justiie, n statele roman i grec. - Idem, nota 2,
pag.79
2
Idem, pag.85.
3
Ibidem.

Capitolul XII din Cartea a Vl-a (sau a IV-a n ediiile ordinare) este dedicat acestei
puteri, fiind tratate aspecte precum durata mandatului, posibilitatea de a avea mai multe
mandate, modul de desemnare a magistrailor, numrul magistraturilor, ncercndu-se a se
identifica i o posibil definiie a acestei puteri, astfel: numrul magistraturile trebuie s
difere n funcie de mrimea statelor, fiind evident c n statele mari numrul acestora
este mare, iar n cele mici este acceptat, din lips de personal, posibilitatea ca un
magistrat s cumuleze mai multe funcii, cu condiia ca mai nti s fie stabilit numrul
funciilor indispensabile n stat i al acelora care fr a fi aa de absolut necesare, totui
i sunt trebuincioase1;
Se apreciaz c, n medie, durata mandatului unei astfel de magistraturi este de 6 luni
1 an sau puin mai mult, dar oricum n statele mari ansele ca un cetean s dein mai mult
de un mandat sunt mult reduse fa de cele ale unuia dintr-un stat mic, unde, din acelai motiv
lipsa de personal aceast posibilitate ar trebui s fie acceptat.
n ceea ce privete numirea magistrailor, consider c trebuie inut cont, mai nti, de
cteva reguli, respectiv: dreptul de a numi magistrai fie aparine tuturor cetenilor, fie doar
unor clase speciale; dreptul de a fi ales aparine fie tuturor, fie este un privilegiu legat de cens,
de natere, de merit, etc.; modul de numire este fie prin tragere la sori, fie prin alegere, fie
printr-o modalitate combinat a acestora dou. Dintre toate modurile de organizare a numirii
magistrailor, doar dou sunt apreciate de Aristotel, anume eligibilitatea prin sori, i
eligibilitatea prin alegere, urmnd a se alege una dintre aceste metode sau a se combina ntre
ele2; dei apreciaz c este dificil a defini magistraturile, menioneaz, totui, o posibil
definiie a acestora preciznd c n general, adevratele magistraturi sunt funciile care dau
drept de a delibera cu privire la oarecare obiecte, de a decide i de a ordona. Ultima
condiie este apreciat cea mai important pentru c n funcie de aceasta se poate stabili dac
ntr-adevr acel cetean particip la guvernmnt n calitate de magistrat.

1
2

Idem, pag. 176-177


Idem, pag.211-212

CAPITOLUL I.NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV


1.Consideraii generale
n secolele XVII - XVIII, ideile anticilor vor renate n ncercarea de a reaciona
mpotriva obscurantismului feudal, al nchistrii medievale, al abuzului de putere, teoria
separaiei puterilor fiind considerat ca o necesitate n lupta mpotriva monarhiei absolute,
form de guvernmnt n care regele concentra n minile sale puterea suprem, fapt sugerat
cel mai bine de Ludovic al XlV-lea atunci cnd afirma: letat cest moi (statul sunt eu).
Astfel, dei se consider c iniial accentul s-a pus pe ideea separaiei puterilor n stat,
fiind de neconceput, la acel moment, c puterile ar mai putea colabora sau, chiar mai mult
dect att, c ar putea fi ntr-un raport de echilibru manifestat prin cooperare i control
reciproc, de fapt, s-a ncercat crearea sau gsirea chiar a unui echilibru ntre puterile
identificate i, n special, ntre cea legislativ i cea executiv1. S-a punctat c pentru a evita
despotismul, este obligatoriu s nu fie ncredinate cele trei puteri cele trei funcii2 aceluiai
organ, indiferent c acesta avea un caracter individual sau colegial, fiind necesar o
specializare a acestora. S-a vorbit n acest context, despre imposibilitatea de funcionare a
principiului non-cumulului3 de funcii, principiu aplicabil inclusiv raportat la funcia
legislativ i la cea executiv. Aadar, aceste teorii au pus un accent deosebit pe trsturile
puterii legislative, respectiv ale celei executive, precum i pe raporturile dintre acestea.
Cel care i-a dat prima form doctrinar, dup Aristotel, subliniind importana unei
separri a puterilor statului pentru garantarea libertii individuale, este filozoful englez John
Locke n scrierea sa Essay on Civil Government.4
Considernd c puterea arbitrar i omnipotent a suveranului este inacceptabil, J.
Locke a apreciat c puterea politic nu poate fi absolut, limita acesteia fiind dat de chiar
drepturile naturale ale oamenilor, drepturi pentru care, de altfel, a fost i instituit.

Iniial, s-a considerat c puterea legislativ este superioar celorlalte care trebuie s i se subordoneze.
Aceast idee ce a fost exprimat de J. Locke nc din 1690, pentru ca ulterior att Montesquieu, ct i
Rousseau s considere c executarea legilor arc propriile limite naturale.
2
Filosofii iluminiti care au contribuit la fundamentarea acestei teorii au utilizat, n general, termenul de
putere ca sinonim pentru cel de funcie. n acest sens, a se vedea M. Morabito, D. Bourmaud, op. cit,
pag. 19
3
Idem.
4
A se vedea n acest sens, spre exemplu, Tudor Drganu, Drept constituional i Instituii politice Tratat elementar,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, op. cit., vol. I pag. 253-287; N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dnior, D.C. Dnior, op. cit.,
pag. 165-170.

J. Locke a considerat c existena societii este condiionat de existena legilor i,


pornind de la aceast idee, a fcut o difereniere ntre statul natural i statul civil, acesta din
urm avnd la baz un contract al crui obiect este garania drepturilor naturale. Semnatarii
acestui contract au pus la dispoziia societii civile dreptul de a pedepsi i de a face dreptate.
Acest drept e identificat cu puterea judiciar care, la rndul ei, este divizat n:
puterea legislativ, care determin faptele care ncalc regulile de convieuire i pedepsele
corespunztoare; puterea executiv, care execut n concret legile emise de puterea
legislativ i puterea confederativ, care exercit puterea statului n exterior n raport cu
celelalte state.
Divizarea puterii n cele trei puteri a fost justificat prin faptul c niciuna dintre
puterile n stal nu trebuie s fie absolut, ns aceast divizare nu trebuie s afecteze calitatea
poporului de deintor unic al puterii dintr-un stat.
Locke a mai apreciat c este necesar ca puterea legislativ i puterea executiv s fie
exercitate de titulari distinci i independeni, iar puterea judectoreasc s fie o component
a puterii legislative.
Lucrarea lui J. Locke poate fi considerat principala surs ideologic a ideilor expuse
n lucrarea sa de ctre Montesquieu (Charles-Louis de Secondai, baron de la Brede el de
Montesquieu) De lEsprit de lois (Despre spiritul legilor). Esena acestei lucrri nu
const att n identificarea celor trei puteri n stat cea legislativ; cea executiv privitoare la
chestiunile care in de dreptul ginilor, pe care o numete pur i simplu putere executiv; i
cea executiv privitoare la chestiunile care in de dreptul civil, pe care tot acesta o numete
puterea judectoreasc31, ct n faptul c acestea nu pot s fie cumulate, n special, cea
legislativ cu cea executiv, i deinute de unul i acelai organ.
Datorit efectelor pe care le-a produs n sistemele politice existente la acea vreme
asupra normelor cuprinse n constituiile nord-americane de la sfritul secolului al XVIII-lea,
inclusiv n Constituia Statelor Unite ale Americii de la 1787, precum i n constituiile
majoritii statelor moderne, teoria lui Montesquieu asupra separaiei puterilor statului a
devenit un principiu constituional de baz n orice stat de drept, iar autorul acesteia a fost
considerat adevratul printe32 al teoriei.
Montesquieu consider c puterea judectoreasc prin care principele sau
autoritatea pedepsete infraciunile i judec litigiile dintre particulari33 este oarecum
inexistent34, important fiind, aadar, modul de organizare al celorlalte dou, precum i a
raporturilor dintre acestea. Astfel, puterea legislativ trebuie s reprezinte voina general a
statului pentru c ,n temeiul ei principele sau autoritatea fac legi, le ndreapt i le

abrog1, iar puterea executiv trebuie s realizeze executarea acestei voine generale pentru
c n virtutea ei principele sau autoritatea declar rzboi sau ncheie pace, trimite sau
primete solii, ia msuri de securitate, prentmpin nvlirile2.
Referitor att la puterea executiv, ct i la cea legislativ Montesquieu mai aprecia
c pot fi ncredinate unor dregtori permaneni sau unor corpuri permanente3, ns n niciun
caz nu trebuie s fie exercitate de popor. De asemenea, acesta susinea c ar fi mai bine ca
puterea executiv s aparin unei persoane, cum era monarhul n acea perioad, pentru c
exercitarea acestei puteri poate s impun luarea unor decizii prompte. ns, n niciun caz
puterea executiv nu putea fi ncredinat unor persoane care s provin din puterea
legislativ pentru c astfel ar exista un dublu risc deciziile s fie luate doar de puterea
legislativ, caz n care statul ar cdea n anarhie4, fie deciziile ar fi luate doar de puterea
executiv, caz n care aceasta ar deveni absolut.
Sub aspectul atribuiilor pe care le-ar avea puterea executiv, Montesquieu ia-n
considerare urmtoarele: aceasta trebuie s fie cea care s stabileasc data i durata
convocrii puterii legislative; trebuie s aib dreptul de a se mpotrivi iniiativelor legislative
pentru c altfel puterea legislativ ar deveni despotic; monarhul, dac deine puterea
executiv, nu trebuie s judece litigii, dar trebuie s aib dreptul de a numi judectorii.
Montesquieu consider, de altfel, c exercitarea acestor atribuii se poate face pe o perioad
determinat pentru c n orice dregtorie, ntinderea puterii trebuie s fie compensat prin
scurtimea duratei sale5, dar i c nu trebuie confundat Consiliul principelui cu puterea
executiv pe care o reprezint monarhul pentru c cel dinti este prin natura sa depozitarul
voinei momentane a principelui6.
Montesquieu nu numai c nu a precizat despre cele trei puteri identificate faptul c ar
trebui s se organizeze i s funcioneze ca fiind separate ntre ele, ci, din contr, a subliniat
c ar trebui s se controleze reciproc, pentru a se evita ca vreuna s devin despotic. n acest
sens, au fost identificate i mijloacele prin care acest control poate fi realizat.
Astfel, Montequieu a menionat c puterea executiv ar trebui s aib dreptul de a se
mpotrivi iniiativelor legislativului, mai mult dect att ar trebui s participe la legiferare prin
exercitarea unui drept de veto pentru ca astfel s nu fie lipsit de propriile prerogative.
Dreptul de iniiativ legislativ aparinnd executivului nu trebuie s fie un drept absolut

Idem, op. cit., vol. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI. pag.195. 197.
Ibidem.
3
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI, pag. 197.
4
Idem, op. cit., voi. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI. pag.201.
5
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a ll-a. Capitolul III, pag.26.
6
Idem, op. cit., vol. I, Cartea a ll-a. Capitolul III, pag.29.
2

tocmai pentru c existena acestui veritabil drept de veto i-ar da dreptul de a respinge acele
propuneri cu care nu este de acord.
ns, aplicarea legilor trebuie s fie o atribuie exclusiv a executivului, legislativul
neputnd nici s le aplice, dar nici s ngrdeasc tocmai aplicarea lor pentru c executivul
acioneaz limitat prin realizarea unor aciuni prompte. Totui legislativului i se recunoate
dreptul s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe
care le-a fcut ea1, controlnd, astfel, activitatea executivului. n urma realizrii acestui
control, legislativul nu are dreptul de a judeca persoana care a greit, aceasta trebuind s fie
inviolabil, dar cum cel nvestit cu puterea executiv nu poate aplica ru nicio lege tar s
aib sftuitori pornii spre ru, ce ursc legile ca minitri, dei ele i socotesc ca oameni,
acetia pot fi anchetai i pedepsii2, dar numai de puterea judectoreasc.
J.J. Rousseau, plecnd de la constatarea c puterea, suveranitatea dup cum o numea
acesta, este inalienabil i indivizibil, susine c aceasta nu poate fi divizat, mprit n mai
multe alte puteri.
Identificnd dou cauze ce produc orice aciune uman: una moral reprezentat de
voin i care determin actul i una fizic reprezentat de putere i care ndeplinete actul,
Rousseau le ntlnete i atunci cnd se vorbete despre corpul politic, fora fiind cunoscut
sub numele de putere legislativ, iar puterea sub cel de putere executiv.
Rousseau apreciaz c puterea legislativ aparine poporului, ns puterea executiv
nu poate aparine acestuia pentru c fora public pentru a fi pus n aciune i pentru a fi
unit potrivit directivelor voinei generale n vederea crerii legturii dintre stat i suveran3
(acesta este de fapt titularul puterii, s.n.) are nevoie de un agent. Acest agent este reprezentat
de fapt de guvernmnt care nu deine, aadar, puterea i care este un corp intermediar, plasat
ntre supui i suveran, corp care este nsrcinat cu aplicarea legilor i meninerea libertii
civile i politice. Acest guvernmnt, numit i administraie suprem4, presupune exercitarea
legitim a puterii executive, din cadrul su trebuind s fac parte i regele sau monarhul, iar
principe sau magistrat va fi numit omul sau corpul nsrcinat cu aceast administraie5.
Pentru c suveranul este cel care guverneaz, guvernmntul primete ordine de la acesta,
ordine pe care, la rndul su, le transmite poporului pentru ca statul s aib un echilibru, iar
existena acestuia din urm este condiionat de existena unui echilibru ntre puterea

Idem, op. cit., vol. I, Cartea a Xl-a, Capitolul VI. pag.202.


Ibidem.
3
J.J. Rousseau, Contractul social, Editura Antet XX Press, Filipeti de Trg, pag.52 -53.
4
Ibidem.
5
Idem, pag.53.
2

guvernmntului i cea a cetenilor care sunt pe de o parte suverani i pe de alt parte


supui1.
Referitor la puterea executiv Rousseau mai precizeaz c aceasta trebuie s fie
separat de puterea legislativ, principele sau magistratul care o reprezint pe cea dinti va
putea primi din partea suveranului dreptul de a cere s se fac ceea ce el nu face tocmai
pentru c cetenii fiind toi egali prin contractul social, ceea ce suni cu toii obligai s fac
poate fi ordonat de ctre toi. ns, Rousseau menioneaz, contestnd existena
guvernmntului reprezentativ2, c este limpede c n puterea legislativ poporul nu poate fi
reprezentat, dar el poate i trebuie s fie reprezentat n puterea executiv, care nu este dect
fora adugat legii3.
Separarea dintre legislativ i executiv nu trebuie s fie interpretat ca o independen a
unuia fa de cellalt. n acest sens Rousseau subliniaz c puterea executiv trebuie s
depind de cea legislativ, orice defect de proporie prin divizarea guvernmntului4
trebuie s fie nlturat imediat. Mai mult dect att acesta consider c pot fi instituii nite
magistrai intermediari care s foloseasc doar la cumpnirea celor dou puteri i la
meninerea drepturilor respective5 i care s contribuie la temperarea guvernmntului. De
asemenea, Rousseau apreciaz c dac este necesar, pe lng aceast form de control, pot fi
instituite i tribunale6 pentru a fi nlturat orice afectare a guvernmntului.
n ceea ce privete apariia guvernmntului, Rousseau susine c pot f identificate
dou momente: stabilirea acestuia prin lege de ctre suveran, pe de o parte, i, pe de alt parte
executarea acestei legi, adic numirea efilor care s fie nsrcinai cu guvernmntul care a
fost stabilit7.
Actul prin care se instituie executivul nu este un contract, ci o lege pentru c
depozitarii puterii executive nu sunt stpnii poporului, ci slujbaii lui, c el i poate numi i
destitui cnd i place, c nu e vorba ca ei s contracteze, ci s asculte; i c asumndu-i
funciunile impuse lor de ctre stat, ei nu fac altceva dect s-i ndeplineasc datoria de
ceteni, far a avea n niciun chip dreptul s discute asupra condiiilor8.
Contestat de muli, considerat demodat, propunndu-se chiar i nlturarea9
acesteia, teoria fundamentat de Montesquieu a supravieuit de-a lungul secolelor, fiind i

1
2
3

Idem, pag.54.
A se vedea n acest sens, J.J. Rousseau, op. cit., pag.86-87.
Idem, pag.88.

Idem, pag.73.

Ibidem.
Ibidem.
7
J.J. Rousseau, op. Cit., pag.91.
8
Idem, pag.92
9
Despre criticile aduse acestei teorii, a se vedea, spre exemplu, I.Muraru, S.E.Tnsescu, Drept
constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 271 -275. I.Deleanu, Drept
6

astzi unul dintre fundamentele regimurilor politice contemporane, stnd chiar la baza
clasificrii acestora n regimuri care practic confuzia puterilor (fie n favoarea legislativului,
fie n favoarea executivului) i regimuri care realizeaz separaia puterilor1.
Apreciem c, n primul rnd, constituia oricrui stat modern nu este altceva dect
repartiia ordonat a puterii2, motiv pentru care ar fi exagerat a se vorbi despre separaia
celor trei puteri n stat, fiind de neconceput o separare absolut a acestora, o lips total de
colaborare ntre acestea sau, altfel spus, independena acestora. De altfel n majoritatea
actualelor constituii este fie nscris expresis verbis principiul separaiei i echilibrului
puterilor n stat, fie organizarea puterilor3, mai precis a autoritilor care exercit cele trei
puteri n stat, este reglementat n concordan cu acest principiu, interpretarea textelor
constituionale prin metode specifice permind identificarea existenei i aciunii acestui
principiu i n aceste cazuri.
Aadar puterea politic este una singur, indivizibil, ce aparine unui popor. Modul
de organizare conceput prin intermediul principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat
privete, de fapt, aceast putere, nefiind vorba aadar de existena mai multor puteri ntr-un
stat, ci a mai multor autoriti care exercit cele trei funcii fundamentale dintr-un stat - cea
legislativ, cea executiv i cea judectoreasc, dar i a altor funcii noi, precum funcia de
deliberare a parlamentului; funcia de control a acestuia asupra activitii executive, funcia de
directivare a politicii naionale i de administrare4 a organelor executive, n special a
guvernului, etc. Va trebui s inem cont i dc faptul c la momentul fundamentrii acestei
teorii nu existau partidele politice, iar apariia acestora a influenat-o, far nici un dubiu, dar,
n nici un caz, nu a determinatn nlocuirea separaiei puterilor cu confuzia acestora.
n acest context, considerm c, mai mult ca oricnd, sunt valabile cuvintele lui
J.J.Rousseau potrivit crora dac puterea legiuitoare este inima statului, puterea executiv
este creierul care pune toate prile n micarc , vorbe ce exprim o concluzie anticipat a
realitilor constituionale, politice, economice i nu numai referitoare, n general, la executiv

constituional i instituii politice tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, vol. I, pag. 76 -91; precum
i Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.45-57. Trebuie amintit faptul c exist i autori care au
apreciat c nu acest principiu este cel care a stat la baza existenei structurii guvernmntului unui anumit
stat, structur care chiar dac este identic cu cea expus de principiul n cauz, se datoreaz experienei
celor care au furit constituia. A se vedea n acest sens L. Fisher, Constitutional conflicts between Congress
and the President, Princeton University Press, 1985, pag.10 i urmtoarele.
1
I. Muraru, S. E. Tnsescu, op. cit., voi. II, pag. 9 -10
2
Aristotel, op.cit., pag. 80.
3
n acest sens sunt prevederile unor constituii precum cea a Argentinei (Partea a Il -a a acesteia este
consacrat Autoritilor Naionale, iar n cadrul acesteia primul Titlu reglementeaz Guvernarea
federal, respectiv puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc, un capitol distinct fiind
destinat Ministerului Public ); cea a Olandei care reglementeaz n Capitolul II - Capitolul VI cele trei puteri,
precum i modul lor de organizare, actele pe care le emit; cea a Statelor Unite ale Americii n care n art.l art.3 sunt prevzute reglementrile celor trei puteri - legislativ, executiv i judectoreasc.
4
P. Pactet, op. cit., pag. 116.

i, n particular, la guvern, potrivit crora rolul acestora a crescut n primul rnd n


detrimentul legislativului.

1.2. Necesitatea identificrii i explicrii terminologiei privind executivul

Noua nfaiare a executivului determinat de dinamica vieii cotidiene, n general, i,


n special, de cea a celei politice i a celei economice care au impulsionat creterea rolului, cu
precdere al guvernului, a determinat transformarea executivului dintr-un element secundar i
subordonat legislativului ntr-un element motor i dinamic al ntregului sistem politic ,
realitatea zilelor de astzi demonstrnd cu orice ocazie vizibilitatea executivului i a aciunilor
sale.
Se poate aprecia, n mod obiectiv i corect faptul c executivul nu mai apare ca o
autoritate unic i personalizat, acum putndu-se vorbi despre organe executive care posed
deplinul exerciiu al puterii politice, lucru evident dac observm c n regimurile
parlamentare i semiprezideniale la putere este adus acel guvern care trebuie s nfptuiasc
platforma electoral a partidului nvingtor n alegeri, platform ce devine program de
guvernare (aducerea la putere este realizat prin intermediul majoritii parlamentare).
Realitatea ne arat c, n urma jocurilor politice, uneori, chiar executivul, dar mai ales
guvernul, urmrete ca n parlament majoritatea s-i fie favorabil. Dei n regimurile
prezideniale, exemplul cel mai elocvent fiind cel consacrat de Constituia Statelor Unite ale
Americii, parlamentul, n spe Congresul american1, nu contribuie la formarea executivului,
respectiv a guvernului, nu trebuie ignorat raportul dintre majoritatea parlamentar i
preedinte, cel care, conform art. 2 paragraful 1 din Constituia S.U.A, exercit puterea
executiv. De asemenea nu trebuie apreciat c cele dou autoriti Congresul i Preedintele
S.U.A. sunt total separate, complet independente pentru c doar n aparen Preedintele
dintr-un astfel de stat este mai puternic, existnd i ntre acesta i legislativ un echilibru fragil
al puterii83.
Importana crescnd a unora dintre domeniile vieii economice i social-politice a
unui stat, precum cel al politicii externe, impune adoptarea unor msuri rapide i eficiente, iar
1

n doctrina american se apreciaz c ntre parlamentul specific unui regim parlamentar de inspiraie
britanic i congresul specific unui regim prezidenial de inspiraie american, nu exist identitate. Astfel, se
consider c un parlament linele a fi format din persoane care sunt loiale partidului care a ieil nvin gtor la
nivel naional n urma alegerilor, persoane care sc ntlnesc pentru a dezbate i a vota asupra problemelor
partidului. Pe de alt parte, un congres tinde s fie format din persoane care se consider ca fiind
reprezentani independeni ai district elor sau ai statelor i care, n timp ce sunt dispui s sprijine partidul lor
n orice probleme, refuz s voteze altfel decl le solicit propriile credine i interese. A se vedea n acest
sens, J.Q. Wilson, American government. Institutions and Policies, Harvard IJniversity and IJniversity of
California, Los Angeles, 1986, pag.265.

10

modul greoi de lucru al oricrui parlament nu face posibil acest lucru. n acest sens, unele
atribuii ale legislativului vor fi trecute n sarcina executivului (unul dintre cele mai elocvente
exemple n acest sens este delegarea legislativ). Exist, ns, i riscul ca unele atribuii ale
legislativului s fie preluate abuziv de executiv punndu-se n pericol principiul
constituional al separaiei i echilibrului puterilor n stat.
Exemplul oferit i-n aceast situaie poate fi tot instituia delegrii legislative care
folosit n mod abuziv, la limita prevederilor constituionale, poate determina, cel puin
aparent, un transfer al funciei legislative a oricrui parlament ctre executiv i, n special,
ctre guvern. Nu trebuie omis c o funcie important a unui parlament ntr-un regim
parlamentar este cea de control a ntregii activiti a guvernului, de la naterea pn la
dispariia sa1. O astfel de apreciere considerm c este corect cu att mai mult ntr-un regim
semiprezidenial unde preedintele de republic este ales direct de ctre cetenii cu drept de
vot, iar atribuiile acestuia sunt mai nsemnate, ca numr i ca importan, fa de cele ale
unui preedinte de republic dintr-un stat cu un regim parlamentar.
Nu trebuie omis nici faptul c prevederile unor constituii consacr faptul c guvernul,
uneori chiar primul-ministru, exercit i conducerea general asupra administraiei publice.
Este necesar, aadar, a fi stabilit raportul dintre executiv i administraie public, avndu-se n
vedere i faptul c exist tendina a se considera c cele dou noiuni se identific una cu
cealalt.
Nu trebuie, de asemenea, s ignorm deosebirile, precum i asemnrile sub diferite
aspecte structur, componen, mod de desemnare, funcii, atribuii, acte, raporturi cu
celelalte puteri n stat i, n primul rnd, cu legislativul, etc. dintre executivele specifice
diferitelor regimuri politice.
n concluzie, identificarea i explicarea terminologiei folosite de legile fundamentale
cu privire la executiv, va permite:
1.

delimitarea clar dintre acesta i celelalte puteri n stat, dar n special,

fa de legislativ, delimitare care va trebui s aib n vedere i reliefarea


funciilor executivului;
2.

identificarea structurii executivului;

3.

n cazul executivului bicefal sau dualist, identificarea celor care-1

reprezint i a raporturilor dintre organele i autoritile care-1 formeaz;


4.

stabilirea atribuiilor pe care le au astzi organele care exercit funcia

executiv n stat;
5.
1

stabilirea existenei sau nu a unui raport ntre executiv i administraia

P. Pactet, op. cit., pag. 121.

11

public, iar n cazul n care acesta exist, a naturii acestuia, precum i a


consecinelor ce pot aprea;
6.

constatarea evoluiei executivului din perspectiva principiului separaiei

i echilibrului puterilor n stat, actualitatea acestui principiu reliefnd i


meninerea funciilor tradiionale ale executivului aa cum au fost acestea
stabilite de cei ce au fundamentat principiul amintit, dar i dobndirea unor noi
funcii de executiv.

1.3. Noiunea de executiv n doctrin i n reglementrile constituionale

1.3.1. Noiunea de executiv n doctrina i n constituiile strine

Executivul, fiind una dintre puterile statului, i va gsi reglementarea n primul rnd
n constituiile statelor i, eventual, n reglementri de natur constituional ale acestora. Ins
studierea acestora demonstreaz faptul c nu se utilizeaz aceeai terminologie pentru a
identifica aceast putere, apelndu-se la expresii diferite, precum puterea executiv,
autoritate administrativ, administraie de stat, sau se evit folosirea vreunuia din
termenii amintii, preferndu-se identificarea autoritilor ce exercit aceast putere, precum
i a atribuiilor acestor autoriti, caz n care termenii folosii sunt: guvern, consiliu de
minitri, executiv, administraie, ef de stat, preedinte, rege.
n principiu, autoritile i organele care exercit funcia executiv a statului
desfaoar activitatea statal care const n organizarea executrii i executarea n concret a
legilor , ns n realizarea acesteia un rol important, de baz l are i administraia public. In
unele constituii reglementrile cu privire la administraia public se regsesc n capitolul,
titlul sau partea dedicate organelor executive, pe cnd n altele acestea formeaz un capitol
distinct.
n alt ordine de idei trebuie amintit i faptul c n exercitarea atribuiilor sale,
Preedintele Republicii emite, conform art. 90 alin.(l), decrete i ordine executive care sunt
superioare ca for juridic actelor emise de ctre Guvern n exercitarea propriilor sale
atribuii1.
Pe de alt parte structura de stat federativ a Rusiei va influena i executivul.
1

n acest sens, spre exemplu, art. 113 al Constituiei Federaiei Ruse prevede c Preedintele Guvernului
acesteia stabilete principalele direcii ale activitii Guvernului Federaiei Ruse i organizeaz activitatea
acestuia n concordan cu Constituia Federaiei Ruse, cu legile federale, precum i cu decretele
Preedintelui Rusiei.

12

Astfel, art. 71 lit. d) menioneaz c sistemul acestor organe, organizarea, activitatea i


formarea lor sunt de competena Federaiei Ruse. Ins art. 77 alin.(l) permite ca, respectnduse bazele ornduirii constituionale ale federaiei i principiile generale ale organizrii
organelor executive ale puterii de stat, subiectele de drept ce formeaz federaia - de la state
pn la districte autonome - s aib dreptul s-i constituie propriul sistem, inclusiv, al
organelor executive. Cu toate acestea, cu respectarea limitelor competenei stabilite de
Constituie, aceste organe executive alturi de cele ale federaiei, conform alin.(2) al aceluiai
articol, formeaz sistemul organelor execulivc.

1.3.2. Doctrina strin

Plecnd de la premisa potrivit creia ntre puterile statului trebuie s existe o separare
net, cvasiabsolut, dar i un echilibru, legiuitorul constituant francez a reglementat
organizarea i funcionarea autoritilor franceze pornind de la principiul separaiei i
echilibrului puterilor n stat, chiar dac nu a consemnat, expresis verbis, aplicarea acestuia.
Dei doctrina francez nu este unanim n aprecierea naturii regimului politic
consacrat de Constituia francez n vigoare, nu putem ignora faptul c, prin dispoziiile
acesteia, puterea executiv Preedintele Republicii i Guvernul beneficiaz de o
preponderen n raport cu Parlamentul ce-i pstreaz funciile tradiionale. De asemenea,
spre deosebire de prevederile Constituiei Romniei care, prin prerogativele consacrate,
permite considerarea Preedintelui Republicii ca fiind unul dintre elementele executivului,
ns prin natura atribuiilor sale i este conferit un rol preponderent politic axat pe 3 piloni de
baz - reprezentare, mediere i garantare, i mai puin decizional, Constituia Franei prevede
un Preedinte mult mai puternic att din punct de vedere decizional, ct i politic.
Executivul este, aadar, unul bicefal n care, ns, datorit prerogativelor conferite de
art. 5 art. 19 din Constituie, Preedintele Republicii concentreaz puterea dc decizie statal,
rolul Guvernului fiind unul preponderent executiv. In acest scop, conform art. 20 alin.(l),
Preedintele hotrte i conduce politica naiunii dispunnd n acest sens de administraie
[alin.(2) al art. 20], dar este i arbitru ntre puterile statului.
Sub aspect terminologic, se poate observa c s-a preferat identificarea i a puterii
executive direct prin autoritile crora normele constituionale Ic ncredineaz exercitarea
acesteia, respectiv Preedintele Republicii i Guvern sau Consiliu de Minitri.
Ct privete Guvernul, respectiv Consiliul de Minitri se poate constata c, dei
Constituia le utilizeaz pe ambele, nu precizeaz distincia dintre acestea, neputnd fi nici
identificat vreuna.

13

Un regim politic nici parlamentar, nici prezidenial inspirat uneori chiar i de cel
fundamentat n Frana urmare a reformei constituionale din anul 1962, poate fi ntlnit i n
alte state, precum Portugalia, Finlanda sau Austria.
Astfel1, mprumutnd2 modelul francez i sub aspectul identificrii puterii n stat i a
modului de exercitare a acesteia, Constituia Portugaliei3 a prevzut, conform art. 113
alin.(l), faptul c organele supreme care exercit suveranitatea deinut de popor [art. 3
alin.(l) din acelai act normativi sunt, pe lng Adunarea Republicii i instanele de judecat,
Preedintele Republicii i Guvernul.
Constituia nu folosete, aadar, termenul de executiv, ns existena celor trei
clasice puteri, inclusiv a celei executive, este indicat nu doar de prevederea constituional
anterior menionat, ci i de cea a art. 114 alin.(l) care subliniaz separaia, dar i
interdependena organelor statului exponente ale acestora.
Opiunea legiuitorului constituant portughez pentru un preedinte de republic cu un
rol veritabil i nu decorativ n cadrul executivului este vizibil din faptul c acesta este cel
care, conform art. 136 alin.(l) lit. f) i a art. 190 alin.(l), numete primul- ministru, iar, potrivit
lit. g) a aceluiai articol, acesta demite Guvernul i-l elibereaz din funcie pe primul-ministru
n limitele constituionale.
Rolul executivului, cu precdere al Guvernului, nu se reduce doar la aspectul politic a
crui exprimare se reflect exclusiv la nivelul sferei executive astfel c fiecare dintre aceste
constituii consfinete faptul c acesta face i administraie. Astfel art. 20 alin.(2) al
Constituiei Franei precizeaz c Guvernul dispune de administraie, iar art. 65 alin.(l) i art.
119 alin.(l) din Constituia Finlandei fac trimitere la atribuiile de natur administrativ pe
care Guvernul i ministerele n calitate de autoriti ale administraiei de stat sunt ndreptite
a le exercita. Mai mult dect att art. 185 al Constituiei Portugaliei specific calitatea
Guvernului de cel mai nalt organ al administraiei publice, ale crui atribuii exercitate n

Spre deosebire de alte constituii, cea portughez, n spe art. 186 i art. 187 alin.(l), distinge, sub aspectul
compoziiei, ntre Guvern care este format din primul -ministru, minitri, secretarii de stal i subsecretarii de
stat, pe de o parte, i, pe de alt parte Consiliul de Minitri care este format doar din primul -ministru,
viceprim-ministru, dac o astfel dc funcie se nfiineaz, i minitri, l'a de aceste reglementri, Constituia
finlandei prevede expres, conform art. 3 alin.(2), c, dei p uterea aparine poporului, exercitarea acesteia se
face de autoriti distincte ce reprezint cele trei puteri clasice, puterea guvernamental sau executiv este
exercitat de Preedintele Republicii i Guvern, membrii acestuia avnd nevoie de ncrederea a cordat de
Parlament. Rolul Preedintelui n cadrul executivului este sensibil mai pregnant dect cel al Guvernului
pentru c, printre alte atribuii ale sale, Preedintele poate, potrivit art. 64 alin.(2), demite Guvernul sau un
ministru dac acesta nu se mai bucur de ncrederea Parlamentului, chiar dac nu a fost fcut o cerere n
scris n acest sens, iar una dintre principalele ndatoriri ale Guvernului, prevzute de art. 65 alin.(2), este
aceea de a pune n aplicare deciziile Preedintelui Republicii.
2
Pentru un punct de vedere contrar potrivit cruia regimul politic portughez este unul parlamentar a se
vedea C. Ionescu, Regimuri politice contemporane, op. cit., pag.279-281
3
Constituia Portugaliei a fost adoptat la dat de 2 aprilie 1976, dar a i ntrat n vigoare, conform art.298
alin.(2) al acesteia, la data de 25 aprilie 1976.

14

vederea realizrii funciilor administrative sunt enumerate, expres i limitativ, de art. 202 al
aceluiai act normativ.

1.4.Reglementri constituionale legale ncepnd cu decembrie 1989

n 1991, prin adoptarea unei noi constituii, Constituia Romniei de la 1965 va fi


abrogat. Constituantul romn de la acel moment nu a optat pentru nscrierea expres a
principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat. Interpretarea sistematic a dispoziiilor
constituionale, alturi de faptul c toate cele trei clasice puteri legislativ, executiv i
judectoreasc se regsesc n aceste dispoziii, reglementarea lor fiind cea clasic,
consacrat, precum i de faptul c este asigurat o preeminen a Parlamentului n raport cu
celelalte autoriti statale, raporturile dintre autoritile publice fiind caracterizate de echilibru
prin colaborare i control, permit constatarea consacrrii echilibrului puterilor n stat n
coninutul i semnificaia sa tiinific i modern1. La rndul su, doctrina va lua n
considerare modificrile survenite i, n funcie de acestea, i va exprima punctul de vedere
cu privire la noiunea de executiv, de administraie public, precum i referitor la
raporturile dintre acestea.
Astfel, Ioan Santai2 consider c se poate vorbi despre o activitate executiv ca o
form fundamental de activitate a statului ce realizeaz puterea de stat i care const din
executarea legilor i a altor acte subordonate acestora, nfptuit de autoritile publice.
Aceast activitate de executare const din: activiti de conducere, spre exemplu atunci
cnd un guvern adopt acte prin care coordoneaz activitatea ministerelor; activiti de
organizare a executrii, spre exemplu n cazul n care un minister elaboreaz instruciuni ce
asigur aplicarea unitar a unui act cu for juridic superioar, precum o lege, sau o hotrre
guvernamental; activiti de executare n concret a legilor i a altor acte juridice subordonate
lor, cum ar fi atunci cnd un primar emite o autorizatie.
Formele concrete ale activitii executive sunt considerate a fi actele juridice i faptele
material-juridice, forme concrete i tipice de realizare a activitii executive, dar i actele
politice i operaiunile tehnico-materiale, acestea din urm formnd categoria faptelor
nejuridice3.

A se vedea Muraru, S.H. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2001, pag. 277.
2
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2000,
vol. II, pag. 13-29. Precizm c acest autor este i unul dintre susintorii tezei ncconcordanei amintit n
cele ce preced.
3
I. Santai, Drept adminsitrativ i tiina admini straiei, Risoprint, 2008 Cluj-Napoca, op. cit., vol. II, pag.
15-19.

15

Se apreciaz, de asemenea, c activitatea executiv presupune dou aspecte: activitate


de conducere i cea de execuie. Raportul dintre acestea fiind diferit n cadrul organelor
administraiei publice astfel c n cazul unei autoriti aflate pe o treapt ierarhic mai nalt
va predomina activitatea de conducere, iar, evident, n cazul unui organ de stat aflat la un
nivel ierarhic mai sczut vor predomina actele i faptele de execuie. Ins exist i
posibilitatea ca la nivelul aceluiai organ s se poat adopta acte de conducere concomitent cu
adoptarea i realizarea actelor de execuie i, mai mult dect att, aprecierea unei aciuni ca
fiind msur de conducere sau de execuie, depinde de sistemul de referine la care ne
raportm n cadrul ierarhiei administrative.
Astfel un act care apare de conducere pentru un organ inferior, pentru organul ierarhic
superior celui care l-a emis poate fi un act de execuie.
Aceste aspecte ale activitii executive cel de conducere i, respectiv, cel de
execuie presupun existena activitii organizatorice necesar dirijrii, coordonrii,
ndrumrii i controlului sistemului administrativ respectiv, iar punerea n executare i
executarea nsi presupun msuri organizatorice n vederea unei realizri eficiente, motiv
pentru care, apreciaz autorul, administraia mai este considerat ca reprezentnd tocmai
activitatea organizatoric a statului1.
Sunt identificate i trsturi ale activitii executive a statului neccsare pentru a o
deosebi de celelalte forme de activitate ale acestuia i, n special consider autorul, de
activitatea de exercitare a puterii legislative, trsturi care evideniaz dependena
activitii executive de activitatea legislativului. Astfel pot fi reinute din cele ase trsturi 2
cea potrivit creia activitatea executiv este derivat, intervenind secundum legem, n baza
unei mputerniciri stabilite expres sau tacit de lege, chiar dac administraia recurge la
reglementarea normativ a unor raporturi sociale, inclusiv pe cale primar prin intermediul
ordonanelor guvernamentale, precum i cea conform creia activitatea executiv este limitat
la realizarea strict a prevederilor stabilite prin lege.
Din modul de studiere a ceea ce nseamn activitatea executiv observm c este
mprtit aceeai opinie cu cea a lui T. Drganu pentru c aceast activitate este
considerat una dintre formele fundamentale de activitate ale statului i nu o form concret
de realizare a puterii de stat . Pe de alt parte, considerndu-se c acele patru forme concrete
de realizare a activitii executive pot fi denumite generic fapt administrativ 3 definit ca un

Ibidem.
Aceste trsturi ale activitii executive sunt urmtoarele: este derivat, este limitat, este organizatoric,
are un caracter complex, realizeaz att propriile acte juridice, ct i acte aparinnd altor subiecte de drept,
la nevoie actele executate de administraie putnd fi realizate prin fora de constrngere a statului. A se vedea
n acest sens I. Santai, op. cit., pag. 14 -15.
3
I. Santai, op. cit., pag. 18.
2

16

fapt social subordonat unor valori politice superioare i exterioare administraiei, se stabilete,
sub aspect formal organic, un raport parte ntreg ntre executiv i administraie. Fa de
acest punct de vedere considerm c, sub aspectul menionai, ntre executiv i administraie
public exist identitate innd cont de faptul c, dei n accepiunea material-funcional
administraia nu este singura problem a executivului, dar este exclusiv o problem a
acesteia, precum i de aprecierea c n cazul n care faptul administrativ are de realizat o
valoare politic, suntem n prezena unei administraii publice1.
Majoritatea doctrinei administrative consider c nu exist identitate ntre executiv i
administraie public.
Astfel ntr-o opinie pornind de la modalitatea n care Constituia Romniei de la
1991 a reglementat sistemul autoritilor publice, precum i de la faptul c legiuitorul
constituant a evitat, n mod expres, folosirea noiunii de putere executiv, dar i a celor de
putere judectoreasc sau putere legislativ, se apreciaz c trebuie realizat o difereniere, o
nuanare ntre dou concepte: activitatea executiv i activitatea administrativ .
Se identific puterile prin funciile statului, iar modalitatea de realizare a funciei
executive este apreciat a consta n desfurarea a dou categorii de activiti: unele de
guvernare, iar altele de administrare.
Se apreciaz c aceste activiti de guvernare, ce pot fi identificate cu aa-numita
activitate executiv, in exclusiv de puterea statului, pot fi ntlnite n sfera oricreia dintre
puterile statului, mbrac att forma actului juridic, ct i pe cea a operaiunilor materialtehnice i sunt realizate, n exclusivitate, de organele statului, majoritatea acestora fiind create
special pentru realizarea acestei activiti. Cele susinute astfel sunt un argument n plus al
dimensiunii politice a acestor activiti, caracter mprumutat, de la stat i de la puterea de
stat2, tuturor activitilor prin care se realizeaz puterea statului i, deci, i activitilor
executive. O alt caracteristic a activitilor executive const n aceea c sc nfptuiesc de
ctre structuri organizatorice (organe) ale statului ca urmare a mputernicirilor primite din
partea statului, mputerniciri care sunt obligaii i nu faculti pentru acestea323.
Spre deosebire de activitile executive, cele administrative: nu sunt n mod
obligatoriu legate de puterea politic a statului; se nfptuiesc de oricare dintre puterile
statului; constau, de regul, n acte de gestiune i fapte materiale, actele juridice avnd, mai
ales, un caracter individual; se realizeaz att de organe ale statului, ct i de structuri
organizatorice nestatale, autoriti ale administraiei publice locale, regii autonome, instituii

1
2

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, vol. I, op. cit., pag. 7.


Ibidem.

17

publice, societi comerciale, asociaii i fundaii ori de servicii particulare, dar de interes
public, precum sunt notarii sau avocaii1.
Trecnd n revist punctele de vedere privind executivul, inclusiv ale autorilor unor
lucrri de specialitate n domeniul dreptului constituional, un alt autor' apreciaz c, n pofida
contradictorialitii acestor opinii, puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii
administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze
la conducerea acesteia. Se precizeaz, totui, c, ntr-un sens general, executivul sau puterea
executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii i care presupune i
desfurarea unor ct mai diverse activiti precum: exercitarea funciei de ef al statului,
coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii sau de
organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului
legislativ, ca i conducerea general a statului .
Cu toate acestea se prefer definirea noiunii de administraie public din perspectiva
doctrinei din Statele Unite ale Americii. Astfel prin administraie public se nelege
folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii
mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile
i serviciile pentru societate n ansamblu,ct i pentru segmentele acesteia2.
Aadar administraia public n raport cu executivul este considerat a fi o form de
exercitare a puterii executive n stat3, iar trsturile4 principale ale administraiei publice
identificate de autor sunt un argument n favoarea acestei realiti.
Din punct de vedere structural, acelai autor consider, pe de o parte c executivul
cuprinde autoritile publice care exercit funcia executiv, dar nu se confund cu
administraia public, iar, pe de alt parte c se poate vorbi despre un executiv monocratic
sau monist i de un executiv dualist.
Ne permitem, ns, s apreciem c noiunea de administraie, chiar de administraie
public are un alt neles n doctrina american unde accentul este pus, de regul, pe aceasta
i, mai puin, pe cea de executiv. Influena acestei doctrine este relevat atunci cnd se afirm
c administraia exercit influen asupra guvernului, avnd putere pentru c ea nsi este o
for, o putere. Interesant ni se pare i constatarea potrivit creia exist chiar o tendin a
administraiei de a deveni independent fa de puterea politic5 i pe care o considerm o
necesitate pentru obiectivitatea activitii administraiei.
1

Ibidem.
I. Alexandru, op. cit., pag.64.
3
Ibidem.
4
Aceste trsturi sunt: implicarea unei activiti, contingena cu politica, tendina concentrrii n ramura
executiv a guvernrii, deosebirea fa de administraia privat i preocuparea pentru aplicarea legii. A se
vedea, I. Alexandru, op. cit., pag.67.
5
Idem, pag.69.
2

18

De asemenea, analiznd structurile executive, ct i modul de reglementare i natura


executivului n regimurile politice clasice parlamentare, prezideniale, semiprezideniale
se puncteaz c n niciunul dintre acestea administraia public nu se confund cu
executivul. Apreciem, ns, c nu aceasta este soluia ntr-un regim prezidenial, ci cea
contrar.
Un punct de vedere asemntor este susinut de un alt autor I. Vida1 care consider
c executivul sau puterea executiv desemneaz, n cel mai general sens al termenului, acea
funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de cea judectoreasc 2 care asigur
executarea legii, funcie ce nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. Din chiar titlul
lucrrii acestui autor Puterea executiv i administraia public putem constata c
acesta face o distincie ntre executiv putere executiv, pe de o parte i administraie
public, pe de alt parte aspect accentuat de accepiunea structural a executivului
identificat ca fiind subsumarea autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se
confund cu administraia public. n acelai sens se precizeaz c a administra reprezint
o activitate executiv, pus sub semnul comenzii sau a delegrii de atribuii, iar atunci cnd
aceast activitate i realizeaz obiectivele slujindu-se de puterea public, prin derogare de
la regulile dreptului comun, ea dobndete atributele administraiei publice, sfera
administraiei publice fiind mai restrns dect cea a executivului, dar, n acelai timp, fiind o
component a acestuia. In acest mod sunt identificate dou accepiuni ale noiunii de
executiv, cea material-funcional i cea organic-structural.
Imposibilitatea de a identifica cele dou noiuni executiv i administraie public
poate fi motivat i de simplul fapt c, de-a lungul timpului, fenomenul executiv a devenit
altul pentru c, inndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu
noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public ce nu este nici legiferare i nici
justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care
impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia . Se subliniaz, de
asemenea, c, n conformitate cu reglementrile constituionale i legale n vigoare, i
unitile administrativ-teritoriale, respectiv comunele, oraele i judeele, conform art. 3 alin.
(3) din Constituia noastr, pot fi considerate, alturi de stat persoane morale de drept public.
Avnd n vedere aceste considerente este eronat a se mai susine astzi c administraia
public este forma fundamental de activitate a statului, precum era considerat de doctrina
bazat pe Constituia romn de la 19653.

A se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia public , Editura Regia Autonom Monitorul
Oficial, Bucureti, 1994, pag. 29-37.
2
I. Vida, op. cit., pag.29.
3
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.I, pag.83.

19

Dac, explicnd schema clasic a teoriei separaiei puterilor n stat, acelai autor
precizeaz c funcia executiv, adic executarea regulilor generale, este ndeplinit de
puterea executiv ncredinat efului de stat i Guvernului, pentru identificarea
semnificaiilor noiunii de administraie public, inclusiv pentru a sublinia cele anterior
menionate, sunt luate n considerare modul de reglementare a separaiei puterilor n stat
conform Constituiei Romniei, dar i a altor state, precum i raporturile dintre acestea i
executiv1.
Astfel Constituia Romniei n vigoare n prezent nu a folosit cu privire la autoritile
publice fundamentale Parlament, Guvern sau ef de stat noiunea de putere legislativ,
respectiv cea de putere executiv tocmai pentru c funciile acestora, i nu doar cele ale
executivului, sunt mult mai complexe.
Identificarea semnificaiei noiunilor de administraie public, executiv este
posibil, pornindu-se de la reglementrile constituionale, prin raportare la dispoziia
constituional, anume art.52 ce consacr un drept tradiional dreptul persoanei vtmate de
o autoritate public, la prevederile referitoare la legislativ, la cele privind relaiile dintre
acesta i executiv, respectiv administraia public2, la cele privitoare la Preedintele
Romniei, la Guvern3, precum i la rolul i funciile sau sarcinile acestor dou autoritti din
urm4.
Din punct de vedere structural, executivul este unul bicefal, fiind format din eful de
stat funcie ncredinat de Constituia Romniei, Preedintelui Romniei, pe de o parte,
i Guvern, pe de alt parte, raporturile dintre aceste autoriti fiind de colaborare, i nu de
subordonare. Originea parlamentar a Guvernului, respectiv natura guvernamental a funciei
acestuia au permis ca prin acesta s se stabileasc colaborarea dintre executiv i parlament,
Iar ca acea calitate a Guvernului de a fi unul dintre efii puterii executive, alturi de
Preedinte, s fie afectat n vreun fel. Este de necontestat c att Preedintele Romniei, ct
i Guvernul au o serie de atribuii cu caracter politic, fiind autoriti politice, poate cu att mai
mult Guvernul cu ct acesta fiind parlamentar prin origine este un organism rezultat din
jocul politic. n acelai timp aceste autoriti au i o serie de atribuii cu pronunat caracter
administrativ5.

A sc vedea, spre exemplu, R. lonescu, op. cit., pag. 19


M. Constantincscu, I. Dcleanu, A. Iorgovan, I. Muram, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial. Bucureti. 1992, pag. 134
3
Idem, pag.71-72.
4
Idem, pag.72-73.
5
n cazul Preedintelui Romniei, astfel de atribuii prevzute dc Constituia noastr sunt: consultarea
Guvernului cu privire la problemele urgente i de importan deosebit (art.86); participarea, dinpropr ie
iniiativ,laedinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica
extern,aprarea rii,asigurarea ordinii publice, precum i, la cererea primului -ministru, n alte situaii,
prezidnd edinele de Guvern la care partici p (art. 87); numirea n funcii publice (art. 94). n ceea ce
146

20

Dificultatea constatat de doctrin n general, alimentat deseori i de prevederile


constituionale, const n delimitarea dintre zona preponderent politic a executivului i
zona tehnico-administrativ a acestuia, ntre executiv i administrativ1 pentru c i
Guvernul i Preedintele sunt att autoriti ale administraiei publice, ct i ale executivului.
Aadar am putea caracteriza orice relaie dintre Preedintele Romniei i Guvern ca
fiind de natur executiv, preponderena politicului n aceste relaii fiind evident. Spre
deosebire, raporturile dintre Preedintele Romniei i autoritile i organele administraiei
publice pe care le coordoneaz sau le organizeaz, au o natur administrativ. Aceeai natur
o au i raporturile dintre Guvern i autoritile i organele administraiei publice fa de care
se afl ntr-o poziie supraordonat, de colaborare sau de tutel administrativ.
Pentru a evidenia, ns, aceast delimitare, Constituia noastr, att anterior, ct i
ulterior revizuirii i republicrii din 2003, a consacrat un capitol distinct administraiei
publice, delimitare neconcludent doar din atribuiile consacrate celor dou autoriti
Preedintele Romniei i Guvern. Este necesar, totui, amendarea acestei precizri cu dou
observaii: pe de o parte nu doar autoritile i organele reglementate n capitolul amintit
ministerele, alte organe dc specialitate, prefectul, organele locale de specialitate subordonate
ministerelor, autoritile administraiei publice locale (consiliul judeean, consiliul local,
primarul) sunt autoriti ale administraiei publice, sfera acestora fiind mai larg, pe de alt
parte aceste autoriti, menionate aadar expresis verbis n acest capitol, fac doar
administraie public, att la nivel central, ct i la nivel local, i nu jocuri politice .
n plus, art.52 din Constituia Romniei, republicat, nu are-n vedere doar actele
administrative emise de ctre autoritile administrative care sunt, n acelai timp, i autoriti
executive, ci toate actele administrative emise de autoritile publice.
Avnd n vedere acestea se poate face o distincie ntre administraia public, realizat
de structuri statale, respectiv ale comunitilor locale, conduse sau, dup caz, tutelate, direct
sau indirect, de ctre unul din cei doi efi ai executivului eful statului sau Guvernul i
activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat (autoriti publice):
Parlament, instane judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului,
respectiv ntre administraia scop i administraia mijloc.
Aadar administraia public nu se realizeaz dect de structuri statale care formeaz
sfera executivului. Iar, dac expresia executiv este folosit pentru a evoca, ntr-o form
generic, cei doi efi ai puterii executive ef de stat i Guvern, pe minitri i pe ali

privete Guvernul, departajarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative


este mai dificil de realizat pentru c, la fel ca majoritatea constituiilor statel or democratice, i Constituia
noastr, inclusiv dup revizuirea i republicarea ei, nu prevede atribuiile acestuia, ci doar rolul Guvernului.
1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.I, pag.65.

21

demnitari, prin administraie public se poate nelege ansamblul activitilor


Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale,
autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora,
prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se
presteaz servicii publice1. Rolul constituional al autoritilor i al organelor care fac
parte din administraia public nu se reduce la clasica funcie a executivului2.
Considerm c i-n cazul administraiei publice, eful de stat i guvernul pot fi
considerai efii acesteia pentru c prin activitatea lor conduc, comand, coordoneaz,
organizeaz, controleaz structurile acesteia realiznd legtura dintre lege zona politic i
activitatea concret de aplicare a legii zona administrativ3.
n doctrina actual pot fi identificate i puncte de vedere referitoare la executiv
contrare celor majoritare, succint amintite n cele ce preced.
Astfel, se consider4 c ntr-un stat de drept atribuiile acestuia sunt realizate de cele
trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, crora le corespund trei categorii de
organe, puterea executiv fiind exercitat de Guvern, ministere i celelalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de organele administraiei publice
locale. Se precizeaz c, prin atribuiile sale, Preedintele face parte att din sistemul
organelor legislative puterea legislativ , ct i din sistemul organelor executive puterea
executiv5.
n opinia noastr, excluderea efului de stat, n cazul nostru al Preedintelui din
cadrul executivului nu este dect o eroare, pe de o parte pentru c exercitarea unor atribuii de
natur legislativ de ctre acesta nu ne permite ignorarea celorlalte atribuii pe care le
exercit, inclusiv, n calitate de ef al executivului, precum cea de comandant suprem al
forelor armate. Pe de alt parte dac am considera corect aceast teorie atunci o asemenea
apreciere eronat ar trebui s existe i cu privire la Guvern pentru c i acesta are o astfel de
atribuie tiut fiind c are drept de iniiativ legislativ.

Idem, pag.82
Idem, pag.72
3
A se vedea A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, 2005, op. cit., voi. 1, pag.72 i urm.
4
V. I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura AII, Bucureti, 1996, pag. 3-11.
5
V.I. Priscaru, op.cit., pag.3. Argumente n favoarea aprecierii Preedintele Romniei ca find organ legislativ sunt
prevederile art. 77 alin.(l) potrivit cruia promulgarea legii se face de ctre Preedintele Romniei i respectiv ale art. 89
alin.(l) - conform cruia n anumite condiii i cu respectarea unei proceduri expres prevzute, Preedintele Romniei poate
dizolva Parlamentul, pentru ca faptul c majoritatea decretelor prezideniale, conform art. 99 alin. (2) din Constituie, sunt
contrasemnate de primul-ministru, are semnificaia doar a realizrii unor atribuii de natura puterii executivc. Autorul
reuete chiar a se contrazice susinnd att c Preedintele nu face parte nici din puterea executiv, nici din cea legislativ,
dar i c face parte din ambele puteri, fiind n acelai timp deasupra acestora pentru c att alegerea sa n funcie, ct i
demiterea nu se pot facc dect de ctre popor prin exercitarea dreptului de vot, concluzia fireasc fiind, n aceste condiii, c
Preedintele deine cea mai nalt magistratur n stat, tocmai pentru c este eful statului.
2

22

n alt ordine de idei pentru c puterea executiv prin organele sale organe
executive sau organe ale administraiei publice va executa legea, va organiza
executarea acesteia, se justific faptul c noiunea de organe ale puterii executive este
sinonim cu cea de organe ale administraiei publice1 care, ntr-o form prescurtat, pot
fi ntlnite i sub denumirea de organe administrative.
Nu doar doctrina actual de drept administrativ puncteaz aspecte privind executivul,
ci i cea de drept constituional care constat, la rndul su, c dei executivul este una dintre
cele trei funcii ale statului, nu pot fi ignorate transformrile petrecute la nivelul acesteia care
au avut ca rezultat tendina tot mai vdit de a distinge activitile n exclusivitate politice
de cele executiv-administrative, birocratice2.
S-a apreciat i n doctrin, dar i n practica constituional c funcia executiv a
devenit mult mai larg, fiind necesar chiar nuanarea acesteia.
Astfel, dei funcia executiv (sau guvernamental) const n asigurarea sau
organizarea legilor i, de asemenea, n adoptarea actelor necesare pentru activitatea de
guvernare i administrare pe plan central i local3, trebuie inut cont, pe de o parte c n
constituiile moderne, precum este cea a Franei4, dar chiar i n cea a noastr5, s-a fcut o
distincie clar ntre competena Parlamentului de a vota legi i competena Guvernului de a
adopta regulamente (reglementri) norme general obligatorii.
Pe de alt parte trebuie inut cont de faptul c guvernul acioneaz simultan n
ambele domenii, pentru c majoritatea activitilor administrative au i un caracter sau o
inciden politic6, mai mult sau mai puin evident.

V.I. Priscaru, op. cit., pag. 10. Argumentarea sinonimiei menionate dintre executiv i administraie public, inclusiv a
organelor corespunztoare acestora, rezult i din modul n care este definit noiunea de administraie public, respectiv:
acele servicii publice nfiinate de orice societate omeneasc, organizate sub form de stat, prin mijlocirea crora se
nfptuiesc sarcinile puterii executive n vederea asigurrii satisfacerii intereselor generale ale particularilor i ale statului.
2
C. Ionescu, Tratat dc drept constituional contemporan, Editura AII Beck. Bucureti, 2003, pag. 121-125; 724-725, n
special pag. 124.
3
C. Ionescu, op. cit., pag. 123.
4
n Constituia francez s-a fcut o distincie clar ntre competcna Parlamentului de a vota legi [art. 34 alin.(l) prin care
se prevede c legea este votat de ctre Parlament] i competena Guvernului de a adopta regulamente-norme generalobligatorii, art. 37 alin. (1) specificnd c alte materii dect acelea care sunt de domeniul legii sunt de competena
regulamentelor.
5
Constituia Romniei, prin art. 108 alin.(3), pune la dispoziia Parlamentului posibilitatea de a abilita Guvernul s adopte
ordonane, acte normative cu fora juridic egal cu cea a legii.
6
Idem, pag. 124. n acest sens este menionat o opinie larg rspndit n doctrina constituional francez conform creia
funcia politic const n stabilirea scopurilor activitilor generale de conducere, iar funcia administrativ const n
realizarea acestor obiective i de a face s funcioneze serviciile publice. n practic este frecvent trecerea de la o activitate
la alta. Aceast distincie ntre activitatea executiv general de conducere i activitatea strict executiv (administrativ)
este menionat de unii autori francezi care deosebesc patru funcii ale statului: funcia legislativ, funcia executiv sau
guvernamental - activitatea general de conducere, funcia administrativ, funcia judectoreasc. Se consider c acest
punct de vedere este ntemeiat datorit modernizrii i tehnicizrii funciei pur administrative, ns aprecierea conform
creia funcia administrativ ar aparine guvernului, iar cea guvernamental sau executiv ar reveni efului statului i doar
n unele situaii primului-ministru, ar fi un dezavantaj concretizat n apariia unui dezechilibru ntre executiv i cclclaltc
dou puteri. A se vedea Ch. Cadaux, Droit constitutionnel el institutions politiqucs. Theorie generale des institutions
politiques, Ed. Cujas, Paris, 1973 - op. cit. n C. lonescu, op. cit., pag. 125.

23

Cu privire la executivul romnesc reglementat de legislaia n vigoare, se precizeaz


c este unul bicefal sau dualist, fiind format din Preedintele Romniei i Guvern, puterea
executiv fiind repartizat echilibrat ntre acetia doi, atribuiile acestor autoriti publice
fiind clar delimitate prin normele constituionale, n primul rnd.
Constituia Romniei, legislaia, dar i literatura de specialitate nominalizeaz puterea
executiv fie prin expresia de putere executiv, fie prin cea de autoritate administrativ,
fie prin cea de administraie de stat, fie prin cea de administraie public.
Cu excepia art. 1 alin. (4), alineat nou introdus prin Legea de revizuire a Constituiei,
unde este folosit expresia de putere executiv n contextul precizrii exprese a principiului
separaiei i echilibrului puterilor aplicabil i n cadrul democraiei noastre constituionale,
Constituia Romniei numete direct autoritile publice. Astfel n Titlul II intitulat
Autoritile publice sunt reglementate, n ordine, Parlamentul capitolul I, Preedintele
Romniei - capitolul II, Guvernul capitolul III, Administraia public capitolul V. In
acest context se afirm c terminologia folosit exprim corelarea cu teoria separaiei i
echilibrului puterilor n stat, dar i c toate aceste denumiri exprim unul i acelai lucru i
anume funcia i organele de stat (autoritile) care implic executarea legilor.
Contrar opiniei exprimate anterior, se apreciaz c autoritile administrative sunt
unele i aceleai cu autoritile executive, iar activitatea acestora const att n organizarea
executrii i executarea n concret a legilor, ct i-n conducerea politicii naionale; iar toat
terminologia folosit n acest domeniu exprim acelai coninut i anume executivul. Dintre
aceste structuri cel mai greu de identificat este aparatul administrativ care este necesar
executivului i care nu trebuie privit n afara puterii executive, aparat nsrcinat s
pregteasc i s execute decizii, aparat distribuit la nivelul fiecrei structuri executive1.
Pot fi identificate, aadar, ca fiind structuri executive: eful de stat, n cazul Romniei,
Preedintele, care este ncadrat n puterea executiv, fiind, n acelai timp, i una dintre
autoritile reprezentative prin care poporul i exercit suveranitatea naional, conform art. 2
alin. (1) i a art. 81 alin. (1) din Constituie; Guvernul structura de referin n studiul
raportului dintre puteri, pentru c el conduce executivul ministerele i celelalte organe ale
administraiei publice, care execut legile n domeniile lor de activitate i care sunt
subordonate Guvernului; organele administraiei publice locale acestea i desfaoar
activitatea n unitile administrativ-teritoriale.
Creionarea executivului nu poate ignora, cu toate modificrile determinate de evoluia
instituional contemporan, teoria separaiei i echilibrului puterilor n stat, motiv pentru
care ntr-o alt opinie din doctrin se precizeaz c statul are de ndeplinit trei funcii
1

Idem, pag.536.

24

fundamentale: a) edictarea regulilor generale funcia legislativ; b) aplicarea sau


executarea acestor reguli funcia executiv; c) rezolvarea litigiilor care apar n procesul
aplicrii legilor funcia jurisdicional1. Exercitrii fiecrei funcii i corespunde o
putere: puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc, iar fiecare putere
este ncredinat unor organe distincte, puterea executiv fiind ncredinat efului statului i
guvernului.
Se puncteaz, ns, c n privina puterii executive doctrina de drept
constituional nu este consonant cu cea de drept administrativ pentru c dac n
concepia constitutional clasic administraia reprezint aciunea puterii executive,
bazat pe procedee de putere public , aceasta fiind, aa cum de altfel am constatat deja,
sarcina exclusiv a executivului, dar nu singura, existnd i unele sarcini extra-administrative,
exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul, n doctrina de drept administrativ
locul executivului este luat de funcia administrativ, existnd chiar o unitate structural
unic n ale crei sarcini intr ntreg coninutul funciei executive ntre administraia de stat
i executiv.
Se apreciaz, ns, c nu trebuie confundai executivul cu administraia public care
poate s exercite i o funcie administrativ i nu doar s se limiteze la conducerea acesteia,
iar, din punct de vedere structural, se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia
executiv. Sub aspectul structurii sale, acelai autor mprtete distincia ntre executivul
monocratic i executivul dualist, distincie explicat i dezvoltat i de ali doctrinari,
precum I. Vida sau I. Alexandru, preciznd c n sistemul constituional romnesc,
executivul este dualist, fiind format din Preedintele rii i Guvern.

A se vedea I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale - n dreptul comparat i n dreptul romn. Tratat, op. cit.,
2003, pag.45-64, 105-119, 621 -626.

25

CAPITOLUL II.STRUCTURA EXECUTIVULUI


1.Executivul monocratic i dualist
Apariia regimului parlamentar a determinat naterea unui al doilea organ al puterii
executive, respectiv a guvernului responsabil politic n faa parlamentului, spre deosebire de
eful statului monarh sau preedinte care este iresponsabil din acest punct de vedere.
Astfel, din punct de vedere al structurii, se poate distinge ntre executivul monocratic sau
monist i executivul dualist sau bicefal sau bifurcat.
Caracterul monist sau dualist al executivului, caracter determinat de structura acestuia,
nu trebuie s fie confundat cu cel monist sau dualist al regimului parlamentar, caz n care n
centrul ateniei se afl tot guvernul, dar dintr-o alt perspectiv.

1.2. Ececutivul monocratic

Se apreciaz n doctrin c executivul este monocratic sau monist atunci cnd


funcia executiv este deinut de ctre o singur entitate statal. Se susine, ns, c
aceast form a executivului poate fi ntlnit atunci cnd decizia se concentreaz n minile
unui singur organ. Aadar putem vorbi despre un executiv monocratic sau monist atunci cnd
o singur autoritate public de la nivel statal exercit puterea executiv.
Plecnd de la aceast afirmaie vom putea observa c un executiv cu o astfel de
structur a fost specific monarhiilor absolute n cadrul crora nu se putea vorbi despre o
separaie a puterilor. Astfel cel ce deinea puterea, respectiv monarhul, indiferent de titlul pe
care-l purta rege, domn, mprat, prin, principe, emir, etc., o i exercita sub toate aspectele
sale, legifernd, administrnd i judecnd. Consilierii, minitri1, dregtorii sau funcionarii
care-1 asistau pe monarh n exercitarea atribuiilor sale nu erau reunii, de regul, ntr-un
organ colegial asemntor ca natur juridic i atribuii cu guvernul din prezent, nefiind
considerai o autoritate distinct n stat cu prerogative i atribuii proprii, specifice.
Pe de alt parte rolul acestora se reducea la a-1 sftui pe monarh, iar uneori chiar la a
executa dispoziiile, ordinele acestuia. De altfel cuvntul monarhie desemneaz forma de
organizare, de guvernmnt a unui stat n care efia puterii executive este ncredinat... unei

Utilizarea termenului de ministru pentru a-i desemna pe sftuitorii monarhului, nu presupune


acestuia, ci sensul etimologic al cuvntului, anume cel de supus, servitor.

26

conotaia de astzi a

singure persoane1, originea acestui termen fiind una greceasc, monos nsemnnd
singur, iar arhi - domnie.
Precum n cadrul monarhiile absolute, n regimurile dictatoriale, confuziunea puterilor
a determinat ca deintorul puterii, implicit al puterii executive, s fie un singur organ, fie
unipersonal, fie colegial.
Fa de aceste meniuni, plecnd de la premisa c actualele monarhii sunt considerate
a avea un caracter mai mult simbolic, apreciem c este necesar a preciza dac monarhiile
parlamentare consacrate constituional i actualmente, n special pe continentul european, mai
dispun de un executiv monocratic sau acesta a fost nlocuit de cel dualist sau s-a
particularizat. Dac n Marea Britanie caracterul simbolic al monarhici este poate cel mai
vizibil pentru c, cel puin teoretic, deintorul puterii executive este monarhul, n practic
minitrii maiestii sale sunt cei care o exercit sub conducerea primului-ministru care va
rspunde nu n fata acestuia, ci a Parlamentului , reglementrile constituionale ale altor state,
precum Danemarca, Olanda, Belgia, etc. pot impune formularea unei opinii contrare.
Astfel, spre exemplu, seciunea 12 din Constituia Danemarcei2 prevede expres
faptul c Regele, cu limitrile prevzute de constituie, are autoritatea suprem cu privire la
toate afacerile, treburile Regatului i i va exercita autoritatea suprem prin intermediul
minitrilor pe care, conform seciunii 14, i va numi i i va revoca, inclusiv pe primulministru, i crora le va mpri sarcinile. Seciunile 17 i 18 ale aceluiai act normativ vor
reglementa dou organe, respectiv Consiliul de Stat format din minitrii titulari ai unor
ministere, Succesorul Tronului i prezidat de ctre Rege, i Consiliul de Minitri care este
format din minitrii i este prezidat de ctre primul-ministru. Distincia dintre aceste dou
organe nu se reduce doar la componen i la cine le prezideaz pentru c seciunea 17
alin.(2) coroborat cu seciunea 1.8 stabilete o regul a prioritii Consiliului de Stat n
sensul c toate proiectele de lege i toate msurile guvernamentale importante urmeaz a fi
discutatc n cadrul acestuia i doar dac Regele a fost mpiedicat n a convoca Consiliul de
Stat, le va supune discuiei Consiliului de Minitri.
Mai mult dect att, aceeai seciune 18 prevede c, ulterior adoptrii unei decizii de
ctre Consiliul de Minitri, primul-ministru este obligat s-o aduc la cunotina Regelui care
va decide dac va mbria recomandrile acestui consiliu sau se va adresa cu problema
respectiv Consiliului de Stat. Spre deosebire de reglementrile constituionale daneze, cele
olandeze s-au limitat la a prevedea c Regele, alturi de minitrii, face parte din Guvern [art.
42 alin.(l)]. ns, potrivit art. 45 alin. (l)-(3), minitrii formeaz mpreun cu primul-ministru
1

I.Negulcscu, Curs de drept constituional romn, op. cit., pag.413


Prevederi asemntoare cu cele din Constituia Danemarcei se regsesc n Constituia Norvegiei. A se vedea n acest sens,
cu precdere dispoziiile art.12-13.
2

27

Consiliul de Minitri, care este prezidat de acesta din urm, prim-ministru care apreciaz i
decide asupra politicii guvernamentale i care va asigura i va promova coerena acesteia.
Ins i n sistemul constituional olandez, conform art. 43, primul-ministru i minitrii sunt
numii i revocai din funcie de ctre Rege, prin decret regal.
Raportndu-ne la cele dou exemple constituionale, vom putea puncta c executivul
danez, prin faptul c a conferit monarhului un drept de decizie apreciabil care nu se regsete
n prevederile Constituiei Olandei, se apropie mai mult de veritabilul executiv monocratic.
Din contr, executivul olandez poate ii doar la nivel formal calificat astfel, apropiindu-se mai
mult de un executiv dualist, situaie n care, n opinia noastr, se regsesc majoritatea
executivelor din cadrul monarhiilor contemporane.
Evoluia de la monarhia absolut ctre monarhiile parlamentare sau republicile
contemporane, precum i influena principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat vor
determina de cele mai multe ori abandonarea executivului monocratic n favoarea celui
dualist.
Cu toate acestea modelul executivului monocratic a fost preluat i de state cu un
regim prezidenial, n cadrul crora titularul puterii executive este preedintele dc
republic. Exemplul cel mai elocvent n acest sens este cel al Preedintelui Statelor Unite
ale Americii1 cruia, prin art. 2 paragraful 1 pct. 1 din Constituie, i va fi atribuit puterea
executiv.
Regimul prezidenial american a depit graniele statului unde s-a nscut prin
Constitutia de la 1787, ns fiecare dintre statele care l-au folosit drept model a adus o
inovaie instituional , respectiv Guvernul care formeaz alturi de Preedinte eful de
stat, puterea executiv. Aceast alterare a regimului prezidenial nu a afectat natura nsi a
regimului, aspect relevat att de doctrin2, ct i de prevederile constituionale raportate, cu
deosebire, la funciile i atribuiile Preedintelui.
Aadar, n prezent, identificarea unui executiv ca fiind monocratic, monist sau dualist
poate prezenta dificulti, existnd sisteme constituionale n care este dificil aprecierea unui
executiv ca avnd una dintre aceste dou forme, preponderena mai mult sau mai puin
formal a efului de stat monarh sau preedinte n exercitarea puterii executive i,

Este nccesar a preciza c dei normele Constituiei S.U.A. nu au prevzut 1111 organ colegial care s exercite alturi de
Preedinte puterea executiv, preedini, precum Alexandcr Hainilton sau Thomas Jefferson, au ncercat s reuneasc, pentru
a lucra n cadrul acestuia, fiind astfel mai uor de coordonat, pe conductorii departamentelor executive federale.

28

implicit, raporturile acestuia cu organul colegial cealalt component a executivului,


influennd aceast identificare.
Pe de alt parte a califica un executiv ca fiind monocratic nu nseamn c organul,
autoritatea care exercit puterea executiv este automat unul unipersonal, putnd fi i
colegial. In funcie de numrul membrilor acestui executiv monist colegial se pot distinge mai
multe forme: diumviratul1 executivul cuprinde doi membri egali ntre ei, triumviratul
executivul cuprinde trei membri i directoratul executivul cuprinde mai mult de doi
membri, n ultimele dou cazuri nemaifiind necesar ca acetia s se afle pe poziii egale.

1.3.Executivul dualist

Spre deosebire de executivul monocratic, cel dualist presupune exercitarea puterii


executive de ctre dou organe distincte, unul dintre acestea fiind unipersonal,
ndeplinind funcia de ef de stat i purtnd, de regul, denumirea de preedinte, iar
cellalt fiind un organ colegial cu atribuii specifice, cu o denumire variind ntre
guvern, aceasta fiind de altfel i cea mai des uzitat att n limbajul comun, ct i de
ctre legiuitorii constituionali, i cabinet ministerial sau consiliu de minitri.
Apariia executivului dualist a fost determinat, dup cum deja am menionat anterior,
de apariia i rspndirea regimului parlamentar n cadrul cruia colaborarea constant a
puterilor, respectiv a efului de stat cu parlamentul, a impus crearea acestui organ care,
iniial, trebuia s beneficieze de ncrederea att a efului de stat, ct i a parlamentului.
Evoluia n timp a regimului parlamentar va obliga organul colegial s obin doar
ncrederea parlamentului. Pe de alt parte aceast evoluie va determina i nuanri de la stat
la stat, uneori chiar n cadrul aceluiai stat, ale regimului parlamentar, precum i ale
executivului n general, cu prioritate, ns, ale organului colegial al acestuia.
n ceea ce privete raporturile din cadrul executivului dualist, se poate remarca faptul
c n cadrul regimurilor parlamentare moderne rolul efului de stat - preedinte sau monarh
tinde a se apropia de cel simbolic al monarhului, sarcina exercitrii puterii executive revenind
guvernului.
O situaie particular se ntlnete, ns, n cadrul republicilor semiprezideniale sau
parlamentare raionalizate dup cum sunt caracterizate de o parte a doctrinei. Cu precdere
1

Un astfel de exemplu poate fi regsit n perioada Republicii romane (509 .e.11. - 27 .c.11.) cnd locul Regelui la
conducerea statului a fost preluat de doi consuli, ale cror atribuii vor scdea pe durata acestui regim prin crearca de noi
magistraturi. Oricum puterile accstora erau limitate i pentru c erau alei numai pentru un an de zile, ulterior devenind
simpli particulari ce puteau fi chemai n faa poporului pentru a rspunde pentru actele svrite n timpul exercitrii
magistraturii. A se vedea F.. Molcu, D. Oancea, Drept roman. Editura Casa de editur i pres ansa S.R.L. i Editura
Univers, Bucureti, 1993, pag.31.

29

raporturile dintre preedinte i primul-ministru vor fi puternic influenate de evoluiile de pe


scena politic, mai ales de raporturile dintre acetia i majoritatea parlamentar, dar i de
personalitatea celor care dein temporar acest demniti. Astfel, dei legiuitorii constituionali
care au ales a organiza puterile n stat dup regulile unui astfel de regim, precum cel francez,
au reconfigurat rolul preedintelui, renunnd la caracterul su simbolic, nu s-a avut n vedere
transformarea acestuia n eful puterii executive i eliminarea primului-ministru sau
transformarea acestuia ntr-o marionet a celui dinti. Aadar, dei putem aprecia c are ca
surs de inspiraie i instituia efului de stat din parlamentarismul orleanist1, nu se poate
afirma c instituia preedintelui astfel surprins este o copie a acesteia.
Trebuie remarcat faptul c dintre aspectele care, totui, o apropie de cea din
parlamentarismul orleanist se remarc cea referitoare la conferirea unor atribuii nsemnate
preedintelui, chiar proprii acestuia (precum dreptul de a dizolva legislativul sau una dintre
camerele acestuia, dreptul de a exercita unele atribuii i de a emite decrete far a fi necesar
contrasemntura primului-ministru), far a mai beneficia doar de drepturi teoretice pe care s
le exercite, de fapt, minitrii responsabili. Astfel se poate afirma c nici chiar ntr-un regim
semiprezidenial preedintele nu beneficiaz de puterea de a guverna propriu-zis, nelund nici
locul guvernului, nici mcar pe cel al primului-ministru, rolul su fiind centrat pe calitatea de
arbitru, precizare cu att mai corect n cadrul regimurilor semiprezideniale n form
atenuat sau a regimurilor semiparlamcntare, aa cum a fost caracterizat i regimul
constituional romn actual.
Raporturile n cadrul unui regim semiprezidenial dintre preedinte i guvern,
respectiv primul-ministru, sunt unele de colaborare asemntoare, cu cele dintre aceiai
actori, dar dintr-un regim parlamentar. Ins aceste raporturi pot avea de suferit n cadrul unui
regim semiprezidenial atunci cnd preedintele nu este i eful majoritii parlamentare fiind
nevoit s coabiteze cu aceasta, dar, n primul rnd, cu liderul acesteia, respectiv primulministru, caz n care niciuna dintre atribuiile sale constituionale nu i permite s paralizeze
activitatea guvernului sau a parlamentului, permindu-i, totui, s exercite un drept de veto
cnd exercit una dintre atribuiile n care decizia i aparine att lui, ct i primului-ministru.
n aceste perioade se poate vorbi despre funcionarea unui guvernmnt de cabinet
asemntor cu cel din sistemul britanic, cu precizarea c prerogativele preedintelui nu se
reduc doar la unele cu caracter simbolic, precum reprezentarea sau prezidarea onorific a
unor organe.

n acest sens M. Duvcrger,, Les constitutions de la France, op.cit., pag.63-65, 106-107.

30

Nu poate fi ignorat nici faptul c, chiar n cadrul guvernului se remarc o tendin de


cretere1 a rolului primului-ministru n detrimentul celorlali minitri, cu toate c majoritatea
constituiilor pentru a evita riscul ca un prim-ministru autoritar s se substituie, n fapt, unui
ministru, impunnd o anumit linie politic i nu linia politic a programului acceptat de
parlament, prevede faptul c acesta coordoneaz activitatea minitrilor respectnd astfel
atribuiile specifice fiecruia dintre acetia. Cu toate acestea ncercarea primului-ministru de
a-i transforma poziia din guvern de primus inter pares n cea de primus inter partes este din
ce n ce mai vizibil.

2.eful de stat n Romnia

Dac existena unor instituii politico-juridice, precum cea a parlamentului, a fost


contestat de-a lungul timpului i n diferite perioade istorice i social-politice, orice popor
sau naiune a reclamat, ntotdeauna, existena unui lider, iar organizarea statal a puterii nu a
determinat dispariia acestuia, ci, din contr, transformarea acestui lider ntr-un veritabil ef
de stat. Avnd n vedere complexitatea rolului i a funciilor actuale ale acestuia, influenele
separaiei puterilor n stat, precum i evoluia acestora spre un echilibru mai consolidat sau
mai fragil, considerm c, n prezent, este preferabil a identifica aceast instituie prin
nsi denumirea sa constituional, respectiv cea de preedinte, n cazul formei de
guvernmnt a republicii, sau cele asimilate monarhului rege, principe, duce etc.,
atunci cnd aceast form este monarhia.
Desemnarea efului de stat romn a cunoscut ncepnd cu Statutul Dezvolttor al
Conveniei de la Paris din 1858 diferite modaliti. Astfel, dac Statutul Dezvolttor al lui
Cuza va menine principiul monarhiei elective sau viagere, cum o numea P.Negulescu,
principiu introdus de Convenia de la Paris prin alegerea Domnului de ctre Adunarea
Electiv, att Constituia de la 1866, potrivit art. 82, ct i cea de la 1923, conform art. 77,
respectiv cea de la 1938, prin art. 35, vor abandona acest principiu n favoarea celui al
monarhiei ereditare.
Este necesar a mai preciza faptul c transmiterea monarhiei era stabilit n linie
cobortoare, direct i legitim a Mriei Sale Principelui Carol I de Mohenzollern
Sigmaringen, ns numai n linie masculin, cu ntietatea primogeniturii i cu excluderea

31

femeilor i a succesorilor lor pentru totdeauna. Contextul social-politic i istoric al vremii a


impus renunarea la domniile pmntene i, implicit, la nlocuirea acestora cu un domn
provenit dintr-una dintre familiile domnitoare ale Europei.
Schimbarea formei de guvernmnt a Romniei prin Legea nr. 363/1947, prin trecerea
de la monarhie la republic, va avea drept consecin i transferarea prerogativelor efului de
stat de la un organ unipersonal ctre unul colegial, reprezentat fie de Prezidiul Republicii
Populare Romne, fie de Prezidiul Marii Adunri Naionale, fie de Consiliul de Stat.
Desemnarea membrilor acestor organe colegiale, nu se va mai face pe cale ereditar, ci fie
prin numire1, fie prin alegere de ctre organul legislativ al vremii, respectiv Marea Adunare
Naional2. Modificarea Constituiei de la 1965 va determina, prin crearea instituiei
prezideniale, doar transformarea din organ colegial n organ unipersonal a celui care exercit
funcia de ef de stat, modalitatea de desemnare fiind pstrat pentru c, potrivit art. 72,
Preedintele Republicii Socialiste Romnia urma s fie ales de ctre Marea Adunare
Naional.
Alegerea Preedintelui Consiliului Frontului Salvrii Naionale organ cu caracter
provizoriu cc poate fi asimilat, prin natura atribuiilor sale unui ef de stat, s-a realizat n
aceleai condiii, respectiv tot de ctre o adunare legislativ.
Prin Decretul-lege nr. 92/1990 se va adopta ca mod de desemnare al efului de stat
romn cel specific unei republici prezideniale3, dar care a fost preluat i de alte state, precum
Frana, Austria, Portugalia, al cror executiv dualist a permis conservarea unor aspecte de
regim parlamentar, soluie care a fost meninut de ctre legiuitorul constituant din 1991,
nefiind modificat nici cu ocazia revizuirii Constituiei din 20034.
Astfel eful de stat romn Preedintele este ales, conform art. 81 alin.(l) din
Constituie, prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerea 5 sc lace, potrivit
alin.(2) i (3) ale aceluiai articol, prin scrutin uninominal majoritar n dou tururi astfel c n
cazul n care niciunul dintre candidaii nscrii n cursa electoral nu ntrunete n primul tur
1

O astfel de procedur de desemnare a fost utilizat n cazul Prezidiului Republicii Populare Romne. Procesul-verbal al
edinei Adunrii Deputailor din 30 decembrie 1947, publicat n M. Of., Partea a Ill-a. Dezbateri parlamentare, nr.32 din 30
decembrie 1947, consemneaz, printre altele, propunerea unei legi pentru numirea membrilor acestui Prezidiu, lege votat n
cadrul aceleai edine, ocazie cu care 4 din cei 5 membrii ai noului organ nfiinat au i depus jurmntul. A se vedea i E.
Foceneanu, op. cit., pag. 111-116
2
La o astfel de modalitate s-a apelat pentru desemnarea celorlalte dou organe amintite. A se vedea n accst sens art.41 din
Constituia de la 1948, art.35 din Constituia de la 1952, art.65 din Constituia de la 1965, precum i prevederile Legii
nr.1/1961 prin care a fost revizuit Constituia ultim amintit i a fost nfiinat Consiliul de Stat.
3
Spre exemplu, Scciunea 94 a Constituia Argentinei prevede c Preedintele i Vice-Preedintele Naiunii vor fi alei direct
de ctre popor, n urma celui de-al doilea tur de scrutin, conform prevederilor Constituiei.
4
Prevederile constituionale privind alegerea Preedintelui Romniei sunt completate i dezvoltate de cele ale Legii
nr.69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n M.Of., Partea 1,
nr. 164 din 16 iulie 1992.
5
Proceduri asemntoare de alegere a efului de stat - preedinte sunt reglementate i de alte constituii, precum: cea a
Austriei (art.60); cea a Franei (art.7); cea a Portugaliei (art. 129). Alegerea efului de stat prin vot universal i direct de ctre
ceteni, n urma unui scrutin uninominal majoritar, n dou tururi, este preferat n republicile parlamentare. n acest sens
sunt, spre exemplu, prevederile Constituiei Bulgariei, n spe cele ale art.93.

32

majoritatea absolut a voturilor alegtorilor nscrii n listele electorale, n cel de-al doilea tur
de scrutin va fi ales Preedinte al Romniei cel care, dintre primii doi candidai stabilii n
ordinea numrului de voturi obinute n primul tur, a obinut cel mai mare numr de voturi,
respectiv doar o majoritate relativ.
Orientarea legiuitorului constituant romn spre adoptarea acestui mod de
alegere a efului de stat nu a fost una ntmpltoare i nici nu a avut ca scop doar
dorina de implementare a unor proceduri constituionale noi de desemnare a
autoritilor publice romne fa de cele anterioare Constituiei de la 1991. mbriarea
unui regim semiprezidenial n form atenuat sau semiparlamentar, n detrimentul celui
parlamentar consacrat dc normele constituionale anterioare i, implicit, accentuarea funciei
de mediere a efului de stat au impus, cel puin pentru moment, renunarea la alegerea
acestuia de ctre parlament, ceea ce ar fi permis ca acesta s fie rezultatul confruntrilor
politice ale partidelor reprezentate la nivelul legislativului.
Mai mult dect att, tiut fiind faptul c eful de stat i exercit aceast funcie
mediind nu doar ntre puterile statului, ci i ntre stat i societate, neutralitatea sa, lipsa
oricrei influene a partidelor politice ar putea asigura obiectivitatea, imparialitatea att a
aciunii de mediere, ct i a rezultatului acesteia. De altfel, pentru a ntri neutralitatea
Preedintelui, confirmnd independena acestuia, art. 84 alin.(l) din Constituie a nscris drept
incompatibiliti specifice Preedintelui Romniei pe cele care privesc: calitatea de membru
al unui partid politic i imposibilitatea ndeplinirii nici unei alte funcii publice sau private.
Cu toate acestea nu trebuie neles c, prin implementarea acestei modaliti de
desemnare a sa, eful de stat devine o supraautoritate n raport cu Parlamentul cu att mai
mult cu ct ambele autoriti beneficiaz, ca urmare a votului universal, de o legitimare
originar democratic1. De fapt aceast afirmaie este valabil n raport cu orice alt
autoritate sau formaiune politic.
Sub aspectul condiiilor care trebuie ntrunite de o persoan pentru a candida la funcia
de Preedinte al Romniei nici Constituia i nici actualul act normativ ce reglementeaz
modul de organizare i de desfurare a alegerilor pentru Preedintele Romniei Legea nr.
370/20042 pentru alegerea Preedintelui Romniei, nu conin o reglementare unitar a
acestora, deducerea acestora facndu-se printr-o interpretare sistematic i logic a
prevederilor acestor acte normativ. Art. 10 din Legea nr. 370/2004 precizeaz, ns, n mod
expres, cine anume nu poate candida la aceast funcie, identificnd dou posibile situaii:

I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.627, H. Portelli, op. cit., pag. 176; C. Clinoiu, V.
Duculescu, op. cit., pag. 191-192.
2
A fost publicat n M. Of., Partea I, nr.887 clin 29 noiembrie 2004, legea anterioar Legea nr.69/1992 pentru alegerea
Preedintelui Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, fiind implicit abrogat

33

nendeplinirea de ctre candidatul la funcia de Preedinte a condiiilor prevzute de art. 37


din Constituia Romniei, republicat, precum i cea potrivit creia acesta a mai fost ales
anterior, de dou ori, ca Preedinte al Romniei.
Absena unor prevederi exprese cu privire la aceste condiii i anterior intrrii n
vigoare a noii legi n domeniu, dar chiar i anterior revizuirii din 2003 a Constituiei, a
determinat Curtea Constituional1 s decid care sunt, n conformitate cu prevederile
constituionale, condiiile cumulative pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care
candideaz la funcia de Preedinte al Romniei i anume: s aib drept de vot conform art.
34 alin.(2); s aib numai cetenia romn i domiciliul n ar, conform art. 16 alin.(3); s
nu intre n categoria persoanelor care nu pot face parte dintr-un partid politic - art. 37 alin.(3);
s fii mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de cel puin 35 de ani - art. 35 alin.(2);
s nu fi ndeplinit, anterior, dou mandate n funcia de Preedinte al Romniei - art. 81
alin.(4).
n procedura de desemnare a Preedintelui Romniei, alturi de birourile electorale
care au, potrivit Legii nr. 370/2004, atribuii specifice cu privire la organizarea i
desfurarea alegerilor prezideniale, un rol propriu l au i instituii politico-juridice, precum
Curtea Constituional, Parlamentul sau Guvernul.

3.Guvernul Romniei i structurile acestuia

3.1.Consideraii prealabile.Aspecte de natura istoric i terminologic

Actuala noastr lege fundamental a consacrat un executiv bicefal n cadrul


cruia rolul executiv, mai ales sub aspectul su tehnic-administrativ, este preponderent
stabilit n sarcina Guvernului. Legiuitorul constituant de la 1991 a apreciat ca oportun
preluarea piesei eseniale a regimului parlamentar2, respectnd, n principiu, tiparul

Hotrrea Curii Constituionale nr. 10/1992 privind contestaia nr.233 din 7 septembrie 1992 a domnului loan Adrian
Mihalcea privind nregistrarea candidaturii la funcia dc Preedinte al Romniei a domnului Ion Iliescu, publicat n M. Of.,
Partea I, nr. 238 din 25 septembrie 1992. Dei, ulterior revizuirii Constituiei n anul 2003, unele dintre aceste articolc i-au
schimbat numerotarea devenind - art.34 - art.36, art.35 - art.37, iar art.37- art.40, coninutul lor a rmas neschimbat, excepie
iacnd prevederile alin.(3) al art. 16 prin care, considerndu-se nejustificat interdicia accesului la funciile i demnitile
publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie n afara celei romne (M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S.E.
Tnsescu, op. cit., pag.22), nu a mai fost condiionat accesul la funciile i demnitile publice de deinerea numai a
ceteniei romne, considerm c precizrile Curii Constituionale sunt actuale. Pe de alt parte, pentru evitarea oricror
viitoare controverse i eventuale contestaii la Curtea Constituional cu privire la vreo candidatur la funcia de Preedinte al
Romniei, ar fi fost benefic nscrierea acestor meniuni n Legea nr.370/2004, motiv pentru care propunem ca o viitoare
modificare a acestui act normativ s vizez i acest aspect. Chiar i n acestc condiii nu trebuie omis faptul c, potrivit art. 147
alin.(4) din Constituie, deciziile Curii Constituionale sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor, prevedere
constituional care, odat cu revizuirea Constituiei, a ntrii caracterul obligatoriu al deciziilor acestei autoriti, prevzut i
anterior anului 2003.
2
A. Ilauriou, op. cit., 1967, pag.210.

34

conceput de acest regim Cabinetului ministerial1. Caracterul esenial al Guvernului n


cadrul regimului parlamentar, dar i a celui semiprezidenial sau semiparlamentar rezid n
faptul c prin intermediul su se stabilete colaborarea ntre executiv i legislativ, colaborare2
prin care se definete chiar echilibrul puterilor n stat, cu att mai mult cu ct astzi
dezvoltarea societii impune i o specializare a activitilor specifice executivului, n special
cele ale Guvernului.
Aceasta nu nseamn c instituia Guvernului a fost i creat prin Constituia de la
1991. S-a susinut n doctrin3 c imensitatea atribuiilor guvernrii a fcut imposibil
soluionarea tuturor problemelor ce se nasc cu ocazia guvernrii de ctre o singur persoan
astfel c, iniial monarhul, iar ulterior preedintele, a fost nevoit s-i gseasc colaboratori.
Asemenea colaboratori, auxiliari au cunoscut i Domnii romni, precum erau dregtorii sau
boierii care cunoteau i oarecare specializare odat ce primeau o boierie o dregtorie, o
funcie, din rndul crora se putea remarca Marele logoft ale crui atribuii l aseamn cu
primul-ministru de astzi, fr a se identifica cu acesta. Marii dregtori aveau atribuii
jurisdicionale, precum i administrative i fceau parte din divanul domnesc care, n cel mai
bun caz, poate 11 apreciat ca o form incipient i premergtoare a Guvernului din
monarhiile moderne ce cunoteau un regim parlamentar4.

Constituiile actuale care consacr un executiv dualist au preferat, sub aspectul denumirii, s utilizeze termenul de
Guvern (a se vedea, n acest sens, spre exemplu, art.85 al Constituiei Armeniei; art.69 al Constituiei Austriei; art.99 al
Constituiei Bulgariei; art.97 al Constituiei Spaniei; art.67 al Constituiei Cehiei, art.28 al Constituiei Irlandei; art. 185 al
Constituiei Portugaliei; art.20 al Constituiei Franei sau seciunea 60 a Constituiei Finlandei); alte constituii, precum cea a
Albaniei (art.33), a Bosniei-IIercgovinei (paragraful IV), a Ciprului (art.54), a Poloniei (art. 146) au preferat sintagma
Consiliu de minitri. Constituia Argentinei (art. 100) i denumete organul guvernamental prin sintagma Cabinet
ministerial, iar cea a Azerbaidjanului (art.l 14) prin cea de Cabinet de minitri.
2
A se vedea A. Ilauriou, op. cit., 1967, pag.210-211, P. Negulescu, G. Alexianu, op. cit., pag.340-342.
3
I. Negulescu, G. Alexianu, op. cit., pag.335 i urmtoarele. Paternitatea acestei instituii a guvernului
considerm c este destul de dificil a stabili crui stat i aparine, cert este c i are originea n aa numitul
Curia Regis ce poale fi ntlnit ca funcionnd pe lng monarh n cadrul monarhiilor absolutiste. Un exemplu
n acest sens este oferit de monarhia britanic n cadrul creia Curia Regis a evoluat att spre Privy Council
Consiliul privat al Coroanei care s-a meninut i astzi, numrul mare de membri facndu -l inoperant i avnd
oricum doar un rol consultativ, ct i spre un Cabinet format doar din minitri aflai sub autoritatea primului ministru. Accst din urm organism a fost cunoscut fie sub numele de Comitetul Statului (Comittee of State),
fie sub cel de Cabinet. Evoluia spre un Cabinet parlamentar a cunoscut dou etape: prima conferirea, cu
ocazia Revoluiei de la 1688, a unor asemenea prerogative Parlamentului nct, pentru a nu intra n conflict
cu acesta, Regele a acceptat ca minitrii s llc alei de ctre Parlament i a doua - emanciparea Cabinetului n
raport cu Regele ncepnd cu anul 1714 cnd Regele George I, necunoscnd limba englez, refuz s participe
la edinele Cabinetului. Pe de alt parte monarhia francez se transform ncepnd cu sec.XVI cnd apar
primii minitri, primii secretari de stal (acetia erau cunoscui i n Spania) care, conform unui Regulament
din I aprilie 1547, coordonau un departament n care, dei acesta avea un caracter topografic, aveau ca
sarcin administrarea tuturor afacerilor acestuia. Ulterior, n sec.XVII, specializ area secretarilor de stat
devine tot mai accentuat, ajungndu -se ca, n pragul Revoluiei Franceze de la 1789, monarhia s se
transforme ntr-una administrativ i birocratic. A se vedea n acest sens i A. Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, 2005, op. cil., voi. I, pag.338-341; F,.S. Tnsescu, N. Pavel, op. cit., pag.8; E. Albu,
Administraia ministerial n Romnia", Editura AII Reck, Bucureti, 2004, pag.236 -237; A. Hauriou, op.
cil., 1967, pag.213.
4
n doctrina recent s-a prccizat, ns, c acel Divan sau Sfat Domnesc din rile Romne nu poale fl
considerai similar cu Curia Regis pe care o cunoteau monarhiile occidentale decl nlr -un sens larg al acestui
termen. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.l, pag.339

35

Aceast afirmaie este susinut i de faptul c Regulamentele Organice vor meniona


ministerele1 i nu Guvernul sau Cabinetul ministerial ca organ colegial, aprute prin
transformarea unor ranguri boiereti n funcii de minitri, legtura cu Domnul fiind inut
prin intermediul secretarului de stat.
Statutul Dezvolttor al Conveniei de la Paris nu va conine prevederi cu privire la
ministere, regsindu-se, ns, cele referitoare la minitri care, conform art. V, vor putea
susine n Adunarea Electiv proiectele de lege prezentate de ctre Domn, avnd i dreptul de
a asista i de a participa la deliberrile din Adunarea Ponderatic, precum i dreptul de a fi
ascultai oricnd li se cere cuvntul (art. XI alin. (4). Acelai act normativ amintete i de
Guvern [art. XIV alin.(5)], dar i de Consiliul de Minitri [art. XVIIJ alin. (2)] far, ns, a
dezvolta o reglementare cu privire la unul dintre acestea, dar, dintr-o interpretare logico
sistematic a textelor constituionale se poate constata c cele dou noiuni sunt sinonime.
Dac legea fundamental de la 1866 nu a coninut o prevedere ampl referitoare la
Guvern sau la Consiliul de Minitri, termenul de guvern fiind utilizat doar n cuprinsul art. 30
cu privire la una dintre cauzele care pot determina pierderea naionalitii ceteniei de
ctre romni, nu nseamn c Guvernul i-a ncetat existena. Din contr avnd n vedere c
art. 35, dei ncredineaz puterea executiv Regelui, specific faptul c exercitarea acesteia
se face n modul reglementat de Constituie, iar art. 92 consacr principiul inviolabilitii
Regelui i, implicit, pe cel al responsabilitii minitrilor pentru actele celui dinti.
Constituia de la 1923 va prevedea, la art. 92, instituia Guvernului specificnd c
este cel care exercit puterea executiv n numele Regelui. Pe de alt parte ari. 93
identificnd componena Consiliului de Minitri, respectiv minitrii i Preedintele
Consiliului de Minitri, precizeaz c acesta din urm este cel nsrcinat de Rege cu
formarea Guvernului. Prin niciuna dintre normele sale, Constituia nu face vreo alt
precizare referitoare la componena Guvernului, crendu-se aparena unei sinonimii ntre cele
dou noiuni. Ins n doctrina interbelic2 s-a subliniat distincia dintre acestea n sensul c
noiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe
cnd cea de consiliu de minitri are un neles administrativ, fiind mai puin o entitate dect
un mod de lucru al minitrilor.
Confuzia dintre Consiliu de Minitri i Guvern, va fi nlturat de Constituia de la
1938 care specific prin art. 65 alin.(l) faptul c din componena Guvernului fac parte
minitri i secretarii de stal, pe cnd Consiliul de Minitri este format doar din minitri.

Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol.l, pag.204. De altfel prima Iege -cadru de organizare i
funcionare a ministerelor va apare la mai mult de jumtate de secol distan, fiind vorba despre Legea n r.
163 pentru organizarea ministerelor, publicat n M. Of. Partea 1, nr. 169 din 02 august 1929.
2
A. Teodorescu, op. cit., 1935, vol.II, pag. 107.

36

n perioada ulterioar, pn la intrarea n vigoare a Constituiei de la 1948, Guvernul


sau Consiliul de Minitri, cea din urm denumire fiind cea care se ncetenete odat cu
Decretul nr. 1626/1944, cunoate 2 etape n evoluia sa:
-

o prim etap n care, n fapt, Consiliul de Minitri avea doar un caracter

fictiv;
-

cea de-a doua etap, total opus celei anterioare, pentru c poziia Consiliului

de Minitri n cadrul noii organizri statale a puterii este una de prim rang, acesta
devenind un veritabil organ suprem al puterii de stat.
Constituia de la 1948 va folosi ambii termeni, prevederile art. 66 alin.(2) indicnd
echivalarea celor dou noiuni prin chiar coninutul lor1, pentru ca legea fundamental de la
1952 s-o consacre pe cea de Consiliul de Minitri a crui componen este expres prevzut,
precum s-a preferat i n ceea ce privete identificarea atribuiilor acestuia, dar i a
ministerelor organe centrale de resort ale administraiei de stat473.
Constituia de la 1965 va reine doar denumirea de Consiliu de Minitri pe care-1 va
transforma, conform art. 77 alin.(l), dintr-un organ suprem executiv i de dispoziie al puterii
de stat, aa cum prevedea art. 42 din Constituia anterioar, doar ntr-un organ suprem al
administraiei de stat2.
Pn la intrarea n vigoare a Constituiei de la 1991, reglementarea acestui organ
colegial se va regsi, n primul rnd, n Decretul-lege nr. 2/1989 care, enumernd atribuiile
Consiliului Frontului Salvrii Naionale, specific, la art. 2 alin.(l) lit. b), faptul c numirea i
revocarea primului-ministru, precum i aprobarea componenei acestui organ, la propunerea
primului-ministru, se face de ctre acest nou organ al puterii. Decretul-lege nr. 10/19893 va
reglementa, dup cum reiese i din titlul actului, principiile privind constituirea, organizarea
i funcionarea Guvernului.
Odat cu intrarea-n vigoare a acestor noi acte normative s-a renunat la denumirea
anterioar de consiliu de minitri n favoarea celei de guvern1 . Aceast afirmaie este
susinut i de Legea nr. 37/1990 pentru a reglementa organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei, act normativ ce va prefigura ntr-o oarecare msur rolul bidimensional al acestei
autoritii, aa cum ulterior va fi prevzut de Constituia de la 1991, ct i faptul c este o
component a puterii executive.
1

Acest text constituional prevede c Guvernul arc o anumit compoziie: preedintele Consiliului de
Minitri, pe care l echivaleaz, de asemenea, cu priimil -ministru, unul sau mai muli vice-preedini i
minitri, toi acetia formnd, n acelai timp Consiliul de Minitri.
2
Menionm i faptul c i alte acte normative vor completa reglementrile cu privire la Guvern din aceast perioad, precum
i: Decretul-lege nr.92/1990, Decretul-lege nr. 104/1990.

37

Legiuitorul constituant de la 1991, a meninut, aadar, titulatura de guvern pentru a


desemna organul colegial al executivului bicefal romn, revizuirea din 2003 a Constitutiei
neaducnd nicio modificare n acest sens.
Pe de alt parte, sub aspect terminologic, dac ne raportm la componena
Guvernului att la cea prevzut de Constituie n 1991, ct i ulterior revizuirii acesteia din
anul 2003, se poate observa c s-a preferat, accepiunea restrns a termenului de guvern
avnd n vedere c art. 102 alin.(3) al Constituiei, republicate, precizeaz c Guvernul este
alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.

3.2. Structura i componena Guvernului Romniei

Sub aspectul structurii, nici Constituia Romniei, republicat, precum nici Legea nr.
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu
modificrile i completrile ulterioare, nu indic o posibil astfel de structur ierarhic
precum au prevzut, spre exemplu, prevederile Constituiei noastre de la 1965, precum i cele
ale Legii nr. 24/1969 privind organizarea i funcionarea Consiliului de Minitri. Aceste din
urm acte normative au inclus n compunerea Consiliului de Minitri, alturi de Preedintele
acestuia, de minitrii, precum i de reprezentanii altor organe, iniial doar vicepreedinii, iar,
ulterior, chiar i un prim vicepreedinte1. O asemenea structur a fost consacrat i de alte
constituii2.
Susinerea potrivit creia Guvernul Romniei are o structur ierarhic3 considerm c
este eronat nu doar pentru c legiuitorul constituant nu a prevzut n mod expres o astfel de
1

De altfel alt expunerea de motive, ct i prevederile Legii nr.24/1969 - art.12 - 14, susin aceast afirmaie
prin faptul c n ramurile sau domeniile de activitate pc care le coordoneaz, prim-vicepreedintele i
vicepreedinii Consiliului de Minitri exercit ndrumarea, coordonarea i controlul ramurilor sau domeniilor
de activitate stabilite de Consiliul de Minitri, precum i controlul general al activitii oricror organe ale
administraiei de stat, etc. Mai mult dect alt unele dintre atribuiile preedintelui Consiliului de Minitri pot
fi ndeplinite permanent i sub autoritatea acestuia de ctre prim - vice-preedinte care le va ndeplini oricum
n cazul n care cel dinti lipsete sau este mpiedicat din orice motiv a le exercita.
2
Soluiile adoptate de legiuitorul constituant difer de la stat la stat. Astfel constituii precum cea a Austriei,
prin alin.( 1) al art. 69 al propriei Constituii, prevede c, alturi de Cancelarul Federal i de ali minitri
federali, din Guvernul Federal face parte i Vicc -Cancclarul care, conform alin.(2) al aceluiai articol, este
ndreptit s-l nlocuiasc pc Cancelarul Federal n ceea ce privete ntreaga sfer a competenei acestuia. n
Constituia Argentinei nu se regsete o prevedere expres cu privire la o posibil structur a acestui organ,
precum nici la componena Guvernului, aceasta din urm putnd fi dedus printr -o interpretare sistematic i
logic ca limitndu-se la eful Cabinetului Ministerial i la minitri. Legiuitorul constituant eston a preferat
identificarea expres a componenei Guvernului care, conform art.88, se reduce la primul -ministru i minitri.
Alte constituii, precum cea a Cehiei [art.67 alin.(2)], cea a Croaiei lart.108 alin.(l)] sau cea a Klveiei
[art.176 alin.(2)], spccillc, asemntor cu cea a Austriei, faptul c, alturi de primul -ministru i de minitri,
din Guvern mai fac parte unul sau mai muli vice -prim-minitri.
3
Se susine, astfel, n doctrin c, de fapt, chiar enumerarea fcut de legiuitorul constituant n art. 102
alin.(3) din Constituie sugereaz o asemenea scar ierarhic, meniune subliniat, ulterior, i de
modificarea Legii nr.90/2001 prin Legea nr.23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr.90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of., Partea I, nr.

38

organizare a acestuia, ci i pentru c n astfel de condiii puterea de injonciune a pnmuluiministru nu ar mai putea fi ignorat, din contr aceasta s-ar traduce prin chiar substituirea
acestuia oricrui ministru. Ori att art. 107 alin.(l) teza I din Constituie, ct i art. 13 teza I
din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, dei precizeaz c primulministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, condiioneaz
exercitarea acestor sarcini de respectarea atribuiilor legale ce i revin. In aceeai ordine de
idei nu trebuie omis faptul c Guvernul este a doua component a executivului, dar cea
colegial astfel c primul-ministru nu poate s apar ca un primus inter partes, ci doar un
primus inter pares.
De asemenea, considerm c nici includerea n rndul membrilor Guvernului1 a
celor trei minitri de stat, titulatur nejustificat nici chiar n acest context, (aa-numiii
vice-premieri) care coordonau activiti din anumite domenii de activitate, respectiv:
domeniul economic, domeniile culturii, nvmntului i integrrii europene, precum i
domeniile mediului de afaceri i ntreprinderi mici i mijlocii, nu ne ndreptete s
afirmm faptul c Guvernul Romniei are o structur ierarhic. Acest punct de vedere l
mprtim chiar i raportat la componena2 mai recent a Guvernului Romniei, n cadrul
creia regsim funcia de viceprim-ministru.
Argumentarea acestei afirmaii arc ca punct de plecare att motivele anterior expuse,
precum chiar i atribuia pe care acetia o aveau de ndeplinii, respectiv cea de coordonare, i
nu de conducere a unor activiti, aadar nici mcar a unor ministere. De altfel, asupra
prevederilor art. I pct. 2 din Legea nr. 23/2004 prin care au fost modificate prevederile art. 3
alin.(2) din Legea nr. 90/2001 privind componena Guvernului i prin care se precizeaz c
din cadrul acestuia pot face parte i minitri de stat, precum i minitri-delegai cu nsrcinri

187 din 3 martie 2004) prin care s-a stabilit ca din Guvern s poat face parte att minitri delegai, ct i
minitri de stat. Mai mult dect att se apreciaz c acei minitri delegai care coordonau, n cadrul anumitor
ministere, diferite domenii dc activitate, i care potrivit Decretului Preedintelui Romniei nr. 1178 din 29
decembrie 2004 pentru numirea Guvernului, emis avnd n vedere Hotrrea Parlamentului Romniei nr.24
din 28 decembrie 2004 pentru acordarea ncrederii Guvernului, au fost numii n funcie, alturi de ceilali
membrii ai Guvernului, se afl ntr-o poziie subordonat n raporturile cu minitrii care asigur conducerca
ministerelor n cauz, chiar dac n edinele Guvernului ministrul delegai are acelai vot deliberativ, egal cu
al ministrului su. A se vedea E. Albu, op.cit., pag.91 i urm.
1
A se vedea componena Guvernului aa cum a fost stabilit aceast urmare a alegerilor parlamentare i
prezideniale din toamna anului 2004 astfel precum este precizat prin Decretul Preedintelui Romniei nr.
1178 din 29 decembrie 2004 pentru numirea Guvernului, emis avnd n vedere Hotrrea Parlamentului
Romniei nr.24 din 28 decembrie 2004 pentru acordarea ncrederii Guvernului, decret publicat n M.Of.,
Partea I. nr. I265 din 29 decembrie 2004.
185
Urmare a dezbaterilor care au avut loc n edina comu n a Camerei Deputailor i Senatului din data de
22 decembrie 2008 asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, prezentate dc ctre domnul
Emil Boc, candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru, Parlamentul a acordat votul su de ncredere
Guvernului, astfel precum reiese din Hotrrea Parlamentului Romniei nr.31/2008 pentru acordarea
ncrederii Guvernului, publicat n M. Of., Partea I, nr.869 din 22 decembrie 2008. Ulterior, n conformitate
cu prevederile art.85 alin.(3) din Co nstituie, prin Hotrrea Parlamentului Romniei nr.l/2009 privind
schimbarea structurii Guvernului, publicat n M. Of., Partea 1, nr.83 din I I februarie 2009, a fost aprobat
schimbarea structurii Guvernului, prin comasarea funciei dc viceprim -ministru cu cea de ministru al
administraiei i internelor.

39

speciale pe lng primul-ministru, s-a pronunat chiar i Curtea Constituional1 care a


concluzionat c noiunea de minitri, ca de altfel i cea de membri ai Guvernului sunt
utilizate n sens generic i permit, aadar, includerea n sfera lor i a funciei de ministru de
stat, ministru delegat cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, ministru far
portofoliu, etc. S-a subliniat i faptul c utiliznd categoriile de minitri de stat sau de
minitri delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru s-a permis legiuitorului
ordinar distingerea caracterului nsrcinrilor minitrilor, anume dac dein sau nu portofolii
ministeriale, a specificului atribuiilor lor n organizarea Guvernului potrivit diviziunii i
specializrii activitii ministeriale. Curtea Constituional i-a ntemeiat punctul de vedere pe
faptul c legiuitorul constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ntr-o manier
supl, i nu rigid prin nominalizarea tuturor ministerelor, tocmai pentru a permite
Guvernului ca, n scopul realizrii programului su de guvernare aprobat prin acordarea
votului de ncredere de ctre Parlament, s propun o structur n raport cu obiectivele pe
care trebuie s le realizeze.
De altfel, apreciem c nici chiar organizarea i funcionarea unui birou executiv,
precum a fost constituit n temeiul legii preconstituionale Legea nr.37/1990 (art.8)2,
nu ar nsemna c Guvernul romn a avut sau ar putea avea o structur ierarhic.
Este necesar, ns, respectarea unei condiii, respectiv ca motivul constituirii acestuia
s fie rezolvarea operativ a problemelor curente i urmrirea aducerii la ndeplinire a
msurilor dispuse de Guvern, ceea ce, sub aspectul naturii juridice a acestui birou, s-ar
traduce doar prin faptul c reprezint simple forme de lucru 3 ale Guvernului. Aadar acesta
nu ar fi abilitat s se substituie n atribuiile Guvernului, neputnd adopta, n consecin, nici
actele pe care legile n vigoare i le rezerv n competen, neavnd nici chiar capacitate
juridic proprie. Practic, rolul acestui birou s-ar restrnge la rezolvarea unor probleme curente
sau urgente, operativitatea i eficacitatea activitii Guvernului putnd fi astfel mbuntit,
iar posibilitatea nfiinrii acestuia este la ndemna legiuitorului ordinar pentru c, potrivit
art. 73 alin.(3) lit. e) din Constituie, unul dintre domeniile reglementate prin lege organic
este chiar organizarea Guvernului.

A se vedea Decizia nr.88 din 3 martie 2004 asupra sesizrii de ncconstituionalitate a dispoziiilor art.I
pct.2) din Legea pentru modificarea i completarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i fun cionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M. Of., Partea I, nr.226 din 15 martie 2004.
2
Precum i n anul 1965, cnd prin art.43, respectiv prin art.80, au fost nominalizai cei care fceau parte din Consiliul de
Minitri. Mai mult dect att art.50 al Constituiei noastre de la 1952, a identificat, prin aceeai modalitate a nominalizrii,
toate ministerele Republicii Populare Romne. Un alt mod mai rigid de identificare a componenei Guvernului este specificat
de Constituia Irlandei care prevede, n art.28 alin.(l), faptul c aceasta reprezint nu mai puin de 7 i nu mai mult de 15
membri ce vor l numii dc primul-ministru conform prevederilor constituionale.
3
Acest birou executiv era compus din primul-ministru, minitrii de stat, ministrul finanelor, ministrul justiiei, ministrul dc
intern i ministrul aprrii naionale, potrivit art.8 alin.(2) din Legea nr.37/1990.

40

Actuala reglementare legal a organizrii i funcionrii Guvernului Legea nr.


90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare nu a mai preluat aceast structur
organizatoric intern, lsnd la latitudinea primului-ministru posibilitatea, conform art. 18
alin.(l), ca, n scopul rezolvrii unor probleme operative, prin decizie s constituie consilii,
comisii i comitete interministeriale, structuri care, apreciem c au cu att mai mult un rol pur
consultativ, neputndu-se vorbi de o ierarhizare n interiorul Guvernului. Eficientizarea
activitii Guvernului ar trebui s fie determinat i de organizarea ntr-o structur
trihotomic1 a aparatului de lucru al Guvernului care, conform art. 20 din Legea nr. 90/2001,
cu modificrile i completrile ulterioare, este alctuit din: aparatul propriu de lucru al
primului-ministru; Secretariatul General al Guvernului i departamente i alte asemenea
structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre de Guvern.
Cu toate c art. 102 din Constituia, republicat, a fost intitulat rolul i structura
Guvernului, de fapt, prin alin.(2) al acestui articol este identificat componena acestei
autoriti - prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic i acele posibile
colective restrnse formate dintre acetia ce mbrac forma unor structuri organizatorice de
lucru asemntoare cu cele specificate n cele ce preced. n aceeai ordine de idei apreciem a
fi mai inspirat denumirea Componena Guvernului stabilit de legiuitor Seciunii a Il-a
din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare2.
Dac prevederile constituionale romne n vigoare coroborate cu cele legale au
preferat a identifica organul colegial al executivului ca fiind Guvernul indiferent c n
componena acestuia intr doar primul-ministru i minitri sau, alturi de acetia i ali
membri prevzui de legea organic, precum minitri de stat i minitri-delegai cu nsrcinri
speciale pc lng primul-ministru, alte constituii au ales a distinge, n funcie de componena
acestui organ, ntre Guvern i Consiliu de Minitri3 sau ntre Guvern i Consiliu de Stat4.

T. Drgatui, Drept constituional i instituii politice, op. cit., vol. II, pag.313-3 14.
Art.73 alin.(3) lit. e) din Constituia Romniei, republicat, identific printre domeniile n care se impune
adoptarea unei legi organice, i organizarea Guvernului. Pc de alt parte, apreciind c i Guvernul Romniei
este una dintre instituiile fundamentale ale statului, domeniu n care, conform art. 115 alin.(6) din
Constituie, nu pot fi adoptate ordonane de urgen, considerm c prin modificarea i completarea Legii
nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelo r, inclusiv prin ordonane
de urgen, precum Ordonana de urgen a Guvernului nr.221/2008 pentru stabilirea unor msuri de
reorganizare n cadrul administraiei publice centrale, publicat n M. Of'., Partea 1, nr.882 din 24 decembrie
2008, au fost nclcate aceste prevederi constituionale.
3
Astfel art.42 alin.(l) clin Constituia Olandei prevede c Guvernul este format din Rege i minitri, n timp
ce art.45 alin.(l)i (2) specific faptul c minitrii formeaz Consiliul de Minitri care este prezidai de
primul-ministru. De asemenea, Constituia Portugaliei distinge ntre Guvern care este compus din primul ministru, ali minitri i secretari dc stat i subsecretari, i Consiliul de Minitri care se reduce doar la
primul-ministru. vice-prim-minitri, dac exist, i minitri.
4
Legiuitorul constituant danez a difereniat ntre Consiliul de Stat care este format din reprezentanii
ministerelor, fiind prezidat de Rege i n care un loc este rezervat succesorului la tron de la data la care are
vrsta cerut de Constituie, respectiv 18 ani, i Consiliul de Minitri care este format din toi minitri i este
prezidat de primul-ministru.
2

41

3.3.nvestitura Guvernului Romniei

Regimurile politice diferite consacratc de constituiile moderne ce nu au putut ignora


particularitile legate de structura statului, n general, de trsturile acestuia, precum i de
tradiiile, legate de percepie popular asupra rolului efului de stat i al Parlamentului1
nu permit identificarea unei modaliti unitare de constituire a guvernelor, practic a unui tipar
care s poat fi aplicat n acest scop. ns pot fi surprinse unele elemente comune cu condiia
s distingem ntre aceste moduri de constituire a guvernelor prin raportare la regimul politic
consacrat constituional de ctre fiecare stat n parte.
Astfel ntr-un regim prezidenial formarea echipei guvernamentale2 are loc dup
alegerile prezideniale pentru c fie eful acesteia este desemnat de ctre eful de stat3, tar a
fi necesar un acord sau un aviz al legislativului, fie eful de stat i eful de guvern sunt una i
aceeai persoan4. Aadar, chiar i n cazul n care numirea efului de guvern, respectiv a
minitrilor se face cu avizul sau cu acordul legislativului, spre deosebire de statele care
consacr un regim parlamentar, formarea guvernului nu este condiionat de solicitarea i
acordarea unui vot de ncredere acestuia de ctre legislativ. Acest mod de constituire 5 a
guvernului i-a extins influena i asupra unora dintre vechile monarhii din Europa, dei au
fost mprumutate i clemente specifice unui regim parlamentar6.
Spre deosebire de cele anterior expuse, n statele care au adoptat un regim
parlamentar, chiar i n forma modern a acestuia, formarea guvernului are loc doar ulterior
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, S.F.Tnsescu, op. cit., pag. 163.


Opiunea pentru folosirea acestei sintagme echip guvernamental este justificat de faptul c state,
precum Statele Unite ale Americii sau Brazilia, nu cunosc, aspect pe care l -am mai punctat n cele ce preced,
o a doua component a executivului - guvernul, ca organ colegial, eful executivulu i, n spe - chiar eful dc
stat, fiind totui ajutat n ndeplinirea sarcinilor i a atribuiilor sale de secretari de stat sau de minitri care
rspund personal i nu colectiv pentru activitatea proprie.
3
Un exemplu n acest sens este oferit de Constit uia Argentinei potrivit creia (art.99 pct.l) Preedintele
Naiunii Argcnlinicnc numete, pe propria rspundere, att pe eful Cabinetului Ministerial, ct i pc minitri.
4
Un astfel dc exemplu este ccl al Statelor Unite ale Americii n cazul crora Preedintele farl.2 paragraful 2)
pcl.2) din Constituie] are puterea de a numi ali minitri....precum i ali funcionari ai Statelor Unite ale
cror numiri nu sunt prevzute a fi altfel tcute dc aceast Constituie, n consecin i pe secretarii de stat,
ns aceste numiri sunt condiionate de obinerea avizului i a acordului Senatului american. Unele dintre
administraiile americane, precum cea a Iui Dwight Eisenhower, au ncercat chiar s constituie cu adevrat un
asemenea organ deliberativ. ns acest cabinet nu a avut o prea mare influen asupra dcciziilor prezideniale.
Practic, oficialii cabinetului sunt efii acelor departamente administrative care, conform cutumei, sunt
considerai parte component a unui cabinet, fiind cunoscui sub titulatura de secretari de stat. A se vedea n
acest sens i J.Q. Wilson, op. cit., pag.330 -331. Fa de aceste reglementri, Constituia Braziliei [art.84 pct.l)
i 2) coroborat cu art.87] nu condiioneaz numirea i, respectiv, demiterea de ctre Preedintele Rcpublicii a
minitrilor (minitrilor de stat - ministers of state) alei dintre cetenii brazilieni cu vrsta de peste 21 de
ani i avnd exerciiul drepturilor electorale, de acordarea unui acord sau a uimi consimmnt de ctre
legislativ - Congresul Naional.
5
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.l, pag.376. Se menioneaz c exemplul tipic
ce este conferit n acest sens este cel al Constituiei B elgiei din 1831 care, prin art.65, consacra dreptul
exclusiv al Regelui de a numi i de a revoca minitrii, soluie pe care chiar i Constituia din 1994, revizuit
n 1998, a meninut-o n art.96 alin.(l).
6
Astfel de exemple sunt oferite de Constituia Norvegiei potrivit creia Regele este ccl care i alege dintre
cetenii norvegieni cu drept dc voi pe cei care vor forma Consiliul de Stat (Guvernul norvegian), dar
Parlamentului norvegian (Storting) i se vor supune spre aprobare rapoartele acestui Consiliu (art.75 lit.f), sau
de Constituia Olandei potrivit creia, prin art.43, primul -ministru i minitrii sunt numii i revocai din
funcie de ctre Rege, ns acetia din urm i nu Regele vor fi rspunztori pentru actcle de guvernare.
2

42

alegerilor parlamentare. Pe de alt parte n constituirea acestor guverne accentul poate fi pus
fie pe persoana primului-ministru, fie pe echipa guvernamental.
n cea dinti situaie primul-ministru poate fi invitat s formeze guvernul1, poate fi
ales de ctre legislativ, poate fi desemnat de ctre eful de stat2 sau poate fi doar propus un
candidat de ctre eful de stat.
Legiuitorul constituant romn nu a optat n anul 1991, soluie pe care a
meninut-o i n urma revizuirii din anul 2003, pentru niciuna dintre aceste modaliti
de desemnare a Guvernului, prefernd ca n cadrul acestei proceduri accentul s fie pus
pe ntreaga echip guvernamental i nu doar pe primul-ministru, cu toate c ntre
prevederile Constituiei noastre i cele ale celei spaniole, .sub aspectul acestei proceduri,
exist mai multe similitudini.
Astfel, conform art. 103 coroborat cu art.85 din Constituia Romniei, republicat,
Preedintele desemneaz, urmare a consultrii partidului care are majoritatea absolut n
Parlament ori, dac o astfel de majoritate nu exist, a partidelor reprezentate n Parlament, un
candidat la funcia de prim-ministru. Acest candidat, ntr-un termen de 10 zile de la
desemnare, apreciat ca fiind un termen de recomandare i nu unul de decdere 3, va cere votul
de ncredere al Parlamentului att asupra programului, ct i asupra ntregii liste a

Actuala cutum constituional britanic presupune ca monarhul s -l invite pe eful partidului politic care a
ctigat alegerile parlamentare s formeze Guvernul, acesta devenind astfel n mod automat prim -ministru,
doar la nivel teoretic mai putndu-se afirma faptul c numirea primului-ministru, precum i a minitrilor este
apanajul monarhului.
2
Potrivit art.37 din Constituia Greciei, Preedintele Republicii va numi ca prim -ministru pe liderul partidului
politic ce are majoritatea absolut a locurilor din Parlament. n cazul n care nu exist niciun partid care s
dein aceast majoritate, Preedintele va ncredina liderului partidului care a obinut o majoritate relativ un
mandat potenial (exploratory mandate) n ved erea stabilirii posibilitii de a forma Guvernul. Dac aceast
posibilitate se dovedete a fi un insucces. Preedintele Republicii va acorda un astfel de mandat potenial
liderului celui de-al doilea mare partid din Parlament, iar dac i acesta eueaz, mandatul potenial va fi
conferit liderului celui de-al treilea mare partid n Parlament, pentru ca n situaia n care se dovedete c
toate aceste mandate au fost nite insuccese, Preedintele s fie ndreptit s -i convoace pe liderii tuturor
partidelor politice pentru a i se confirma sau nu imposibilitatea de a forma un Cabinet cu acordul de ncredere
al Parlamentului. Cu toate c preia elemente i din sistemul britanic - numirea ca prim-ministru a liderului
partidului care a ctigat alegerile parlamentare i care, astfel, va deine majoritatea absolut a locurilor din
legislativ, art.84 alin.(l) din Constituia Greciei impune obligarea Guvernului dc a solicita votul de ncredere
al Parlamentului n 15 zile de la data la care primul -ministru a depus jurmntul, aadar indiferent de situaia
n care se afl Preedintele atunci cnd l numete pe acesta conform celor anterior expuse. Ceilali membrii
ai Guvernului, minitrii i chiar subsecretarii (acetia pot sau nu s fie membri ai Guvernului), vor fi n umii
i demii din funcie, la propunerea primului -ministru, tot de ctre Preedintele Republicii, conform alin.(l) al
art.37 din Constituie. O modalitate asemntoare de desemnare a primului -ministru, ns mult mai
simplificat, prevede i Constituia Italiei - art.92, art.93, art.94, numirea preedintelui Consiliului de
Minitri fiind (cicul lot de ctre Preedintele Republicii, acesta din urm i va numi i pe minitri la
propunerea celui dinti. Preluarea funciei este condiionat de depunerea unui jurmnt n faa Preedintelui
Republicii, precum i de acordarea votului de ncredere, separat, de ctre cele dou Camere ale Parlamentului.
Legiuitorul constituant din Bosnia-Heregovina, n paragraful 4 din art. V al Constituiei, a preferat a
meniona doar c Preedinia l va numi pe Preedintele Consiliului de Minitri care -i va putea prelua funcia
doar dup ce va obine aprobarea Camerei Reprezentanilor, numirea minitrilor de ctre Preedintele acestui
Consiliu fiind condiionat tot de obinerea aprobrii din partea aceleai autoriti legislative.
3
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2005, op. cit., vol.l, pag.381.Nerespectarea acestui termen poate
s influeneze negativ dezbaterile din cadrul Parlamentului i, implicit, acordarea sau nu a votului de
ncredere de ctre acesta. De asemenea poate s aib semnificaia unei limite de la care Preedintele Romniei
poate retrage candidatului mandatul acordat, putnd ncepe negocieri pentru desemnarea unui nou candidat la
funcia de prim-ministru.

43

Guvernului. Acordarea votului de ncredere Guvernului este precedat de dezbaterea de ctre


Camera Deputailor i Senat, reunite n edin comun, a programului i a listei 5(b
Guvernului propuse de candidat, precum i de votarea acestora de ctre majoritatea
deputailor i senatorilor, aadar de o majoritate absolut.
Pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament, Preedintele Romniei
numete n funcie Guvernul prin decret prezidenial, iar, ulterior, att primul-ministru,
minitrii, ct i ceilali membri ai Guvernului vor depune, individual, jurmntul prevzut de
art.82 din Constituie.
Reglementarea constituional a unei astfel de modaliti de formare a Guvernului
romn ntrete, n opinia noastr, ideea potrivit creia regimul politic gndit de legiuitorul
romn arc mai mult natura unui regim semiparlamentar, neputndu-se afirma, n niciun caz,
faptul c aceasta se apropie de cea consacrat de legiuitorul constituant francez 1, anume cea
semiprezidenial. Este, practic, astfel reconfirmat afirmaia unui doctrinar francez307,
menionat i n cele ce preced, potrivit creia guvernul este parlamentar prin origine i
guvernamental prin funciile sale pentru c Guvernul romn nu poate exista i funciona,
altfel spus nu poate guverna, far ncrederea acordat de Parlament. n consecin apreciem
c, n conformitate cu normele constituionale actuale, odat pierdut aceast ncredere,
Guvernul este obligat s demisioneze.
ns, chiar dac n formarea Guvernului romn concretizat, de fapt, prin procedura
complex a nvestiturii, rolul hotrtor i este atribuit Parlamentului a crui hotrre este
principal i esenial , nu trebuie ignorat rolul Preedintelui Romniei care prin decretul de
numire, dei cu o valoare subsidiar complementar, definitiveaz, formal, aceast
procedur. Practic, procedura nvestiturii este expresia voinei celor dou autoriti alese pe
baza votului acordat de corpul electoral, Parlamentul i Preedintele Romniei.

3.4. Durata mandatului Guvernului Romniei

Durata mandatului Guvernului este diferit, cel puin teoretic, tot n funcie dc regimul
politic consacrat constituional pentru c, practic, durata acestuia coincide sau ar trebui s
coincid cu durata mandatului majoritii parlamentare, respectiv, n cazul regimului
prezidenial, cu cel al efului de stat. Astfel n state precum Argentina sau Brazilia, durata
mandatului Guvernului va fi identic cu cea a Preedintelui Naiunii sau Republicii, respectiv
1

Conform art.8 din Constituia Franei, Preedintele Republicii este cel care numete primul -ministru, iar la
propunerea acestuia din urm i numete pe ceilali membrii ai Guvernului.

44

4 ani, aceeai durat a echipei guvernamentale fiind i-n Statele Unite ale Americii. Spre
deosebire de aceast durat, n regimurile parlamentare i semiprezideniale, durata
mandatului este, de regul, de 4 sau de 5 ani.
Cele afirmate au ca fundament tocmai faptul c pentru a exista n cadrul unui regim
parlamentar sau semiprezidenial, guvernul depinde de obinerea ncrederii din partea
parlamentului1, ori reconfigurarea compoziiei legislativului ca urmare a alegerilor
parlamentare, va impune solicitarea acordrii ncrederii de ctre noua echip guvernamental.
Potrivit prevederilor art. 104 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat, mandatul
Guvernului n ntregul su, precum i a fiecrui membru n parte ncepe a fi exercitat de la
data depunerii jurmntului n faa Preedintelui Romniei i nccteaz la data validrii
alegerilor parlamentare generale.
Corobornd prevederile art.63 cu cele ale art.104 alin.(2) i cu cele ale art.103, vom
putea afirma c durata acestui mandat este de 4 ani, Guvernul fiind n plenitudinea
prerogativelor sale doar n intervalul anterior menionai pentru c, dei i va continua
activitatea i dup data validrii mandatelor deputailor i senatorilor i pn la formarea
noului Guvern, n aceast perioad va ndeplini, conform art. 110 alin.(4), doar actele
necesare pentru administrarea treburilor publice. Practic, legiuitorul constituant romn a
recurs nc o dat la aplicarea principiului simetriei apreciind similitudinea dintre acest
moment i cel n care, potrivit art.63 alin.(4), mandatul Camerelor Parlamentului se
prelungete pn la ntrunirea legal a noului Parlament.
Mandatul Guvernului poate nceta i nainte de data validrii alegerilor parlamentare,
art.110 alin.(2) din Constituia, republicat, prevznd dou asemenea situaii: de la data
retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament, altfel spus de la dala adoptrii unei moiuni
de cenzur de ctre acesta din urm, respectiv de la data la care primul-ministru i pierde, n
condiiile art. 106 din acelai act normativ, funcia de membru al Guvernului sau se afl n
imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.
Funcia de membru al Guvernului, aadar i cea de prim-ministru, nceteaz n
urmtoarele situaii:
-

demisie;2

Dei reglementarea constituional francez nu condiioneaz nu mirea de ctre Preedinte a Guvernului, dc


acordarea unui vot de ncredere din partea legislativului, respectiv a Adunrii Naionale, totui acesta trebuie
s in cont i dc voina Adunrii Naionale, n caz contrar putndu -se ajunge la un blocaj instituional,
riscndu-sc ca proiectele legislative promovate de un Guvern minoritar s nu fie adoptate de legislativ, i nu
numai. Aadar daca majoritatea parlamentar i cca prezidenial nu coincid, marja de libertate a
Preedintelui este foarte slab, de altf el chiar i situaiile concrete cu care s -a confruntat Preedintele francez
l-au determinat pe acesta s numeasc pe acel candidat propus de majoritatea parlamentar. A se vedea n
acest sens J. P. Jacque, op. cit., pag. 141. Autorul exemplific cele succi nt prezentate anterior prin numirea
de ctre fostul Preedinte francez Chirac a premierilor Baliadur i Jospin.
2
Aceasta, conform art.6 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, se anun public, se

45

revocare;

pierderea drepturilor electorale;51'1

existena sau intervenia unei stri de incompatibilitate. Constituia a reinut

doar incompatibilitatea acestei funcii cu orice alt funcie public de autoritate,


precum i cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul
organizaiilor cu scop comercial, specificnd c alte incompatibiliti se vor stabili
prin lege organic1. De asemenea, textul constituional a specificat, expresis verbis,
compatibilitatea funciei de membru al Guvernului cu cea de deputat sau de senator2.
-

deces;

imposibilitatea exercitrii atribuiilor pentru o perioad de mai mult de 45 de

zile. ncetarea astfel a mandatului unui membru al Guvernului, inclusiv al primuluiministru se deduce prin interpretarea per a contrario a prevederilor art. 107 alin.(3) i
(4) din Constituia Romniei, republicat3.
-

alte cazuri prevzute de lege, precum sunt cele prevzute de Legea de

organizare i funcionare a Guvernului i a ministerelor - Legea nr.90/2001, cu


modificrile i completrile ulterioare. Acestea sunt: demiterea de ctre Preedintele
Romniei, la propunerea primului-ministru n condiiile prevzute de alin.(2) al art.8,
respectiv atunci cnd membrul Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre
judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind
dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil. Nu trebuie
ignorate nici acele fapte svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i
care, potrivit art.8 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial,
republicat , constituie infraciuni, precum i orice alte infraciuni prevzute de legea
penal, dar svrite, potrivit art.9 alin.(l) din acelai act normativ, de ctre membrii
Guvernului n exerciiul funciei lor.

prezint n scris primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s -a luat act de depunerea ei, dar
nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Dei nici Constituia i nici Legea privind organizarea i
funcionarea Guvernului i a ministerelor nu conin prevederi n acest sens, este evident c primul -ministru
nu-i va putea depune propria demisie lui nsui, ci Preedintelui Romni ei care, definitivnd procedura de
desemnare a Guvernului, emite decretul prezidenial de numire a ntregului Guvern. Pe de alt parte demisia
primului-ministru fiind echivalent cu demisia Guvernului, Preedintele Romniei este cel care va iniia
procedura de formare a unui nou Guvern.
1
Legiuitorul ordinar a preferat ca n art.2 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, s
specifice aceeai trimitere ca i cel constituional, cu deosebirea c a menionat legea prin care sunt prevz ute
i dezvoltate aceste incompatibiliti, respectiv Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare, lege ce a fost publicat n M. Of., Partea 1,
nr.279 din 01 aprilie 2003.
2
Dei exist att argumente n favoarea acestei compatibiliti, ct i contra unei astfel de susineri ( A se
vedea n acest sens I. Muram, S.E. Tnscscu, Drept constituional i instituii politice, 2004, op. cit., vol.
II, pag.247), aceasta, chiar dac nu este absolut, este totui una dintre regulile specifice unui regim
parlamentar.
3
Aceste prevederi sunt preluate i de ari.9 din l.cgea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.

46

n cazul n care primul-ministru se afl ntr-una dintre situaiile anterior expuse, mai
puin, aadar, n cea a revocrii, Guvernul, dei este demis, i va continua activitatea,
ndeplinind, conform alin.(4) al art. 110 din Constituie, doar actele necesare pentru
administrarea treburilor publice, dar sub coordonarea unui prim-ministru interimar. Acesta
din urm va fi desemnat de ctre Preedintele Romniei dintre ceilali membrii ai Guvernului
pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, dar doar pn la depunerea jurmntului de
ctre membrii noului Guvern. Art. 107 alin.(3) prevede i un singur caz n care acest interimat
poate nceta i anume atunci cnd n perioada imposibilitii exercitrii mandatului, primulministru i reia activitatea.

3.4.Ministerele i celelalte organe administraiei publice centrale de specialitate

Prin Capitolul V al Titlului III din Constituia noastr au fost identificate autoritile
administraiei publice distingndu-se ntre cele care, sub aspect funcional
material, dar i organic, reprezint administraia la nivel central, respectiv cele care o
reprezint la nivel local. Astfel o prim distincie este realizat ntre administraia public
central de specialitate i administraia public local.
Ct privete administraia public central de specialitatea, legiuitorul constituant a
identificat, pe de o parte ministerele, precum i organele de specialitate care se afl n
subordinea fie a Guvernului, fie a ministerelor, iar, pe de alt parte autoritile administrative
autonome care sunt independente1 fa de Guvern. Raporturile dintre autoritile
administrative autonome i Guvern sunt, n cel mai bun caz, de colaborare, i nu de
subordonare sau de coordonare, acestea nefuncionnd sub autoritatea Guvernului.
n consecin, n primul rnd, este neccsar a distinge ntre administraia
ministerial i administraia extraministerial.
Administraia ministerial este reprezentat doar de ctre ministere care, alt potrivit
art. 1 16 alin.(l) din Constituie, ct i a art.34 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, pot fi organizate doar n subordinea Guvernului. Spre deosebire de
legiuitorul din perioada interbelic care, prin Legea nr.29/1929 pentru organizarea
ministerelor2 a stabilit un numr de 10 ministere pe care le-a i enumerat, actuala
reglementare n materie nu numai c nu a stabilit un numr de ministere care pot fi nfiinate,
dar nici nu le-a nominalizat. S-a lsat astfel libertatea de apreciere a candidatului la funcia de
1
2

I. Albu, op. cit., pag.200


Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol.I,pag. 205.

47

prim-ministru cu privire la numrul de ministere, la denumirea acestora, precum i cu privire


la domeniul sau la domeniile de activitate pe care aceste ministere le vor conduce i
coordona1, fiind necesar, n opinia noastr, realizarea unei concordane ntre ministerele
propuse i programul de guvernare nsuit de candidatul la funcia de prim-ministru.
n practica noastr de stat, putem remarca c, dei numrul minitrilor a sczut,
numrul ministerelor a crescut. Astfel, dac n anul 2004 a fost nvestit un Cabinet format din
26 de minitri, exclusiv primul-ministru, dintre care 3 erau minitri de stat ce coordonau
activiti din anumite domenii de activitate, 5 erau minitri delegai i doar 15 minitri
conduceau ministere, n anul 2008 a fost nvestit un Cabinet n cadrul cruia exist 18
ministere, conduse de minitri, unul dintre acestea fiind condus dc o persoan care
ndeplinete i funcia de viceprim-ministru, existnd doar un ministru delegat.
Fiind privite ca organe de ramur, ministerele pot fi clasificate n funcie de natura
activitii2 pe care o desfoar, clasificare ce nu trebuie s fie interpretat ntr-un mod rigid
tocmai datorit complexitii activitii desfurate de ctre ministere raportat la domeniul
sau domeniile n care au fost nsrcinate s realizeze politica Guvernului. Astfel pot fi
identificate ministere cu activitate economic, cu activitate social-cultural i tiinific,
precum i cu activitate politico-administrativ.
Administraia extraministerial este reprezentat de trei categorii de organe, anume:
organe de specialitate care se organizeaz n subordinea Guvernului, precum este, spre
exemplu, Autoritatea Naional pentru Protecia Consumatorilor, dup cum reiesedin
prevederile arl.l alin.(l) din Hotrrea de Guvern nr.284/20093; organe de specialitate care se
1

De altlel n acelai sens prevd i constituiile altor state. Astfel, spre exemplu, art.95 alin.(3) al Constituiei
Italiei prevede c organizarea preediniei Consiliului de Minitri, numrul, atribuiile i organizarea
ministerelor vor fi reglementate prin lege.
2
Apostol Tofan, op. cit., vol.1, pag. 209.
3
Hotrrea de Guvern nr.284/2009 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale pentru Protecia
Consumatorilor a fost publicat n M. Of., Partea I, nr. 182 din 24 martie 2009. Att prin art.9 al Hotrrii de
Guvern nr.4/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului ntreprinderilor Mici i Mijlocii,
Comerului i Mediului de Afaceri, publicat n M. Of, Partea I, nr.33 din 16 ianuarie 2009, ct i prin art. I
alin.(l) al Hotrrii de Guvern nr.284/2009, se prevede nu doar faptul c acea st autoritate este un organ de
specialitate 11 subordinea Guvernului, dar se nscrie i o atribuie a ministrului ntreprinderilor mici i
mijlocii, comerului i mediului de afaceri n virtutea creia acesta va coordona aceast autoritate. Activitatea
de coordonare a unor organe de specialitate nfiinate n subordinea Guvernului o desfoar i ali minitri,
astfel precum reiese att din acte normative de organizare i funcionare a unora dintre ministere, precum i
din cele ale chiar autoritilor i organelor n cauz. A se vedea n acest sens, spre exemplu, i Hotrrea dc
Guvern nr.8/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii
Rurale, respectiv Anexa 4, publicat n M. Of, Partea I, nr.38 din 21 ianua rie 2009, prccum i art.5 alin.(2) al
Legii nr.389/2005 - Legea calului, cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n M. Of., Partea 1,
nr.9 din 5 ianuarie 2006. Prin ncredinarea coordonrii unora dintre aceste organe dc specialitate create n
subordinea Guvernului, minitrilor, prin raportarea la domeniul ministerului pe carc -1 conduc, 1111 s-a
ncercat dect a se contribui la eficientizarea activitii administraiei ministeriale, dar i a Guvernului, n
general. Multitudinea de organe de sp ecialitate create fie direct n subordinea Guvernului, fie n subordinea
ministerelor poate ngreuna activitatea administrativ a Guvernului. Pe de alt parte considerm necesar a
sublinia faptul c existena unui numr destul de mare de astfel de autorit i i, implicit, segmentarea excesiv
a domeniilor de activitate specifice vieii social -economice pentru ca aceste organe de specialitate s poat
exista i funciona, va ngreuna activitatea administraiei ministeriale, inclusiv a Guvernului, promptitudi nea
i claritatea n luarea deciziilor fiind afectat i chiar nlocuit de un birocratism exagerat. n consecin
considerm c, de lege ferenda, s-ar impune o reanalizare a acestor organe de specialitatea, altele dect

48

organizeaz n subordinea ministerelor, precum este, spre exemplu, Agenia de Plti pentru
Dezvoltare Rural i Pescuit sau Agenia Domeniilor Statului; autoritile administrative
autonome ce vor putea fi nfiinate, conform art. 117 alin.(3) din Constituie, doar prin lege
organic. Unele dintre aceste autoriti administrative sunt prevzute expres de Constituie,
precum este Consiliul Suprem de Aprare a rii, de altfel singura autoritate administrativ
care este precizat chiar n cadrul Seciunea l-a privind Administraia public central de
specialitate, seciune din Capitolul V din Titlul III, organizarea i funcionarea inclusiv a
acestora urmnd a fi stabilite tot prin lege organic.
Majoritatea dintre acestea, precum este Consiliul Naional al Audiovizualului 1, nu se
regsesc printre prevederile constituionale, fiind menionate doar de legea care i
reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea lor.
Doctrina noastr actual nu este unanim n a aprecia natura juridic a unor autoriti
publice nscrise n Constituie. n acest sens se precizeaz c autoriti precum Consiliul
Superior al Magistraturii sau Avocatul Poporului sau Curtea deConturi sunt autoriti
administrative autonome. ns, i n opinia noastr2, aceste autoriti nu pot fi ncadrate printre
autoritile administrative autonome avnd n vedere rolul care le-a fost consacrat chiar de
ctre legiuitorul constituant. n cazul Consiliului Superior al Magistraturii, mai mult dect
att, considerm eronat3 ncadrarea ca autoritate administrativ autonom atta timp ct chiar
legiuitorul constituant, prin nscrierea acestuia n Capitolul VI din Titlul III al Constituiei, a
subliniat c acest consiliu este una dintre autoritile din cadrul autoritii judectoreti din
Romnia.
De altfel doctrina4 calific Curtea Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de
Conturi i Consiliul Legislativ ca avnd rol de garanie, contrapondere i sprijinire a
echilibrului puterilor i a echilibrului dintre autoritile publice i ceteni. Susinnd acest
punct de vedere, apreciem c legiuitorul constituant tocmai pentru a asigura funcionarea
principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat, a prevzut expres n Constituie i astfel
de autoriti care nu pot fi ncadrate n niciuna dintre puterile statului.
Att ministerele, ct i organele de specialitate subordonate acestora sau Guvernului
sunt menionate, generic, de Constituie, urmnd ca nfiinarea, organizarea i funcionarea lor
ministerele, nfiinate n subordin ea Guvernului sau a ministerelor, a competenelor acestora i crearea unui
cadru normativ unitar care s reglementeze statutul acestora, la nivel de principiu.
1
Consiliul Naional al Audiovizualului beneficiaz de o lege organic proprie care s reglement eze
organizarea i funcionarea sa, toate acestea llind reglementate prin legea n domeniul audiovizualului,
respectiv Legea nr.504/2002, cu completrile i modificrile ulterioare, publicat n M. Of., Partea I, nr.534
din 22 iulie 2002.
2
A se vedea n acest sens D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op.cit., vol.l, pag.211, 1. Muraru,
Avocatul Poporului - instituie de tip ombudsman, Editura AII Beck, Bucureti, 2004, pag. 107-109; I.
Muraru, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., 2009, vol. II, pag. 15.
3
n aceste sens a se vedea i A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, op. cit., 2005, vol. I, pag.446.
4
I. Muraru, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., 2009, vol. II, pag. 15.

49

s fie stabilite, n detaliu, prin legi de organizare i funcionare, precum este legea privind
organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor. Trebuie subliniat faptul c asupra
componenei unui guvern, respectiv asupra nfiinrii ministerelor i a domeniilor pe care
acestea le vor coordona i conduce, se va exprima Parlamentul prin acordarea votului de
nvestitur n conformitate cu normele constitutionale.
nfiinarea organelor de specialitate, fie n subordinea Guvernului, fie a ministerelor,
este dublu condiionat, potrivit prevederilor art. 1 17 alin.(2) din Constituie. Astfel, pe de o
parte este necesar ca o astfel de atribuie s le fie recunoscut prin lege, iar, pe de alt parte
un aviz n favoarea nfiinrii trebuie s fie acordat de ctre Curtea de Conturi, condiiile fiind
cumulative.
Legiuitorul ordinar romn a preferat a adopta o lege-cadru, Legea nr.90/2001, urmat
de norme speciale pentru fiecare minister1, tar a fi identificate, cu caracter generic rolul,
funciile i categoriile de atribuii ale ministerelor2, motiv pentru care considerm ca, pentru
uniformitatea reglementrilor, o viitoare modificare a legii anterior menionate s aib n
vedere i nscrierea unor prevederi cu privire la cele menionate. De altfel, dup cum reiese
din prevederile art. 117 alin.(l) din Constituie, Parlamentul arc chiar posibilitatea de a adopta
o lege special privind organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte, variant pe care
o apreciem ca nefiind una optim tocmai pentru c orice candidat la funcia de prim-ministru
are posibilitatea, recunoscut de Constituie, de a stabili, n vederea realizrii programului de
guvernare, propria list a membrilor Guvernului, implicit i ministerele ce vor fi nfiinate.
Mai mult dect att schimbri n compoziia i structura Guvernului pot interveni, n
condiiile stabilite de normele constituionale oricnd, modificarea i completarea acestor legi
impunndu-se destul dc des, stabilitatea i eficiena legislativ putnd fi afectate.
Aadar o lege sau o ordonan se poate limita la reglementarea unui cadru
juridic general al ministerelor, organizarea i funcionarea, n detaliu, a fiecruia dintre
acestea urmnd a fi reglementate prin hotrre de Guvern.
Dac ntre ministere, organe de specialitate, pe de o parte i, pe de alt parte Guvern,
respectiv Guvern sau ministere, avnd n vedere modul i condiiile prevzute de prevederile
constituionale pentru nfiinarea acestora, se stabilesc raporturi de subordonare, ntre
1

Funcionarea i organizarea fiecruia dintre ministerele ce compun n prezent Guvernul Romniei este
reglementat, n detaliu, printr-o hotrre distinct a Guvernului. n funcie de competena stabilit fiecruia
dintre acestea, au fost adoptate noi astfel de hotrri de ctre Guvern sau au fost modificate i completate cele
deja existente. A se vedea n acest sens, spre exemplu, Hotrrea de Guvern nr.33/2009 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Dezvoltrii Regionale i Locuinei, publicat n M. Of'., Partea I, nr.47 din 27
ianuarie 2009, respectiv Hotrrea de Guvern nr.6/2009 pentru modificarea Hotrrii Guvernului nr.
1718/2008 privind organizarea i funcionarea Ministerului Sntii, publicat n M. Of., Partea I, nr.36 din
20 ianuarie 2009.
2
Art. 40 alin.(l) din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, menioneaz doar c i
rolul, funciile i atribuiile ministerelor vor fi stabilite n raport cu trsturile activitii pe care fiecare
minister, n parte, o desfoar, prin hotrre a Guvernului.

50

autoritile administrative autonome i Guvern sau ministere nu se vor putea stabili dect
raporturi de colaborare.
De altfel aceste autoriti administrative autonome nu au conductori care s fie
membri ai Guvernului, numirea n funcie a acestora nefacndu-se, precum n cazul
minitrilor i ai altor membri ai Guvernului, de ctre Preedintele Romniei pe baza votului
de ncredere dat de ctre Parlament. De regul conducerea acestor autoriti administrative
autonome este desemnat de ctre Parlament, existnd, de obicei, i obligaia acestora de a
depune rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii Parlamentului.

3.5. Organele administraiei publice locale

Despre organizarea administrativ-teritorial1 pe teritoriul romnesc, anume cel al


Principatelor Romne, precum i despre organele de la nivel local, atribuiile lor i locul i
rolul acestora n cadrul administraiei publice, Regulamentele Organice vor cuprinde
amnunite reglementri, chiar dac au fost meninute vechile uniti administrativ-leritoriale.
Regulamentele Organice au nscris i principii moderne de organizare i funcionare a
administraiei publice, principiul punerii serviciilor publice n slujba interesului public i cel
al descentralizrii administrativ-teritoriale fiind doar unele dintre acestea. De altfel doctrina
noastr apreciaz c autonomia local a fost pentru prima dat amintit chiar n aceste
Regulamente Organice. Ulterioarele reglementri constituionale i legale au meninut, n
principiu, modelul organelor colective i al organelor individuale cu atribuii n soluionarea
problemelor unitilor administrativ-teritoriale, recunoscndu-le o mai mic sau o mai mare
autonomie.

A se vedea n acest sens M. Guan, op. cit., pag. 141 i urm.

51

CAPITOLUL III.ACTELE EXECUTIVULUI


1.Consideraii prealabile
Analizarea funciilor executivului, precum i, distinct, ale celor dou autoriti
principale ale acestuia eful de stat i guvernul relev faptul c aceste autoriti
exercit, n acelai timp, funcii de natur politic i funcii de natur administrativ 1,
aspect care se reflect i n actele pe care le vor emite sau le vor adopta, mai precis n
natura acestora pentru c, plecnd de la dispoziiile constituionale, doctrina actual2
identific dou categorii de acte: cele exclusiv politice i cele juridice.
n ceea ce privete reglementarea constituional i legal a acestora, legiuitorul3 a fost
mai preocupat a contura regimul actelor juridice, pe cele exclusiv politice amintindu-le doar,
n cel mai bun caz. De altfel, referitor la actele efului de stat s-a afirmat c n msura n care
sunt ndeplinite n exercitarea unor atribuii prevzute de Constituie, toate acestea au un
coninut politic mai mult sau mai puin pronunat.
Astfel, Constituia noastr, prin art. 100 alin.(l), precizeaz c, n exercitarea
atribuiilor sale Preedintele Romniei emite decrete, specificndu-le, la alin.(2), pe acelea
care vor fi i supuse contrasemnrii de ctre primul-ministru. Dac, astfel, este identificat
actul juridic al Preedintelui, art.88 indic drept act exclusiv politic al acestuia mesajul
adresat Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, act la care
1

A se vedea n acest sens A. de Laubadere, J.C. Venezia, Y. Gaudement, Traite de droit administratif,
lulilura I.GDJ, Paris, 1994, pag.63.
2
A se vedea n acest sens, spre exemplu D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol.l, pag. 176, G.
Vrabie, M. Blan, op.cit., pag.204-205, pag.230 i urm. sau T. Drganu, Drept constituional i instituii
politice. Tratat elementar, op. cit., voi.II, pag.280-285, respectiv pag. 316-319.
3
n acest sens Constituia Argentinei, prin seciunea 99 pct.2), specific actele juridice ale Preedintelui ca
fiind i instruciunile i regulile pe care le adopt, fr a altera, n principiu, spiritul legilor adoptate de
legislativ, pct.20) al aceleiai seciuni amintind dccrctele pe care Preedintele Ic poate emite, n anumite
condiii, n caz de vacan a Congresului. Constituia nu coninc prevederi exprese cu privire la actele
exclusiv politice pe care le poate emite Preedintele, ns posibilitatea acestuia de a emite asemenea acte
rezult din precizarea rolului su n cadrul aceleai seciuni, dar la pct.l), respectiv faptul c este eful
suprem al Naiunii, eful Guvernului, precum i faptul c este respo nsabil politic pentru administraia
general a rii. Aceeai atenie o acord legiuitorul constituant argentinian i pentru actele juridice ale
Cabinetului Ministerial [a se vedea n acest sens Seciunea 100 pct.2),s.n.], actele exclusiv politice ale
acestuia nefiind menionate. n acelai sens sunt i prevederile altor constituii, precum este cea a Cehiei care,
prin art.63 alin.(3), art.76 sau art.78 prevede actele juridice ale Preedintelui Republicii i ale Guvernului,
anume decizii i, respectiv, rezoluii i decrete, sau precum este cea a Norvegiei care amintete, n art. 17,
expres, ca act juridic doar ordonanele pe care le poate emite Regele n anumite domenii de activitate.
Adoptarea unor acte juridice dei nu este menionat expres, se deduce din faptul c astfel fie eful de stal
preedinte sau monarh, fie guvernul i exercit unele dintre atribuii. Constituantul portughez, prin art.200 202, a preferai a identifica, n funcie de natura atribuiilor ce sunt exercitate de ctre Guvern, actele pe care
autoritile i organele executivului le emit sau le adopt, ncercnd a identifica, astfel, indirect, natura
juridic a acestora. ns, n cazul Preedintelui Republicii, aceeai constituie evideniaz actele acestuia, prin
enumerarea atribuiilor sale n raporturile eu alte autoriti - art. 136, n cadrul cruia la lit.d) menioneaz
mesajele pe care acesta le adreseaz Adunrii Republi cii, ca acte exclusiv politice, dar i cu privire la
exercitarea propriilor funcii sau a funciilor care privesc relaiile internaionale, prin art. 137 - 138.

Preedintele apeleaz i atunci cnd, n temeiul art.92 alin.(3), aduce la cunotin aceleai
autoriti msuri deja adoptate printr-un decret, anume acelea pentru respingerea unei
agresiuni armate ndreptate mpotriva trii. Niciun text constituional sau de alt natur nu-1
mpiedic pe Preedintele Romniei s-i expun punctele de vedere exprimnd poziia rii
noastre sau propria poziie n legtur cu importante evenimente politicc , (fr a se produce
efectc juridice, i prin alte acte nenominalizate de prevederile constituionale, precum
declaraiile, opiniile, etc., i prin care s-ar adresa nu doar Parlamentului, ci i altor autoriti
publice, precum i naiunii).
Prevederi cu privire la actele Preedintelui se regsesc i n Regulamentele
Parlamentului. Astfel, Regulamentul Senatului din 24 octombrie 2 0 0 5

prevede c

ntrunirea Senatului nou-ales, n locul, ziua i la ora stabilite, n cel mult 20 de zile de la
alegeri, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, se realizeaz prin
decretul de convocare emis de Preedintele Romniei2. Prin art.65 alin.(2) lit.a), Constituia a
prevzut c una dintre situaiile n care Camerele Parlamentului i desfoar lucrrile n
edin comun, este i cea n care cele dou Camere primesc mesajul Preedintelui. Art.7
alin.(l)-(3) din Regulamentul edinelor comune ale Senatului i Camerei Deputailor a
dezvoltat aceste prevederi specificnd c att mesajele Preedintelui Romniei, ct i alte
cereri formulate de acesta n exercitarea atribuiilor sale, se nscriu, cu prioritate, la solicitarea
Preedintelui, pe ordinea de zi sau, dup caz, la data solicitat.
n ceea ce privete Guvernul, atenia legiuitorului constituant, dar i a celui
ordinar s-a ndreptat cu att mai mult asupra actelor juridice ale sale avnd n vedere
c acesta este cel care exercit conducerea general a administraiei publice
dimensiune administrativ a rolului constituional, chiar dac interdependena dintre aceasta
i dimensiunea politic a acestuia nu poate fi negat sau, cel puin, ignorat. Ins realizarea
valorilor politice, a promisiunilor exprimate prin programul de guvernare este unul dintre
obiectivele Guvernului nou nvestit n funcie, realizabil nu doar de ctre acesta chiar dac are
o competen material general, ci de un ntreg aparat reprezentat prin autoritile i
1

Publicat n M. Oi'., Partea I, nr.948 din 25 octombric 2005.


Spre deosebire de acesta. Regulamentul Camerei Deputailor din 24 februarie 1994, republicat, a specificat
n art. 1 doar c nou-aleasa Camer a Deputailor se ntrunete, n ziua i la ora stabilite, prin actul de
convocare emis dc Preedintele Romniei, n conformitate cu prevederile Constituiei Romniei, republicat,
fr a nominaliza accst act ca fiind sau nu un decret, existnd posibilitate a calificrii juridice a acestuia n
mod eronat ca fiind un mesaj, spre exemplu, n consecin, considerm oportun, ca o viitoare modificare a
acestui regulament s vizeze i acest aspect pentru c, dei comunicarea dintre Preedintele Romniei i
Parlament se realizeaz, de regul, prin intermediul mesajului, acesta este un act exclusiv politic, aspect
evident din nsi prevederea constituional a art.88 unde se specific, expresis verbis, faptul c obiectul
acestor mesaje l constituie principalele pro bleme politice ale naiunii. Ori, efectele exercitrii de ctre
eful de stat a uneia dintre atribuiile sale - convocarea celor dou nou-alese Camere ale Parlamentului,
expresia juridic a acestei atribuii, este, n actualul context constituional, doar decretul Preedintelui. n
acelai timp prin accast modificare se asigur i un cadru unitar, specific ambelor Camere ale Parlamentului
prin care se face convocarea acestora n prima edin dup un scrutin electoral. Menionm c Regulamentul
Camerei Deputailor a fost republicat n M.Of., Partea I, nr.35 din 16 ianuarie 2006.
2

organele administraiei publice. In consecin, legiuitorii constituionali naionali , inclusiv


cel romn s-au prcocupat, cu prioritate, de reglementarea regimului actelor juridice pe care le
poate emite Guvernul att n vederea aplicrii legii, ca act juridic emis de legislativ, ct i n
materia rezervat acestuia din urm, cnd Guvernul poate legifera urmare a delegrii
legislative.
Constituia Romniei, republicat, a prevzut, prin art. 108, care sunt actele juridice
ale Guvernului, distingnd, prin aceeai norm, obiectul de reglementare al acestora. Astfel,
n vederea organizrii executrii legilor, Guvernul este abilitat s emit hotrri, iar, n
temeiul unei legi de abilitare, ordonane expresie a delegrii legislative. Mai mult dect att,
prin art. 115, constituantul recunoate posibilitatea Guvernului de a emite, n anumite condiii
i cu anumite limitri, ordonane de urgen far ca n prealabil s fi fost adoptat o lege de
abilitare n acest sens de ctre Parlament. n acelai sens sunt i prevederile Legii nr.90/2001,
cu modificrile i completrile ulterioare1, care prin art.27 alin.(l) reamintete faptul c
Guvernul adopt hotrri i ordonane, stabilind dou reguli necesar a fi respectate pentru ca
acestea, din punct de vedere formal, s fie legal adoptate. Aceste reguli sunt cea a adoptrii
lor n prezena majorittii membrilor Guvernului, aadar a unei majoritli absolute, respectiv
cea a adoptrii prin consens potrivit creia toi cei care-i exprim punctul de vedere trebuie
s fie n favoarea adoptrii actului, n caz contrar cuvntul final aparine primului-ministru.
Ordonanele sunt expresia delegrii legislative, motiv pentru care Camerele
Parlamentului sunt obligate n cazul ordonanelor de urgen, iar n cazul celor legale doar
dac legea de abilitare dispune n acest sens, s se pronune asupra acestora aprobndu-le sau
respingndu-le. In acest sens Regulamentul Camerei Deputailor, respectiv cel al Senatului
conin prevederi de natura procedural, n special, cu privire la acestea.
Indiferent despre ce act juridic vorbim dintre cele menionate n cele ce prcced,
obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, exist, sub sanciunea
inexistenei actului respectiv2, excepie fcnd, conform art. 108 alin.(4) din Constituia,
republicat, hotrrile Guvernului care au caracter militar i care se comunic doar
instituiilor interesate.
ns, o condiie de valabilitate a acestor acte, anterioar publicrii lor n Monitorul
Oficial al Romniei, este i cea a semnrii lor i, eventual, cea a contrasemnrii lor. Astfel,
dac n ceea ce privete actele juridice ale Guvernului, potrivit art. 108 alin.(4) din
Constituie, toate trebuie s fie semnate de primul-ministru i contrasemnate de ministrul sau
1

Aspectele de tehnic legislativ necesar a fi respectate i de ctre Guvern n momentul n care adopt actele
juridice amintite sunt detaliate, cu precdere, prin Legea nr.24/200 0 privind normele de tehnic legislativ
pcnlru elaborarea actelor normative, republicat n M.Of., Partea I, nr.777 din 25 august 2004.
2
n acest sens sunt dispoziiile art. 100 alin.(l) din Constituia Romniei, republicat, privitoare la dccrelcle
prezideniale, respectiv cele ale art. 108 alin.(4) referitoare la hotrrile i ordonanele Guvernului.

minitrii care au obligaia de a le pune n executare, (ar a se distinge aadar dup cum sunt
ordonane sau hotrri sau n funcie de alte criterii, prin art. 100 alin.(2) sunt enumerate, cu
caracter limitativ, decretele emise de Preedinte i care sunt supuse contrasemnrii de ctre
primul-ministru, respectiv cele prin care eful statului:
-

nainteaz Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaionale pe care le- a

ncheiat n numele Romniei, conform art.91 alin.(l);


-

la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici

ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor


diplomatice, conform art.91 alin.(2);
-

declar, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau

total a forelor armate, conform art.92 alin.(2);


-

ia msuri, n caz de agresiune ndreptat mpotriva rii, pentru respingerea

agresiunii, conform art.92 alin.(3);


-

instituie, n conformitate cu prevederile legii n materie, starea de asediu sau

starea de urgen n ntreaga ar sau n unele uniti administrativ-teritoriale, conform


art.93 alin.(l);
-

confer decoraii i titluri de onoare, conform art.94 lit.a) acord gradele de

mareal, amiral i general, conform art.94 lit.b);


-

acord graiere individual, conform art.94 lit.d).

Dac n ceea ce privete sanciunea aplicabil atunci cnd actul nu este publicat n
Monitorul Oficial, doctrina este unanim n a o accepta, cnd este vorba despre sanciunea
aplicabil atunci cnd lipsete o semntur sau o contrasemntur, opiniile exprimate sunt
divergente.
Astfel, plecndu-se de la teoria salvgardrii actului, se apreciaz c aceasta ar trebui s
fie nulitatea actului care, n funcie de mprejurri poate fi acoperit, actul putndu-i produce
efectele juridice ulterior. ntr-o opinie contrar se susine, ns, faptul c i semntura sau
contrasemntura aplicabil unui asemenea act reprezint tot o condiie esenial prevzut
chiar de legea fundamental, motiv pentru care absena unuia dintre acestea are drept
consecin inexistena actului1.
Imbrind aceast ultim opinie, considerm c un argument n favoarea acestei
opiunii este divizarea nulitii n absolut i relativ, precum i divizarea acesteia n nulitate
i anulabilitate. Dac nulitatea absolut intervine atunci cnd este nclcat o condiie de
1

T. Drganu, Drept constituional i instituii politice.Tratat elementar, op. cit., vol.II, pag.318. Se
subliniaz faptul c, spre exemplu, ceea ce f ace ca acest act administrativ s apar n raporturile cu diferitele
subiecte de drept ca fiind o hotrre a Guvernului este chiar semntura primului -ministru i contrasemntura
minitrilor ce sunt rspunztori de punerea acesteia n aplicare.

legalitate de mare importan, ce se stabilete n concret n funcie de normele juridice ce


contureaz regimul juridic al actului administrativ n cauz, despre anulabilitate se poate
vorbi doar atunci cnd intervine nerespectarea unei condiii de legalitate de mai mic
importan. Ori n cazul de fa, cnd att decretul prezidenial, ct i hotrrea de guvern i,
pn la un moment dat i ordonana guvernamental sunt acte administrative, chiar dac nu sar putea vorbi despre inexistena actului, nulitatea absolut ar fi sanciunea n cazul n care
semntura sau contrasemntura impus de prevederile constituionale nu s-ar regsi n acesta,
situaie n care nu s-ar putea vorbi despre salvgardarea actului.
Pe de alt parte, prezumia de legalitate a unui act administrativ este asociat cu
alte dou prezumii , i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate,
prezumii care, fr a fi prevzute expres, se desprind din coroborarea mai multor
dispoziii constituionale. Ori prezumia de autenticitate indic chiar calitatea pe care o are
actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma
sa exterioar, ori lipsa unuia dintre cele dou elemente menionate nu va putea confirma chiar
autenticitatea actului.

2.Actele exclusiv politice ale executivului

Dei n exercitarea atribuiilor lor constituionale, att eful de stat, ct i Guvernul


sunt autori ai unor acte cu caracter exclusiv politic ce nu se concretizeaz, prin coninutul lor,
n acte productoare de efecte juridice, Constituia noastr nu conine prevederi dect cu
privire la asemenea acte emise de cea dinti autoritate menionat. Aceast scpare a
Constituie nu ne ndreptete s apreciem c Guvernul nu emite, la rndul su, acte exclusiv
politice, precum declaraii, puncte de vedere, etc.
Rolul recunoscut de Constituie efului de stal i permite acestuia s identifice
probleme ale naiunii neavnd posibilitatea de a le legifera sau, mcar, de a le transforma n
iniiative legislative sau, dac este cazul, de a obliga o alt autoritate public a le soluiona ori
chiar a le soluiona n locul acesteia. ns, are dreptul ca, prin intermediul unui act cu caracter
exclusiv politic denumit de Constituie mesaj, s le aduc la cunotina Parlamentului.
Acesta din urm Parlamentul, prin exercitarea propriilor atribuii i, dac va aprecia necesar
i oportun, va putea aciona n acest sens.
Un alt argument n recunoaterea acestui drept Preedintelui se regsete n faptul c
n exercitarea unora dintre atribuiile sale, acesta este condiionat de consultarea prealabil a
Parlamentului sau de aprobarea ulterioar de ctre legislativ a msurii deja adoptate. Nu doar

Constituia noastr recunoate Preedintelui dreptul de a adresa mesaje, unele legi


fundamentale, precum este cea a Franei1 sau cea a Bulgariei, conferind posibilitatea
Preedintelui de a se adresa, prin intermediul acestui act, i naiunii, nu doar Parlamentului.
n opinia noastr, preedintelui sau monarhului unui stat trebuie s-i fie recunoscut
dreptul de a se adresa naiunii prin mesaje sau prin acte cu caracter exclusiv politic, ce ar
putea fi denumite declaraii, opinii, etc., chiar dac acest drept nu este consacrat, expresis
verbis, prin legi fundamentale, tocmai pentru c una dintre funciile acestora, indiferent de
regimul politic existent, este aceea de ef de stat ceea ce-i d dreptul s aib o posibilitate de a
comunica cu naiunea pe care o reprezint.
n sistemul nostru constituional, mesajul nu a fost reglementat pentru prima dat de
legiuitorul constituant de la 1991, existena i anterior a acestuia fiind consacrat de
prevederile constituiilor noastre de la 1866, 1923 i 1938 2. ns, mesajele adresate de eful
statului, n accepiunea acestor constituii Regele nu reprezenta doar o simpl comunicare a
unor probleme principale ale naiunii ctre Parlament, ci o expunere a situaiei politice i a
programului de activitate legislativ a guvernului3, fiind urmat de dezbateri parlamentare n
urma crora, printr-o adres, cele dou Camere parlamentare i transmiteau rspunsul rezultatul dezbaterilor, Guvernul fiind nevoit a-i preciza programul de activitate. Fiind o
atribuie specific unui ef de stat dintr-un stat cu un regim parlamentar, precum era i
Romnia la acel moment, aceasta nu reprezenta un demers personal al Regelui, ci un act
guvernamental ce angaja rspunderea Guvernului pentru c inviolabilitatea Regelui
presupunea ca puterea executiv pe care o exercita n calitate de delegat al naiunii, s fie
exercitat, de fapt, de minitrii si, ns, nu doar sub controlul Regelui, ci i al Parlamentului.
Actualmente, legea noastr fundamental distinge, dup am precizat mai sus,
ntre dou situaii n care Preedintele Romniei se adreseaz Parlamentului prin
intermediul mesajelor.
Astfel, n condiii normale, fr vreo altfel de condiionare de aceast natur,
Preedintele are posibilitatea de a adresa mesaje Parlamentului cu privire la principalele
probleme ale naiunii, fapt care nu va presupune nici angajarea rspunderii sale fa de acesta,
1

n acest sens, art. 16 alin.(2) l oblig pe Preedintele francez s informeze naiunea, prin intermediul unui
mesaj, cu privire la msurile pe care le-a luat, cu consultarea obligatorie a autoritilor menionate expres prin
alin.(l) al aceluiai articol, fie pentru c instituiile Republicii, inde pendena naiunii, integritatea teritoriului
sau ndeplinirea angajamentelor internaionale ale acesteia au fost ameninate ntr -un mod grav i iminent, fie
pentru c funcionarea normal a puterilor publice constituionale a fost ntrerupt. Mesajul este, ns, n
conformitate cu art. 18, i modalitatea prin care Preedintele Republicii Franceze comunic cu cele dou
adunri ale Parlamentului, mesaj ce se citete, fr a fi dezbtut, dar care poate fi adresat i n afara
sesiunilor, caz n care Parlamentul este obligat a se reuni pentru a-l primi.
2
Astfel, art.95 alin.(3) din Constituia de la 1866, prevedea obligaia Regelui ca la deschiderea sesiunii
parlamentare s expun starea rii, printr -un mesaj adresat Adunrilor parlamentare, care, la rndul lor,
erau obligate s comunice rspunsul lor la acesta. n acelai sens sunt i prevederile celorlalte dou
constituii, respectiv art.95 alin.(3) din cea dc la 1923 i art.45 alin.(l) din cea de la 1938.
3
P. Negulescu, Curs de drept constituional, op.cit., pag.428.

dar nici cea a Guvernului, aceste mesaje nefiind contrasemnate nici de primul-ministru, nici
de ali minitrii i nici de Guvern. Principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat,
presupune, printre altele i colaborarea dintre acestea, ori Preedintele, ca unul dintre
reprezentanii puterii executive, trebuie s aib posibilitatea de a colabora cu legislativul,
chiar doar prin a-i transmite acele probleme pe care le apreciaz a fi eseniale pentru naiune,
precum i opiniile sale asupra acestora, iar mesajul este tocmai instrumentul prin care poate
face aceasta.
n acest sens s-a pronunat i Curtea Constituional care a sublimat c, ntruct art.99
(art. 100 n prezent, dup revizuirea i republicarea legii fundamentale n 2003, s.n.) din
Constituie a prevzut c doar decretele Preedintelui se contrasemneaz de ctre primulministru, mesajul constituie un act exclusiv politic i unilateral al Preedintelui Romniei pe
care Camerele, ntrunite n edin comun, au obligaia doar de a-1 primi, i nu de a-1
dezbate cu participarea Preedintelui. Supunerea dezbaterii parlamentare a mesajului n
prezena autorului su, ar contrasta cu locul i rolul constituional al Preedintelui, derivate
din alegerea dircct de ctre popor, alegere care-i confer un grad echivalent de legitimitate
cu Parlamentul, i ar presupune angajarea politic a Preedintelui ceea ce este contrar poziiei
sale constituionale, situndu-1 ntr-o situaie similar cu aceea a Guvernului care, conform
art. 109 alin.(l) rspunde politic pentru ntreaga sa activitate numai n faa Parlamentului.
ns, n situaii deosebite, condiia necesar a fi ndeplinit fiind existena unei
agresiuni armate ndreptate mpotriva rii, potrivit art.92 alin.(3) din Constituie, Preedintele
Romniei are obligaia ca, ulterior, lurii msurilor necesare pentru respingerea agresiunii, s
le aduc, nentrziat, la cunotina Parlamentului, prin intermediul unui mesaj. Acesta nu va fi
doar prezentat n faa Camerelor reunite ale Parlamentului, ci va fi i supus dezbaterii
acestora n considerarea atribuiilor conferite celor dou Camere prin art.62 alin.(2) lit.c) i d)
din Constituie . Curtea Constituional, prin decizia amintit n cele de mai sus 806, a subliniat
acestea menionnd i faptul c prezentarea i dezbaterea acestui mesaj nu pot fi dect
concomitente, bazndu-se pe o decizie deja adoptat de Preedinte.
n ceea ce privete modalitatea de prezentare a mesajului, plecndu-se de la
faptul c legiuitorul constituant nu prevede nimic expres, s-a apreciat1 c Preedintele
are posibilitatea de a opta ntre: prezentarea direct de ctre domnia sa; citirea
mesajului de o persoan anume desemnat de domnia sa n acest sens i trimiterea
mesajului sub forma unei scrisori publice.
n opinia noastr, avnd n vedere c mesajul adresat de Preedinte n condiiile
art.88 din Constituie este singura modalitate prin care acesta poate comunica cu Parlamentul,
1

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op, cit., 2005, vol.l, pag.301.

expunndu-i i propriile opinii asupra unor probleme deosebit de importante pentru naiune,
i eventualele soluii pentru soluionarea acestora, ntrind n acest mod i colaborarea dintre
cele dou autoriti, ar fi de preferat, ca mesajul s fie prezentat personal de ctre Preedinte.
n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele nu emile doar acte exclusiv politice sau,
dup cum vom vedea, acte juridice, fiind nevoit s recurg i la fapte materiale juridice i
operaiuni administrative n acest sens. De asemenea exercitarea unora dintre atribuiile sale
este condiionat de solicitarea i obinerea unei aprobri prealabile, a unei ncuviinri
ulterioare sau de consultarea prealabil 1a altor autoriti, Constituia neidentificnd actul prin
care Preedintele ndeplinete aceste cerine constituionale i care, de regul, n practic se
concretizeaz prin adrese, act ce ar putea fi identificat ca atare n normele constituionale
Pe de alt parte, chiar dac legea noastr fundamental nu reglementeaz expres
n acest sens, dar avnd n vedere faptul c Preedintele Romniei este ales prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, ceea ce-i ofer legitimare democratic
temeiuri de autoritate i de imparialitate se poate recunoate dreptul de a se adresa i
naiunii, aadar celor care l-au ales, inclusiv prin mesaje.

3. Actele juridice ale executivului

n ceea ce privete actele juridice emise de autoritile i organele executivului n


realizarea propriilor atribuii, legiuitorul constituant romn a neles s precizeze un sediu
general i nu doar s le indice ca form de realizarea a acestor atribuii, disparat, odat cu
identificarea i precizarea acestor atribuii. Astfel sediul general al materiei n privina acestor
acte ale Preedintelui este, dup cum am menionat i n cele de mai sus, art. 100, iar al
actelor Guvernului art. 108.
Dac n cazul ambelor autoriti nu trebuie s confundm actele juridice cu cele
exclusiv politice, n cazul Guvernului trebuie, totui, s distingem ntre actele pe care acesta
le emite ca organ colegial, pe de o parte i, pe de alt parte actele pe care le emit n
exercitarea propriilor atribuii fie primul-ministru, fie minitrii.

Un exemplu n acest sens este cel al Constituiei Bulgariei n cadrul creia, prin art. 102 alin.(2), ca acte ale
Preedintelui sunt identificate i adresele, int erpretarea logico-sistemalic a dispoziiilor constituionale
permite departajarea acestora de celelalte acte, respectiv decrete i mesaje. Pe de alt parte, doctrina a
precizat faptul c astfel de acte ale Preedintelui, precum solicitarea ncuviinrii d e ctre Parlament a
msurilor adoptate n situaii excepionale sau sesizarea Curii Constituionale cu privire la
neconstituionalitatea unei legi sunt acte juridice ntruct genereaz obligaii constituionale procedurale
pentru alte autoriti. A se vedea I. Dclcanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.645.
1

n acest sens, art.19 alin.(l) din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile


ulterioare, specific deciziile ca fiind actele juridice ale primului-ministru, pentru ca art.46
alin.(3) din acelai act normativ, s menioneze ca acte juridice ale ministrului ordinele i
instruciunile. Alin.(2) al art. 19 prevede faptul c deciziile primului- ministru se public n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sanciunea, n caz contrar, fiind cea a inexistenei
actului respectiv.
ns, Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, nu cuprinde o
prevedere expres n acest sens i cu privire la actele emise de minitri, explicaie posibil,
dar nepertinent i neconcludent, pentru ca unele dintre ordinele minitrilor s nu fie
publicate n Monitorul Oficial al Romniei. Nu trebuie omis nici faptul c art. 10 alin.(l) din
Legea nr.24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, subliniaz c
intrarea n vigoare i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de
conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate (precum sunt i
ministerele, s.n.) se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, singurele exceptate
fiind, potrivit art. 10 alin.(2) al aceluiai act normativ, deciziile primului-ministru clasificate,
n condiiile legii, i actele normative clasificate, potrivit legii, precum i cele cu caracter
individual emise i de aceste organe ale administraiei publice centrale de specialitate.
Transparena decizional a organelor administraiei centrale de specialitate, anume a
ministerelor, prin intermediul minitrilor, se traduce inclusiv prin publicarea tuturor ordinelor
i instruciunilor, cu excepiile menionate, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.

4.Decretele Preedintelui Romniei

Exercitarea atribuiilor de ctre Preedintele Romniei se concretizeaz i prin


manifestri de voin unilaterale care urmresc producerea de efecte juridice, mbrcnd
forma decretelor prezideniale a cror reglementare constituional de baz este art. 100 din
Constitutie.
Aceast dispoziie a fost criticat sub aspectul neclaritii i a lipsei dc concizie n
sensul c dei are ca titlu marginal Actele Preedintelui, n realitate sunt avute n vedere
doar actele juridice ale efului de stat, respectiv cele numite decrete, iar, pe de alt parte
pentru c nu interzice posibilitatea1, recunoscut Preedintelui chiar i prin legi, de a emite i
alte acte juridice n exercitarea altor atribuii.
1

A se vedea n acest sens T. Drganu. Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi.II, pag.281. Ca
un argument n sensul afirmaiei tcute este amintit atribuia Preedintelui Romniei, consacrat prin art.2

Considerm c, de lege ferenda, se impune revizuirea acestui text constituional


fie doar prin schimbarea titlului marginal, lle prin adaptarea coninutului la actuala
denumire a acestui titlu facndu-se precizri att cu privire la actele juridice, ct i la
actele exclusiv politice ale Preedintelui.
Dispoziii privind actele juridice ale efului de stat se regsesc i n constituiile altor
state, unde s-a optat (ie pentru identificarea expres a acestor acte , fie pentru o reglementare
cu caracter general, elementul comun al acestor norme reflectndu-se n recunoaterea
dreptului efului de stat preedinte sau monarh - de a emite i acte care s produc efecte
juridice, nu doar cu caracter exclusiv politic.
Constituiile romne au recunoscut dreptul efului de stat de a emite acte juridice.
Ins, n perioada n care Romnia a fost, sub aspectul formei de guvernmnt, o monarhie,
persoana Regelui fiind inviolabil, primul-ministru, respectiv minitrii fiind rspunztori
pentru actele acestuia, niciun act semnat de Rege nu putea produce efecte juridice dac nu era
contrasemnat de unul dintre cei amintii. Ulterior, Constituia noastr de la 1965 a recunoscut,
prin art.75 alin.(2), dreptul Preedintelui Republicii Socialiste Romnia de a emite decrete
prezideniale i decizii.
Revenind la actuala reglementare constituional a decretelor Preedintelui Romniei
trebuie s amintim faptul c, potrivit prevederilor art. 100 din Constituie, prevederi
dezvoltate i n paginile anterioare, se distinge ntre decrete a cror valabilitate este
condiionat de contrasemntura primului-ministru i decrete a cror valabilitate nu este
supus acestei condiionri, regula fiind reprezentat de primele decrete.
Aadar, regula contrasemnrii actelor juridice ale efului dc stat nu a fost abandonat,
n principiu, nici ulterior prelurii acesteia de ctre preedinte de la monarh ceea ce nu
nseamn c putem vorbi i despre un transfer al principiului inviolabilitii ctre cel dinti,
dar nici de responsabilizarea politic a Preedintelui n fata Parlamentului1.
Prin contrasemnarea acestor acte, aspect specific unui regim parlamentar, rspunderea
politic pentru acestea va aparine primului-ministru i minitrilor2 care au contrasemnat ',
din Legea 47/1994 privind servi ciile din subordinea Preedintelui Romniei, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare, (act normativ republicat n M.Of., Partea I, nr.210 din 25 aprilie 2001) de a aproba
Regulamentul de organizare i funcionare a Preediniei Republicii, precum i atribuia acestuia, prevzut
de art.4 din acelai act normativ, de a numi i elibera n funcii dc conducere specifice din cadrul
Administraiei prezideniale, anume consilierii prezideniali i consilierii de stat. n ceea cc privete aceast
ultim atribuie a Preedintelui Romniei, dei textul legii IUI specific actul juridic prin care poate face
aceste numiri n funcie, prevederile art.94 lit.c) din Constituie i permit acestuia s fac astfel dc numiri, iar
coroborarea cu prevederile art. 100 din acelai ultim act normativ, ne ndreptesc a afirma faptul c
Preedintele poate face numirile sus-menionate prin decret prezidenial, practica susinnd aceast afirmaie.
1
Subliniind faptul c prin contrasemnare, Guvernul nelege s -i asume responsabilitatea politic pentru
unele dintre actele Preedintelui, n doctrin se specific faptul c aceast contrasemnare este astfel
contrapartida la statutul politic al Preedintelui care nu rspunde politic n faa Parlamentului. I. Dcleanu,
Instituii i proceduri constituionale, op.cit., pag.639.
2
Spre exemplu art.85 al Constituiei Lituaniei precizeaz faptul c anumite decrete prezideniale, identificate
prin acelai text constituional, vor fi valabile doar dac poart semntura primului -ministru sau a ministrului

decizia luat de Preedinte fiind astfel verificat de colaboratorii si, n acest caz de cel mai
important membru al Guvernului primul-ministru, confirmndu-se conformitatea acestor
acte cu atributi i le conslitutionale ale Preedintelui, dar i cu voina organului pe care-1
reprezint primul-ministru1.
Valabilitatea decretului prezidenial, implicit posibilitatea publicrii acestuia n
Monitorul Oficial al Romniei, este condiionat de existena, dac este cazul conform
prevederilor

constituionale,

contrasemnturii

primului-ministru,

contrasemnarea

autentificnd sau certificnd semnarea actului de clre Preedinte. Contrasemnarea


decretelor prezideniale de clre primul-ministru marchcaz i demarcaia dintre alributiile
proprii Preedintelui i atribuiile partajate, anume cele pe care le poate ndeplini doar cu
aportul i cu aprobarea primului-ministru.
n doctrin s-a opinat i n sensul c decretele prezideniale care nu sunt supuse
contrasemnrii, ar avea mai mult un caracter politic, dect administrativ, reiterndu-se
astfel ideea potrivit creia chiar i actele juridice ale Preedintelui au o nuan politic.
Preedintele Romniei este una dintre autoritile puterii executive, implicit a
administraiei publice, astfel c, n principiu, actele juridice emise n exercitarea atribuiilor
sale sunt, din punctul de vedere al naturii juridice, administrative, calificare regsit i n
doctrin .
ns, cel puin n ceea ce privete decretul emis de ctre Preedintele Romniei atunci
cnd i exercit atribuia prevzut de art.94 lit.d) din Constituie, respectiv acordarea
graierii individuale, s-a exprimat i opinia potrivit creia natura juridic a decretului este una
complex - de drept penal, de drept constituional i dc drept administrativ, fiind, practic, un
act juridic tridimensional2. S-a susinut astfel c, dei Preedintele nu are atribuii specifice
nici autoritii judectoreti i nici celei legislative ceea ce ar ndrepti a se concluziona, de
principiu cel puin, c atribuiile i competenele sale au caracter administrativ, actele juridice
adoptate de acesta lind de aceeai natur, particularitile prerogativei prezideniale de a
acorda graierea individual printr-un decret permite a se indica tripla natur juridic a
acestuia.
S-a punctat i faptul c decretul prezidenial de graiere este un act penal pentru c
prin efectele pe care le produce, ca o excepie de la principiul legalitii incriminrii i al
pedepsei consacrat de art.2 din Codul penal, modific raporturile juridice dintre societate i
condamnat n temeiul unei prevederi constituionale i nu a legii penale. Este, totui, un act

de resort.
1
M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cil., pag.222.
2
C. Niculeanu, Caracterizarea, natura juridic i efectele decretului prezidenial dc graiere individual
articol n Revista Dreptul nr. 1/2007, pag. 174-178.

juridic de drept constituional tocmai pentru c singura norm juridic inciden n cauz este
o prevedere constituional art.94 lit.d) , iar faptul c este un act de drept administrativ este
susinut de aceea c eman de la o autoritate a administraiei publice, dar i de faptul c art.
100 alin.(2) din Constituie impune contrasemnarea acestui decret de ctre primul-ministru.
Complexitatea astfel remarcat a decretului prezidenial de graiere se va reflecta, n
opinia susintorului acestui punct de vedere, pe de o parte asupra faptului c Preedintele nu
are dreptul constituional de a revoca graierea individual acordat, condamnatul beneficiind
de aceast msur doar ulterior aprecierii de ctre Preedinte a unor elemente de oportunitate,
nu de legalitate, iar lipsa vreunei astfel de condiionri legale face ca efectele graierii
individuale s fie definitive i irevocabile.
n consecin, apreciindu-se c aspectele de oportunitate nu pot fi supuse controlului
pe calea contenciosului administrativ, se precizeaz c nici condamnatul nu are temei juridic
pentru a se adresa instanei de contencios administrativ contestnd decretul prezidenial prin
care i-a fost respins cererea de graiere.
Pe de alt parte, singura modalitate prin care se poate aciona mpotriva decretului
prezidenial prin care se revoc graierea individual se consider a fi contestaia la executare
reglementat de art.461 lit.d) din Codul de procedur penal pentru c acordarea graierii
individuale urmat de revocarea acesteia de ctre Preedintele Romniei ar reprezenta
incidente intervenite n cursul executrii pedepsei de ctre condamnat n accepiunea textului
legal anterior precizat .
Contrar acestui punct de vedere, dar plecndu-se de la acelai precedent creat de cele
dou decrete prezideniale Decretul nr. 1164/2004 i Decretul nr. 1 173/20041 - n doctrin
s-a accentuat natura de act administrativ al decretului prezidenial de graiere, subliniindu-se,
ns, fie irevocabilitatea acestuia de ctre autoritate emitent, dar posibilitatea de a fi atacat,
n anumite condiii, n faa instantei de contencios administrativ, fie revocabilitatea lui,
respectiv imposibilitatea supunerii controlului instanei de contencios administrativ2.
1

Decretul Preedintelui Romniei nr. 1164 privind acordarea unor graieri individuale a fost publicat n M.
Of, Partea I, nr.1207 din 16 decembrie 2004, iar Decretul Preedintelui Romniei nr. I 173 privind revocarea
graierii individuale a unei persoane a fost publ icat n M. Of., Partea I, nr. 1219 din 17 decembrie 2004.
2
Astfel, s-a apreciat, ntr-o opinie, faptul c att decretul de graiere, ct i decrctul de revocare a graierii
sunt acte de autoritate, dreptul de graiere fiind un drept constituional i nu u nul administrativ, astfel c, prin
raportare la dispoziiile art.l din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i
completrile ulterioare, nu ar fi ntrunit una dintre condiiile cumulativc necesare introducerii aciunii n
contenciosul administrativ, respectiv cea potrivit creia actul administrativ atacat s produc o vtmare fa
de un drept sau de un interes legitim. n consecin, niciunul dintre aceste decrete nu poate fi supus
controlului n faa instanei de contcncios ad ministrativ, dar, pentru cauze anterioare sau concomitente
adoptrii decretului de graiere, cum ar fi svrirea unei noi infraciuni, ascunderea unei alte condamnri,
etc., decretul poate fi revocat tot printr -un decret prezidenial. (C. Furtun, Consideraii privind atacarea n
contenciosul administrativ a decretului de graiere, precum i a decretului dc revocare a graierii emise de
Preedintele Romniei, articol n Revista de Drept Public nr. 1/2005, pag.75 -77). Pornindu-sc de la faptul c,
potrivii Constituiei, exercitarea de ctre Preedinte a atribuiei prevzute de art.94 lit.d) presupune emiterea
unui decret de graiere n baza prezumiei c i societatea este de acord cu acordarea graierii individuale,
Preedintele neexercitnd aceast atribuie n nume personal, ci n numele poporului, al statului i al legii, dar

n ceea ce ne privete, dei pertinente argumentele aduse n susinerea


revocabilitii acestor decrete prezideniale, totui atta timp ct decretul a fost executat
material, apreciem c Preedintele Romniei nu-1 mai poate revoca1.
Pe de alt parte, dei dreptul de apreciere asupra emiterii unui astfel de decret este
recunoscut Preedintelui Romniei, nu putem a nu remarca existena unor prghii care s
limiteze aceast marj de apreciere a Preedintelui. Astfel acesta trebuie s-i ntemeieze
decizia pe documentele anexate, obligatoriu, ccrerii de graiere, precum i pe avizele
consultative pe care le poate solicita Ministerului Justiiei, respectiv pe informaiile pe care le
poate solicita altor autoriti publice n condiiile prevzute de Legea nr.546/2002 privind
graierea i procedura graierii , ceea ce ar trebui s nu permit Preedintelui a fi n eroare cu
privire la situaia real a persoanei ce se dorete a fi graiat.
Mai mult dect att, decretul de graiere este unul dintre cele care, conform art. 100
alin.(2) din Constituie, este supus contrasemnrii de ctre primul-ministru care nu doar va
confirma respectarea de ctre Preedinte a atribuiilor sale constituionale, dar, aa cum am
menionat n cele ce preced, va exprima voina autoritii pe care o reprezint. Ori o
neconcordan ntre voina Preedintelui i cea a Guvernului, inclusiv pe motive de
oportunitate, i va permite primului-ministru s refuze contrasemnarea decretului n cauz,
care, astfel, nu va mai fi valabil i nici nu va mai putea fi publicat n Monitorul Oficial.
Cu toate acestea n cazul n care cu toate precauiile menionate, un decret
prezidenial de graiere este publicat n Monitorul Oficial, iar, ulterior acestui moment, dar
pn s fie pus n executare, Preedintele constat inoportunitatea actului, susinut i de o
reacie negativ a societii civile, a partenerilor de guvernare sau a opoziiei, apreciem c
acesta poate s revoce decretul respectiv.
De asemenea, considerm c att decretul de graiere, ct i cel de revocare al
graierii sunt, acte juridice care evoc un raport de natur constituional ntre cei doi
efi ai executivului, pe de o parte i Parlament, pe de alt parte intrnd n sfera finelor
de primire reglementate de art. 126 alin.(6) din Constituie, neavnd i natura unui act
penal.

innd cont i de coninutul jurmntului dc credin fa de ar depus n momentul nvestirii n funcie dc


ctre acesta, precum i de faptul c una dintre funciile sale este c ea de mediere ntre stat i societate, ntr -o
alt opinie s-a apreciat c admisibilitatea i necesitatea revocrii unui decret prezidenial de acordare a
graierii este dovedit a 11 inoportun ceea cc ar permite meninerea unei stri conflictuale la nivelul societii.
(A. Iorgovan, Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru
emiterea acestora, articol n Revista de Drept Public nr. 1/2005, pag.68 -69).
1
Recunoscut ca fiind o adevrat constant, n literatura de specialitate, se apreciaz c, n acest context, teza conform
creia actele administrative nu mai pol fi revocate dup ce au fost executate material nu mai opereaz, decretul de graiere
reprezentnd astfel o excepie la excepie. Aceast tez nu mai opereaz tocmai din cauza faptului c posibilele efecte ar
crea grave perturbri sociale, stri conflictuale ntre categorii sociale i ntre ceteni i autoriti publice. A se vedea A.
Iorgovan, Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru emiterea acestora, op.
cit., pag.69.

n ceea ce privete posibilitatea condamnatului sau a altei persoane ce solicit


graierea de a se adresa instanei de contencios administrativ, considerm c trebuie
avute n vedere i prevederile art.l alin.(l) din Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ1, cu modificrile i completrile ulterioare.
Ori art.l din Legea nr.546/2002 definete graierea ca fiind o msur de clemen, i
nu un drept, cu att mai mull, nu un interes legitim al celui condamnat, astfel c una dintre
condiiile cumulative impuse de lege pentru a fi posibil introducerea unei astfel de aciuni nu
este ndeplinit. In consecin, astfel de decrete nu pot fi supuse controlului judectoresc nici
n faa instanei de contencios administrativ, precum nici n faa unei alte instane, precum
este cea penal.
Plecnd de la unele dintre afirmaiile de mai sus vom putea distinge ntre decrete ale
Preedintelui Romniei care pot fi supuse controlului judectoresc n faa instanei de
contencios administrativ i decrete care nu sunt exceptate de la controlul judectoresc al
legalitii lor2
n cea de-a doua categorie se ncadreaz nu doar decretele care sunt supuse
contrasemnrii de ctre primul-ministru ncadrndu-se astfel n categoria finelor de neprimire
identificate chiar de prevederile constituionale - art. 126 alin.(6), reproduse i de art.5 alin.(l)
lit.b) din Legea nr.554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, ci i cele ce se
ncadreaz strict n celelalte excepii prevzute de acelai ultim act normativ menionat.
Este vorba, n aceast ultim situaie, despre actele de comandament militar, prevzute
de art.5 alin.(l) lit.b), fine de neprimire tot cu valoare constituional ce se regsesc i n art.
126 alin.(6) din Constituie, precum i actele administrative emise pentru aplicarea regimului
strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i
securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru
nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, prevzute de art.5
alin.(3).
Dac n ceea ce privete primele dou categorii de acte enunate, acte care intr n
sfera finelor de neprimire cu consacrare constituional, legiuitorul ordinar, respectnd
dispoziiile art. 126 alin.(6) din Constituie, nu a prevzut nicio situaie de excepie n care
acestea ar putea iei din aceast sfera, n cazul celorlalte fine de neprimire care se circumscriu
doar legii contenciosului administrativ, dar care sunt determinate tot de natura actului, a fost

Aceast lege a fost publicat n M. Of., Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, fiind ulterior modificat.
A se vedea i C. Furtun, Consideraii privind atacarea n contenciosul administrativ a decretului de
graiere, precum i a decretului de revocare a graierii emise de Preedintele Romniei , articol n Revista de
Drept Public nr. 1/2005, pag.76. Sc sublinia/ faptul c i doctrina i practica sunt unanime n a afi rma laptul
c iui exist un drept subiectiv la graiere al condamnatului sau un interes legitim al acestuia. A se vedea n
acest sens T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op. cit., vol.II, pag.298.
2

consacrat i o asemenea excepie, respectiv atunci cnd se apreciaz c au fost emise cu


exces de putere.
Am putea spune astfel c dac n cazul actelor administrative ale autoritilor publice
care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, n cazul de fa al decretelor prezideniale
contrasemnate de primul-ministru, respectiv al celor al actelor dc comandament cu caracter
militar, interdicia atacrii lor n contenciosul administrativ este una cu caracter general, n
cazul celorlalte acte aceast interdicie este una restrns, limitat doar la cazurile n care s-a
acionat cu exces de putere.
Sub aspectul coninutului lor, decretele prezideniale pot fi att individuale, ct i
normative1, neavnd doar natura juridic a unui act juridic individual pentru c efectele
juridice produse de unele dintre acestea nu sunt intuituu personae, ci erga omnes, afectnd,
aadar, dac nu toat populaia rii, cel puin unele categorii ale acesteia.
Cu toate c majoritatea decretelor prezideniale sunt acte juridice individuale sau de
aplicare2, n realizarea unora dintre atribuiile sale, eful de stat este nevoit s adopte acte
juridice normative. Argumentarea acestui punct de vedere pornete de la atribuiile acestuia
n domeniul aprrii rii cnd, potrivit art.92 alin.(2) din Constituie, eful de stat poate
declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea general sau total a forelor
armate, respectiv, potrivit alin.(3) al aceluiai articol, acesta, n caz de agresiune armat
ndreptat mpotriva rii, ia msuri pentru respingerea agresiunii, msuri ce vor fi aduse
nentrziat la cunotina Parlamentului printr-un mesaj.
Un alt argument sunt atribuiile efului de stat n situaii excepionale cnd, conform
art.93 alin.(l), n condiiile stabilite prin legea n materie, instituie starea de asediu sau starea
de urgen n ntreaga ar sau doar n unele uniti administrativ- teritoriale, solicitnd
ulterior ncuviinarea Parlamentului asupra msurii adoptate.
Se apreciaz astfel c, pe de o parte Constituia nu distinge sub aspectul naturii
decretului emis de Preedinte pentru ndeplinirea acestor atribuii, iar, pc de alt parte situaia
grav ce l-ar determina pe Preedinte s ia o astfel de msur, cu siguran, ar impune i
adoptarea unor msuri aplicabile unei largi categorii de subiecte, instituindu-se chiar un
regim special de legalitate cum este cel propriu strii de asediu sau strii de urgen ,
derogator de la cel obinuit, statuat prin legi1. Aceast situaie este asemntoare cu cea n
care Preedintele este nevoit s declare mobilizarea parial sau total sau s ia msuri pentru
respingerea unei agresiuni.
1

A se vedea n acest sens I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., pag.644, T. Drganu,
Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op. cit., voi. II, pag.281-282; V. Vcdina, op. cit.,
pag.272; G. Vrabie, M. Blan, op. cit., pag.204 sau I. Muraru, S.E. Tnsescu, Drept constituional i
instituii politice, op. cit., 2006, voi. II, pag.249.
2
G. Vrabie, M. Blan, op. cit., pag.204.

n doctrina recent s-a apreciat c i un alt decret are un caracter normativ ',
respectiv cel prin care Preedintele Romniei, conform art. 11 alin.(2) din Legea nr.3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului, cu modificrile i completrile ulterioare
, stabilete obiectul i data la care s fie organizat referendumul consultativ prin care, n
condiiile art.90 din Constituie, poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la
probleme de interes naional. Susinerea acestei opinii are la baz aceleai argumente enunate
mai sus, subliniindu-se faptul c efectele acestuia sunt erga omnes, viznd ntreaga populaie
ce are dreptul de a se prezenta la vot, normele stabilite prin cuprinsul su fiind aplicabile, n
consecin, unei largi categorii de persoane.
ns, doctrina noastr nu este unanim n a susine bivalena, sub aspectul naturii
juridice a decretului prezidenial, fiind exprimat i o opinie, devenit n timp minoritar,
potrivit creia decretele prezideniale nu pot avea dect un caracter individual, motivndu-se
c prin decretele pe care Preedintele le emite n exercitarea atribuiilor sale n situaii
excepionale, acesta nu face altceva dect declaneaz aciuni prevzute de o lege sau de un
alt act normativ cu fora juridic a unei legi.
Se mai precizeaz, indicndu-se astfel i o propunere de lege ferenda a dispoziiilor
constituionale n cauz1, c, oricum Preedintele ar putea lua astfel de decizii concretizate n
decrete doar n calitatea sa de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, decretele
sale, avnd n acest mod, doar rolul de a face incidente hotrrile adoptate de Consiliul
specificat i doar de a declana aplicarea dispoziiilor legale n materie.
Indiferent de cum sunt individuale sau normative, decretele Preedintelui Romniei au
un caracter executoriu, fiind acte administrative neavnd, aadar, fora juridic a unei legi .

5.Hotrrile Guvernului Romniei

Art. 108 alin.(l) din Constituia noastr menioneaz actele pe care Guvernul, ca organ
colegial, le adopt n ndeplinirea rolului su constituional, anume hotrri i ordonane,
alin.(2) identificnd, cu caracter general, domeniul n care sunt emise cele dinti, respectiv cel
al organizrii executrii legilor. Prin hotrri, Guvernul asigur practic punerea n executare a
legilor , spre deosebire de ordonane care sunt emise n domeniul legii organice sau ordinare.
Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, prin art.ll lit.c), specific faptul
c n realizarea funciilor sale Guvernul emite i hotrri pentru organizarea executrii legilor,

D. Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, op. cit., 1999, pag.290.

acestea reprezentnd alturi de ordonane, i potrivit art.26 alin.(l), unul dintre actele
Guvernului.
Proiectele pentru hotrrile de Guvern pot fi propuse de ctre membrii Guvernului.
Ins, n cazul n care mandatul Guvernului a ncetat, n condiiile prevzute de Constituie,
pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, cel dinti nu va putea emite
ordonane, ci numai hotrri cu caracter normativ sau individual, i acestea doar pentru
administrarea treburilor publice, nu i pentru promovarea unor politici noi, precum prevede
art.26 alin.(3) din acelai ultim act normativ indicat.
Prin hotrre, Guvernul i realizeaz competena originar, competen tipic
pentru o autoritate a puterii executive care trebuie s asigure realizarea politicii interne i
externe a statului, chiar mai mult dect att s asigure conducerea general a administraiei
publice.
Ori aceast ultim dimensiune a rolului Guvernului presupune i conferirea acestei
puteri de reglementare care, ntr-un sens strict, se reduce la edictarea de norme cu caracter
general i impersonal destinate a administra, a conduce o situaie, norme emise cu
respectarea, dar n aplicarea unei legi sau a unei ordonane.
Att Guvernul, ct i eful de stat sunt autoriti ale puterii executive, dar i autoriti
ale administraiei publice. n consecin, precum legiuitorul constituant francez, i cel romn
a partajat competenele administrative ale executivului ntre cele dou autoriti
conferindu-i celei dinti aceast putere de reglementare. Ins, ambele autoriti menionate,
dar, n sistemul nostru constituional, n primul rnd, Guvernul, reprezint acea component a
administraiei care asum, contureaz direcia suprem n materie avnd n vedere cumulul
atribuiilor de natur administrativ cu cele pe care Constituia le ncredineaz n sfera
politic1, exprimarea acestei direcii realizndu-se la nivelul acestor autoriti, cu precdere,
prin acte juridice ce fixeaz drepturi i obligaii pentru persoanele publice i pentru
particulari2. De altfel, chiar i Curtea Constituional a Romniei, printr-una dintre deciziile
sale, a precizat c noiunea de organizare a executrii legii din cuprinsul art.108 alin.(2) din
Constituie are un sens mai larg dect cea privind aplicarea legii. Sa subliniat astfel c prin
hotrri ale Guvernului pot fi dispuse msuri organizatorice, financiare, instituionale sau
sancionatorii n vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la ndeplinire a
dispoziiilor legii.
n consecin ori de cte ori executarea unor prevederi dintr-o lege sau dintr-o
ordonan reclam stabilirea de msuri sau de reguli subsecvente, care s asigure

1
2

J. Rivero, J. Waline, op. cit., pag.289.


Idem, pag.79.

corecta lor aplicare, nlturarea unor greuti sau organizarea corespunztoare a unor
activiti, Guvernul este ndreptit s emit o hotrre. Aceasta nu nseamn, ns, c
Guvernul este obligat s emit cte o hotrre pentru organizarea executrii oricrei legi sau a
oricrei ordonane, aceasta nereprezentnd o condiie sine qua non de aplicare a unuia dintre
aceste acte normative.
Legiuitorul constituant romn a limitat, dup cum am menionat i anterior, domeniul
n care pol fi adoptate hotrrile de ctre Guvern doar la cel subsecvent legii, nefiind de
acceptat ca o asemenea hotrre s fie adoptat far s aib drept temei o lege sau o
ordonan. Astfel, n sistemul nostru, nu se poate distinge aa precum se ntmpl n cel
francez1 sau n cel suedez2, ntre hotrri adoptate n materii altele dect cele ale legii i
hotrri adoptate n vederea aplicrii legii.
Riscul unei asemenea permisiuni prin dispoziii constituionale ar fi ca ntre
domeniul legislativ rezervat i domeniul propriu de reglementare al Guvernului s se creeze
un spaiu care s fie revendicat de ctre autoritatea de reglementare, respectiv de ctre
Guvern, sau care s fie ocupat de legislativ, soarta acestei lupte depinznd de fora politic
a Guvernului, respectiv a Parlamentului, existnd posibilitatea ca oricare dintre cele dou
autoriti s ptrund, poate chiar s acapareze domeniul specific de normare al celeilalte.
Aadar, hotrrile Guvernului adoptndu-se ntotdeauna n baza legii, sunt secundum
legem i praeter legem3, niciodat contra legeni, producnd efecte juridice pentru viitor,
respectiv de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Constituia nedistingnd sub
acest aspect aa precum a fcut, prin art.78, n cazul intrrii n vigoare a legilor, respectiv prin
art. 115 alin.(5), n cazul ordonanelor de urgen, i avnd, n principiu, putere obligatorie
fa de toi cei crora li se adreseaz, ns, ntotdeauna, avnd for juridic inferioar legii
sau actului normativ cu aceeai for juridic cu cea a legii.

Astfel legiuitorul constituant francez menioneaz, n art.21 alin.(l), faptul c primul-ministru asigur executarea legilor, sub
rezerva art. 13, acesta exercitnd puterea de a emite actc normative inferioare legii. In acest scop sunt adoptate aa-numitele
regulamente de aplicare prin care sunt puse n aplicare legile adoptate n domeniile prevzute prin art.34, n general, actele
normative emise n domeniul legislativ. ns, n virtutea art.37, pot 11 adoptate n alte materii dect acelea care sunt dc
domeniul legii - aa-numitele regulamente autonome. Se apreciaz n doctrina francez c, de fapt aceast distincie este doar
una aparent pentru c, pe de o parte nu exist regimuri juridice diferite aplicabile celor dou tipuri de regulamente, iar, pe de
alt parte, prin jurisprudena sa, Consiliul Constituional francez a admis ptrunderile legiuitorului ordinar n domeniul
regulamentar tocmai pentru c nu exist limite fixe i permanente ntre materiile legislative i cele regulamentare. Practic,
Consiliul Constituional a rccrcat unitatea puterii de reglementare, atribuind art.21 i 37 din Constituia Franei o semnificaie
diferit de cea iniial, determinnd prin art.37 nelesul puterii de reglementare, care este exercitat n mod natural aa
precum Guvernul nostru i exercit unele dintre atribuii prin adoptarea de hotrri, putere caic a existat ntotdeauna, iar prin
art.21 autoritatea nvestit cu putere reglementar general, respectiv cea a primului-ministru. Aadar, nu se poate afirma c
prin recunoaterea acestei puteri de reglementare, Guvernul dispune, n virtutea art.37, de competen normativ de drept
comun. (A se vedea n acest sens P. Pactet, op. cit., 1993, pag.536-537). Contrar accstui punct dc vedere s-a susinut c
tocmai prin limitarea domeniului rezervat, prin art.37 alin.(l), Guvernul poate norma n alte materii dect acelea care sunt dc
domeniul legii, prin regulamente, ceea ce i confer acestuia din urm rolul dc veritabil legislator ordinar. A se vedea A.
Ilauriou, op.cit., 1967, pag.755-756.
2
Art. 13 alin.(l) pct.2) din Capitolul 8 al Constituiei Suediei, Guvernul poate emite regulamente (statutory orderes) prin
care s reglementeze n domenii care nu fac obiectul reglementrii prin legi ale Parlamentului.
3
A se vedea n acest sens A. Iorgovan, Tratat dc drept administrativ, op. cit., 2005, vol.II, pag.405.

Fiind un act unilateral cu caracter normativ sau individual1 emis de o autoritate


public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii, dar i a executrii
n concret a acesteia, hotrrea Guvernului este un act administrativ, complementar legii pe
care nu o poate contrazice sau abroga, trebuind s o respecte n litera i n spiritul su.
n consecin, atunci cnd o hotrre prevede contra legii, abrog sau adaug
prevederi ale legii, n conformitate cu art.52 i 126 alin.(6) din Constituia republicat, dar i
a prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i
completrile ulterioare, ea poate fi atacat n instana de contencios administrativ. Pentru c
hotrrea de Guvern nu poate fi dect secundum legem, evident c aceasta nu poate fi
adoptat direct n aplicarea Constituiei, ns, n cazul n care prin prevederile sale sunt
nclcate dispoziii ale legii fundamentale, plecndu-se de la premisa c neconstituionalitatea
este o form mai agravant de ilegalitate2, hotrrea va putea s fie atacat tot n instana de
contencios administrativ, ea excednd controlului de constituionalitate realizat de Curtea
Constituional.

7.Actele organelor administraiei publice locale

Actele organelor colegiale sunt denumite, de regul, hotrri sau regulamente, iar
actele organelor unipersonale, raportat i la calitatea pe care o deine persoan emitent a
actului, sunt denumite dispoziii, ordine, decrete, etc.
Legea administraiei publice locale identific, n consecin, ca acte juridice pe care
aceste autoriti le pot emite sau adopta n exercitarea propriilor lor atribuii, n cazul
primarului i a preedintelui consiliului judeean - dispoziia, iar n cazul consiliului local i a
celui judeean hotrrea. De altfel recunoaterea la nivel constituional a unei competene
materiale a acestor autoriti ale administraiei publice a obligat legiuitorul ordinar s
identifice actele juridice, procedura i condiiile de adoptare sau de emitere a acestor acte de
ctre organele administraiei publice locale3.
Att hotrrile consiliului local sau ale celui judeean, ct i dispoziiile primarului sau
ale preedintelui consiliului judeean sunt acte administrative al cror caracter poate fi att
normativ, ct i individual.
1

Doctrina noastr este unanim n a considera c hotrrile Guvernului sunt acte administrative nu doar cu caracter
normativ, ci i cu caracter individual. A se vedea n acest sens D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., pag. 178
2
A sc vedea, A. Iorgovan, Ilegalitatea Hotrrii Guvernului nr. 11/1997, articol publicat n Revista de Drept Public nr.
1/1998, pag. 13 i urm.
3
A se vedea n acest sens prevederile art.45 -50, art.68, art.97-98, art.106, respectiv art.115 din Legea
nr.215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.

n ceea ce privete hotrrile consiliului local sau judeean, legiuitorul ordinar, n


vederea respectrii principiului legalitii, a prevzut obligativitatea contrasemnrii acestora
de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale rcspectiv, aceasta fiind una dintre
atribuiile ce revin secretarului, conform art.117 lit.a) din Legea nr.215/2001, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, calificarea profesional a acestuia ndreptindu-1 a se
pronuna asupra acesteia. Secretarul unitii administrativ- teritoriale are chiar posibilitatea de
a nu contrasemna o astfel de hotrre dac apreciaz c este ilegal.
Legea administraiei publice locale instituie i obligativitatea aducerii la cunotin a
actelor sus menionate n cazul n care acestea sunt cu caracter normativ, respectiv a
comunicrii lor celor interesai atunci cnd au caracter individual, producerea efectelor
juridice fiind condiionat de ndeplinirea acestei proceduri de publicitate.
De asemenea, n vederea realizrii controlului de tutel administrativ exercitat de
ctre prefect n virtutea normelor constituionale, anume art.123 alin.(6), respectiv prin art.19
alin.(l) lit.e) din Legea nr.340/2004, republicat, prin intermediul secretarului unitii
administrativ-teritoriale, primarul, preedintele consiliului judeean, consiliul local sau cel
judeean sunt obligai ca n termen de cel mult 10 zile lucrtoare de la data adoptrii lor s le
comunice prefectului. Urmare a exercitrii acestui control, prefectul poate solicita revocarea
actului considerat a fi nelegal de ctre autoritatea emitent, iar n situaia n care nu se
acioneaz n acest sens, acesta se poate adresa instanei de judecat, moment de la care actul
n cauza va fi suspendat de drept.
n cazul n care actele apreciate a fi nelegale sunt acte cu caracter normativ, apreciem
c, prin aplicarea principiului simetriei, solicitarea adresat de ctre prefect autoritii
emitente a actului, se poate face oricnd astfel precum poate fi formulat plngerea prealabil
n condiiile art.7 alin. (1') din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Suntem de prere c i primarul, preedintele consiliului judeean, consilierii
locali sau judeeni, fiind alei locali crora li se recunoate, chiar garanteaz libertatea
de a-i exprima inclusiv opiniile de natur politic, vor face pe parcursul exercitrii
mandatului lor declaraii politice ce vor putea mbrca forma doar a unor acte politice.
Legislaia n vigoare1 recunoate i prefectului dreptul ca n exercitarea propriilor sale
atribuii, s emite acte administrative ordine care, de asemenea, pot avea un caracter
individual sau normativ.

A sc vedea n acest sens prevederile art.26 -29 din Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului, republicat.

Raporturile de subordonare ierarhic n care se afl prefectul fa de Guvern impun


acestuia obligaia de a comunica ordinele cu caracter normativ Ministerului Administraiei i
Internelor.
n situaia n care prefectul are intenia de a emite ordine prin care se stabilesc msuri
cu caracter tehnic sau de specialitate, acesta este obligat a se consulta, n prealabil, cu
conductorii serviciilor publice deconcenlrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale. Ulterior acestuia i incumb i obligaia de a le aduce la cunotina
conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Necesitatea i obligaia comunicrii acestor ordine este justificat tot de subordonarea
ierarhic a prefectului fa de Guvern pentru c, n situaia n care se constat c aceste ordine
sunt nelegale sau netemcinice, fie ministrul administraiei i internelor, fie ceilali minitri
sau conductori ale organelor centrale de specialitate, dup caz, vor putea propune
Guvernului, anularea acestora.
De asemenea, i n cazul ordinelor emise de ctre prefect, producerea efectelor juridice
este condiionat fie de aducerea la cunotin public a ordinelor cu caracter normativ, fie de
comunicarea celor cu caracter individual.
Asupra actelor administrative emise de organele administraiei publice localc, se va
putea exercita controlul de legalitate n conformitate cu dispoziiile Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare.

CONCLUZII
Art. 1 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat, prevede faptul c statul se
organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i
judectoreasc, principiu ce are drept scop ideea conform creia puterea poate i trebuie s
opreasc puterea, privind, n fapt, cele trei funcii principale prin care puterea se exercit
n stat (funcia legislativ, funcia executiv, funcia judectoreasc)1, funcii ce trebuie
exercitate de autoriti diferite, distincte.
Pentru c i n prezent o interpretare restrictiv a acestui principiu n sensul unei
separaii rigide a celor trei puteri este desuet i neconcordant cu actualele realiti, este
necesar o colaborare permanent ntre aceste autoriti. Chiar i Statele Unite ale Americii
care prin Constituia sa a consacrat regimul prezidenial, preferndu-se astfel a se concentra
puterea executiv n minile unui preedinte ales, care la fel ca i minitrii si secretarii
de stal, nu poate fi demis din funcie de ctre legislativ, autoritate ce nu-i acord vreun vot de
ncredere, a optat pentru o aparent separaie rigid a puterilor. Prinii Constituiei Statelor
Unite ale Americii au preferat a-i dezvolta conceptele pe marginea unei doctrine a
separaiei puterilor creia, ca i Montesquieu, i-au adugat elemente ale teoriei checks and
balances2, subliniindu-se, astfel, chiar i indirect, ideea colaborrii dintre puteri.
Prin aceast colaborare, manifestat prin diverse forme i activiti, autoritile publice
ce exercit funciile amintite i tempereaz reciproc tendinele de dominare ce-ar putea
determina nlocuirea democraiei constituionale cu dictatura. Chiar dac, uneori, din cauza
unor conjuncturi social-politice i economice, autoritile i organele care exercit puterea
executiv, tind i poate chiar reuesc s tulbure acest echilibru ncercnd s se situeze pe o
poziie superioar n special fa de autoritile care exercit puterea legislativ, orice
constituie impune mijloacele, mecanismele, prghiile prin care acest echilibru va putea fi
refcut, o eventual atingere a sa fiind, astfel, prentmpinat.
Referindu-ne la raporturile ce se stabilesc ntre legislativ i executiv, nu vom putea a
nu observa strnsa legtur dintre acestea. Astfel executivul nu i-ar avea rostul dac
parlamentul nu ar adopta legile o adevrat materie prim, n special, pentru guvern; iar

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit - comentarii


i explicaii, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, pag. 2-3.
2
R. Carp, Responsabilitatea ministerial, Editura AII Beck. Bucureti, 2003, pag.51 i urm. Combinnd
cele dou doctrina pur a separaiei puterilor i teoria checks and balances prinii Constituiei S.U.A.
au consacrat o separaie funcional, cele trei puteri fiind definite prin funciile pe care trebuie s le
ndeplineasc, ns n acelai timp fiecare putere putnd contrabalansa celelalte puteri. A se vedea n acest
sens art.2 paragraful 2) pct.2), 3), precum i para graful 3) din Constituia S.U.A., precum i J.Q. Wilson,
op. cit., pag.315.
1

activitatea legislativului ar fi lipsit de finalitate i n acest mod inutil, dac alte autoriti cele executive nu le-ar pune n aplicare, n executare.
Raporturile dintre legislativ i executiv nu se reflect doar asupra activitii lor,
ci i cu privire la formarea acestora.
n ceea ce privete activitatea pe care o desfoar, raporturile din legislativ i
executiv sunt mai intense i mai diversificate, fiecare dintre acestea intervenind n activitatea
celuilalt pentru c ambele au un rol hotrtor n activitatea de guvernare, participare a crei
nuanare i plenitudine face, uneori, dificil identificarea a ct reprezint n guvernare
intervenia legislativului i ct cea a executivului.1
Cu toate acestea pot fi identificate cteva ci prin care se realizeaz intervenia
legislativului n activitatea executivului, precum: adoptarea legilor (parlamentul fiind cel care
stabilete normele juridice pe care executivul trebuie s le aduc la ndeplinire); aprobarea
programului executivului (guvernul primete votul de ncredere, n baza cruia i poate
desfura activitatea, i pentru programul de guvernare supus aprobrii parlamentului);
aprobarea delegrii legislative (n anumite condiii expres prevzute de Constituia Romniei,
Guvernul poate emite norme periodice n domenii rezervate legii, cu aprobarea
Parlamentului); controlul activitii Guvernului (prin acesta Parlamentul ca organ de stat
cruia poporul i deleag funcia deliberativ, constat cum sunt respectate i aplicate
constituia i legile).2 Intervenia executivului n activitatea legislativului3 se realizeaz cu
prilejul iniiativei legislative, al promulgrii legislative i cu cel al organizrii referendumului.
n opinia noastr, ns, n ceea ce privete delegarea legislativ intervenia nu este
doar a legislativului n activitatea executivului, acesta din urm intervenind, la rndul su, n
activitatea Parlamentului prin adoptarea unor acte normative cu fora juridic egal cu cea a
legii act juridic ce poate fi adoptat, potrivit art.61 a 1 in.(1) coroborat cu art.73 din
Constituia Romniei, republicat, doar de ctre Parlament.
n rezolvarea problemelor concrete i curente cu care se confrunt orice stat, cele mai
implicate sunt organele executive pentru c modul lor de organizare care presupune existena
unor raporturi ierarhice, ct i mijloacele financiare, administrative de care dispun, fac
posibil luarea msurilor necesare ct mai repede, mai adecvat, mai corect. Programul de
guvernare program politic pentru care guvernul i-a asumat rspunderea realizrii n faa
parlamentului, va putea fi dus la ndeplinire n acest mod.

I Muram, S. E. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, pag.
244.
2
Idem, pag. 244-245.
3
Idem, pag. 245-246.

n practic se urmrete o colaborare strns ntre guvern i parlament, mai ales


pentru realizarea acestui program i nu numai, dar, atunci cnd partidul sau coaliia de
partide care a formal guvernul, deine o majoritate sensibil n parlament sau este chiar
minoritar, aceast colaborare va fi mai puternic afectat, iar guvernul va cuta s
gseasc n limite constituionale, alte modaliti prin care s-i realizeze obiectivele
propuse.
Astfel, vom putea observa c aceast dezvoltare a puterilor, atribuiilor organelor
executive se manifest, n primul rnd, printr-un fenomen de transfer a unor atribuii ale
legislativului ctre executiv atribuiile legislative. Exist state n care guvernele beneficiaz
de o competen normativ de drept comun, alturi de parlamente, dar i state, cum este i
cazul Romniei, unde accst transfer se evideniaz prin legislaia delegat (delegarea
legislativ) care permite parlamentelor s abiliteze guvernele s intervin pentru a reglementa
n acele materii (domenii) care sunt, n mod normal, de competena legislativelor. Uneori,
ns, poate tocmai ca un argument n plus n favoarea faptului c rolul executivului a crescut
fa de cel al legislativului, n limitele stabilite de Constituie, un guvern ajunge s
legifereze tar a mai atepta s fie abilitat, din motive mai mult sau mai puin obiective, este
cazul ordonanelor de urgen conform art. 1 15 al Constituiei Romniei, republicate.
Aceast cretere a rolului executivului este determinat, n al doilea rnd, i de
creterea unor sectoare de activitate, precum afacerile externe, aprarea, economia, sectoare
n care este nevoie de decizii prompte, rapide pe care parlamentele nu le pot oferi.
Este evident astzi c raporturile dintre legislativ i executiv, n special dintre
legislativ (parlament) i guvern, sunt intense i diverse, iar echilibrul ce ar trebui s existe
ntre cele dou puteri, este zdruncinat, deseori n practic, n favoarea executivului i, mai
ales, a guvernului, rolul secundar ce i se rezerva acestuia a fost nlocuit de cel primordial
pentru c, n realitate, guvernul este elementul motor i dinamic al ntregului sistem
politic1. Poate cel mai evident este reflectat aceast repoziionare prin faptul c
legiferarea este una dintre atribuiile legislativului la care intete guvernul care ncearc,
cel puin n anumite domenii i cu respectarea limitelor constituionale impuse, s aduc
atingere monopolului parlamentului. Se pune sub semnul ntrebrii, n acest context, dac
afirmaia potrivit creia legiferarea este o atribuie exclusiv a parlamentului mai poate fi
susinut de prevederile constituionale i legale n vigoare.
n consecin, raporturile dintre legislativ i executiv se materializeaz prin
intervenii reciproce n formarea sau desemnarea autoritilor i organelor acestora, ct
i n activitatea lor.
1

P. Pactet, op. cit., 1993, pag. 118.

Astfel, ntre Preedintele Romniei i Parlament se stabilesc raporturi n cadrul


activitii de legiferare, cu privire la convocarea i dizolvarea Parlamentului, n situaii expres
menionate de prevederile constituionale.
Pe de alt parte Preedintele poate adresa chiar i mesaje legislativului, inclusiv n
cazul n care se impune instituirea uneia dintre msurile excepionale n domeniul aprrii i
al asigurrii ordinii publice. Parlamentul, la rndul su, este cel care primete mesajele
Preedintelui, care numete n funcii i demniti publice pe cei propui de ctre acesta, este
i cel cu care Preedintele trebuie s se consulte, conform art.90 din Constituie, anterior
solicitrii adresate poporului de a-i exprima, prin referendum, voina cu privire la probleme
de interes naional. Tot Parlamentul este cel care poate iniia, dar poate i aproba, n anumite
condiii, suspendarea din funcie a Preedintelui, pentru ca n cazul n care, n conformitate cu
art.98 alin.(l) din legea noastr fundamental, trebuie s fie asigurat interimatul la funcia de
Preedinte al Romniei, n ordine, Preedintele Senatului, respectiv cel al Camerei
Deputailor s aib obligaia a-1 asigura.
Fa de raporturile menionate n cele de mai sus dintre eful statului i Parlament, din
perspectiva acestuia din urm, vom mai putea meniona:
-

depunerea jurmntului de ctre candidatul la funcia de Preedinte al

Romniei a crui alegere a fost validat n faa Camerelor Parlamentului reunite, n


edin comun, [art.82 alin.(2) din Constituie]; solicitarea reexaminrii legii potrivit
prevederilor art.77 alin.(2) din Constituie;
-

primirea mesajelor Preedintelui n condiiile art.88 din Constituie; aprobarea

prealabil acordat n vederea declarrii de ctre Preedinte a mobilizrii pariale sau


totale a forelor armate sau, n cazuri excepionale, aprobarea ulterioar a hotrrii
luate de ctre Preedinte n aceste situaii [art.92 alin.(2) din Constituie];
-

primirea i dezbaterea mesajului Preedintelui Romniei cu privire la msurile

adoptate de acesta pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii
[art.92 alin.(3) din Constituie];
-

ncuviinarea msurii adoptate de ctre Preedinte cu privire la instituirea strii

de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar sau doar n unele uniti administrativteritoriale [art.93 alin.(l) din Constituie];
-

propunerea de punere sub acuzare a Preedintelui n condiiile art.96 din

Constituie poale fi iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor, iar hotrrea cu


privire la aceast propunere, respectiv de punere sub acuzare a Preedintelui pentru
nalt trdare, poate fi adoptat de ctre Camera Deputailor i Senat, reunite n

edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor
[art.96 alin.(1) i (2) din Constituie];
-

interimatul la funcia de Preedinte este asigurat, potrivit art.98 alin.(l) din

Constituie, n ordine, de ctre preedintele Senatului sau de preedintele Camerei


Deputailor.
n ceea ce privete raporturile dintre Parlament i Guvern, acestea nu se reduc
doar la activitatea acestor autoriti, ci inclusiv la formarea celui din urm.
Aadar, formarea unui nou Guvern urmare a desfurrii alegerilor parlamentare este
condiionat de acordarea votului de ncredere de ctre Parlament, pentru ca sub aspectul
activitii lor, raporturile dintre cele dou autoriti s fie mult mai intense i diverse atingnd
activitatea de legiferare, Guvernul avnd dreptul de a iniia proiecte de lege, de a legifera
prin delegarea legislativ, de a organiza i desfura referendumul, de a-i fi controlat
activitatea de ctre Parlament.
Controlul asupra executivului nu se limiteaz doar la controlul de constituionalitate
asupra unora dintre actele acestuia sau a unora dintre msurile, aciunile ntreprinse de
autoritile acestuia pentru c dac ar fi aa, o serie de acte sau de fapte juridice ale
autoritilor i organelor executive ar scpa oricrei forme de control ceea ce ar i de
neacceptat ntr-o democraie constituional.
Nu trebuie omis nici faptul c, prin natura lor, autoritile executive, inclusiv eful de
stat i Guvernul, sunt i organele ale administraiei publice fa de care, direct sau indirect, se
exercit i alte forme de control.
Criteriile de clasificare ale acestor forme de control sunt variate1, ns plecnd de la
principiul separaiei i echilibrului puterilor n stal, raportndu-ne, astfel, la autoritatea care
exercit controlul vom putea distinge ntre controlul parlamentar, controlul administrativ i
controlul judectoresc.
Avnd n vedere c una dintre formele de control menionate controlul parlamentar
este o dimensiune a raporturilor dintre executiv i legislativ, vom preciza n acest context
doar c regimul nostru constituional actual consacr att forma tradiional a controlului
parlamentar, dar i forma modern care de fapt nu mai este exercitat direct de ctre
Parlament, ci de ctre autoriti publice distincte de Parlament, unele autonome i
independente n raport nu doar cu Parlamentul, ci i cu orice alte autoriti publice, dar care
au obligaia de a prezenta rapoarte anuale acestuia.

Pentru exemple n acest sens a se vedea, spre exemplu, D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit.,
vol.II, pag.267.

Un astfel de control se exercit de autoriti consacrate i de Constituie, precum sunt


Avocatul Poporului i Curtea de Conturi. Controlul este unul specializat i raportat la rolul
care le-a fost ncredinat prin legea fundamental i dezvoltat prin legile proprii de organizare
i funcionare. Astfel, Avocatul Poporului supravegheaz administraia1 public n relaia cu
persoanele fizice, ncercnd s deblocheze conflictele dintre aceasta i administraie, n
vederea aprrii drepturilor i libertilor fundamentale ale oricrei persoane fizice, realiznd
n acest scop un control asupra activitii autoritilor i organelor executive, dar
concentrndu-se asupra ilegalitii sau oportunitii2 actelor sau faptelor administrative, tiut
fiind c dei Parlamentul exercit un control asupra acestora, caracterul acestuia este unul
politic.
ns, n contextul legal actual, anume art. 15 alin.(4) al Legii nr.35/1997 privind
organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare, exced acestui control atenuai, axat mai mult de supravegherea
activitii administraiei publice, printre altele, i actele Preedintelui Romniei i ale
Guvernului, obiectul de activitate al instituiei lind dirccionat spre actele administrative sau
cele asimilate acestora ale administraiei centrale, dar mai puin ale organelor specificate,
precum i ale administraiei de stat n teritoriu i ale administraiei publice locale. Curtea de
Conturi, n virtutea art. 140 alin.(l) din Constituie, i va axa controlul doar asupra modului
de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public.
La nivelul executivului, de la autoritile i organele ce reprezint administraia
central de specialitate pn la cele ale administraiei publice locale, garantarea legalitii
actelor administrative majoritatea actelor emise sau adoptate de ctre aceste autoriti au o
asemenea natur presupune i existena unui control administrativ desfurat chiar n cadrul
acestor autoriti. In funcie de ce autoritate l exercit, acest control poate fi unul intern
atunci cnd este realizat de ctre fiecare autoritate prin propriile compartimente sau unul
extern atunci cnd este realizat de ctre alte autoriti dect cea supus controlului.
Controlul extern la rndul su poate fi unul ierarhic, denumit i recurs administrativ,
ce cunoate dou forme recurs graios i recurs ierarhic; controlul de tutel administrativ
realizat, de regul, prin intermediul prefectului3, sau un control specializat prin diferite
organe cu atribuii specifice de control.
1

M. Constantinescu, A. iorgovan, I. Muraru, S.E. Tnsescu, op. cit., pag. 115. Pentru detalii privind
atribuiile instituiei Avocatul Poporului a se vedea I. Muraru, Avocatul Poporului - instituie de tip
ombudsman, Editura AII Beck, Bucureti, 2004, pag.65 i urm.
2
A se vedea n acest sens, T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar , op, cit.,
vol.l, pag. 344-345.
3
Art.3 alin.(2) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile
ulterioare, recunoate i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici posibilitatea de a realiza un astfel de

ns, forma cea mai important de control asupra legalitii actelor executivului este
controlul judectoresc sau, altfel spus, contenciosul administrativ a crui fundamentare
constituional rezult din art.52 privind dreptul persoanei vtmate de o autoritate public,
prevedere constituional ce trebuie coroborat, pentru o imagine ct mai corect asupra
contenciosului administrativ i cu alte dispoziii ale Constituiei, respectiv art. 21 privitor la
accesul liber la justiie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organic al legii
contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuia prefectului de a ataca, n
faa instanei de contencios administrativ, actele organelor administraiei publice locale.

control, ns doar n ceea ce privete actele autoritilor publice centrale i locale prin care sc ncalc
legislaia privind funcia public. Pe cnd, prefectul, potrivit art.3 alin.(l) din acelai act normativ, poate
ataca n faa instanei de contencios administra tiv orice act pe care-l apreciaz ca fiind nelegal al organelor
administraiei publice locale.

BIBLIOGRAFIE
Acte normative
-

Tratatul de la Lisabona Noiembrie 2007

Constituia Romana 2003 (revizuit)

Legea 215/2001 privind Adunrile Publice Locale

Legea 340/2004 privind Instituia Prefectului

Legea 554/2004 republicat privind Contenciosul Administrativ

Legea 188/1999 republicat privind Statutul funcionarilor publici

Literatura de specialitate
Ioan Alexandru, Drept Administrativ European, Ed. Universul Juridic, Februarie 2010,
Colectia II. Cursuri Universitare
Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Ed. C.H. Beck, Decembrie 2005, Colectia
Drept Comunitar European
Iulian Nedelcu, Drept Administrativ i Elemente de tiinta Administraiei, Ed. Universul
Juridic, II. Cursuri Universitare, Noiembrie 2009
Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii. Realitai. Perspective, ediia a IV-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2007.
A. Gorun, H. Gorun, Consideraii critice referitoare la reglementarea conflictului de
interese n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice prin Legea 161/2003, n
Revista Dreptul, nr. 4/2004, Bucureti
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura AII Beck, Bucureti, 2001
Fisher, F., Vasilache, A.&N. Ra, Sntatea organizaiei ghid practic de combatere i
prevenire a corupiei n administraia public i n comuniti, Bucureti: Fundaia Parteneri
pentru Dezvoltare Local, 2010.
Henry Nicolas,Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier Chisinu, 2004.
Johnston Michael, Corupia i formele sale.Bogie, putere i democraie, Editura Polirom,
Iai, 2007
Lane Frederick S., Probleme actuale de administraie public, Editura Epigraf, Chisinu,
2006.
Mrejeru Theodor, Infraciuni de corupie.Aspecte teoretice, Editura All Beck, Bucureti,
2000.

M. Ursua, Procedura contravenional, ed a II-a revzut i adugit, Ed. Universul


Juridic, Bucureti 2009
I. Dogaru, N. Popa, D. C. Dnior, S. Cercel, Bazele dreptului civil, vol. I. Teoria general,
Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008
I. Alexandru, C. Gilia, I. V. Ivanoff, Sisteme politico - administrative europene, ed. a II-a,
revzut i adugit, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008
O. Podaru, n cutarea autorului actului administrativ (I) eseu asupra competenei
organelor administrative, n Revista de Drept Public nr. 2/2008
I. Alexandru, M. Cruan, I. Gorjan, I. V. Ivanoff, C. C. Manda, A. L. Nicu, C.
Rdulescu, C. Sraru, Dreptul administrativ n Uniunea European, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2007
O. Podaru, Actul administrativ form i elemente de form, n Studia Universitatis BabeBolyai nr. 2/2007, Ed. Sfera, Cluj-Napoca, 2007
V. Vedina, Drept administrativ romn, editia a III-a, revazuta si actualizata, Editura
Univers Juridic, Bucuresti, 2007
A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol. II. Forme de realizare a administraiei
publice. Domeniul public i serviciul public. Rspunderea n dreptul administrativ.
Contenciosul administrativ, Ediia 4, op. cit., vol. II, 2005
Gh. Beleiu, Drept civil romn, ed. a X-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2005
N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004
Ana - Rozalia Lazr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2004
A. R. Lazr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2004
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, ed. a II-a revzut i adugit,
Bucureti, 2003
A. de Laubadere, J. C. Venezia, Y. Gaudement, Traite de Droit Administratif, Tome 1, 14
ed, L.G.D.J., Paris, 2001
M. C. Eremia, Ierarhia actelor juridice cu putere normativ n sistemul de drept din
Romnia, n Revista de Drept Public nr. 2/2001
Rivero, J. Waline, Droit administratif, Ed. Precis, Paris, 2000
C. Debbasch, Institutiones et droit administratifs, 4eed., Presses Universitaires de France,
1998
A. van Lang, G. Gondouin, V. Inseguet Brisset, Dictionnaire de Droit Administratif,
1997
I. Iovna, Drep administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997