Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais

dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio

Grupo Nacional de Efetivao do Controle Externo da Atividade Policial

Manual Nacional
do CONTROLE EXTERNO da
ATIVIDADE POLICIAL

Goinia
Ministrio Pblico do Estado de Gois
2009

Editora Progressiva Ltda.

SUMRIO

prefcio

pRefcIO

No Estado Democrtico de Direito o poder limitado por meio

de um complexo sistema de controle de uma instituio por outra,
de tal modo que nenhuma delas o exera de forma concentrada e,
deste modo, coloque em risco os interesses da coletividade.
Nesse panorama, a Constituio de 1988 atribuiu ao Ministrio
Pblico, dentre outras funes institucionais, o controle externo da atividade policial (art. 129, VII), na forma da lei complementar respectiva.
Por muito tempo a incumbncia constitucional permaneceu carente de
meios concretos de efetivao, dependente da construo de um pensamento uniforme, de mbito nacional, firmado em princpios
coesos, a fim de evitar a disparidade de regulamentos isolados ou
aes desconexas, de baixa eficcia.
Atento a tal realidade, o Conselho Nacional de ProcuradoresGerais dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio - CNPG criou um grupo de trabalho para o estudo e adequao dos procedimentos destinados ao controle da atividade policial, pautado pelo
objetivo de integrao entre as funes do Ministrio Pblico e das
Polcias, a preveno e correo de irregularidades, o aperfeioamento e celeridade da persecuo penal e o estrito respeito aos
direitos e garantias fundamentais dos indivduos.
O trabalho do grupo produziu um plano nacional de
atuao, com diretrizes gerais a serem observadas pelo Ministrio
Pblico brasileiro no exerccio do controle externo da atividade
policial. Todavia, a efetividade da atividade continua dependente
de iniciativas de cada rgo da Instituio.
O presente manual, fruto das reflexes do CNPG,
coerente com os objetivos estabelecidos e com a disciplina jurdica da matria, busca apresentar procedimentos e temas que,
incorporados prtica diria, contribuiro para a atuao segura
e uniforme dos membros responsveis pelo exerccio do controle
externo da atividade policial, sempre com ateno ao carter
legal, cooperativo e construtivo que deve nortear as relaes com
as instituies policiais.
Leonardo Azeredo Bandarra
Presidente do CNPG

A Constituio Federal de 1988 consolidou os direitos

sociais no Brasil e conferiu ao Ministrio Pblico um importante
papel na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis. Na defesa dos
interesses primordiais da sociedade, o Ministrio Pblico deixou
de ser custos legis para assumir o papel constitucional de custos
societatis (guardio da sociedade) e de custos juris.
Contudo, passados vinte anos da edio do texto constitucional vigente, no se pode negar que muitas garantias fundamentais ainda carecem de efetivao.
Nesse contexto enquadra-se o controle externo da atividade policial atribudo ao Ministrio Pblico por previso expressa
no artigo 129, inciso VII, da Constituio Federal.
Assim, visando alcanar a efetividade dessa importante
atribuio constitucional, o CNPG instituiu, como um de seus grupos permanentes de trabalho, o Grupo Nacional de Efetivao do
Controle Externo da Atividade Policial, com o propsito de indicar
aes aptas a uma atuao sistemtica e eficiente.
Os indicados para compor o referido grupo reuniram-se
ordinariamente durante quase um ano, desincumbindo-se da misso de estabelecer as estratgias de ao necessrias efetivao do controle externo da atividade policial no mbito do
Ministrio Pblico brasileiro. As concluses a que chegaram esto
consolidadas no presente manual.

11

ApReSeNTAO

apresentao

cApTUlO I

Plano Executivo de Atividades e

Estratgias de Ao do Controle
Externo da Atividade Policial

Aps sucessivas reunies de trabalho, o Grupo Nacional de

Efetivao do Controle Externo da Atividade Policial elaborou um
plano executivo de atividades e estratgias de ao, aprovado
pelo CNPG, com o seguinte teor:

1.1 IdentIfIcAo do projeto

Estratgias para a efetivao do controle externo da atividade policial pelos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio.

1.2 ApresentAo
A ordem constitucional vigente conferiu ao Ministrio
Pblico, no plano da organizao estatal, funes institucionais
de considervel relevncia. Entre essas atribuies est o
controle externo da atividade policial, conforme previso do
art. 129, inciso VII, da Constituio de 1988.
Preocupado com a efetividade dessa atribuio constitucional, o CNPG instituiu uma comisso provisria para a elaborao de estudos que viabilizem a efetivao do controle externo
da atividade policial no mbito do Ministrio Pblico brasileiro.
Ainda, os membros do Ministrio Pblico presentes ao
Simpsio Sociedade Civil e Fiscalizao da Violncia Policial,
ocorrido de 18 a 20 de junho de 2008, em Braslia-DF, aprovaram
enunciados que sintetizam diretrizes a serem observadas pelos
Ministrios Pblicos, instituies policiais e sociedade civil, acerca
da atividade policial.
13

cApTUlO I

Nesse diapaso, compete ao Ministrio Pblico buscar

meios que visem garantia dos direitos fundamentais previstos
na Constituio Federal, particularmente dos preceitos relativos
cidadania e dignidade da pessoa humana.
Considerando que a atividade policial essencial promoo da segurana pblica e, portanto, efetivao dos direitos
fundamentais, esta deve pautar-se na eficincia e no respeito aos
cidados.
Como a atividade policial pode incorrer em excessos por
fazer uso da fora em nome do Estado, exige, dessa forma,
mecanismos de controle externo para represso aos
eventuais desvios de conduta dos policiais, combate
impunidade e bloqueio das interferncias na atividade correcional.
As polcias civil e militar devem agir com transparncia,
prestar contas de seus atos sociedade e prevenir os abusos.
Por outro lado, o cidado tem o direito de questionar a legalidade
e a legitimidade da conduta policial, bem como de receber uma
pronta resposta sobre as providncias adotadas para a apurao
dos fatos e a eventual sano aplicada ao policial violador das
normas que regem sua atuao.
Outrossim, a fiscalizao das abordagens policiais deve ser
intensificada considerando-se a inadmissibilidade da priso para
averiguao, ou seja, a limitao da liberdade de locomoo de
uma pessoa sem ordem judicial, fora de situao flagrancial,
notadamente por no estar portando documentos de identificao.
Quanto ao trabalho da polcia judiciria, que subsidia a
propositura da ao penal, recomendvel que o Ministrio
Pblico acompanhe com especial ateno a instaurao e tramitao dos procedimentos investigatrios, assim como a requisio de laudos tcnicos e apreenso de objetos, principalmente
quanto ao armazenamento e destino de armas, entorpecentes e
outros produtos controlados, sendo-lhe facultado o livre acesso a
todos os documentos elaborados no exerccio das atribuies
afetas primeira fase da persecuo penal.
De igual forma, as instituies envolvidas na persecuo
penal devem estabelecer mecanismos para a tramitao direta
dos inquritos policiais e outros procedimentos investigatrios
entre o Ministrio Pblico e as instituies policiais, com
supresso do envio sistemtico s instncias administrativas de
correio ou comandos militares.
14

1.3 oBjetIvo do projeto

Implantar efetivamente o Controle Externo da Atividade
Policial no mbito do Ministrio Pblico brasileiro, por meio da
obteno de livre acesso s ocorrncias registradas manualmente ou em sistemas eletrnicos, e informaes alusivas s
providncias adotadas pela polcia judiciria, visando ao controle
das investigaes policiais.

1.4 justIfIcAtIvAs

1.4.1 controLe externo em gerAL

Compete ao Ministrio Pblico, como titular da ao penal
pblica, zelar pela efetividade e eficcia da investigao de todos
os crimes noticiados ao poder pblico e, com exclusividade,
decidir pela propositura da ao penal, pelo arquivamento do
inqurito policial e demais atos investigatrios ou pela requisio
de diligncias complementares (art. 129, I, CF/88).
Para o pleno exerccio de sua atribuio constitucional, o
Ministrio Pblico deve ter acesso aos registros de ocorrncias e
demais documentos elaborados pelas instituies policiais, aos atos
praticados no trabalho de investigao e aos resultados obtidos.
Em respeito ao princpio constitucional da eficincia,
descrito no art. 37, caput, da CF/88, nos Estados em que as instituies policiais informatizaram o registro de ocorrncias policiais,
o Ministrio Pblico necessita ter livre acesso aos sistemas de
registro, s ferramentas de busca, aos recursos de impresso e
aos mecanismos de consolidao estatstica.

15

cApTUlO I

Faz-se necessria, portanto, a estruturao dos Ministrios

Pblicos dos Estados e da Unio, visando conferir maior efetividade ao controle externo dos rgos policiais e, consequentemente, o combate a eventuais ilcitos praticados pelos integrantes
das polcias.

cApTUlO I

Por outro lado, um controle externo eficaz, permitir o pleno

conhecimento e valorizao das instituies policiais, mediante a
uniformizao de procedimentos, anlise e divulgao das prticas exitosas, convnios para treinamento de pessoal, adequao
da carga horria e preveno dos riscos inerentes atividade
policial.
O sucesso do controle externo da atividade policial
depende do comprometimento das instituies envolvidas e da
disposio das polcias em debaterem com a sociedade suas
atividades, com posterior criao de mecanismos de controle do
uso da fora e das tcnicas de investigao, que devero
observar de modo irrestrito o respeito aos direitos e garantias
fundamentais dos indivduos.

1.4.2 ALgumAs cArActerstIcAs e proBLemAs

especIAIs decorrentes dA AtIvIdAde
poLIcIAL mILItAr e poLIcIAL judIcIrIA mILItAr
O controle externo da atividade policial militar e policial
judiciria militar exige ateno para algumas caractersticas que
so determinantes para a anlise de aes especficas, sem
prejuzo das de carter geral:
I Descentralizao extrema por definio legal, dificultando
o controle;
II Falta de especializao ou formao especfica dos
encarregados de inqurito policial militar e titulares da polcia
judiciria militar;
III Alguns casos de corporativismo e resqucios de cultura
de soluo administrativa ou informal para crimes;
IV Desconhecimento da atividade de polcia judiciria
militar pelos prprios operadores do direito;
V Desconhecimento pelo cidado civil ou militar das formas de questionar e denunciar ilegalidades na conduta policial
militar e policial judiciria militar e abusos policiais. Corrigir formas
de abordagem, atuao e de lidar com a populao;
16

1. 5 escopo do projeto
Foram elaboradas estratgias de aes para a efetivao
do controle externo da atividade policial no mbito do Ministrio
Pblico brasileiro.

1.5.1 Aes

I Controle das ocorrncias policiais e de seus desdobramentos;

II Profissionalizao do relacionamento institucional;
III Estudo estatstico da atividade desenvolvida pela polcia judiciria;
IV Capacitao dos membros dos Ministrios Pblicos;
V Estruturao interna da atividade de controle externo da
atividade policial;
VI Acompanhamento legislativo;
VII Implementao do projeto memria das aes judiciais
e extrajudiciais de efetivao do controle externo da atividade
policial no Brasil;
VIII Criao e divulgao dos canais institucionais voltados ao
recebimento de reclamaes relacionadas com a atividade policial.
17

cApTUlO I

VI Existncia de algumas diretrizes e determinaes de

comandos que impedem o envio direto, dificultam ou retardam a
tramitao de inqurito policial militar, auto de priso em flagrante,
percias e resultados de diligncias;
VII Descentralizao das prises;
VIII Necessidade de acompanhamento da atuao das
corregedorias, que devem ser dedicadas investigao, e no
meramente cartoriais, podendo, inclusive, passar a centralizar
pessoal especializado de polcia judiciria militar;
IX A questo do controle de armas e munies e sua fiscalizao pelo Exrcito.

cApTUlO I

1.5.2 detALhAmento dAs Aes

1.5.2.1 Aes de controLe externo em gerAL

I - controle das ocorrncias policiais e de seus desdobramentos

Nas localidades onde o registro das ocorrncias policiais
ainda no foi informatizado, os membros do Ministrio Pblico
buscaro acompanhar as notcias-crime mensalmente e, concomitantemente, realizar, para fins de consolidao estatstica e
comparao com os dados apresentados pelas instituies policiais, o levantamento dos seguintes dados :
a) nmero de ocorrncias registradas;
b) nmero de ocorrncias que originaram inquritos policiais;
c) nmero de ocorrncias que originaram termos circunstanciados de ocorrncia;
d) nmero de ocorrncias investigadas sem instaurao de
inquritos policiais ou termos circunstanciados de ocorrncias;
e) nmero de ocorrncias no investigadas;
f) nmero de autos de priso em flagrante lavrados;
g) nmero de autos de priso em flagrante iniciados com a
apresentao do autuado por policiais militares;
h) nmero de inquritos policiais instaurados por portaria da
autoridade policial;
i) nmero de inquritos policiais em andamento;
j) nmero de inquritos policiais em tramitao com prazo
de encerramento excedido;
l) nmero de inquritos policiais relatados/concludos;
m) nmero de termos circunstanciados de ocorrncia lavrados;
n) nmero de termos circunstanciados de ocorrncia iniciados com a apresentao do autor do fato autoridade policial
pela polcia militar;
o) nmero de termos circunstanciados de ocorrncia em andamento;
18

Nos locais em que os registros de ocorrncia j foram

informatizados, o Ministrio Pblico celebrar convnios ou termos de cooperao com as instituies policiais ou secretarias
responsveis pela segurana pblica, objetivando obter o acesso
irrestrito s notcias-crime e seus desdobramentos.
Em havendo recusa ou resistncia liberao do acesso,
os membros dos Ministrios Pblicos instauraro procedimento
interno de controle externo da atividade policial e, de modo sistemtico, requisitaro as cpias das ocorrncias e a remessa dos
demais dados necessrios efetividade do controle externo da
atividade policial.
Para fins de fundamentao das requisies e anlise, as
ocorrncias da polcia militar, os laudos do Instituto Mdico Legal
e as percias do Instituto de Criminalstica sero utilizadas como
fonte de informao e embasamento dos pedidos de instaurao
de inquritos policiais e termos circunstanciados de ocorrncia.
Em ateno s peculiaridades locais e possvel deficincia de
recursos materiais ou humanos, os planos gerais de atuao dos
Ministrios Pblicos ou outros atos da Administrao Superior,
fixaro os crimes cujas notcias devero ser acompanhadas. Na
fixao das prioridades sero consideradas as seguintes circunstncias:
a) os atos de investigao da polcia judiciria devem ser
realizados no bojo de um procedimento policial previamente instaurado (inqurito policial ou termo circunstanciado de ocorrncia);
b) os pedidos de medidas cautelares formulados pelas
autoridades policiais dependem da comprovao da efetiva
instaurao dos referidos procedimentos;
c) em todos os casos de morte violenta, o inqurito policial
dever ser prontamente instaurado;
d) na totalidade dos casos em que haja ofensa integridade fsica da vtima, atendida a condio de procedibilidade, nos
19

cApTUlO I

p) nmero de laudos de exame cadavrico produzidos no

ms e ocorrncias a que se vinculam;
q) nmero de laudos de exame de corpo de delito produzidos no ms e ocorrncias a que se vinculam;
r) nmero de mandados de priso cumpridos;
s) nmero de mandados de priso aguardando cumprimento.

cApTUlO I

casos de ao penal privada ou pblica condicionada representao/requisio, o inqurito policial ou termo circunstanciado de
ocorrncia dever ser instaurado;
e) os bens apreendidos devem estar vinculados a um
inqurito policial ou termo circunstanciado de ocorrncia, para
que possam receber o destino legal;
f) as comunicaes ao SINARM/SIGMA, que digam
respeito s armas de fogo apreendidas ou por outro modo vinculadas a um crime, devem conter meno ao nmero do procedimento de investigao instaurado.
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, com o
propsito de uniformizao da atividade, celebraro convnios ou
termos de cooperao objetivando a especializao e a centralizao das apuraes e dos dados alusivos atividade de polcia judiciria militar.
O Ministrio Pblico brasileiro criar programas padronizados e interligados de gerenciamento das informaes obtidas no
exerccio do controle externo da atividade policial, objetivando
produzir estatsticas que retratem a primeira fase da persecuo
penal e permitam sociedade conhecer a realidade do trabalho
policial em todas as suas vertentes.
II - profissionalizao do relacionamento interinstitucional
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, de modo
rotineiro, realizaro levantamento dos dados e notcias relacionadas
com a segurana pblica, os confrontaro com as informaes
disponveis em suas bases de dados e buscaro debat-los com a
sociedade civil, com as instituies policiais, com as foras armadas
e com os demais poderes da Repblica, em especial com a
Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP -, atuando como interlocutores indispensveis e protagonistas das polticas de
segurana pblica.
O dilogo interinstitucional, planejado, sistemtico e profissional, ter por fim identificar as fragilidades, os pontos consensuais e as medidas de rpida implementao, que possam
diminuir o tempo de tramitao dos inquritos policiais e termos
circunstanciados de ocorrncia, aperfeioar a prova, viabilizar o
deferimento/cumprimento das medidas cautelares e assegurar o
20

III - estudo estatstico da atividade da polcia judiciria

Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio estudaro
a metodologia e acompanharo a coleta mensal dos dados da
atividade da polcia judiciria em todo o Brasil, para fins de anlise
da produtividade, conhecimento dos custos econmicos e planejamento das aes em sede de controle externo da atividade policial, particularmente quanto aos seguintes aspectos:
a) nmero de ocorrncias registradas nos Estados e no
Distrito Federal;
b) nmero de autos de priso em flagrante lavrados;
c) nmero autos de priso em flagrante lavrados em decorrncia da ao da polcia militar;
d) nmero de autos de priso em flagrante lavrados em
decorrncia da ao da polcia civil;
e) nmero de inquritos policiais instaurados mediante auto
de priso em flagrante delito;
f) nmero de inquritos policiais instaurados mediante portaria ou requisio;
g) nmero de inquritos policiais instaurados nos Estados
e no Distrito Federal;
21

cApTUlO I

respeito aos direitos e garantias fundamentais de todos.

Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio atuaro
com o propsito de integrar os organismos policiais e, sempre
que possvel, promovero treinamento conjunto, alm de colocarem seus quadros disposio da capacitao de policiais, integrantes das foras armadas, tcnicos e representantes da
sociedade civil organizada.
Em havendo necessidade, sero elaborados programas de
educao no mbito da segurana pblica, com distribuio de
cartilhas e material de fcil compreenso para a comunidade.
Com o propsito de fortalecimento das instituies policiais,
os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio atuaro, de modo
prioritrio, nas aes penais em que o policial ou integrante das
foras armadas, em razo de sua atividade, figurar como sujeito
passivo (mediato ou imediato) do delito.

cApTUlO I

h) nmero de inquritos policiais relatados/encerrados;

i) nmero de termos circunstanciados de ocorrncias lavrados;
j) nmero de ocorrncias criminais que no geraram inquritos policiais ou termos circunstanciados de ocorrncia;
l) mandados de priso cumpridos;
m) mandados de priso aguardando cumprimento;
n) efetivos das polcias civil e militar;
o) oramento executado no quadrimestre e no ano.
Os sistemas de informtica dos Ministrios Pblicos dos
Estados e da Unio, em conformidade com o projeto de tecnologia da informao em gestao, sero compatibilizados para
tabulao de tais dados, de modo a permitir uma padronizao
nacional.
Iv - capacitao de membros
Objetivando a capacitao de seus membros para o
controle externo da atividade policial, os programas de treinamento e aperfeioamento intelectual dos Ministrios Pblicos dos
Estados e da Unio contemplaro a realizao de cursos de tcnicas de investigao, de anlise da informao e de negociao.
Por meio da troca permanente de conhecimento e publicaes
no endereo eletrnico do CNPG, os membros do Ministrio
Pblico Brasileiro sero informados das aes judiciais e extrajudiciais que produziram resultados satisfatrios, bem como dos
obstculos enfrentados no exerccio da atividade.
Os Ministrios Pblicos tambm produziro material de
apoio atividade dos membros incumbidos do controle externo
da atividade policial e contribuiro para a confeco do Manual
Nacional de Controle Externo da Atividade Policial, que ser
elaborado sob superviso do CNPG.
Com a finalidade de uniformizar as prticas de controle
externo, o CNPG contribuir com a organizao de simpsios
regionais ou nacionais que versem sobre o poder de investigao
do Ministrio Pblico e de controle externo da atividade policial.
Os Ministrios Pblicos dos Estados, com o apoio do
CNPG, organizaro, no ano de 2009, entre os meses de setem22

v - estruturao interna da atividade de controle externo

da atividade policial
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, ao normatizarem a distribuio das atribuies do controle externo da
atividade policial em Promotorias Criminais, Promotorias
Especializadas, Ncleos ou Coordenaes, observaro a necessidade de fornecer-lhes recursos materiais e humanos, bem
como condies para a preparao e o exerccio do inqurito civil
pblico e ao civil pblica por todos os Ministrios Pblicos do
Brasil, por ato de improbidade administrativa, para as aes civis
pblicas para a defesa dos interesses difusos e coletivos ou individuais homogneos vinculados segurana pblica e para a
conduo de investigaes civis e criminais.
Em razo das peculiaridades do controle externo da atividade policial, os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio
adotaro providncias que minimizem os riscos da personalizao das aes judiciais e extrajudiciais.
vI - Acompanhamento legislativo
Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio, por meio da
assessoria parlamentar do CNPG, identificaro e acompanharo
os projetos de lei e de emendas Constituio Federal que tramitam no Congresso Nacional, relacionados com os temas: investigao criminal, controle externo da atividade policial e
investigaes criminais no mbito das foras armadas.
A assessoria parlamentar do CNPG produzir relatrios e
os encaminhar aos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio,
23

cApTUlO I

bro e outubro, um simpsio ou congresso que servir de referncia para o tema e fixao do pensamento Ministerial.
O simpsio ter como temas centrais: tutela difusa da
segurana pblica; tcnicas de anlise de informaes, negociao, investigao criminal e primeira fase da persecuo penal.
Ao organizarem seus congressos, encontros e seminrios,
os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio procuraro incluir
os temas anteriormente mencionados em suas palestras e
painis.

cApTUlO I

onde sero distribudos aos membros vinculados ao controle

externo da atividade policial.
Os membros dos Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio
sero incentivados a analisarem e debaterem os projetos de lei e
emendas constitucionais, sempre com o propsito de aperfeioamento dos textos legislativos e identificao de riscos s prerrogativas
Institucionais.
A direo do CNPG indicar membros dos Ministrios
Pblicos dos Estados e da Unio para acompanhar, perante o
Congresso Nacional, nos casos de maior relevncia, a tramitao
dos projetos de lei e emendas constitucionais que digam respeito
ao controle externo da atividade policial e ao poder de investigao.
vII - projeto memria do controle externo da atividade
policial no Brasil
A documentao que guarde relao com os temas afetos
ao controle externo da atividade policial ser reunida, sistematizada e colocada disposio dos Ministrios Pblicos dos
Estados e da Unio no endereo eletrnico do CNPG.
Para que o acervo contemple os aspectos mais relevantes,
os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio selecionaro
filmes, fotografias, gravaes de udio, livros, artigos, julgados,
peties e peas que documentem a trajetria histrica da atividade de controle externo da atividade policial.
Os membros do Ministrio Pblico que participaram ou
acompanharam os trabalhos da Assemblia Nacional
Constituinte, bem como aqueles que exercem funes institucionais na rea, sero incentivados a produzirem artigos ou livros
que retratem suas experincias e posicionamentos.
Na medida do possvel, membros do Ministrio Pblico
sero entrevistados em seus locais de trabalho e incentivados a
concederem entrevistas imprensa, como forma de produzir
registros do pensamento institucional.
A produo doutrinria e jurisprudencial, bem como as discusses contemporneas sobre o tema, sero acompanhadas,
documentadas e publicadas no site, observados os direitos
autorais.

24

Os Ministrios Pblicos dos Estados e da Unio mantero

canais permanentes de comunicao com a sociedade, para os
cidados civis e militares, facilitando o fluxo de informaes e
reclamaes alusivas atividade policial e policial judiciria militar,
com divulgao constante, nas pginas da internet dos
Ministrios Pblicos e na mdia em geral, das principais atividades
de controle externo da atividade policial, esclarecendo-as prvia,
concomitante e posteriormente, inclusive explicitando os meios
para a sociedade relatar a ocorrncia de abusos, irregularidades
e problemas em geral, tratando a atuao como institucional, sem
personificao.

1.5.2.2 Aes de controLe externo

especfIcAs do controLe externo dA
AtIvIdAde poLIcIAL judIcIrIA mILItAr
Sem prejuzo das aes de controle externo em geral, no que
couberem, h necessidade de algumas aes especficas no controle externo da atividade policial militar e policial judiciria militar:
I Celebrar convnios ou termos de cooperao entre os
Ministrios Pblicos e instituies militares para participao dos
Ministrio Pblicos em cursos prticos e palestras sobre a atividade policial judiciria militar, na elaborao de currculos e
acompanhamento da formao, treinamento e aperfeioamento
dos militares, bem como para criao de rgos centralizados de
polcia judiciria militar, ou com aproveitamento das corregedorias
de policia para tal fim, sendo recomendvel a existncia de um
corpo de oficiais bacharis em direito e/ou com formao ou
treinamento em investigao e com dedicao exclusiva s atividades de polcia judiciria militar;
II Utilizar constantemente as requisies e a recomendao prevista na Lei Complementar n. 75 e Lei n. 8.625/93 e,

25

cApTUlO I

vIII - criao e divulgao dos canais institucionais

voltados ao recebimento de reclamaes relacionadas com
a atividade policial

cApTUlO I

quando necessrio, instaurar inquritos e propor aes civis

pblicas, principalmente para:
a) que todas as autoridades policiais judicirias militares
previstas no artigo 7 do Cdigo Processual Penal Militar
informem imediatamente a lavratura de auto de priso em
flagrante e, evidentemente, a priso de qualquer pessoa,
permitindo, assim, o controle externo;
b) que as punies disciplinares contenham narrativa do fato (no s do artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e que
aquelas que estiverem descritas, de forma semelhante, tanto como transgresso quanto como crime devem ser investigadas por
meio de inqurito policial militar ou com lavratura de auto de
priso em flagrante, sem prejuzo de medidas administrativas
regulamentares, quando exigidas;
c) explicar detalhes sobre investigao envolvendo prazos,
preservao de local de crime, percias, testemunhas, direitos e
garantias na investigao e outros aspectos complexos que podem ser teis para orientar o procedimento do pessoal militar;
d) prevenir abusos e crimes em operaes de grande porte
ou mais ostensivas de polcia judiciria militar;
e) garantir a fiscalizao rigorosa e eficiente de armas e munies, obter dados de produtos j cadastrados e com cadastro em
andamento e garantir a eficincia e o atendimento correto a indivduos e empresas que necessitam dos servios de fiscalizao de
produtos controlados com observao de prazos razoveis,
fixados em normas, para concesses e indeferimentos e possibilidade de registro e resposta s reclamaes, tudo isso sem prejuzo do sempre eficiente estabelecimento de convnios;
f) esclarecer a forma de tratamento, direitos e deveres dos
presos militares (disciplinares, condenados e disposio da
justia) e estabelecer os padres mnimos para os estabelecimentos prisionais militares, e para obter a lista dos existentes a
fim de planejar adequadamente as inspees;
g) garantir a investigao, nos casos de crimes dolosos contra a
vida praticado por militar em servio contra civil, por
inqurito policial militar, nos termos da Lei n. 9.299/96, pela polcia judiciria militar, com envio ao rgo especializado que tomar as providncias para o reconhecimento da incompetncia e remessa para o Jri.
26

1.5.3 outrAs Aes

- Integrao dos Centros de Apoio do Controle Externo da
Atividade Policial ou rgo com atribuies similares dos
Ministrios Pblicos, por meio da realizao peridica de reunies
entre os respectivos coordenadores;
- Gesto dos Ministrios Pblicos para a criao de delegacias especializadas na apurao de crimes comuns de maior potencial ofensivo (ex.: tortura e homicdio) cometidos por policiais
no exerccio da atividade policial;
- Gesto dos Ministrios Pblicos para a criao de Vara
Judiciria especializada com competncia para o julgamento de
crimes de maior potencial ofensivo cometidos por policiais no
exerccio da atividade policial, ressalvada a competncia do
Tribunal do Jri;
- Atuao do Ministrio Pblico junto aos poderes do Estado
objetivando a tramitao direta do inqurito policial entre as polcias e a Instituio;
- Estruturao de todos os Ministrios Pblicos dos Estados
e do Ministrio Pblico da Unio para a propositura de aes civis
pblicas por atos de improbidade administrativa nos casos de
crimes cometidos por policiais;
- Intensificao das aes voltadas ao controle da medida
de afastamento dos policiais envolvidos na prtica de crimes;
- Intensificao das aes para o controle da medida de
afastamento dos policiais envolvidos na prtica de crimes, por
intermdio de relatrios peridicos fornecidos pelas instituies
policiais.
27

cApTUlO I

III Medidas para obteno, pelos Ministrios Pblicos, de

dados atualizados das Corregedorias e outros rgos com
atuao disciplinar sobre procedimentos em andamento, relatrio
de informaes e notitias criminis;
IV Fiscalizao e acompanhamento dos fatos apurados
em sindicncias e demais procedimentos administrativos das
polcias e foras armadas como forma de preveno de omisses
na apurao de crimes.

cApTUlO I

1.6 resuLtAdos esperAdos

- Adoo de modelo de atuao uniformizado de controle
externo da atividade policial nos Ministrios Pblicos;
- Fortalecimento da atribuio institucional e aperfeioamento das Polcias;
- Acesso a 100% dos registros de ocorrncias policiais pelo
Ministrio Pblico.

28

Compete ao Ministrio Pblico, na defesa da ordem jurdica, atuar judicialmente e extrajudicialmente na concretizao das
garantias e dos direitos fundamentais previstos na Constituio
Federal, notadamente quanto aos preceitos relativos cidadania
e dignidade da pessoa humana.
Tendo em conta que a atividade policial essencial promoo da segurana pblica e, portanto, efetivao dos direitos
fundamentais, cumpre ao Ministrio Pblico zelar para que ela se
paute pela eficincia e respeito aos cidados.
Nesse sentido, a Instituio deve atuar diuturnamente na
implementao de mecanismos que previnam eventuais desvios
e privilegiem uma atuao policial transparente, voltada ao
atendimento dos interesses da sociedade, que tem direito a um
servio policial eficaz e atento legalidade.
Importante salientar que a atividade de controle exercida
pelo Ministrio Pblico decorre do sistema de freios e contrapesos previsto pelo regime democrtico. Esse controle no pressupe subordinao ou hierarquia dos organismos policiais,
conforme ensina o ilustre membro do Ministrio Pblico do Rio de
Janeiro, Emerson Garcia:
Por certo no guarda similitude com subordinao ou hierarquia. Os organismos policiais, quer sob o prisma de sua atividade de polcia administrativa,
quer sob a tica da atividade de polcia judiciria, no esto sujeitos ao poder
disciplinar dos membros do Ministrio Pblico. Esto, sim, sujeitos efetiva
fiscalizao deste, o que mero consectrio dos mltiplos mecanismos de
equilbrio existentes e um Estado de Direito. Exercendo os rgos policiais
uma funo administrativa e nitidamente auxiliar do Ministrio Pblico, cabe
a este exercer uma funo correicional extraordinria, coexistindo com a
atividade correicional ordinria, inerente hierarquia administrativa e que
desempenhada pela prpria administrao.
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico, organizao, atribuies e regime jurdico.
Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2008. p. 241.

29

cApTUlO II

O Controle Externo
da Atividade Policial

Indubitavelmente, a Instituio no pode olvidar dessa importante atribuio que lhe foi outorgada constitucionalmente,
sendo imprescindvel, pois, a estruturao dos Ministrios
Pblicos dos Estados e da Unio, visando conferir maior efetividade ao controle externo dos organismos policiais e, consequentemente, o melhor desempenho da atividade policial, quer
judiciria-investigativa, quer preventiva-ostensiva,na manuteno
da ordem e paz social.

cApTUlO II

2.1 dever de memrIA

A Constituio Federal de 1988 atribuiu (artigo 129, inciso VII) ao
Ministrio Pblico o dever-poder de exercer o controle externo da atividade policial. De fato, nenhuma das Constituies brasileiras anteriores
havia atribudo, de forma explcita, essa funo Instituio. Parte da
doutrina sustenta que esse controle externo tem como fundamento ser o
Ministrio Pblico o titular da ao penal pblica:
A razo desse encargo est no fato de que o Ministrio Pblico um
rgo imparcial, encarregado de promover a persecuo penal em juzo,
no exerccio do jus puniendi do Estado; e o faz, ademais, com exclusividade em relao aos crimes de ao penal pblica. Uma outra perspectiva, que se coaduna com a anterior, apresentada por Hugo Mazzilli a
de que tal controle trata-se de um: [...] sistema comum de freios e contrapesos [...], um sistema de vigilncia e verificao administrativa,
teleologicamente dirigido melhor coleta dos elementos de convico
que se destinam a formar a opinio delict fim ltimo do inqurito policial.4

Com efeito, as duas perspectivas tm como base remota o

Decreto-Lei 3.689, o Cdigo de Processo Penal de 1941- muito
antes, portanto, da Constituio Federal de 1988 - que indicava o
Ministrio Pblico como o titular da ao penal pblica, podendo
determinar a abertura de inqurito policial, bem como solicitando
diligncias autoridade policial, que no as podia recusar. Sob
essa tica, assim, nada de muito novo apresenta o art. 127 da
Constituio Federal acerca do controle externo. Alis, j no
2
Tendo em vista a natureza administrativa do exerccio do controle externo, utilizamos a
expresso dever-poder talhada por Celso Antnio Bandeira de Mello, representando a submisso do poder ao dever tendo em vista o carter finalstico da atividade administrativa.
3
PAES, Eduardo Jos Sabo. O Ministrio Pblico na construo do Estado
Democrtico de Direito. Braslia: Braslia Jurdica, 2003.
4
MAZZILLI, Hugo Nigro. O Regime Jurdico do Ministrio Pblico: anlise da Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 404-405.

30

a eficincia e respeitabilidade do trabalho policial, que constitui a base da

ao da justia, interessa ao Ministrio Pblico, como fiscal, tambm, das
autoridades investigadoras, como rgo da ao penal, como responsvel
pela segurana, pela regularidade, pela justia da represso. 6

Mais adiante, na mesma obra, citando o ento

Subprocurador-Geral do Distrito Federal Dr. Plcido S Carvalho,
que relatou as teses do Ministrio Pblico no Congresso do
Direito Judicirio, Lyra referendou que:
A vigilncia sobre os atos da polcia judiciria, com interveno nos
inquritos, quando julgar necessria, cerca a investigao de garantias
que sempre mereceram os mais decididos encmios. 7

importante ressaltar que desde a entrada em vigor do

Cdigo de Processo Penal at a Constituio Federal de 1988,
ao menos duas outras constituies vigeram, a de 1946 e a de
1967, sem considerar a Reforma de 1969, quase por si uma
Constituio. E em nenhuma delas, mesmo na de 1946, que
vigeu em um perodo de relativa liberdade e democracia, entre o
fim do Estado Novo e o incio do Regime Militar, foi explicitada a
funo de controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico. Diante dessa constatao, parece que a resposta para
que tal atribuio tenha sido levada ao texto constitucional - sem
embargo das hipteses j apresentadas - encontra-se no contexto histrico-poltico em que se deu o processo Constituinte de

Proposta apresentada por Hermnio A. Marques Porto. In: ANAIS DO I CONGRESSO

DO MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO. V. I. So Paulo: Justitia,
1973.
6
LYRA, Roberto, Teoria e Prtica da Promotoria Pblica, Co-edio de Sergio Antonio
Fabris. Porto Alegre: Escola Superior do Ministrio Pblico, 1989. p. 121.
7
LYRA, Roberto, op.cit., p.127.
5

31

cApTUlO II

primeiro congresso do Ministrio Pblico, realizado em So

Paulo, entre 5 e 11 de dezembro de 1971, foram apresentadas
propostas de reconhecimento do Ministrio Pblico como fiscal
da polcia judiciria e da execuo penal5, fundamentando tal
reconhecimento nas atribuies e prerrogativas outorgadas aos
Promotores pelo Cdigo de Processo Penal.
Anteriormente ao diploma processual, Roberto Lyra j se
posicionava neste sentido e, em sua obra Teoria e Prtica da
Promotoria Pblica, afirma que

1988. Para tanto, nada melhor do que o depoimento de um dos

ativos participantes daquele processo, Ibsen Pinheiro:

cApTUlO II

O segundo ponto foi o da vivncia democrtica que se seguiu ao fim do

regime militar em 85 e a Constituio de 88. Algum definiu l que ns
tnhamos escrito uma Constituio como quem dirige um automvel
olhando para o espelho retrovisor, porque ns cuidvamos do que tinha
acontecido para que no se repetisse. 8

O regime implantado no Brasil, aps o movimento de maro

de 1964, envolveu a organizao de um intrincado sistema de
segurana e informao com vistas a combater o comunismo e a
corrupo - as principais bandeiras do movimento militar9 - que
envolvia a participao direta da polcia:
Tal sistema somente se consolidou entre 1969 e 1974, mais de cinco anos
depois do golpe, e sua desmontagem se estenderia para alm da volta do
pas democracia poltica com resqucios persistindo at hoje. 10

Era esse panorama que os constituintes olhavam no retrovisor

quando confiaram o controle externo da atividade policial ao Ministrio
Pblico.
Walter Paulo Sabella lembra o fato de ser a polcia um dos
segmentos mais poderosos da administrao pblica, um
organismo hipertrofiado, cuja absoluta independncia na apurao de crimes equivale negao do princpio segundo o qual
o Ministrio Pblico dono da ao penal11.
Parece ficar claro, portanto, que um dos elementos fundamentais no processo constituinte era o fortalecimento da
democracia e a tentativa de criar mecanismos que impedissem o
retorno ao regime autoritrio. nesse marco que o controle
externo da atividade policial assume fundamental relevo:
Com o advento da Constituio de 1988, houve uma grita por parte de
algumas autoridades que no aceitavam (at porque desconheciam) o

8
PINHEIRO, Ibsen. Depoimento concedido ao Memorial do Ministrio Pblico do Rio
Grande do Sul em 27 de maio de 2003. Disponvel em www.mp.rs.gov.br/memorial.
9
FICO, Carlos. Como eles agiam. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2001, p. 28.
10
FICO, Carlos. Op. cit., p. 18.
11
SABELLA, Walter Paulo. Atividade Policial: controle externo pelo Ministrio Pblico.
Justitia. So Paulo, 53 (154). abr/jun 1991, p. 10.

32

Verifica-se, portanto, que para alm de um sistema de freios

e contrapesos ou de um melhor desenvolvimento do inqurito
policial, a funo de controle externo da atividade policial relaciona-se com os pilares fundamentais da Constituio Federal,
quais sejam, o regime democrtico e a dignidade da pessoa
humana. Assim tambm anotam Edilson Santana e Edilson
Santana Filho:
[...] como fruto de uma cultura de violncia implementada durante o
perodo da Ditadura de 1964, so feridos os mais elementares direitos
da Cidadania, submetendo-se o delinquente, para a obteno de provas,
a interrogatrios fundados no terror e, s vezes, a torturas fsicas e psicolgicas.[...] A expresso controle externo da atividade policial pelo
Ministrio Pblico no significa ingerncia que determine a subordinao
da polcia judiciria ao Ministrio Pblico, mas sim, a prtica de ato
administrativo ao MP, de forma a possibilitar a efetividade dos direito
assegurados na Lei fundamental.13

Dessa forma, mesmo que se possa aceitar a existncia de

algum tipo de controle exercido sobre a atividade policial antes de
1988, ainda que implcitos no papel do Ministrio Pblico no
processo penal14, parece foroso reconhecer que o controle
RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 13 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2007. p. 90-91.
SANTANA, Edilson; SANTANA FILHO, Edilson. Dicionrio de Ministrio Pblico.
Florianpolis: Conceito Editorial, 2009, p. 109-110.

12

13

14
Os autores que julgam que o controle externo precede a Constituio de 1988 sustentam que ele estava implcito no poder de requisio previsto no Cdigo de Processo
Penal e na Lei Complementar n. 40. O artigo 5, II, do Cdigo de Processo Penal determina que nos crimes de ao penal pblica o inqurito policial ser iniciado por requisio
do Ministrio Pblico. O artigo 16, do mesmo diploma, permite ao rgo ministerial
determinar diligncias nas investigaes, se imprescindveis ao oferecimento da denncia. J o artigo 7, VII, da lei Complementar n. 40, considera atribuio do ProcuradorGeral de Justia avocar, excepcional e fundamentadamente, inquritos policias em
andamento, onde no houver delegado de carreira, podendo, nos termos do artigo 15,
V, designar membro para assumir a direo do inqurito. O inciso III do mesmo artigo 15
considera atribuio dos membros do Ministrio Pblico acompanhar atos investigatrios
junto a organismos policiais ou administrativos, quando assim considerarem conveniente
apurao de infraes penais, ou se designados pelo Procurador-Geral.

33

cApTUlO II

controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Achavam

que o Ministrio Pblico queria ser a Corregedoria da Polcia. No Brasil,
onde a polcia serviu durante muitos anos como brao direito da
represso poltica e como instrumento de opresso da classe dominada,
era natural a revolta e a repulsa aos novos ares democrticos. At
porque primeiro se prendia para depois se investigar.12

cApTUlO II

externo, idealizado na Constituio Federal de 1988, mais

substancial, mais amplo. Assim a posio de Walter Paulo
Sabella ao afirmar que os poderes consubstanciados no Cdigo
de Processo Penal e na Lei Complementar n. 40 so instrumentais para o exerccio da funo de promover a ao penal,
permitindo o controle de algum ou de alguns fatos, mas no o
controle in genere da atividade policial:
Uma coisa o acompanhamento da atividade investigatria de caso singular, como desdobramento imanente do poder-dever da requisio.
Outra coisa bem diferente, dispor de mecanismos para constatar se as
prodigiosas cifras da macrocriminalidade esto recebendo da polcia a
ateno exigvel. 15

O mesmo raciocnio se aplica avocao, prevista na Lei

Complementar n. 40. Ela s ocorre de forma transitria, excepcional, quando no h delegado de carreira.
O controle preconizado pelo legislador constituinte , como
j referido, de outra ordem, muito mais amplo. No significa o
controle de toda e qualquer atividade da polcia, mas a atividade
policial de apurao das infraes penais desde o momento em
que a notitia criminis chega repartio policial16. Da mera leitura
do artigo 9 e seus incisos da Lei Complementar n. 75/93 e no
caso do Estado do Rio Grande do Sul, da Lei Complementar n.
11.578/2001, percebe-se a amplitude das atividades de controle
externo, desde a requisio de documentos relativos atividade
fim da polcia at a promoo da ao penal por abuso de poder.
Se atentarmos, ainda, para o motivos pelos quais o constituinte inseriu o controle externo no texto da Carta Magna, parece
inadequado consider-lo uma mera reiterao de dispositivos j
existentes. Afinal, as regras anteriores no coibiram os abusos da
polcia no perodo dos governos militares. Alm disso, a
Constituio de 1988 consolidou o papel do Ministrio Pblico de
fiscal da lei e guardio da cidadania, resultado de uma luta de
muitos anos perpetrada pelos promotores e procuradores.

15
SABELLA, Walter Paulo. Atividade Policial: controle externo pelo Ministrio Pblico.
Justitia. So Paulo, 53 (154). abr/jun 1991, p. 12.
16

34

Op. cit. p. 14.

O sistema preconizado na Carta Magna pressupe a

existncia do controle de uma instituio por outra, condio
necessria ao regular funcionamento do Poder Pblico.
Nesse diapaso, os organismos policiais relacionados no
art. 144 da Constituio Federal, bem como as polcias legislativas ou qualquer outro rgo ou instituio, civil ou militar, qual
seja atribuda parcela de poder de polcia relacionada com a
segurana pblica e persecuo criminal, sujeitam-se ao controle
externo do Ministrio Pblico, na forma do art. 129, inciso VII, da
Constituio Federal e da Resoluo n. 20/2007 emanada do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
Dessa forma, pode-se conceber o controle externo como
instrumento de realizao do poder punitivo do Estado. Seu
objetivo dar ao Ministrio Pblico um comprometimento maior
com a investigao criminal e, consequentemente, um amplo
domnio e lisura na produo da prova, a qual lhe servir de
respaldo na eventual propositura da ao penal pblica ou na
propositura da ao penal privada pelo ofendido.
O controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico tambm visa, nos termos da Resoluo n. 20/07 do
CNMP, a manuteno da regularidade e a adequao dos
procedimentos empregados na execuo da atividade policial,
bem como a integrao das funes do Ministrio Pblico e das
Polcias voltadas para a persecuo penal e o interesse pblico,
objetivando, inclusive:
I o respeito aos direitos fundamentais assegurados na
Constituio Federal e nas leis;
II a preservao da ordem pblica, da incolumidade das
pessoas e do patrimnio pblico;
III a preveno da criminalidade;
IV a finalidade, a celeridade, o aperfeioamento e a indisponibilidade da persecuo penal;
V a preveno ou a correo de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados atividade de investigao criminal;
35

cApTUlO II

2.2 Aspectos LegAIs

VI a superao de falhas na produo probatria, inclusive tcnicas, para fins de investigao criminal;
VII a probidade administrativa no exerccio da atividade
policial.

cApTUlO II

Assim, quanto ao exerccio das atribuies afetas ao controle

externo, o membro do Ministrio Pblico poder atuar:
I - na forma de controle difuso, pelos Promotores com
atribuio criminal ou,
II em sede de controle concentrado, quando as atribuies
forem especficas para o controle externo conforme disciplinado
no mbito de cada Ministrio Pblico.
Por outro lado, incumbe aos rgos do Ministrio Pblico,
quando do exerccio ou do resultado da atividade do controle externo:
I - realizar visitas ordinrias peridicas e, quando
necessrias, a qualquer tempo, visitas extraordinrias, em reparties policiais, civis e militares, rgos de percia tcnica e
aquartelamentos militares existentes em sua rea de atribuio;
II - examinar, em quaisquer dos rgos referidos no inciso
anterior, autos de inqurito policial, inqurito penal militar, autos
de carta precatria investigatria, auto de priso em flagrante ou
qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutria penal, ainda que conclusos autoridade, deles podendo
extrair cpia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu andamento
e regularidade;
III - fiscalizar a destinao e inventrio de armas, valores,
substncias entorpecentes, veculos e objetos apreendidos;
IV - fiscalizar o cumprimento dos mandados de priso, das
requisies e demais medidas determinadas pelo Ministrio Pblico
e pelo Poder Judicirio, inclusive no que se refere aos prazos;
V - verificar as cpias dos boletins de ocorrncia ou
sindicncias que no geraram instaurao de inqurito policial e
a motivao do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instaurao do inqurito, se julgar necessrio;
36

Outrossim, compete ainda aos rgos do Ministrio

Pblico, havendo fundada necessidade e convenincia, instaurar
procedimentos investigatrios referentes a ilcito penal ocorrido
no exerccio da atividade policial.
Nesse sentido, o Ministrio Pblico poder instaurar
procedimento administrativo, visando ao combate de deficincias
ou irregularidades detectadas no exerccio do controle externo da
atividade policial, bem como apurar as responsabilidades decorrentes do descumprimento injustificado das requisies pertinentes.
Por outro lado, se h repercusso do fato na rea cvel,
incumbe ao rgo do Ministrio Pblico encaminhar cpias dos
documentos ao rgo da instituio com atribuio para a instaurao de inqurito civil pblico ou ajuizamento de ao civil por
improbidade administrativa.
Alm disso, segundo o princpio dos poderes implcitos,
quando a Carta Magna repartiu as atribuies de cada Instituio,
implicitamente disponibilizou os meios para o exerccio destas,
concedendo ao Ministrio Pblico a titularidade exclusiva da ao
penal pblica, a tutela difusa da segurana pblica e o controle
externo da atividade policial e, para a efetivao dessas
atribuies, nos termos da Resoluo n. 20/CNMP, as seguintes
prerrogativas:
37

cApTUlO II

VI - comunicar autoridade responsvel pela repartio ou

unidade militar, bem como respectiva Corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providncias, no caso de
constatao de irregularidades no trato de questes relativas
atividade de investigao penal que importem em falta funcional
ou disciplinar;
VII - solicitar, se necessria, a prestao de auxlio ou
colaborao das corregedorias dos rgos policiais, para fins de
cumprimento do controle externo;
VIII fiscalizar o cumprimento das medidas de quebra de
sigilo de comunicaes, na forma da lei, por meio do rgo
responsvel pela execuo da medida, inclusive;
IX - expedir recomendaes, visando melhoria dos
servios policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e
bens cuja defesa seja de responsabilidade do Ministrio Pblico,
fixando prazo razovel para a adoo das providncias cabveis.

cApTUlO II

I ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades

policiais, civis ou aquartelamentos militares, bem como casas prisionais, cadeias pblicas ou quaisquer outros estabelecimentos
onde se encontrem pessoas custodiadas, detidas ou presas, a
qualquer ttulo, sem prejuzo das atribuies previstas na Lei de
Execuo Penal que forem afetadas a outros membros do
Ministrio Pblico;
II ter acesso a quaisquer documentos, informatizados ou
no, relativos atividade-fim policial civil e militar, incluindo as de
polcia tcnica desempenhadas por outros rgos, em especial
notadamente:
a) ao registro de mandados de priso;
b) ao registro de fianas;
c) ao registro de armas, valores, substncias entorpecentes, veculos e outros objetos apreendidos;
d) ao registro de ocorrncias policiais, representaes de
ofendidos e notitia criminis;
e) ao registro de inquritos policiais;
f) ao registro de termos circunstanciados;
g) ao registro de cartas precatrias;
h) ao registro de diligncias requisitadas pelo Ministrio
Pblico ou pela autoridade judicial;
i) aos registros e guias de encaminhamento de documentos
ou objetos percia;
j) aos registros de autorizaes judiciais para quebra de
sigilo fiscal, bancrio e de comunicaes;
l) aos relatrios e solues de sindicncias findas.
III acompanhar, quando necessria ou solicitada, a conduo da investigao policial civil ou militar;
IV requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito policial ou inqurito penal militar sobre a omisso ou fato
ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial, ressalvada a
hiptese em que os elementos colhidos sejam suficientes ao
ajuizamento de ao penal;
V requisitar informaes, a serem prestadas pela autori38

Assim, deve o controle externo ser exercido sobre a

instaurao, o desenvolvimento e o resultado dos trabalhos
persecutrios da polcia judiciria repressivo-preventivas
desempenhadas pela polcia ostensiva e toda funo atinente ao
trato com o cidado e a populao em geral, salientando que tal
controle no alcana a estrutura hierrquica ou os assuntos
referentes ao mbito administrativo interno da polcia - as atividades-meio exercidas pela polcia esto excludas do controle
externo.
Mesmo em situaes excepcionais, como a decretao do
estado de defesa ou de stio, cabe a responsabilizao civil,
criminal e administrativa do agente poltico (membro do poder
pblico), dos agentes pblicos e serventurios civis ou militares,
que venham a cometer abusos, desvios ou praticar excessos.
Ressalte-se que, ao xito da atividade de controle externo
das atividades policiais, deve-se zelar tambm pelo respeito
legalidade, legitimidade, licitude e efetividade dos trabalhos investigativos desenvolvidos pela polcia judiciria, bem como pelo
policiamento ostensivo exercido pelas polcias militares. H de se
registrar que as Promotorias de Defesa de Direitos Humanos, ao
exercer tambm a fiscalizao da atividade policial, no tem se
cingido ao conceito restrito de tal papel, exercendo a fiscalizao
da atividade de bombeiros militares, policiais civis em funes
junto ao DETRAN e agentes penitencirios.
Considerando que a Instituio fiscaliza continuamente a
atividade policial, via instaurao de procedimentos administra39

cApTUlO II

dade, acerca de inqurito policial no concludo no prazo legal,

bem como requisitar sua imediata remessa ao Ministrio Pblico
ou Poder Judicirio, no estado em que se encontre;
VI receber representao ou petio de qualquer pessoa
ou entidade, por desrespeito aos direitos assegurados na
Constituio Federal e nas leis, relacionados com o exerccio da
atividade policial;
VII ter acesso ao preso, em qualquer momento;
VIII ter acesso aos relatrios e laudos periciais, ainda que
provisrios, incluindo documentos e objetos sujeitos percia,
guardando, quanto ao contedo dos documentos, o sigilo legal ou
judicial que lhes sejam atribudos, ou quando necessrio salvaguarda do procedimento investigatrio.

cApTUlO II

tivos, reunies com o alto comando das corporaes, requisio

de documentos, diligncias, visitas e inspees dos presdios,
recomendaes para adoo de medidas na segurana pblica,
dentre outras, torna-se necessrio o registro e a documentao
desses atos por meio da lavra de atas ou relatrios respectivos,
consignando todas as constataes e ocorrncias, bem como
eventuais deficincias, irregularidades ou ilegalidades e as medidas requisitadas para san-las, devendo manter, na Promotoria
ou Procuradoria, cpia em arquivo especfico.
Outra medida relacionada ao controle externo refere-se
prvia expedio de notificao autoridade diretora ou chefe de
repartio policial, quando possvel, cientificando-a da data ou
perodo da visita, a fim de que possa disponibilizar e organizar a
documentao a ser averiguada e os procedimentos e aes que
sero efetivados, assegurando uma relao interinstitucional
coesa.
Conclui-se, portanto, que o controle da atividade policial
atua buscando maior transparncia, eficcia e celeridade dos
agentes incumbidos da segurana pblica, no adentrando na
organizao interna dos rgos relacionados s atividades investigativas. Outrossim, tal instrumento indispensvel construo
de um Estado Democrtico de Direito, que tem como alicerce a
realizao e efetivao plena dos direitos e garantias fundamentais.

40

O Ministrio Pblico
na Defesa da Ordem Jurdica

A atividade policial , por excelncia, a face mais visvel do

poder do Estado, pois mostra a fora e coercitividade decorrentes
de sua supremacia, podendo afetar significativamente os direitos
essenciais do cidado: a vida, a liberdade e os bens. Da porque,
num Estado Democrtico de Direito, referida atuao deve
sempre, mais que qualquer outra, pautar-se pelo respeito aos
direitos e garantias.
Os direitos e garantias fundamentais consagrados na
Constituio da Repblica existem justamente para proteger o
cidado contra eventuais excessos do Estado, coibindo os abusos por parte de agentes pblicos. O Estado Democrtico de
Direito no admite poder absoluto ou ilimitado, de modo que
todas as atividades estatais esto sujeitas a controle. O sistema
de freios e contrapesos, inerente ao regime republicano, preconiza a repartio das competncias entre diversos poderes e
rgos, possibilitando que uns fiscalizem os outros.
Dentre os direitos fundamentais do cidado, destacam-se
o de somente ser processado pela autoridade competente, o do
devido processo legal, o de no ser preso seno em flagrante
delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente e, ainda, o de ser informado de seus direitos,
dentre os quais o de permanecer calado e de receber a assistncia da famlia e de advogado (CF, arts. 5, incisos LIII, LIV, LXI e
LXIII). Tais direitos, que tm a ver com civilidade, no so simples
recomendaes que possam ser ignoradas ou flexibilizadas sem
consequncias: sua inobservncia implica em ilegalidade.
41

cApTUlO III

3.1 A ImportncIA do controLe externo

dA AtIvIdAde poLIcIAL pArA A gArAntIA
dos dIreItos fundAmentAIs e
A normALIdAde do estAdo de dIreIto

cApTUlO III

inadmissvel que, sob o pretexto de evitar ou reprimir delitos, as

foras policias no os observem. A represso criminalidade e a
persecuo penal, imprescindveis vida em sociedade, somente
sero legtimas se realizadas com estrita observncia a esses
direitos.
O legislador constituinte, aps consolidar o Ministrio Pblico
como instituio autnoma e permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis, lhe atribuiu, como funo institucional, o controle da
atividade policial. seu dever, como rgo externo, assegurar que
a atuao policial, a um s tempo, atenda aos princpios da efetividade e da legalidade, compatibilizando as caractersticas de mxima
eficincia e absoluto respeito aos direitos fundamentais.
A atuao institucional nessa seara, portanto, vai alm da
fiscalizao das atividades tendentes persecuo penal, cabendo ao Ministrio Pblico reprimir eventuais abusos, mediante
instrumentos de responsabilizao pessoal (penal, cvel e
administrativa) e tambm zelar para que as instituies controladas disponham de todos os meios materiais para o bom desempenho de suas atividades, inclusive, quando necessrio,
acionando judicialmente o prprio Estado. A funo controladora
estende-se a todos os rgos constitucionalmente incumbidos de
atividades policiais e de segurana pblica, abrangendo as polcias civis, militares, legislativas, federal, rodoviria, ferroviria,
corpos de bombeiros e guardas municipais.
necessrio, pois, que o Ministrio Pblico brasileiro estruture-se para o efetivo exerccio da funo controladora que a
Constituio lhe confiou, com o intuito de assegurar aos cidados
uma atividade policial eficiente e atenta aos direitos fundamentais.

3.2 A tItuLArIdAde excLusIvA dA

Ao penAL pBLIcA e o seu refLexo no
controLe externo dA AtIvIdAde poLIcIAL
As atividades policiais, tanto a administrativa quanto a judiciria, no esto sujeitas ao poder disciplinar dos membros do
Ministrio Pblico, que, na verdade, no tem pretenso de assumir
42

43

cApTUlO III

a funo correicional das polcias, a cargo das prprias corporaes, inexistindo no exerccio do controle externo qualquer
vnculo com a ideia de subordinao ou hierarquia.
No entanto, como a polcia presta uma funo preliminar
do Ministrio Pblico, o exerccio do controle externo representa
o prprio desempenho das demais funes institucionais, no
constituindo um fim em si mesmo, mas um meio para o pleno
alcance daquelas atribuies.
Ao promover privativamente a ao penal pblica, exerce o
Ministrio Pblico uma parcela da soberania estatal, no momento
em que o Estado proibiu a vingana privada e assumiu o poderdever de punir. Contudo, esse poder no se realiza autonomamente, sendo imprescindvel o processo para a sua aplicao.
O devido processo legal surge, ento, como garantia de justia,
impedindo a imposio de uma pena aleatria.
Todavia, a ao penal pressupe um antecedente que a
justifique, pois, caso contrrio transmudar se-ia na prpria pena.
O ato preparatrio de um processo jurisdicional, portanto, funciona como garantia e limite sua instaurao, ao demonstrar
sua necessidade e cabimento. No caso, a investigao criminal
seria o instrumento do processo, que por sua vez meio de concretizao da jurisdio.
Ocorre que o princpio da indisponibilidade da ao penal
e o poder-dever do Estado da entrega jurisdicional impe o controle da fase anterior, instituindo-se um sistema de freios e
contrapesos tpico do princpio republicano. Assim, da mesma
forma que o Judicirio exerce certo controle sobre o princpio da
obrigatoriedade da ao penal (art. 28 do CPP), o Ministrio
Pblico exerce o controle externo da atividade policial para garantir os meios de viabilizar o oferecimento da ao penal.
A atividade investigatria realizada pela Polcia instrumental em relao quela exercida pelo Ministrio Pblico, consistindo a negativa de ingerncia nessa fase preliminar verdadeiro
obstculo ao pleno e adequado cumprimento da funo institucional. A forma, os meios e o objeto de investigao, traam no
apenas o sucesso da ao penal, mas tambm delineiam seu
prprio exerccio.
O professor Jos Frederico Marques j explicava com clareza a
relao funcional do vnculo entre o Ministrio Pblico e a Polcia, mesmo antes da promulgao da atual Constituio da Repblica, que passou a dispor expressamente sobre a matria (art. 129, incisos I e VII):

A Polcia Judiciria no est subordinada, hierrquica e administrativamente, s autoridades judicirias e s do Ministrio Pblico. H, no
entanto, relaes funcionais no mbito da Justia Penal, em que a prpria
autoridade policial se subordina ao Judicirio e ao Ministrio Pblico, uma
vez que polcia incumbe preparar a ao penal, de que este ltimo o
rgo competente para prop-la. Essa subordinao deriva dos vnculos
que so criados na regulamentao do processo penal. 17

cApTUlO III

Conclui-se, ento, que a fiscalizao mediante o exerccio

do controle externo visa a uma correta e perfeita coleta dos elementos de investigao policial, de modo a proporcionar a formao da opinio deliciti pelo titular da ao penal. Seria
inadmissvel que o Ministrio Pblico, como dominus litis e destinatrio do inqurito policial, no pudesse intervir na forma da conduo da investigao. O controle externo legitima o Ministrio
Pblico a requisitar e acompanhar as diligncias, bem como a
indicar rumos e linhas investigatrias, sempre com o objetivo de
possibilitar elementos que viabilizem o oferecimento da ao
penal e, sempre que necessrio, conduzir investigaes prprias,
como meio de assegurar a responsabilizao penal dos que
cometem crime.

3.3 comentrIos resoLuo n. 20, do

conseLho nAcIonAL do mInIstrIo pBLIco
Com a edio da Lei n. 8.625/93 e, especialmente, da Lei
Complementar n. 75/2003, que se refere primeira, no poderia
mais haver qualquer dvida acerca da regulao legal do controle
externo da atividade policial em que pesem algumas vozes em
contrrio , porquanto os mecanismos hbeis realizao desse dever constitucional foram ali previstos e disciplinados (arts. 9 e 10).
No obstante, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
tambm disps a respeito da matria, fazendo-o por meio da
Resoluo n. 20/2007 do CNMP, de autoria do ento Conselheiro
Osmar Machado que formou comisso integrada tambm por
dois Promotores de Justia e um Procurador da Repblica, a qual

17
MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Processual Penal. V. I. So Paulo:
Saraiva: 1980. p.201-202.

44

45

cApTUlO III

colheu sugestes que foram encaminhadas ao longo do processo de discusso e amplamente debatidas no Plenrio daquele
Colegiado.
Importante salientar que, embora os mecanismos
necessrios ao pleno exerccio do controle externo da atividade
policial j estivessem disposio dos membros do Ministrio
Pblico, ainda havia empecilhos efetivao desse dever, muitas
vezes por dificuldades na identificao, no caso concreto, das
providncias que poderiam ou deveriam ser adotadas com vistas
ampla implementao dessa atividade em mbito nacional e de
forma continuada. Lembre-se, inclusive, que considervel parcela
dos Ministrios Pblicos no dispunha de atos internos que regulassem a matria e se prestassem como um roteiro hbil a autorizar
o exerccio mais completo e uniforme do controle externo da atividade policial.
Estes, provavelmente, podem ser destacados como as principais metas da regulamentao da matria no mbito do
Ministrio Pblico: identificar claramente os objetivos do controle
externo da atividade policial (art. 2 da Res. n. 20), relacionar os
documentos referentes atividade-fim da polcia merecedores de
anlise por parte dos membros do Ministrio Pblico incumbidos,
de qualquer modo, desse dever (art. 4, II, III, IV, VIII e art. 5, II e
VIII) e elencar outras providncias a serem adotadas durante as
atividades de controle externo (art. 4, I, VI, VII, IX e art. 5, I, III,
IV, V, VI, VII).
O resultado pretendido seria, assim, fornecer aos representantes do Ministrio Pblico as ferramentas necessrias para, no
mbito da atividade-fim da polcia, examinar documentos, materiais
e instalaes, aferir rotinas e procedimentos, certificando sociedade o cumprimento, pelos organismos policiais, de seus
afazeres com retido e eficincia, sem prejuzo do absoluto
respeito aos direitos e garantias inerentes ao Estado Democrtico.
Merece meno, ademais, que a resoluo em comento foi
fustigada perante o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI
n. 4220, que no foi conhecida pelo Colendo Tribunal porquanto,
na expresso do Eminente Ministro Eros Grau, trata-se de ato de
ndole regulamentar, atrelado aos dispositivos legais que j disciplinam satisfatoriamente a matria, no havendo inovao justamente porque os mecanismos primordiais para o exerccio do
controle externo da atividade policial so extrados dos artigos 8
a 10 da Lei Complementar n. 75/93, que se referem, por seu
turno, ao artigo 80 da Lei n. 8.625/93.

3.4 o mInIstrIo pBLIco como

ArtIcuLAdor dAs poLtIcAs pBLIcAs:
tuteLA dIfusA dA segurAnA pBLIcA

A Constituio Federal prev em seus artigos 5, caput e

144, a inviolabilidade do direito segurana:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes [...]

cApTUlO III

Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio [...]

O mencionado direito segurana possui inequvocas

caractersticas de um direito difuso, uma vez que se trata de
direito transindividual, de natureza indivisvel, cuja titularidade
pertence a pessoas indeterminadas e ligadas, entre si, por uma
relao ftica.
Nesse propsito, a segurana pblica, dentro da concepo do Estado Democrtico de Direito, deve ser entendida como direito e responsabilidade de todos e dever inerente ao
Estado, que poder ser demandado na hiptese de aes ou
omisses que violem tal direito. Os exemplos contemporneos
so muitos: reduo do quadro de agentes penitencirios no sistema prisional, fragilidade da ordem interna dos presdios, violao da integridade fsica e ameaa vida dos presos e da
populao em geral, ineficiente estrutura das unidades policiais,
insuficiente efetivo policial, ausncia de policiamento ostensivo
em certas localidades e aes contrrias aos direitos e garantias
fundamentais dos indivduos.
De outro lado, a Carta da Repblica (arts. 129, incisos II e
III) dispe que funo institucional do Ministrio Pblico zelar
pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos nelas assegurados, bem como
promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo
social e do patrimnio, contexto em que se insere a tutela da
46

segurana pblica. Nessa linha de inteleco o entendimento

do Superior Tribunal de Justia:
3. o direito segurana pode ser objeto de ao civil pblica ambiental
nos termos do art. 1, IV da Lei n. 7.347/85, 83 do CDC e 3, I, a, da Lei
6938/81 e figura entre os chamados direitos humanos fundamentais ou
direitos de quarta gerao. Se o Estado no toma as medidas
necessrias a assegurar a proteo desse direito, cumprindo com o seu
dever institucional, o Ministrio Pblico, no exerccio da sua atribuio
legal, est legitimado para propor ao civil pblica objetivando a condensao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no
fazer (art. 3 ACP), constituindo autntica obrigao de fazer a prestao
da segurana populao, que pode e deve ser prestada jurisdicionalmente, no caso de omisso do poder pblico. (Resp n 725257/MG, Rel.
Min. Jos Delgado)

certo que o Ministrio Pblico exerce parcela da soberania estatal ao deter exclusivamente a titularidade da ao penal
pblica, cuja atuao finalstica demanda ainda o manejo de
outros instrumentos inqurito civil, procedimento administrativo,
termo de ajustamento de conduta, procedimento de investigao
criminal, requisies e o exerccio efetivo do controle externo da
atividade policial.
Alm disso, como titular exclusivo da ao penal pblica, o
Ministrio Pblico tem, implicitamente, o poder-dever de intervir
para a efetivao da poltica de segurana pblica, buscando, numa postura preventiva-resolutiva, atuar antes da ocorrncia do
crime, mediante aes judiciais e extrajudiciais voltadas para
medidas de preveno da criminalidade e busca efetiva de segurana ao cidado.
Destaca-se que a Instituio tem obtido xito na judicializao da poltica de segurana pblica. Nesse sentido, decidiu o
Tribunal de Justia de Gois, em ao civil para a tutela difusa da
segurana pblica, proposta pelo Ministrio Pblico goiano:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA. CADEIA PBLICA
DE ITAPACI DE GOIS. MEDIDA LIMINAR. REFORMA DO ESTABELECIMENTO. JUDICIALIZAO DE POLTICAS PBLICAS. RESERVA DO
POSSVEL. MULTA. 1 - J consolidado pela jurisprudncia que, diante da
excepcionalidade e urgncia da situao, pode o juiz, de plano, conceder

47

cApTUlO III

(grifo nosso)

liminar em face da Fazenda Pblica, sem que se possa alegar ofensa ao

contraditrio, j que o mesmo ser diferido. Hiptese excepcional em que
a regra exigida pelo artigo 2 da Lei n. 8.437/92 deve ser mitigada.
2 - No h que se falar em impossibilidade da concesso da liminar com
base no art. 1 parag. 3 da Lei n. 8.437/92, posto que a reforma da
cadeia no a pretenso principal, mas to-somente medida paliativa,
para que se possa resguardar a integridade dos presos e a segurana
da populao, at que se construam o estabelecimento prisional da
cidade de Itapaci de Gois, sendo este ltimo o pedido principal.
3- Diante da fundamentalidade que assume a segurana pblica e com
maior relevo ainda a dignidade da pessoa humana, torna-se legtima a
adoo de provimentos jurisdicionais, pelo Poder Judicirio para concreo destes direitos previstos em nossa Carta Magna, sem que se possa falar em ofensa ao pacto federativo e separao dos poderes.
4 - A par da existncia do princpio da reserva do possvel, o ncleo
essencial dos direitos fundamentais de segunda gerao bem como a
dignidade da pessoa humana, devem ser garantidos, sendo ilegtima
qualquer argumento ou medida que possa implicar em eventual
aniquilao. 5 - Possvel a aplicao da multa pelo descumprimento da
medida, nos termos do art. 12,c/ c com o art. 13, ambos da lei n. 7.347/85
- LACP. RECURSO CONHECIDO MAS IMPROVIDO. (TJGO, AI 604498/180, Rel. Des. Almeida Branco, 4 Cam. Cvel, DJ 146 de 05/08/2008)

cApTUlO III

(grifo nosso)

Partindo da premissa de que o Ministrio Pblico deve atuar

efetivamente como articulador da poltica de segurana pblica,
faz-se necessria a adoo de nova postura institucional, indo
alm da sua atuao processual clssica para promover a tutela
difusa da segurana pblica, especialmente por meio do efetivo
exerccio da atribuio do controle da atividade policial.
Em verdade, a promoo da tutela do direito difuso segurana pblica exige o trato interdisciplinar das causas da criminalidade. Assim, questes urbansticas, ambientais, de infncia e
juventude, educao, sade, e cidadania devem ser consideradas
como causas potencializadoras da criminalidade e da sensao de
insegurana. Nesse aspecto, o Ministrio Pblico brasileiro, como
Instituio incumbida da defesa da ordem jurdica e do regime
democrtico, estruturado nacionalmente para a defesa de todos os
interesses difusos e coletivos, o interlocutor indispensvel formulao das polticas de segurana pblica e fiscal independente
de sua execuo.

48

Instrumentos do Controle Externo

da Atividade Policial

A existncia do poder de investigao (atribuio) do

Ministrio Pblico, compreendido como a atividade extrajudicial
de coleta de informaes sobre a autoria (indcios) e a materialidade (certeza) delitiva, com vistas formao da opinio delicti,
pode ser demonstrada sob diversos ngulos e fundamentos
jurdicos. Todavia, em homenagem ao fato de que o principal
argumento empregado na negativa de tal poder, decorre da ideia
de que a polcia judiciria detentora, com exclusividade, de tal
funo estatal, admitidas, to somente, as excees expressas
no texto constitucional, o tema ser tratado tendo como ponto de
partida aludido referencial.
Do art. 144, 4, da Constituio da Repblica, extrai-se
que a Polcia Federal exerce com exclusividade a funo de polcia judiciria da Unio na apurao de infraes penais que sejam de competncia da Justia Federal e no apoio das atividades
do Poder Judicirio Federal. Trata-se de delimitao de seu campo de atuao no tocante s polcias civis dos Estados e do
Distrito Federal que, no mbito territorial dos respectivos entes
federados, exercem as atribuies remanescentes.
evidente que em relao Polcia Federal, a funo que
lhe exclusiva a de polcia judiciria da Unio (art. 144, I e 4
da CF). Conforme cedio, as funes da polcia judiciria so
mltiplas, envolvendo, tambm o auxlio justia criminal; o
fornecimento de informaes necessrias instruo e julgamento de processos; a realizao de diligncias requisitadas pelo juiz
ou pelo Ministrio Pblico e o cumprimento de mandados de
priso (art. 13, III, Cdigo de Processo Penal).
49

cApTUlO IV

4.1 o poder de InvestIgAo

do mInIstrIo pBLIco

cApTUlO IV

O dispositivo constitucional insere-se no captulo da segurana pblica, regrando as instituies policiais e os bombeiros
militares, de modo que a ressalva teve a ntida finalidade de
delimitar o mbito de atuao dos vrios ramos da polcia judiciria, valendo-se da tcnica de atribuir Polcia Federal a atuao
nos casos de crimes de competncia da Unio e, s demais, o remanescente.
temerria a invocao de uma interpretao estritamente
literal do referido artigo da Constituio Federal, para da extrairse a ilao de que a polcia judiciria detentora de verdadeiro
monoplio da investigao criminal, em evidente afronta ao
princpio da harmonia das normas constitucionais.
De fato, no h como desvincular a investigao criminal de
seu fim precpuo, qual seja, subsidiar a ao penal, cuja titularidade exclusiva pertence ao Ministrio Pblico, ressalva que no
foi feita com relao atividade da polcia.
Em outras palavras, se cabe ao Ministrio Pblico deflagrar
a ao penal a partir dos dados obtidos com a investigao
criminal a ele tambm incumbe, direta ou indiretamente, investigar, posto que o contrrio representaria conferir a outra Instituio
o poder de limitar o universo de anlise do Ministrio Pblico, com
prvia eleio dos casos a serem jurisdicionalizados, o que
representaria negao titularidade da ao penal.
Alm disso, se a investigao fosse atribuio exclusiva da
Polcia, haveria grave risco de, em muitos casos, se inviabilizar a
investigao criminal.
Em sede de controle externo da atividade policial surgem
alguns questionamentos: Como exercer tal atribuio constitucional sem o poder de investigar? Como exercer o controle externo dependendo exclusivamente do que for apurado pela prpria
polcia? A concluso a que se chega que sem o poder investigatrio do Ministrio Pblico resta inviabilizado o controle externo
da atividade policial.
Mesmo o controle interno no seria adequadamente fiscalizado sem o poder de investigao, afinal, se a Instituio no dispuser
de um mnimo de dados quanto aos autores da suposta prtica
criminosa, no ter como indicar e requisitar diligncias especficas.
De fato, se o Ministrio Pblico o titular da ao penal
pblica, fiscal da lei e garante dos direitos fundamentais, tem o
poder-dever de controlar plenamente a atividade policial e ter
acesso a todos os documentos necessrios para instrumentalizar
50

a ao penal pblica e dar efetividade aos direitos e garantias

assegurados na Constituio da Repblica.
O ordenamento jurdico prev diversas outras formas de
investigao diferentes do inqurito policial, tais como aquelas
que apuram condutas delituosas praticadas nas dependncias de
Tribunais, no mbito do prprio Tribunal; investigaes feitas pela
Cmara, Senado e Supremo Tribunal Federal, quando o crime
cometido em suas dependncias; deteco da prtica de crimes
em sindicncias administrativas; investigaes feitas pelas comisses parlamentares de inqurito - CPIs, (art. 58, 3, da
Constituio da Repblica) e pelo membro do Ministrio Pblico,
nas hipteses do art. 41, pargrafo nico, da Lei n. 8.625/93,
dentre outras.
Nesse sentido, o art. 4, pargrafo nico, do Cdigo de
Processo Penal claro ao estabelecer que a atribuio para
investigar no s da polcia, mas tambm de outras autoridades
que tenham recebido tal atribuio por lei. Ao faz-lo, a lei
equipara outras investigaes realizadas em diversas esferas
investigao policial. Registre-se que o citado dispositivo ainda
no teve sua validade questionada.
A redao do art. 12, do Cdigo de Processo Penal, admite,
a contrario sensu, que nem sempre a denncia ter por lastro o inqurito policial. Segundo o art. 39, 5, do diploma processual, o
inqurito dispensvel nas hipteses em que o Ministrio Pblico
recebe representao do interessado; e quando h remessa de
documentos pelo juiz ao Ministrio Pblico (art. 40). Ainda nessa
trilha, o art. 47 do Cdigo de Processo Penal estabelece que,

Ademais, se o 1 do artigo 46 do Cdigo de Processo Penal

dispensa o inqurito policial para o oferecimento da pea acusatria,
conclui-se que o procedimento interno de investigao serve de subsdio exclusivo denncia. inclusive nesse sentido o entendimento
do Supremo Tribunal Federal: O oferecimento da denncia pelo
Ministrio Pblico no depende de prvio inqurito policial. 18
18
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno, HC 80.405/SP, Rel. Min. Celso de Mello.
Informativo STF, n. 223)

51

cApTUlO IV

se o Ministrio Pblico julgar necessrios maiores esclarecimentos e

documentos complementares ou novos elementos de convico, dever
requisit-los, diretamente, de quaisquer autoridades ou funcionrios que
devam ou possam fornec-los.

cApTUlO IV

O raciocnio da exclusividade da investigao policial

excluiria no s o Ministrio Pblico, mas todos os rgos que, de
alguma maneira, conduzem procedimentos que podem servir de
base deflagrao de ao penal, em evidente prejuzo ao interesse
pblico.
Se a prpria Constituio Federal conferiu atribuio ao
Ministrio Pblico de oferecer denncia com suporte em peas de
informao oriundas da Comisso Parlamentar de Inqurito, com
maior propriedade configura-se legtima eventual propositura de
ao penal com base em procedimento de apurao criminal
interna.
Nas circunstncias, o Ministrio Pblico, por exercer
parcela de autoridade estatal, pode proceder investigaes
penais diretas, na forma da Constituio da Repblica (art. 129,
VI), na Lei Complementar n. 75/93, no Cdigo de Processo Penal
e em leis estaduais. No est adstrito, assim, s investigaes da
polcia judiciria, podendo colher provas em seu gabinete ou fora
deste, para respaldar a instaurao da ao penal.
Evidentemente, tais elementos colhidos pelo Ministrio
Pblico tero o mesmo tratamento dado s investigaes
policiais: devero ser ratificados judicialmente, sob o crivo do
contraditrio e da ampla defesa, para embasamento de eventual
condenao.
H muitos outros fundamentos para o reconhecimento da
validade jurdica e da importncia da investigao criminal diretamente feita pelo Ministrio Pblico.
A competncia para promover a ao penal engloba, pois,
necessariamente, a competncia para a investigao criminal sendo esta um minus em relao quela. Aplica-se aqui, portanto,
a lgica dos poderes implcitos, pela qual o rgo a quem compete o mais, compete igualmente, o menos.
Segundo a doutrina dos poderes implcitos, nascida na
Suprema Corte Americana, no precedente MacCulloch vs.
Maryland (1819), a Constituio, ao conceder uma atividade-fim
a determinado rgo ou instituio, culmina por, implicitamente e
simultaneamente, a ele tambm conceder todos os meios
necessrios para a consecuo daquele objetivo.19 Ou seja: o
poder dado ao agente pblico implica os meios idneos para a
sua execuo. Se o Ministrio Pblico tem a titularidade para o
19
FERREIRA, Pinto. Comentrios constituio brasileira. v. 2. So Paulo: Saraiva,
1989, p. 132.

52

53

cApTUlO IV

exerccio da ao penal, que o mais, decorre da que tem o

poder de investigar para a colheita desses elementos, que o
menos. Do contrrio, se fosse impossibilitada ao Ministrio
Pblico realizar a investigao, a Instituio restaria desprovida
de meio idneo para realizar a persecuo criminal, especialmente quanto ao controle externo da atividade policial.
Se certo que, em princpio e ordinariamente, polcia incumbe investigar, isso no significa aceitar uma espcie de
reserva de polcia, como um direito constitucional do acusado
de um crime de ao penal pblica.
A Constituio atribuiu ao Ministrio Pblico o poder de expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los,
na forma da lei complementar respectiva (art. 129, VI). Essa competncia abrange tanto a esfera cvel quanto a criminal. No que
diz respeito ordem infraconstitucional, as leis que regulam o
Ministrio Pblico (Lei n. 8.625/93, em seu art. 26, I, a e b, e
Lei Complementar n. 75/93, em seu art. 8), preveem a expedio
de notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos, bem
como a requisio de informaes, exames periciais e documentos de autoridades e rgos pblicos.
Especificamente, a Lei Complementar n. 75/93, em seu art.
8, VIII, estipula que o Ministrio Pblico da Unio poder ter
acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou relativo a servio de relevncia pblica (grifo nossos). No
2 do art. 8, fica claro que nenhuma autoridade poder opor
ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo.
(grifo nossos)
Todo o sistema delineado no art. 129 da Constituio visa
fornecer ao Ministrio Pblico autonomia para a apurao dos
fatos necessrios ao oferecimento da denncia, por meio inclusive da expedio de notificaes para a coleta de depoimentos.
De todo modo, um imaginrio sistema pelo qual se
atribusse com exclusividade Polcia a investigao criminal,
reservando-se ao Ministrio Pblico as funes de mero repassador de provas e de espectador da investigao, seria anacrnico e contraproducente. A atuao direta do Ministrio Pblico
nesse particular tende a conferir maior celeridade atividade investigatria, permitindo ademais o contato pessoal do rgo
ministerial com a prova, facilitando a formao de seu convencimento.

Proibir o Ministrio Pblico de investigar, depois de ter edificado uma estrutura de autonomia administrativa e oramentria,
independncia funcional de seus membros (art. 127 da
Constituio da Repblica), e os deveres de promoo privativa
da ao penal pblica (art. 129, I, da Constituio da Repblica)
e o controle externo da atividade policial (art. 129, VII), alm de
todas as demais funes instrumentais inscritas no art. 129, como
fez a Constituio Federal, representaria subtrair-lhe, de maneira
incompreensvel e irracional, os meios jurdicos necessrios e imprescindveis ao efetivo cumprimento de sua misso de persecuo penal para a defesa dos bens penalmente tutelados,
segurana e Justia.

cApTUlO IV

4.2 procedImento de InvestIgAo crImInAL

Em estrita observncia aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos, bem como s normas constitucionais e
legislao infraconstitucional que trata das atribuies dos rgos
do Ministrio Pblico, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
editou a Resoluo n 13, de 02 de outubro de 2006, que regulamenta, no mbito do Ministrio Pblico brasileiro, o procedimento
interno de investigao criminal.
O exerccio das prerrogativas e dos poderes instrutrios do
Ministrio Pblico restaram explicitados e unificados em um
documento normativo de abrangncia nacional, expedido por
rgo incumbido de zelar pela unidade da Instituio, pela disciplina uniforme de seus atos extrajudiciais e por coibir eventuais
excessos e omisses de seus membros.
A Resoluo guarda perfeita consonncia com as
atribuies conferidas ao Ministrio Pblico pela Constituio da
Repblica Federativa do Brasil e detalha o exerccio de seu poder
de investigao, cujas regras gerais esto contempladas pela Lei
Complementar n. 75/1993 e Lei n8.625/1993.
A constitucionalidade da Resoluo foi contestada pela
Ordem dos Advogados do Brasil, na ADI n. 3836, que ainda no
foi apreciada. Todavia, em recente deciso sobre a constitucionalidade da Resoluo n. 20, do mesmo Conselho, o Supremo
Tribunal Federal afastou a hiptese de seu controle constitu54

cional, com o argumento de que a resoluo limitava-se a regulamentar texto legal e em nada o inovava. Nesse sentido a seguinte
parte da deciso tem relevncia:

Os argumentos fticos e jurdicos utilizados na sustentao

da inconstitucionalidade da Resoluo n.20 assemelham-se
queles empregados no ataque Resoluo n.13. Assim, legtima a expectativa de que o desfecho seja o mesmo.
fato, a Resoluo n. 13 no faz mais que instrumentalizar
e limitar as condies de exerccio do poder de investigao do
Ministrio Pblico, dando-lhe uma estrutura material e um nome
para as peas autuadas: Procedimento de Investigao Criminal
- PIC.
A Resoluo detalhou medidas e rotinas que reafirmam o
compromisso da Instituio como os direitos e garantias fundamentais dos indivduos. No art. 3, 5, por exemplo, est previsto
que o membro do Ministrio Pblico, no exerccio de suas
atribuies criminais, dever dar andamento, no prazo de 30 (trinta) dias a contar de seu recebimento, s representaes, requerimentos, peties e peas de informao que lhes sejam
encaminhadas.
Trata-se da materializao do direito de petio (art. 5,
inciso XXXIV, a, da CF), devidamente cotejado com o direito
durao razovel do processo no mbito administrativo (art. 5,
LXXVIII, da CF). A Instituio deve responder e de forma rpida,
a todas as demandas que lhe so apresentadas, sob risco de
restar desacreditada e de seus rgos de execuo serem
responsabilizados penal, civil e administrativamente.
O prazo de trinta dia para efetivo andamento das notcias e
pedidos que chegam ao Ministrio Pblico representa o tempo
mximo que uma provocao que lhe endereada pode permanecer sem destinao adequada. No prazo assinalado o rgo
55

cApTUlO IV

A Resoluo n.20 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico constitui ato

regulamentar subordinado s disposies constantes do art. 9 da Lei
Complementar n. 75/1993 e do artigo 80 da Lei n.8.625/1993. A epgrafe
da resoluo impugnada indica expressamente sua finalidade, regulamentar o art. 9 da LC n. 75/93, disciplinando no mbito do Ministrio Pblico,
o controle externo da atividade policial. O entendimento da Corte firme
no sentido de a ao direta no ser via adequada para a impugnao de
atos regulamentares.

do Ministrio Pblico deve adotar uma das seguintes medidas possveis: propositura imediata da ao penal ou civil; incio de investigaes que permitam a formao de seu convencimento;
requisio de investigao autoridade policial; encaminhamento
das peas de informao ao rgo que tenha atribuio para a
adoo de medidas judiciais ou extrajudiciais cabveis ou, por fim,
promoo de arquivamento das peas, fulcrado no entendimento
de que j esto devidamente instrudas e no apresentam suporte
ftico autorizador de aes judiciais ou extrajudiciais.
Considerando que junto ao Conselho Nacional do Ministrio
Pblico funciona a Corregedoria Nacional do Ministrio Pblico,
a consequncia imediata da fixao do prazo a de estabelecer
parmetro objetivo para a anlise de eventual morosidade na
atuao dos rgos do Ministrio Pblico.
O respeito aos direitos e garantias fundamentais dos indivduos est presente em outras previses cujo escopo foi o de impor limites ao subjetivismo dos rgos ministeriais e facilitar a
sindicabilidade de seus atos. Diz o art. 4:

cApTUlO IV

O procedimento investigatrio criminal ser instaurado por portaria fundamentada, devidamente registrada e autuada, com a indicao dos
fatos a serem investigados e dever conter, sempre que possvel, o
nome e a qualificao do autor da representao e a determinao das
diligncias iniciais.

Todos os atos do Ministrio Pblico devem ser fundamentados (art. 93, IX c. c. art. 129, 4, da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil). A fundamentao permite a ampla defesa e
o controle administrativo ou judicial do ato, j que, na hiptese de
ausncia dos pressupostos de atuao ou fragilidade dos fundamentos jurdicos invocados, o ato poder ser combatido administrativamente e judicialmente, inclusive pela via do habeas corpus.
Por outro lado, a portaria inaugural do procedimento de
investigao criminal torna pblica a investigao e, necessariamente, acompanha as notificaes ao investigado. Os seus termos devem proporcionar a cincia dos fatos e dos atos que
apontam para a autoria, permitindo ao indigitado autor prepararse para prestar declaraes sobre o tema e orientar-se com
advogado (art.6, 4, da resoluo). Tais exigncias no esto
presentes no inqurito policial, muito embora sejam facilmente
deduzveis do princpio do devido processo legal.
56

Outra questo crucial, no que diz respeito submisso de

investigados e testemunhas aos atos instrutrios do Ministrio
Pblico, a que trata do tempo mnimo para atendimento das
notificaes da Instituio. Segundo o art. 6, 3, da
Resoluo:

No razovel que as pessoas tenham que atender ao

Ministrio Pblico prontamente, j que esto envolvidas com suas
atividades dirias e, necessariamente, devem adequar suas rotinas notificao, razo pela qual a fixao de prazo superior ao
de vinte e quatro horas importa em prestigiar o interesse
individual. Destacando-se que as prerrogativas das autoridades
que gozam do privilgio de foro ou que por fora das relevantes
funes que exercem no Executivo, Legislativo e Judicirio,
meream tratamento diferenciado, esto devidamente previstas
nos 4, 5 e 6, do art. 6, da resoluo.
A intimidade dos investigados encontra-se resguardada,
consoante art.6, 8, da resoluo: O membro do Ministrio
Pblico ser responsvel pelo uso indevido das informaes e
documentos que requisitar, inclusive nas hipteses legais de
sigilo.
Nunca demais lembrar que o rgo do Ministrio Pblico
responde penal, civil e administrativamente pelo uso indevido das
informaes sigilosas a que teve acesso durante as investigaes
que presidiu e, deste modo, a resoluo refora a necessidade de
cuidado no manuseio de tais dados.
O art. 7 da Resoluo, ao prever que o autor do fato investigado ser notificado a apresentar, querendo, as informaes
que considerar adequadas, facultado o acompanhamento por
advogado, representa uma mitigao do princpio inquisitrio em
que se funda a investigao criminal. No se estabelece o
contraditrio, porm, evidente o ganho para o investigado que
poder ofertar e argumentar com o material que apresentou ao
Ministrio Pblico.
Na mesma linha, o art. 8, da resoluo, representa uma
garantia de inexistncia de investigaes secretas, j que impe
a documentao de todos os atos como regra. O mesmo pode ser
57

cApTUlO IV

Ressalvadas as hipteses de urgncia, as notificaes para comparecimento devem ser efetivadas com antecedncia mnima de 48 horas,
respeitadas, em qualquer caso, as prerrogativas legais pertinentes.

dito do art.11, j que a certificao da prtica de certos atos revela

a sua existncia.
Por fim, o art. 13 da resoluo, assevera que os atos e
peas do procedimento investigatrio criminal so pblicos,
observado o sigilo legal e o interesse das partes. Dito de outro
modo, a publicidade est vinculada ao direito de defesa dos
investigados e ao direito geral de informao. Ambos devem ser
sopesados com os interesses da prpria investigao luz da
presuno de inocncia.
Em sntese, a resoluo reafirma e impe limites ao poder
investigatrio do Ministrio Pblico e, com isso, viabiliza a
atuao uniforme da Instituio e patenteia o compromisso institucional com o respeito e a promoo dos direitos e garantias
fundamentais dos indivduos.

4.3 As requIsIes mInIsterIAIs

cApTUlO IV

Para o pleno exerccio de suas atribuies, o Ministrio

Pblico conta com diversos instrumentos extrajudiciais, tais como
a recomendao, a notificao, o termo de ajustamento de conduta e a requisio.
A requisio, diferentemente do requerimento e da solicitao, que instrumentalizam pedidos e se sujeitam anlise de
convenincia e oportunidade do destinatrio, encerra uma ordem
legal para que a obrigao seja atendida no prazo assinalado,
sob pena de responsabilizao penal, civil e administrativa.
A disciplina jurdica da requisio tem acento constitucional
e detalhamento infraconstitucional. O art. 129, VI, da Constituio
Federal preconiza que:
So funes institucionais do Ministrio Pblico:expedir notificaes nos
procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar
respectiva.

A concreo da norma constitucional operou-se com a

edio da Lei Complementar n. 75, de 1993, particularmente
58

artigos 7 e 8, que delimitaram o instrumento jurdico, seu cabimento e as limitaes procedimentais, tanto de cunho material
como temporal.

Ordinariamente, as requisies so expedidas para a

instruo de procedimentos administrativos presididos pelo
Ministrio Pblico, hiptese do inciso I, e, dentre estes, pela
grandeza dos temas que autorizam sua instaurao, sobressai o
inqurito civil. Contudo, por fora do poder de investigao do
Ministrio Pblico, o procedimento de investigao criminal, disciplinado pela Resoluo n. 13, de 02 de outubro de 2006, tem
crescido em importncia.
A matria disciplinada nos incisos II e III refere-se s requisies que encerraram obrigaes de fazer e se destinam queles agentes pblicos cuja atividade funcional inclui a investigao
criminal ou apurao de faltas administrativas. relevante mencionar que o inciso II, em que pese transmitir a impresso de que,
somente nos casos em que requisitou a instaurao do inqurito
policial, o rgo do Ministrio Pblico poder acompanh-lo e
apresentar provas, diz muito pouco sobre o tema.
Doutra parte, no inciso III, restou vedada Instituio a
requisio e, consequentemente, o acompanhamento e a produo de provas em procedimentos disciplinares, o que leva ao
questionamento quanto matria do procedimento administrativo
tratado no texto legal, aquele que pode ser requisitado,
acompanhado e aperfeioado, em termos probatrios, pelo
Ministrio Pblico. O campo vasto, e a ttulo de ilustrao possvel mencionar os procedimentos para apurao de infraes
administrativas previstas nas leis municipais e estaduais que
tratam de posturas, crimes contra as relaes de consumo, defesa da infncia e juventude e meio ambiente, enfim, que digam
59

cApTUlO IV

Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio, sempre que necessrio

ao exerccio de suas funes institucionais:
I - instaurar inqurito civil e outros procedimentos administrativos correlatos;
II - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial e de inqurito penal militar, podendo acompanh-los e apresentar
provas;
III - requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos
administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.

respeito aos direitos difusos e coletivos cuja defesa atribuio

do Ministrio Pblico.
O art. 8, da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de
1993, resulta do detalhamento do art. 7, inciso I, j que todos os
seus incisos versam sobre a atuao ministerial na instruo de
procedimentos prprios.

cApTUlO IV

Art. 8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio

poder, nos procedimentos de sua competncia:
I - notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso de
ausncia injustificada;
II - requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades da Administrao Pblica direta ou indireta;
III - requisitar da Administrao Pblica servios temporrios de seus servidores e meios materiais necessrios para a realizao de atividades especficas;
IV - requisitar informaes e documentos a entidades privadas;
V - realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI - ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas as
normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio;
VII - expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e
inquritos que instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
IX - requisitar o auxlio de fora policial.
1 O membro do Ministrio Pblico ser civil e criminalmente responsvel pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar; a
ao penal, na hiptese, poder ser proposta tambm pelo ofendido,
subsidiariamente, na forma da lei processual penal.
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do
carter sigiloso da informao, do registro, do dado ou do documento
que lhe seja fornecido.
3 A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das
requisies do Ministrio Pblico implicaro a responsabilidade de quem
lhe der causa.
4 As correspondncias, notificaes, requisies e intimaes do
Ministrio Pblico quando tiverem como destinatrio o Presidente da
Repblica, o Vice-Presidente da Repblica, membro do Congresso
Nacional, Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ministro de Estado,
Ministro de Tribunal Superior, Ministro do Tribunal de Contas da Unio ou
chefe de misso diplomtica de carter permanente sero encaminhadas
e levadas a efeito pelo Procurador-Geral da Repblica ou outro rgo do
Ministrio Pblico a quem essa atribuio seja delegada, cabendo s

60

autoridades mencionadas fixar data, hora e local em que puderem ser

ouvidas, se for o caso.
5 As requisies do Ministrio Pblico sero feitas fixando-se prazo
razovel de at dez dias teis para atendimento, prorrogvel mediante
solicitao justificada.

A emisso da requisio cabe ao rgo do Ministrio

Pblico que presidir o procedimento no qual ela ser expedida e,
como destacado por Hugo Nigro Mazzili:
Desde que esteja o rgo do Ministrio Pblico atuando dentro de sua
rea de atribuies, ter ele o poder de requisio, pouco importa seja
federal, estadual ou municipal a autoridade, a repartio pblica ou o
rgo pblico destinatrio da requisio.20

H entendimento no sentido de que notificaes e requisies podem ser expedidas pelo Ministrio Pblico independentemente da existncia da prvia instaurao de um procedimento.
De se ver, porm, que a ausncia de procedimento dificulta o controle interno e inviabiliza a defesa por parte dos destinatrios,
naqueles casos em que a legalidade da requisio questionada.
Nem se diga que a requisio instrumento de atuao da
Instituio, que una e indivisvel, e seus membros, com frequncia, so substitudos, logo, na ausncia de um procedimento, a
memria dos fatos e a finalidade do ato podem se perder.
No tocante aos destinatrios, Mazzili esclarece que:

Em se tratando dos Ministrios Pblicos dos Estados, ordinariamente, as respectivas Leis Orgnicas fixam a disciplina das
requisies em perfeita simetria com a Lei Complementar n. 75,
de 20 de maio de 1993 e Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993,
lembrando que, nos termos do art. 80 da Lei n. 8.625, de 1993, as
normas da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio aplicamse subsidiariamente aos Ministrios Pblicos dos Estados.
20
MAZZILI, Hugo Nigro. Manual do Promotor de Justia, 2 ed. So Paulo: Saraiva,
1991. p. 327.
21

Op. cit. p. 327.

61

cApTUlO IV

No s reparties pblicas, rgos administrativos e organismos particulares esto sujeitos dita requisio: tambm a pessoa fsica pode
ser destinatria da requisio ministerial.21

A prpria Lei n. 8.625, de 1993, traz uma disciplina das

requisies muito prxima do texto da lei complementar.
Assim, preceitua o art. 26 da Lei n. 8.625, de 1993:

cApTUlO IV

Art. 26. No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder:

I - instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instru-los:
a) expedir notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos e, em
caso de no comparecimento injustificado, requisitar conduo coercitiva, inclusive pela Polcia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas
previstas em lei;
b) requisitar informaes, exames periciais e documentos de autoridades
federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da
administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
c) promover inspees e diligncias investigatrias junto s autoridades,
rgos e entidades a que se refere a alnea anterior;
II - requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para
instruir procedimentos ou processo em que oficie;
III - requisitar autoridade competente a instaurao de sindicncia ou
procedimento administrativo cabvel;
IV - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial e de inqurito penal militar, observado o disposto no art. 129, inciso
VIII, da Constituio Federal, podendo acompanh-los;
[...]
1 As notificaes e requisies previstas neste artigo, quando tiverem
como destinatrios o Governador do Estado, os membros do Poder
Legislativo e os desembargadores, sero encaminhadas pelo ProcuradorGeral de Justia.
2 O membro do Ministrio Pblico ser responsvel pelo uso indevido
das informaes e documentos que requisitar, inclusive nas hipteses
legais de sigilo.
3 Sero cumpridas gratuitamente as requisies feitas pelo Ministrio
Pblico s autoridades, rgos e entidades da Administrao Pblica
direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
4 A falta ao trabalho, em virtude de atendimento notificao ou
requisio, na forma do inciso I deste artigo, no autoriza desconto de
vencimentos ou salrio, considerando-se de efetivo exerccio, para todos
os efeitos, mediante comprovao escrita do membro do Ministrio
Pblico.

62

Diversos outros textos legais tratam das requisies

Ministeriais, em perfeita similitude com os dois diplomas legais
acima mencionados, destacando-se, em razo do prazo que fixa,
a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, art. 8, 1, que disciplina
a ao civil pblica:
O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil,
ou requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides,
informaes, exames ou percias, no prazo que assinalar, o qual no
poder ser inferior a 10 (dez) dias teis.

Outros diplomas que do destaque s relevantes funes

ministeriais e s requisies so: Estatuto da Criana e do
Adolescente (Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990), Estatuto do
Idoso (Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003) e Lei n. 7.853, de
24 de outubro de 1989, que trata dos direitos dos portadores de
deficincia, bem como o Cdigo de Processo Penal, notadamente
o art. 47:

Em razo da matria, o descumprimento da requisio e a

tipicidade adquirem outros contornos. Exemplificativamente, dentre as mltiplas atribuies do Ministrio Pblico na defesa dos
direitos da criana e do adolescente encontra-se a de instaurar
procedimentos administrativos e, para instru-los: requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades municipais, estaduais, federais, da administrao direta, ou indireta,
bem como promover inspees e diligncias investigatrias
(art. 201, VI, da Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Em caso de
no atendimento, o art. 236, do Estatuto da Criana e do
Adolescente, dispe que configura crime: Impedir ou embaraar
a ao de autoridade judiciria, membro do Conselho Tutelar ou
representante do Ministrio Pblico no exerccio de funo prevista nesta Lei.
O Estatuto do Idoso ( Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003,
traz tipo penal semelhante: Art. 109. Impedir ou embaraar ato do
representante do Ministrio Pblico ou de qualquer outro agente fiscalizador: Pena recluso de 6 (seis) meses a 1 (um) ano e multa.
63

cApTUlO IV

Se o Ministrio Pblico julgar necessrios maiores esclarecimentos e

documentos complementares ou novos elementos de convico, dever
requisit-los diretamente, de quaisquer autoridades ou funcionrios que
devam e possam fornec-los.

cApTUlO IV

J a Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989, que trata dos

direitos dos portadores de deficincia, em seu art. 8, VI, diz que:
Constitui crime punvel com recluso de 1 (um) a 4 (quatro) anos,
e multa: recusar, retardar ou omitir dados tcnicos indispensveis
propositura da ao civil...
A recusa ao atendimento das requisies ministeriais
poder, em tese, configurar, ainda, os crimes de desobedincia
(Art. 330, do CP), prevaricao (art. 319, do CP), abuso de autoridade (art.3, j, da Lei n. 4.898, de 09 de dezembro de 1965) e
supresso de documentos (art. 305, do CP):
Quanto aos dados que podem ser objeto das requisies
ministeriais, tanto a Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de
1993, como a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico garante
o acesso do Ministrio Pblico a informaes sigilosas, mesmo
quando o sigilo decorra de imposio legal, ressalvados os
direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio
Federal ou decorrentes de tratados internacionais dos quais o
Brasil seja signatrio (art. 5, 2, da CF).
Matria das mais controvertidas diz respeito ao sigilo das
movimentaes bancrias. O sigilo bancrio, espcie do direito
intimidade e vida privada, assegura a confidencialidade das
informaes e registros da vida econmico-financeira do indivduo que estejam nos arquivos das instituies financeiras e
administradoras de cartes de crdito. Muito embora no integre,
de modo expresso, o rol dos direitos e garantias fundamentais
previstos na Constituio Federal, h consenso de que decorre
da previso do art. 5, inciso X, da CF, que considera "inviolveis
a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao".
O sigilo bancrio acha-se disciplinado na Lei n. 4595, de 31
de dezembro de 1964 e no tem carter absoluto, j que, em
sede de ponderao da proteo conferida a bens jurdicos diversos, pode ser afastado para atendimento daqueles interesses
que, momentaneamente, meream prevalecer. Firme na
ponderao de valores e na proporcionalidade, com fundamento
legal no 1, do art. 38, da referida Lei, inmeras decises judiciais tm assegurada essa garantia.
De qualquer modo, predomina o entendimento que a quebra de sigilo bancrio depende de autorizao judicial e que no
cabe ao Ministrio Pblico requisitar diretamente tais dados. Uma
64

reconhecida exceo a tal posicionamento est sendo construda

lentamente e diz respeito aos dados bancrios dos Poderes,
rgos ou entidades que administrem ou se utilizem de verbas
pblicas. No interesse da defesa do patrimnio pblico admite-se
que o Ministrio Pblico tem legitimidade para solicitar informaes de correntista sem autorizao judicial, desde que se
tratem de movimentao de verbas pblicas.

O Conselho da Justia Federal, por meio da Resoluo

n. 63, de 26 de junho de 2009, disciplinou a tramitao direta dos
inquritos policiais entre o Ministrio Pblico Federal e a Polcia
Federal e determinou que a distribuio judicial ocorra somente
naqueles casos em que forem formulados pedidos cautelares. Os
principais argumentos que fundamentam a medida so o sistema
acusatrio, a titularidade da ao penal pblica por parte do
Ministrio Pblico e a desnecessidade de controle judicial de atos
que no afetam direitos e garantias fundamentais do indivduo.
O sistema processual penal ptrio moldado pela
Constituio da Repblica Federativa do Brasil o acusatrio e
confere ao magistrado a figura de salvaguarda de direitos e
garantias fundamentais no transcurso da primeira fase da persecuo penal. Justamente porque ser ele o destinatrio de eventual ao penal ajuizada com suporte na investigao preliminar,
deve afastar-se de qualquer atividade que implique formao de
convencimento prvio a respeito do fato criminoso noticiado e
apurado. o titular da ao penal que deve fiscalizar a investigao preliminar, vez que necessariamente a ao penal dever
guardar lastro mnimo de plausibilidade da acusao que veicula
pautada em elementos de informao colhidos por meio de investigao prvia (policial ou no).
Uma vez que em regra a ao penal de iniciativa pblica,
resta claro ser o Ministrio Pblico o destinatrio imediato e principal do inqurito policial. Ainda, o exerccio da atribuio de controle externo da atividade policial, s se materializa por meio do
contato mais prximo com a tramitao da investigao. Sendo
assim, a manuteno da tramitao judicial do inqurito policial,
65

cApTUlO IV

4.4 trAmItAo dIretA do InqurIto poLIcIAL

entre A poLcIA e o mInIstrIo pBLIco

cApTUlO IV

alm de contrariar o prprio modelo acusatrio adotado pelo

Brasil, contribui para a morosidade da persecuo penal.
Segundo as regras do Cdigo de Processo Penal, o delegado de polcia, findo o prazo de concluso do inqurito policial,
dever remeter os autos ao Judicirio (art. 23), e, se for o caso,
solicitar mais prazo para a finalizao das investigaes (art. 10,
1 e 3). O juiz pode requisitar diligncias autoridade policial
(art. 13, II, primeira parte), passando por ele, ainda, o exame das
diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico (art. 16).
De todo evidente que tais dispositivos legais constituem
resqucios inquisitoriais de nosso sistema processual penal.
sabido que a principal caracterstica do sistema inquisitrio a
superposio de tarefas investigatrias e de julgamento conferidas ao juiz. De fato, o Cdigo de Processo Penal, ao preconizar
a participao judicial no trmite do inqurito policial, criou
perigosa concentrao de tarefas persecutrias e decisrias em
um mesmo rgo. Ocorre que, com a Constituio (vide, especialmente, mas no s, o art. 129, I), adota-se, em sua plenitude,
o sistema processual acusatrio, no qual h ntida separao entre as funes de acusar e julgar. Dessa forma, o Ministrio
Pblico passou a ser praticamente o nico propulsor do processo
penal, participando ativamente da investigao e da apreciao
preliminar da qualificao jurdica do fato e da anlise sobre
autoria, materialidade e subsuno legal da conduta na tese delituosa. As nicas excees ficam por conta dos casos em que a
ao penal de iniciativa privada, com incio por ato do ofendido
ou de seu representante legal, ou subsidiria da pblica, na
hiptese de inrcia do Ministrio Pblico.
No sistema acusatrio, o juiz, como regra, deve afastar-se
do inqurito policial para resguardo da imparcialidade judicial.
Caso participe ativamente da investigao pr-processual, como
poder decidir sobre o mrito, proferindo sentena, sem comprometer sua esperada imparcialidade? E se o juiz no participa ativamente da investigao limitando-se, como se v,
cotidianamente, a delegar ao cartrio judicial a abertura de vista
dos autos ao Ministrio Pblico, quando o inqurito chega da polcia bem como o seu retorno aps manifestao ministerial, ento
para que as esdrxulas normas que exigem o passeio dos autos pelo Poder Judicirio?
O fato que, embora aplicados no cotidiano forense, os dispositivos do Cdigo de Processo Penal acima citados no foram
recepcionados pela Constituio Federal de 1988.
66

Ribeiro (2000, p.466); Lopes Jr (2003, p.162-163); Hamilton (1998, p. 133-134);

Prado (2001, p. 198-199).
22

67

cApTUlO IV

O requerimento de novo prazo para a concluso de diligncias, formulado pelo delegado de polcia, deve ter como destinatrio o Ministrio Pblico. Os dispositivos reguladores da
tramitao do inqurito policial entre a polcia judiciria e o
Ministrio Pblico, com intermediao do Judicirio, no integram
o ordenamento jurdico criado pela Carta de 1988.
Doutrina respeitada tem alertado para a necessidade das
mudanas.22
Todavia, no h necessidade de modificao legislativa.
papel dos tribunais apararem os resduos inquisitoriais em nosso
modelo de processo penal, evitando-se a aplicao acrtica de
diversos dispositivos legais em desarmonia com o sistema
acusatrio.
Do ponto de vista da qualidade da prova colhida no inqurito,
os dias gastos com deslocamentos entre a Polcia o Judicirio e o
Ministrio Pblico, sero transformados em perodos de realizao
de diligncias policiais e de anlise dos autos pelo membro do
Ministrio Pblico.
Os juzes se libertaro da anmala funo de controle burocrtico do inqurito, que no lhes cabe e lhes ameaa retirar a
imparcialidade. Os servidores do cartrio dedicar-se-o realizao de suas tarefas tpicas.
Em jogo, valores importantes: celeridade (art. 5, LXXVIII,
da Constituio), eficincia (art. 37, caput, da Constituio), desburocratizao, remessa das peas investigatrias diretamente
ao titular do exerccio da ao penal, destinatrio de toda a massa
de informaes produzidas no inqurito, eliminao do intermedirio que no tem competncia ou atribuio para interferir na
produo de diligncias inquisitoriais, e diminuio dos riscos da
prescrio.
preciso, portanto, que a atuao ministerial esteja voltada
para a implementao de medidas tendentes a simplificar o
trmite de inquritos policiais, com fluxo direto entre a autoridade
policial e o Ministrio Pblico, e vice-versa. E isso pode ser feito
independentemente de reformas legislativas, bastando a interpretao das normas infra-constitucionais em conformidade com os
institutos e sistemas criados pela Constituio, como j ocorreu
com a edio da Resoluo n. 63, de 26 de junho de 2009, do
Conselho da Justia Federal.

cApTUlO IV

4.5 o mInIstrIo pBLIco e A tItuLArIdAde

prIvAtIvA dos procedImentos cAuteLAres

A titularidade privativa do Ministrio Pblico para a promoo da ao penal pblica, diz respeito tambm a todos os
demais procedimentos e processos de natureza cautelar.
Para alm da to (re)conhecida compreenso de que o
titular das aes acessrias seja, necessariamente, o titular da
ao principal, firme-se que devido ao carter nitidamente instrumental das primeiras em relao ltima, devem ser elas conduzidas pelo titular segundo a estratgia processual considerada
eficiente para viabilizar a ao principal.
O manejo de qualquer ao judicial, notadamente das
cautelares, somente cabe a quem esteja na legtima condio de
parte para o possvel e futuro processo principal. nessa
perspectiva que se mostra necessria toda uma reviso acerca
do manejo das aes cautelares atualmente cabveis no mbito
estreito da persecuo penal. Nesse particular, afigura-se que
ainda oportuna, no obstante o tempo de vigncia da atual
Constituio Federal brasileira, adequar, seno mesmo corrigir, o
devido processo legal no mbito da restrio cautelar de direitos
fundamentais na persecuo penal.
H muito vem sendo reproduzido, na praxe forense, no
tocante s aes cautelares do processo penal, uma prtica
inadequada ao devido processo legal constitucionalmente
estabelecido. Vale dizer, faz-se como na vigncia da ordem
constitucional pretrita, quando se admitia o compartilhamento da
titularidade da ao penal pblica entre Ministrio Pblico,
delegados de polcia e at autoridade judiciria. Nessa direo,
efeito da titularidade privativa da ao penal pblica, que nenhuma
outra autoridade/rgo/pessoa encontra-se legitimada, seno
rgo do Ministrio Pblico, a postular/pretender/veicular medida
judicial para fins de prevenir/viabilizar/adequar/salvaguardar/
instrumentalizar futura ao penal pblica.
Justificava-se, no regime constitucional anterior, a representao direta entre delegado de polcia e Poder Judicirio, em
vista daquele deter parcela da titularidade na persecuo penal.
Agora, no mais! Sequer o Poder Judicirio pode adotar medida
cautelar de ofcio na persecuo penal ante a exigncia de
68

imparcialidade e ao novo papel conferido ao Ministrio Pblico como titular exclusivo da ao penal pblica e do encargo de
exercer o controle externo da atividade policial. Sopesando essas
novas funes aos agentes envolvidos na persecuo penal est
o princpio acusatrio, conforme sedimentado por atualizada
literatura jurdico-processual.
Na atual ordem jurdica constitucional, a capacidade postulatria para os atos judiciais pertinentes ao penal pblica
dever estar conjugada e condizente com o controle externo da
atividade policial. Nesse sentido, as representaes noticiando
possvel necessidade de medida cautelar para fim de viabilizar a
apurao de infrao penal, ou mesmo para assegurar a eficcia
de futuro processo penal, esto includas no contexto maior do
controle externo da atividade policial. Cabe Instituio conhecer
e avaliar se os motivos fticos noticiados pela autoridade investigante - pois deve restringir-se a eles - na representao, acompanham a linha estratgica a ser adotada em futuro processo e,
ainda, se a medida sugerida pela polcia , ou no, necessria e
adequada aos fins da apurao da infrao.
Essa perspectiva viabiliza, a um s tempo, o resguardo do
devido processo legal na restrio cautelar de direito fundamental, tendo o Ministrio Pblico como titular privativo da capacidade
postulatria para adoo de medida judicial preventiva, alm de
possibilitar, sobretudo, um efetivo controle da atividade policial no
respeito aos direitos fundamentais.

Para se falar do tema que intitula o presente tpico, preciso ter em mente que, a prtica de crime por integrantes das
corporaes policiais , em tese, apta por si s, para configurar
ato de improbidade administrativa. Isso porque, o artigo 11, caput, da Lei n. 8.429/92 dispe que constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princpios da administrao
pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies.
69

cApTUlO IV

4.6 Aes por Ato de ImproBIdAde

AdmInIstrAtIvA decorrentes dA
prtIcA de crImes por poLIcIAIs

Tal dispositivo, se por um lado alvo de crticas severas sob a alegao de que sua redao permitiria que qualquer ilegalidade desse azo imputao de improbidade administrativa , por outro tido como importante passo dado pelo legislador no
combate a condutas que, embora danosas ao Estado, no eram
passveis de punio. Este o entendimento de Emerson Garcia:
O amplo horizonte que se apresenta atuao estatal e a quase que total
inviabilidade de uma produo normativa casustica quanto aos ilcitos
passveis de serem praticados pelos agentes pblicos, no poderiam ser
erigidos como bices observncia dos vetores bsicos da atividade
estatal, razo de ser do prprio Estado Democrtico de Direito. Sensvel a
tal realidade, optou o legislador por integrar o art. 137, 4, da Constituio
com preceitos que permitissem a imediata subsuno, e consequente
coibio, de todos os atos que violassem os princpios condensadores dos
deveres bsicos dos agentes pblicos. 23

Na mesma linha a doutrina de Walace Paiva Martins

Jnior:

cApTUlO IV

A violao de princpio o mais grave atentado cometido contra a

Administrao Pblica, porque a completa e subversiva maneira frontal
de ofender as bases orgnicas do complexo administrativo. Grande utilidade fornece a conceituao do atentado contra os princpios da
Administrao Pblica como espcie de improbidade administrativa, na
medida em que inaugura a perspectiva de punio do agente pblico pela
simples violao de um princpio, para assegurar a primazia dos valores
ontolgicos da Administrao Pblica, que a experincia mostra tantas
vezes ofendidos mngua de qualquer sano.24

O sistema institudo pela Lei n. 8.429/92, portanto, no

visou a proteger apenas a parcela de natureza econmicofinanceira do patrimnio pblico. Da porque Maria Sylvia Zanella
di Pietro inseriu a Moral no mbito do Direito, ao considerar
como atos de improbidade os que atentem contra os princpios da
Administrao (art. 11). Com isso, a leso moralidade administrativa constitui ato de improbidade sancionado pela lei. 25

23
GARCIA, Emerson . Improbidade Administrativa, 2.ed. ver. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2004. p. 284-285.
24

MARTINS JNIOR, Walace Paiva. Probidade Administrativa. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 224.

DI PIETRO, Maria Sylvia. Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988.

So Paulo: Atlas, 1990. p.165.
25

70

Mrio Mazago, por sua vez, alude ao dever de fidelidade como o mais
importante do funcionrio pblico, porque compreende os demais e
antecede o exerccio do cargo, explicado como sua adeso 'aos
interesses superiores do estado e jamais se coloca em antagonismo com os fins e o prestgio da administrao', 'bem como envolve
o 'respeito s instituies, e se ope a atividades que procurem
subvert-las, prestigiando a objetividade e a imparcialidade, expresso

26
TJDFT, APC 2000.01.1.091604-9, voto revisor proferido pela Desembargadora Vera
Lcia Andrighi.

71

cApTUlO IV

O citado dispositivo , assim, norma residual da qual deve

o intrprete lanar mo quando o ato de improbidade no tiver
gerado nem enriquecimento ilcito para agente, nem prejuzo ao
patrimnio pblico (artigos 9 e 10 da Lei n. 8.429/1992).
O policial, seja civil, militar ou federal, integra os rgos de
Segurana Pblica do Estado cujas misses so manter a ordem,
garantir a paz social, prevenir e combater a criminalidade.
Portanto, mais que qualquer outro servidor, o policial tem o dever
jurdico de agir para impedir a leso s pessoas e aos seus
bens26. Parece, ento, ser imprescindvel que se estabelea um
padro mnimo de conduta para sua atuao. inadmissvel que
um policial pratique crime, igualando-se aos criminosos que tinha
o dever de combater. Por isso, deve-se exigir maior rigor na sua
atuao funcional, assim como maior padro de conduta moral e
tica, inclusive na sua vida privada, pois s assim poder ser
exigido do cidado igual conduta. Qual a legitimidade teria para
exercer suas funes o policial que incide em tipo penal doloso?
Com que legitimidade abordaria e autuaria aqueles que pratiquem igual conduta? Como exercer o dever de fiscalizar outras
pessoas, impedindo-as de praticar as mesmas condutas ilcitas
que, privadamente, tambm j protagonizou?
Deve-se reconhecer, portanto, que a prtica, pelo policial,
de conduta tipificada como crime, associada de servidor pblico, so suficientes para configurar ato de improbidade administrativa e ainda que a ao ocorra no mbito da sua vida privada,
viola os princpios da Administrao Pblica. A par da evidente
ofensa aos princpios da honestidade e legalidade, deve-se
ressaltar, na situao particularmente examinada, a violao ao
princpio da lealdade.
Sobre tal princpio, vale a pena anotar a doutrina compilada
por Walace Paiva Martins Jnior

esta geralmente identificado com lealdade. 27 [...]. Hely Lopes Meirelles

identifica lealdade fidelidade, exigncia de maior dedicao ao servio
e o integral respeito s leis e s instituies, impedindo a atuao
do agente pblico contra os fins e objetivos da Administrao
pblica, alm do dever de conduta tica decorrente do princpio da
moralidade administrativa. 28
(grifo nosso)

Posta a questo desse modo, fcil perceber que o policial

que pratica crime falta com o dever de honestidade, legalidade, e
especialmente, de lealdade instituio que representa. Assim,
o policial que atua em desrespeito aos citados princpicos, compromete a lisura da atividade policial, denegrindo a imagem e a
credibilidade das Polcias perante a populao, que, ao invs de
depositar nas instituies a confiana merecida e que se espera,
passa a tem-la por seus agentes e suas condutas.
Lembre-se que as corporaes policiais so pautadas pela
ordem e disciplina, e exigem que seus agentes procedam de
maneira ilibada, em qualquer circunstncia. Por essa razo so
rgidos os requisitos para o ingresso nos diversos cargos
policiais, que no so dispensados ao longo da carreira. Nesse
sentido, anote-se julgamento recente do Supremo Tribunal
Federal:

cApTUlO IV

Concurso pblico. Policial civil. Idoneidade moral. Suspenso condicional

da pena. Art. 89 da Lei n. 9.099/1995.
1. No tem capacitao moral para o exerccio da atividade policial o candidato que est subordinado ao cumprimento de exigncias decorrentes
da suspenso condicional da pena prevista no art. 89 da Lei n 9.099/95
que impedem a sua livre circulao, includa a frequncia a certos
lugares e a vedao de ausentar-se da comarca, alm da obrigao de
comparecer pessoalmente ao Juzo para justificar suas atividades.
reconhecer que candidato assim limitado preencha o requisito da
idoneidade moral necessria ao exerccio da atividade policial no
pertinente, ausente, assim, qualquer violao do princpio constitucional da presuno de inocncia.
2.Recurso extraordinrio conhecido e provido.29
(grifo nosso)

Martins Jnior, op. cit. , p. 62-63.

27

Meirelles, op. cit. , p. 62-63.

28
29

72

RE 568030/RN, rel. Min. Menezes Direito, 2.9.2008. (RE-568030)

Policiais, portanto, mesmo em suas vidas privadas, no

podem praticar condutas que no sejam compatveis com o cargo
que ocupam e que possam comprometer a idoneidade do rgo
que representam. Da porque, qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade s instituies, passvel de configurar ato de improbidade administrativa. indubitvel que o crime perpetrado pelo
policial projeta-se para o mbito interno da administrao pblica.
O dano ao patrimnio moral do Estado evidente quando seus
servidores agem de forma contrria s normas que tm por obrigao preservar e fiscalizar.
imprescindvel alertar, todavia, que a correta tipificao
de uma conduta como ato de improbidade administrativa (art. 11
da Lei n. 8.429/92), no prescinde da aplicao do princpio da
proporcionalidade. Como bem observado por Fbio Medina
Osrio,
nem todas as ineficincias ou mesmo desonestidades sero tuteladas
pela Lei de Improbidade Administrativa. H um universo de imoralidades
que fica fora do alcance legal por razes de legalidade, tipicidade ou
mesmo ilicitude (gravidade). O postulado da proporcionalidade vai ditar
essas ponderaes em cada caso concreto. 30

que o operador do direito realize uma valorao responsvel da situao

ftica, na qual natureza do ato, a preservao do interesse pblico e
da realidade social, devero ser cotejadas com o fim perseguido pelo
Constituinte com a edio dos arts. 15, V e 37, 4, qual seja, que os
agentes pblicos respeitem a ordem jurdica, sendo justos e honestos,
tudo fazendo em prol da coletividade. 31

Nesse ponto, destacam-se as hipteses de crimes de menor

e de mdio potencial ofensivo, cujos autores so beneficiados com
o uso das medidas despenalizadoras disciplinadas pela Lei
n. 9.099/95.

30

Entrevista ao peridico Carta Forense, fev / 2008

31

Op. cit. p.114 -116.

73

cApTUlO IV

O princpio da proporcionalidade, por sua vez, apesar da

enorme base terica que orienta sua aplicao, no dispensa
algum grau de subjetivismo. Sua utilizao, portanto, a fim de evitar as consequncias que adviriam da aplicao indiscriminada
da Lei n. 8.429/92, exige, conforme afirma Emerson Garcia

cApTUlO IV

Por certo, s o fato de um crime ser classificado, em funo

da pena, como de menor ou de mdio potencial ofensivo, no
impossibilita que sua prtica seja tambm qualificada como ato
de improbidade administrativa j que o abuso de autoridade e o
crime de prevaricao, dentre outros, so, em tese, aptos para
violar efetiva e significativamente os princpios da Administrao
Pblica.
sabido tambm, que, salvo excees, as decises da
esfera penal no repercutem na rea cvel e que a independncia
funcional pauta a atuao dos membros do Ministrio Pblico.
No obstante, surgem os seguintes questionamentos: poderia o
Ministrio Pblico se convencer da possibilidade de aplicao dos
institutos previstos nos artigos 74 e 89 da Lei n. 9.099/95 e,
depois, diante dos mesmo dados fticos, convencer-se da
existncia de ato de improbidade para propor ao visando condenao perda de cargo pblico e suspenso de direitos
polticos, dentre outras sanes?
Entende-se que no. A incoerncia seria evidente. E
isso tudo o que o Ministrio Pblico, em razo da sua unidade
institucional, deve evitar.
No caso particular do crime de abuso de autoridade, lembre-se, ademais, que a prpria Lei n 4.898/65 traz dispositivo
que prev a aplicao de sano de perda do cargo pblico. No
entanto, se no mbito penal, no se vale o Ministrio Pblico
desse permissivo legal, convencido, ao invs, ser caso de aplicao dos artigos 74 e/ou 89 da Lei n 9.099/95, qual seria a justa causa para embasar eventual
ao de improbidade
administrativa? Por que o Ministrio Pblico deveria valer-se de
pleitos mais severos s na esfera da improbidade administrativa,
quando, na seara penal, os mesmos fatos tambm poderiam
fundamentar a perda do cargo pblico? Seria uma atuao
coerente? Seria uma atuao amparada por razoabilidade e
proporcionalidade?
Ao oferecer a transao penal ou a suspenso condicional
do processo, o Ministrio Pblico, naturalmente, entende que o
autor do fato preenche os requisitos a concesso dos benefcios
processuais. Isso significa, a contrario sensu, que se entende
que a conduta social e a personalidade do agente, bem como os
motivos e as circunstncias do crime no justificavam o incio,
ou o prosseguimento da ao penal, sendo as medidas
despenalizadoras oferecidas consideradas as necessrias e
74

75

cApTUlO IV

suficientes para demonstrar a reprovao estatal conduta do

autor ao fato.
Medidas mitigadoras e compensatrias, tais como os institutos dos arts. 74 e 89 da Lei n. 9.099/95, so ontologicamente
contrrias essncia da Lei n. 8.429/92, que expressamente traz
em seu 1 do art. 17 o seguinte comando peremptrio: vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o
caput. Seria, portanto, desproporcional, em contraste com a
valorao dos fatos feita pelo Ministrio Pblico no mbito penal,
entender a conduta aqui em anlise como ato de improbidade
administrativa, conduta to grave a ponto de ensejar a suspenso
dos direitos polticos que importa restrio ao exerccio da
cidadania - e a perda da funo pblica que significa restrio
ao exerccio de atividade laborativa lcita.
Consolidando a eficcia da Lei n. 8.429, necessrio, conforme j registrado, cautela no manejo de seus institutos, sob pena da banalizao e vulgarizao da Lei de Improbidade
Administrativa. Por essa premissa, portanto, deve se orientar a
atuao do Ministrio Pblico, que, como um todo, deve estabilizar entendimento e atuao a fim de, alm de fortalecer e dar
credibilidade Instituio, evoluir na interpretao/aplicao da
Lei n. 8.429/92. Portanto, a orientao, aqui, a de que prevalea
a atuao unssona dos rgos do Ministrio Pblico.
Outro ponto que merece ateno o prazo prescricional de
regncia da ao de improbidade administrativa, cuja causa de
pedir remota seja a prtica de um determinado crime.
No que interessa hiptese sob anlise, o art. 23 da Lei
n. 8.429/92 estabelece que as aes destinadas a levar a efeito
as sanes previstas nesta lei podem ser propostas dentro do
prazo prescricional previsto em lei especfica paras faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos
casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
O prazo prescricional, portanto, ser aquele estabelecido
pelo regime jurdico a que estiver sujeito o policial integrante de
determinada corporao.
No entanto, alguns regimes jurdicos, com destaque para a
Lei n. 8.112/90, em seu art. 142, 2, estabelecem que os prazos
prescricionais previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares tambm capituladas como crime. Assim, no que diz
respeito ao regime jurdico do policial, bastante provvel que
haja norma similar, quando, ento, o prazo prescricional para o

cApTUlO IV

ajuizamento da ao de improbidade administrativa no ser

aquele previsto para as punies disciplinares que resultem em
pena de demisso, mas aquele do crime imputado ao policial, que
poder ser maior ou menor do que cinco anos.
Outro ponto que merece comentrio o relativo
coexistncia da sano administrativa, penal e aquela decorrente
da aplicao da Lei de Improbidade Administrativa. Pergunta-se:
h interesse em propor a ao quando, por exemplo, o policial j
houver sido demitido administrativamente ou quando a perda do
cargo j houver sido decretada em sentena penal?
Entende-se que sim.
Ressalte-se, em primeiro lugar, que a sano aplicada ao
final do processo disciplinar tem natureza administrativa. Assim,
em que pese a estabilidade e seriedade de referido ato, no se
reveste da autoridade da res judicata, prpria das decises judiciais.
Bem se sabe, pois, que as decises administrativas podem
ser revistas a qualquer tempo pela Administrao, uma vez que
os atos administrativos, alm de serem passveis de impugnao
mediante recurso administrativo (art. 174 e seguintes da Lei
n. 8.112/90), so revogveis ex officio, por motivos de convenincia e oportunidade do administrador (Smula n. 473 do STF).
Alm de revogveis, os atos administrativos podem ser
anulados pela prpria Administrao Pblica, por reconhecimento
de vcios administrativos (Smula n. 346 do STF).
Ademais, h ainda a possibilidade de concesso de anistia,
por meio de lei, aos agentes sancionados administrativamente.
Desse modo, h de ser reforado aqui a questo da autonomia das instncias j que determinado fato pode repercutir nas
esferas cvel, penal, administrativa e de improbidade, ensejando
a imposio de sanes dessas diversas naturezas em decorrncia da prtica de um mesmo ato. dizer, h uma evidente concomitncia das instncias estabelecida na legislao ptria e
amplamente reconhecida pelos tribunais.
Sobre a independncia e comunicabilidade da instncias
em referncia, Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que:
Consoante j assinalado, os atos de improbidade esto definidos nos
artigos 9, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92. Muitos deles podem corresponder
a crimes definidos na legislao penal e a infraes administrativas

76

definidas nos Estatutos dos Servidores Pblicos. Nesse caso, nada

impede a instaurao de processos nas trs instncias, administrativa,
civil e criminal. A primeira vai apurar o ilcito administrativo segundo as
normas estabelecidas no Estatuto funcional; a segunda vai apurar a
improbidade administrativa e aplicar as sanes previstas na Lei
n. 8.429/92; e a terceira vai apurar o ilcito penal segundo as normas do
Cdigo de Processo Penal. 32

Alis, o art. 37, 4, da Constituio Federal e o art. 12 da

Lei n. 8.429/92 ressaltam, expressamente, que as sanes ali
cominadas independem das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica, in verbis:
Art. 37, 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstos em
lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Art. 12 Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato
de improbidade sujeito s seguintes cominaes.
(grifos nossos)

bom lembrar, a propsito, como bem mostra Eduardo Fortunato Bim, em

brilhante artigo que me chegou s mos, que nosso sistema constitucional no repudia a duplicidade de sanes iguais quando o escopo
dos processos de punio diferente (crimes comuns versus crimes
de responsabilidade ou polticos). esta duplicidade de sanes resultante da duplicidade de regimes de responsabilizao facilmente
demonstrvel, segundo Bim. Diz ele: nos crimes de responsabilidade do
Presidente da Repblica e eventualmente dos ministros de Estado, se
conexos com os daquele, a condenao se limita perda do cargo e
inabilitao por oito anos para o exerccio de funo pblica, mas sem
prejuzo das demais sanes judiciais cabveis (CF. Art. 52, pargrafo nico). A Ao Penal 307, julgada por esta Corte, em 1994, em
seguida ao processo de impeachment do Presidente Fernando Collor,

32
DI PIETRO ,Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 13. ed. So Paulo: Ed. Atlas,
2008. p. 666/667)

77

cApTUlO IV

Decorre da, o fato da perda do cargo ter sido decretada no

mbito penal e em nada afetar o objeto da lide.
Nesse sentido, veja-se o voto do Ministro Joaquim Barbosa
(STF Pet. 3923):

disso prova irrefutvel. essa mesma duplicidade de responsabilizao

pode ser encontrada nas normas infraconstitucionais relativas
responsabilizao dos servidores pblicos, que se submetem
concomitantemente responsabilizao administrativa (lei n.
8.112/1990, art.) responsabilizao penal (cp, arts. e seguintes) e
responsabilizao civil, esta nas hipteses em que causarem danos
a terceiros e forem condenados a assumir os respectivos nus em
ao regressiva. nessa mesma direo que aponta o art. 12 da lei
de improbidade administrativa, ao dispor claramente o seguinte:
independentemente das sanes penais, civis e administrativas,
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes sanes. da a afirmao irretocvel do ministro paulo Brossard, quando, em sua clssica monografia sobre o impeachment, ele sustenta o seguinte:

cApTUlO IV

'de resto, a dualidade de sanes que, em virtude de um mesmo fato, podem incidir sobre a mesma pessoa, no peculiaridade deste
captulo do direito constitucional. Algo semelhante ocorre quando,
pela mesma e nica feita, conforme seja ela, o funcionrio pblico
responde a processo administrativo e a processo penal, sujeito
assim a pena disciplinar e a pena criminal. [] originadas de uma
causa comum, semelhantemente, sanes polticas podem
justapor-se a sanes criminais, sem litgio, sem conflito, cada uma
em sua esfera. Com efeito, dupla sujeio se subordinam certas autoridades, cujo procedimento ora enseja apenas o impeachment, ora permite que a sano poltica se adicione sano penal. Paulo Brossard
de Souza Pinto, O Impeachment, 3 ed., Porto Alegre: Livraria do
Globo, 1965, p. 65-66).
Ora, como afirma Eduardo Bim, se o nosso ordenamento jurdico admite,
em matria de responsabilizao dos agentes polticos, a coexistncia
de um regime poltico com um regime puramente penal, por que razo
haveria esse mesmo ordenamento jurdico de impedir a coabitao entre
responsabilizao poltica e improbidade administrativa? Noutras
palavras, se a Constituio permite o mais, que a cumulao da
responsabilidade poltica com a responsabilidade penal, por que haveria
de proibir o menos, isto , a combinao de responsabilidade poltica
com responsabilidade por improbidade administrativa? Insisto, Senhora
Presidente. No h impedimento coexistncia entre esses dois sistemas de responsabilizao dos agentes do Estado.
(grifos nosso)

Assim, sob pena de violao norma federal, no se pode

pretender limitar a repercusso da conduta do agente, apenas
porque ele j foi punido criminalmente.
O fato de o juzo criminal j haver determinado a perda do
78

33

HC 132.064/DF e HC 92.247/DF.

79

cApTUlO IV

cargo pblico, no retira o interesse na emisso de outro ttulo judicial impondo a mesma pena, tendo em vista as particularidades
da instncia criminal, da qual esta independente. Aqui, cabe
destacar a possibilidade de, na instncia penal, ocorrer prescrio
- a afetar a pena acessria de perda do cargo pblico -, reviso
criminal, bem como a interposio de habeas corpus.
Anote-se a existncia de pelo menos dois casos concretos
em que o Superior Tribunal de Justia33, aps trnsito em julgado
de sentena criminal, conheceu de habeas corpus nos quais se
questionavam, exclusivamente, a decretao da perda do cargo
pblico. Assim, embora ao final a ordem no tenha sido concedida, deve-se ponderar que o alargamento das hipteses de admisso de habeas corpus desenhada pelos tribunais, em especial os
Tribunais Superiores, criam grau de incerteza jurdica que,tambm por isso, legitimam o pedido de perda do cargo pblico em
sede de ao de improbidade administrativa, mesmo quando
igual sano j houver sido imposta em sentena condenatria
criminal com trnsito em julgado.
Tais fatos devem, portanto, levar reflexo sobre a necessidade e
convenincia de se propor a ao por ato de improbidade administrativa,
mesmo quando a impresso inicial de que seu objetivo j foi alcanado
por outros meios. Ademais, no se deve confundir, porque diversos os
fundamentos, a decretao de perda do cargo enquanto efeito da condenao criminal (art. 92, I, a e b, do Cdigo Penal ou art. 1, 5, da Lei
n. 9.455/97) com a perda do cargo como uma das medidas de natureza
poltica-civil previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Aos argumentos j expostos, acresa-se, por fim, que o pedido da ao de improbidade administrativa no se resume perda do cargo, constituindo-se este apenas em uma das medidas
previstas no art. 12 do diploma legal. Acaso reconhecido o ato de
improbidade, o requerido poder ter suspenso os direitos polticos,
ser multado e proibido de contratar com o Poder Pblico.
De todo o aqui exposto, certo que h muita polmica e
pouca sedimentao na doutrina e na jurisprudncia. No entanto,
apresentam-se os argumentos acima para reflexo, de forma a
fomentar o debate e orientar a atuao do Ministrio Pblico
Nacional no combate improbidade administrativa no meio policial, como parte, ademais, do exerccio do controle externo.

80

cApTUlO V

Controle da Polcia Judiciria

Militar:Nuances Especficas do
Controle Externo da
Atividade Policial Judiciria Militar
A atividade de controle externo da atividade policial
judiciria militar possui nuances muito prprias que a diferem da
que visa ao controle externo da atividade policial em geral. Sua
abordagem tem que ser feita de forma diferenciada, a fim de
facilitar a atuao ministerial nessa rea, sem prejuzo do que j
foi exposto, mutatis mutandis.

5.1. ALgumAs cArActerstIcAs e proBLemAs

especIAIs que dIferencIAm A AtIvIdAde
poLIcIAL mILItAr e poLIcIAL judIcIrIA mILItAr

5.1.1 descentrALIzAo extremA

O art. 7 do Cdigo de Processo Penal Militar atribui sua
titularidade a vrias autoridades militares, em especial, as que
exercem qualquer comando, chefia ou direo. Isto a torna uma
atuao de oportunidade, descentralizada, o que gera problemas
tanto para o exerccio da polcia, quanto para seu controle externo: difcil tomar conhecimento de todos os inquritos instaurados, das omisses e das solues informais. Isto se agrava com
a ausncia fsica do Ministrio Pblico especializado, normalmente situado em poucas cidades, dificultando o acesso do
cidado civil e militar Justia e a chegada de informaes ao
Dono da Ao.

81

cApTUlO V

5.1.2 fALtA de especIALIzAo ou

formAo especfIcA dos encArregAdos
de InqurIto penAL mILItAr e tItuLAres
dA poLcIA judIcIrIA mILItAr

A alta rotatividade de oficiais e acmulo de funes faz com

que raramente algum oficial chegue a adquirir experincia na
funo de investigar, deixando a qualidade da investigao totalmente na dependncia da sorte de o encarregado ter perfil,
conhecimento e tempo para um bom trabalho. A formao
insuficiente para tal exerccio. comum observarmos:
- m qualidade por parte dos relatrios e das investigaes;
- a necessidade constante de requisio de diligncias bsicas;
- a consequente perda da oportunidade em alguns casos;
- a realizao de algumas delas pelo prprio Ministrio
Pblico ou com a presena dele, em casos em que isto seria
dispensvel.
Em investigaes mais complexas, quando no h o acompanhamento desde o incio pelo Ministrio Pblico, por vezes se
refaz toda a investigao por meio de diligncias ou investigao
direta.
A eficincia cai e h uma tendncia de acmulo progressivo
de feitos, j que o resultado de requisies chega junto com
novos procedimentos. Sem a investigao direta quase impossvel investigar crimes militares, pois alm de tal deficincia, a
polcia investiga a prpria polcia.

5.1.3 ALguns cAsos de corporAtIvIsmo e

resqucIos de cuLturA de soLuo
AdmInIstrAtIvA ou InformAL pArA crImes
Muito j se evoluiu, mas ainda h alguns casos em que
encontramos:
82

5.1.4 desconhecImento dA AtIvIdAde

de poLcIA judIcIrIA mILItAr peLos
prprIos operAdores de dIreIto

Isto acontece mais na esfera federal, j que a sociedade

est mais acostumada a ver as Polcias Militares na rua. As
faculdades de Direito, em geral, pouco ou nada ensinam sobre a
Polcia Judiciria Militar, j que pouco ensinam sobre direito penal
militar ou processo penal militar. Em razo disso, em casos de
grande repercusso em especial em grandes operaes legais
de polcia judiciria militar, so causados certos constrangimentos
aos executantes e aos membros que esto no controle externo.
A garantia para as aes legais de polcia judiciria militar
ocorrerem atividade de controle externo, como tambm a
preveno e punio de abusos nessas atividades.

83

cApTUlO V

- uma m-vontade para apurao de casos que envolvam

oficiais de postos mais elevados;
- uma m-vontade em relao apurao de crimes praticados por militares estaduais ou federais contra criminosos;
- alguns entendimentos de que qualquer gesto do
Ministrio Pblico sobre a atuao dos comandantes militares
estaria ferindo a discricionariedade administrativa;
- algumas antigas resistncias culturais instaurao de
inqurito penal militar decorrentes de entendimentos de que seria
mostra de pouca disciplina, de falta de atuao firme do comandante, e outros;
- certas restries de acesso aos livros de parte de diaou
de ocorrncias que poderiam dificultar o controle de objetos
apreendidos e encaminhados Polcia Civil.

cApTUlO V

5.1.5 desconhecImento peLo cIdAdo cIvIL

ou mILItAr dAs formAs de questIonAr e
denuncIAr ILegALIdAdes nA condutA
poLIcIAL e poLIcIAL judIcIrIA mILItAr.
ABusos poLIcIAIs, formAs de ABordAgem e
AtuAo. formA de LIdAr com A popuLAo

Gradativamente, o cidado vem tomando conhecimento de

como agir contra o abuso e a violncia policial. No que tange s
atividades de polcia judiciria militar como indiciado, testemunha,
ofendido e at como pessoas indiretamente atingidas pelas investigaes e aes, parece-nos que a dificuldade maior pelo
desconhecimento, principalmente quando se trata da atuao das
Foras Armadas. Importante tomar conhecimento de abusos que
ocorram. Importante o treinamento adequado para lidar com as
situaes mais simples e mais extremas ao lidar com o pblico.

5.1.6 dIretrIzes e determInAes de comAndos

que Impedem o envIo dIreto, dIfIcuLtAm ou
retArdAm A trAmItAo de InqurIto
penAL mILItAr, Autos de prIso de fLAgrAnte,
percIAs e resuLtAdos de dILIgncIAs

Ainda existem diretrizes e ordens que exigem a remessa de

autos de inqurito penal militar e autos de priso de flagrante para
escalo superior ao da autoridade instauradora em lugar da
remessa direta s auditorias, contrariando frontalmente o disposto no Cdigo de Processo Penal Militar, sob o argumento de
analisar os autos de inqurito penal militar sob os aspectos de forma e contedo e evitar que sejam encaminhados Auditoria
Militar contendo erros que podem ser corrigidos. Que erros?
Terminado o inqurito penal militar, havendo seu relatrio e solucionado pela autoridade de policia judiciria militar que o instaurou, como poderia ser corrigido, ou mexido em qualquer aspecto?
Como saberemos se os erros corrigidos eram informaes
relevantes?
84

5.1.7 Inspeo em prIses

As prises militares so muito descentralizadas. O mais comum, tanto nas polcias e bombeiros militares quanto nas Foras
Armadas, que muitas unidades tenham pequenas prises
chamadas de xadrez, bailu ou outros termos de caserna. No
existem, normalmente, separao de unidades prisionais para
presos disciplinares e disposio da justia.
necessrio identificar onde fica cada unidade prisional e
aumentar a necessidade de cada priso ser informada ao
Ministrio Pblico. Onde houver irregularidade, isto pode permitir
a ocultao antes da chegada dos membros do Ministrio Pblico.
A forma adequada de tratar os presos nem sempre bem
conhecida pelos militares.

5.1.8 corregedorIAs

As corregedorias das corporaes estaduais visam a investigar a prpria corporao e possuem importantes informaes
sobre problemas na atividade policial. As atividades de polcia judiciria militar tambm visam a investigar integrantes da prpria
corporao. Podemos vislumbrar aqui uma vocao com potencial, at, para resolver o problema de descentralizao existente
e j mencionado.
85

cApTUlO V

O Cdigo de Processo Penal Militar, alis, deve ser interpretado de forma evolutiva e essa remessa deveria ser feita de
forma direta (sem instncias administrativas intermedirias) ao
Ministrio Pblico Militar e aos rgos do Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios e Ministrio Pblico dos Estados
que atuam junto s Justias militares.
Retardos na remessa de inqurito penal militar de semanas
e meses, com prejuzos para a investigao e para as complementaes desta, em envios de laudos de percia e autos de
priso de flagrante ocorrem, causando prejuzo.

cApTUlO V

5.1.9 controLe de ArmAs e munIes

Esta uma atividade de polcia, embora no judiciria, que

atribuda Policia Federal e ao Exrcito. Esse ltimo caso que
nos interessa. O Departamento Federal de Produtos Controlados
o responsvel nacional e o servio de fiscalizao de produtos
controlados so responsveis pelo controle local.
Alguns problemas tm sido notados, inclusive recentemente, com condenao e investigaes de crimes praticados
por operadores dessa funo.
Os servios de fiscalizao de produtos controlados lidam
com armas, inclusive de uso restrito, munies, explosivos, etc.
Lidam, tambm, com o direito das pessoas e empresas que podem ficar longos perodos sem praticarem seus esportes ou com
dificuldades para realizarem suas atividades produtivas.
Importante um controle efetivo de armas e munies mas com
respeito aos direitos dos que cumprem a lei e as exigncias
regulamentares que devem ser minuciosamente exigidas. O
Regulamento para Fiscalizao de Produtos Controlados - R105
deveria fixar prazos para a prpria administrao pblica expedir
ou negar documentos, pois seria uma forma de se medir a eficincia e analisar onde haveria problemas ou irregularidades.
Hoje possvel que o Ministrio Pblico Militar (esse
controle se restringe ao Ministrio Pblico Militar, por ser um
servio do Exrcito) tenha acesso a cadastros como o SIGMA, o
que, no entanto, s permite a fiscalizao das armas que j esto
com o registro correto. Seria importante o controle dos processos
que do entrada nos servios de fiscalizao de produtos controlados, para que haja um controle externo sobre todas as armas,
munies explosivos e outros produtos controlados cujo cadastro/registro ainda est em andamento.

86

A represso penal sempre ser uma maneira eficiente de

desestimular os abusos e irregularidades nas atividades de polcia. A Lei de Improbidade Administrativa, com destaque para o
seu artigo 11, tambm importante instrumento. Parcerias tambm podem prevenir e criar, ao longo do tempo, uma verdadeira
cultura de respeito aos direitos individuais, de cumprimento das
normas de polcia judiciria militar e de averso ao abuso e s
irregularidades. Passaremos a analisar os questionamentos
levantados e algumas aes que j foram adotadas com bons
resultados.

5.2.1 como LIdAr com o proBLemA dA

descentrALIzAo extremA dAs
AutorIdAdes de poLcIA judIcIrIA mILItAr?

Importante firmar convnios e termos de cooperao entre

os Ministrios Pblicos e instituies militares, aps discusses
necessrias, para criao de rgos centralizados de polcia judiciria militar, ou com aproveitamento das corregedorias de polcia para tal fim, mas com um corpo de oficiais bacharis em
direito e/ou com formao ou treinamento em investigao e
inqurito, estes com dedicao exclusiva s atividades de polcia
judiciria militar.

87

cApTUlO V

5.2 AnLIse dos prIncIpAIs proBLemAs e

cArActerstIcAs LevAntAdos e de ALgumAs
AtIvIdAdes j reALIzAdAs que podem dAr
mAIor efetIvIdAde Ao controLe externo

cApTUlO V

5.2.2 como tomAr conhecImento dos

InqurItos que so InstAurAdos A fIm de
AcompAnh-Los desde o IncIo, evItAndo
prejuzos InvestIgAo e ImpedIndo que
possAm ser AdmInIstrAtIvAmente
ArquIvAdos? como tomAr conhecImento
de mAIs coIsAs que Acontecem?

Como j foi feito, a primeira medida interessante seria o uso

da recomendao prevista na Lei Complementar n.75/93 e Lei n.
8.625/93 para que todas as autoridades policiais judicirias
militares previstas no artigo 7 do Cdigo de Processo Penal
Militar informem imediatamente a instaurao de inqurito penal
militar, a lavratura de autos de priso de flagrante e, evidentemente, a priso de qualquer pessoa. Se h previso constitucional para o controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico e se h descentralizao absoluta das investigaes, a
obrigatoriedade da comunicao decorre do ordenamento jurdico:
s pode ser controlado o que conhecido. As recomendaes podem explicar detalhes das normas respectivas e sobre o que deve
ser evitado para o aperfeioamento das atividades de polcia judiciria militar. Os inquritos informados podero ser
acompanhados desde o incio pelos membros do Ministrio
Pblico de acordo com a maior ou menor necessidade em cada
caso.
Coisas que acontecem e no so investigadas s sero
conhecidas por meios indiretos como outros inquritos, inspees
em sindicncias disciplinares quando h indcios de irregularidades, representaes, etc. So situaes que escapam ao
carter preventivo e educativo da recomendao e, diante do
esclarecimento que j fora disponibilizado, resultaro em consequncias penais e da Lei de Improbidade Administrativa.

5.2.3 como gArAntIr que, sempre que houver

IndcIos de crIme mILItAr, hAjA InstAurAo
do necessrIo InqurIto ou LAvrAturA de
Autos de prIso de fLAgrAnte?

88

5.2.4 quAIs As medIdAs de controLe

externo podem ser tomAdAs pArA
soLucIonAr ou mInImIzAr A fALtA de
especIALIzAo e conhecImento?

Podemos minimizar os problemas de falta de conhecimento

e especializao dos encarregados de inquritos e mesmo dos
titulares da policia judiciria militar com treinamento e informao.
O carter didtico mais uma vez importante. Recomendaes
que expliquem detalhes sobre investigao, a exemplo de algumas j observadas envolvendo preservao de local de crime,
percias, testemunhas, direitos e garantias na investigao e
outros aspectos complexos podem ser teis. Convnios e
cooperao para aperfeioamentos dos currculos de formao
de oficiais, realizao de cursos prticos de inqurito penal militar
e autos de priso de flagrante, de palestras elucidativas e elaborao de manuais expeditos podem ajudar bastante a melhorar a
investigao. Cursos prticos com estudos de caso e realizao
de inquritos simulados apresentam bons resultados.
Conversaes e anlise sobre os currculos de escolas militares
podem melhorar esse aspecto.

89

cApTUlO V

No se pode garantir, o que se pode orientar, prevenir,

investigar e reprimir, se necessrio, na forma da lei. Importante
acrescentar que seria interessante a recomendao de que as
punies disciplinares devem conter narrativa do fato (no s do
artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e que aquelas que
estiverem previstas tanto como transgresso quanto como crime
devem ser investigadas por meio de inqurito penal militar ou com
lavratura de autos de priso de flagrante, sem prejuzo de medidas administrativas regulamentares, quando exigidas.

cApTUlO V

5.2.5 o que fAzer pArA prevenIr e comBAter

As resIstncIAs A medIdAs e AtuAes
LegAIs de controLe externo do mInIstrIo
pBLIco e pArA comBAter A omIsso e Aes
de AcoBertAmento de crImes e IrreguLArIdAdes e, se possveL, estABeLecer pArcerIAs IsentAs e reguLAres pArA InstItuIes
mILItAres e do mInIstrIo pBLIco pArA o
comBAte Ao ABuso, torturA, IrreguLArIdAde e Ao crIme em gerAL?

As medidas repressivas penais e da Lei de Improbidade

Administrativa esto sempre disponveis quando se verifica uma
resistncia criminosa atuao legal do Ministrio Pblico, em
especial no controle externo. Mas mesmo estas s devem vir
aps exauridas as formas mais amigveis de aperfeioamento
institucional, como recomendaes, orientaes, cursos e
elaborao de manuais. Se possvel, por meio de convnios, participao do Ministrio Pblico na formao dos militares no que
tange a orientaes sobre direitos e garantias individuais, direitos
humanos, atividades de policia judiciria militar, atuao dos
Ministrios Pblicos e outras essenciais para o respeito
sociedade e da sociedade.

5.2.6 o que fAzer pArA gArAntIr e fAcILItAr o

exerccIo LegAL dA AtIvIdAde de poLcIA
judIcIrIA mILItAr e o prprIo controLe
externo dessA AtIvIdAde peLos memBros
ou rgo com AtrIBuIo pArA tAL, dIAnte
do desconhecImento e dA crtIcA?

Divulgar e esclarecer a sociedade e os operadores do

Direito sobre estas atividades. Estabelecer convnios com faculdades para garantir, ao menos, palestras ou cursos sobre o
assunto. Divulgar notas ministeriais explicativas imprensa antes
de operaes de maior monta que sejam realizadas sob o
90

5.2.7 como fAzer com que o cIdAdo cIvIL e

o mILItAr sAIBAm como representAr pArA
que hAjA Aes de controLe externo
dA poLcIA e, AssIm, Ajudem no controLe
externo dA AtIvIdAde poLIcIAL dAndo
InformAes, fAzendo denncIAs
recLAmAes e sugestes?
como deve ser A progressIvIdAde dos
mtodos de ABordAgem poLIcIAL?
e quAnto A ArmAs no LetAIs?
como devemos exAmInAr esses mtodos?
os currcuLos dAs escoLAs mILItAres
Atendem suA AtIvIdAde fIrme e
efIcIente, mAs com respeIto cIdAdAnIA?
quAIs As condIes de trABALho dos
poLIcIAIs (treInAmento, ArmAmento,
cApAcItAo, trAtAmento receBIdo dos
superIores e governo)?
como AperfeIo-LAs?

As pginas de internet dos Ministrios Pblicos podem ser

esclarecedoras em relao a tais procedimentos, informando direitos, garantias e formas de exerc-los. Recomendaes podem
ser feitas s autoridades policiais judicirias para que disponibilizem servios de ouvidoria na internet e/ou com uso de telefones
0800. Podem ser requisitados os currculos das escolas de formao de todos os nveis a fim de ver se atendem s necessidades de formas de abordagem, respeito aos direitos humanos,
uso de armas no letais, bem como estabelecidos convnios. As
condies de trabalho e treinamento dos policiais podem ser
monitoradas, tudo visando a uma atuao respeitvel e eficiente.

91

cApTUlO V

controle externo da atividade policial judiciria militar pelo

Ministrio Pblico, bem como recomendaes prvias aos executores das aes de policia judiciria que visem a prevenir excessos, abusos e crimes.

cApTUlO V

5.2.8 como evItAr os retArdos e os

prejuzos decorrentes de dIretrIzes e
ordens de comAndo que dIfIcuLtAm A
trAmItAo AdequAdA?
como evItAr normAs InternAs que
prejudIquem A AtIvIdAde de poLcIA
judIcIrIA mILItAr e dIfIcuLtem o seu
controLe externo? como sABer se houve
modIfIcAes essencIAIs nos Autos A ttuLo
de correes de formA e contedo?

Cremos que em uma primeira fase possamos recorrer s

recomendaes e orientaes. Recomendao sobre prazo de
realizao, soluo e remessa de inqurito penal militar, por
exemplo, foi feita em 2008 aos Comandos das Foras Armadas
pelo Ministrio Pblico Militar, diante do relato, por membros, de
que alguns inquritos demoravam longos perodos para serem
remetidos pelas autoridades militares, com prejuzo para a apurao da verdade real. Feita a orientao pelo mtodo amigvel,
e de forma bem clara e didtica, nada resta a fazer seno adotar
medidas penais e nos termos da Lei de Improbidade
Administrativa. Se o inqurito sofrer modificaes irregulares ou
ilegais e que prejudiquem informaes essenciais coisa difcil
de prevenir, mas que se constatada pode ser combatida com as
medidas repressivas citadas. O inqurito civil pblico, o Termo de
Ajustamento de Conduta - TAC e a ao civil pblica so essenciais aos Ministrios Pblicos dos Estados para soluo deste e
de outros problemas.

5.2.9 como LocALIzAr cAdA umA dAs unIdAdes

prIsIonAIs? como reALIzAr Inspees em
LocAIs to dIfusos? como evItAr que
A prIso j estejA prepArAdA pArA
Inspeo? como gArAntIr que os
mILItAres conheAm os corretos
procedImentos com os presos?

92

5.2.10 como gArAntIr que As

corregedorIAs Atuem sempre de formA
posItIvA, fAcILItAndo A justIA e
A descoBertA dA verdAde reAL?
como usAr essA cArActerstIcA
centrALIzAdA como emBrIo de rgos
centrALIzAdos de poLcIA
judIcIrIA mILItAr?

Requisies de dados sobre procedimentos em andamento, relatrio de informaes e denncias recebidas, e recomendaes podem ser mtodos teis, mas convnios e capacitao
de pessoal aps discusses com participao do Ministrio
Pblico e das instituies militares podem dar origem a rgos de
polcia judiciria militar mais centralizados, o que poderia ser um
resultado mais desejvel, efetivo e til. No caso das Foras
Armadas, um estudo estatstico e discusses poderiam sugerir os
escales em que haveria a necessidade de sediar tais rgos
centralizados.
93

cApTUlO V

A lista de unidades que possuem prises deve ser requisitada a cada comando respectivo. Uma suposta omisso de dados
pode ser apreciada em seu contexto. A inspeo em locais to
difusos pode ser planejada com antecedncia e apoio da
administrao dos Ministrios Pblicos para adequao do tempo
e dos meios. Modelos de termos de inspeo podem ser propostos e discutidos em cada Ministrio Pblico, para uma padronizao e futuro aperfeioamento das prises e do tratamento aos
presos. As inspees de surpresa mas sem exageros em horrios
(exceto diante de indcios veementes de irregularidades especficas) so a melhor forma de evitar que se prepare a priso para
o inspecionador. Recomendaes, palestras e incluso do assunto em currculos, como em outros casos, parecem ser a
melhor forma de garantir que os militares conheam os corretos
procedimentos com os presos. Em 2008, por exemplo, o
Ministrio Pblico Militar chegou a recomendar aos comandos
das Foras Armadas sobre uso de algemas, tratamento, direitos,
garantias e deveres do presos na forma da Lei (art. 234 do CPM)
e convenes.

cApTUlO V

5.2.11 quAnto Ao controLe de ArmAs

peLo exrcIto, como controLAr os
regIstros exIstentes e os que esto
AIndA em AndAmento? como gArAntIr os
dIreItos de esportIstAs e profIssIonAIs
sem prejuzo dA fIscALIzAo rIgorosA de
produtos controLAdos? como conseguIr
que sejAm fIxAdos prAzos pArA emIsso
ou IndeferImento de documentos peLo
servIo de fIscALIzAo de produtos
controLAdos?

O convnio poderia ser uma forma til de disponibilizao

de informaes essenciais para o controle externo desta atividade
pelo Ministrio Pblico Militar, com disponibilizao para consulta
ministerial dos registros efetivados e de todos os que deram
entrada e que ainda esto em andamento. As medidas e exigncias legais merecem uma dura observao, um atendimento perfeito, uma fiscalizao rigorosa de produtos controlados,
essencial para a sociedade. No entanto os indivduos e pessoas
jurdicas que requererem documentos e registros destes rgos
merecem um atendimento eficiente com deferimento ou indeferimento em prazos razoveis e fixados em norma, bem como uma
ouvidoria e possibilidade de acesso ao Ministrio Pblico para
relatar problemas que existirem. Tudo isto poderia estar dentro do
contexto de convnio inicialmente proposto, sem prejuzo do uso
de recomendaes e requisies onde e quando necessrio.

5.3 concLuses
Sem prejuzo das aes de controle externo em geral, no
que couberem, h necessidade de algumas aes especficas no
controle externo da atividade policial militar e policial judiciria
militar:
a. Divulgao, nas pginas de internet dos Ministrios
Pblicos e na mdia em geral, das principais atividades de
94

95

cApTUlO V

controle externo da atividade policial, esclarecendo-as e explicitando os meios para a sociedade relatar a ocorrncia de abusos,
irregularidades e problemas em geral;
b .Celebrar convnios ou termos de cooperao entre os
Ministrios Pblicos e instituies militares para participao dos
Ministrios Pblicos dos Estados em cursos prticos e palestras
sobre a atividade policial judiciria militar, na elaborao de currculos e acompanhamento da formao, treinamento e aperfeioamento dos militares, bem como para criao de rgos
centralizados de polcia judiciria militar, ou com aproveitamento
das corregedorias de policia para tal fim, sendo recomendvel a
existncia de um corpo de oficiais bacharis em direito e/ou com
formao ou treinamento em investigao e com dedicao
exclusiva s atividades de polcia judiciria militar;
c. Utilizar constantemente as requisies e a recomendao prevista na Lei Complementar n.75 e Lei n. 8.625/93, especialmente com fins didticos e, dentre outras coisas, para:
c.1. que todas as autoridades policiais judicirias militares
previstas no artigo 7 do Cdigo de Processo Penal Militar
informem imediatamente a instaurao de inqurito penal militar,
a lavratura de autos de priso de flagrante e, evidentemente, a
priso de qualquer pessoa, permitindo, assim, o controle externo;
c.2. que as punies disciplinares contenham narrativa do
fato (no s do artigo violado), para permitirem a fiscalizao, e
que aquelas que estiverem descritas, de forma semelhante, tanto
como transgresso quanto como crime devem ser investigadas
por meio de inqurito penal militar ou com lavratura de autos de
priso de flagrante, sem prejuzo de medidas administrativas
regulamentares, quando exigidas;
c.3. explicar detalhes sobre investigao envolvendo prazos, preservao de local de crime, percias, testemunhas, direitos
e garantias na investigao e outros aspectos complexos podem
ser teis para orientar o procedimento do pessoal militar;
c.4. prevenir abusos e crimes em operaes de grande
porte ou mais ostensivas de polcia judiciria militar;
c.5. garantir a fiscalizao rigorosa e eficiente de produtos
controlados e de locais onde existem explosivos e produtos
perigosos (no s os regulares, mas principalmente os irregulares), obter dados de produtos j cadastrados e com cadastro
em andamento e garantir a eficincia e o atendimento correto a

cApTUlO V

indivduos e empresas que necessitam dos servios de fiscalizao de produtos controlados com observao de prazos razoveis, fixados em normas, para concesses e indeferimentos
e possibilidade de registro e resposta a reclamaes, tudo isso
sem prejuzo do sempre eficiente estabelecimento de convnios;
c.6. esclarecer a forma de tratamento, direitos e deveres
dos presos militares (disciplinares, condenados e disposio da
justia) e estabelecer os padres mnimos para os estabelecimentos prisionais militares, e para obter a lista dos j existentes
com o fim de planejar adequadamente as inspees.
d. Celebrar convnios para obteno, pelos Ministrios
Pblicos dos Estados, de dados atualizados das Corregedorias e
outros rgos com atuao disciplinar sobre procedimentos em
andamento, relatrio de informaes e denncias recebidas;
e. Nos crimes dolosos contra a vida praticados por militar
em servio contra civil, o inqurito penal militar deve ser feito pela
polcia judiciria militar, com remessa nos termos do artigo 82 do
Cdigo de Processo Penal Militar.

96

cApTUlO VI

Fluxograma: Efetivao do
Controle Externo da Atividade Policial
pelo Ministrio Pblico brasileiro

97

98

cApTUlO VI

cArtA de BrAsLIA

1)A atividade policial essencial promoo da segurana

pblica e, portanto, efetivao dos direitos fundamentais previstos na Constituio. Para tanto, deve haver uma atuao profissional, pautada na eficincia e no respeito aos direitos
fundamentais dos cidados.
2) necessria a valorizao da carreira policial, com remunerao digna e condies de trabalho adequadas, em especial
treinamento peridico, equipamentos, recursos humanos suficientes, carga horria adequada e proteo ao risco inerente
atividade.
3)A atividade policial potencialmente violenta, por fazer
uso da fora em nome do Estado, devendo existir mecanismos
estritos de controle externo e interno desta atividade, com
Corregedorias de Polcia independentes, visando evitar a ocorrncia de desvios de conduta dos policiais, eventuais casos de
impunidade ou de interferncias indesejveis na atividade
correcional.
4)As instituies policiais devem atuar com transparncia e
prestar contas de seus atos sociedade. Isso significa que todo
cidado possui o direito de, aps a realizao de qualquer diligncia, questionar aos rgos de controle competentes a legalidade
e legitimidade da conduta policial, bem como possui o direito de
receber uma resposta clara sobre sua reclamao, mesmo que a
conduta policial seja legal. Em caso de conduta policial ilegal, o
cidado possui o direito de ser informado acerca das providncias
99

ANeXO

Os membros do Ministrio Pblico presentes ao Simpsio

Sociedade Civil e Fiscalizao da Violncia Policial, ocorrido de
18 a 20 de junho de 2008, no auditrio do MPDFT, em Braslia/DF,
aprovam, aps amplo debate ao final do referido simpsio, os
seguintes enunciados que sintetizam diretrizes de recomendvel
implementao por parte dos Ministrios Pblicos, instituies
policiais e sociedade civil.

ANeXO

adotadas para a apurao dos fatos e da eventual punio ou das

consequncias para o policial que infringiu a norma.
5) recomendvel que as instituies policiais criem
mecanismos estritos de controle do uso da fora, estabelecendo
em atos normativos internos, da forma mais minuciosa possvel,
sem prejuzo de clusulas genricas ao final, as hipteses que
autorizam o emprego de fora, como, por exemplo, situaes que
justificam revistas pessoais, procedimentos para abordagens,
regras para uso de fora aps resistncia, regras para uso de
armas de fogo e algemas. Essas normas devem ser objeto de
treinamento peridico e devero ser levadas em considerao
para aferir a legalidade da conduta.
6)Os crimes cometidos contra policiais devem ter pronta
apurao e acompanhamento prioritrio por parte do Ministrio
Pblico.
7) recomendvel que os Ministrios Pblicos organizem a
atuao de seus Membros, em Promotorias Especializadas,
Ncleos ou Coordenaes, fornecendo-lhes recursos materiais e
humanos e condies para o exerccio do controle externo da
atividade policial, articulando-se estreitamente com os demais
rgos de execuo do Ministrio Pblico em matria criminal e
do exame da probidade dos atos administrativos de policiais.
8)Os rgos ministeriais especializados no controle externo
da atividade policial devem ter estrutura para pronta recepo das
reclamaes dos cidados sobre condutas policiais, criando um
procedimento interno para esclarecer os fatos e fornecer uma
resposta ao cidado.
9) recomendvel que esses rgos ministeriais elaborem
relatrio anual de suas atividades, com estatsticas das reclamaes recebidas, quantidade de processos solucionados, quantidade de processos arquivados, quantidade de propostas de
acordos processuais penais, quantidades de condenaes, quantidades de absolvies, todas especificando as espcies de
crimes ou desvios a que se referem. recomendvel que haja
publicidade desse relatrio, preferencialmente disponibilizandoo em stio eletrnico do rgo ministerial, para acompanhamento
pela sociedade civil das atividades desempenhadas. Se possvel,
esse relatrio deve contar os dados das vtimas.
10)Os rgos ministeriais especializados no controle exter100

101

ANeXO

no da atividade policial devero realizar inspees peridicas nas

instituies policiais, de forma a reconhecer prticas tendentes ao
cometimento de atos de desvio policial, e recomendar as medidas
cabveis para correo destes procedimentos.
11) recomendvel que os rgos ministeriais especializados no controle externo da atividade policial promovam reunies
peridicas com as instituies policiais e com organizaes
ligadas defesa de direitos humanos, destinadas a discutir estratgias para implementar as alteraes necessrias ao aperfeioamento constante da atividade policial. Quando necessrio,
o Ministrio Pblico deve expedir recomendaes e promover a
ao civil pblica por ato de improbidade administrativa, bem como aes civis pblicas para a defesa dos interesses difusos e
coletivos ou individuais homogneos vinculados Segurana
Pblica.
12) recomendvel que as diligncias policiais que envolvam leso integridade fsica ou disparo de arma de fogo
sejam sempre objeto de registro, consignando-se todas as testemunhas envolvidas, com imediata comunicao ao Ministrio
Pblico.
13) recomendvel que os rgos de controle interno
criem mecanismos para reviso peridica do padro de conduta
dos policiais, como quantidade total de diligncias, quantidade de
envolvimentos em diligncias com leso integridade fsica, com
emprego de arma de fogo ou com vtima fatal e quantidade de
reclamaes de atuao, identificando preventivamente possveis
desvios e tomando as medidas cabveis para evitar eventual
reiterao.
14)Conforme recomendao da ONU (Relatrio de Philip
Alston de Novembro de 2007, item 21.f), recomendvel que o
Ministrio Pblico tenha uma postura ativa durante os procedimentos de investigao de mortes praticadas no exerccio da
atividade policial. Quando necessrio, o Ministrio Pblico deve
instaurar procedimentos independentes de investigao.
15) recomendvel que os rgos de controle interno e
externo criem mecanismos para apurar de forma satisfatria
infraes funcionais como tratamento com palavras agressivas,
discriminao durante a atuao, humilhao em pblico, vias de
fato desnecessrias, assdio moral ou sexual, retaliao contra

ANeXO

reclamaes da atividade ou recusa de identificao do policial

ao cidado aps a diligncia.
16)Ressalvada a responsabilidade criminal, para desvios
policiais cometidos sem leso integridade fsica ou que no
importem em sria violao dos deveres funcionais, recomendvel a criao de programa de mediao, por profissional
capacitado, no qual as partes envolvidas no conflito possam
refletir sobre suas condutas, incrementar a compreenso
recproca, tenham espao livre para eventual retratao de seus
atos, e recebam oportunidade de sanar eventuais falhas (com
cursos de capacitao, reciclagem ou semelhantes), recebendo,
quando necessrio, auxlio psicolgico.
17) recomendvel que a polcia judiciria envide esforos
para que todos os interrogatrios sejam filmados, como forma de
proteo do interrogado e da lisura do procedimento policial.
18) recomendvel maior interao entre instituies de
controle interno e externo e a sociedade civil, especialmente
atravs de um espao de dilogo constante por meio dos veculos
de mdia, das Organizaes No-Governamentais envolvidas na
fiscalizao da atividade policial e da comunidade organizada. O
relacionamento com a mdia deve levar em considerao o princpio da presuno de inocncia, a preservao da imagem do
investigado e a necessidade de prestao de contas sociedade
pelas Corregedorias e Ministrio Pblico de suas atividades de
controle interno e externo.
19) recomendvel a realizao de trabalhos educativos
com a comunidade, para conscientizao de seus direitos como
cidado e seus deveres para com as autoridades policiais e
esclarecimento dos procedimentos necessrios para realizar
eventual reclamao de uma conduta policial. Este trabalho deve
ser realizado em instituies educacionais, perante Organizaes
No-Governamentais, lideranas comunitrias locais, rgos
pblicos ligados efetivao da cidadania e perante as
instituies policiais.
20)No admissvel a priso para averiguao, ou seja, a
limitao da liberdade de locomoo de uma pessoa sem ordem
judicial ou fora da situao de flagrante (ao menos sem uma dvida razovel sobre a existncia de uma situao de flagrante). No
admissvel a priso pelo simples fato de uma pessoa no estar
102

103

ANeXO

portando documento de identificao. A conduta de algemar, ou

colocar uma pessoa no interior de viatura sem o consentimento
desta, nas condies acima mencionadas, configura ato de priso
(abuso de autoridade). Os rgos de controle interno e externo
devem tomar as medidas cabveis para evitar a prtica de tais
atos.
21) recomendvel que o MP, no exerccio da atividade de
controle externo, dedique especial ateno s ocorrncias
policiais envolvendo requisio de laudos tcnicos e apreenso
de objetos, principalmente armas e entorpecentes, especialmente
no que respeita necessria instaurao do procedimento investigatrio apropriado e quanto ao armazenamento e destino
destas.
22)Deve haver maior controle sobre a quantidade de ocorrncias policiais que no geraram instaurao de procedimento
de investigao. A circunstncia de no ser conhecida a autoria
no impede a instaurao de inqurito policial.
23)O Ministrio Pblico e suas associaes devem
trabalhar para o aperfeioamento da legislao ligada efetivao de mecanismos de controle da atividade policial. Em especial, merece reviso a Lei de Abuso de Autoridade, elevando a
pena para as situaes mais graves de abuso de autoridade que
no cheguem a configurar crime de tortura. O tipo penal de crime
de tortura merece ser alterado para que se avalie apenas a conduta e o dolo de causar sofrimento fsico, sem meno intensidade do sofrimento fsico e sem anlise do elemento subjetivo
diverso do dolo (consistente na finalidade de ministrar castigo).
A lei deve prever sanes para o retardamento das apuraes e
o no atendimento das recomendaes e requisies do
Ministrio Pblico em sede de controle externo. Tambm objeto
de preocupao a norma do pargrafo sexto do artigo 209 do
CPM, que estabelece que as leses corporais levssimas
configuram apenas transgresso disciplinar.
24) As instituies envolvidas na persecuo penal devem
estabelecer mecanismos para a tramitao direta dos inquritos
policiais e outros procedimentos investigatrios entre Ministrio
Pblico e as instituies policiais.
25) recomendvel que as Corregedorias do Ministrio
Pblico criem regras e mecanismos para fiscalizar o efetivo exer-

ANeXO

ccio do controle externo da atividade policial, como, por exemplo,

necessidade de encaminhamentos peridicos de relatrios de
visitas s Delegacias de Polcia e Unidades da Polcia Militar e do
Corpo de Bombeiros Militar, apresentando relatrio qualitativo de
atividades de controle externo, dentre outros.
26) recomendvel que o Ministrio Pblico acompanhe a
elaborao e a execuo da poltica local de segurana pblica
de modo a garantir a correta distribuio de recursos humanos e
materiais, bem como a eficincia e eficcia dos servios prestados.
27)O Ministrio Pblico deve fiscalizar os editais de concurso pblico para ingresso nas carreiras policiais.
28) recomendvel que o Ministrio Pblico zele para que
toda medida cautelar de mbito criminal, dada sua natureza
instrumental, esteja vinculada a procedimento investigatrio
formal e previamente instaurado.
29) recomendvel que os Ministrios Pblicos Federal,
dos Estados e do Distrito Federal realizem gestes junto s
respectivas Casas Legislativas para alterao legal visando a incluso do Ministrio Pblico, OAB e representantes da sociedade
civil organizada, nos Conselhos Superiores das Polcias e/ou
rgos responsveis pela imposio de sano disciplinar por
desvios de conduta de policiais, visando conferir-lhes maior
transparncia, credibilidade e controle social.
Os membros do Ministrio Pblico presentes ao Simpsio
se comprometem a trabalhar no sentido de efetivar estas
proposies destinadas a profissionalizar sua atuao.
Braslia, 20 de junho de 2008.

104

105

ANOTAeS

106

ANOTAeS

107

ANOTAeS

108

ANOTAeS