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Ttulo original: REPENSANDO EL ESTADO PARA EL DESARROLLO SOCIAL: Mas All de Dogmas y Convencionalismos
Bernardo Kliksberg
Capa: DAC
Preparao de originais: Sandra T. Valenzuela
Reviso: Agnaldo Alves de Oliveira
Composio: Dany Editora Ltda.
Coordenao editorial: Danilo A. Q. Morales
ISBN: 85-249-0677-4
Coleo
Questes da Nossa poca
Volume 64
Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5. Anotao final . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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APRESENTAO
O prembulo da Constituio da Unesco um
documento de quase cinqenta anos j alertava,
com razovel antecedncia, para o fato de que o
crescimento econmico indispensvel, mas no
suficiente, que o desenvolvimento poltico indispensvel, mas tampouco suficiente, e que a solidariedade moral e intelectual da humanidade o
fundamento insubstituvel para a paz e a segurana
coletivas.
A Unesco preocupava-se, naquela poca, com o
desenvolvimento social. Hoje, seu Diretor-Geral,
Federico Mayor, vem advertindo que temos, acima
de tudo, o clamor de uma realidade que nos diz
ser o crescimento econmico algo necessrio, mas
que deve, tambm, incorporar, indubitavelmente, a
perspectiva social e o longo prazo.
Por conseguinte, esta organizao, preocupada
com o desenvolvimento humano como referncia
fundamental de seus esforos, empreendeu inmeras
iniciativas em matria social, participou ativamente
de esforos multiinstitucionais de todo tipo, vinculados ao tema, e vem estimulando, sistematicamente,
a criao de espaos de anlise e produo de
polticas sobre esse campo crucial. Atendendo a
este ltimo aspecto, criou um programa internacional
Gesto das transformaes sociais destinado
a contribuir, a partir de diversos ngulos, para o
exame das mudanas atuais e necessrias, e para
administr-las adequadamente.
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UM FINAL DE SCULO COM
UM CENRIO SOCIAL
INQUIETANTE*
A humanidade chega ao final do sculo XX com
progressos de enorme grandeza e profundidade em
suas capacidades cientficas, tecnolgicas e produtivas. Produzem-se rupturas epistemolgicas simultneas em numerosos campos do conhecimento, que
esto gerando modelos conceituais renovados para
se compreender os fenmenos, e uma nova onda
de tecnologias, baseadas em conhecimento de amplssimas possibilidades. Os progressos em campos
como as telecomunicaes, a microeletrnica, a
biotecnologia, a cincia dos materiais, as mquinas-ferramentas, a informtica e a robtica, entre
outros, esto transformando as matrizes produtivas
bsicas. A possibilidade potencial de produzir bens
e servios foi expandida e multiplicada com grande
rapidez. Ao mesmo tempo, h uma revoluo das
expectativas. Por toda parte comearam a se espalhar
os sistemas de base democrtica, onde a populao
pode escolher seus representantes, e h uma exi* Os pontos de vista expostos neste trabalho so os do autor
e no representam, necessariamente, os das organizaes onde
desempenha suas atividades.
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na Cpula Mundial de Copenhague por uma Comisso composta por grandes personalidades e presidida pelo ex-presidente do Chile, Patricio Aylwin,
indica a esse respeito: Os pobres, em geral, no
so os reponsveis por sua situao. Muitos deles
so pessoas esforadas, que conseguiriam superar
essa condio se contassem com um mnimo de
apoio ou se as condies gerais do pas fossem
melhoradas10.
Diante da persistncia e agravamento do problema, esto surgindo iniciativas em busca de solues,
novas linhas de pesquisa e reflexo, que conduzem
a questionamentos bsicos do papel e da estruturao
do Estado. Abordaremos, a seguir, estas novas
tendncias do debate. Nossa anlise posterior deter-se- na questo que elas colocam sobre qual
deveria ser o papel do Estado no campo social,
no mundo em desenvolvimento. Identificado este
papel, refletiremos sobre princpios para o redesenho
institucional e do Estado, em razo de tal papel,
e o tipo de gerncia mais indicada para uma
performance efetiva do Estado na rea social, e
faremos um comentrio final. A anlise ter um
carter exploratrio e se prope, principalmente, a
chamar a ateno sobre a necessidade de renovar,
substancialmente, os contedos da agenda de discusso sobre estes assuntos.
10. BID, CEPAL, PNUD. Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social, 1995.
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AS NOVAS TENDNCIAS DO
DEBATE SOBRE O
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Shadid Javed Burki, um dos vice-presidentes do
Banco Mundial, destacou, recentemente: A situao
dos pobres, dos 20% mais pobres, no est melhorando. Isto vale, principalmente para o caso de
duas regies: Amrica Latina e frica11. A persistncia e agravamento dos problemas sociais, e
a exigncia generalizada por sua soluo, que teve
seu epicentro na Cpula Social de Copenhague,
estimulou um amplo debate, que rev uma a uma
a maioria das premissas em que se baseava a ao
vinculada com o social, nas ltimas dcadas. O
novo debate parte da sensao de impotncia
diante da falta de respostas nos modelos que, no
papel, trariam solues efetivas; diante de seus
resultados limitados, cresce a tendncia para impugnar aspectos bsicos de sua prpria validade e
para buscar modelos de anlise alternativos, que
possam ser mais fecundos12. Entre as linhas de
11. Shadid J. Burki. Dissertao no Foro de Dilogo Interamericano. Washington, jun. 1996.
12. Federico Mayor destaca: Enquanto se realizam progressos
no mbito conceitual, sobretudo na definio do que deva ser o
desenvolvimento humano duradouro na prtica, os objetivos eco-
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QUADRO 2
Participao da populao na renda nacional (em %)
Populao
Sudeste
Leste
frica
Amrica
Asitico
Asitico
Latina
1 quintil
8,1
6,6
6,0
3,3
2 quintil
12,2
11,4
8,2
7,2
3 quintil
16,1
16,6
11,5
11,9
4 quintil
21,8
24,9
18,5
19,8
5 quintil
42,0
40,4
55,9
57,9
Coef. Gini
0,31
0,32
0,44
0,49
Os quintiles seguem a ordem crescente de renda.
Fonte: Weawer J. e R. Sprout in: Michael Rock, 25 years
of economic development revisited, World development, v.
21, n. 11, 1993.
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perspectiva de sociedades democrticas, so necessrias para que o crescimento econmico possa ter
bases firmes. Assim, James Wolfenshon afirmou:
Sem desenvolvimento social paralelo, no haver
desenvolvimento econmico satisfatrio23. O BID
destaca, com respeito ao caso da Amrica Latina:
As persistentes brechas sociais na acumulao de
capital humano incrementaram a grande proporo
de pessoas que vivem na pobreza e a distribuio
sumamente desigual da riqueza na regio. Estas
brechas sociais continuam limitando a produtividade
e o crescimento econmico regional, e atrasam os
processos de democratizao e modernizao dos
Estados24.
Confirma-se a viso de que existe uma brecha
a ser preenchida em ambas as direes, sem as
quais o prprio desenvolvimento fica altamente
vulnervel. imprescindvel que exista crescimento
econmico, estabilidade monetria, equilbrios econmicos e financeiros, sem o que no haver meios
para se apoiar o desenvolvimento social; no entanto,
por sua vez, eles no sero sustentveis a mdio
e longo prazo sem que se produza um desenvolvimento social ativo. Esta viso abre a possibilidade
de polticas alternativas no senso comum convencional, que hoje comea a se esboar. Assim,
Amartya Sen considera que existem, por um lado,
23. James D. Wolfensohn. El gasto social es clave. Buenos
Aires, Clarn, 23 de fev. 1996.
24. BID. Progreso econmico y social. Informe 1996.
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REPENSANDO O PAPEL
DO ESTADO
Uma abordagem usual do tema de como redesenhar o Estado para facilitar e promover o desenvolvimento social passa por trabalhar diretamente
sobre suas estruturas organizacionais, tornar eficiente
sua gesto e incorporar tcnicas modernizantes.
Trata-se de aspectos de imprescindvel processamento, mas h uma necessidade prvia. preciso
discutir, antes de tudo, qual a funo que se deseja
para o Estado nos pases em desenvolvimento, neste
final de sculo. As mudanas e modernizaes
tcnicas, absolutamente necessrias, no podem ser
escolhidas de forma abstrata ou a partir da oferta
de tecnologias do mercado. Devem existir critrios
de escolha dirigidos pela idia central de que, dada
uma funo determinada a ser cumprida pelo Estado,
qual seria o tipo de tecnologia mais apropriada
para possibilitar que ele cumpra, com a maior
eficincia possvel, essa funo. A discusso tecnocrtica pura simples sobre a reforma do Estado
para o desenvolvimento social deveria ser superada
por um debate mais amplo que, partindo dos novos
posicionamentos com respeito aos modelos de desenvolvimento, extraia concluses sobre quais seriam os papis do Estado desejvel, e a partir
da, procurar elaborar critrios tcnicos para dot-lo
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vernamentais, antes, ao contrrio. Com efeito, ressalta: Se os sinais difundidos pelo mercado esto
baseados em uma distribuio muito desigual da
terra, de outros ativos e de renda, o sucesso do
mercado em responder a tais sinais o que est
provocando o problema. Relata que Amartya Sen
analisou grandes bolses de fome e mostrou que,
muitas vezes, a disponibilidade total de alimentos
era adequada, mas o poder de compra de grupos
particulares da populao pobre havia declinado.
Nessas condies, o mercado era muito bem-sucedido em seus indicadores, incentivos e aplicaes,
enquanto a populao estava faminta. Do mesmo
modo, indica que so os governos bem-sucedidos
em perseguir os auto-objetivos de seus funcionrios
que tm levado a resultados destrutivos, amplamente
criticados38.
Dadas as funes mencionadas como desejveis,
como dotar o Estado das capacidades institucionais
e de gesto para lev-las a cabo? Qual seria o
perfil de um Estado inteligente no campo social?
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LINHAS DE TRABALHO PARA
O REDESENHO DO ESTADO
NO CAMPO SOCIAL
No mundo em desenvolvimento, foram realizadas
grandes reformas do Estado na rea social, no
mbito dos processos de ajuste macroeconmico.
O perfil bsico dessas reformas o que descreve
Fernando Zumbado, numa caracterizao que pode
ser estendida a diversos pases: At o presente, a
reforma social foi o produto das exigncias feitas
pelos programas de estabilizao e pelo ajuste de
estruturas econmicas. Neste sentido, infelizmente,
a reduo efetiva do gasto pblico social e o
desmantelamento dos servios ineficientes desempenhou um papel determinante no aumento da
pobreza. Tardou-se muito na apresentao de programas alternativos mais eficazes39.
Destas reformas surgiu um Estado ps-ajuste,
que parece ter srias limitaes e fraquezas institucionais e de gesto para poder exercer papis
como os que foram delineados no item anterior.
preciso reconstruir o Estado na rea social para
que as funes mencionadas possam ser executadas
39. Fernando Zumbado. En el camino del desarrollo humano,
PNUD.
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Karin Stahl: Conduzir uma poltica de descentralizao sem assegurar os recursos dos municpios
e sem uma compensao financeira entre as regies
ricas e as pobres, pode agravar, por acrscimo, as
desigualdades regionais e, com isso, tambm as
desigualdades sociais, fomentando, assim, uma deteriorao maior do sistema estatal de servios
sociais, sobretudo nos municpios mais pobres42.
Outra dimenso relevante a relacionada com a
capacidade institucional e de gesto das entidades
para as quais se descentraliza. Se suas capacidades
so fracas, como se pode esperar em princpio, e
no se realizar um esforo sustentado para desenvolv-las, os servios correm srios riscos. Entre
outros aspectos, numerosos municpios dos pases
em desenvolvimento apresentam carncias de profisses orgnicas no servio civil, instrumento-chave
para essa gesto eficiente. Ilustrando o problema,
uma pesquisa na Colmbia, onde se produziu um
amplo movimento descentralizador, evidenciou que
85,5% dos municpios, que abrangem 43,5% da
populao, no tinham as capacidades para enfrentar
as tarefas encomendadas43. Um estudo que abrangeu
16 pases da Amrica Latina procurou medir a
capacidade de gesto dos municpios, atravs dos
seguintes indicadores: Existncia de unidades que
42. Karin Stahl. Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin de la crisis. Nueva Sociedad, maio-jun. 1994.
43. Vivas, R., Parra, Sandoval R. Hacia la municipalizacin
de la educacin en Colombia. ILPE, LC/IP/R81, 1990.
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ANOTAO FINAL
Cinzentas so as teorias, verde a rvore de
ouro da vida, dizia Goethe. De fato, diversos
modelos tericos sucumbiram diante da realidade,
ou esto altamente questionados por ela, no mundo
em desenvolvimento, nas ltimas dcadas. As aproximaes centradas numa viso mecanicista, a qual
remete a soluo dos agudos problemas sociais
vivenciados neste mundo para um futuro imaginrio,
construdo atravs de um suposto derrame do
crescimento, no tiveram constatao emprica nos
fatos. Pelo contrrio, conduziram a uma marginalizao sistemtica da poltica e da gesto social,
que contribuiu para o agravamento dos problemas.
Associadas a uma viso errada, que considera a
iniqidade como fator favorvel ao crescimento,
negada totalmente pelo caso do Sudeste Asitico e
outras sociedades, e pelo relegamento do capital
humano e do capital social, levaram a um abandono
profundo do social. A marginalizao do social tem
inmeras conseqncias de grande impacto. No
plano macroeconmico, gera fortes bloqueios para
as possibilidades de crescimento sustentado. Adiamento da educao, sade, nutrio, enfraquecimento da famlia e aumento da insegurana pessoal
so processos que minam as bases para o crescimento, repelem investimentos, obstruem o avano
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pases latino-americanos, indica que, embora a grande maioria da populao esteja a favor do sistema
democrtico, apenas 27% dos entrevistados se dizem
satisfeitos com o funcionamento da democracia.
Como indicam as concluses, esta insatisfao se
produz porque os povos esperam que o sistema
solucione os problemas que eles identificam como
prioritrios, e em primeiro lugar, percebe-se um
importante problema de emprego, que segue acompanhado do problema dos baixos salrios63.64
Igualmente, a afirmao de uma antinomia Estado
versus Mercado, e a conseqente postulao de um
Estado mnimo, esto sendo seriamente questionadas
pelos dados da realidade.
Baseando-se nisso, o novo debate est propondo
que apenas a ampla soma de Estado mais mercado
mais sociedade civil, em todas as suas expresses,
o que tem permitido resultados melhores na
Histria recente. O Estado mnimo ou ausente no
parece dar soluo aos problemas sociais e, em
geral, nimo para um desenvolvimento sustentado.
Ganha peso crescente a idia de um Estado inteligente, com intervenes estratgicas, de alta eficincia. Merilee Grindle ressalta que surgem indcios
de que ...s os Estados podem prover um conjunto
de condies essenciais para o desenvolvimento
63. Encuesta Latinobarmetro 1996.
64. Um enfoque repleto de sugestes sobre governabilidade e
desenvolvimento colocado por Joan Prats em: Gobernabilidad
y globalizacin. ESADE, 1996.
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que transcorre sem polticas sustentadas de investimento em educao e sade, sem revises da
eqidade, sem servios pblicos sociais eficientes
e de alta qualidade, significa duros impactos regressivos nas condies bsicas de vida de extensos
e sofridos setores do mundo em desenvolvimento,
e a prolongao de uma excluso social injustificvel.
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