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"Los informes enumeran el mal

manejo forestal de la parte alta de


la ciudad, problemas histricos
de accesibilidad dificultada por la
topografa, deficiente infraestructura
de conectividad y regulacin
de normativas urbansticas para
desarrollo de asentamientos".

Fotografa: carpediem.28_50 - flickr (2014)

Camilo Arriagada

Revista Territorio FAU n 01 (2014) pp. 50 - 57

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile

La gestin urbana y el incendio de Valparaso:


algunas lecciones de poltica pblica regional y
urbana
Por Camilo Arriagada 1

I. Introduccin

1 Profesor asociado Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Ha sido consultor de


CE!DE, CEPAL ONU y diferentes organismos pblicos. Ha dictado conferencias en varias universidades
de Europa y Latinoamrica. Fue jefe de estudios del MINVU 1998-2008. Autor de diversos libros.

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Los informes enumeran el mal manejo forestal de la parte alta de la ciudad, problemas
histricos de accesibilidad dificultada por la topografa, deficiente infraestructura de conectividad
y regulacin de normativas urbansticas para desarrollo de asentamientos, ausencia de obras
de mitigacin y prevencin de riesgos urbanos asociados a topografa y falta de un territorio
de amortiguacin de la propagacin de incendios. A la fecha de este trabajo, la respuesta del
Gobierno central, por mandato de la Presidente Bachelet, ha sido importante en trminos de
disear un plan de inversiones multisectorial y movilizar el componente puntual de emergencia.
Sin embargo, la revalorizacin de la planificacin metropolitana de la ciudad puerto no ha sido
manifiesta y las cuestiones de agencia y gobernanza que impidieron prevenir este drama o bien
la magnitud del dao en el borde de la segunda ciudad ms importante de Chile.

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LA CATSTROFE DEL incendio de abril 2014 que afect al Gran Valparaso que es la
materia convocante de los artculos de esta Revista tuvo una gravedad social (tres mil familias
o viviendas daadas, muertes dramticas de adultos mayores invlidos que no pudieron
escapar del fuego) y geogrfica (en extensin el incendio consumi mil hectreas de suelo
en un corredor de cerros cercanos al plan de la ciudad que es un rea de localizacin informal
del crecimiento de la misma El Litre, La Cruz, Las Caas, Mariposas, Merced, Ramaditas,
Rocuant). Del mismo modo, puso sobre el tapete una secuela de demandas cruzadas que
sumaban necesidades de reconstruccin en emergencia, demandas de infraestructura conectora
y comunitaria y, asimismo, una ola de demandas pro planificacin metropolitana de la ciudad
puerto. El incendio en esta ciudad, en suma, puso en agenda una serie de dilemas de poltica
pblica urbana y regional no resueltos en el cambio de dcada, a los cuales quiero referirme en
este artculo preparado por expresa invitacin de los alumnos del Magster en Urbanismo de la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.

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Despus de ocurrida la emergencia, el Ministerio del


Interior formul un plan de inversiones 20142021 de
500 millones de dlares orientado a actuar en escalas
complementarias de ciudad (se refiere a proyectos de
accesibilidad, transporte y seguridad estructurales),
de barriocerro (proyectos de espacios pblicos y
equipamiento de movilidad interna que permitan
proveer a cerros La Cruz, Las Caas, El Litre y La Merced)
y de vivienda (subsidios para diferentes situaciones de
tenencia pre emergencia o reconstruccin de casas de
propietarios con subsidios especiales para sitio propio
ms obras de emergencia o bien para damnificados no
propietarios que pueden adquirir viviendas propias o
usadas en paralelo a un programa especial de llamado
a ms de 2 mil subsidios). El plan del Ministerio del
Interior es claro en trmino de los mbitos que cubre:
fundamentalmente, inversiones macro o estructurales
tendientes a mejorar las condiciones ambientales
y de seguridad ($112.000.000) y conectividad y
accesibilidad de los cerros ($70.000.000, 55% del total
previsto) (Gobierno de Chile, 2014).

que estn previstos por los reglamentos de programas


regionales y pueden movilizar recursos muy importantes
hacia regiones y ciudades mayores, de existir proyectos.

En los cerros afectados, menos del 5% de las


viviendas arrasadas por el incendio posea permisos y
recepciones informales y gran parte de los propietarios
no dispona de ttulos de dominio (Gobierno de Chile,
2014). Asimismo, parte del dao se habra mitigado en
forma importante con obras de mejoramiento de lotes y
servicios, planes de vialidad y/o muros cortafuegos, los

del MINVU (ChileBarrio) como de SUBDERE


(Programa de Lotes con Servicios o Mejoramiento de
Barrios, Programa de Mejoramiento Urbano) al influjo
de logros sociales y macro econmicos agregados,
perdindose oferta de programas que buscan recuperar,
modernizar e integrar esquemas que dependan menos
de concursos y estn ms vinculados a planes maestros

Siendo Chile el caso de una nacin con importantes


logros en la superacin de la pobreza, erradicacin de la
marginalidad y reduccin del dficit habitacional y los
campamentos hasta el 20032006, puede plantearse
que el avance logrado nos gener el espejismo de que
habamos erradicado la irregularidad y la informalidad
habitacional de nuestras urbes. La nueva informalidad
es menos numerosa que a fines de los ochenta,
pero existe hoy de forma concentrada en enclaves
incrustados en bordes y pericentros de ciudades que
concentran empleo y poblacin, y su lgica, propia del
desarrollo urbano ms reciente, consiste en insertarse
maximizando accesibilidad y movilidad. Hay que
tener presente que la informalidad habitacional es una
respuesta a los costos de suelo y un nmero creciente
de inmuebles en ciudades mayores sin produccin
de vivienda social, con salarios que no crecen a la par
de la inflacin y donde existen vacos de regulacin y
habilitacin del suelo urbano que generan bolsones
II. Tres lecciones de poltica urbana de vivienda en intersticios de variada morfologa. Esto
y regional para Chile
incluye los cerros de Valparaso, aunque tambin zonas
industriales vacantes, corredores de caseros costeros
Lo ocurrido en Valparaso antes y despus del lamentable hacia el Norte y poblados de trabajo temporero hacia
incendio permite plantear hiptesis de trabajo sobre el sur. No es un fenmeno necesariamente equivalente
grietas del sistema de poltica pblica urbana.
a pobreza y, en los ltimos aos, ha tendido a crecer
1. Chile goz de una fase de crecimiento econmico en diversos pases latinoamericanos globalizados y de
con polticas pblicas efectivas que le permiti entrar crecimiento econmico a la vez alto y desigual.
a la OCDE, pero se han desdibujado los programas
Objetivamente, estos problemas perdieron espacio
focalizados dirigidos a marginalidad e informalidad del en las prioridades de inversin pblica focalizada y
hbitat.
en el organigrama de unidades especializadas tanto

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que fluya el crecimiento vegetativo anual mnimo de


personas, hogares, viviendas y viajes. Recordemos que
2. Dficit habitacional en contexto urbano: la se trata de urbes que, nos guste o no, lo veamos o no, por
cada ao crecen en 90 mil personas adicionales (Gran
necesidad de nuevos planes maestros
Santiago) y ms de 22 mil adicionales (Gran Valparaso),
Regenerar barrios o generar tejido urbano nuevo por citar las principales metrpolis. En este tema, el
para ser eficaz debe combinarse con acciones urbanas Estado ha renunciado a su cuota de gestin y produccin
mayores encaminadas a posibilitar mejor vertebracin y del suelo por razones que son esencialmente ideolgicas.
conectividad. La lgica de proyectos necesita insertarse Al ceder la iniciativa al sector privado, ha agudizado una
en Planes Maestros de Ciudad, ya que los problemas diversidad de cuellos de botella del desarrollo urbano.
de integracin urbana no son modificables con obras
La Comisin de Trabajo de la Poltica Nacional
internas, sino combinados con redes y sub centros,
con efectos sistmicos en la ciudad y su tendencia a de Desarrollo Urbano y la Comisin Gubernamental
segregar o integrar zonas menores. En esto, el diseo de Descentralizacin avanzan en un sentido correcto
del programa del MINVU parece bien encaminado ex e importante, pero sus efectos sern muy a largo
post la emergencia, si bien falta su georreferenciacin plazo. Mientras tanto, corresponde terminar estas
y traduccin y evolucin espacial del impacto como, notas mirando las situaciones metropolitanas debajo
del iceberg que constituyen los cerros quemados
asimismo, un diseo cvico urbano interior.
de Valparaso en necesidades de vivienda y ciudad
El incendio de los cerros de Valparaso forma parte pendientes. A este respecto, es oportuno citar resultados
de dos fenmenos que Chile debe aprender a manejar. regionales de un estudio realizado por la CCHC y
Uno es el aumento de la vulnerabilidad ambiental, Neourbanismo (Consejo de Polticas de Vivienda y
fenmeno que plantea una nueva fase del desarrollo Barrio 2013) para fines de una comisin de poltica
urbano, segn la cual el cambio climtico y geogrfico pblica sectorial, donde al autor de este artculo le
de corredores urbanos que promueve la globalizacin correspondi dirigir el estudio del dficit Habitacional
y desarrollo inmobiliario cerca de reas metropolitanas y Urbano el ao 2011 para 21 ciudades mayores. As,
exige un Estado mucho ms proactivo en leer el mapa de es importante advertir que Chile muestra un patrn de
zonas a intervenir, ello con una perspectiva integral que fuerte concentracin metropolitana, donde hay fuerte
no se reduzca a la faceta asistencial con barrios gueto o encarecimiento del suelo por presiones del crecimiento
gentrificadora de barrios en revitalizacin o renovacin, econmico y, adems, gran vulnerabilidad ambiental.
sino tambin incorpore la mirada comprehensiva Usando los criterios desarrollados por el MINVU, el
y preventiva del urbanismo que crea resiliencia, dficit habitacional social de casas que falta construir
interviniendo a tiempo los puntos de conflicto dentro y para grupos vulnerables (sin contar clases medias y
entre urbes.
altas) suma a nivel nacional 495 mil unidades, lo que
Un segundo aspecto importante es el Gobierno ha crecido respecto del ao 2006. De este dficit, ms
Metropolitano, donde se requieren mecanismos que de 23 mil carencias cuantitativas por allegamiento y al
permitan planificar inversiones proporcionales a las menos tres mil necesidades de reemplazo por viviendas
proyecciones de crecimiento absoluto de poblacin, irrecuperables se ubican en el Gran Valparaso. La
PIB y actividades y donde, hasta hoy, no se planifican siguiente grfica de correlacin clasifica las ciudades por
requerimientos ni se trasparentan metas fuera de el cruce de ambas cifras (excluida la RM por asuntos
mecanismos de mercado y proyectos puntuales. Se de claridad), quedando de manifiesto que Antofagasta,
trata de estimar los volmenes necesarios de obras para Gran Valparaso y Gran Concepcin concentran
de inversiones a mediano y largo plazo, ello para prevenir
nuevos eventos de este tipo.

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necesidades y luego viene un frente de urbes del norte (Iquique-Alto Hospicio y CoquimboLa Serena) que revisten gran importancia desde el punto de vista de planes de localizacin
de vivienda social para grupos vulnerables, los que claramente no estn internalizados en la
estructura de permisos de edificacin de estas ciudades ni por volumen ni por precios.

Grfico A1

Fuente: Tomado de CCHC-Neourbanismo, 2013


El mismo estudio CCHC-Neourbanismo (2013) construy un ndice de calidad de la
infraestructura vecinal cruzando el censo de 2002 a escala de distritos y luego del precenso
2011 (que, por primera vez, control ndices de equipamiento e infraestructura urbana a escala
de manzanas). En trminos agregados, las 10 ciudades mayores chilenas concentran mayor
nmero de viviendas 2011 y, asimismo, el aumento de viviendas 2002-2011 en zonas mejor
dotadas (rangos medio alto y alto de dotacin urbana, obviamente de costos mayores), pero
existen urbes como la ciudad de Valparaso donde hay gran cantidad de personas en zonas
con dficit de infraestructura urbana, pudiendo estimarse cerca de medio milln de personas
habitando sectores con calidad de infraestructura urbana media baja a baja. Esto corresponde a
los cerros de Valparaso y Via del Mar, donde hay gran densidad de viviendas no planificadas.
En el mapa adjunto, se marca con color rojo.

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Tabla A.1
Conteo de viviendas precenso 2011, censo 2002, Crecimiento de Viviendas 20022011 y N de distritos para las 10 ciudades analizadas por segmentacin del ICI

Ciudades

Viviendas
Viviendas Crecimiento
N
Poblacin
Precenso 2011 Censo 2002 Viviendas 2002-2011 Distritos 2002

GRAN
VALPARAISO 339.502
255.408
84.094
BAJA
88.986
68.391
20.595
MEDIA BAJA 111.641
88.036
23.605
MEDIA ALTA 87.641
64.069
23.572
ALTA
51.234
34.912
16.322
Fuente: tomado de CCHC-Neourbanismo 2013

62
15
19
14
14

794.193
227.708
291.667
194.539
80.279

Grfico A.2
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Distritos Censales por Segmentacin Infraestructura AMGV 2011

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Fuente: CCHC-Neourbanismo, 2013

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III. Conclusiones (problema de integracin, de


ciudad o de casas?)
Los cerros de Valparaso dejan de manifiesto una serie de disyuntivas no
resueltas. Se trata de un problema de obras de infraestructura, un problema
de viviendas o un problema de riesgo ambiental? Es un tema local o central?
Si consideramos los largos aos del asentamiento de los cerros y su nexo
quebrado con la ciudad moderna, surgen analogas con las favelas de los
cerros de Rio de Janeiro, que motivaron el diseo de programas BID como
fue Favela Barrio, centrados en obras de macro infraestructura de conexin
con la ciudad y obras de equipamiento comunitario y seguridad. Al respecto,
el arquitecto Jorge Juregui, despus de que el plan fue un xito, reflexionaba:
La vivienda la puede resolver cada persona individualmente con su esfuerzo
fsico y econmico, pero lo que no puede construir nadie individualmente es
el espacio pblico; por eso (en urbes como las brasileas), hay que priorizar
el construir ciudad a construir habitacin (2003). Asimismo, y si bien los
problemas de barrio se viven a nivel local, ocurre que stos se acostumbran
a ellos y solo queda que el nivel superior genere una ola de respuestas. Los
problemas de desigualdad de barrios tienden a ser identificados y resueltos
desde el sector pblico nacional, lo que no suena bien en trminos de
descentralizacin, pero es lo operativo en sociedades centralistas, ello
mientras no se creen los actores, los instrumentos y la institucionalidad
metropolitana en discusin.

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Bibliografa
Arriagada, Camilo y Jos Manuel Cortnez (2010). Propuesta de vivienda y habitabilidad.
Umbrales de la fundacin nacional de superacin de la pobreza. Santiago de Chile.
Arriagada, Camilo y Juan Moreno (2008). Proyecciones de hogares comunales. MINVU.
Consejo de Polticas de Vivienda y Barrio CCHC Neourbanismo (2013). Bases para una
propuesta de polticas de vivienda y barrio. Santiago de Chile.
Gobierno de Chile (2014). Plan de inversiones, reconstruccin y rehabilitacin urbana para la
reconstruccin de Valparaso.
Juregui, Jorge (2003). El programa Favela Barrio, de Ro de Janeiro. Caf de las ciudades:
conocimiento, reflexiones y miradas sobre la ciudad [Revista digital de aparicin
mensual], ao 2.
_____________ (2003). "Polticas para construir ciudad, no para hacer casitas". Entrevista
de Marcelo Corti. Caf de las ciudades: conocimiento, reflexiones y miradas sobre la
ciudad.
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Musco, Francesco (2009). Rigeneraziones urbana e sostenibilita, studi urbani e regionali.


Franco Angeli s.r.l Milano Italy.

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