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PodereseDeveresdoAdministradorPblico

(Parte2de2)
OtermofaculdadecontidonadefiniodoMestrepoderiadaraimpressodequesetratadedeciso
discricionriadaautoridade,aqualavaliariaaconveninciaemagir.Noo.Emverdade,tratasedeumpoder
dever,queobrigaaautoridadeaapenaroinfrator,casoasanoaseraplicadaestejanaesferadesua
competncia.Pararatificaroafirmado,bastaveroqueestabeleceoart.143daLei8.112/90,queestatuio
denominadoRegimeJurdicodosServidoresPblicosCivisdaUnio,AutarquiaseFundaesPblicas:A
autoridadequetivercinciadeirregularidadenoserviopblicoobrigadaapromoversuaapuraoimediata....
Deixardepromoveranecessriaapuraodeumainfraoquetenhaconhecimentopoderimplicar
responsabilidadecriminalaoAdministrador,peloquesevdoart.320,doCdigoPenal,quecuidadoscrimes
contraaAdministraoPblica:Deixarofuncionrio,porindulgncia,deresponsabilizarsubordinadoque
cometeuinfraonoexercciodocargo,ou,quandolhefaltecompetncia,nolevarofatoaoconhecimentoda
autoridadecompetente...OassuntoserretomadocommaiorminudncianocaptuloAgentesPblicos,mas
deixeseclarooseguinte:casoaautoridadetenhaconhecimentodeinfraocometidaporseusubordinado,
deverdeterminarsuaapurao11.
Deixeseregistrado,ainda,quenohdeseconfundiroPoderDisciplinar,administrativo,comoPoderpunitivo
doestado.Enquantoaqueledeordeminterna,abrangendoasinfraesrelacionadasaoservio,este
realizadopeloPoderJudicirio,erefereserepressodecrimesecontravenes,comtiposestabelecidosnas
leispenais.Tambmdignodenotaque,emdeterminadassituaes,hpossibilidadedeumamesmainfrao
levarpunioadministrativaepenal,sendoqueaprimeirademenorseveridade,porassimdizer,com
relaoltima.Assim,certasinfraesimplicaroapenassanesadministrativas,noalcanando
conseqnciasnaesferapenal.Observeseque,pornoteremumatipicidadetorgidaquantoassanes
penais,ascondutasadministrativasinfratoraspermitemautoridadevalorarquantopenalidadeadministrativa
aseraplicada.Aqui,sim,podeseafirmarquehumacertadiscricionariedaderelativanoagirdaautoridade
aplicadora,aqual,detodaforma,deveseateraoprincpiodaadequaopunitiva,aplicandosanoadequada
aocasoverificado.
Porderradeiro,consignesequenosatosdepuniodisciplinarsempredeverhavermotivao,quepodeser
entendidacomoaexposiodosmotivos,defatoededireito,quelevaramaplicaodasanodisciplinar.
Aindaquedeformaresumida,amotivaodeverocorrer,comocondiodevalidadedoatosancionatrio.Tal
providnciaencontrasepositivada,porexemplo,naLei8.112/90,queestabelecenoart.128,nico:oatode
imposiodapenalidademencionarsempreofundamentolegaleacausadasanodisciplinar12.
3.6PoderdePolcia
OconceitodePoderdePolciaencontrasepositivadonoart.78doCdigoTributrioNacionalCTN,queem
seuart.78estabelece:considerasepoderdepolciaaatividadedaadministraopblicaque,limitandoou
disciplinandodireito,interesseouliberdade,regulaaprticadeatoouabstenodefato,emrazodeinteresse
pblicoconcernentesegurana,higiene,ordem,aoscostumes,disciplinadaproduoedomercado,ao
exercciodeatividadeseconmicasdependentesdeconcessoouautorizaodoPoderPblico,tranqilidade
pblicaouaorespeitopropriedadeeaosdireitosindividuaisoucoletivos.Oconceitoencontrasecontidono
CTNemrazodoexercciodoPoderdePolciaconstituirfatogeradordetaxas,emvirtudedoquedispea
CF/8813.Podese,afirmar,ento,queindevidaacobranadetarifaemdecorrnciadoPoderdePolcia.De
fato,atarifacaracterizaseporserpreopblico,tendonaturezanegocialecontratual,adequadapararemunerar
serviospblicoseconmicos,noadequandose,portanto,instituioemrazodopoderpolcia.
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Aindaquedeprecisojurdica,oconceitodadopeloCTNpordemasiadoextenso,razopelaqualoptase,
maisumavez,porconceitodadopeloProf.HelyLopesMeirelles,queassimofaz:Poderdepolciaa
faculdadedequedispeaAdministraoPblicaparacondicionarerestringirousoegozodebens,atividadese
direitosindividuais,embenefciodacoletividadeedoprprioEstado.Eexplicaoautor:emlinguagemmenos
tcnica,podemosdizerqueopoderdepolciaomecanismodefrenagemdequedispeaAdministrao
Pblicaparaconterosabusosdodireitoindividual.Emresumo,oPoderdePolciaconsistenalimitaodouso
doexercciodosdireitosindividuais,quandoassimexigirointeressepblico.Evidentemente,hqueseterem
contacertoslimitesparaoexercciodetalmister,emrazodascondiesverificadas.Passase,ento,
anlisedosprincipaispontosreferentesaoPoderdePolcia.
3.6.1SentidoAmploeEstrito
Deformaampla,PoderdePolciaabrangetodasasaesdoEstadoqueimpliquemalimitaodedireitos
individuais.Aqui,relevanteopapeldoPoderLegislativo,aoqualincumbeafunoprecpuadecriarodireito,
dadoqueapenasporleipodeseimporobrigaesouproibies,oqueconstituiprincpioconstitucional,haja
vistaqueningumserobrigadoafazeroudeixardefazeralgumacoisasenoemvirtudedelei(art.5,II,CF,
ojcitadoeconhecidoprincpiodareservalegal).
Estritamente,aosereferenciaroPoderdePolciaquersetratardeatividadesadministrativasqueculminamno
usopelosagentesdaadministraodasprerrogativasquelheforamconcedidasequetenhamporresultadoa
restrioeocondicionamentodaliberdadeepropriedade.Aqui,aatuaodaadministraoocorredentrodos
limitesestabelecidospelasLeis,preexistentesquantoaoefetivousodoPoderdePolcia.Poroportuno,citese
ocomandocontidononicodoart.78doCTN,queestatuicomoregularousodopoderoraabordadoquando
desempenhadopelorgocompetentenoslimitesdaleiaplicvel,comobservnciadoprocessolegale,
tratandosedeatividadequealeitenhacomodiscricionria,semabusooudesviodepoder.
3.6.2PolciaAdministrativaeJudiciria.
OpoderpolicialescodoEstadopodeocorreremduasreas:naadministrativaenajudiciria.
APolciaAdministrativaatividadedaAdministraoqueseexaureemsimesma,ouseja,comincioefim
nombitodafunoadministrativa,levadaaefeitoporrgosadministrativoseincidindobasicamentesobre
asatividadesdosindivduos.JPolciaJudiciriaatuanapreparaodaatuaofunojurisdicionalpenal,
sendoexecutadaporrgosdesegurana(polciacivildeumestado,aexemplo),referindoseaoindivduo,ou
seja,aquelequepoderiacometerumilcitopenal.
Evidentemente,hilcitospenaisquerepercutironaesferaadministrativa,assuntooqualserabordado
oportunamenteemvriospontosdestetexto14.Detodaforma,attulodeesclarecimento,exponhasealioda
Profa.MariaSylviadiPietro:...alinhadediferenciaoestnaocorrnciaounodeilcitopenal.Comefeito,
quandoatuanareadeilcitopuramenteadministrativo(preventivaourepressivamente)aPolcia
Administrativa.Quandooilcitopenalpraticado,aPolciaJudiciriaqueage.Comoexemplodepolcia
administrativapodesecitarafiscalizaodeatividadesdecomrcio,sobrecondiesdeestocagemde
alimentos,etc.Quandohinvestigaocriminal,comaaudinciadetestemunhas,inspeesepercias,por
exemplo,estoasedesenvolveratividadesdePolciaJudiciria,apsotrminodasquaisoselementos
deveroserenviadosaoMinistrioPblico,paraaadoodasprovidnciaspertinentes.

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OutrocritrioadotadoparadiferenciaoentreasPolciasAdministrativaeJudiciriaseriaquantoaseucarter:
quandopreventivo,tratasedeatividadedepolciaadministrativaquandorepressivo,depolciajudiciria.Tal
critrio,contudo,deveserrelativizado.
APolciaAdministrativatambmatuarepressivamentequando,porexemplo,apreendearmausada
indevidamenteouquandointerditaumestabelecimentocomercial.JosagentesdaPolciaJudiciriapodem
agir,emodopreventivo,demodoaevitaraprticadedelitos.Emresumo,podeseafirmar:aPolcia
Administrativarevestese,eminentemente,decarterpreventivo,mas,sobdeterminadascircunstncias,ter
carterrepressivo.
3.6.3CompetnciaparaExerccio
Aprincpio,ocritrioparadeterminaodecompetnciaparaoexercciodoPoderdePolciaoquediz
respeitoaopoderderegularamatria,oqual,porsuavez,arrimasenoprincpiodepredominnciadointeresse.
Assim,aproveitandoosensinamentosdeHelyLopesMeirelles:osassuntosdeinteressenacionalficamsujeitos
regulamentaoepoliciamentodaUnioasmatriasdeinteresseregionalsujeitamsesnormasepolcia
estadualosassuntosdeinteresselocalsubordinamseaosregulamentosedilcioseaopoliciamento
administrativomunicipal15.
Nocasodeinvasodecompetnciadeumporoutroente,oupessoa,quenodetenhaatribuioconstitucional
pararegularamatria,oatodepolciaserinvlido,jqueilegitimamentepraticado.Emverdade,muita
confusoaesserespeitotemsidofeitaeimportaaointrpretedanorma,combasenocasoconcreto,identificar
aquemcabeoexercciodopoderdepolcia,casotenhasidolevantadadvidaquantotitularidade.Para
ilustraroafirmado,vejaseoseguinteexemplo:deacordocomaSmula19doSupremoTribunaldeJustia
STJ,competeUnioregularohorriodeatendimentobancrio.Deoutrolado,fixaarecenteSmula645do
SupremoTribunalFederalSTF,competnciaparaosmunicpiosparafixaodohorrioparafuncionamentode
lojascomerciais.Dessemodo,adependerdasituao,incumbiraumououtroentepolticoacompetncia
paraexercciodopoderdepolcia.
3.6.4PoderdePolciaOriginrioeDelegado
Porestarsetratando,emessncia,dapolciaadministrativa,apenasaestaestaremosnosreferindo.
Doutrinariamente,oPoderdePolciapodeserdivididoemoriginrioedelegado.
Demaneiraoriginria,oPoderdePolciaexercidopelaspessoaspolticasdoEstado(Unio,Estadose
DistritoFederaleMunicpios),abarcandoosatosadministrativospraticadosporestas.
Ocorrequeopoderpblico,sabidamente,noageexclusivamenteporrgoseagentesinternosasua
estrutura.QuandoopoderdepolcialevadoaefeitopelaspessoasadministrativasdoEstado,componentes
daAdministraoindireta,emdecorrnciadedelegao(outorga)legaldaentidadeestatalaqualpertenceest
sediantedopoderdepolciadelegado.Duassoascondiesparavalidadedessadelegao:
1. Devedecorrerdeleiformal,oriundadoregularexercciodafunoLegislativa
2. Odelegatrio(aquelequerecebeadelegao)deveserintegrantedaadministraoindireta,devendo
possuir,ainda,personalidadejurdicadedireitopblico.
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Observesequeadoutrinainadmiteoutorgadopoderdepolciaapessoasdainiciativaprivada,semvnculo
oficialcomosentespblicos,dadoquetaispessoasnopossuemopoderdeimprio(iusimperii),prprioe
privativodoPoderPblico.
3.6.5LimiteseExtenso
Emrazodocontnuoaumentodasatividadesestatais,oquetemseobservadooproporcionalaumentonas
atividadesdepolciaadministrativa,alcanandoasmaisdiversasreas,taiscomo:proteomoraleaosbons
costumes,controledepublicaes,sadepblica,etc.Aregraparadefinirareadeabrangnciadapolcia
administrativaaseguinte:verificandoserelevanteinteressedacoletividadeoudoEstado,ocorrea
possibilidade,demaneiracorrelata,doexercciodoPoderdePolciaAdministrativaparaaproteodesses
interesses.
Deoutraparte,nopoderiaserilimitadooexercciodoPoderdePolcia,hajavistaqueessenopoderia
fulminardireitosdasociedadeedosindivduos,demodogeral.Assim,tmsecomolimitesdoPoderdePolcia:
osdireitosdocidado,prerrogativasindividuaiseliberdadespblicasasseguradasnaConstituioenasleis 16.
OutrospressupostosdelimitaodoPoderoraestudadosoaproporcionalidadedosatosdepolcia,bemcomo
aobservnciadodevidoprocessolegal.
Emdecorrnciadaproporcionalidade,quepodeserentendidacomoaadequadarelaoentreamedidarestritiva
eobenefcioaseratingido,adecisoadotadapelaautoridadenopoderultrapassaronecessriopara
atingimentodobenefciodesejadopelacoletividade,sendodesproporcionaloatodepolciapraticadocomabuso
depoder(aservistologoaseguir),podendosercorrigidopelaatuaodoPoderJudicirio.Noporoutra
razoqueCelsoAntnioBandeiradeMelloensina:mormentenocasodeutilizaodemeioscoativos,que,bem
porisso,interferemenergeticamentecomaliberdadeindividual,precisoqueaadministraosecomportecom
extremacautela,nuncaseservindodemeiosmaisenrgicosqueosnecessriosobtenodoresultado
pretendidopelalei,sobpenadevciojurdicoqueacarretarresponsabilidadedaAdministrao.
Porfim,paraaaplicaodassanesdecorrentesdoPoderdePolciadeveserobservadoodevidoprocesso
legal(dueprocessoflaw),garantindoseaoadministradoodiretoampladefesa,assegurado
constitucionalmente(art.5,LIVeLV,CF).
3.6.6AtributosouCaractersticas
Trssoosatributoscostumeiramenteapontadospeladoutrinanoqueserefereaosatosresultantesdo
exerccioregulardopoderdepolcia:discricionariedade,autoexecutoriedadeecoercibilidade.
AdiscricionariedadesignificaqueaAdministraodetmrazovelliberdadedeatuaonoexercciodoPoder
dePolcia.Dentrodoslimitesdadospelalei,aAdministraopodervalorarcritriosdeconveninciae
oportunidadeparaaprticadosatosdepolcia,determinandocritriosparadefinio,porexemplo,dequais
atividadesirfiscalizar,bemcomoassanesaplicveisemdecorrnciadeumacertainfrao,asquais,
lgico,devemestarprevistasemlei.Aregraqueatividadedepolciaadministrativadiscricionria,mas,sob
determinadascircunstncias,servinculada.ocasodasconcessesdelicena,queatoadministrativo
vinculadoedefinitivo,pormeiodoqualaAdministraoreconheceodireitosubjetivodeumparticularprtica
dedeterminadaatividade,apartirdopreenchimentodecertascondiesnecessriasaogozodessedireito.No
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hqueseconfundiralicenacomoalvar,poisesteapenasseapresentacomoumadasformasdeexteriorizar
alicena.Oassuntosernovamenteabordado,digase,quandosetratardosatosadministrativosemespcie,
emcaptuloprprio.
Assim,podeseafirmarquearegraadiscricionariedadedoexercciodoPoderdePolcia,masnadaimpede
queeste,sobdeterminadassituaes,sejavinculado.
Aautoexecutoriedadeconsistenapossibilidadequecertosatosadministrativosensejamdeimediataedireta
execuopelaprpriaAdministrao,independentementedeordemjudicial17.pressupostolgicodoexerccio
doPoderdePolcia,sendonecessriaparagarantiragilidadesdecisesadministrativasnousodessepoder.
Contudo,aautoexecutoriedadenoestpresenteemtodososatosdecorrentesdopoderdepolcia
administrativa.Comefeito,nocaso,porexemplo,dasmultas,permitese,demaneiraautoexecutria,apenasa
imposiodestas,masnoasuacobrana,aqualdeverserrealizadapormeiodaaoadequadanaesfera
judicial.Emrazodisso,partedadoutrinaoptapordesdobraroatributodaautoexecutoriedadeemdois:a
exigibilidade(privilgedupralable)eaexecutoriedade(privilgedactiondoffice).
Emdecorrnciadaexigibilidade,adecisoadministrativaconstantedeumatodepolciaseimpeao
administrado,independentementedesuaconcordncia.Parafazervaleresseinstituto,aAdministraopode
lanarmodemeiosindiretosdecoao,taiscomoasmultasouaimpossibilidadedelicenciamentodeveculo,
enquantonopagasasmultasanteriores.
Pelaexecutoriedade,havercoaodireta,oumaterial,doadministradoparaaprticadeumato.H
executoriedade,porexemplo,nadissoluodeumareunioocorrenteemdeterminadolocal.
deseconcluir,portanto,emconsonnciacomaabalizadaliodeMariaSylviadiPietroqueaexigibilidade
estpresenteemtodasasmedidasdepolcia,masnoaexecutoriedade(privilgedactiondoffice).
Noseconfundaautoexecutoriedadedassanesdepolciacompuniosumriaesemdefesa,aquals
podeseraplicadanoscasosurgentes,queimponhamriscoiminentesadeouseguranapblica.oque
ocorre,porexemplo,nainterdiodeestabelecimentosque,porsuaestruturafsica,estejamaameaaravida
daspessoas,ounaapreensoedestruiodealimentosimprpriosparaoconsumohumano.
Porfim,temseoatributodacoercibilidade.Emrazodeste,asmedidasadotadaspelaAdministraono
exercciodoPoderdePolciapodemserimpostasdemaneiracoativaaosAdministrados.Aimposio
coercitivatambmindependedeprviamanifestaojudicial.Detodomodo,frenteapretensesquepodero
sofrerforteresistnciadosparticulares,aAdministraopoder,apriori,demandarmanifestaodoJudicirio,
nointuitodediminuiressaresistncia.Talsituaocomum,porexemplo,nainterdiodeprdiosque,em
decorrnciadesuasinstalaesfsicas,sejaminsegurosparaoexercciodecertasatividades.Dequalquer
maneira,oparticularinsatisfeitocomaatuaoadministrativapoderlevarasituaoapreciaodoPoder
Judicirio,aquemcompetir,ltimaforma,decidirsobreaquestodiscutida.Acoercibilidadejustifica,ainda,o
usodaforafsicanocasoderesistnciadoadministrado,aqualdeverserproporcionaltalresistncia.
Bomregistrarquenemtodoatodepolciadotadodecoercibilidade:defato,aslicenas,autorizaese
permisses,decorrentesdopoderdepolcia,contamcomaconcordnciadodestinatriodoato,dadizerque,
nestesatos,nohfalaremcoercibilidade.

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3.6.6SanesdecorrentesdoPoderdePolcia
Assanesadministrativassoosatospunitivosqueresultamdeumainfraoadministrativa,aserem
aplicadasporrgosdaAdministrao.QuandodecorrerdoPoderdePolcia,constituiro,obviamente,sanes
depolcia.Devemguardarorigemnalei,emfacedoprincpiodalegalidade,nopodendoserinstitudas,
originariamente,pormeiodeatosadministrativos.Emrazodaabordagemelucidativa,exponhaseojulgadodo
TribunalRegionalFederal1Regio:Portarianoinstrumentoadequadoa,originariamente,prescrever
infraesesanesadministrativas,demodoque,somentealei,emsentidoformalematerial,podedescrever
ainfraoeimporpenalidades.
Attulodeexemplo,podemsercitadasasseguintessanesadministrativas,emdecorrnciadoexercciodo
PoderdePolcia:asmultas,ainterdiodeatividades,demoliodeconstruesirregulares,inutilizaode
gneros,apreensodeobjetosetc.
4USOEABUSODOPODER
OsPoderesconcedidosaosagentesparaobomdesempenhodesuasatribuiesdeinteressepblicodevem
serusadoscomnormalidade,dentrodoscontornosdalei.Nopodeaautoridade,poracharsenousolegtimo
dospoderesquelheforamcometidos,desbordardoslimitesestabelecidosParaquenosejaminvalidados,os
atosdasautoridadesedosagentesemgeraldevem,ento,serlegtimos,legaisemorais,atendose,em
qualquerespcie,aosinteressespblicosdacoletividade.Aomauusodopoder,deformadesproporcional,
ilegal,ousematendimentodointeressepblico,constituioabusodepoder,quepodeocorrerdeduas
formas 18:
Oagenteatuaforadoslimitesdesuacompetnciae,
Oagente,emboradentrodesuacompetncia,afastasedointeressepblicoquedevenorteartodoo
desempenhoadministrativo.
Noprimeirocaso,verificaseoexcessodepoder,comoagentepblicoexorbitandodascompetnciasquelhe
foramatribudas,invadindocompetnciasdeoutrosagentes,oupraticandoatividadesquenolheforam
conferidasporlei.Ovcioaquidecompetncia,tornandooatoarbitrrio,ilcitoenulo.
Nasegundasituao,emboraoagenteestejaatuandonoraiodesuacompetncia,praticaatovisandofim
diversodofixadoemleiouexigidopelointeressepblico.Ocorre,ento,oqueadoutrinacostumeiramente
chamadedesviodepoderoudefinalidade.Consequentemente,ovciodoato,nessecaso,node
competnciadoagente,masdefinalidade.Emduasacepespodeocorreressaviolaodafinalidade:de
formaampla,quandooatopraticadoofendegenericamenteointeressepblico,comoaconcessodevantagens
pecuniriasaumgrupodeservidores,oudeformaespecfica,quandooato,porexemplo,desatendeoobjetivo
previstaemnorma,talcomonojclssicoexemplodaremoodeofciodoservidorcomoformadepuniodo
mesmo.Talfigurajurdica[aremoo]temporfimoatendimentodenecessidadedoservio,enopoderia,
comintuitodiverso,serutilizadacomoformadepuniodoservidor,sobpenadeinvalidaopordesviode
finalidade.
Ento,emrpidasntese,oabusodepodergnero,doqualsoespciesoexcessodepodereodesviode
poderoudefinalidade,comascaractersticasapontadasacima.
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1ManualdeDireitoAdministrativoJosdosSantosCarvalhoFilho.
2NocaptuloreferenteaosAgentesPblicosserfeitaanecessriadiferenaentreagentespblicose
administrativos:estessoespciedaqualaquelessognero.
3Aimprobidade,inclusive,fatomotivadordedemissodoservidorpblico,conformeseextraidoart.132da
Lei8.112/90.
4ControledeResultados,sistemademrito,etc.
5Porexemplo:possibilidadedefirmaturadecontratosdegestoentreoPoderPblicoeseusrgose
entidades,visandoapropiciarummaiorcontrolederesultadosdesuasatividadesverart.37,8,daCarta
Maior.
6ConformeasidiasdeCelsoAntnioBandeiradeMello,emseuCursodeDireitoAdministrativo.
7Algunsautores,porconseqncia,afirmaqueoPoderRegulamentarcaberiasaosChefesdoExecutivo.
8Adin13963(informativoSTF,no.98)
9ConformeHelyLopesMeirelles,inDireitoAdministrativoBrasileiro.
10DicionriodeDireitoAdministrativoJosCretellaJnior.
11Nodeterminandoaapurao,aautoridadepodersujeitarse,ainda,responsabilizaoporimprobidade
administrativa,peloqueestatuioinc.II,art.11,daLei8.429/92.
12Tambmseencontradisposionessesentidonoart.50,inc.IIdaLei9.784/99,queregulaoprocesso
administrativonaAdministraoPblicaFederal.Estabeleceodispositivo:Osatosadministrativosdeveroser
motivados,comindicaodosfatosedosfundamentosjurdicos,quando:I...IIimponhamouagravem
deveres,encargosousanes...
13Art.145,II,almdoart.77domesmoCTN.
14NocaptuloreferenteaosAgentesPblicos,porexemplo.
15Informaarepartiodecompetnciasoprincpiodapredominnciadeinteresses
16DeacordocomaposiodeJosCretellaJnior.
17CombaseemHelyLopesMeirelles.
18Deacordocomoprof.JosdosSantosCarvalhoFilho.

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