Prologo.

Esto es la trascripcin de los apuntes tomados en las dos clases dictada por
el Dr. Homero Villafae.

Procedimiento Contencioso Administrativo

Primer Clase
El contencioso es un nuevo sistema. Desde sus orgenes la Provincia de
Buenos Aires tuvo un procedimiento contencioso all cuando todava era un
estado independiente del resto del pas y asi lo tuvo en cada una de sus
textos constitucionales. En 199 se incorporo el rgimen a la constitucin que
hoy rige. La nacin no tuvo un rgimen como el de la provincia que permiti
el enjuiciamiento por cuestiones administrativas. El Cdigo Varela de 1905
contemplaba las ejecuciones por esta materia.
El sistema anterior contemplaba que el nico tribunal con competencia
contenciosa administrativa en instancia nica y originaria era la Corte,
conforme lo estableca el artculo 149 inc. 3 de la Constitucin anterior a
1994. Era un juicio o proceso pleno, pero previo a haber agotado la va
administrativa, previa denegacin de los derechos que se pretendan fueran
reconocidos por parte de la autoridad administrativa. Era un acto
administrativo que deca que NO. Pero si no haba acto administrativo no
denegacin, pues el silencio no era nada. Ante esta situacin el
constituyente de 1849 previ la denegacin y la retardacin a los derechos
que se gestionaban por una parte interesada ante la administracin. Asi el
instituto del silencio es emparentado con este tema de la retardacin.
Entonces se poda enjuiciar a los actos y en los casos de silencio o
retardacin. Pero con un reclamo previo pues ese no que denegaba o ese
silencio deba quedar manifiesto y haberse reclamado ante la propia
administracin a travs de los recursos respectivos y por supuesto que ante
todo deba existir una peticin expresa ante la cual devena una negacin o
una retardacin o bien el silencio. Adems deba existir legitimacin para
peticionar. Es decir que quien estuviera legitimado para peticionar era quien
despus poda acudir a la justicia si se daban las circunstancias antes
mencionadas (negacin, silencio, retardacin).
El agotamiento de la va administrativa era importante y deba haberse
interpuesto todos los recursos disponibles que el ordenamiento prevea
antes de ir a la va judicial. Esto fue criticado por que se deca que era una
forma de dilatar el tiempo, retardando el acceso a la justicia. La excepcin
era cuando dictado un acto administrativo por un inferior jerrquico y
recurrido dicho acto y denegado por el superior jerrquico, no hacia falta

interponer ante este el recurso de revocatoria y en tal caso se poda

recurrir directamente ante la Corte.
Agravios provocados por la Administracin por actos, hechos u omisiones:
haba un procedimiento previo que era el reclamo ante la propia
administracin ante el agravio que el acto, hecho reglamento u omisin, sea
haber agotado la va.
Una vez superada la va administrativa se iba directamente ante la justicia,
sea ante la Corte para pedir la declaracin de ilegitimidad o nulidad del
acto administrativo u accionar de la administracin y si esa pretensin
principal (la declaracin de ilegitimidad o nulidad del acto) tenia andamiento
sea era admitida recin se habilitaba la posibilidad de interponer o
reclamar por otras pretensiones accesorias, tal el reconocimiento o
restablecimiento del derecho. Entonces primero se declaraba la nulidad del
acto pero sino tenia suerte en ello y la accin no prosperaba se acababa el
pleito. Si prosperaba la accin y se declaraba la nulidad del acto recin ah
poda ir por mas, pidiendo el restablecimiento a la condicin anterior, por
ejemplo el restablecimiento en el cargo o puesto de trabajo e interponer el
reclamo accesorio por los daos y perjuicios mas el dao moral y otros
rubros que fueren si existiere relacin causal como para reclamarlos, es
decir que el agravio origino esos otros rubros por una relacin de causalidad
suficiente (daos y perjuicios, dao moral, etc.). La lgica del esquema es
que exista un sistema de plena jurisdiccin, nulidad, reconocimiento o
restablecimiento del derecho vulnerado ms los daos y perjuicios
ocasionados, esto era lo que poda pretender el titular del derecho
subjetivo. Reconocimiento como derecho nuevo y no como un derecho que
tenia, pues en tal caso sera restablecimiento. La Ley 2961 del ao 1905
Cdigo Varela (Cdigo de Procedimientos Administrativos), contemplaba en
un captulo destinado a la ejecucin de sentencias de la cual la Corte tena
pleno poder para ejecutarlas.
Ahora si el protagonista del proceso es el acto administrativo, cual sera la
medida cautelar respectiva? : La suspensin de su ejecucin. Pero como el
acto se lo presume legtimo, ejecutorio y ejecutivo por lo que no puede ser
inhibido por una sentencia judicial porque son estos caracteres propios que
son de orden pblico dado que estn dictados en el inters general (inters
pblico) y lo nico que se puede hacer es decir la suspensin de su ejecucin.
En Nacin se deca que es Estado era indemandable y que para ello se
necesitaba la vea del Congreso y adems que las sentencias que condenan al
mismo son declarativas, por lo que el es el propio estado quien va decidir
como y cuando las va un cumplir, no significando esto que no las cumpla pero
no tienen la ejecutoriedad que si tienen cuando son dictadas contra una
persona que no es el estado. En Provincia se deca que el estado era

demandable, lo que marca una notable diferencia entre un rgimen y otro y

un avance respecto de nuestra provincia en la materia.
El nuevo sistema de enjuiciamiento puesto en vigencia en el ao 2003 con lo
que la Corte dej de tener competencia originaria en materia contenciosos
administrativa, aunque todava la tenga respecto de todas aquellas causas
iniciadas con anterioridad a esa fecha y dichas causas deben resolverse
aplicando el viejo cdigo (Cdigo Varela)
La constitucin Provincial establece en el art. 215 establece el nuevo fuero
que tendra que comenzar a funcionar antes de del 1 de octubre de 1997
junto con el cdigo que al respecto la legislatura deba sancionar. Esto no
sucedi y el mismo contempla la transitoriedad, sea el paso de un sistema a
otro, por lo que la Corte deba seguir entendiendo en todas aquellas causas
entabladas antes de esa fecha. El art. 217 CPBA, establece el nuevo sistema
para la designacin de los Jueces, aplicable a la designacin de los Jueces
del fuero Contencioso Administrativo que deban pasar por el Consejo de la
Magistratura.
La centralizacin era la crtica al sistema porque haba que venir a litigar
nicamente a La Plata, pues es el lugar de asiento de la Corte y esto
provocaba que muchos directamente no litigaran. Adems la Corte tena
competencia originaria en muchas materias y ello exiga la especializacin.
En materia de cuestiones pblicas era la Corte como un Tribunal de 1ra.
Instancia, tal como lo es actualmente en materia de accin de
inconstitucionalidad y al resolver conflicto entre los distintos poderes del
estado. Cabe decir que la puesta en marcha o en vigencia del nuevo sistema
no fue en 1997 tal como lo estableca la Constitucin y se posterg hasta el
ao 2003. Esto provoco una discusin, pues el art. 215 CPBA dice que la
legislatura debe dictar un Cdigo de Procedimientos Administrativos antes
del 1 de octubre de 1997 y en esa misma fecha deben comenzar a
funcionar los Tribunales del fuero, pero lo que ocurri fue que el Cdigo se
dicto y promulgo pero el fuero no comenz a funcionar, entonces el tema de
debate era que norma deba aplicarse, el cdigo Varela o el nuevo Cdigo
Contencioso pues el mismo ya estaba vigente. Esta discusin se dio en esos
aos antes del 2003. Al respecto la Corte que era la segua manteniendo
competencia hasta la entrada en marcha del fuero, entendi que deba
aplicarse no el nuevo cdigo pies el mismo estaba pensado para ser aplicado
por el nuevo fuero, sea por los juzgados y tribunales Contenciosos
Administrativos. Entonces aqu nos encontramos frente a una cuestin de
carcter sociolgico y normativo. Sociologicamente se entenda una cosa
cuando normativamente era otra, pues la Corte segua aplicando el art. 149
Inc. 3 de la Constitucin derogada y por ende ese artculo no tenia mas
vigencia al no tenerla la propia constitucin pues a partir de 1994 regia un

texto distinto pero sin embargo la Corte dio vigencia virtual a un artculo
de esa Constitucin derogada y en esa interpretacin aplicaba el Cdigo
Varela.
El Colegio de Abogados demando al Estado Provincial por esto, sea por no
poner en funcionamiento el fuero Contencioso, causa que lleva el nmero
64474. En el ao 2002 la Corte cambia de integracin y con su nueva
integracin dijo en la causa Consorcio de gestin del Puerto de baha Blanca
que la clusula constitucional del art. 166 (prrafo respectivo sobre el fuero
contencioso Administrativo) era plenamente operativa por lo que no solo se
iba a enjuiciar los actos sino tambin otras cuestiones en el ejercicio de la
funcin administrativa, pero sin aplicar el Cdigo Contencioso
Administrativo.
Nuestro sistema tiene dos pilares, uno el fuero que es la parte esttica y el
otro la regulacin procesal que es la parte o aspecto dinmico. El fuero es el
Tribunal Contencioso Administrativo pues asi lo establece la Constitucin,
pensado ara ser un rgano colegiado (actualmente no lo es) y un Tribunal de
Casacin. Luego se decidi que el Tribunal fuera un Juzgado y que la
Casacin fuera ejercida por la Cmara Contencioso Administrativa. Entonces
hay Juzgados departamentales y Cmaras regionales, que en la actualidad
son cuatro (4), una en La Plata, General San Martn, General Pueyrredon con
sede en Mar del Plata y San Nicolas de los Arroyos. La Ley que regula el
fuero es la 12.074.
Ahora hay doble instancia, antes nica (Corte). Pero esto no es tan asi, pues
depende de la materia pues segn sea sta la instancia podr a llegara a ser
nica, correspondindole ella a la Cmara Contenciosa.
Entonces las
dediciones de los juzgados son revisables en Cmara por va ordinaria. Pero
adems de ello, la Cmara tiene otras funciones, tal como ser la segunda
instancia en cuanto respecta al amparo. El amparo puede ser interpuesto
ante cualquier juez o tribunal de primera instancia conforme lo establece el
art. 4 de la Ley 7166 y los recursos contra las decisiones de los mismos
corresponden que entienda la Cmara Contencioso.
Por otro lado la Ley 13435 contempla el fuero de ejecuciones tributarias el
que en la actualidad no funciona y mientras tanto esas decisiones son
competencia de los jueces de la Cmara. Adems esta tiene competencia
originaria en lo que respecta a las leyes 13325 y 13329 que reforman el
sistema de enjuiciamiento de las decisiones adoptadas por los colegios de
profesionales de la Provincia. Dichos colegios que controlan la matricula y el
proceder de los profesionales pudiendo llegar a suspenderlos o a quitarles la
matrcula para ejercer la profesin y todas estas decisiones son
enjuiciables ante la Cmara, la que tiene competencia originaria para
entender en los recursos que se presenten por las decisiones de los Colegios

Profesionales. Al respecto las Cmaras respecto a la reforma propiciada

respecto al enjuiciamiento de las decisiones de los colegios de profesionales
(esas leyes reformaron el Cdigo contencioso en el capitulo III Art. 74, que
originariamente era competencia del Tribunal) expresaron una postura
distinta. Asi la Cmara de La Plata dijo que esa reforma era inconstitucional
y que el trmite deba hacerse en un proceso especial ante el Tribunal
Departamental. La de General San Martn dijo que si bien esta no tena
problemas de entender en ellas originariamente, el art. 74 vulneraba el
debido proceso al no contemplar una doble instancia judicial. La de Mar del
Plata dijo que el art. 74 era constitucional, pero que deba lateralizarse el
proceso, es decir abrindolo a prueba. Ante esta disparidad de opiniones
jurisprudenciales, hace necesario que la Corte siente doctrina.
Ley 13045 estableci que tramiten por proceso ordinario las decisiones del
tribunal de cuentas y del tribunal fiscal ante la cmara cuando las
decisiones de estos sean impugnadas, a fin de respetar el debido proceso.
La Ley 12008 es el Cdigo Contencioso Administrativo. El art. 166 de la
Constitucin Provincial dice que es competencia del fuero contencioso para
juzgar los casos originados por actuacin (acto, reglamento, contrato) u
omisin (silencio, retardacin) de la Provincia, los municipios, los entes
descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones
administrativas. El art. 1 del Cdigo contencioso es copia de este artculo y
agrega que toda actuacin de dichos rganos se presume como en ejercicio
de funcin administrativa.
Ahora bien cuando el art. 166 CPBA menciona la palabra casos lo hace
remitiendo a la idea de conflicto, conflicto de intereses, concreto, directo
que se acredita cuando yo gano o pierdo algo frente a una resolucin
procesal. Si no gano ni pierdo nada entonces eso me resulta indiferente,
ajeno y por lo tanto no tengo legitimacin alguna para poder recurrir,
peticionar. Por eso la palabra casos debe ser interpretada como conflicto
de intereses.
Cuando dice el artculo de marras, actuacin u omisin, lo hace
refirindose a que se podrn impugnar o juzgar los actos como expresin de
la actuacin y el silencio como expresin o reflejo de la omisin, por lo que
estamos en idntica situacin que con el Cdigo Varela. Actuacin es ms
que acto, es tambin hecho, sea toda actuacin material. Omisin es
aquella en sentido formal (el silencio) o material (no hacer algo), sea omitir
hacer algo a lo que estaba obligado y ese algo puede consistir en un dar o en
un hacer. No doy no hago cuando estaba obligado a ello, eso es omitir en
sentido material. Pero tambien puede haber una omisin normativa por
ejemplo el goce de un derecho esta sujeto a que una norma lo haga
operativo, asi por ejemplo la Constitucin Nacional y la Provincial establecen

ciertos derechos, pero para que ellos puedan ser ejercitados necesitan en
muchos casos que una norma los haga operativos pues no todos esos
derechos son de por si operativos y cuando el estado omite dictar esa
norma que operativice esos derechos, esta cometiendo una omisin
normativa. Por ejemplo existe la libertad de asociacin sindical, pero para
ello debe existir una ley que de creacin a las organizaciones sindicales.
Entonces no solo hay obligaciones de hacer cosas fcticas sino tambien
normativas, ya sea dictando, modificando o hasta derogando normas para
hacer operativos el ejercicio de los derechos reconocidos. Y esto fue lo que
dijo la Corte en el caso Barrio Carilo.
Otro caso de omisin material fue tratado en el caso Labatom, en el que
una alumna de la UBA que era discapacitada motriz quiso presentar una
demanda ante la Corte Nacional y no pudo hacerlo porque las escalinatas que
tiene el edificio de la misma le impedan ingresar. Entonces ante esa
situacin presento una accin para poder superar esta barrera fsica que le
impeda el acceso a la justicia pues no poda llegar ante los estrados de la
Corte. Asi fue como se conden a la Corte a construir una rampa para
acceso de personas discapacitadas.
Respecto a la expresin o frase funcin administrativa la misma incluye a
todos los poderes del estado como as tambin a los entes descentralizados
a los municipios y a otras personas en el ejercicio de funciones
administrativas. Esas otra personas ejercen esa funcin administrativa no
en carcter de titulares de la misma sino en el ejercicio, ejercicio que puede
ser a travs de un ente de carcter publico no estatal (colegios de
profesionales) o privado (consecionario de un servicio publico). Estos
terceros de carcter pblico pueden ser no estatales o bien privados pero
ambos cumplen con un fin pblico.
Tenemos un concepto de tipo sociolgico en cuanto a ello ya que las normas
no nos alcanzan como para poder llegar a interpretar y definir esta
situacin. A esto se suma un concepto de tipo histrico, determinado por
factores polticos, el que es diferente en cada poca y en cada una de estas
pocas es distinto lo que se pretende del estado. As no es lo mismo una
concepcin de un estado gendarme, de un estado social, de uno liberal o neo
liberal, de uno intervencionista.
La satisfaccin del inters pblico es lo que define a cada uno de ellos. El
cometido de lo pblico y el grado de intervencin del estado en las distintas
actividades es lo que define frente a que tipo de estado nos encontramos.
Por ello es difcil definir categricamente actividad administrativa, pues no
es solo encontrar la definicin en aquello que esta destinado a satisfacer el
inters pblico, porque adems el tema es ver o que se entiende por inters
pblico y por otro lado es ver quien es el que realiza esa actividad destinada

al inters publico, el estado solamente o el estado mas otras personas, ya

sean estas pblicos no estatales o privadas.
Lo que podemos afirmar es que lo que vincula la funcin administrativa es
aquello que regula el ejercicio de la funcin administrativa, sea el derecho
administrativo, el que se diferencia de otros derechos en cuanto el inters
pblico hace que el estado asuma el ejercicio genrico de ese inters.
Asumir ciertas prerrogativas donde las garantas de los administrados
existe pero con limites.
Entonces podemos decir que funcin administrativa es lo regulado por el
derecho administrativo y que no es materia civil, penal, laboral, etc.
Segunda clase.
Decamos que el art. 1 del Cdigo Contencioso Administrativo, Ley 12008 es
replica del art. 166 de la Constitucin Provincial. El legislador sigui un
criterio vinculante de funcin administrativa con ciertas cuestiones tales
como aquellas de ndole previsional y normas de derecho pblico. El ejercicio
de la funcin administrativa no es revisable ante los jueces contenciosos en
su totalidad, pues hay cuestiones que son de derecho pblico y en ejercicio
de funcin administrativa que son revisables ante otros rganos. As por
ejemplo las decisiones de los juzgados de faltas municipales referente a la
aplicacin de sanciones en materia de trnsito son revisables ante los jueces
correccionales penales o las decisiones de las personas jurdicas que son
revisables en sede civil o las decisiones de los juzgados municipales de
faltas cuando aplican una contravencin prevista en el cdigo de faltas
municipales es revisable ante la justicia de paz, o en lo que respecta en
materia tributaria que es revisable ante el juez correccional (por ejemplo
decisiones del ARBA ex RENTAS).
El art. 2 establece la competencia contenciosa administrativa, la que
comprende diversa controversias, enumeradas en siete (7) incisos. Asi
menciona aquellas que tengan por objeto impugnar los actos administrativos
de alcance general o particular y las ordenanzas municipales, las
resoluciones del tribunal de cuentas, del tribunal fiscal y de cualquier otro
tribunal de la administracin pblica. Las que se susciten entre prestadores
de servicios pblicos o concesionarios de obras pblicas y usuarios en cuanto
se encuentren regidas por el derecho administrativo. Aquellas en las que sea
parte una persona pblica no estatal cuando acte en el ejercicio de
prerrogativas regidas por el derecho administrativo. Las que versen sobre
la responsabilidad patrimonial generada por la actividad licita o ilcita de la
provincia, los municipios y los entes pblicos estatales aun cuando estos
apliquen normas del derecho privado. Las relacionadas con los tributos
provinciales o municipales. Las relativas a los contratos administrativos y las

que promueven los entes pblicos estatales regidas por el derecho

administrativo.
En cuanto a las relaciones entre los entes o consecionarios entre si o de
estos con los usuarios, la Corte estableci en diciembre del 2002 que son
competencia del fuero contencioso si la relacin es materia administrativa,
sea regida por el derecho administrativo.
Asi por ejemplo cuando ocurri el cambio monetario que estableca la
convertibilidad del peso con el dlar y se deificaron los depsitos en dlar,
sucedi en muchos casos en que las tarifas de algunos prestadores de
servicios pblicos estaba establecida en dlares y unos entendan que esta
situacin no afectaba a las tarifas y otros que si, sea que deban estas
ajustarse, es decir pesificandose. Hubo un caso que llego a la Corte, el del
Consorcio de Gestin del Puerto Dock Sud con un Consecionario del Puerto,
donde uno entenda que las tarifas se deban pesificar y el otro que no. La
Corte dijo que se trataba de una caso entre un privado contra otro privado,
pero como la relacin entre ambos se encontraba regida por el derecho
administrativo, era por tanto competencia del fuero contencioso para
resolver el conflicto.
Respecto a lo contenido en el inciso 4, sobre responsabilidad patrimonial, es
dable decir que se consideraba con anterioridad que la responsabilidad del
tipo civil. Pero si se analiza la responsabilidad estatal vemos que esta se
encuadra dentro del derecho pblico y particularmente dentro del derecho
administrativo por lo que es competencia del fuero contencioso.
Debemos reparar en el artculo 1112 del cdigo civil pues es este una norma
de carcter administrativo dentro del cdigo civil o bien es una norma de
reenvi pues al establecer o decir.por el ejercicio irregular de la
actividad. Nos debemos remitir a la norma especfica que regula la
actividad para poder interpretar y establecer si la misma fue ejercida
regular o irregularmente. As por ejemplo para saber si un funcionario esta
realizando una actividad de manera irregular tengo que remitirme al
estatuto del empleado pblico y la norma que establece o determina su
competencia o a la norma que el mismo esta aplicando, tal el caso de un
inspector de trnsito o de un mdico o del propio estado por su omisin. El
art. 1112 C.C. contempla la responsabilidad del funcionario pblico desde el
punto de vista personal que no solamente es civil pues en la provincia hay
toda una serie de normas o un sistema que establece distintos tipos de
responsabilidades para los funcionarios pblicos que no son aplicadas.
Teora de la falta de servicio. Queda excluida de la misma por no ser
funcin administrativa ciertas cuestiones las que son definidas por la Corte.
Una es la demanda por la responsabilidad de un magistrado. Como este en el

ejercicio de sus funciones no cumple funciones administrativas sino

jurisdiccionales, estas cuestiones deben ser resueltas por los jueces civiles.
La otra es o son aquellas cuestiones originadas en accidentes de trnsito
donde uno de los involucrados sea un vehculo oficial, por ejemplo un
patrullero, una ambulancia, etc. La Corte dijo que si la demanda encuadrada
dentro del riesgo objetivo (art. 1113 C.C.) la accin es competencia del fuero
civil pero si la pretensin es encuadrada por la falta de servicio, la
competencia la tiene el fuero contencioso.
El tema es lo difcil de separar o delimitar cuando nos encontramos frente
al riesgo objetivo (civil) de la falta de servicio (contencioso). Si se demanda
al estado por el carcter de titular de la cosa riesgosa, entonces no caben
dudas que la competencia es de la justicia civil, ahora si la demanda es por la
falta de servicio, la competencia es del fuero contencioso administrativo.
Asi tambin cuando la pretensin se funde en normas del derecho laboral la
competencia no es la contenciosos que queda excluida, lo mismo con
cuestiones tributarias. Aqu hay que distinguir pues es comn que se preste
a confusin lo que es la aplicacin de un tributo provincial o municipal de la
aplicacin de una ejecucin. Si es ejecucin por va de apremio por deudas
tributarias provinciales, la competencia es del fuero contencioso
administrativo, ahora si es por ejecucin de tributos municipales (tasas) la
competencia es del fuero civil y NO del contencioso.
Todas aquellas cuestiones referentes a contratos administrativos son de
competencia del fuero contencioso.
El nuevo Cdigo Contencioso no solo admite al estado como demandado, sea
como legitimado pasivo tal como era antes sino que tambien lo admite como
legitimado activo, pudiendo este demandar cuando el mismo (sea el estado)
es usuario de un servicio pblico concesionado, tal como si fuera un
particular. As por ejemplo el estado es usuario en sus edificios pblicos, tal
como ministerios, escuelas, hospitales de diversos servicios (luz, gas, agua,
telfono, etc.) y en caso de incumplimiento de alguno de estos prestadores
esta legitimado para demandarlos.
En cuanto a la estabilidad del acto, la ley nacional de procedimiento
administrativo 19549 establece en su articulo 18 que el acto administrativo
regular del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Pero podr oficiosamente darse esto si el
interesado hubiere conocido el vicio y si la revocacin, modificacin o
sustitucin del acto lo favorece y no causa ello perjuicio alguno a terceros y
si el derecho se hubiera otorgado expresamente a titulo precario. Tambin
podr ser revocado, modificado o sustituido el acto por razones de
oportunidad, merito y conveniencia, indemnizando los perjuicios que ello

causare a los administrados. De ello se infiere que el principio es que no

puede darse la revocacin oficiosa. El artculo 27 da legitimacin al estado y
a sus entes autrquicos para impugnar los actos.
En la Provincia de Buenos Aires el sistema es distinto pues como regla
general la propia administracin puede revocar de oficio sus propios actos,
potestades estas que por va jurisprudencial se viene limitando. Lo lgico
seria que si el estado quiere revocar un acto dictado por l mismo, despus
de un tiempo, deba en tal caso promover una demanda judicial por nulidad
del acto.
Por otra parte hay que mencionar la funcin del Fiscal de Estado de la
Provincia de Buenos Aires que posee facultad originaria para demandar a
cualquier funcionario que con sus actuacin (demanda al estado por su
actuacin) comprometa el erario publico, el patrimonio de la provincia, pero
esto es diametralmente diferente a que el propio estado, entendido esto
como el rgano que dicto un acto luego demande por la lesividad del acto
(por ejemplo el caso de haber otorgado mal una jubilacin).
Otro tpico caso en que se excluye la competencia contencioso
administrativa es en lo que respecta a las expropiaciones. Si bien la
expropiacin debe tener su fundamento en la utilidad pblica y la
satisfaccin de bien comn sea este de naturaleza materia o espiritual, la
accin por los conflictos que puedan originarse en cuanto a ello, deben
tramitar por la justicia civil, tal el caso en que no hay avenimiento respecto
del valor de los bienes expropiados, cuestin que debe ser decidida por el
juez civil.
La enunciacin que hace el cdigo respecto de la competencia contencioso
administrativa en su artculo 2 es meramente enunciativa y la taxatividad
se da en aquellas cuestiones que quedan excluidas y que estn contenidas en
el artculo 4 y que son aquellas cuestiones regidas por el derecho privado o
laboral, las que tramitan mediante los juicios de desalojo, interdictos y
pretensiones posesorias; las relativas a expropiaciones y a servidumbres y
los conflictos interadministrativos provinciales que son de competencia del
poder Ejecutivo.
Pretensiones: El Cdigo Varela estaba estructurado sobre una pretensin
principal que estaba basada en la declaracin de nulidad del acto en miras a
la estructura del mismo, sea atendiendo a sus requisitos esenciales, y por
otro lado estaban otras pretensiones de carcter subsidiario o accesorio. Si
prosperaba la primera recin ah bamos por las otras, que poda ser por los
daos y perjuicios ocasionados.
Pero no solo se acta mediante el dictado de actos y no solo se omite con el
silencio, tal como lo vimos anteriormente. Lo que se puede pretender es que

10

se declare la nulidad de un acto administrativo de alcance general o

particular u ordenanzas municipales.
Pero esto fue modificado por la ley 13101, que suprimi las ordenanzas
municipales porque tienen caractersticas propias de una ley en sentido
formal y material. Entonces si es ley no es enjuiciable y por tanto exorbita
la competencia de la justicia pues ya no es ejercicio de funcin
administrativa sino que se la asimila a la legislativa y en tal caso no es
justiciable, siendo la nica herramienta de carcter judicial la declaracin
de inconstitucionalidad a travs de la accin respectiva prevista en el
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires. Esto se
enmarca dentro de una concepcin que establece como un tercer rgimen
jurisdiccional autnomo a los municipios (el estado nacional, las provincias y
los municipios), tal lo concibi la ltima reforma constitucional nacional y
provincial.
Ahora cuando una norma nos agravia, hay que esperar que ese agravio se
materialice, se patentice y ello se producir cuando esa norma se nos
aplique, a travs de un acto en concreto y es ese acto que acta esa norma
el que debo o debemos de impugnar o bien podemos impugnar la norma antes
de ello? Lo mejor ser discutirlo antes. Si se entiende que la ordenanza no
es asimilable a la ley y es ejercicio de la funcin administrativa, debo
impugnarla en sede administrativa primero y si mi accin no prospera, una
vez agotada demando en sede judicial.
Ahora si entendemos que la
ordenanza es asimilable a la ley debe promoverse una accin judicial por
inconstitucionalidad conforme lo establece el CPCC.
Pero la impugnacin de un acto de carcter general debo impugnar el acto
por el cual se me aplica ese otro acto de carcter general e indirectamente
estoy impugnando aquel. Valga el ejemplo de la ordenanza que estableca que
las personas que midiesen menos de un metro con cincuenta centmetros no
podan ser profesores en los colegios. En tal caso impugno el acto por el que
me dicen que no puedo ejercer la docencia sea tal lo dicho antes el acto
que acta esa otra norma de carcter general. Pero esa impugnacin no va a
ser por un vicio del acto sino por absurdo y discriminatorio.
La jurisprudencia del fuero entiende que las ordenanzas son impugnables
ante el mismo por entender que es un caso de ejercicio de la funcin
administrativa y no un acto de alcance general similar a una ley.
Reconocimiento de intereses tutelados:
Cuando la administracin vulnera
un derecho acordado voy por su
restablecimiento y cuando no me concede un derecho otorgado voy por su
reconocimiento.
No siempre es necesario agotar la va administrativa, solo cuando la decisin
proviene de un inferior jerrquico y en tal caso debo recurrir al superior

11

pero si la decisin es del Gobernador o de in Intendente o de un Ministro

que tenga la funcin delegada, en esos casos voy o puedo ir directamente a
la justicia.
Pero independientemente de esto, para ir ante la justicia debo construir o
configurar un caso. Es decir que debe existir un conflicto y esto es lo que
dijimos en un principio, casos como sinnimo de conflicto de intereses.
Entonces necesito que me digan que no o que peticionando no me contesten
o que pase el tiempo ms all de lo estipulado. Entonces recin ah tengo un
caso configurado. Entonces si tengo un caso configurado y hay conflicto de
intereses puedo ir a sede judicial.
No siempre debo agotar la va administrativa tal lo ya dicho, un caso puede
darse con el inc. 2 en cuanto a los conflictos con los concesionarios,
pudiendo existir en estos casos una va autnoma por la que no sierre estoy
legado a agotar la va administrativa.
Pretensin indemnizatoria: El estado no solo responde por su actividad
extracontractual e ilcita sino que tambin responde por su actividad
contractual y lcita ms all de los casos de expropiacin ya vistos que son
de competencia civil. Por ejemplo en el caso de los bomberos que me rompen
la ventana o la puerta o la cerca de mi casa para ir a apagar un incendio en la
casa de un vecino. Es actividad lcita del estado, pero genera daos que
deben ser indemnizados. Ac es un caso de actividad prestacional que
genera un dao por lo que el estado debe responder.
Relacin de certeza de una determinada relacin jurdica: la accin
declarativa. Hay casos en que no podemos delimitar cuando estamos frente
a una accin declarativa y cuando no, es decir cuando estamos frente a una
obligacin. En tal caso debe ser el juez el que esclarezca la cuestin y
determine que tipo de relacin jurdica o relacin obligacional es.
Las acciones preventivas y las declarativas rompen la lgica ya que se toman
antes de que el conflicto se produzca, antes de tener que reparar el dao,
evitando que este se produzca.
Pretensin de casacin de una va de hecho: Esto no es una construccin
jurdica nuestra sino que la tomamos del derecho comparado.
El amparo ha sido una pieza qe fue constitucionalizado tanto a nivel nacional
como provincial. La garanta del amparo procede ante una actuacin u
omisin o bien por haber afectado un derecho. El art. 109 de la ley 7647 de
procedimientos administrativos de la provincia de Buenos Aires establece
que en la ejecucin de debe existir una decisin previa por lo que la
administracin debe abstenerse de actuar materialmente si no hay una
decisin adoptada previamente que sirva de fundamento.
La administracin no siempre acta dictando actos, sino que hay ejercicio de
la funcin administrativa mediante otras formas, tal el caso de un maestro o

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profesor al dictar su clase o de un empleado que atiende al publico y no esto

una va de hecho, pero es funcin administrativa.
Por otro lado el artculo 14 de la Constitucin Nacional establece los
derechos de los que gozan todos los habitantes de la nacin y por otro lado
el artculo 28 de la misma dice que esos derechos no pueden ser alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio. Esto a su vez debemos
interpretarlo integralmente con el art. 19 que se refiere a las acciones
privadas de los hombres y a la obediencia a la ley.
En tal sentido no podemos tolerar que la administracin o el ejercicio de la
actividad administrativa nos agravien sin justificacin vlida, sin ttulo
alguno que le sirva de fundamento. Pues para avanzar sobre nuestros
derechos debe haber una norma o ley o decisin que la avale.
Por ejemplo el caso de bajar el haber jubilatorio a una persona despus de
un tiempo por haberse reducido el sueldo de los que estn en actividad. No
seria inconstitucional esa norma porque el principio que rige en la materia es
la proporcionalidad pero si le bajan el haber sin que exista un acto expreso
que acte esa norma y que dicho se particularice hacia cada una de las
personas que aquel alcanza (el general) y se lo notifica, la actuacin del
estado ser a travs de una va de hecho, pues falto ese acto administrativo
que estableca que a fulano por los motivos contenidos en la norma de
alcance general se le iba a reducir su haber y ese acto adems deba de
notificrsele.
Ante una va de hecho se puede ir por la accin prevista en la constitucin
que es el amparo o bien a travs de la accin prevista en el cdigo, ambos
remedios conducen a lo mismo, excepto que el ampara es mas expedito.
Ahora la va de hecho queda circunscripta a los comportamientos materiales
y no a los intelectivos por lo que en tal caso debo recurrir al amparo y no por
una va de hecho. Adems si es por una actuacin material sin decisin
previa que le de fundamento, tal lo visto, debo ir por cesacin de la va de
hecho y no interponiendo un amparo pues la regulacin del amparo dice.
Cuando no existiere otra va, por lo que estando expedita otra va no puedo
ir por la del amparo, aunque en esto la jurisprudencia es bastante benvola y
entiende que se puede ir por a travs del amparo cuando se trata de hacer
cesar una va de hecho.
Hay una discusin doctrinaria en cuanto a cuando procede el amparo, en el
entendimiento de saber si es excepcional o una accin de tipo principal. Se
tiene entendido que es una va de carcter excepcional por lo que si no hay
otra va no corresponde interponer el amparo.
Pero tal lo dicho ambas son vlidas para hacer cesar una va de hecho.
Amparo por mora: es otra de la pretensiones por la cual puedo recurrir al
juez contencioso para que este sin necesidad de entender en el fondo de la

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cuestin intime a la administracin a que en un plazo establecido resuelva la

peticin oportunamente efectuada por el recurrente.
Aqu el presupuesto se configura cuando la administracin esta en
condiciones de resolver y no resuelve en el plazo establecido o en un plazo
razonable. Estas cuestiones ocurren porque es parte de nuestra cultura en
la que el poder ejecutivo o la administracin como poder del estado no tiene
la obligacin de responder tal como si fuera un rgimen monrquico o
absolutista y a ello nos acostumbramos como si fuera una potestad del
estado, de esa parte del estado pues a nadie se le ocurrira pensar que si un
juez no dicta sentencia en el plazo que el cdigo de rito establece y
habiendo sido emplazada para ello, una vez transcurrido un cierto tiempo
debe interpretarse como que su silencio es denegatorio de lo peticionado,
tal como si fuere una sentencia desestimatoria de la accin. Algo impensado
pero que visto desde la administracin no lo es y asi lo establecen las leyes
de procedimiento administrativo. Esto debe de cambiar pues el tener
facultades y prerrogativas no da lugar para el abuso. El poder genera
obligaciones y la competencia es improrrogable, indelegable y obligatoria
por lo que la administracin tiene el deber y la obligacin de resolver
siempre, siempre. No quiere decir esto que deba resolver de manera
favorable a lo peticionado, no para nada, sino que debe resolver otorgando o
denegando con fundamentos, pero resolver al fin.
El tema se vincula con lo que peticiono pues debo estar legitimado para ello,
es decir que la administracin tiene la obligacin de resolver siempre que la
peticin tenga fundamento, est sustentada en un derecho subjetivo o en un
inters legtimo o en un inters simple o bien en un inters difuso, sea como
fuere debe existir un sustento jurdico. Si la peticin tiene este sustento
entonces ella no se agota en si misma, es decir que la peticin no se agota
con la peticin sino que tiene como correlato el deber de la administracin
de responderme, haciendo lugar o no, pero responderme. No podemos
concebir que no nos digan nada. Si me van a decir que no que me lo digan de
manera expresa.
Cuestin llamativa de lo que es el contencioso. Hay tres momentos claros en
los que se advierte que se esta en un contencioso y no en un civil.
Muchas disposiciones del proceso se aplican al contencioso.
Una de esas diferencias se da en un momento anterior a la interposicin de
la demanda, al tener que configurar los presupuestos necesarios para su
interposicin y su admisibilidad.
Un segundo momento ser da al momento de resolver las medidas cautelares
y un tercer momento al ejecutar la sentencia.
Son estos tres momentos en que el contenciosos se diferencia del proceso
civil y comercial.

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Asi tenemos que el artculo 14 establece los requisitos de admisibilidad de

la pretensin y establece que ser necesario agotar la va administrativa
como requisito de admisibilidad de la pretensin procesal en los siguientes
supuestos: cuando se trate de la anulacin de un acto administrativo de
alcance general o particular de carcter definitivo y que no emane de la
autoridad jerrquicamente superior (pues en tal caso no hay mas va, se
agota en si misma tal el caso que lo dicte el Gobernador) con competencia
resolutoria final la decisin de un rgano con competencia delegada por
aquella. No siendo necesaria la interposicin de un recurso en su contra y en
caso de existir recurso para tales casos sern estos meramente
facultativos para el interesado. Asimismo se asimilan a definitivos aquellos
actos que sin resolver directamente sobre el fondo del asunto ponen fin al
procedimiento, impiden tramitar la peticin planteada o general indefensin.
Lo mismo se aplica cuando se pretende la anulacin de un acto
administrativo de ejecucin o de una ordenanza municipal de alcance
general. O cuando el objeto de la pretensin consista en la anulacin de un
acto administrativo de alcance general que no emane de autoridad
jerrquica superior con competencia final resolutoria o del rgano con
competencia delegada por aquella.
Cuando la pretensin consista en la reparacin de daos y perjuicios
fundada en la nulidad de un acto administrativo de alcance particular o
general.
Adems se establece que la falta de impugnacin directa o su desestimacin
de un acto de alcance general o de una ordenanza municipal de tal carcter
no impedir la impugnacin de los actos individuales. Lo mismo en sentido
inverso. Si no se impugno el acto individual que aplica el acto de carcter
general no impide impugnar este ltimo.
No hay necesidad tal lo dicho anteriormente, en cuanto no sierre es
necesario agotar la va administrativa, en los supuestos en que el acto
emanara de autoridad jerrquica superior con competencia resolutoria final
o cuando el rgano tenga esa competencia delegada por aquella o se trate de
una ordenanza municipal.
Tampoco cuando se presuma la ineficacia cierta de acudir a la va
administrativa de impugnacin o cuando en atencin a particulares
circunstancias del caso, el exigir agotar la va resultare para el interesado
una carga excesiva o intil.
Tambin en los casos de silencio o supuestos de inactividad de la
administracin, quedando en tales casos expedita la va para la instancia
judicial, ya que podr pedirse pronto despacho y de pedrselo y
transcurridos treinta das hbiles sin haber obtenido respuestas queda
expedita la instancia judicial. Tambin puede darse el caso que exista

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retardo en el dictado de actos de trmite o preparatorios y podr tambien

interponerse el pronto despacho y trascurrido treinta das hbiles se
presumir que hay una resolucin denegatoria o adversa.
En cuanto al plazo para interponer la demanda es de 90 das contados segn
corresponda, tal por ejemplo puede ser contados a partir del da siguiente al
de la notificacin del acto final que agota la va o del recurso que contra el
mismo se interpuso y que resuelve de manera desfavorable, esto para el
caos de anulacin de actos administrativos de carcter particular. Ahora si
se trata de un acto de alcance general, es desde el da siguiente al de su
publicacin y lo mismo que en el caso anterior ocurre si se interpuso contra
el mismo un recurso.
Si se pretende la anulacin de una ordenanza municipal el plazo corre desde
el da siguiente al de su publicacin.
Si es sobre un acto de alcance general o de una ordenanza municipal
juntamente con la impugnacin de los actos administrativos que les hayan
dado aplicacin, corre el plazo desde el da siguiente al de su notificacin
siendo que este acto agote la va por ser definitivo. Por ejemplo la
ordenanza dice que los taxis deben ser todos blancos (acto general) y por un
acto de alcance particular, sea aquel que dice que debo pintar de blanco mi
vehculo sino me quitan mi licencia, puedo impugnar ambos a partir de la
fecha en me notifican el segundo y este agota la va porque por ejemplo es
dictado por el intendente municipal.
Si se trata de una va de hecho, desde que esta fuere conocida.
Cuando se interpone la accin de amparo, puede luego impugnarse el acto
que diera origen a la presentacin de la misma una vez que hubiera
finalizado la instancia ordinaria en dicho proceso.
Cuando hablamos de voluntad resolutoria final o decisin final para agotar la
va lo hacemos pensando en que solo un funcionario jerrquico superior
puede comprometer a la administracin, a los intereses de la misma.
Adems sino recurr, tengo un problema, el haber consentido el acto y como
consecuencia de esto el mismo queda firme y es irrecurible e inimpugnable.
sea que tengo que sortear dos tipos e plazos de caducidad, unos para
recurrir ante la propia autoridad administrativa a travs del recurso de
revocatoria y jerrquico en subsidio o a travs de la apelacin cuando se
trate de la decisin de un ente. Y ah tendr diez o treinta das para
interponer los recursos mencionados y luego los noventa das antes
mencionados para interponer la demanda respectiva.
Otro tema importante es el pago previo antes de reclamar en materia
tributaria. En tales casos es obligatorio antes de la interposicin de la
demanda y en caso de no hacerlo e intimado para que cumpla con esta carga,
la demanda ser desestimada por inadmisible.

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Como excepcin a esto no se exige cuando configurase un supuesto de

denegacin de justicia o se deduzca una pretensin meramente declarativa.
En el supuesto de denegacin de justicia es necesario probarlo, sea que se
debe demostrar que no se posee los bienes ni dinero suficiente como para
abonar dicha suma o lo mismo si la misma fuera excesivamente alta. Pero
esta situacin no se presume.
En cuanto a la pretensin resarcitoria esta puede interponerse juntamente
con la pretensin de anulacin del acto o bien de manera autnoma una vez
que haya prosperado y finalizado el proceso de anulacin.
Otro tema importante son las medidas cautelares.
Ac debemos pensar en lo que ocurre en materia civil. As debe invocarse un
derecho verosmil en relacin al objeto del proceso. Adems debe existe
peligro en la demora y que esa demora torne incierto el derecho o abstracto
y por supuesto que se debe dar la contra cautela necesaria como para
responder por los daos que esta medida pueda irrogar en caso de ser
infundada o desmedida, pues pensemos que las medidas cautelares son
inaudita parte.
Pero adems aqu se exige otro requisito que es que la medida no afecte el
inters publico. Es decir que el inters pblico es superior al inters
particular y en tal caso debe sopesar aquel sobre este.
Las medidas cautelares son todas aquellas previstas en el Cdigo Contecioso
y tambien las previstas en el cdigo Procesal Civil y Comercial.
Pueden ser de contenido positivo, sea aquellas que imponen la realizacin
de una determinada conducta a la parte demandada, pero antes de
imponerla debe atenderse al perjuicio que la medida pueda irrogar al
demandado, a los terceros y al inters pblico.
Adems la medidas cautelares pueden ser solicitadas con anterioridad,
conjuntamente o con posterioridad a la interposicin de la demanda. Puede
el tribunal antes de imponerlas requerir un informe de la parte a la cual se
le va a imponer.
En cuanto a la contracautela la misma no corre si el que demanda es el
estado provincial o municipal o un ente provincial o municipal. Lo mismo al
que intervenga con el beneficio de litigar sin gastos.
Adems se podr pedir la suspensin de la ejecucin del acto sin haber
planteado previamente esto en sede administrativa pero para que esto
prospere en sede judicial se exigir que se cumplan los requisitos para pedir
una medida cautelar.
El ltimo tema importante a tratar es la ejecucin de sentencias contra
organismos y entes estatales. En cuanto a ello rigen los preceptos
contenidos en el cdigo de procedimientos civil y comercial. Si no se oponen
objeciones y trascurre el plazo para su cumplimiento, la parte vencedora

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podr pedir que aquel (el tribunal) mande a cumplir directamente lo

dispuesto en la sentencia. En caso de incumplimiento el funcionario
responsable o involucrados en la responsabilidad establecida por el artculo
163 de la Constitucin de la Provincia, el que dice que los tribunales
contenciosos administrativos como la Corte puede mandara a cumplir
directamente sus sentencias por las autoridades o empleados
correspondientes si el obligado no lo hiciere en el plazo de sesenta das de
notificado. Y los empleados o funcionarios a que alude este artculo sern
responsables por el incumplimiento de las decisiones judiciales, tal lo dicho.
Aplausos, pero no para el profe sino para m. Gracias, gracias, gracias.

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