I.

INTRODUCCION

El desarrollo agropecuario es un proceso que supone la modificacin de las

institucionesy un incremento sostenido de las inversiones y cuyos resultados se
materializanal cabo de prolongados perodos. Por ello, los planes o las estrategias de
largo plazoson muy tiles para dar continuidad y perspectiva a las decisiones cotidianas
de poltica,tanto de los gobernantes como de los empresarios, trabajadores y dems
agentesdel sistema agropecuario. Mientras ms prolongados sean los perodos que
abarquen estos planes o estrategias deben ser menos detallados y precisos en cuanto a
sus objetivos,a las inversiones y dems elementos estratgicos seleccionados, y a los
instrumentos propuestos: los planes de largo plazo slo deben considerar la coherencia
(consistenciay viabilidad) de los aspectos y variables fundamentales.En el caso de los
planes de mediano plazo, es necesario precisar mejor los objetivosy la estrategia, velar
por la viabilidad de las medidas de poltica propuestas y por su capacidad de elevar la
eficiencia econmica de los recursos asignados por el Estado y los particulares. Por
estas razones la formulacin de planes de mediano plazo debe teneren cuenta un mayor
nmero de variables y parmetros, as como las diversas caractersticasque pueden
asumir las diferentes producciones, los tipos empresariales, las regionesdel pas, etc.;
debe considerar tambin los posibles efectos de los cambios en los preciosrelativos de
los productos, factores y servicios.
Desde el comienzo habr que conocer y jerarquizar las necesidades ms sentidas de la
poblacin, las cuales debern ser consideradas al definir los objetivos del desarrollo. Las
necesidades en materia de alimentacin, vestuario y vivienda contribuyen a determinar
la demanda interna de bienes agrcolas y a establecer las metas nacionales de
abastecimiento y produccin de esos bienes. Los objetivos habrn de contemplar
tambin otras necesidades nacionales en materias tales como empleo, ingreso,
integracinsocial, etc., adems de aquellas ms especficas de los participantes en el
sistema agropecuario a quienes se trata de orientar mediante la poltica agrcola
planificada. Estas necesidades de la poblacin y de los agentes participantes en el
sistema agropecuario generalmente son captadas y jerarquizadas por las distintas
organizaciones polticas y de fuerzas sociales: partidos, organizaciones de empresarios,

de trabajadores y de consumidores, y organizaciones de funcionarios de la

administracin pblica.

II. FINALIDADES U OBJETIVOS DE LA FORMULACIN

Aunque todas las actividades del proceso de planificacin contribuyen a lograr los
objetivos fijados para el sistema agropecuario, cada una de ellas cumple papeles
especficos. Las ms importantes finalidades de la formulacin de la poltica agrcola
son:
A. Dar una perspectiva a la conduccin y regulacin del proceso de desarrollo
agropecuario.
B. Otorgarle coherencia, eficiencia y un nivel aceptable de riesgo;
C. Dar a conocer las orientaciones y la va escogida para el desarrollo.
D. Proporcionar los elementos en los que se apoyar el control de la ejecucin,
laevaluacin y la reformulacin.

A.

DAR UNA PERSPECTIVA A LA CONDUCCION Y REGULACIN DEL

PROCESO DE DESARROLLO AGROPECUARIO

Ms all del esfuerzo necesario para manejar la coyuntura diaria, y dentro de las
restricciones impuestas por las circunstancias, los gobernantes normalmente desean
imprimir una fisonoma propia a su mandato, identificndolo con el logro de ciertos
objetivos y con una forma determinada de usar el poder estatal. En general, las
posibilidades y realizaciones de un perodo de gobierno son consideradas como parte de
un proyecto poltico ms ambicioso y de largo plazo. Sin embargo, el manejo de los
asuntos corrientes y el esfuerzo por superar problemas coyunturales tienden a primar
sobre consideraciones de mediano y largo plazo. Los gobiernos se ven as muchas veces
impulsados a definir su fisonoma por la forma como dan solucin a los problemas ms
urgentes, relegando a un segundo plano los lineamientos programticos que se
plantearon al iniciar su mandato. En este marco deben ser entendidas las finalidades de
la formulacin de una poltica planificada de desarrollo agropecuario. Al formularla se
debern identificar con realismo los objetivos y la estrategia para el mediano plazo,

tomando en cuenta las principales restricciones permanentes que se enfrentarn durante

el perodo de gobierno, y considerando una perspectivade largo alcance.
La formulacin exige que los gobernantes definan su posicin, con respecto a diversas
opciones de poltica propuestas por el sistema de planificacin. Estas opciones debern:

Sealar aquellas proposiciones que parecen tener mejor viabilidad y

repercusionesms positivas, lo que a menudo supondr sacrificar, al menos
temporalmente,

otras

opcionesligadas

compromisos

aspiraciones

doctrinarias. Habr que demostrar tambinque lo propuesto es el ptimo

razonable que se puede alcanzar, teniendo en cuenta lascaractersticas del
proceso de desarrollo y de su conduccin poltica.

Identificar las restricciones ms importantes que debern enfrentarse.

Usualmente,se tratar de aspectos globales tales como la tasa de inflacin y
desocupacin, el montode la tributacin y el gasto pblico, etc., los cuales
determinan el marco de accincotidiano en cada rama de actividad y el esfuerzo
del gobierno. La formulacin deberindicar dentro de qu lmites debern
mantenerse para no perjudicar el proceso.

B.

OTORGAR COHERENCIA, EFICIENCIA Y UN NIVEL ACEPTABLE DE

RIESGO A LA POLTICA PLANIFICADA

Buena parte de las actividades de formulacin se orientan a otorgar a la poltica

planificadaun mximo de coherencia y eficiencia, dentro de un nivel aceptable de
riesgo.

1. Coherencia (consistencia y viabilidad)

La coherencia est ligada conceptualmente al tema del equilibrio. Por un lado, entonces,
puede ser entendida como la necesidad de que los distintos elementos de la poltica
planificada de desarrollo sean compatibles entre s. Pero adems de su coherencia
formal o consistencia interna, la poltica planificada debe ser coherente en relacin a las
posibilidades reales del desarrollo del sistema agropecuario de un pas. Este segundo
aspecto de la coherencia atae a la viabilidad de la poltica planificada. Aunque es

elms importante, por lo general es tambin el ms olvidado, si bien la mayora de los

planes formulados son internamente consistentes, algunos carecen de toda viabilidad,lo
que explica muchos de los fracasos conocidos.La consistencia, y especialmente la
viabilidad, se refieren a la totalidad de la poltica destinada a orientar el proceso de
desarrollo agropecuario. Exigen considerar como conjunto las diversas dimensiones o
planos en que, por comodidad o necesidad de anlisis, se subdivide normalmente el
estudio de dicho proceso.La consistencia se refiere bsicamente a la trabazn interna de
los objetivos, la estrategia y los mecanismos instrumentales y a su compatibilidad entre
s y con las polticas formuladas para otras ramas de actividad. Esto requerir un
enfoque interdisciplinario que asegure la coherencia tcnica, econmica, social, poltica
y administrativa de dichos mecanismos.

2. Eficiencia
Para cada realidad se pueden formular numerosos planes, todos coherentes, pero que
cumpliran en diverso grado los objetivos del proceso de desarrollo. Para obtener los
mejores resultados las proposiciones deben ser eficientes. Esto quiere decir que debe
tener objetivos y metas que reflejen correctamente las prioridades polticas; una
estrategiaque permita al pas tender a la mejor asignacin de los recursos humanos
ymateriales disponibles, tanto por parte de los agentes privados como de los pblicos y,
finalmente, los mecanismos instrumentales ms eficaces, considerando que stos estn
sujetos a diversas restricciones de oportunidad, costo, operatividad, etc.En teora existen
criterios y mtodos para determinar la eficiencia relativa de cada alternativa de
desarrollo. Sin embargo, en aspectos tan complejos como los de poltica agropecuaria
son tantas las variables en juego y tantos los enfoques sobre cada una de ellas y sus
relaciones, que es muy difcil, ya sea por deficiencias de informacin opor limitaciones
metodolgicas, seleccionar la alternativa ptima.
Dada la situacin real de ineficiencia y mal uso de recursos en el sistema agropecuario,
no resultar normalmente muy difcil tener la certeza de que las soluciones propuestas
mejoran sustancialmente la situacin actual, y que el control de su ejecucin y los
ajustes y reformulaciones posteriores permitirn situarlas en entornos razonablemente
cercanos al ptimo. Esto a menudo autoriza al comienzo cierta tosquedad y
pragmatismoen la formulacin, sin que sean indispensables las informaciones, las
tcnicasde anlisis, el personal capacitado y el tiempo que sera necesario en etapas ms
avanzadasde la planificacin y del propio proceso de desarrollo agropecuario.

Sin embargo,los pases de la regin relativamente ms desarrollados y con ms

experiencia en planificacin podrn ya utilizar con provecho diversos modelos y
tcnicas de optimizacin. Al igual que con la coherencia, la eficiencia de los planes de
desarrollo agropecuario desborda la mera aproximacin economicista. A pesar de que
sta ha sido la que ms esfuerzos metodolgicos ha concitado y, a veces, la nica
incorporada en los planes, habr que considerar igualmente los resultados del
diagnstico en cuanto a la orientacinde las categoras y las fuerzas sociales, la
conformacin de las alianzas polticas, la capacidad operativa de los organismos
pblicos, y otros diversos aspectos, de manera de;buscar alternativas estratgicas y
mecanismos instrumentales que permitan disminuir los obstculos al desarrollo y
aprovechar al mximo las potencialidades de los recursos y condiciones del pas.

3. Nivel aceptable de riesgo

La formulacin de la poltica agropecuaria debe tratar de reducir el grado de
incertidumbreque est presente en la ejecucin de todo plan, adems de aquel que
provienede la naturaleza misma de la poltica que se disea. Dado el gran nmero de
agentes participantes y la relativa autonoma de los mismos, la facilidad con que pueden
modificarse algunos comportamientos importantes, y las contingencias naturales a que
estn expuestas las actividades productivas, el procesode desarrollo agropecuario resulta
esencialmente incierto. Es posible, sin embargo, indicar en unos casos explicaciones
relativamente seguras; en otros, las constantes observadas, aunque no probadas, sirven
de base para estimar el origen y la magnitud de las ms importantes variaciones en las
diversas actividades del sistema agropecuario. Corresponder hacer estas estimaciones
durante la formulacin, explicitndose los supuestos con los cuales se opera. Por otra
parte, al ir seleccionando, definiendo y confirmando los distintos elementos de la
poltica, puede y debe precisarse el grado de incertidumbre que traen consigo, as como
la capacidad de respuesta de cada uno de ellos y del conjunto ante las variaciones ms
probables. As, las metas vinculadas a los objetivos podrn tener un carcter
aproximado, y se podr trabajar con supuestos de mxima, de mnima y medios.
Igualmente, al definir la estrategia deber contemplarse la incorporacin de elementos
que permitan responder con prontitud a las eventualidades previsibles.
Por ltimo, la consideracin del riesgo probable determina la necesidad de disear con
amplitud y manejar con flexibilidad los mecanismos instrumentales, impidiendo as que
stos sean sobrepasados por las circunstancias. La cuestin que se examina est

estrechamente vinculada al realismo en la formulacin de los planes, o, dicho de otra

manera, al grado de rigidez de los supuestos y criterios utilizados y los mayores o
menores mrgenes para hacer frente a los cambios en el comportamiento de los agentes
o en el marco material o social. En las primeras etapas de la formulacin, el
conocimiento de los respectivos niveles de riesgo constituye un elemento de juicio que
ayuda a los responsables polticos a decidir entre grandesalternativas en materia de
objetivos, estrategia y mecanismos instrumentales. Posteriormente, indica el grado de
precisin con que se deben ejecutar las acciones planeadas y controlar sus resultados, a
fin de alcanzar las metas propuestas.

C. DAR A CONOCER LAS ORIENTACIONES Y LA VA ESCOGIDA PARA

IMPULSAR EL DESARROLLO

Estos criterios deben ser conocidos por el gobierno en cuanto conductor y regulador
fundamentaldel proceso de desarrollo agropecuario, y por los agentes pblicos y
privados que desempean actividades productivas, de apoyo y de mejoramiento de las
condiciones de vida rural. Todos los agentes del sistema agropecuario tendrn necesidad
de saber con claridad y detalle el contenido de la poltica formulada; sta debe darse a
conocer en forma reiterativa y con modalidades especficas de acuerdo a sus
destinatarios, pero adems debe estarse explicitando permanentemente, a fin de
asegurarse de que es correctamente interpretada.
La tarea de formular una poltica agropecuaria es especialmente compleja dada la
diversidad de productos, tecnologas, formas de produccin, realidades ecolgicas, etc.
Sin embargo, ms compleja an resulta la correcta interpretacin de sus orientaciones y
medidas para quienes las ejecutan o deben incorporarlas en sus decisiones cotidianas.
Esto se debe al carcter plurifuncional de los organismos de ejecucin local y regional,a
la relativa diversificacin productiva de las empresas, a lo rudimentario demuchos de
los sistemas de gestin empresarial, a la menor educacin de la poblacin activa
agropecuaria en relacin a la de otras ramas de actividad, etc. De ah la importancia de
que la formulacin considere su desagregacin en forma muy pedaggica, de que los
encargados de la formulacin se mantengan muy prximos a los ejecutores para evitar
oportunamente cualquier dificultad en su interpretacin y finalmente, que los
mecanismos especficos, deban, o multiplicar su nmero (segn producto, clientela,
etc.) o bien preferir diseos muy sintticos y claros.

D. PROPORCIONAR LOS ELEMENTOS EN LOS QUE SE APOYAR EL

CONTROL DE LA EJECUCIN, LA EVALUACIN Y LA REFORMULACIN.

Al formular cualquier poltica de desarrollo, y en particular la correspondiente al

sistema agropecuario, debe analizarse permanentemente la disposicin y capacidad de
los agentes respectivos para ejecutar las acciones que se les asignen, ya sea a ttulo
imperativo (organismos de la administracin pblica agropecuaria) o a ttulo indicativo,
que es el caso cuando se definen polticas con el propsito de que los agentes privados y
mixtos se comporten de determinada manera. Esta capacidad de anticipar el grado de
respuesta de los agentes resulta especialmente crtica en el caso agropecuario. Basta
tener en cuenta la diversidad de agentes que deben realizar las distintas actividades del
sistema. Para las dos actividades siguientes a la formulacin el control de la ejecucin, y
la evaluacin y reformulacin adquieren gran relevancia los supuestos en que se apoy
la formulacin de las metas.
Estos supuestos determinan cuales sern los puntos crticos de control y las acciones
que debern seguirse ms de cerca. Igualmente, los criterios empleados en la seleccin
de los objetivos y en la definicin de la estrategia y de los mecanismos instrumentales
son la base para la evaluacin peridica del conjunto de la poltica o de sus aspecto
parciales. Por ello, la formulacin habr de hacerse tomando en cuenta las posibilidades
efectivas de control, y en gran medida habr de adecuarse a las exigencias de su
progresivo perfeccionamiento.
La formulacin no culmina sino cuando se conozca el conjunto de variables y acciones
que deben estar sujetas a control y evaluacin. Slo quienes formulan la poltica son
capaces de explicitar los supuestos y sealar los indicadores con la exhaustividad y
oportunidad necesarias.

III. MODALIDADES DE LOS MECANISMOS DE MEDIANO Y LARGO

PLAZO

A. EL LARGO PLAZO

La formulacin de mecanismos de largo plazo no tiene por objeto fundamentar

decisionesque se tomarn en el futuro, sino orientar las decisiones actuales
considerandosus efectos futuros.
Para lograr los mximos resultados del esfuerzo de desarrollo y darle continuidad, es
imprescindible evitar vas que en un comienzo parecen promisorias, pero que a la larga
no son convenientes y acarrean elevados costos sociales. Es necesario prever, por lo
tanto, cules sern las repercusiones de los obstculos que limitan el desarrollo actual o
pueden dificultarlo en el futuro, y buscar las alternativas ms eficientes para aprovechar
las potencialidades de los recursos naturales, humanos y tecnolgicos con que cuenta el
pas.
Para

definir

las

modalidades

ms

adecuadas

para

los

planes

otros

mecanismossustitutivos de largo plazo, es conveniente sealar qu beneficios pueden

producir y cules limitaciones afrontar, posiblemente, su formulacin.
Entre los beneficios cabe mencionar:

El poder disponer de una perspectiva de largo alcance para establecer la

verdaderadimensin de las restricciones que enfrenta el desarrollo de la
agricultura y de laganadera del pas, para sealar claramente las distintas
alternativas para superarlas ypara escoger con realismo la normatividad que se
desea imprimir al desarrollo agropecuario.

La mejor formulacin de poltica agrcola de corto y mediano plazo que se

haceposible cuando se cuenta con una estimacin aproximada del nivel y la
estructura quepodran alcanzar, al cabo de un plazo relativamente largo, algunas
variables tales comoel ingreso y su distribucin, la poblacin y la demanda de
productos

agropecuarios(especialmente

cuando

se

trata

de

estimular

producciones y llevar a cabo procesos delarga gestacin). Es el caso de las

decisiones acerca de inversiones en riego, donde laformulacin y aprobacin de
los proyectos, adems de la construccin y puesta en operacinde las obras,

toman un tiempo considerable. Lo mismo ocurre con una serie deprocesos como
el reordenamiento regional, el cambio en la estructura productiva, lacreacin y
normal funcionamiento de diversos organismos pblicos y privados de apoyo al
desarrollo agropecuario, la capacitacin de funcionarios pblicos, empresarios
ytrabajadores,la reforma de las estructuras empresariales, la investigacin o
adaptacinde nuevas tcnicas, y la adecuacin de la infraestructura de transporte,
de almacenamientoy de procesamiento, adems de la de mejoramiento de las
condiciones de vidaen el medio rural.

Por las razones anteriores, es en perodos largos donde se podrn evaluar mejor
las estrategias alternativas de desarrollo, lo que resulta de gran valor no slo para
losaspectos tcnicos de la formulacin, sino tambin para la claridad y visin de
las decisionespolticas. Adems, a medida que en el corto y mediano plazo se
van adoptandodisposiciones compatibles con los propsitos de largo alcance, se
resta incertidumbre alos agentes pblicos y privados, lo que favorecer el
aumento y la composicin de lasinversiones.Al hacer referencia a las
limitaciones que generalmente enfrenta la formulacin, cabesealar que los
propsitos de los mecanismos de largo plazo pueden lograrse sin entraren
detalles excesivos, y centrndose, por el contrario, en la consideracin de unas
pocasvariables. Sus conclusiones, a pesar de tener un margen ms elevado de
variabilidad yuna mayor aleatoriedad que las de los mecanismos de mediano y
corto plazo, no dejarnde producir los beneficios ya sealados. En trminos
generales, al aumentar el plazodisminuye la seguridad en el pronstico de
algunas tendencias, tales como las relativasal crecimiento de la poblacin y a su
distribucin entre urbana y rural; las que serefieren a los gustos y a otros
factores del comportamiento de los consumidores y, porende, las estimaciones
de la demanda interna; las referentes a cambios en las condicionesdel mercado
internacional de los productos e insumos agrcolas, las posibilidadesde la
tecnologa agrcola, la eficacia de ciertas estructuras empresariales, etc.

1. Alcance de los planes de largo plazo

Estos plazos debern en definitiva ser establecidos segn las peculiaridades de
cada realidad. Un primer criterio podra consistir en equilibrar las ventajas del
mayor plazo(visualizar la perspectiva y otorgar continuidad a la poltica

planificada) y las desventajasdel mayor esfuerzo que exige su formulacin y la

aleatoriedad de sus proposiciones.
El perodo en que ese balance es ms favorable depende de numerosas
circunstancias: informacin disponible, experiencia en los mtodos de previsin
y planificacin,estabilidad poltica, importancia de los cambios estructurales
previstos o propuestos, etc.
Un segundo criterio podra ser el plazo estimado para alcanzar alguna etapa
importante del desarrollo agropecuario o global. Aislada o conjuntamente,
dichas etapas podranser, por ejemplo, la eliminacin de las principales
deficiencias alimenticias ynutricionales de la poblacin del pas; la culminacin
del proceso de sustitucin deimportaciones o la consolidacin del pas como
exportador de nuevos productos de importancianacional; la ocupacin del
territorio agrcola nacional o de una porcin determinadadel mismo; la
eliminacin de los principales problemas de la estructuraempresarial; la
modernizacin y la incorporacin al mercado de una parte importantede la
agricultura de subsistencia; la disminucin substantiva de la subocupacin y la
erradicacin de la extrema pobreza en el campo, etc.
La culminacin de etapas como las sealadas resumen los objetivos ms
comunes que se plantean en el largo plazo los gobiernos de la regin. Por
consiguiente, los respectivosmecanismos deben considerar los principales
cambios que una o varias de estasetapas suponen. Por lo general, ellas inciden en
aspectos tales como:

El nivel, la composicin y la localizacin regional de la produccin,

especialmentela de aquellos rubros de ms extenso perodo de
formacin, como la forestacin, la fruticultura y la ganadera.

La evolucin y el aporte de los diferentes recursos productivos,

especialmentelas modificaciones en el uso de la tierra y del riego, las
posibilidades ocupacionalesincluyendo las condiciones de trabajo, la
capacitacin y la calificacin, la modernizaciny sus efectos sobre la
productividad, la utilizacin de nuevos insumos y bienesde capital, etc.;

El ingreso agrcola y su distribucin, as como la disponibilidad y

localizacindel conjunto de servicios pblicos y privados que
contribuyen a determinar las condicionesde vida de los habitantes
rurales.

Las formas de produccin, tamao de las explotaciones, rgimen de

propiedadde la tierra y otros recursos; las modalidades empresariales,
etc.

El alcance, la localizacin y el carcter pblico, privado o mixto de las

actividadesde apoyo, as como las relaciones de estos organismos o
empresas extra prediales con las prediales.

La forma en que el Estado asume las tareas de conduccin y regulacin

delproceso de desarrollo.

La enumeracin que precede no significa que en la formulacin de los planes de

largo plazo deban considerarse todos estos aspectos. Por el contrario, deber
elegirse aquellos temas cuya importancia determinar la imagen del sistema
agropecuario en elfuturo. Como todo plan, el de largo plazo incluir objetivos,
estrategia y mecanismosinstrumentales. Los objetivos se formularn a menudo
en trminos muy generales, perosuficientes para conformar una imagen que
satisfaga las aspiraciones y necesidades bsicasde los agentes claves para el
esfuerzo de desarrollo. La estrategia, en cambio, esquizs su mecanismo esencial
y, como tal, merecer mayor atencin. Ella fijar los linchamientos bsicos de la
accin y caracterizar en trminos simples la va de desarrolloagropecuario que
se desea adoptar. Los mecanismos instrumentales sern poco numerosos.
En ciertas ocasiones, su formulacin podr ser muy detallada y precisa como
sera el caso de programas y proyectos de desarrollo ganadero, frutcola,
agroindustrial, deriego, etc. En otras, slo expresan el grado de compromiso a
que est dispuesto a llegarel gobierno con respecto a los objetivos y la estrategia
elegida, con indicacin somera del contenido de los mismos. En materias tales
como la reforma de la estructura empresarial,la tributacin, la poltica de precios
y comercializacin, etc., este tipo de mecanismo puede ser el ms adecuado.
Las cuantificaciones merecen un prrafo final. Sern limitadas y se referirn slo
a las cuestiones medulares de los objetivos, de la estrategia y de algunos de los
mecanismosinstrumentales; indicarn entornos ms bien que cantidades fijas.
Muchas cifrasen vez de indicar metas, traducirn ms bien el resultado de
proyecciones o anticipaciones plausibles. Finalmente, como por lo general no se
tienen en cuenta cambios enel nivel y las relaciones de precios, los equilibrios
fsicos que muestren las proyeccionesy las metas sern muy aproximados, y los
aspectos financieros slo podrn merecer unaatencin general.

2. Mecanismos transitorios de largo plazo

Teniendo en cuenta la necesidad de perfeccionar ms o menos simultneamente
diferentesmecanismos del sistema de planificacin, muchos pases de la regin
no se encuentranen una situacin en que sea aconsejable formular planes
completos de largoplazo en los prximos aos. En muchos casos, puede resultar
excesivo el esfuerzo querequieren en relacin a la urgencia de abordar
problemas ms inmediatos. Aun as,ser imprescindible elaborar otros
mecanismos en su reemplazo. Bsicamente stos seranlos objetivos y la
estrategia,

junto

un

grupo

de

proyecciones

que

no

podran

denominarsepropiamente metas, pues no estaran respaldadas por estudios

suficientes acercade su viabilidad y tampoco por los mecanismos instrumentales
necesarios para alcanzarlas.El menor contenido de elementos cuantitativos y las
escasas proposiciones instrumentales, son sus principales diferencias respecto de
los planes de largo plazo.
Lgicamente se trata de mecanismos menos precisos, pero que pueden
elaborarse con pocos recursos y en corto tiempo. Sin embargo, no pueden ser tan
dbiles comopara comprometer el xito de las decisiones actuales que tienen
repercusiones en elfuturo menos inmediato.
Entre las proyecciones que habra que elaborar cabe citar las relativas a las
necesidades del pas en materia de abastecimiento interno de los principales
productos ogrupos de productos agrcolas, y pecuarios y las referentes a las
posibilidades exportadoras,como una manera de anticipar los niveles que
deberan alcanzar el volumen yla estructura de la produccin agropecuaria al
cabo de 10, 15 y 20 aos; tambin habraque hacer estimaciones sobre la
evolucin de la poblacin activa agrcola, las posibilidadesde aumentar los
rendimientos de los principales cultivos y producciones pecuarias,etc. Todos
estos

anlisis

irn

contribuyendo

identificar

las

ms

importantes

condicionesque se deben considerar. Slo as podrn decidirse las opciones

estratgicasfundamentales, tales como las preferencias por incorporar nuevas
tierras o intensificarel uso de las ya utilizadas; la opcin entre diversos
procedimientos, tales como el riego,el uso de fertilizantes, etc.; la asignacin del
uso del suelo entre productos; el acentoregional del desarrollo; la intensificacin
de la mecanizacin, etc. A partir de estos antecedentesse podr hacer la

formulacin de muchos programas y proyectos e iniciar suejecucin en el corto

y mediano plazo.
Finalmente los mecanismos transitorios de largo plazo no podran dejar de
indicar algunos de los instrumentos fundamentales para materializar fe estrategia
propuesta.

B. EL MEDIANO PLAZO

Los mecanismos de mediano plazo son los ms usuales y, por lo menos hasta hacepocos
aos, los ms prestigiados. En ciertas esferas se les considera todava la piezacentral de
la poltica planificada de desarrollo, a tal punto que para referirse a ellosslo se habla de
el plan, sin precisar el perodo que abarca.
Por ello, sus caractersticas generales y mtodos de formulacin han sido ms
explorados en los textos de planificacin, y los pases de la regin tienen mayor
experiencia en elaborarlos. A este mayor conocimiento y familiaridad con los planes de
mediano plazo contribuye el hecho de que muy a menudo las publicaciones de los
mecanismos de corto y largo plazo slo circulan internamente en las oficinas de
planificacin y en los organismos pblicos.

1. Alcance de los planes de mediano plazo

Los mecanismos de mediano plazo deberan ser formulados conjuntamente con algn
mecanismo de largo plazo y bajo su orientacin, y deben abarcar un perodo que
generalmente corresponder al mandato de un gobierno. Ello no debe extraar, pues aun
en pases con mayor tradicin planificadora a veces ha sido necesario sustituir un plan
quinquenal sobrepasado por las circunstancias antes de su trmino, o manejarse
interinamente con planes, anuales durante algn tiempo, debido a atrasos en la
formulacin o aprobacin del nuevo plan de mediano alcance. En la prctica, es comn
todava que los lincamientos ms generales de la poltica de un gobierno, o bien un
grupo de programas o proyectos, reciban el nombre de planes.
En este texto se ha adoptado un criterio ms restrictivo, postulndose que los planes
deben estar integrados por los siguientes mecanismos:

Objetivos

Estrategia

Instrumentos

 polticas
programas
proyectos
organizacin de la administracin pblica agropecuaria
financiamiento

La formulacin de estos mecanismos requiere a su vez determinar un nmero elevado

de metas. El plan de mediano plazo est basado en las orientaciones establecidas
posibilidades y restricciones para el largo plazo, pero tiene autonoma en cuanto a su
perodo y a las condiciones que determinan su formulacin.
Los objetivos responden a las posibilidades especficas del mandato de un gobierno.
Algunos de estos objetivos pueden, sin embargo, ser distintos a las orientaciones del
proyecto nacional de largo alcance que inspira a los actuales gobernantes. Por ello, en
unos casos la relacin con los objetivos de largo plazo es directa y en otros no; en este
ltimo caso, ha debido otorgrsele prioridad a la superacin de obstculos y problemas
coyunturales, o bien a concesiones ante fuerzas polticas antagnicas.
La formulacin de la estrategia, a su vez, est condicionada por su urgencia, ya que
debe encuadrar las decisiones de poltica cotidiana desde los inicios del mandato de un
gobierno. Por otra parte, su contenido es necesario para los diversos agentes del sistema
agropecuario, y desde sus versiones preliminares debe presentar un grado satisfactorio
de coherencia y de eficiencia y un nivel aceptable de riesgo. Por lo general, la estrategia
del mediano plazo compromete ms directamente al gobierno que la de largo plazo, y es
objeto de mayor discusin y crtica por quienes son afectados por ella. Particular
importancia tiene la trayectoria temporal de las medidas de poltica incorporadas en la
estrategia. As, por ejemplo, a pesar de que en el largo plazo se considera preferible una
estructura productiva que d gran importancia a la produccin frutcola, la ganadera
mayor y otros productos que tienen un perodo prolongado de formacin, en el mediano
plazo puede ser necesario dar prioridad a ciertos cultivos anuales, dada la necesidad de
atender el consumo interno, o de exportar o de conseguir, en un plazo menor, ms altos
niveles de ingresos para los agricultores.
En el mediano plazo, los mecanismos instrumentales son ms numerosos; su
formulacines ms detallada y precisa y tiene lugar en condiciones relativamente
heterogneas. As, muchas de las polticas tienen que ser definidas o al menos
anunciadas con rapidez y oportunidad, pues son el vehculo que refleja ms claramente

las orientaciones del nuevo gobierno. Si bien pueden constituir una ruptura con el
pasado, su continuidaddurante el perodo de gobierno resulta crucial para su eficacia.

VI. OBJETIVOS Y FORMULACIN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

AGROPECUARIO

A.

OBJETIVO

EN

LA

PLANIFICACIN

DEL

DESARROLLO

AGROPECUARIO

1. El concepto de objetivo
Genricamente se denomina objetivo a los estados y resultados que un sujeto individual
o colectivo pretende alcanzar, actuando en una realidad y en el transcurso de un perodo
determinado, siempre que su actuacin est dentro de sus posibilidades. El sujeto aqu
considerado es la comunidad nacional, e interesan los objetivos que sus miembros
deciden o aceptan y que orientan las actuaciones que, directamente y a travs del estado,
realizarn en el proceso de desarrollo agropecuario.
El desarrollo como proceso constituye una sucesin continua de estados del sistema
agropecuario. Cada uno de los estados, entre la situacin actual y la esperada en un
plazo establecido, puede ser descrito a travs de sus atributos ms importantes y
especficos. Los ms comunes se refieren a:

los resultados obtenidos en cuanto a la produccin agropecuaria, al empleo, al

ingreso y a su distribucin, a la ocupacin del territorio, etc.;

las condiciones en que funcione el sistema, o sea, el grado de paz social, empleo
pleno, participacin en las decisiones, etc.;

Las caractersticas que van adquiriendo algunas partes del sistema, esto es, las
relaciones laborales, la estructura empresarial, la organizacin espacial de la
produccin, la complementariedad entre las actividades de apoyo y las
productivas, y de stas con las vinculadas al mejoramiento de las condiciones de
vida rural.

La evolucin de estos atributos puede ser apreciada mediante el empleo de algunos

indicadores, los que, en lo posible, deben ser cuantificables. Generalmente, se
acostumbra identificar o expresar los objetivos valindose de estos indicadores. As, se
habla del crecimiento de la produccin o del producto agropecuario, del ingreso per
cpita, etc.

Los objetivos del desarrollo se refieren a las condiciones y caractersticas que se; desea
imprimir al sistema agropecuario en un perodo dado y a los resultados que se desea
lograr en el transcurso del mismo. Si bien proponer los objetivos del desarrollo a la
comunidad no es un monopolio de los gobiernos, la responsabilidad de estos ltimos es
ineludible. Tambin, y por lo general, esta responsabilidad es mayor que la que asumen
otros poderes del estado, como podra ser el Parlamento u organismos tales como las
Universidades. Esta tarea es insoslayable, pues sin objetivos los gobiernos no sabran
orientar los esfuerzos de la poblacin en la direccin requerida por sus intereses;
tampoco tendran justificacin, por mnima que sta fuese, para usar el poder estatal con
el propsito de alcanzar los estados o resultados que se pretendan. Esta responsabilidad
le corresponde, adems, porque el gobierno dispone de la legitimidad para hacerlo y
porque est en condiciones para afrontarla debido a la mayor informacin y recursos
tcnicos que posee para ello.
Para comprender el procedimiento mediante el cual en una comunidad nacional se
conciben, proponen y fijan los objetivos del desarrollo, es conveniente distinguir su
elaboracin interna de su presentacin externa. Internamente, sea dentro del sistema de
planificacin o, en su ausencia, entre los gobernantes y sus equipos asesores, se trata de
establecer con precisin aquellos objetivos que tienen una probabilidad aceptable de ser
alcanzados. A menudo, los objetivos as establecidos, sea porque se expresan a travs de
indicadores relativamente abstractos, porque se refieren a aspectos muy complejos del
desarrollo o por otras razones similares, no pueden ser comprendidos fcilmente por el
gran pblico, como tampoco lo pueden ser las pruebas de la eficacia con que podrn
satisfacer las aspiraciones y necesidades de la poblacin o la factibilidad de las acciones
que se proponen. Por este motivo, cuando los objetivos se dan a conocer, comnmente
se asocia el contenido de ellos a estados o resultados con los cuales la poblacin est
familiarizada, de modo que sta pueda vincularlos a la satisfaccin de sus necesidades y
por consiguiente, considerarlos factibles. As, por ejemplo, un objetivo formulado
internamente como el incremento global de la produccin puede ser planteado
externamente como la recuperacin de la posicin histrica alcanzada por la
produccin agropecuaria nacional en los mercados externos. En este ejemplo, se
aprovecha un estado o resultado registrado en el pasado el que, adems de ser
debidamente conocido y valorizado por la comunidad nacional, puede avalar la
plausibilidad de la accin en las condiciones que prevalecen en ese momento.

Los objetivos constituyen expresiones temporales de los principios y valores de la

comunidad y, por ende, determinan la normatividad que orientar la poltica de
desarrollo durante el perodo para el que se fijan. Su eleccin debe, pues, ser meditada
y mantenida con firmeza de manera que se garantice la necesaria estabilidad de la
poltica de desarrollo. Esta estabilidad tendr siempre sus costos ya que, al aceptarse las
limitaciones o restricciones de todo proceso de desarrollo para aprovechar mejor las
posibilidades, se estar expuesto a la crtica interesada por parte de quienes estn libres
de la responsabilidad de gobernar. Este costo es inevitable, por cuanto la fijacin de
objetivos en la poltica de desarrollo no puede dejar de ser una opcin normativa, y
como tal, est sujeta a la adhesin y a la crtica.
Los criterios o argumentos de carcter cientfico-tcnico intervienen en el proceso de
seleccin de los objetivos para fundamentar la decisin entre estados o resultados
similarmente deseables pero que difieren en cuanto a su coherencia de conjunto, a la
eficiencia para alcanzar las finalidades propuestas, a la seguridad de su obtencin y al
esfuerzo necesario para alcanzarlos.

Plan de desarrollo agropecuario

Posibles objetivos y restricciones agropecuarias
1. Incremento de la produccin.
2. Reduccin del desempleo estacional.
3. Normalizacin de la tenencia precaria de la tierra.

Algunos lineamientos preliminares de la estrategia agropecuaria

1. Prioridad a los cultivos agroindustriales y a aquellos destinados a sustituir
importaciones y estmulo al empleo de bienes de capital de origen nacional.
2. Mantencin del proceso de transferencia de recursos a otras ramas de actividad y
mejoramiento de la eficiencia de los exportadores.
3. Mejoramiento del nivel general de precios agrcolas y aumento en el precio d los
insumos importados.
4. nfasis en la especializacin regional de la produccin.
5. Estmulo a un aumento de la eficiencia en el uso de la inversin agropecuaria.
6. Estmulo a la concentracin de la poblacin rural en centros de extensin muy
reducida.

B.

1.

LA FORMULACION DE LA ESTRATEGIA

El concepto de estrategia:

En su sentido estricto y original, la estrategia constituye el conjunto de principios que

establecen la organizacin de las fuerzas antes de iniciar la accin. La estrategia seala
la manera cmo se enfrentar la accin y no sus propsitos u objetivos, y puede
considerrsela como un instrumento o herramienta concebida consciente y
racionalmente para movilizar y disciplinar voluntades y recursos, orientndolos hacia la
obtencin de un objetivo o de un conjunto de objetivos.
La estrategia definida para un proceso planificado de desarrollo tiene caractersticas
especficas:

La accin es un proceso continuo y de larga duracin. No existen en este

proceso realidades discontinuas, como las de paz y de guerra, que corresponden
a momentos fundamentalmente distintos en cuanto al carcter y posibilidades de
accin. Las diferencias en distintos momentos del proceso de desarrollo son slo
de grado y, en cada uno de ellos, aunque en proporciones variables, se preparan
y enfrentan acciones. Metodolgicamente, esta caracterstica hace necesario un
esfuerzo constante por aislar y distinguir los diferentes momentos y aspectos de
la accin, con el propsito de reconstituir a travs de ejercicios o simulaciones,
la sntesis o totalidad que tendrn en la realidad. En trminos operativos, el xito
o fracaso no depender tanto de esfuerzos o sacrificios excepcionales y de corta
duracin, sino de la adopcin de comportamientos que deben adquirir cierta
normalidad y ser susceptibles de un perfeccionamiento gradual y sostenido.

El nmero de aspectos que se debern considerar es mayor, ms heterogneos

los agentes que participan y superior la autonoma relativa con que actan, si se
la compara con estrategias especializadas, como la militar, o la tecnolgica, o
con las de unidades menores, como las empresas. Estas peculiaridades hacen que
este tipo de estrategia se base en principios ms generales, posea una coherencia
de conjunto para alcanzar los objetivos que le permita lograrlos slo en forma
relativamente aproximada y requiera una gran flexibilidad para incorporar los
ajustes que pudieran ser necesarios sin variar su contenido fundamental.

La separacin entre la formulacin de la estrategia y la determinacin de los

objetivos es nula o casi inexistente y en la mayora de los casos los encargados
de formularlas son los mismos. En la planificacin del desarrollo, la
normatividad que propugna el gobierno es decisiva, tanto al definirse los
objetivos como la estrategia. Sin embargo, los criterios que entran en juego en
cada una de las opciones estratgicas son generalmente ms conflictivos que
aqullos vinculados a los objetivos. La distincin frecuente entre tcnicos y
polticos, aplicada tanto a los criterios como a los responsables de la conduccin
del proceso de planificacin, no es similar, por ejemplo, a la que se establece
entre civiles y militares, pues en el caso del desarrollo, ambos estn presentes en
la determinacin y formulacin de los objetivos y la estrategia. La diferencia
slo plantea entre gobernantes y asesores de confianza, al tener los primeros la
totalidad o la mayor parte del poder en la toma de decisiones.

V. LA FORMULACIN DE LAS METAS

A.

META

El concepto de meta puede ser definido en un sentido restringido o de un modo ms

amplio. Sobre la base de una concepcin restringida, en el marco de un proceso de
planificacin, ha sido frecuente definir las metas como la expresin cuantitativa de los
objetivos de dicho proceso. En cambio, con una perspectiva amplia, las metas pueden
ser concebidas como la expresin cuantitativa de toda la formulacin de la poltica
planificada.
Por otra parte, es necesario destacar que una meta no constituye simplemente una
expresin cuantitativa general y sin especificaciones. Por el contrario, si el concepto de
meta no tiene sentido fuera del proceso general de formulacin, toda meta, en cuanto
expresin cuantitativa, deber tener los mismos niveles de especificacin que registra el
elemento componente de la formulacin al cual corresponde. As, por ejemplo, si se
trata de cuantificar un objetivo que est expresado en trminos de una determinada
variable, en trminos espaciales y en trminos temporales, la meta correspondiente
deber expresar esos mismos niveles de especificacin. Supngase que el objetivo
mencionado se refiere al crecimiento de la produccin de trigo a mediano plazo, que se
destaca por el incremento de produccin en una determinada regin del pas que se

identifica con el nmero 2. Si dicho pas ha sido dividido para este propsito en tres
regiones, la meta correspondiente al objetivo que se ha expresado, podra tener el
siguiente contenido: crecimiento de la produccin de trigo al 4 % acumulativo anual,
durante los prximos cinco aos, de modo tal que en la regin 1, esa tasa de crecimiento
sea de 2 % acumulativo anual; alcance al 7 % en la regin 2, y en la regin 3 la
produccin se mantenga constante. De este modo, a cada uno de los niveles de
especificacin del elemento componente de la formulacin corresponde una expresin
cuantitativa, que es lo que permite que la meta fijada tenga el mismo grado de detalle
que el componente referido.

B.

FORMULACION DE ALGUNAS METAS FUNDAMENTALES

Para iniciar el estudio de la formulacin de algunas metas de fundamental importancia

en cualquier proceso de planificacin agropecuaria, se pueden considerar los principales
criterios metodolgicos e instrumentos de proyeccin que se van a tener en cuenta.
Como se podr advertir si las metas constituyen la expresin cuantitativa de toda la
formulacin, el anlisis de todos los tipos de metas que es posible elaborar en un
proceso de planificacin agropecuaria trasciende notoriamente las posibilidades de este
estudio.

Las metas de demanda y de oferta de productos agropecuarios

La elaboracin de las metas de demanda y de oferta de productos agropecuarios tiene
una gran importancia por la vinculacin directa o indirecta que dichas metas tienen con
una elevada proporcin de los distintos elementos que componen la formulacin
considerada en su conjunto.

C.

CARACTERISTICAS GENERALES DEL PROCESO DE FORMULACION

Entre estas connotaciones generales y comunes al procedimiento de formulacin,

conviene referirse en primer lugar, a un problema que se discute con frecuencia y que
supone simultneamente las metas de la demanda y la oferta de productos
agropecuarios. Precisamente, se trata del falso dilema que se suele plantear en torno al
orden de prelacin de las proyecciones. En efecto, se estima que ste constituye un falso
dilema por tres razones: la primera se refiere al hecho de que, teniendo en cuenta la
identidad contable existente entre la demanda y la oferta, las proyecciones que se han de
realizar sobre ambas procurarn asegurar un riguroso equilibrio entre las dos variables.

Esto significa que la verificacin no debe hacerse solamente desde un punto de vista
contable o descriptivo como suele ocurrir sino que adems, debe tener una efectiva
vigencia antes del proceso econmico, esto es, cuando los distintos sujetos de la
sociedad formulan sus previsiones de comportamiento. En efecto, no tendra ningn
sentido estar utilizando tcnicas de planificacin para proyectar desequilibrios entre la
demanda y la oferta, debido a los trastornos que ello puede ocasionar al sistema
agropecuario en particular y a la economa en su conjunto en general.
La segunda razn por la que resulta ocioso discutir el orden de precedencia de las metas
se refiere al hecho de que tanto al calcular las de demanda como las de oferta, se est
cuantificando una parte de la formulacin de un proceso poltico, que entre otras cosas,
procura transformar total o parcialmente los factores que condicionaron el nivel y la
composicin de esa demanda y de esa oferta en el pasado. De modo que no resulta
vlido el argumento que frecuentemente se esgrime y que seala que si se comienza por
las proyecciones de la demanda, se estar restringiendo la oferta a las posibilidades que
ofrezca la demanda en el futuro. Esto es as porque el proceso del que forman parte
estas proyecciones dispone de mecanismos instrumentales que afectan la demanda
efectiva para orientarla en el sentido que se estime conveniente, a la luz del modelo
normativo que est subyacente al anlisis. Por eso tambin antes se deca que al calcular
la demanda, en realidad se estn cuantificando los destinos ms adecuados para la
oferta. Y por razones similares, tampoco puede aceptarse el argumento que seala que si
se comienza por proyectar la oferta, se est condicionando enteramente la demanda, al
nivel y composicin que pueda registrar aqulla. En efecto, todo plan debe disponer de
instrumentos para influir sobre los componentes de la oferta, seleccionando as los
mejores orgenes posibles para el abastecimiento de la demanda global.
Finalmente, una tercera razn muy importante se refiere al hecho de que las
formulaciones de los dos conjuntos de metas irn avanzando en forma conjunta e
interrelacionada.
Por otra parte, cualquiera haya sido la secuencia de tareas que se sigui en la prctica,
habr que ir compatibilizndolas permanentemente, hasta llegar a una versin definitiva
para ambas simultneamente. Todo este proceso de compatibilizacin, hasta llegar a la
conciliacin final, tendr que ser realizado mediante la integracin de los dos grandes
criterios que orientarn la formulacin de estas metas: el mejor aprovechamiento
posible de los recursos disponibles, para poder lograr el ms adecuado abastecimiento
de la demanda prevista, de acuerdo a las pautas que se haya fijado previamente la

sociedad, y que por ende, resulten compatibles con los objetivos agropecuarios o
globales del pas.

VI. POLITICAS AGROPECUARIAS

El concepto general de poltica hasta ahora analizado puede ser aplicado a la

planificacin del desarrollo agropecuario en una doble acepcin. La primera, o acepcin
extensiva, coincide con el concepto de poltica planificada de desarrollo utilizada en los
anteriores captulos de este texto. Ella comprende el conjunto de objetivos, metas y
pautas de estrategia propuesto por el gobierno a los agentes que participan en el proceso
de desarrollo agropecuario; los patrones o esquemas, que establecen las reglas del juego
o regulan el comportamiento de los agentes del sistema agropecuario; y, finalmente, los
conjuntos de acciones consideradas ptimas para alcanzar algunas de las metas
propuestas (programas y proyectos). En esta acepcin, la poltica planificada de
desarrollo agropecuario se expresa a travs de la totalidad de los mecanismos utilizados
por un gobierno y que son formulados, controlados y evaluados por el sistema de
planificacin agropecuaria.
La segunda acepcin coincide con el concepto de polticas agropecuarias, que sern
analizadas en el presente captulo. Por ellas se entiende, exclusivamente, aquellos
mecanismos instrumentales por medio de los cuales un gobierno usa de su autoridad
para regular el comportamiento de los agentes privados y para ordenar a los organismos
y funcionarios pblicos realizar, con los recursos del Estado, las acciones tendientes a
lograr los objetivos, estrategias y metas definidas para el sistema agropecuario. Estas
polticas constituyen los patrones o esquemas que el gobierno tendr como gua para
adoptar las decisiones cotidianas que implica la conduccin y regulacin del proceso de
desarrollo agropecuario.

A. FINALIDADES GENERALES
Las principales finalidades de estas polticas ataen a la cantidad, calidad y
disponibilidad de los recursos y tcnicas. Por ello, estas polticas pueden:

inducir aumentos de la produccin, la productividad, el ingreso y el empleo;

contribuir a determinar cambios en la distribucin del ingreso agropecuario;

promover, encauzar o frenar algunos procesos como el de colonizacin, el de

modernizacin, etc.

orientar la integracin del territorio nacional y, en particular, el desarrollo de

reas poco pobladas o relativamente ms atrasadas.

VII. EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO AGROPECUARIO

El anlisis del financiamiento constituye un aspecto de vital importancia en la

formulacin y la ejecucin de la poltica planificada de desarrollo. Esa importancia se
advierte claramente si se piensa que, adems de influir decisivamente sobre la
realizacin de las actividades corrientes de produccin y consumo, los flujos financieros
de la economa condicionan el nivel y la composicin de la acumulacin, aspecto clave
y cualquier proceso de desarrollo. En sntesis, contribuyen a determinar en gran medida
toda la asignacin de recursos, considerada ya sea desde el punto de vista de las
distintas actividades que supone el proceso de desarrollo general, de las diferentes reas
en que se desarrollan esas actividades, o de las diversas regiones del pas. De esta
manera, la planificacin del desarrollo, considerada desde una perspectiva fsica, tiene
que ser necesariamente complementada con la programacin de los flujos financieros
que harn posible la materializacin de los hechos planificados. En este sentido, el
financiamiento constituye una de las condiciones de viabilidad de la poltica
planificadla de desarrollo. Y por esta misma razn, esa relacin de complementariedad
no puede transformarse en una mera yuxtaposicin de los aspectos financieros y los
elementos fsicos o reales que componen un plan.1 Por el contrario, tiene que significar
una verdadera integracin entre ambos: en otras palabras, la poltica planificada de
desarrollo debera ser concebida, desde un principio, sobre la base de una dimensin
financiera.
La importancia del estudio de las condiciones financieras de la planificacin Se refuerza
an ms cuando se percibe el problema desde el punto de vista de cada rama de
actividades. Todo proceso de desarrollo supone la determinacin de prioridades entre
ramas de actividades de diversa importancia en lo relativo a la asignacin que los
recursos. Adicionalmente, dichas prioridades pueden ir cambiando con el transcurro del
tiempo. En este sentido, el funcionamiento del sistema financiero de la economa tiene
que asegurar que los recursos fluyan, en la cantidad, la calidad y la oportunidad
requeridas, hacia aquellas ramas de actividades que se han considerado como
prioritarias, haciendo posible la materializacin de las metas fsicas establecidas para

ellas, especialmente las relativas a su participacin en el proceso de acumulacin. Al

mismo tiempo, el sistema de financiamiento tiene que contribuir decisivamente a que se
verifiquen en la prctica los cambios previstos para las prioridades en la asignacin de
recursos entre las distintas ramas de actividades a travs del tiempo. Precisamente,
dadas las caractersticas estructurales predominantes en la mayora de los pases de la
regin, el sistema agropecuario es uno de los que est llamado a desempear en
cualquier caso un papel importante en cuanto a la determinacin de prioridades en el
horizonte temporal de un proceso de transformacin. Puede decidirse que el agro es una
de las ramas de actividades en que se concentrarn los mayores esfuerzos durante las
primeras etapas de ese proceso, a fin de que en fases ms avanzadas pueda comenzar
transferir recursos hacia otras reas de la economa, o bien puede determinarse, en
cambio, que la transferencia de recursos desde el agro tiene que operar desde las
primeras etapas del proceso. La decisin depender en definitiva de las connotaciones
propias de cada pas y, particularmente, de la funcin que histricamente han venido
cumpliendo las actividades agropecuarias en el proceso econmico global. Cualquiera
que sea esta decisin es fcil comprender la importancia clave de los flujos financieros
para su realizacin prctica.

VIII. EJECUCION, CONTROL DE LA EJECUCION Y EVALUACION

La ejecucin del plan de desarrollo agropecuario, sea nacional o regional, no es
responsabilidad del sistema de planificacin. La ejecucin es responsabilidad de los
organismos ejecutivos de la administracin pblica, as como de los agentes privados
que participan en las actividades productivas, y en la de apoyo y las de mejoramiento
del medio rural. Normalmente, los organismos de la administracin pblica tienen
oficinas regionales, cuya tarea consiste en administrar las polticas y programas que se
les ha encomendado y conseguir as que los agentes privados del sistema agropecuario
se conduzcan del modo previsto en el plan.

En cuanto a la ejecucin, de planificacin consiste fundamentalmente en colaborar para

que las actividades se realicen en la forma en que fueron programadas: esto se hace
mediante el control de la ejecucin y la evaluacin de sus resultados. Este proceso de
control de la ejecucin y de evaluacin puede realizarse de diversas maneras. Algunas
de ellas pueden ser:

la preparacin de informes peridicos acerca del cumplimiento de las

actividades programadas.

la consideracin de la evolucin de un conjunto de indicadores, mediante los

cuales es posible establecer en qu medida se van cumpliendo los objetivos.

evaluacin anual del avance que han tenido las polticas, los programas y los
proyectos;

control basado en un plan anual y en el manejo por programas de los

presupuestos de los organismos pblicos.

La ejecucin del Plan a travs de los diversos organismos que constituyen la

administracin pblica, es coordinada a nivel de la regin por la correspondiente
autoridad regional. Esta autoridad deber ser lo suficientemente fuerte como para
asumir el liderazgo de las actividades de la administracin pblica agropecuaria en la
regin, de manera de lograr la coordinacin de los diferentes organismos que la
integran. En esta funcin, el coordinador sirve adems de nexo entre los organismos de
ejecucin y la oficina de planificacin. A menos que exista esta forma de autoridad, la
oficina regional de planificacin no tendr xito en sus actividades, pues se perder el
nexo entre la planificacin y la accin.

A.

CONTROL DE LA EJECUCIN Y EVALUACIN DE SUS RESULTADOS

El sistema de planificacin ejercer un control de la ejecucin a travs del anlisis y la

evaluacin de la informacin que le proporcionen los organismos que ejecutan polticas,
programas y proyectos, y a travs del asesoramiento a los ejecutivos de la
administracin pblica agropecuaria. Las actividades de control de la ejecucin y de
evaluacin de sus resultados pueden considerarse la extensin del trabajo iniciado con la
diagnosis y la formulacin. En este proceso corresponder un papel importante a las
oficinas regionales, especialmente si se ha cumplido satisfactoriamente con la
delegacin de las actividades.
En la mayor parte de sus aspectos, las actividades de control y de evaluacin de la
oficina de planificacin no sern diferentes de las que realiza la oficina nacional de
planificacin agropecuaria. La primera, sin embargo, debe cumplir un doble papel. En el
caso de ciertos controles y evaluaciones puramente regionales, ella asumir toda la

responsabilidad. En cambio, en otros que se vinculan a las actividades de control y de

evaluacin del plan nacional, dichas oficinas actuarn como agentes del sistema
nacional de planificacin agropecuaria.
El control y evaluacin del plan exigir la creacin de un sistema de control similar al
de la oficina nacional agropecuaria. Deber estar en condiciones de utilizar las formas
de control ya indicadas, es decir, trabajar con informes peridicos, analizar un conjunto
de indicadores, realizar evaluaciones de perodos transcurridos y controlar el
presupuesto por programa. En cuanto integrante del sistema de planificacin
agropecuaria, las oficinas regionales de planificacin suministrarn peridicamente,
adems, diversa informacin relativa al avance de las polticas, los programas y los
proyectos, para que la oficina nacional de planificacin agropecuaria pueda evaluar el
plan de mediano plazo.
No incumben exclusivamente a la oficina regional de planificacin las actividades de
control y evaluacin regional. Buena parte de stas sern realizadas por los propios
organismos encargados de los programas y los proyectos, si bien siempre ser necesario
un control y evaluacin a otro nivel por la oficina regional de planificacin.

B.

EL PLAN ANUAL

El plan regional anual constituye uno de los mecanismos ms importantes para la

ejecucin y control de un proceso de planificacin. Es necesario por ello disponer de un
plan anual en cada regin tan pronto como las circunstancias lo permitan. Al principio,
dicho plan puede tener un carcter muy general y estar integrado, por ejemplo, por los
ms importantes programas regionales de los diversos organismos de la administracin
pblica. Sin embargo, desde un comienzo se deber intentar definir y evaluar dichos
programas en relacin con los objetivos regionales, estableciendo las correspondientes
metas.
A medida que los recursos lo permitan, el plan regional anual deber tener una mayor
integracin, a fin de poder as vincular los programas y los proyectos de la regin con
los objetivos y la estrategia del plan regional de mediano plazo. El plan anual debe
especificar en trminos detallados y tan completos como sea posible todas las
actividades relacionadas con cada una de las metas regionales, tanto para la ejecucin
anual co m o para la evaluacin continuada de la coherencia de los objetivos, estrategia
y metas y de la efectividad de las polticas, programas y proyectos encaminados a su

cumplimiento. Adems, el plan anual constituye un mecanismo para mejorar la

coordinacin entre los distintos programas vinculados a las actividades productivas y a
las actividades de apoyo y entre los programas de desarrollo agropecuario y los
programa correspondientes a otras ramas de actividades. Sirve adems para evaluar las
influencias y efectos de factores externos (polticos, econmicos o administrativos)
sobre el plan.
La utilidad de un plan anual depender en gran parte de la posibilidad de vincular el
conjunto de programas a los objetivos regionales. Los planes anuales deben
especificarlos organismos responsables de las diversas actividades, las metas que
debern alcanzarse, los recursos disponibles, la dependencia de factores externos y las
consecuencias que tendra no alcanzar ciertas metas especficas. El plan anual debe
contener el mximo de antecedentes cuantitativos; sin embargo, la falta de algunos de
ellos no debera ser motivo para no elaborarlo, dndole en sus comienzos un carcter
ms cualitativo.

IX. BIBLIOGRAFIA

LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO RURAL. Por Jess Gonzlez M. f

Antonio Prez G. / Francisco Len D. / Jos Olivares D. / Hernn Caldern L. /
Danilo Astori S. f Sergio Figueroa T . / Terence R. Lee.

REVALORIZACIN DE LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO.

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES). Por Luis Lira.

LA DIMENSION INSTITUCIONAL DE LA POLITICA AGRARIA

El

caso

de

la

Oficina

http://www.iep.org.pe

Sectorial

de

Planificacin

Agraria

(OSPA)