Finanzas P blicas

Mxico

Reformas al Sector Subnacional

Fortaleciendo el Marco Institucional de los Gobiernos Locales y Regionales
Reporte Especial
Resumen
Fortalecimiento del Marco Institucional: Fitch Ratings considera que las modificaciones a la
Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) y a la regulacin contenida en la iniciativa constitucional en
materia de disciplina financiera -que actualmente se encuentra en discusin en el Congreso de
la Unin- fortalecern el marco institucional de las entidades subnacionales; especficamente
en materia de contratacin responsable de endeudamiento, a travs de normas prudenciales
formales y de una mayor supervisin por parte del Gobierno Federal. Lo anterior,
independientemente de la modalidad que se implemente para la supervisin del Congreso de
la Unin sobre los planes de ajuste financiero que sean adoptados para las entidades que
pretendan obtener garanta del Gobierno Federal sobre su deuda.
Expectativa Favorable de los Ingresos Federales: A partir de los cambios aprobados a nivel
federal en materia fiscal, la Ley de Ingresos de la Federacin de 2014 estim que la
Recaudacin Federal Participable (RFP) se ubicara en MXN2.29 billones; un crecimiento
previsto de 7.8%, con respecto a la estimacin de 2013.
Incentivos para Fortalecer la Recaudacin Local: Aun y cuando la frmula de distribucin
de las participaciones federales no tuvo cambios, el esfuerzo recaudatorio de las entidades a
partir de 2014 se mide con base en el flujo efectivamente cobrado. Esta nueva metodologa
descarta los ingresos virtuales y los derechos que no estn relacionados con la prestacin de
servicios exclusivos de los gobiernos locales y sus entidades descentralizadas.

Reporte Relacionado
Marco Institucional de los Gobiernos
Subnacionales en Mxico
(Septiembre 14, 2011).

Menor Presin sobre las Finanzas Estatales por el Gasto Educativo: Se espera que, a
partir de 2015, mejore la administracin de la nmina magisterial y disminuya la presin del
gasto educativo sobre la flexibilidad financiera de los estados, puesto que el Fondo de
Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) se sustituir por el Fondo de Aportaciones
para Nmina Educativa y Gasto Operativo (Fone). La Federacin, a travs de este ltimo,
cubrir la nmina de los maestros descentralizados por cuenta y nombre de los estados. Para
lograrlo, la Federacin y los estados, durante 2014, llevarn a cabo una conciliacin y un
registro tanto de las plazas como de la nmina de los maestros federalizados.
Fortalecimiento de la Infraestructura Educativa y de Seguridad Pblica: A partir del 2014,
se permite afectar como fuente de pago de financiamientos hasta el 25% de las aportaciones
federales que se destinan a infraestructura bsica educativa y a seguridad pblica, previa
suscripcin de un convenio con el Gobierno Federal, en un esquema similar al que se ha
aplicado desde 2007 con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).

Analistas
Gerardo Carrillo
+52 (55) 5955-1600
gerardo.carrillo@fitchratings.com
Humberto Panti
+52 (81) 8399-9100
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Regularizacin de los Adeudos de Agua: Los municipios podrn acceder a un programa de

condonacin de adeudos histricos por los servicios del agua, incorporando un esquema de
descuentos progresivos del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun). Fitch
espera que la posicin de liquidez de los municipios mejore en el corto plazo; no obstante, el
descuento eventual de los recursos del Fortamun pudiera presionar, en el mediano plazo, la
flexibilidad financiera de algunos de ellos.
Iniciativa Constitucional Orientada a Mejorar el Manejo Financiero Subnacional: Para
fortalecer la viabilidad financiera de los gobiernos estatales y municipales, el Congreso est en
proceso de aprobar reformas constitucionales que regularan aspectos fundamentales en el
proceso de contratacin, manejo y divulgacin de la deuda pblica subnacional.

Marzo 26, 2014

Finanzas P blicas
Modificaciones a Otros Fondos

Reforma Hacendaria: Expectativa Favorable en Ingresos Federales

Petrleos Mexicanos (Pemex) ser

Durante 2013, se aprobaron reformas a nivel

federal (hacendaria y de coordinacin fiscal),
que impactarn directamente las finanzas de
las entidades subnacionales. En cuanto a los
ingresos, a partir de los cambios aprobados a
nivel federal en materia fiscal, la Ley de
Ingresos de la Federacin de 2014 estim
que la RFP se ubicara en MXN2.29 billones;
un crecimiento previsto de 7.8%, con respecto
a la estimacin de 2013. En opinin de Fitch,
el aumento de la RFP podr ser mayor a
10%, con respecto a las proyecciones del
cierre de 2013.

sujeto del Impuesto Especial (IEPS) a

la Gasolina; al menos 20% de lo
recaudado

correspondera

los

municipios.
Con los propios recursos del Fondo de
Extraccin de Hidrocarburos (Fexhi)
se crear un Fondo de Estabilizacin
(voluntario).

La

Federacin

coadyuvara en su administracin y, al
menos, el 20% de los recursos
correspondera a los municipios.
Se

integrar

un

Fondo

para

Mineros; esto con los recursos de los

especial,

Ley de Ingresos de la Federacin

2.5

(MXN
billones)

RFP

2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: SHCP

el

Desarrollo Sustentable de Municipios

derechos

Estimacin de la RFP

adicional

extraordinario sobre minera.

Fuente: SHCP

Coordinacin Fiscal Orientada a Fortalecer la Recaudacin Local

En 2013, se llevaron a cabo modificaciones a la LCF. stas proveen incentivos para mejorar
la eficiencia recaudatoria; por lo que se espera que las entidades subnacionales adopten
medidas encaminadas a fortalecer la recaudacin local. A partir de 2014, el esfuerzo
recaudatorio de las entidades se ha comenzado a medir con base en el flujo efectivamente
cobrado, descartando ingresos virtuales (lo que podra derivar en la eliminacin del subsidio al
impuesto local sobre tenencia y uso de vehculos en algunos estados). Tambin se excluyen
los derechos que no estn relacionados con la prestacin de servicios exclusivos de los
gobiernos locales y sus entidades descentralizadas (slo se considerarn los derechos de
entidades del sector pblico que presten ese tipo de servicios). Lo anterior aun y cuando la
frmula de distribucin de las participaciones federales no tuvo cambios. Aunque la
expectativa de ingresos es favorable, la evolucin de las calificaciones depender de la
eficiencia, por parte de las entidades, en el manejo de los excedentes obtenidos.
Por otra parte, a partir de 2015, las entidades subnacionales obtendrn el Impuesto sobre la
Renta (ISR) enterado de sus trabajadores. Paralelamente, el ISR de los empleados federales
y federalizados dejar de computar para la determinacin de la RFP. Adems, el 30% del
excedente del Fondo de Fomento Municipal -con respecto al reparto observado en 2013- se
distribuir exclusivamente entre los estados que se coordinen con sus municipios para
recaudar el impuesto predial. Lo anterior lo deben demostrar publicando, en la gaceta oficial
del Estado, los convenios correspondientes; accin que se deber realizar antes del 15 de
agosto de 2014.
Asimismo, el excedente del Fondo de Fiscalizacin, con respecto a 2013, se distribuir
mediante un nuevo Fondo de Fiscalizacin y Recaudacin (1.25% de la RFP). Para obtener el
excedente se consideran criterios que buscan fomentar la fiscalizacin y la recaudacin propia
(mercanca embargada en la entidad, variacin en la recaudacin local, participacin de la
recaudacin local en los ingresos de libre disposicin).

Metodologas Relacionadas

Modificaciones al Ramo 33: Mayor Control y Transparencia

Metodologa Global de calificacin de

Gobiernos Locales y Regionales,
fuera de los EEUU (Abril 26, 2013).

Financiamiento Educativo Federal: Menor Presin sobre Finanzas Locales

Metodologa de Calificacin de
Entidades Respaldadas por Ingresos
Fiscales (Agosto 14, 2012).

Reformas al Sector Subnacional

Marzo 2014

Por el lado del gasto, a partir de 2015, se espera mejore la administracin y transparencia en
la aplicacin de la nmina magisterial y disminuya la presin del gasto educativo sobre la
flexibilidad financiera de los estados. Lo anterior se lograr mediante la sustitucin del FAEB

Finanzas P blicas
(Fondo I) por el Fone, a travs del cual la Federacin cubrir la nmina de los maestros
descentralizados por cuenta y nombre de los estados.

Mecanismo para el Pago de

Nmina de los Maestros
Descentralizados
El Gobierno Federal, a travs de la
SEP

la

SHCP,

informacin

de

validar
las

la

plazas

magisteriales.
La informacin validada se cotejar y
se ajustar conforme al Sistema de
Informacin

Gestin

Educativa

(aprobado en las modificaciones a la

Ley General de Educacin).
La SEP solicitar el pago a la
Tesorera de la Federacin (Tesofe),
que depositar las remuneraciones
(neto de impuestos y cuotas de
seguridad social) directamente a los
maestros; siempre y cuando, cuenten
con

su

Registro

Federal

Contribuyente.
Fuente: SHCP

de

El Fone contempla cubrir necesidades de gasto de operacin (se mantiene el fondo

correspondiente), pero se distribuir por matrcula potencial. Asimismo, con el fin de mejorar la
administracin y operacin de la nmina magisterial, durante 2014 la Federacin -a travs de
la Secretara de Educacin Pblica (SEP)- y los Estados llevarn a cabo una conciliacin y un
registro de plazas y nmina de los maestros federalizados.
De igual manera, se tomarn en cuenta las metas y objetivos de la Ley de Servicio Profesional
Docente, as como los recursos disponibles en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Esto con el fin de determinar la creacin de plazas, los incrementos salariales y coordinar la
homologacin en un tabulador nico de remuneraciones. Adems, habr una negociacin
salarial nica anual entre los estados (patrones), el Sindicato de maestros federalizados
(trabajadores) y la Federacin (SEP).
Se espera que disminuya la disparidad en la provisin de servicios educativos, puesto que se
crear un programa de escuelas de excelencia para abatir el rezago educativo, por MXN8,824
millones. Se estima que el programa de escuelas dignas observar un crecimiento real de
13.4%.

Infraestructura Social: Incentivos para Abatir Pobreza

Con el fin de brindar mayor transparencia y eficacia al gasto, se simplificar la frmula para
distribuir los recursos del FAIS (Fondo III), tomando en cuenta las carencias de la poblacin
en pobreza extrema, pero tambin reconociendo la eficacia de las entidades para reducirlas.
Adems, se garantiza que las entidades recibiran, al menos, los mismos recursos que
obtuvieron en 2013.
La frmula utilizar las estadsticas publicadas por el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Coneval) y la aplicacin de los recursos se sustentar
preferentemente en los informes sobre pobreza publicador por la Secretara de Desarrollo
Social (Sedesol) y de acuerdo a los lineamientos publicados por la misma. La Sedesol
capacitar a estados y municipios sobre el funcionamiento del FAIS y el Programa de
Desarrollo Institucional Municipal. Adems deber publicar las variables y fuentes de
informacin, a ms tardar, el 15 de agosto de cada ao; as como los porcentajes del FAIS, a
ms tardar, el 31 de enero de cada ao.

Fortalecimiento de los Municipios: Regularizacin de Adeudos de Agua

En cuanto al Fortamun (Fondo IV), se adiciona la opcin de destinarlo a la modernizacin de
los sistemas locales de recaudacin y se incorporan las descargas de aguas residuales. Se
espera que, en algunos estados, se ajusten los marcos jurdicos locales para permitir la
afectacin y la retencin progresiva del Fortamun. Esto con el fin de que los municipios
puedan acceder a un programa de condonacin de adeudos histricos en materia de servicio
del agua; similar al que se llev a cabo en 2007, el cual incorpora un esquema de descuentos
como el que se ha aplicado en el Estado de Mxico [A+(mex)] desde 2008.
A partir de lo anterior, se espera que la posicin de liquidez de los municipios mejore en el
corto plazo; no obstante, el eventual descuento de los recursos del Fortamun pudiera
presionar, en el mediano plazo, la flexibilidad financiera de las entidades donde los
organismos descentralizados -encargados de proveer los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento- no consigan fortalecer su situacin financiera.

Reformas al Sector Subnacional

Marzo 2014

Finanzas P blicas
Recursos del Ramo 33 por
Fondo (Presupuesto 2014)
Fondo
FAEB
FASSA
FAIS
Fortamun
FAM
FASP
FAETA
FAFEF
TOTAL

MXN miles de
millones
292.6
72.0
57.9
58.7
18.6
7.9
5.8
32.0
545.6

Fuente: Presupuesto de Egresos de la

Federacin, SHCP

Acceso al Financiamiento para Infraestructura Educativa y Seguridad Pblica

Fitch estima que los estados busquen fortalecer su infraestructura educativa y de seguridad
pblica, a travs de la contratacin de financiamientos respaldados con los Fondos de
Aportaciones Mltiples (FAM, Fondo V) y de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP,
Fondo VI). A partir de 2014, stos podrn afectarse como fuente de pago, en forma similar al
esquema que ya existe para el FAIS y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF, Fondo VIII). Esto es, los estados podrn afectar, como fuente
de pago de los financiamientos contratados, hasta el 25% de dichos fondos (en el caso del
FAM, slo se considerar el 54% que corresponde a infraestructura de educacin bsica);
como monto mnimo garantizado, sera lo que se haya afectado durante el ao en el que los
financiamientos se contrataron. El empleo de los recursos por parte de las entidades ser
realizado previo convenio con la Federacin, por lo cual se prev un esquema homogneo y
que permita potenciar el gasto en infraestructura educativa y de seguridad pblica.
Adicionalmente, en cuanto al FASP, se define con mayor precisin el destino de los recursos;
de los cuales, destacan el establecimiento de las bases de datos de criminalstica y de
personal, as como el servicio de denuncia annima.

Mayor Eficacia en los dems Fondos

En general, Fitch espera que mejore la transparencia y la eficacia tanto en la aplicacin como
en el reparto de los dems fondos del Ramo 33; esto debido a que cada ao (a ms tardar el
31 de enero) se debern publicar las frmulas, variables y fuentes de informacin en relacin
con la distribucin de los Fondos II (Servicios de Salud), V y VII (Educacin Tecnolgica y de
los Adultos).

Iniciativa Constitucional en Materia de Disciplina Financiera

El Congreso de la Unin est en proceso de aprobar modificaciones constitucionales y leyes
secundarias en materia de responsabilidad hacendaria, con el fin de generar un manejo
sostenible de las finanzas subnacionales. La iniciativa (Proyecto de Decreto que reforma y
adiciona diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de disciplina financiera de las Entidades Federativas y Municipios) considera sentar
las bases para expedir leyes que regulen aspectos tales como la afectacin de participaciones
federales; la obligacin de inscribir y publicar todas las obligaciones de pago en un registro
pblico nico, de manera oportuna y transparente; la puesta en marcha de un sistema de
alertas sobre el manejo de deuda; y la aplicacin de sanciones a los servidores pblicos por el
manejo indebido de recursos pblicos y deuda pblica.

Deuda Garantizada: Mayor Supervisin por Niveles Superiores de Gobierno

Asimismo, las reformas que se discuten en el Congreso incluyen la posibilidad de que el
Gobierno Federal otorgue garantas a la deuda de estados y municipios. Para esto, el
Congreso sera informado de todas las estrategias de ajuste utilizadas para fortalecer las
finanzas pblicas; as como los convenios que se celebren entre las entidades subnacionales
y el Gobierno Federal. Se plantea la posibilidad de que el Congreso sancione y objete la
estrategia de ajuste de los estados que tengan niveles elevados de deuda. Adems, la
Auditora Superior de la Federacin (ASF) fiscalizara el destino y el ejercicio de los recursos
de los prstamos que cuenten con la garanta de la Federacin, as como los recursos
federales que administren o ejerzan los gobiernos subnacionales.
Fitch considera que las estrategias de ajuste, de las entidades que pretendan obtener la
garanta del Gobierno Federal, pudieran tener un efecto positivo sobre las calificaciones de
dichas entidades en el mediano plazo. Asimismo, Fitch continuar monitoreando los

Reformas al Sector Subnacional

Marzo 2014

Finanzas P blicas
resultados de los planes de ajuste fiscal que ya han sido puestos en marcha por aquellas
entidades que han observado un incremento importante en sus niveles de endeudamiento.

Mayor Contrapeso de los Congresos Locales

Las modificaciones constitucionales -que actualmente siguen en discusin- plantean la
condicin de contar con el voto de dos terceras partes de las legislaturas locales para
autorizar los montos mximos de deuda. Adems, incluyen la posibilidad de contratar
obligaciones para destinarlas al refinanciamiento o a la reestructura y, al mismo tiempo,
establecen que en ningn caso se podran destinar para cubrir su gasto corriente.
Evaluacin
Institucional

del

Marco

De acuerdo con la metodologa de

Fitch,

el

anlisis

institucional

en

desenvuelven

del
el

marco

que

los

se

gobiernos

subnacionales es el punto de partida

Normas Prudenciales en la Contratacin de Deuda de Corto Plazo

En cuanto a la contratacin de obligaciones de corto plazo -que en el pasado han presionado
en forma importante la liquidez de algunas entidades y conllevado a casos de incumplimiento-,
la iniciativa seala que se debern respetar los lmites y las condiciones que establezca la
legislacin en la materia. Dichas obligaciones tendran que liquidarse, a ms tardar, tres
meses antes del trmino del gobierno correspondiente; perodo durante el cual las entidades
no podran contratar nuevas obligaciones.

del proceso de calificacin; puesto

que

las

regulaciones

intergubernamentales y de fondeo
determinan, entre otros aspectos, las
competencias que les son conferidas
a las entidades subnacionales, la
estructura

organizacional,

las

operaciones financieras, la emisin de

Fortalecimiento del Marco Institucional: Mejor Supervisin y Mayor

Control a Travs de Normas Prudenciales
Como consecuencia de la crisis econmica mundial, entre 2008 y 2013 la deuda subnacional
aument 137.8%; al pasar de MXN203.1 mil millones a MXN482.8 mil millones. Adems, ante
la falta de mecanismos de control efectivos y la ausencia de normas prudenciales formales,
algunas entidades registraron incrementos sustanciales en sus niveles de gasto y de
endeudamiento; lo que afecta su viabilidad financiera en el mediano y largo plazo.

deuda y la prestacin de servicios

pblicos,

por

directamente

lo
en

que
su

influye

desempeo

financiero.

Obligaciones Financieras de Entidades Subnacionales

Saldos al cierre de cada ao
(MXN billones)
600
500
400
300
200
100

0
1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Fuente: SHCP

Uno de los aspectos que Fitch considera, al evaluar la fortaleza del marco institucional, es el
grado de supervisin y de control que ejercen los niveles superiores de gobierno sobre las
entidades subnacionales. Adicionalmente, cuando el mercado de capitales an se encuentra
en desarrollo y los gobiernos locales tienen relativamente poca experiencia en el manejo de
deuda, Fitch valora positivamente las regulaciones prudenciales formales; puesto que lo
considera como un mecanismo de control para la contratacin responsable de
endeudamiento.
Por lo antes expuesto, Fitch considera que las modificaciones realizadas a la LCF y a la
regulacin contenida en la iniciativa que actualmente se encuentra en discusin, fortalecern
el marco institucional de las entidades subnacionales; especficamente en materia de
contratacin responsable de endeudamiento, a travs de normas prudenciales formales y de

Reformas al Sector Subnacional

Marzo 2014

Finanzas P blicas
una mayor supervisin por parte del Gobierno Federal. Lo anterior, independientemente de la
modalidad de supervisin por parte del Congreso a las entidades que pretendan obtener
garanta del Gobierno Federal sobre su deuda.
Fitch dar seguimiento a la aprobacin de la iniciativa constitucional, as como de las leyes
secundarias que de ella emanen. En opinin de Fitch, el fortalecimiento del marco institucional
favorecer la responsabilidad hacendaria por parte de las entidades subnacionales y podr
tener un efecto positivo en sus calificaciones en el mediano plazo.

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Marzo 2014