Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
org
causak@sion.com
El presente texto es un captulo de un estudio ms amplio, preparado para CLAD/BID, con el ttulo Anlisis
Comparado de las Relaciones Laborales en la Administracin Pblica Latinoamericana: Argentina, Costa Rica,
Mxico y Per.
1
Los datos de la presente seccin han sido tomados de la base El Estado y la Administracin Pblica. Sus
Perfiles Institucionales, del Sistema Integrado y Analtico de Informacin sobre la Reforma del Estado, Gestin
y Polticas Pblicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), y de la
Sinopsis sobre Argentina de septiembre de 2000, del Banco Mundial.
1
www.causak.org
causak@sion.com
El programa de reforma del gobierno fue seguido por un fuerte crecimiento econmico en los
aos noventa y se estima que el tamao de la economa se expandi de US$ 141 mil
millones en 1990 a US$ 298 mil millones en 1998. En lugar de una hiperinflacin, Argentina
ahora tiene una de las inflaciones ms bajas del mundo. La inflacin de precios al
consumidor fue negativa en 1999 y los precios mayoristas aumentaron slo en un 1,2%. El
dficit fiscal del Gobierno Federal se redujo de un promedio aproximado de entre 6% y 8%
del PIB durante la mayor parte de los aos ochenta a un 1,4% en 1998. Sin embargo, la
recesin de 1999 elev repentinamente el dficit federal al 2,6% del PIB (sin incluir los
ingresos por privatizacin). La deuda externa, equivalente a un 51%, es moderada como
porcentaje del PIB; sin embargo, la base de exportaciones del pas es reducida, de modo
que la deuda externa total representa ms de cuatro veces la base anual de exportaciones
de bienes y servicios y el servicio de la deuda ha alcanzado el 85% de las exportaciones
totales de 1999.
El elevado monto del endeudamiento externo y la dependencia de flujos de capital externos
para financiar el aumento de los niveles de inversin ha dejado expuesta a la economa.
Adems, aunque muchos indicadores sociales han mejorado en los ltimos diez aos (por
ejemplo, la mortalidad infantil ha disminuido de 25 muertes por cada 1000 nacidos vivos en
1991 a aproximadamente 18 muertes por cada 1000 nacidos vivos en 1998), no han logrado
disminuirse los niveles de pobreza a pesar del rpido crecimiento econmico: las ltimas
estimaciones del Banco Mundial apuntan a un ndice de recuento de la pobreza de cerca un
29% de la poblacin urbana. Esta situacin encubre un aumento de la desigualdad del
ingreso, lo que indica que los beneficios del crecimiento no se han compartido en forma
generalizada. Por lo tanto, Argentina an tiene que cumplir una extensa agenda social para
seguir adelante con su programa econmico.
Los acontecimientos que llevaron a la renuncia del presidente De la Ra en diciembre de
2001, a consecuencia de la incapacidad de sostener la gobernabilidad del pas, son muy
recientes para avizorar las perspectivas ante las cuales se halla la Argentina. S es posible,
en todo caso, describir sucintamente la realidad que provoc la quiebra de la situacin
institucional, insuficientemente diagnosticada, no obstante el monitoreo constantemente
ejercido por actores globales que, hipotticamente, se esfuerzan por constituirse en una
garanta para resguardar la institucionalidad que acaba de implosionar.
Es posible aseverar, que no obstante haber consenso entre los observadores en una visin
optimista frente a los resultados alcanzados hasta la mitad de la dcada pasada, las bases
sobre las cuales fueron obtenidos no tenan la solidez requerida para sostener el modelo en
el escenario global, adems del hecho que este persisti y fue respaldado en esa
perseverancia, en el constante endeudamiento para apuntalar el financiamiento del sector
pblico. Las tasas de desempleo tocaron niveles de record histricos, la pobreza se extendi
como nunca antes, el deterioro de los indicadores de bienestar lleg a niveles inconcebibles,
la economa entr en la recesin ms larga de la historia del pas, las exportaciones no
crecieron. La convertibilidad, especie de clave de bveda del modelo econmico, y
conformada por un conjunto de presupuestos entre los que la desregulacin econmica y la
libre circulacin de divisas son parte esencial, qued herida de muerte ante al hecho
incontrastable de la fuga de divisas del sistema financiero que constituan el respaldo de la
moneda nacional. Los bancos, virtualmente quebrados, no estn en condiciones de devolver
los depsitos a los ahorristas, y los asalariados vieron restringida la posibilidad de hacer
efectivos sus ingresos en un sistema totalmente bancarizado que slo se los entrega hasta
montos establecidos por la autoridad monetaria. En este marco el gobierno que se conform
2
www.causak.org
causak@sion.com
El texto de la Constitucin, original de 1956, dice: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin
de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada;
descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual tarea;
participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin;
proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico; organizacin sindical libre y
democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial.
3
Esta Ley, la N 23.697, estableci en su artculo 45 el desenganche salarial cualquiera fuera el rgimen
laboral, que supona excluir la aplicacin de toda frmula para la determinacin de las remuneraciones en
funcin de coeficientes, porcentajes, ndices de precios de referencia o cualquier otro medio de clculo que
tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo o categora, as como a las normas que
establezcan la automtica aplicacin de mejores beneficios correspondientes a otros cargos, sectores,
categoras laborales o escalafonarias o funciones cuando ellas no se ejerzan efectivamente. Este tipo de
prctica en convenios y regmenes laborales del sector pblico disparaban automticamente los costos
laborales en proporciones significativas. Por otra parte, en el artculo 46 se autoriz a dar de baja a personal
con estabilidad que no hubiera ingresado por concurso, pagando como indemnizacin un sueldo mensual por
cada ao de servicio o fraccin mayor a tres meses.
3
www.causak.org
causak@sion.com
Una sucesin de medidas adoptadas en 1990 pusieron en caducidad todas las estructuras
organizativas vigentes en la Administracin Pblica y la reduccin de los cargos entre el 33%
y el 40%, al tiempo que se estableca la elaboracin de un proyecto de escalafn para el
personal de la Administracin Nacional, tendiente a modernizar y profesionalizar la funcin
pblica, jerarquizar la labor de los funcionarios, introducir modernas tecnologas de gestin
gerencial y privilegiar la capacitacin, el mrito, los concursos y la productividad como
fundamentos de la promocin y jerarquizacin de los agentes pblicos. Siguiendo tales
criterios, en 1991 se crea el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), en el
cual se incluye a todo el personal de la administracin central y diversos organismos
descentralizados.
Ms all de virtudes e imperfecciones atribuibles a las reformas introducidas, el nuevo
sistema de carrera administrativa vino a poner en vigencia legal los principios de una
burocracia pblica basada en el mrito, que las prcticas polticas y administrativas haban
dejado en desuso. Las reformas abrieron el camino para nuevos desarrollos de la poltica de
recursos humanos en la Administracin Pblica, otorgando mayor institucionalidad a su
gestin por medio de oficinas ministeriales jerarquizadas, incorporando tcnicas modernas
en la seleccin y gestin de personal, estableciendo condiciones para el trabajo planificado
de los gerentes pblicos y haciendo posible la evaluacin de los resultados de gestin. 4
El Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) estableci reglas de
planificacin operativa y compromisos de gestin para los cargos gerenciales, centrando la
evaluacin de desempeo en su cumplimiento, la que en caso de no ser satisfactoria
provoca el trmino de la designacin. Pero sta y otras medidas relacionadas con el
establecimiento de procesos transparentes y fundamentos tcnicos para la seleccin,
tuvieron problemas de implementacin y sufrieron distorsiones, entre las que cuentan las
derivadas de la persistencia del padrinazgo y el ejercicio de presiones para desplazar
funcionarios seleccionados para desempear funciones ejecutivas.
Estas reformas, restringidas a algunos aspectos de la gestin del sector pblico, debieron
enfrentar el desafo de la rutinizacin y el formalismo, porque por aos no fueron
acompaadas o complementadas por otros procesos que consolidaran o desarrollaran su
potencial de cambio. 5
Cabe destacar que, en paralelo al proceso de implantacin del nuevo sistema, distintas
agencias gubernamentales que surgan a consecuencia de los nuevos roles del Estado,
como es el caso de los entes reguladores de servicios pblicos privatizados, se adscribieron
al rgimen laboral privado bajo el supuesto de obviar burocracia con la flexibilidad. Pero
estas modalidades tambin implicaban salir de los lmites del rgimen salarial del servicio
civil, de sus sistemas de seleccin y evaluacin, as como del sistema de mrito.
Las reformas no alteraron la amplia dispersin de regmenes de empleo en la Administracin
Pblica, cuyo aspecto ms crtico es no estar orientados conforme a una poltica en la
materia, sino que resultan de un proceso de fragmentacin temporal e institucional de las
polticas que les dieron lugar. 6
4
Cfr. Decreto 993/91, por el que se establece el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, que en el ao
2000 encuadra aproximadamente a una cuarta parte de los ciento quince mil agentes civiles que emplea la
Administracin Pblica Nacional (Salas y Bortman, 2001:62).
5
A casi diez aos de realizada la reorganizacin del sistema de carrera, se observa el mantenimiento de las
reglas originales, pero puede apreciarse que con el tiempo se fueron profundizando dificultades y distorsiones
en sus instituciones principales (evaluacin, seleccin y capacitacin, entre otras).
4
www.causak.org
causak@sion.com
Tambin los esfuerzos formales por poner a altos funcionarios fuera del sistema de
inestabilidad propio de las contingencias polticas, evidenciaron dificultades para sostenerse,
producindose el regreso a prcticas reidas con los principios inicialmente establecidos
para proteger la independencia de la gestin de los rganos respectivos. En ms de un caso
las presiones polticas se llevaron por delante las reglas de juego establecidas para la
funcionarizacin de los altos cargos (Banco Central, Comisin de Valores, entes reguladores,
entre otros).
En 1995 se estableci un rgimen de contratacin de personal justificado en la complejidad
de la dinmica propia de la actividad estatal, para fortalecer y complementar la labor de la
Administracin a travs de la incorporacin transitoria de profesionales y tcnicos adscriptos
a programas de trabajo especiales, y con la flexibilidad necesaria a fin que resulte un
instrumento eficiente que permita dar respuesta oportuna a los variados requerimientos y
actividades. 7 Entre otras razones, el rgimen implic disponer de una herramienta alternativa
a la modalidad de contratar personal mediante la transferencia de fondos a agencias
internacionales, las que fungan como administradoras de proyectos requeridos por la
Administracin, por lo que cobraban un overhead. Por sus caractersticas, el rgimen de
contrataciones quedaba al margen de cualquier proceso de seleccin pblico, y la medida de
su utilizacin slo quedaba restringida por los recursos que pudieran asignarse a su
financiamiento. Un estudio realizado en el ao 2000 sobre la situacin de este personal,
seala la inexistencia de un padrn oficial, su funcionalidad poltica, los altos salarios
comparados con el personal de planta y el exceso de contratos, que presentan casos de
ministerios donde este personal llega a ser casi o ms numeroso que el de planta
permanente. 8
Las reformas que tuvieron lugar al amparo de una segunda reforma del Estado en 1996,
dejaron su huella ms visible en sucesivas medidas de reduccin de personal vinculadas a
las urgencias fiscales, en vez de en cambios significativos en la gestin pblica. As se oper
una reduccin de gastos en personal por 449 millones de pesos (7% de reduccin) por la
supresin de 8.123 cargos (de ellos 3.846 vacantes no ocupadas), con un impacto del 3%
sobre el total de cargos de la Administracin Pblica Nacional. Tambin se intim a iniciar los
trmites para obtener el beneficio jubilatorio al personal que reuniera los requisitos mximos
contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
La persistencia de la crisis fiscal fue enfrentada por el nuevo gobierno instalado a fines de
1999, con nuevos ajustes al gasto pblico que afectaron al servicio civil, reduciendo
funcionarios mediante retiros voluntarios en el ao 2000 y afectando los salarios de los
agentes pblicos. La Ley de Presupuesto para el ao 2000 dispuso la creacin de un
Sistema de Retiro Voluntario para el personal de la planta permanente del Sector Pblico
Nacional, y constituy un Fondo de Reestructuracin Organizativa destinado exclusivamente
a la atencin del pago de las sumas que corresponda abonar al personal que optara por l.
As salieron de la Administracin Nacional 6.280 funcionarios del Poder Ejecutivo y
Legislativo Nacional, con un impacto del 5,2% del total de los cargos del presupuesto -un
6
www.causak.org
causak@sion.com
tercio de ellos tena estudios superiores-, con un costo indemnizatorio total de 372 millones
de dlares. 9 A fines de mayo de 2000, el Decreto N 430 dispuso la reduccin del 12% de los
salarios superiores a $ 1.000, y de un 15% a los que superaran $ 6.500.
El Plan Nacional de Modernizacin de la Administracin Pblica, iniciado en diciembre de
1999 y adoptado formalmente en enero de 2001 10, hace ms explcitos los propsitos de
orientar la administracin hacia los ciudadanos y a la gestin por resultados. En este
contexto se incorpor la figura del gerente de programas, responsable de cumplir los
objetivos de un programa presupuestario en condiciones preestablecidas de eficiencia,
eficacia y calidad de gestin, realizando un compromiso de resultados de gestin inicial y
sujeto a un sistema de evaluacin. Establece que la prestacin de servicios ser de carcter
transitorio, mediante un contrato, y que la seleccin se realice por un comit con base en la
propuesta de un plan de gestin. Estos gerentes pueden ser beneficiarios de un sistema de
incentivos, y su contrato puede ser cancelado en caso de incumplimiento. 11
Con la agudizacin de la crisis en 2001, la reduccin de retribuciones se generaliz en un
13% para empleados pblicos y jubilados cuyos ingresos superaran los $500, siempre y
cuando los ingresos pblicos fueran suficientes; en caso contrario, la norma habilita al Poder
Ejecutivo a realizar un ajuste mayor. 12 El gobierno que asumi en diciembre de 2001
adelant la decisin de terminar con los mencionados descuentos, aunque por otra parte fij
como remuneracin bruta mxima en el mbito del Poder Ejecutivo, la suma equivalente a
$3.000; de este modo, las remuneraciones de directivos y gerentes quedan limitadas al
equivalente del nivel y grado ms alto del SINAPA, lo que supone en algunos casos la
reduccin de salarios a la mitad de los vigentes hasta entonces.
1.3.Poltica laboral, mercado de trabajo y tendencias del empleo
La reforma econmica del Estado tuvo como complemento la reforma laboral, mediante la
cual se transformaron las regulaciones estatales en materia de empleo, mercado de trabajo y
regulacin de intereses de los actores. 13 La poltica laboral busc adecuar los contratos
laborales a los nuevos procesos de trabajo, a la reduccin de costos laborales y a las
transformaciones econmicas en curso. El crecimiento desigual del producto y de la
productividad de los aos noventa, impactaron en el mercado de trabajo y en el empleo
dando lugar a diversas formas de subempleo, primero, y al desempleo estructural y empleo
intermitente y no registrado, a partir de 1995. Mientras las grandes empresas aumentaron su
productividad y disminuyeron el empleo, las pequeas y medianas ajustaron mediante la
flexibilidad laboral y el empleo en negro. A su vez, la industria continu expulsando mano de
obra, mientras el sector servicios se moderniz en algunas ramas (i.e. bancos) que mediante
9
El artculo 15 de la Ley N 25.237 dispuso la creacin de un Sistema de Retiro Voluntario para el personal de
la planta permanente del Sector Pblico Nacional, y constituy el Fondo de Reestructuracin Organizativa,
financiado por medio de endeudamiento pblico. Adems estableci que el personal que rena los requisitos
mximos contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones para acceder al correspondiente
beneficio jubilatorio, deba ser intimado a iniciar los trmites tendientes para obtenerla.
10
Cfr. Decreto 103/2001.
11
Cfr. Decreto 992/2001.
12
En 2001 se generalizaron rebajas salariales del 13% a los empleados pblicos, y tambin a los jubilados, con
ingresos superiores a $500, dentro de la poltica del Dficit Cero.
13
Zeller, Norberto. Regulaciones e intervenciones del Estado nacional en el empleo y el mercado de trabajo
durante los aos noventa. Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, Mayo de
2001. Pp. 79.
6
www.causak.org
causak@sion.com
30
16,3
25
13,6
12,5
13,1
20
10,4
15
10
5
14,3
14,6
13,6
9,3
8,9
7,9
8,1
6,3
1990
1991
1992
9,3
18,3
17,3
16,6
12,2
13,7
12,4
1997
1998
13,8
14,7
1999
2000
0
1993
1994
1995
1996
2001
Ao
Desempleo
Subempleo
En la primera parte de los noventa, el mercado laboral se redujo con la expulsin de empleo
no calificado. A partir de 1994, se observa un salto en la desocupacin abierta, que llega al
18% en 1995. El subempleo se mantiene en niveles elevados y en la segunda mitad de los
noventa aumenta el empleo precario e intermitente as como tambin el empleo en negro o
no registrado. Mientras tanto, el empleo estable y registrado tiende a disminuir.
Desde la perspectiva del empleo, las normas laborales para el sector privado buscan la
adecuacin a los nuevos procesos de trabajo, vincular el empleo con la lgica de produccin
y la productividad, disminuir el denominado costo laboral y relacionar el ingreso salarial con
el aumento de la productividad (Zeller, 2001:35). La ley de empleo de 1991 (Ley N 24.013)
se plantea la vigencia del trabajo polimodal, de la polifuncionalidad, la flexibilidad horaria, e
incorpora los contratos por tiempo determinado para promover el empleo. En el ao 1998, la
Ley N 25.013, elimin los contratos debido a que tuvieron por efecto la sustitucin de los
contratos por tiempo indeterminado o permanente por el no permanente, en lugar de generar
nuevos empleos permanentes. Si bien el Estado promovi la reduccin de una serie de
costos laborales, como los aportes patronales (en 1995 y 1999), accidentes de trabajo y
juicios laborales, gener otros nuevos, como la aseguracin de riesgos de trabajo y el fondo
de despidos, manteniendo las obras sociales. La conflictividad laboral se vio acotada por el
decreto de reglamentacin del derecho de huelga y por la ley de mediacin judicial laboral.
Otras prcticas asociadas con la "flexibilizacin" consisten en eximir de cargas sociales a
beneficios extrasalariales -por las cuales el empleador no paga aportes previsionales, obra
social, entre otros costos laborales- que se presentan bajo la forma de vales, reintegros,
provisin de bienes en especie o derechos de uso. Ms all de las polticas de
remuneraciones de las empresas y el Estado, una situacin que tambin jug a favor del
sostenimiento de los niveles salariales reales fue la vigencia desde 1994 de la rebaja de
7
www.causak.org
causak@sion.com
aportes patronales para los sectores productivos sobre todo del interior del pas. Esta baja en
la carga impositiva sobre la nmina salarial permiti no tanto una recomposicin de las
remuneraciones brutas sino una mayor disposicin de las patronales para mejorar los
bsicos de convenio (Zeller:2001).
2. El mbito de anlisis y los actores de las relaciones laborales
2.1.Estructura y universo del empleo en la Administracin Pblica
El anlisis del marco de desenvolvimiento de las relaciones laborales en la Administracin
Pblica de Argentina, al incluir al servicio civil de la administracin central y descentralizada y
a los sectores de educacin y salud, requiere atender la manera en que los mismos se
estructuran en la organizacin federal del Estado.
Cuadro N 2: Poblacin, Poblacin Econmicamente Activa y Empleo en la Administracin Pblica
Nacional y Provincial. 1991 1999
Poblacin
Administracin
Administracin
Econmicamente
Pblica
Pblica Nacional
Activa
Provincial
1991
32.973.784
13.326,575
1.097.764
776,332
1992
33.421.200
13.581,691
1.109.932
620,007
1993
33.869.407
13.842,789
1.154.629
526,984
1994
34.318.469
14.109,942
1.164.520
509,512
1995
34.768.457
14.383,215
1.213.118
517,979
1996
35.219.612
14.664,809
1.201.483
496.109
1997
35.671.894
14.954,676
1.240.651
482.099
1998
36.124.933
15.249,519
1.270.986
464.677
1999
36.578.358
15.546,045
1.324.613
435.081
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Hacienda, el Instituto Nacional
de Estadstica y Censos y la Secretara de la Funcin Pblica.
Ao
Poblacin
Para el ao 1999, en la rbita del Poder Ejecutivo Nacional y de las provincias, prestaban
servicios un total de 1,76 milln de agentes, de los cuales 435 mil corresponden al nivel
nacional y 1,32 milln a las provincias.
En el caso de la administracin nacional, cabe destacar la pronunciada disminucin del
empleo pblico, que hacia 1990 superaba los 800 mil funcionarios. En ese entonces la
dotacin de personal pblico en las administraciones provinciales era sensiblemente inferior
a la actual, alcanzando a 1,1 milln; el crecimiento de la dotacin encuentra explicacin, al
menos en parte, en la transferencia de servicios nacionales a la esfera provincial, de los
cuales la educacin y la salud fueron los ms significativos. 14
La estructura de recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, se halla
organizada conforme unos cuarenta regmenes estatutarios y escalafonarios de distinta
relevancia cuantitativa, hasta totalizar unos 115 mil funcionarios civiles, mientras que las
fuerzas armadas y de seguridad suman 155 mil servidores. 15
14
Segn FIEL (1995), entre 1990 y 1995 fueron transferidos a provincias 31.210 empleados de salud y 88.116
de educacin, totalizando 119.326 agentes pblicos.
8
www.causak.org
causak@sion.com
Extra-escalafonarios
771
Escalafones Especiales
Ley de Regulacin del
Empleo Pblico N 25.164
Ley de Contrato
de Trabajo
Otras Modalidades
de Contratacin
TOTAL
No Convencionados
3.926
44.497
24.076
1.291
32.611
2.489
45.788
(41,49%)
32.611
(29,55%)
700
31.962
(28,96%)
TOTAL
771
(0,70%)
3.926
(3,56%)
68.573
(62,13%)
36.391
(32,97%)
700
(0,64%)
110.361
Cargos
Matrcula
15
2001
200.298
3.138.000
www.causak.org
causak@sion.com
Establecimientos
9.436
10.203
10.258
10.272
10.367
Fuente: Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires.
10.400
18
En el caso de la salud, en la rbita nacional son menos de mil los agentes encuadrados en un escalafn
especfico del sector (Decreto 277/91), y no corresponden a instituciones vinculadas a la prestacin de servicios
de salud, sino a institutos de investigacin y organismos de control.
19
La Ley Complementaria Permanente de Presupuesto dispuso que a partir del 1 de enero de 1992 se
transfiera a las provincias y Ciudad de Buenos Aires la administracin y financiamiento de los hospitales e
institutos dependientes del entonces Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin, adems del personal y
los bienes muebles e inmuebles (artculos 37 a 39).
20
Vase Polticas de Salud, en el sitio del Ministerio de Salud: http://www.msal.gov.ar/institucional
10
www.causak.org
causak@sion.com
11
www.causak.org
causak@sion.com
Ver http://www.ctera.org.ar/
12
www.causak.org
causak@sion.com
siendo los representantes del Poder Ejecutivo de cada una de ellas los que negocian con las
representaciones gremiales correspondientes, los aspectos relativos a las remuneraciones.
En el sector pblico de la educacin de la Provincia de Buenos Aires acta una diversidad de
gremios: la Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB), el Sindicato Unificado de los
Trabajadores de la Educacin de Buenos Aires (SUTEBA), la Unin de Docentes de Buenos
Aires (UDOCBA) y el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP). En el conflicto
de la rebaja salarial por falta de recursos de mediados de 2001, los gremios FEB-SUTEBASADOP actuaron como Frente Gremial Docente.
El SUTEBA es el sindicato docente mayoritario de la Provincia de Buenos Aires, en la cual
representa la entidad base de la CTERA. Fue constituido el 31 de agosto de 1986 con
18.000 afiliados y 23 seccionales, y actualmente cuenta con 52.000 afiliados y 88
seccionales. Por otro lado, la FEB es reconocida como el segundo sindicato en importancia a
nivel de la provincia. Se estima que la FEB tiene unos 40.000 afiliados, sobre un total de
afiliaciones gremiales en el sector docente provincial que llega al 50% de un padrn de
200.000 docentes. Pero el hecho de que la FEB por estatutos no afilie ni suplentes ni
provisionales, aunque s a pasivos, hace que el SUTEBA crezca al interior de la provincia.
c. El gremialismo en el sector pblico de la salud
Como en el caso del gremialismo docente, las representaciones gremiales del sector salud
no estn restringidas al sector pblico, por lo que se trata de sindicatos mixtos.
La Federacin de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad Argentina (FATSA), es una
asociacin sindical de segundo grado, fundada en 1949, a objeto de asegurar la defensa
gremial, poltica, social, mutual y cultural de los trabajadores de la actividad de la salud. La
FATSA agrupa a sindicatos de primer grado representativos de los trabajadores de la salud,
con independencia del oficio, profesin o categora de quienes la integran o de la persona
fsica o jurdica de su patrono (Estado Nacional, Provincial o Municipal, empresas estatales,
para-estatales, mixtas, privadas o personas fsicas).
Los profesionales mdicos tienen, en las distintas jurisdicciones, sus propias asociaciones
gremiales, separadas del resto de trabajadores del sector. La Asociacin de Mdicos
Municipales de la Ciudad de Buenos Aires (AMM), que nuclea a todos los mdicos que
prestan servicios en los hospitales pblicos de la Ciudad de Buenos Aires, se constituy en
1936. En 1985 se le asign la personera gremial.
La Federacin Mdica Gremial de la Capital Federal (FEMECA) es una asociacin gremial
de trabajadores de segundo grado que nuclea a asociaciones de mdicos y otros
profesionales del arte de curar. Constituida en 1933, se le otorg la inscripcin gremial en
1947, y en 1977 obtuvo su personera gremial. Nuclea a alrededor de 25.000 profesionales
del arte de curar de hospitales nacionales, universitarios, municipales y ex hospitales
municipales, de obras sociales, de sanatorios privados, de hospitales de colectividades, de
servicios de emergencia, de entidades civiles y deportivas, de mdicos prestadores, de
sociedades civiles, entre otros. FEMECA es filial por la ciudad de Buenos Aires de la
Confederacin Mdica de la Repblica Argentina, entidad de tercer grado que nuclea a una
federacin por cada provincia del pas y a otras asociaciones gremiales mdicas
representativas en sus respectivos distritos.
Los trabajadores de la salud no mdicos, en el mbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, estn representados mayoritariamente por el Sindicato Unico de Trabajadores del
Estado de la Ciudad de Buenos Aires (SUTECBA). SUTECBA, a su vez, es parte de la
13
www.causak.org
causak@sion.com
M. Victoria Murillo, Los Sindicatos Latinoamericanos y las Reformas del Sector Social: Restricciones
Institucionales y Polticas Alternativas, Revista Argentina de Ciencia Poltica, N 1, noviembre 1997.
14
www.causak.org
causak@sion.com
La Comisin Tcnica Asesora de Poltica Salarial, creada en 1970, para efectuar el estudio,
anlisis y evaluacin de las medidas tendientes al establecimiento de una poltica salarial
coordinada y armnica para todos los organismos del Estado, suele considerarse como uno
de los antecedentes ms significativos de la negociacin en la administracin pblica
centralizada. Luego de sucesivas reformas, la representacin del Estado en la misma es
asumida por la Secretara General de la Presidencia de la Nacin, la Secretara de Trabajo
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Secretara de la Funcin Pblica de la
Jefatura de Gabinete de Ministros, y la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economa,
Obras y Servicios Pblicos.
En el caso del Estado Nacional como empleador, las distintas normas que dan marco a las
relaciones laborales no identifican un nico actor como contraparte formal. Al estar abiertas
en lo formal y en la prctica distintas instancias de relacin y negociacin, debe considerarse
cada una para identificar al actor estatal.
En el marco de la negociacin colectiva, el actual Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin
de Recursos Humanos es la autoridad administrativa de aplicacin, y le cabe realizar la
convocatoria de las partes a la negociacin, mientras que la representacin del Estado es
ejercida por la Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Economa y la Subsecretara de Gestin
Pblica. Se percibe aqu la continuidad del modelo precedente de negociacin, antes
mencionado.
Por otra parte, como el servicio civil est tambin reglamentado en aspectos que no son
materia de la negociacin, subsiste la Comisin Permanente de Carrera del Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa, que tiene por misin asesorar en la correcta
administracin de los recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, el
afianzamiento de las relaciones laborales e institucionales y la adecuada aplicacin de las
normas que regulan la carrera administrativa. 23 As, en estas materias tambin la
representacin del Estado involucra a la Subsecretaria de Gestin Pblica y al Ministerio de
Economa (Secretara de Hacienda).
Desde la perspectiva gremial,, en los organismos de la Administracin Central la
representacin patronal es difusa. Ello se debe a que en la ley de negociacin colectiva, la
representacin estatal la tienen la Secretara de la Funcin Pblica, el Ministerio de
Economa y la Jefatura de Gabinete, lo que es visto como un problema en la delegacin del
poder negociador, que debe reducirse a dos partes cuando hay avenimiento a la
negociacin: empleador y empleados. Al existir un convenio marco para toda la
Administracin Pblica y convenios sectoriales, se dificulta el seguimiento del trabajo de las
comisiones negociadoras, el las que los funcionarios designados tienen rotacin, y dejan a
los gremios sin interlocutor. En el sector privado, ante cualquier problema, el Ministerio de
Trabajo es mediador, mientras que en el sector pblico el convenio contempla rbitros y
mediadores, aunque no estn precisos aspectos operativos para su implementacin, como
es el caso de quien paga los salarios de los mismos. 24
Existe la experiencia de otros organismos nacionales, que no tienen convenio colectivo, pero
s acuerdos homologados por el Ministerio de Trabajo. En ellos, el presidente del organismo
ejerce la representacin patronal con amplias facultades, aunque subordinado al Ministerio
23
Artculo 4 del Decreto 993/91, segn Texto Ordenado de la Resolucin 299/95, de creacin del Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA).
24
En la informacin volcada en esta seccin, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autn,
Secretario de Profesionales de la UPCN, en entrevista realizada en noviembre de 2001.
15
www.causak.org
causak@sion.com
de Economa en el tema salarial (casos del PAMI, obra social de los jubilados y pensionados,
y la ANSES).
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, las negociaciones con el sector docente son
realizadas por medio de la misma autoridad educativa, la Direccin General de Cultura y
Educacin, mientras que el Ministerio de Trabajo tiene un rol de mediador.
En cambio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, al habilitar la negociacin colectiva,
estableci -por la Ley de Relaciones Laborales- la constitucin de una Comisin Negociadora
formada por cuatro representantes del Estado y cuatro de los trabajadores, designando por
el Estado a especialistas que no tienen el carcter de funcionarios. Es decir, se retira la
negociacin del funcionariado. 25 Los recursos administrativos y las remuneraciones los
maneja generalmente recursos humanos.
3. Las reglas y procedimientos
3.1.Antecedentes
El segundo prrafo del artculo 14 Bis de la Constitucin establece que Queda garantizado a
los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje;
el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias
para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su
empleo.
La legislacin laboral argentina contempl desde muy temprano el derecho de huelga y la
negociacin colectiva, pero su aplicacin fue limitada en el sector pblico. En el sector
privado la negociacin colectiva fue instituida en 1954 por la Ley N 14.250, para determinar
las condiciones de trabajo y salarios, y se mantuvo vigente entre 1954-1955, 1964-1966,
1973-1975 y con limitaciones desde 1988. El decreto reglamentario de la Ley N 14.250
permite incluir a ciertos agentes estatales en sus normas mediando un acto de voluntad
expresa del gobierno, lo que hizo posible la negociacin colectiva en algunos organismos de
la administracin descentralizada (Aduana, Direccin General Impositiva, Lotera y la
Administracin Nacional de la Seguridad Social).
La Comisin Tcnica Asesora de Poltica Salarial del Sector Pblico, creada por ley en 1970,
tom intervencin en muchas cuestiones vinculadas a la negociacin salarial, y su actuacin
en los aos ochenta ha sido reivindicada como una experiencia de la mayor importancia en
materia de negociacin de hecho. Hasta mediados de los ochenta no fue considerada la
posibilidad de la negociacin colectiva en el resto de la Administracin, por lo que las
relaciones laborales se inscriban en la Ley N 22.140 del Rgimen Jurdico Bsico de la
Administracin Pblica, un estatuto que surgi de un acto unilateral de la Administracin
durante un gobierno de facto en 1980. No obstante admitir obligaciones recprocas, el
estatuto pautaba toda la actividad laboral: derechos y obligaciones de los empleados
pblicos, rgimen disciplinario, modalidad de prestacin, horarios, licencias, etc.
En 1986, la Ley N 23.328 ratific el convenio N 151 de la OIT, convirtindolo en derecho
interno. Como consecuencia de ello, el Poder Ejecutivo cre por el Decreto 1598/86, la
Comisin Participativa de Poltica Salarial y Condiciones de Empleo del Sector Pblico,
25
Entrevista con Rubn Cortina, Miembro de la Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.
16
www.causak.org
causak@sion.com
17
www.causak.org
causak@sion.com
26
Entre ellos se encuentra el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), el Cuerpo
de Guardaparques, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA) y el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA).
27
Andrs Rodrguez, Prlogo. En Rial, Noem (comp.). Estado Argentino. Transformacin de las Relaciones
Laborales. Fundacin Unin y Universidad de Tres de Febrero. Buenos Aires, 1999. Pg. 26.
28
No obstante, Autn reconoce cierta confusin: Hay confusin, incluso en los servicios de personal y en los
jurdicos. Un ejemplo de que est vigente es que las direcciones de recursos humanos lo aplican. Por ejemplo,
los reintegros de guardera. Tambin en el cumplimiento de das laborales mensuales. En el mes de marzo de
este ao (2001) se haban cumplido la cantidad de 180 hs mensuales, por ende los empleados hicieron cumplir
el convenio. En cuanto a maternidad, licencias u horas extras, hay una aplicacin fctica del convenio. Lo que s
se obstaculiz fue la conformacin de los espacios de negociacin sectoriales enunciados en el convenio.
Sectorialmente, slo empez la negociacin SINAPA acordando un aumento al nivel F. Y ahora se presentan
algunos problemas con la aplicacin porque algunos casos estn ganando mas que el nivel E. Autn,
entrevista citada.
18
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
reclamando salir del mbito reglamentario del Estatuto para acceder a la negociacin
colectiva. Tal es el caso de SUTEBA, aunque en la presente coyuntura de crisis fiscal
aprecian que la negociacin colectiva puede ser una herramienta de ajuste, que tiende a la
baja en las condiciones de empleo (Jonic, 2001). 31
No obstante el fraccionamiento poltico-administrativo de la educacin, el gremialismo
docente presenta una importante capacidad de actuacin nacional a travs de la CTERA. A
su vez, la existencia de un Consejo Federal de Educacin, del cual participan la Nacin y las
Provincias y cuya Asamblea est conformada por los respectivos ministros, da marco a
negociaciones que exceden la jurisdiccin provincial.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires y las reglas en el sector de la salud
La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se refiere en el Captulo
Decimocuarto a Trabajo y Seguridad Social, y afirma (artculo 43) que la Ciudad protege el
trabajo en todas sus formas, asegura al trabajador los derechos establecidos en la
Constitucin Nacional, se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones
de la Organizacin Internacional del Trabajo, proveyendo a la formacin profesional y cultural
de los trabajadores y procura la observancia de su derecho a la informacin y consulta.
La Constitucin garantiza un rgimen de empleo pblico que asegura la estabilidad y
capacitacin de sus agentes, basado en la idoneidad funcional, y reconoce las
carreras por especialidad a las que se ingresa y en las que se promociona por
concurso pblico abierto. Asegura un cupo del 5% del personal para las personas con
necesidades especiales, con incorporacin gradual en la forma que la ley determine.
Finalmente, reconoce a los trabajadores estatales el derecho de negociacin colectiva y
procedimientos imparciales de solucin de conflictos, segn las normas que los regulen.
Pero an el convenio no est reglamentado. Se reconocen dos regmenes para el personal:
por un lado para el personal de la legislatura, y por otro para personal del Ejecutivo, el cual
incluye salud y educacin. Hubo un acuerdo de no alterar los estatutos particulares hasta
que no estn los convenios de cada sector. La ley est vigente para el escalafn general.
La Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(GCBA) canaliza el conflicto laboral de los agentes pblicos de la ciudad que ascienden
a 100.000 centralmente, y su actuacin incluye las tratativas con los tres gremios del
mbito: SUTECBA (antes UOEM), UTE (docentes, sindicato de base de CTERA) y la
Asociacin de Mdicos Municipales (AMM).
Segn el artculo 36 de la Ley Bsica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires N 153, el
personal del subsector estatal de salud se encuentra bajo el rgimen de un estatuto sanitario
en el marco de la estabilidad y dems principios del Art. 43 de la Constitucin de la Ciudad
de Buenos Aires. Al establecerse los lineamientos para el Estatuto Sanitario (art. 37) la ley
dispone que:
a) comprende a la totalidad del personal del subsector estatal de salud, y contempla las
cuestiones especficas de cada agrupamiento;
b) Garantiza igualdad de posibilidades para el ingreso, promocin y acceso a los cargos
de conduccin, reconoce la antigedad e idoneidad, y asegura un nivel salarial
adecuado;
c) Los ingresos y ascensos son exclusivamente por concurso;
31
www.causak.org
causak@sion.com
Entrevista con Rubn Cortina, Miembro de la Comisin de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.
21
www.causak.org
causak@sion.com
colectiva que no incluya salarios, aunque incorpore otros aspectos de las condiciones
laborales.
3.4.Arbitraje
El Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional crea un
sistema de solucin de los eventuales conflictos colectivos laborales que puedan surgir entre
el Estado empleador y los empleados pblicos, caracterizado por los principios de celeridad,
igualdad procesal, audiencia de las partes e imparcialidad, respetando los principios
constitucionales y la legislacin vigente.
Los procedimientos establecidos para la solucin de conflictos laborales permiten la
intervencin de la CoPAR, pudiendo cualquiera de las partes solicitar su intervencin,
debiendo en su presentacin precisar la causa del conflicto, los intereses en colisin y las
medidas asumidas por ambas partes, al momento de someter el diferendo a este
mecanismo. La Comisin actuar a pedido de parte y con autonoma, para lograr la
conciliacin de las mismas con equilibrio y justicia, procurando su avenimiento, por un plazo
mximo de quince das hbiles, resolviendo acerca de la suspensin de las medidas
tomadas por ambas partes con anterioridad a la iniciacin del conflicto; las partes deben
abstenerse de tomar medidas que afecten las relaciones laborales durante el proceso de
autocomposicin. Si la Comisin no arribase a una solucin, la solucin del conflicto podr
derivarse por unanimidad de las partes, a los mecanismos de mediacin y/o arbitraje.
Las partes, por unanimidad, pueden derivar la resolucin de un conflicto colectivo al
mecanismo de la mediacin, especificando el objeto del conflicto, su origen y desarrollo, la
pretensin y las razones que lo fundamentan. La CoPAR deber convocar al o a los
mediadores para llevar a cabo la mediacin. Luego de la aceptacin por parte del mediador,
que deben ser personas de reconocida idoneidad en la materia, acordada la mediacin, la
comparecencia ser obligatoria para ambas partes, que se abstendrn de tomar medidas
que afecten las relaciones laborales. El mediador intentar la avenencia de las partes,
garantizando el derecho de audiencia, as como el principio de igualdad de las partes. En
caso de aceptacin por ambas partes del resultado del proceso de mediacin, ste se
formalizar por acta y ser de cumplimiento obligatorio. En caso contrario, podrn optar por
el proceso de arbitraje o presentarse ante el Fuero Federal en lo Contencioso Administrativo.
El procedimiento de arbitraje previsto en el convenio guarda estrecha similitud con el previsto
para la mediacin. La resolucin arbitral es vinculante, debiendo ser remitida a la autoridad
de aplicacin para su registro, y a los rganos competentes de la Administracin Pblica
Nacional para su instrumentacin y aplicacin. El laudo arbitral puede ser recurrido cuando el
rbitro o los rbitros se hayan excedido en sus competencias, hayan vulnerado notoriamente
los principios que rigen el procedimiento arbitral, contradigan normas legales o
constitucionales o se excedan en el plazo establecido para dictar resolucin.
En tales casos, cualquiera de las partes podr interponer y fundar un recurso ante la Cmara
Federal en lo Contencioso Administrativo, el que tendr efecto suspensivo. El laudo arbitral
firme excluye cualquier otro procedimiento, demanda de conflicto colectivo, huelga o
cualquier otra medida de fuerza sobre la materia resuelta y tendr los efectos de cosa
juzgada.
En la Ciudad, la ultima instancia de los reclamos es la Procuracin de la Ciudad. No esta
planteado el arbitraje ni la mediacin.
22
www.causak.org
causak@sion.com
23
www.causak.org
causak@sion.com
Entrevista con Cristina Jonic, Secretaria Gremial del SUTEBA, diciembre de 2001. Tambin, entrevista con
Guillermo Schwenheim, Auditor General de la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de
Buenos Aires, diciembre de 2001.
24
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
26
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
eliminacin de los respectivos cargos), insertarse en otros cargos. Esta situacin esta
contemplada de manera previa a la situacin de disponibilidad, pues la Ley expresa que en
el supuesto de no concretarse la reubicacin, el agente quedar en dicha situacin. 37
La movilidad del personal de una dependencia a otra tambin est sujeta a la regulacin que
se establezca en los convenios colectivos celebrados en el marco de la Ley N 24.185,
debiendo contemplarse en todos los casos la ausencia de perjuicio material y moral al
trabajador.
4.3.Derechos
La Ley Marco establece que las personas vinculadas laboralmente con la Administracin
Pblica Nacional, segn el rgimen al que hubieren ingresado, tendrn los derechos
enumerados, y en cuanto corresponda, en los convenios colectivos de trabajo. Estos
incluyen
a) Estabilidad;
b) Retribucin justa por sus servicios, ms los adicionales que correspondan;
c) Igualdad de oportunidades en la carrera;
d) Capacitacin permanente;
e) Libre afiliacin sindical y negociacin colectiva;
f) Licencias, justificaciones y franquicias;
g) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios;
h) Asistencia social para s y su familia;
i) Interposicin de recursos;
j) Jubilacin o retiro;
k) Renuncia;
l) Higiene y seguridad en el trabajo.
Por otra parte se deja explcito el derecho a la participacin, por intermedio de las
organizaciones sindicales, en los procedimientos de calificaciones y disciplinarios de
conformidad con que se establezca en el Convenio Colectivo Trabajo, agregando que la
enumeracin de derechos no tiene carcter taxativo, pudiendo ser ampliada por va de la
negociacin colectiva. Tambin se incluye prever los mecanismos de participacin y de
control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de la igualdad de
oportunidades en el desarrollo de carrera administrativa, por lo tanto debern velar por la
calidad de los sistemas de seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes por los cuales se
cubrirn los cargos vacantes.
37
Vencido el trmino de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el
ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producir la baja, generndose el derecho a
percibir una indemnizacin igual a un (1) mes de sueldo por cada ao de servicio o fraccin mayor de tres
meses, tomando como base la mejor remuneracin mensual, normal y habitual percibida durante el ltimo ao o
durante el tiempo de prestacin de servicios si ste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en
el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha va.
28
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
31
www.causak.org
causak@sion.com
Administracin central 41
Es frecuente que los gremios asesoren a sus afiliados en casos de conflicto individual, para
lo que disponen de abogados que interponen recursos administrativos, e informan sobre las
normas, las sanciones, resultados etc., para la presentacin de recursos. Este tipo de
reclamos presenta una va administrativa y tambin la judicial, aunque la Ley Marco de
Empleo Pblico habilita el paso a la va judicial sin cumplimentar todos los pasos de la va
administrativa.
En la experiencia gremial, la existencia de comisiones participativas, como lo fue el caso de
la de poltica salarial, cumpli un papel de gran importancia en un contexto inflacionario, que
permiti bajar las estadsticas de conflictividad, dndose como resultado que la UPCN no
hizo ms paros en la medida en que estaba en dicha comisin (en 1986). En ella participaron
los dos gremios estatales, y por el Estado, el Ministerio de Economa y Funcin Pblica.
En el caso de la ley de negociacin colectiva, se aplica la conciliacin obligatoria para lo
casos de conflicto. El convenio establece que la COPAR debe intervenir en cualquier
conflicto, pero entre 1999 y 2001, el Estado no ha nombrado representantes en ella, actitud
que ha variado en el segundo semestre de ese ao. Los reclamos colectivos se refieren a un
grupo de trabajadores que cumplen una misma funcin o pertenecen al mismo nivel; estos
conflictos pluri-individuales tienen que tratarse en la COPAR.
En el mbito del SINAPA, los reclamos se presentan ante la Delegacin Jurisdiccional de la
Comisin Permanente de Carrera (COPECA), que tramita por va del recurso administrativo
temas individuales. En las comisiones hay representantes de la Oficina Nacional de Empleo
Pblico, de ATE y de UPCN.
Segn Autn, la alta conflictividad depende de las polticas que se implementan, y prev un
gran debate por el control de los servicios privatizados, sobre todo lo referido a las
remuneraciones y perfiles, a la mayor o menor vinculacin con las polticas de recursos
humanos y la profesionalizacin de los trabajadores de los entes reguladores. Estima que
con las transferencias de servicios, los ministerios deberan transformarse en organismos de
regulacin y control, y por lo tanto adecuar perfiles y niveles tcnicos del funcionariado. 42
No hay antecedentes de declaracin de ilegalidad de huelgas en el sector pblico. Ha habido
casos en los cuales los organismos descontaron los haberes por jornadas no trabajadas a
los huelguistas, pero no es habitual que se apliquen sanciones a consecuencia del conflicto.
Con respecto a sumarios, que se realizan para documentar los antecedentes de alguna
situacin de mal desempeo de funcionarios, por ejemplo, se aprecia que en algunos casos
el procedimiento de investigacin se convierte en una sancin, porque se separa del cargo
preventivamente al investigado, an sin pruebas, pudindose suspender el pago del salario.
Los conflictos siempre se resuelven por negociaciones informales.
En este momento no se estn realizando concursos para la cobertura de los cargos con
funciones ejecutivas como establece el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, y
se sigue un procedimiento de excepcin para las designaciones, por medio de un decreto de
Formacin de Recursos Humanos. Mayo 2000.
41
En la informacin volcada en esta seccin, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autn,
entrevista citada.
42
Respecto de la actitud confrontativa de la CTA, Autn opina que pretende ser una central sindical pero es
como un partido poltico, o sea que representa un sector social. No es que a las centrales no les interese los
desocupados, lo que ocurre es que no es su prioridad. La CTA pretende ser un movimiento social ms
abarcador. Autn, entrevista citada.
32
www.causak.org
causak@sion.com
asignacin de las funciones en cada caso particular. En otros casos, las autoridades han
separado de sus cargos a personas que haban accedido a ellos por concurso, por lo que
stos demandaron al Estado en el fuero contencioso administrativo, y distintos fallos
obligaron al Estado a reponer en los cargos a esos funcionarios (por ejemplo, en el Servicio
Nacional de Calidad y Sanidad Animal SENASA-, el Ministerio de Infraestructura y el
Ministerio de Desarrollo Social). En la Direccin General Impositiva, la Administracin
Nacional de la Seguridad Social y el Ministerio de Defensa, hay cien casos en que se dej de
hacer el descuento establecido por el Decreto N 430, y no ha habido ningn fallo a favor del
Estado en primera instancia, ni siquiera en las cmaras, aunque despus la Suprema Corte
de Justicia convalid lo actuado por el Estado.
Educacin 43
Los docentes se mantuvieron como los principales representantes de quienes continuaron
recurriendo a la exteriorizacin del conflicto como canal de exigencia de demandas de tono
ms clsicamente reivindicativo, que bajo la consigna de la defensa de la educacin pblica
se encolumnaron tras una demanda de la mejora de sus salarios. 44 As llevaron adelante una
de las protestas sindicales ms importantes de las ltimas dcadas, en un generalizado
consenso social acerca de la justicia del reclamo y con el notable impacto de la Carpa
Blanca, instalada frente al Congreso Nacional el 2 de abril de 1997 y levantada, luego de
1.003 das, el 30 de diciembre de 1999, al garantizar el nuevo gobierno que recin asuma el
mantenimiento del Fondo de Financiamiento Docente, que el Poder Legislativo haba
convertido en ley un da antes. 45 Adems de la carpa, durante ese perodo la CTERA realiz
13 paros nacionales, siete de ellos entre julio de 1998 y diciembre de 1999.
Las urgencias presupuestarias empujaron a los docentes en quince provincias, a adoptar
acciones de respuesta frente a las deudas y atrasos salariales. De este modo, los conflictos
en el sector se trasladan de reivindicaciones por mejoras salariales al reclamo elemental de
cobrar por su trabajo. La suspensin del incentivo docente en el ao 2001 ha sido motivo de
huelgas y medidas de presin por su restitucin. As, una asamblea realizada en noviembre
de 2001 decidi la no participacin de los docentes en las actividades del Censo Nacional,
adems de la convocatoria a un paro y movilizacin en reclamo del Pago del Incentivo del
primer semestre del 2001, la inclusin en el presupuesto del 2002 del Fondo Nacional de
Incentivo Docente, el pago en tiempo y forma de los salarios en todas las jurisdicciones del
pas y por el mantenimiento del piso de la coparticipacin federal a las provincias y a la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El congreso gremial dej abierta la posibilidad de no
inicio del ciclo lectivo 2002 en caso de mantenerse las condiciones de ajuste actuales, y que
se deber llamar a un nuevo Congreso Extraordinario para resolverlo.
43
En esta seccin se utiliza informacin obtenida en las entrevistas realizadas entre noviembre y diciembre de
2001, con Cristina Jonic y Guillermo Schwenheim, citadas. Tambin con Juan Balduzzi, responsable del rea
de Investigaciones de la Secretara Gremial de SUTEBA y Jorge Ginzo , funcionario de la Direccin General de
Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires, responsable en la negociacin durante el conflicto
docente. Vase tambin el sitio de SUTEBA en Internet, http://www.suteba.org.ar/comunic/ctera12.htm
44
Juan Iacona y Prez, Sandra. La Conflictividad Laboral en el Inicio y en el Eplogo del Gobierno de
Menem. Fotografas en Movimiento de un Tiempo Vertiginoso. III Congreso Latinoamericano de
Sociologa del Trabajo. Buenos Aires, 17 al 20 de Mayo de 2000.
45
Segn CTERA, en la Carpa Blanca ayunaron 1.400 maestros, quienes fueron visitados por alrededor de tres
millones de personas y 95 delegaciones extranjeras que se acercaron al Congreso a expresar su solidaridad.
Tambin, en ese mbito, se organizaron 475 eventos culturales (recitales, ballet, poesa, etc.), se transmitieron
46 programas de radio y 29 de televisin por cable y abierta.
33
www.causak.org
causak@sion.com
En la Provincia de Buenos Aires, el mayor distrito escolar del pas, se produjo un conflicto de
envergadura a mediados del ao 2001, que impidi el reinicio del ciclo lectivo despus del
receso invernal. La originalidad de este conflicto radicaba en que la negociacin, por primera
vez, estaba centrada en la decisin relativa a cmo sera absorbida la rebaja salarial que
estaba obligada a aplicar la Provincia por la falta de recursos. La dificultad de encontrar una
frmula estaba centrada en la aplicacin de una medida que afectaba en mayor proporcin a
los salarios ms altos, que en el sector educacin comprenden, adems de a los cargos
jerrquicos, a quienes ms trabajan o ms dedicacin tienen: maestros de doble jornada y
profesores con muchas horas ctedra.
Se realiz paro por tiempo indeterminado hasta el 28 de agosto, fecha en que, despus de la
disposicin de la Conciliacin Obligatoria por el Ministerio de Trabajo de la Provincia, y la
decisin del gremio de continuar con las medidas, el gobierno provincial realiz una
propuesta que fue aceptada mediante la firma de un Acta Acuerdo de 8 puntos, a saber: 1.conformacin de una comisin integrada por el gobierno y los gremios docentes para
modificar la aplicacin de la Ley N 12.727 (reforma del Estatuto del Docente); 2.- garanta
del pago a los comedores escolares y de las becas; 3.- respeto y aplicacin del Estatuto del
Docente; 4.- mantenimiento de la ruralidad/desfavorabilidad; 5.- pago de haberes en tiempo y
forma; 6.- no descuento de los das de paro; 7.- recuperacin de los objetivos pedaggicos
propuestos para el 2001; 8.- normal desarrollo de las tareas docentes.
La Cmara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires aprob el da 30 de octubre de
2001 la ley que modifica la aplicacin del ajuste en el sector docente. Esta reduccin salarial
beneficia a los docentes afectados que recuperarn un porcentaje sustancial del recorte
aplicado desde el mes de julio. La posicin del Frente Gremial Docente es hacer pblica su
decisin de continuar accionando por el cumplimiento y el logro de otros puntos del acuerdo
al que las organizaciones gremiales arribaron con el gobierno provincial: respeto al Estatuto
del Docente, pago en tiempo y forma, pago de subsidios a comedores escolares y becas.
Asimismo el Frente Gremial Docente expresa una vez ms su rechazo ante cualquier intento
de municipalizacin del sistema educativo bonaerense.
Otro de los conflictos en el sector, estuvo dado por la titularizacin de personal docente
que, por morosidad de la Administracin, mantena en situacin de designados como
interinos a un nmero importante de educadores luego de muchos aos de trabajo
ininterrumpido. En este caso, el conflicto lleg a feliz trmino, otorgndose la titularidad del
cargo a numerosos educadores.
A los temas anteriores, se suman otros diversos temas de conflicto, que tienen a la falta de
recursos como denominador comn: el congelamiento de la bonificacin por antigedad, el
pago con bonos (ttulos de deuda llamados Patacones), la falta de pago a proveedores del
servicio de comedores escolares, a alumnos beneficiarios de becas del Polimodal, a
locadores de los establecimientos y a empresas de servicios.
En cuanto a la prdida de das de clase originadas en conflictos (el calendario escolar
contempla 180 das), los gremialistas docentes sostienen que en muchos casos es ms la
prdida originada en deficiencias de la infraestructura edilicia, cuya precariedad queda al
descubierto con adversidades climticas (la provincia de Buenos Aires sufre en 2001 la peor
inundacin de su historia con millones de hectreas bajo el agua).
Uno de los temas que queda planteado en el marco del conflicto, es la ausencia de una
instancia especfica y profesional para la negociacin. Las mismas autoridades educativas se
constituyen en la parte gubernamental que sostiene la negociacin, ante la inexistencia de
34
www.causak.org
causak@sion.com
una comisin que se ocupe de los temas de poltica salarial, como es el caso en el nivel
nacional, donde existe desde hace ms de treinta aos. El Ministerio de Trabajo provincial,
en orden a mantenerse como instancia de conciliacin en el conflicto, se limit a dictar la
conciliacin obligatoria entre las partes, la que no fue acatada por el sector gremial. El hecho
que, adems, el ajuste provincial recargara sobre el sector educacin el costo de un ahorro
superior, complicaba al mismo tiempo la capacidad de resolucin, que aparentemente no fue
considerada conjuntamente con las autoridades de hacienda.
Los gremialistas del sector adjudican los conflictos a la cuestin salarial, los atrasos en los
pagos, su desdoblamiento y reduccin y a deudas de varias cuotas del incentivo docente
establecido por ley. Justifican que frente a estos problemas se realice la retencin de
servicios por falta de contraprestacin. El conflicto de 2001 referenciado antes, se agrava
porque al adoptarse una medida general los docentes son los ms desfavorecidos, ya que no
acceden a otros complementos que mejoran el salario del resto de los empleados pblicos
(horas extras, viticos, etc.).
Un aspecto a destacar, es que la pluralidad de gremios en el sector no obsta la realizacin de
acuerdos en un marco de conflicto donde los intereses del sector laboral son convergentes.
As, en el conflicto producido a mediados de 2001 en la Provincia de Buenos Aires, los
gremios FEB, SUTEBA y SADOP actuaron como Frente Gremial Docente.
Salud
En el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires una Comisin de Conciliacin tendr como
funcin especfica promover la solucin pacfica de los conflictos colectivos de intereses que
se susciten entre las partes signatarias de los convenios colectivos de trabajo del sector
pblico. La Comisin de Conciliacin est compuesta por tres miembros, uno en
representacin de cada una de las partes, y un tercero, designado de comn acuerdo por
ambas, que deber recaer sobre personas de reconocido prestigio y versadas en materia
laboral. Producido un conflicto de intereses, las partes involucradas estarn obligadas, antes
de recurrir a medidas de accin directa, a comunicar la situacin de conflicto a la Comisin
de Conciliacin a efectos que tome la intervencin que le compete en la resolucin del
mismo.
Si bien los conflictos laborales son frecuentes en Argentina, en el sector salud no hay
evidencia o demostracin efectiva de descontento. Las expresiones de conflicto podran
observarse en las corporaciones de profesionales, pero estas suelen reaccionar ms
activamente a los problemas de sobreoferta y de liquidez por el pago en mora de las cuentas
adeudadas por clnicas y sanatorios. 46 Particularmente en el perodo analizado, es pertinente
tener en cuenta que, comparado con otras jurisdicciones, el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires representa el distrito con mayores recursos del pas, y ello
explica que las relaciones laborales se hayan podido conducir dentro de un marco de baja
conflictividad, al tener una presencia mucho menor la condicin de insolvencia fiscal
caracterstica de las provincias argentinas.
El ex presidente de la AMM, Dr. Visillac, al hacer un balance de los 14 aos como Presidente
del Comit Ejecutivo, seal: Debimos sufrir el tremendo ajuste a la Administracin Pblica y
a los trabajadores del Estado durante esta dcada, pero podemos expresar sin falsa
modestia que hemos sido uno de los nicos gremios que puede decir con orgullo, que ni uno
solo de sus afiliados fue cesanteado por causas de ajuste o reduccin de personal. Se
mantuvieron a ultranza los principios laborales que nos han regido siempre, todos nuestros
46
www.causak.org
causak@sion.com
www.causak.org
causak@sion.com
de Entre Ros (el gobierno provincial cerr sus oficinas ante un conflicto gremial), es la
primera vez que se produce en el sector pblico argentino. En esta situacin, ATE y UPCN
actuaron juntos ante el hecho de un estado renunciando de realizar sus funciones bsicas, lo
que constituira un caso que debera contemplar la intervencin federal. 50
Con el establecimiento de la negociacin colectiva, el Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires logr canalizar conflictos que haban llegado a una situacin de no retorno con
SUTECBA, originados en deudas por partidas de antigedad que se haban comprometido a
pagar y no se efectivizaron. El gobierno decidi nombrar una comisin y retirar la
negociacin del funcionariado, lo que no tena antecedentes en relacin con las distintas
estructuras del sindicato, logrando que se levantara el paro y que no haya habido
posteriormente conflictos generalizados. Actualmente slo se presenta microconflictividad en
organizaciones, que se resuelven mediante negociacin sin llegar a conflictos generalizados.
Las huelgas se descuentan y SUTECBA no tiende a plegarse a los conflictos nacionales.
Por otra parte, el accionar sindical tuvo respuesta favorable en Sala II de la Cmara Nacional
del Trabajo, que declara la inconstitucionalidad de los decretos de rebajas salariales en los
sueldos de los trabajadores nacionales. Ms de 90 jueces haban declarado previamente la
inconstitucionalidad de los decretos 430 y 461 sobre la cuestin de fondo, de rechazar la
aplicacin de los decretos en cuestin por considerarlos inconstitucionales. De todos modos,
la Suprema Corte fall a favor del gobierno.
6. Conclusiones
El pas atraviesa una grave circunstancia institucional que tiene en el superficial pero
impactante indicador de cinco presidentes en dos semanas su manifestacin ms elocuente.
Pero no obstante que la credibilidad de las instituciones de la democracia est en su punto
ms bajo, estas pudieron responder ante la crisis aplicando los mecanismos establecidos
para superar la acefala y reconstruir la normalidad, luego de los desbordes sociales que
encuentran explicacin en que el 40% de la poblacin activa tiene problemas de empleo y en
que una tasa semejante se encuentra viviendo por debajo de la lnea de la pobreza.
Esta coyuntura no es ajena al modelo econmico sustentado en la ltima dcada, incluso es
su producto inequvoco. Bajo su marco, las polticas para la reforma del Estado fueron
herramientas orientadas a la provisin de gobernabilidad econmica ms que a brindar
servicios pblicos satisfactorios y capaces de resolver las desigualdades sociales y el
deterioro de las condiciones de vida de capas cada vez ms amplias de la poblacin: estos
aspectos nucleares que haban motivado las llamadas reformas de segunda generacin,
nunca despegaron y slo alcanzaron a esbozarse tibiamente en coyunturas que las
devoraron.
La profundizacin de una crisis fiscal con rasgos brutales, la cesacin de pagos de la deuda,
la devaluacin de la moneda y la reaparicin de la inflacin en un contexto recesivo
sostenido, y en un ambiente de fragilidad social, conforman una base poco propicia para el
trazado de expectativas sobre la mejora de las relaciones laborales en el sector pblico.
Al sostenimiento de la rebaja salarial del 13% para los empleados pblicos, se ha agregado
la fijacin de una remuneracin tope equivalente a la mitad del fijado por las medidas de
austeridad de hace unos pocos meses atrs, ms la decisin de no hacer ajustes por
inflacin. El sindicato mayoritario de empleados pblicos, UPCN, acaba de reivindicar sus
50
www.causak.org
causak@sion.com
reclamos anteriores para que el nuevo gobierno restituya el descuento del 13% a los salarios
y quite el tope salarial para los funcionarios de carrera concursados.
Argentina no carece de reglas, como se ha sealado, y el problema no es que las mismas no
apliquen efectivamente a las condiciones laborales a consecuencia de la denominada
informalidad, sino que en la etapa reciente el Estado fall como actor, librando el convenio
colectivo a la ultra-actividad y no reglamentando la Ley Marco de Empleo Pblico, con lo que
retrotrajo el marco legal al establecido en 1980 por la dictadura, cuando finalmente haba
sido sustituido por el Congreso y ratificado por el Ejecutivo.
La evaluacin de las condiciones para el desarrollo de mejores relaciones laborales, medidas
por medio de las variables escogidas y descritas en el marco conceptual, no obstante sufrir el
condicionamiento de la coyuntura a la que se acaba de aludir, tiene el soporte de un grado
de institucionalidad comprobable.
En los tres sectores analizados, administracin central (nacional), educacin y salud
(jurisdiccionales), predomina el empleo permanente, reforzado por la tendencia a reducir
contratos laborales (administracin central) y por la titularizacin de cargos en el magisterio.
51
Excepto que se indique lo contrario, las referencias a los sectores remiten a la administracin central del
Poder Ejecutivo Nacional, al sector de la educacin en la Provincia de Buenos Aires y al sector salud en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
38
www.causak.org
causak@sion.com
por cambios de gestin a nivel poltico), todo lo cual hace concluir en que la transparencia
interna en la gestin de personal no alcanza a ser completa. Lo mismo ocurre en la esfera de
la salud. En el caso de la educacin, las reglas que aplican en este sentido, tienen una
tradicin ms extensa y son respetadas e, incluso, perfeccionadas.
La libertad de afiliacin y representacin de los intereses de los trabajadores es completa en
el pas, y particularmente en el sector pblico se admite la pluralidad de representacin
sindical, reconocindose incluso la representacin proporcional en la negociacin colectiva
cuando coexisten dos o ms sindicatos en el sector, con base al nmero de afiliados.
Tambin los sindicatos reconocen fracciones o listas minoritarias en su interior (caso de
SUTECBA y SUTEBA), independientemente de su formalizacin, dado que en algunos casos
este pluralismo deviene de orientaciones polticas diferentes originadas en la forma en que
se eligen los delegados de base (caso de ATE).
La existencia de planes participativos y consensuados con los sindicatos en funcin de
mejorar la gestin pblica que se trate, orientada hacia la calidad de servicios y la obtencin
de resultados verificables, no ha podido verificarse de modo explcito, aunque en la
perspectiva gremial se aprecia que la mejora de las condiciones de trabajo implican
contribuciones efectivas en ese sentido. Pero estableciendo un juicio a partir de iniciativas
concretas, slo se podra verificar un principio de corresponsabilidad en el sector de
educacin.
Respecto de la promocin de la profesionalidad, tanto en la administracin central como en
el sector educacin puede considerarse que existen reglas y prcticas inequvocas en este
sentido, y ms all de ciertos formalismos. Los acuerdos sobre profesionalizacin,
reconversin, calificacin y capacitacin del personal, as como las oportunidades de
promociones de la carrera o los incentivos al desempeo, mejoran el ambiente de trabajo.
En Argentina existen procedimientos aceptados para la negociacin bajo la forma de
convenios colectivos, tanto en la administracin central como en el sector salud, destacando
el hecho de que en el primer caso existe un convenio ratificado, mientras que en el segundo
la negociacin est en ciernes, pero habilitada legalmente como procedimiento para las
relaciones laborales en el sector pblico. En el caso de la educacin, con independencia de
estar ausente un marco legal que habilite la negociacin colectiva, la caracterstica de las
relaciones est enmarcada en una especie de unilateralismo de doble va, en el cual el
sector estatal avanza reformas motivadas por la coyuntura, y el sector docente confronta con
las mismas y promueve reclamos que frecuentemente se ponen fuera de alcance. 52
Las negociaciones marco establecidas constituyen el piso de las negociaciones sectoriales a
nivel de distintas organizaciones o sectores del sector pblico, pero han sido efectivamente
adelantadas slo en la administracin central en uno de los principales grupos laborales (el
SINAPA). No se prevn, en particular, condiciones relativas a la productividad o de calidad.
La perspectiva inmediata, incluso como consecuencia de la seria crisis de la economa, es
que el marco de negociacin abra mejores condiciones laborales compensatorias de las
restricciones ocasionadas por los problemas fiscales y la previsible inflacin. La legislacin a
la que se arrib, incluye todas las posibilidades de la gestin moderna: polivalencia,
incorporacin de los temas de gnero; posibilidad de flexibilidad horaria y equiparacin de las
indemnizaciones con el sector privado. Pero, al mismo tiempo, no puede descartarse la
52
Recientemente la bsqueda de un Pacto Federal Educativo promovido por el gobierno y que no prosper,
coexiste con unas Bases para un Compromiso Nacional con la Educacin Pblica, propuesto por CTERA a las
autoridades nacionales y provinciales.
39
www.causak.org
causak@sion.com
intensificacin de los conflictos por reclamos de los gremios que mayor oposicin ejercieron
al modelo econmico en la ltima dcada, no obstante algunas treguas aconsejadas por la
criticidad de la coyuntura. 53
Puede afirmarse, en general, que existe un nivel aceptable de desarrollo de las relaciones
laborales en Argentina, y que se han ido habilitando institutos que permiten su consolidacin
constructiva, estando pendiente una mayor orientacin hacia los resultados de la gestin
como consecuencia de los acuerdos. Es obvio, sin embargo, que evitar el deterioro del nivel
de desarrollo alcanzado depender de la mejora de las condiciones generales del pas,
sumamente vulnerables en la presente coyuntura.
53
En este sector se ubican ATE y SUTEBA, ambos en la CTA, aunque para los docentes se ha adelantado la
disposicin a pagar lo adeudado por el fondo de incentivo.
40