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Unidade 1 O Municpio e a Democracia
Apresentao
Participativa
UNIDADE 1
O MUNICPIO E A
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender o papel fundamental do municpio na Federao

brasileira, tal como ela foi estruturada a partir da Constituio
de 1988;
Entender como a participao poltica dos cidados crucial na

Democracia e complementa o sistema representativo; e
Verificar que os novos instrumentos criados em 1988 permitem

a participao dos cidados na poltica do municpio e do Pas,
com destaque para o Conselhos Municipais.
Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal
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Gesto Democrtica e Participativa
12
Especializao em Gesto Pblica Municipal
Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa
INTRODUO
Caro estudante,
Estamos iniciando a primeira Unidade de estudo, na qual
discutiremos as grandes mudanas que o Brasil passou nas
ltimas dcadas, a partir da redemocratizao. Voc j parou
para analisar como h a preocupao crescente com a
maneira como as decises so tomadas? Se elas caem como
pacotes sobre os cidados ou se foram amplamente
debatidas? Isso tem a ver com o novo Brasil que rejeita
enfaticamente os procedimentos autoritrios.
Vamos ampliar essa discusso?
Em uma cidade da regio Sudeste, com cerca de 500 mil

habitantes, em abril de 2008 uma notcia caiu sobre toda a
populao como uma bomba: o prefeito havia sido preso pela Polcia
Federal, cujas investigaes o apontavam como responsvel por
fraude, desvio de recursos pblicos, conluio* com empresrios ao
estabelecer contratos da prefeitura, entre outras irregularidades.
Logo a notcia se espalhou, inclusive pela mdia de alcance
nacional; as fotos do prefeito preso estavam estampadas nos jornais,
na tev e na internet.
*Conluio cumplicidade
para prejudicar terceiro(s).
Fonte: Houaiss (2009).
O que chamou a ateno nessa histria que as pessoas da

cidade ficaram surpresas com o fato de a Polcia Federal ter agido,
mas no com as acusaes em si. A reao mais comum dessas
pessoas era a de questionarem o porqu de isso ter demorado tanto
a acontecer ou de se admirarem da interveno da Polcia Federal,
como se ningum mais esperasse por isso. Ou seja, havia nos
comentrios, nas piadas, nas conversas nos bares, nas filas etc. o
sentimento de que finalmente algo havia sido feito, j que era
considerado bvio que o prefeito vinha agindo de modo corrupto.
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Mas a iniciativa de ao foi da Polcia Federal, sem a mobilizao

da sociedade.
Algumas perguntas so suscitadas pela situao: se era claro
para todos que o prefeito era corrupto, por que a cidade se calou?
Por que os Conselhos Municipais se calaram? No papel dos
Conselhos Municipais acompanhar a utilizao dos recursos
oriundos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM)? E o
desvio de tais recursos no era uma das acusaes feitas contra o
prefeito? Por que a Cmara Municipal se calou? Por que os
movimentos sociais se calaram? Por que o Ministrio Pblico se
calou? O Tribunal de Contas? Calcula-se que o desvio dos recursos
pblicos foi da ordem de R$ 200 milhes. O monitoramento
cuidadoso da populao em relao Administrao Municipal
poderia ter evitado tal descalabro?
No apenas por meio da improbidade administrativa que
o interesse pblico pode ser lesado, embora essa seja a forma mais
grave, sem dvida. As prioridades da prefeitura podem no coincidir
com as da populao, as escolhas feitas pela equipe de governo
podem no ser as melhores aos olhos da maioria da populao da
cidade. Por isso, o acompanhamento por parte de todos
fundamental, afinal aquelas pessoas somente esto ocupando cargos
na prefeitura porque o mandatrio que as nomeou foi sufragado
pelos eleitores.
Diante desse contexto, muitos se perguntam: adianta mesmo
a mobilizao popular? Alm de permitir que os cidados expressem
sua indignao, ela tem resultados prticos? E como exercer tal
vigilncia? Que instrumentos a viabilizam? Que caminhos o cidado
comum deve percorrer para entender o que se passa na
Administrao Municipal e, principalmente, para nela interferir?
Todas essas questes envolvem a temtica de nossa primeira
Unidade, e, de certa forma, respond-las um de nossos propsitos.
Afinal, a gesto democrtica e participativa agrega valores mesmo
j conhecida Democracia Representativa? Alm do aspecto
simblico, os Conselhos Municipais tm efetividade?
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O MUNICPIO: LOCAL DO EXERCCIO

DA DEMOCRACIA
Para falar sobre municpio, inevitvel comearmos fazendo
referncia a um marco da histria recente do Pas: o movimento
pela redemocratizao na dcada de 1980, que resultou na
Assembleia Constituinte e na elaborao da Constituio Federal,
de 5 de outubro de 1988. poca, o Pas se ressentia do perodo de
um quarto de sculo sob o regime autoritrio inaugurado no ano de
1964. Se somarmos esses anos aos oito do Estado Novo (19371945) e aos 41 da Repblica Velha, a Repblica dos Coronis
(1889-1930), concluiremos que no sculo XX tivemos parcos
resultados quanto efetivao da Democracia no Brasil.
Talvez voc j tenha observado como no Brasil foi criada
uma cultura de valorizao do Poder Executivo como aquele que
resolve mesmo, do qual devemos esperar solues e h algum
tempo at mesmo a ideia de que um governo autoritrio aquele
que iria tirar o Pas do abismo. Essa fragilidade da Democracia e
as sequelas da ditadura aumentaram os desafios a serem enfrentados
no processo de reconstruo
institucional iniciado na dcada de
milagre econmico brasileiro
Saiba mais
1980, durante a redemocratizao.
A confluncia entre, de um
lado, o esgotamento do modelo de
crescimento econmico adotado
durante o perodo conhecido como
milagre econmico brasileiro, que
havia funcionado como fonte de
Perodo de acelerao do crescimento econmico brasileiro entre os anos de 1968 e de 1973, tido como
resultado tardio das reformas realizadas pelo Governo de Castello Branco (1964-1967) e em grande
medida associado ao Programa de Ao Econmica
do Governo. Fonte: <http://www.scielo.br/pdf/rbe/
v62n2/06.pdf>. Acesso em: 2 ago. 2010.
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legitimao para o projeto militar e, de outro lado, a nsia da

sociedade pelo retorno normalidade democrtica, fizeram dos
anos de 1980 um perodo frtil em avanos polticos. A distenso
lenta, gradual e segura do perodo do presidente Geisel (19741978) foi intensificada por fora das presses da sociedade, que
obrigaram o processo de abertura a avanar alm das intenes
iniciais dos militares. Desde a segunda metade da dcada de 1970
avolumara-se a vida associativa e a formulao de reivindicaes
dos setores sociais, das mais variadas naturezas e amplitudes. Um
alvo comum unia a todos: o retorno institucionalidade
democrtica, e tal movimentao resultou na Assembleia
Constituinte de 1987.
Saiba mais
Ulysses Guimares
Um dos maiores polticos

brasileiros, formou-se em
advocacia pela Universidade de So Paulo (USP), em
1940. Antes de ingressar na
poltica, foi secretrio da
Federao Paulista de Futebol. Elegeu-se deputado
estadual em 1947, pelo Partido Social Democrtico (PSD). Trs anos depois, passou a ser
A Constituio de 1988, apelidada

de Constituio Cidad por Ulysses
Guimares por ter consolidado os direitos
dos cidados, possibilitou entre outros
resultados a restaurao do federalismo
com o reconhecimento dos municpios
como entes federativos, ao lado da Unio
e dos Estados-membros. No novo texto
constitucional, o princpio da descentralizao administrativa e poltica tambm
incluiu os municpios, como vemos em seu
artigo 18:
deputado federal, funo que exerceu durante

11 mandatos consecutivos. Foi presidente do
MDB e PMDB durante vrios anos e seu presidente de honra. Em 1987, o parlamentar comandou a Assembleia Constituinte. Candidato presidncia em 1989, no obteve sucesso, mas marcou
histria
do
Pas.
Fonte:
<http://
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta constituio. (BRASIL, 1988).
www.nossosaopaulo.com.br/Reg_SP/Politicos/
Por tanto, rompendo com uma

tradio oriunda do Perodo Colonial, a
Constituio de 1988 fez dos municpios
entes autnomos, equiparando-os Unio e aos Estados. Ao mesmo
B_UlissesGuimaraes.htm>. Acesso em: 2 ago. 2010.
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tempo, instituiu nova repartio tributria, que acarretou ganhos

significativos para os municpios. Somadas as receitas tributrias
prprias dos municpios s transferncias constitucionais, a
participao desses no bolo tributrio cresceu de 10,8%, em 1988,
para 16,9% em 2000 (ANDRADE, 2007).
Naquela conjuntura, alm da mobilizao da sociedade pela
redemocratizao, o Pas estava s voltas com a crise fiscal, tendo
o ciclo virtuoso de desenvolvimento sido interrompido desde o final
da dcada de 1970. O tema da distribuio das competncias
tributrias (quais impostos ficariam a cargo de cada unidade da
Federao) e da participao dos entes federativos no bolo tributrio
entraram na pauta poltica tambm em razo da crise. O que
impulsionou a descentralizao na conjuntura da constituinte foram,
sobretudo, razes polticas promover a Democracia. Mas no final
da dcada de 1990 o aprofundamento da municipalizao resultou
de iniciativas do Governo Federal no sentido de transformar os
governos locais nos principais responsveis pelos servios universais
de sade e de educao fundamental e pelos seus gastos
correspondentes.
A esse respeito encontramos com frequncia duas confuses:
a ideia de que descentralizao poltico-administrativa e federalismo
so indissociveis e a ideia de que descentralizao e Democracia
tambm so inseparveis.
No primeiro equvoco, o exemplo norte-americano desmente
tal afirmativa, porque o federalismo nos EUA surgiu com a finalidade
de centralizar um poder antes disperso; o texto constitucional
americano enunciou os poderes do governo central necessrios ao
atendimento das demandas da Federao, e aos Estados-Membros
restaram os poderes ditos residuais. A conveno de 1787 procurou
concentrar o poder em um novo governo central, mas tambm
buscou manter os poderes dos Estados-membros, e o poder residual
passou a ser visto como sinnimo de fora poltica.
Quanto ao segundo equvoco, o principal argumento em
favor da descentralizao como promotora da Democracia consistia
no seguinte: mais fcil controlar o prefeito e a Cmara de
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Saiba mais
Accountability
Termo com origem na Cincia Poltica norteamericana que comporta distintos significados
e nfases. Um de seus significados est relacionado determinao de que as decises tomadas pelos Executivos Municipais devam ser
compreendidas pela populao. Por exemplo:
como calculada a tarifa dos nibus urbanos?
Como so justificados os seus aumentos? essa
prestao de contas populao que denominamos de accountability. De acordo com Schedler
(1999), existem pelo menos duas conotaes
bsicas para o termo, uma a capacidade de
Vereadores do que autoridades mais

distantes da esfera local; no municpio
mais fcil garantir a accountability.
Schedler (1999) identifica trs
formas bsicas de prevenir o abuso do
poder:
sujeitar o poder ao exerccio das sanes;
obrigar que esse poder seja exercido

de forma transparente; e
forar que os atos dos governantes

sejam justificados.
resposta dos governos, isto , a obrigao dos
Alm disso, os cidados se

interessam mais pelos problemas que lhes
carem seus atos, outra a capacidade de impor sanes e perda de poder para os que indizem respeito mais de per to. A
fringiram os deveres pblicos. Fonte: Elaboindissociabilidade entre descentralizao
rado pela autora.
e Democracia tem sido questionada na
literatura, em razo de fenmenos
observveis em nossa realidade. Podemos lembrar alguns exemplos:
se a descentralizao de competncias ocorre sem distino para
todos os municpios e entre esses h muitas disparidades de recursos
materiais e humanos, tal procedimento aumentar ainda mais tais
desnveis, inclusive entre as respectivas populaes. Se h a
descentralizao de recursos, mas o poder decisrio continua
concentrado no nvel federal, pouco ou nada ter avanado na
democratizao. Se o clientelismo permanece em algumas
localidades, assim como a baixa renovao de sua elite poltica, a
Democracia no municpio ficar comprometida, ainda que haja a
descentralizao. Ou seja, a descentralizao por si s no garante
a Democracia.
funcionrios pblicos de informarem e expli-
Melo (1996) analisa a confluncia de fatores que levaram

ao enaltecimento do princpio da descentralizao no contexto da
redemocratizao no Brasil. Em seguida revela alguns efeitos
perversos observveis aps uma dcada de experimentos
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descentralizantes. Por ironia da histria, houve

uma convergncia entre o pensamento dos
setores de esquerda e o pensamento liberal de
oposio ao regime militar quanto defesa da
descentralizao na dcada de 1980. Oposio
centralizao prpria do autoritarismo
burocrtico de um lado e influncia da voga
neoliberal de outro. Com isso, a descentralizao passou a ser vista como elemento
eficiente da engenharia poltico-institucional da
Democracia emergente, o que contribuiu para
a cultura poltica fortemente municipalista da
dcada de 1980.
Saiba mais
Thomas Hobbes (1588-1679)
Filsofo ingls que em sua obra Leviat

teorizou sobre a necessidade de um Estado forte para impedir que os homens
permanecessem na situao de guerra de
todos contra todos, de competio desmedida, prpria do estado de natureza.
A expresso hobbesianismo municipal
refere-se a essa competio por recursos, ou por investimentos industriais,
que os municpios estabelecem entre si.
Fonte: Elaborado pela autora.
O tempo revelou, no entanto, alguns

efeitos perversos da descentralizao, como o hobbesianismo
municipal, expresso entre outras coisas, na disputa das localidades
por investimentos industriais, deslegitimando as prioridades sociais
em favor dos benefcios fiscais e isenes tributrias.
Diante desse cenrio, houve grande proliferao de
municpios, pois a Constituio de 1988 transferiu a
responsabilidade legal pela definio dos critrios de criao de
novos municpios, que era prerrogativa federal, para o mbito
estadual. Entre 1988 e 1996, quando afinal foi aprovada a lei que
dificulta a criao de novos municpios, surgiram mais de 1.300
municpios, a maioria com menos de 10.000 habitantes (COSTA,
2007).
multiplicao
de
municpios
suscitou
diversos
questionamentos, dentre os quais podemos destacar o seu

impacto fiscal (multiplicao de estruturas administrativas e
instncias poltico-institucionais) e maior dificuldade de
coordenao federativa no Pas. Mas qual a justificativa para
essas questes?
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Tal crtica justificada mais nos casos de emancipao de

distritos muito pobres e de dimenses muito reduzidas, porm [...]
esse ponto exige minucioso levantamento emprico para que
generalizaes mais amplas possam ser feitas (MELO, 1996,
p. 16). Enfim, enquanto na dcada de 1980 a descentralizao
apresenta-se como ideia importante, na dcada de 1990 ela passa
a ser vista com mais cautela, j sendo conhecidos seus resultados,
dentre os quais destacamos a guerra fiscal. Nessa nova conjuntura
houve at um movimento no sentido da reconcentrao por parte
do Governo central. No entanto, a experincia descentralizante
trouxe consigo um aprendizado social ainda no de todo
compreendido e analisado.
As consequncias das tendncias descentralizantes derivam
tambm de dois aspectos importantes: as dimenses continentais e
as profundas disparidades territoriais, funcionais, econmicas e
sociais constitutivas da sociedade brasileira. H enorme
heterogeneidade socioeconmica e demogrfica entre os cerca de
5.561 municpios brasileiros, o que acarretou impactos
diferenciados das sucessivas polticas de descentralizao. Alm
das grandes diferenas entre as cinco regies, h tambm
disparidades dentro de cada regio e de cada Estado federado, o
que implica a necessidade de considerar a importncia dessa varivel
no ordenamento jurdico poltico do Estado brasileiro.
Por outro lado, apesar da alternncia ao longo da histria
do Pas entre perodos de maior e menor centralizao poltica, a
cultura poltica brasileira predominantemente centralizadora. Esse
trao foi exacerbado nos perodos autoritrios e, assim, o municpio
no ocupou ao longo da histria brasileira lugar de destaque na
partilha do poder na Federao brasileira. Por esse motivo, a
valorizao do poder e do governo local nesse final de milnio
propiciado pelos avanos da Constituio de 1988, embora
contenha efeitos indesejveis, concorreu para o fortalecimento do
municpio. Isso porque ele foi reconhecido como parte constitutiva
do Estado federado e detentor de parcela da competncia nacional,
ao mesmo tempo em que a forma federal do Estado foi includa
entre os dispositivos que no podem ser modificados por emendas
constitucionais (NEVES, 2000).
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Dessa forma, a Carta Magna de 1988 ampliou a sua

autonomia ao atribuir ao municpio a condio de [...] entidade
estatal, poltico-administrativa, com personalidade jurdica, governo
prprio e competncia normativa (MEIRELLES, 1993, p. 116).
Nos termos dos artigos 29 a 31 da Constituio, essa autonomia se
expressa pelo menos quatro dimenses: poltica, administrativa,
financeira e legislativa (NEVES, 2000).
No mbito da autonomia poltica, est a capacidade de
autogoverno, por meio da eleio direta de seu prefeito, vice-prefeito
e vereadores; e de auto-organizao, por meio da elaborao da
prpria Lei Orgnica Municipal.
No que concerne autonomia administrativa est
prevista a capacidade de organizar suas atividades, criar seus
quadros de servidores, gerir e prestar os servios de sua
competncia, podendo executar os servios diretamente ou
indiretamente por intermdio de terceiros.
A autonomia financeira refere-se capacidade para
instituir e arrecadar seus prprios tributos, como o Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Servios (ISS) e tambm
outras fontes de rendimentos (aluguel de imveis, venda de bens
etc.), alm da autonomia para definir suas formas de aplicao
(embora exista alguma restrio constitucional, como as
vinculaes relativas ao ensino e as limitaes referentes aos gastos
com pessoal e com o Legislativo).
Est includa nesse mbito a autoridade para elaborar,
aprovar e executar seu prprio oramento. Para alm desses
aspectos, o grande reforo dado pela Constituio de 1988 ao
municpio foi atribuir-lhe um volume de recursos financeiros mais
expressivo por meio das transferncias constitucionais, tanto da
Unio como dos Estados-membros. No caso da Unio, por meio
do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e no caso dos
Estados-membros, por meio da cota-parte do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias (ICM).
Composto de recursos do
Imposto de Renda (IR) e

do Imposto sobre
Produtos
Industrializados (IPI).
Alm dessas transferncias constitucionais, os governos

locais recebem tambm recursos para o desenvolvimento de polticas
sociais universais. Com essa redefinio fiscal, os municpios
21
passaram a contar com recursos financeiros como nunca havia

acontecido antes.
Por seu turno, a autonomia Legislativa est fundada tanto
na capacidade para [...] legislar sobre assuntos de interesse local
[...] como na de [...] suplementar as legislaes federal e estadual
no que couber [...] (BRASIL, 1988, Art. 30, Incisos I e II).
Sobre esse passagem relativa autonomia legislativa vale
ressaltar a pouca clareza quanto ao exato significado, limite das
duas expresses: assuntos de interesse local e atribuio
suplementar da construo no que couber, o que amplia a margem
de ambiguidade e de indefinio entre os entes federados no que
concerne dimenso legislativa (NEVES, 2000).
Em suma, retornando ao tema da descentralizao,
importante frisarmos que o fortalecimento do municpio em razo
da redefinio da distribuio dos recursos tributrios promovido
pela Constituio de 1988 resultou em maior municipalizao da
receita, ainda que de forma no adequadamente planejada. Como
consequncias desse processo esto as apontadas anteriormente
por Melo (1996) e, sobretudo, o fato de a Constituio de 1988 ter
produzido um processo desordenado de descentralizao de
encargos, com claro desequilbrio entre as responsabilidades e os
nus, por um lado, e os recursos transferidos para suport-los, por
outro (AFONSO; ARAUJO, 2000).
Voc pode estar se perguntando: como a questo das finanas

pblicas locais incide sobre o tema gesto democrtica e
participativa?
A questo das finanas pblicas locais incide de vrias

maneiras sobre o tema. Por exemplo, a distribuio muito desigual
de recursos entre os entes da Federao comprometeria e muito a
Democracia dentro das localidades mais depauperadas e, no plano
nacional, pelo desequilbrio entre as unidades da Federao.
A guerra fiscal, quando estabelecida entre Estados e/ou entre
municpios, tem o mesmo efeito.
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De forma sinttica podemos dizer que a descentralizao

de recursos sem a descentralizao do poder decisrio
no garante a Democracia no nvel local; a
descentralizao de recursos sem o poder
de deciso pouco adianta. Um aspecto
importante relacionado a isso e que
precisamos destacar quanto o
formato das relaes entre o Governo
Federal e os nveis subnacionais qualifica a
Democracia. Nesse sentido, ns como cidados temos questes
fundamentais a refletir, quais sejam: o prefeito tem de implorar,
com pires na mo, os recursos federais e estaduais? Para a
liberao de recursos por parte da Unio e do Estado-membro, so
exigidas contrapartidas dos governos locais sob a forma de
apresentao de resultados? Tal liberao ocorre segundo regras
claras e universais?
Essas questes revelam a importncia da poltica nesses
aspectos, sob a forma da regulao institucional envolvida nas
relaes estabelecidas entre os entes da Federao. Afinal, quando
falamos em Democracia estamos falando em distribuio de
recursos, materiais ou simblicos, o que implica a diviso do poder.
Tanto no que diz respeito aos cidados como no que tange aos
entes da Federao, importa saber quanto o poder est ou no
concentrado ou distribudo e de que maneira.
A estruturao do poder no plano federativo repercutir nas
possibilidades maiores ou menores de participao dos cidados
no plano local. O que significa dizer que o mundo da vida e das
relaes humanas e, por conseguinte, das relaes sociopolticas
se do fundamentalmente no municpio. Nesse sentido, os poderes
locais possuem um papel de interface do cidado com as esferas
estadual e federal de governo. Porm, para a maioria dos brasileiros,
a forma como os governos municipais, estaduais e a Unio
estabelecem relaes entre si pouco clara. O formato dessas
relaes intergovernamentais denominado de pacto federativo.
Trs princpios bsicos regem as relaes entre governos,
quais sejam:
23
o princpio da subsidiariedade;
o princpio do federalismo; e
o princpio da autonomia.
O primeiro princpio diz respeito proteo da autonomia
da pessoa humana e das comunidades intermedirias (famlias,
associaes, sindicatos etc.), tendo como ponto de partida a
liberdade e a responsabilidade dos sujeitos tanto no plano individual
como no coletivo. Em relao s instituies pblicas, essa proteo
se consubstancia no preceito de que elas devem atuar quando, e
somente quando, so chamadas para tanto. Da decorre que, em
um contexto federativo e democrtico, a sociedade pode convocar
os poderes pblicos diante de sua incapacidade de responder
adequadamente s questes de interesse comum. Assim, quando
solicitados, os poderes pblicos devem corresponder vontade
pblica oferecendo subsdios, em primeiro lugar, por meio do
municpio, em segundo, por meio dos Estados-membros e, esgotadas
as possibilidades de ambos, em terceiro lugar entra em cena a
Unio. Desse princpio resulta que as tarefas polticoadministrativas devem estar simultaneamente articuladas entre si
para que possam resultar em um modelo federativo de tipo
cooperativo (CARNEIRO, 2000). Exemplos disso seriam os
convnios firmados entre prefeituras e governos de Estado ou
Governo Federal para a aquisio de equipamentos como
ambulncias, a instalao de creches etc.; os programas que visam
a suplementar os recursos do municpio na rea de educao
(Fundeb ou alimentao escolar) ou na rea social (Bolsa Famlia);
enfim, as iniciativas em que essa cooperao no
constitucionalmente determinada.
Ademais, vale ressaltar que no p r i n c p i o d a
subsidiariedade que est ancorada, nas sociedades democrticas,
a base para a convocao de representantes do povo para ocupar
os cargos eletivos institudos nas distintas esferas de governo, por
meio de eleies diretas e universais. No caso do Brasil, a
Constituio de 1988 definiu tambm a possibilidade de
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participao direta do cidado nos poderes constitudos

(CARNEIRO, 2000).
Exemplo dessa possibilidade de participao do cidado so
os Conselhos Municipais, um assunto a ser retomado adiante.
Os Conselhos Municipais foram criados pela Constituio de 1988
e sua existncia (alguns so obrigatrios, outros no) afeta
diretamente o exerccio da participao no municpio ao mesmo
tempo que cria espaos de legitimao e responsabilizao direta
do cidado nos mbitos governamental e fiscalizador.
O princpio federativo estabelece a forma de distribuio
do poder e das competncias entre a Unio e as unidades Estados
e municpios que compem a nao.
Por sua vez, o princpio da autonomia est claramente
articulado com o princpio federativo e exercido na dinmica
perene das relaes entre as esferas governamentais. Ou seja, est
ancorado em estruturas de proteo e integrao razoavelmente
estveis, definidas constitucionalmente, as quais dizem respeito
distribuio de competncias polticas, legislativas, administrativas
e tributrias. Quanto mais claras so essas definies, mais fcil se
torna o exerccio da autonomia. No Brasil, no entanto, percebemos
que no foram traados limites claros entre as esferas de governo
sob o ponto de vista de suas responsabilidades. Alm disso, no h
regulamentaes especficas sobre como devem ser processadas as
relaes entre as esferas de governo (CARNEIRO, 2000).
Como o foco do nosso curso o municpio, o tema da gesto
democrtica e participativa est sendo tratado no mbito municipal,
sobretudo porque nossa participao como cidados acontece a,
mesmo quando voltada para temas nacionais. Por exemplo, voc
se lembra da campanha das Diretas j ou da mobilizao pelo
impeachment do presidente Fernando Collor? Ou soube que as
passeatas e os comcios sucederam Brasil afora, nas cidades mais
variadas, mesmo que a repercusso na mdia tenha sido apenas a
das manifestaes nos grandes centros?
25
O QUE GERA DESCRDITO EM RELAO

AO LEGISLATIVO MUNICIPAL?
A ideia da Democracia na contemporaneidade
est associada imediatamente ideia de representao,
e, por tanto, no plano municipal, Cmara de
Vereadores. Isso porque nas sociedades modernas,
complexas, no simples a consulta direta aos cidados
como algo rotineiro. Mas voc j observou como so frequentes as
crticas ao Poder Legislativo, em todos os seus nveis? Assim como
acontece em relao aos deputados, comum as pessoas dizerem
que os vereadores recebem muito para trabalhar pouco, que apenas
tm olhos para seus prprios interesses e no para as questes
pblicas, que trocam favores por votos com seus eleitores, que
apenas se interessam por seu reduto eleitoral de olho na reeleio,
mas no pensam na cidade em sua totalidade e por a vai.
Essa viso negativa a respeito da atividade legislativa decorre
de diferentes causas, a saber:
Da nossa tradio autoritria que criou no imaginrio

popular a ideia de que o Poder que importa o
Executivo. Ficou famosa e entrou para nosso folclore
poltico a frase de um antigo poltico mineiro, segundo
a qual o poder que vale o que nomeia, demite e
transfere, prende e manda soltar. Obra-prima de
conciso, um raciocnio irrepreensvel do ponto de vista
de nossa cultura poltica, pelo menos at recentemente.
26

*Lista aberta o que
temos atualmente nas
De algumas distores existentes em nosso sistema de
eleies proporcionais
representao proporcional. A reforma poltica, que

inclui vrios itens entre os quais esto o financiamento
de campanha, a substituio de listas abertas* de
candidatos por listas fechadas* elaboradas pelos
partidos. O fim das coligaes nas eleies
proporcionais uma questo que vem sendo adiada
entre outras razes, porque deve ser votada por aqueles
que tm seus interesses diretamente afetados por ela,
os deputados.
(mandatos legislativos
Quanto a um dos aspectos considerados responsveis

pelos problemas em nosso sistema eleitoral as regras
das coligaes proporcionais a distoro apontada
que partidos inexpressivos elegem seus candidatos
por meio de coligaes com partidos mais fortes
eleitoralmente, j que para efeito de uma determinada
eleio o quociente eleitoral* calculado para a
coligao efetuada e no para cada partido em
separado.
Assim, o voto de um cidado pode
beneficiar um candidato que no de
seu agrado por ele estar na coligao
que incluiu o partido e/ou os candidatos
de sua preferncia. Em consequncia,
h os que defendem a supresso das
coligaes nas eleies proporcionais e
os que defendem que cada partido coligado receba as
cadeiras proporcionalmente sua contribuio para
a votao final da coligao. Esse apenas um exemplo
das muitas questes envolvidas na representao;
imperativo resolv-las para que haja correspondncia
entre a vontade dos eleitores expressa nas urnas e a
configurao assumida pelo Poder Legislativo.
Da falta de compreenso por parte dos cidados a respeito

da funo legislativa. Cabe ao legislador criar normas
universais que balizaro as aes do Poder Executivo,
com exceo do senado,

em que a eleio majoritria) no Brasil: o eleitor escolhe o candidato
de sua preferncia entre
todos os postulantes, de
todos os partidos. Depois de apurados os votos temos a lista dos
mais votados aos menos votados, em geral, e
dentro de cada partido.
Fonte: Elaborado pela
autora.
*Lista fechada uma
das propostas da reforma poltica. Cada partido ordena sua lista de
candidatos; o eleitor
vota no partido e os votos vo sendo distribudos segundo essa lista
prvia: assim que forem
completados os votos
necessrios para eleger,
o primeiro da lista comea a contagem para o
segundo da lista e assim
sucessivamente. Fonte:
Elaborado pela autora.
*Quociente eleitoral
nmero que resulta da
diviso do nmero total
de votos (eleies proporcionais) dados aos
partidos e candidatos
em uma eleio pelo
nmero de cadeiras a
serem
preenchidas.
Fonte: Elaborado pela

autora.
27
assim como exercer o controle/acompanhamento das

atividades executivas, mas a natureza mais abstrata
desse trabalho, aliada ao desconhecimento de boa
par te da populao, no permite que a funo
legislativa seja compreendida.
Da corrupo de muitos polticos, que fazem de seu

cargo uma oportunidade para enriquecimento pessoal
ao apropriarem-se do bem pblico
em prejuzo de milhares (ou
Nepotismo
Saiba mais
milhes) de cidados, contribuindo
Exerccio de cargo em comisso de cnjuge, compaevidentemente para tal viso
nheiro ou parente de poltico em linha reta, colateral
negativa. Quando os vereadores
ou por afinidade at o terceiro grau, inclusive dos
aumentam seus salrios, de forma
vereadores ou servidor em cargo de direo, chefia e
desproporcional em relao mdia
assessoramento. Em 21 de agosto de 2008, o Supremo
de vencimentos da populao, isso
Tribunal Federal aprovou a Smula Vinculante n. 13
tambm causa revolta. O nepotismo
sntese dos casos parecidos, decididos da mesma
maneira e que refora o entendimento do artigo 37
outro motivo para o descrdito
da Constituio Federal que restringe, quando no
dos polticos.
veda, a contratao de parentes sem concurso pbli-
Alm dessas causas, se existe

incompreenso do papel do Poder
proibir o nepotismo. Fonte: Elaborado pela autora.
Legislativo por parte da populao,
o mesmo acontece por parte dos
prprios legisladores que, com frequncia, agem como
despachantes ou quebra-galhos de seus eleitores. So os que
apenas sabem atuar no varejo, nessa troca mida de favores,
garantindo no cotidiano a sua reeleio. Eles no esto
comprometidos com uma viso abrangente dos problemas da
cidade e com o carter pblico de suas atividades, de modo a
elaborarem projetos relevantes ao desenvolvimento ou resoluo
dos problemas que afetam o municpio em sua totalidade.
co. Muitos municpios esto criando suas leis para
Assim, se as pessoas no acreditam na funo do vereador,

no h porque acompanhar seus trabalhos, comparecer Cmara
nas audincias pblicas ou mesmo em suas sesses ordinrias.
Os que cercam os vereadores com muita frequncia o fazem para
solicitar algum favor, para si ou para seu bairro ou rua. Ou seja,
forma-se um elo esprio entre representante e representado,
28
assentado na incompreenso de ambas as partes sobre o papel do

legislador e nos resultados pragmticos dessa relao, convenientes
para as duas partes.
A JUDICIALIZAO DA POLTICA
Provavelmente voc j ouviu a expresso judicializao da
poltica, difundida nos ltimos tempos no Brasil no apenas no
ambiente acadmico, mas tambm sob ampla circulao pblica.
Tal expresso invadiu a literatura da Cincia Social a partir do
projeto de pesquisa de Tate e Vallinder (1995) de comparao
emprica do Poder Judicirio em diferentes pases.
O significado atribudo expresso no sempre o mesmo;
ela pode ser utilizada de modo normativo, o que tem sido mais
frequente, pelo menos na mdia, ou de modo analtico, em textos
acadmicos. Para Tate e Vallinder (1995), a judicializao da poltica
significa a adoo de procedimentos prprios da deciso judicial
na resoluo de conflitos polticos. Isso pode ser feito por meio da
ampliao das reas de atuao dos tribunais atribuindo-lhes o
poder de reviso judicial de aes executivas e legislativas, com
apoio na constitucionalizao de direitos e de mecanismos de freios
e contrapesos* entre os Poderes.
Outro caminho mais difuso seria pela introduo ou
expanso de staff judicial ou de procedimentos judiciais no
Executivo (caso de tribunais e/ou juzes administrativos) e no
Legislativo (caso das Comisses Parlamentares de Inqurito)
(MACIEL; KOERNER, 2002).
Contudo, como o propsito deste livro no explorar
profundamente os muitos sentidos atribudos expresso, vamos
nos referir de modo geral s principais distines. Quanto ao
primeiro sentido atribudo ao termo judiciao, quando ele adota
conotaes normativas, encontramos os que veem o fenmeno da
*Freios e contrapesos
(checks and balances)
expresso que se refere
ao equilbrio que deve
haver entre os Poderes
Executivo, Legislativo e
Judicirio.
Para
que
cada poder no exceda

suas atribuies, ele
deve ser controlado pelos outros e vice-versa.
Esse
tema
ocupou
Montesquieu em sua
obra Do Esprito das Leis,
no sculo XVIII e foi retomado pelos Federalistas
autores da Constituio
americana, com grande
nfase. Fonte: Elaborado pela autora.
29
judicializao da poltica como sinal negativo, e os que o veem

como sinal positivo.
Voc pode estar se perguntando: como assim sinais negativo e

positivo?
Negativo, nesse contexto, refere-se ao fato de que a

transferncia do poder de deciso dos Poderes Legislativo e/ou
Executivo para o Judicirio seria o resultado de uma insuficincia
de desempenho dos dois primeiros: dado que no cumprem suas
funes de modo satisfatrio, o Judicirio entraria em cena
compensando ou remediando essa situao. Alm do mais, h os
que entendem que tais consideraes podem ser aplicadas no
apenas aos juzes, mas ao Ministrio Pblico. Nessa tica, o
Ministrio Pblico estaria se excedendo em relao s suas
atribuies ao levar os conflitos justia ou resolvendo-os
extrajudicialmente, tendo a lei e sua posio a seu favor.
Quanto aos que enxergam no fenmeno um sinal positivo,
a ideia que a utilizao dos canais da justia pelos cidados
significa mais uma arena pblica que propicia a formao da
opinio pblica e o acesso a direitos. Experimentando a
predominncia do Executivo sobre o Legislativo e o isolamento
parlamentar em relao sociedade civil, o cidado estaria
tomando a iniciativa de buscar a efetivao de seus direitos
constitucionais, individualmente ou por intermdio de aes
coletivas. O Ministrio Pblico visto, nessa tica, como tendo um
papel fundamental de retaguarda para a mobilizao da sociedade.
A judicializao da poltica parece ter se avolumado mais
nos planos estadual e federal, mas no caso dos municpios maiores,
ela com certeza tambm um fenmeno em curso. No podemos
perder de vista que a maioria dos municpios brasileiros constituda
de unidades com menos de 10.000 habitantes, o que significa dizer
que nem todos dispem de recursos institucionais para viabilizar
aes individuais ou coletivas no sentido de fazer valer seus direitos.
30
IMPORTNCIA DA REABILITAO DA
POLTICA
O pior analfabeto o analfabeto poltico.

Ele no ouve, no fala, nem participa dos acontecimentos
polticos.
Ele no sabe que o custo de vida, os preos do feijo, do
peixe, da farinha, do aluguel, do sapato e do remdio dependem das decises polticas.
O analfabeto poltico to burro que se orgulha e estufa o
peito dizendo que odeia a poltica.
No sabe o imbecil que da sua ignorncia poltica nasce a
prostituta, o menor abandonado, e o pior de todos os bandidos que o poltico vigarista, pilantra, o corrupto e lacaio dos exploradores do povo.
Bertolt Brecht
Voc j observou que as pessoas frequentemente afirmam

que no se interessam por poltica ou, mais do que isso, que detestam
a poltica? Outras gostam tambm de se denominarem apolticas.
A expresso mar de lama, amplamente utilizada na crise
dos anos de 1950 que culminou com o suicdio de Getlio Vargas,
em 1954, passou a ser associada com as atividades polticas. Como
se uma barreira de assepsia separasse o mundo dos cidados
dignos, aqueles que no se envolvem com a poltica, do mundo da
vilania e da corrupo do lado de l. Isto , dos cidados versus
os polticos que atuam nas prefeituras, cmaras, assembleias, nos
palcios de governo ou no Congresso. Essa m reputao da poltica
com certeza tem base na realidade.
Mas pense bem: quem vota nos polticos que tanto

condenamos? Quem fecha os olhos, para no ter de se
incomodar, quando circulam rumores sobre falcatruas com o
dinheiro pblico? Quem acompanha atentamente o que se
31
passa nas cmaras e nas secretarias? Ser que o descalabro

da poltica responsabilidade apenas dos profissionais dessa
atividade?
Como dissemos no incio deste livro-texto, o Brasil tem uma

vasta experincia poltica autoritria. Para justific-la, uma das
alegaes sempre foi a incapacidade (em linguagem jurdica,
hipossuficincia) do povo brasileiro. Sem cultura, ignorante,
despreparado, o povo precisaria andar com rdeas curtas sob o
olhar vigilante de seus guias. O pensamento do alemo Bertold
Brecht (1898-1956) retrata bem essa incapacidade
Nessa mesma linha de raciocnio, foi criada a ideia do
salvador da ptria, do lder clarividente que viria trazer as solues
para esse povo subdesenvolvido.
Felizmente isso vem mudando, mas qualquer resqucio dessa
cultura precisa ser severamente combatido porque a sequncia
desastrosa: povo ignorante necessidade de tutela eliminao
da participao poltica eliminao da prpria poltica
ameaa Democracia.
A desqualificao da Poltica tem o efeito de estimular as
pessoas a voltarem as costas para a esfera pblica, desinteressandoas dos temas da cidade, o que facilita enormemente a atuao dos
polticos que costumam se locupletar da coisa pblica.
Vale ressaltar o indiscutvel papel da mdia na formao da
opinio pblica, a inclusa a viso a respeito da poltica.
No caso do municpio, os jornais e os rdios locais
disseminam diariamente avaliaes a
respeito do Legislativo e do Executivo, que
contm premissas, valores, inclusive uma
viso acerca da atividade poltica e/ou
da moralidade poltica.
Destacar temas ou minimiz-los, ou
mesmo ocult-los, so formas de ir
modelando com o cuidado do arteso o perfil
32
de cidado desejado. J se tornou lugar comum a afirmao de

que vivemos em uma sociedade miditica, da qual decorrem os
benefcios do acesso informao, mas tambm os males da
manipulao que a maioria no percebe, sobretudo em um pas
com uma populao de baixa escolaridade.
O cidado bem informado vital para a Democracia; a
informao que qualifica as pessoas para suas escolhas, e no
apenas as eleitorais. O controle insidioso da opinio pblica, no
entanto, uma ameaa real, dados os interesses econmicos que
movem os proprietrios dos meios de comunicao, muitas vezes
em conluio com o prprio Poder Pblico.
A Poltica, por sua prpria natureza, um dos elementos

constitutivos das sociedades humanas. Voc sabe por qu?
Por causa das diferenas individuais, quanto aos mais

variados aspectos, inclusive as relacionadas aos interesses prprios,
pois os homens sempre entram em conflito entre si. Imaginar uma
harmonia permanente e a convivncia baseada apenas em consensos
implicaria que todos fossem iguais, que tivessem os mesmos gostos,
preferncias e interesses, o que no corresponde realidade.
O conflito algo inevitvel nos agrupamentos humanos e precisa
ser administrado para que a ordem seja mantida e o grupo no
venha a ser desagregado. Ou os mais fortes vo impor sempre sua
vontade aos mais fracos ou a negociao entre as partes, quando
emerge o conflito, a condio de possibilidade da vida social.
Quanto mais primitiva a sociedade, mais o recurso fora
utilizado; a poltica emerge quando j h algum grau de
desenvolvimento econmico e social.
Os gregos, na Antiguidade Clssica (sculo V a.C.), foram
os responsveis pela inveno da Poltica. As questes
relacionadas aos habitantes da Polis, a cidade, deveriam ser
debatidas e as melhores solues encontradas a partir da busca de
sadas mais adequadas coletividade. Os gregos se orgulhavam
33
*Despotismo qualquer
manifestao de autoridade tendendo tirania e
opresso.
Houaiss (2009).
Fonte:
de dar esse tratamento aos assuntos coletivos, bem diferente do

que fazia a Prsia, onde grassava o despotismo*. Distinguir-se
do primitivismo dos persas era um dos temas dos gregos,
responsveis tambm pela descoberta da Razo e da Filosofia.
Assim, temos o surgimento da noo de Poltica como uma
marca da cultura grega, que faz parte do legado greco-romano
recebido pelo Ocidente, nossa referncia sempre retomada, ainda
no sculo XXI. Essa noo representa um marco do ponto de vista
civilizatrio e dessa maneira que o tema sempre apareceu na
histria, na literatura, nas artes. Abrir mo da Poltica , portanto,
um retrocesso civilizatrio, alm das consequncias pragmticas
mais imediatas.
O conflito inevitvel em qualquer sociedade. O papel

da Poltica precisamente possibilitar a vida em
sociedade, apesar dos conflitos. Em outras palavras,
transformar o conflito em cooperao.
Como a sobrevivncia da sociedade depende da cooperao,

o grande papel da Poltica consiste em levar os indivduos a isso,
sem anular, contudo, a suas diferenas. Por isso, a ideia de
negociao sempre esteve intimamente associada da Poltica. No
a negociao no sentido rasteiro que algumas vezes assumiu entre
ns, do toma l, d c ou do dando que se recebe, mas em
um sentido mais nobre, isto , cvico: cada ator poltico distingue
os interesses que lhe so prprios, seja como indivduo seja como
membro de um grupo (portanto no necessariamente partilhveis
pelo conjunto da sociedade), dos interesses que guardam com aquele
conjunto, no obstante as divergncias em relao s outras partes.
Nesse ponto, readquire atualidade a ideia grega de que o todo tem
supremacia sobre as partes. Mas na Antiguidade, no contexto de
maior homogeneidade e simplicidade das cidades-estados, conciliar
as partes era algo muito menos complexo, se comparado aos desafios
postos hoje a um gestor pblico.
34
A teia intrincada das relaes sociais na sociedade moderna

exige dos polticos uma habilidade sem limites para que as foras
centrpetas ou de agregao se sobreponham s centrfugas
ou de desagregao. Apesar de todas as foras que conduzem
desagregao, ao conflito, a tarefa da Poltica produzir a coeso,
por meio de denominadores comuns extrados da dimenso
pblica que cada indivduo ou grupo conseguiu constituir.
Jean-Jacques Rousseau, no sculo XVIII, ao escrever o
Contrato Social, afirmou que Quando algum disser dos negcios
do Estado: Que me importa? pode-se
estar certo de que o Estado est perdido.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Saiba mais
Se essa era uma preocupao do filsofo
Escritor, pensador e filsofo iluminista suo nash dois sculos , imagine hoje, quando o
cido em Genebra, naturalizado francs, cujas
individualismo est bem mais
ideias polticas situavam-se contra as injustias
exacerbado!
da poca, defendeu a pequena burguesia e inspirou os ideais da Revoluo Francesa (1789) Fonte:
<http://www.dec.ufcg.edu.br/biografias/
JeanJacq.html>. Acesso em: 4 ago. 2010.
35
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:
COMPLEMENTO DA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA
Os gregos na Antiguidade foram mencionados anteriormente
como os que esto na origem da noo de Poltica. Deles derivou
tambm a noo de Democracia. Dadas as condies em que
viviam, a Democracia por eles inventada foi a direta, em que os
cidados se reuniam na gora, a praa do mercado, para
deliberarem sobre os assuntos da cidade. A ideia de Democracia
avanou para os sculos seguintes associada a essa forma direta,
e, j no sculo XVIII, Rousseau ainda a tomava como referncia
em seu Contrato Social.
Saiba mais Charles-Louis de Secondat (1689-1755)

Conhecido como Baro de Montesquieu, foi um
dos grandes filsofos polticos do Iluminismo.
Definiu trs tipos de governo: republicano,
monrquico e desptico, e organizou um sistema
de governo que evitaria o absolutismo, isso , a
autoridade tirnica de um s governante. Foi ele
quem idealizou o Estado regido por trs poderes
separados: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, o que teve grande impacto na poltica, influenciando a organizao das naes modernas.
Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografias/
ult1789u639.jhtm>. Acesso em: 4 ago. 2010.
36
A Democracia Representativa
ganhou fora nos tempos modernos, com
a criao dos Estados nacionais, cujas
dimenses e maior complexidade
exigiam
a
intermediao
de
representantes entre o povo e o poder
central. Montesquieu, filsofo francs do
sculo XVIII, analisa em sua obra O
Esprito das Leis a diviso dos poderes
bem como os federalistas, autores da
Constituio americana, os quais,
apoiando-se em seu pensamento,
teorizaram sobre a Repblica moderna,
representativa, e os desafios do equilbrio
entre os poderes para superar as ameaas das faces ou da

desagregao da Repblica.
At a Revoluo Francesa, em 1789, vigorou o chamado
mandato imperativo, pelo qual o representante somente podia se
manifestar e votar nas questes para as quais tinha autorizao
expressa dos representados. Ele no tinha autonomia, agia apenas
como enviado, como porta-voz. Essa forma de mandato (que
antecede o mandato representativo) assemelha-se ao que vigora
no Direito Privado: quando constitumos um advogado ou
procurador, ele deve dizer, em nosso nome, exatamente o que nos
convm ou o que o autorizamos a falar.
No entanto, houve uma mudana importante na noo da
representao a par tir da Revoluo Francesa. Como os
revolucionrios estavam empenhados em afirmar o valor universal
da cidadania, ou seja, todos sem exceo deveriam ser considerados
cidados; o representante, o deputado tambm deveria exercer sua
funo em nome de todos, igualmente. Um dos resultados da
Revoluo Francesa foi a afirmao dos direitos iguais dos cidados
e do acesso igual de todos ao poder, por intermdio da figura do
representante.
O Brasil, cujo passado autoritrio e centralizador, como
mencionamos, evoluiu no final do sculo XX para se transformar
em um dos pases com maior nmero de prticas participativas;
algumas das quais sero tratadas na sequncia do texto. Tais prticas
no substituem a representao, mas vm complement-la.
Voc j deve ter observado como comum as pessoas
reclamarem dos representantes, sejam eles vereadores, deputados
estaduais ou federais. Mas so esses os representantes dos
cidados nos trs nveis de governo, uma vez que os senadores
representam diante do Poder Executivo os interesses dos Estados
pelos quais foram eleitos para o Poder Executivo.
Existe um desgaste ou uma crise da representao que
comum aos vrios pases e que decorre das enormes transformaes
em curso. A globalizao, por exemplo, ocasionou certa relativizao
do poder das autoridades nacionais, j que muitas decises so
37
tomadas em instncias supranacionais. A quebra das fronteiras

nacionais foi impulsionada pela velocidade das comunicaes; os
contatos entre as maiores distncias, inclusive as transaes
financeiras, levam o tempo de um sinal eletrnico.
Alm disso, a complexidade da intricada rede de relaes
sociais fez com que a representao que tem como base o territrio
se tornasse insuficiente. As interaes construdas com base em
afinidades perpassadas por temticas diversas, tais como: questes
ambientais, tnicas, de gnero, entre outras, renem, por intermdio
dos meios de comunicao, sobretudo a internet, pessoas de regies
distantes ou mesmo de pases diferentes em torno do debate e da
articulao dessas temticas.
No caso do Brasil, a representao um
dos temas da agenda das reformas polticas que
esto h muito tempo para serem votadas por meio
de propostas como o fim das coligaes nas
eleies proporcionais e da representao
desigual dos cidados dos Estados da federao.
A Constituio de 1988 definiu para os
Estados o nmero mnimo de 8 e mximo de 70
deputados para a Cmara Federal e, assim, as
distores permanecem. A discusso tem como
base a representao populacional e a representao territorial: os
Estados menos populosos insistem na representao territorial e os
Estados mais populosos preferem a representao proporcional
populao. A distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados,
que segue o critrio vigente, beneficia, segundo o argumento da
sobrerrepresentao, pelo nmero mnimo os Estados menos
populosos. Contudo, se o clculo fosse realizado unicamente em
relao populao, haveria apenas um representante para esses
Estados. Assim, os Estados mais populosos acabam "penalizados"
pelo teto. Trata-se, com efeito, de debate to antigo quanto o debate
sobre o prprio federalismo.
E quanto aos municpios? Como ocorre sua representao?
38
Embora no ocorra da mesma maneira, o problema mais

geral da representao tambm atinge os municpios, dada a
heterogeneidade entre eles. O fenmeno da insuficincia da
representao territorial, antes mencionado, tambm ocorre nos
municpios. A demarcao da cidade em loteamentos eleitorais,
que no legal, mas uma prtica ainda costumeira, est em
desacordo com o avano da organizao da sociedade civil,
sobretudo em municpios maiores. O vereador do bairro no tem
estatura para enfrentar os temas que emergem com a complexidade
das relaes sociais. A luta das mulheres contra a violncia
domstica, por exemplo, no obedece geografia eleitoral (ou
eleitoreira) da cidade. Como pensar o trnsito e o transporte coletivo
na cidade sem uma viso sistmica do problema, com todas as
suas implicaes?
claro que alguns problemas afligem mais alguns bairros
ou regies: os desabamentos de encostas na poca das chuvas, a
falta de saneamento ou de calamento etc. Esses continuaro a ser
disputados pelos vereadores que gostam de cultivar clientelas por
meio de seus favores. A representao relacionada com temas
que agregam os cidados ser retomada adiante ao tratarmos dos
Conselhos Municipais.
Assim como ocorre com os deputados, a questo do nmero
adequado de vereadores em relao ao tamanho do eleitorado
tambm tem sido abordada no Pas.
Voc sabe qual deve ser a dimenso da Cmara Municipal

para a boa prtica da Democracia?
A Constituio Federal, em seu artigo 29, inciso VI, fixa

diretrizes para que seja mantida a proporcionalidade entre a
populao do municpio e o nmero de vereadores, mas dentro dos
limites estabelecidos, o nmero exato fixado pela Lei Orgnica
do Municpio.
39
Essa no uma questo apenas aritmtica, mas poltica.

Se os cidados veem com bons olhos o papel dos vereadores, tero
simpatia pela ideia de aumentar o seu nmero. Afinal, sero mais
pessoas empenhadas no equacionamento dos problemas da cidade.
Se, ao contrrio, os vereadores so vistos como sanguessugas em
relao aos recursos pblicos, para muitos a prpria Cmara seria
at dispensvel! Mas mesmo que o vereador
no chegue a esse ponto da corrupo,
Lei da Fidelidade Partidria
Saiba mais
muitas vezes os eleitores se sentem trados
Em 14 de agosto de 2007 foi aprovado na Cmaporque as promessas de campanha ficam
ra Federal o projeto de Lei Complementar n. 35/
esquecidas depois das eleies ou o
07 que prev punio com inelegibilidade por
vereador altera suas posies polticas em
quatro anos para os detentores de mandato
relao s antes defendidas. At
que trocarem de partido fora do perodo deterrecentemente, antes de surgir a Lei da
minado para tal mudana: depois de eleito,
Fidelidade Par tidria, os polticos
ele ter de esperar 2 anos e 11 meses por uma
migravam livremente de um partido para
janela de 30 dias, quando poder mudar de
partido. Fonte: Elaborado pela autora.
outro, o que tambm desorientava os
eleitores.
Mas ateno para um aspecto muito relevante! Embora as
distores e os problemas da representao precisem ser conhecidos
e debatidos para o aprimoramento da Democracia, no apenas
porque eles existem que a participao da sociedade torna-se
importante. A participao das organizaes da sociedade importa
porque ela complementa a representao, ainda que ela funcione
satisfatoriamente. E por qu? Por algumas razes:
Nunca ocorre perfeita coincidncia entre os pontos de

vista do representante e os de todos os representados.
A realidade dinmica, e os representados no formam
um todo coeso, baseado no consenso. Sobre temas
candentes, sobretudo, h sempre algum desencontro
entre os dois polos da representao, em razo da
autonomia do representante.
As experincias histricas da Democracia direta, como

na Antiguidade Clssica, mostraram seu mrito e,
embora essa forma sozinha no seja suficiente
40
contemporaneamente, com certeza seus mecanismos

contribuem para lanar pontes entre a esfera pblica e
a sociedade civil.
A existncia de mecanismos de participao mantm

os cidados ativos, atentos, mobilizados nos interstcios
eleitorais. A representao, com frequncia, faz com
que os cidados deleguem completamente aos
representantes o cuidado com a cidade.
H sempre ngulos de viso novos a respeito dos problemas

da cidade que surgem dos debates pblicos seja nas
audincias pblicas, ou nos conselhos, nas assembleias
etc. A pluralidade da participao enriquece o debate
poltico e isso se perde se os interlocutores ficam
restritos aos representantes eleitos.
41
A CONSTITUIO DE 1988 E A
DEMOCRACIA SEMIDIRETA
A cientista poltica Maria Victria Benevides definiu
nossa Democracia como semidireta porque nossa
Constituio inclui mecanismos da Democracia direta,
alm de estabelecer o sistema representativo. Como no
possvel reunir o povo na gora como nas antigas cidadesestados, a participao direta se d por outros mecanismos,
contemporaneamente. Benevides (1991) se debrua sobre
a complementaridade entre as formas de representao e de
participao; a forma de participao permite o aperfeioamento
da Democracia pelo ingresso direto do povo no exerccio da funo
legislativa e na produo de polticas governamentais.
INSTRUMENTOS DA DEMOCRACIA DIRETA CRIADOS

CONSTITUIO DE 1988
PELA
Alguns instrumentos que foram criados em 1988 garantem a

participao direta do cidado nas deliberaes, nos trs nveis de
governo: federal, estadual e municipal. So eles: o plebiscito, o
referendo e as leis de iniciativa popular.
O plebiscito e o referendo no so sinnimos: o artigo 49 da
Constituio estabelece que, quanto ao referendo, cabe ao
Congresso autorizar e, quanto ao plebiscito, convocar. Alm
42
disso, por meio do referendo a populao aprova ou rejeita um

projeto que j tenha sido aprovado pelo Legislativo; no plebiscito,
a populao decide pelo voto uma determinada questo. O plebiscito
adequado para casos excepcionais e o referendo para ratificar
ou no atos prvios dos poderes constitudos.
O plebiscito costuma suscitar questionamentos em razo de
precedentes histricos de sua utilizao por regimes totalitrios ou
autoritrios, como os de Hitler, de Franco, de Ferdinando Marcos,
de Pinochet e outros. No meio jurdico e poltico francs, o plebiscito
visto como deturpao do referendo, provavelmente em
consequncia de experincias passadas. Contudo, muitas vezes o
que est em causa no o mecanismo de consulta popular em si,
mas sua utilizao e regulamentao.
Para Benevides (1991), o que distingue plebiscito de

referendo a natureza da questo que levou consulta popular
se normas jurdicas ou qualquer outro tipo de medida poltica e
o momento da convocao. Em relao natureza da causa, o
referendo concerne unicamente a normas legais ou constitucionais,
enquanto o plebiscito concerne qualquer questo de interesse
pblico, no necessariamente normativa inclusive polticas
governamentais. Quanto ao momento da convocao,
Plebiscitos napolenicos
e referendos
plebiscitrios de
De Gaulle.
[...] o referendo convocado sempre aps a edio de atos

normativos para confirmar ou rejeitar normais legais ou
constitucionais em vigor; o plebiscito consiste em uma
manifestao popular sobre medidas futuras, relacionadas ou no edio de normas jurdicas. (BENEVIDES,
1991, p. 133, grifo nosso).
Decidir que matrias podem ou devem ser objeto de consulta

uma importante questo poltica. Benevides (1991) enfatiza dois
pontos, um de ordem prtica e outro de princpio. O primeiro diz
respeito discusso sobre temas que podem ser objeto de referendo
ou de plebiscito, dependendo do mbito territorial da consulta
(nacional, regional ou local), o que vai interferir na exigncia quanto
coleta de assinaturas, ao nmero exigido etc. No plano municipal,
43
por exemplo, no teria sentido a realizao de referendo/

plebiscito sobre temas da grande poltica nacional, assim
como questes de direitos humanos; enquanto no plano
nacional no caberiam consultas sobre temas como trnsito
urbano, obras pblicas municipais etc. O artigo 18, 4 da
Constituio estabelece que as regras para A criao, a
incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios
[...] sero objeto de lei estadual [...] e dependero de
consulta, mediante plebiscito [...] s populaes diretamente
interessadas. Esse um caso, portanto, de plebiscito a ser realizado
no nvel municipal.
O princpio da soberania popular pressupe a capacidade
de deciso do povo, assim como a possibilidade de conhecimento
da questo em causa. Nesse caso, a distino entre consultas
nacionais e locais importante, sobretudo em pases de grandes
dimenses territoriais como o Brasil: no plano local o eleitorado
ter melhores condies para conhecer, participar e julgar a questo.
E o segundo ponto est relacionado soberania popular:
teoricamente, nenhum tema pode ser excludo da consulta popular.
H casos em que os constituintes consideraram que o povo no
pode votar, como nas questes tributrias, o que significa que uma
parcela do poder passou dos mandantes para os mandatrios, do
soberano para o representante. Isso pode ocorrer legitimamente,
mas preciso que a deciso prvia sobre essa delegao de poderes
seja aceita e reconhecida pelo povo.
Nesse sentido, a iniciativa popular legislativa est tambm
prevista na Constituio de 1988, nos trs nveis de governo:
municipal, estadual e federal. O artigo 29, inciso XIII, institui a
iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do
municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de,
pelo menos, cinco por cento do eleitorado.
44
OS CONSELHOS MUNICIPAIS
A criao dos Conselhos Municipais
inscreve-se no mesmo esforo pela consolidao
da Democracia no pas que gerou o movimento
pela descentralizao e os instrumentos tratados
no item anterior. Como vimos, a forma federativa
possibilita a autonomia administrativa e poltica
do municpio e que a Administrao Direta e Indireta local sejam
constitudas de forma mais independente. Ela abriu espao para
inovaes institucionais, caso dos conselhos, que so incumbidos
das competncias designadas pela legislao constitucional e
infraconstitucional.
No caso dos conselhos gestores de polticas pblicas, tambm
chamados de setoriais, a instituio da gesto local de fundos
federais foi um fator fundamental para sua implementao, pois
foram considerados obrigatrios para o repasse de recursos federais
para Estados e municpios e peas centrais no processo de
descentralizao e democratizao das polticas sociais.
A crena no papel relevante dos conselhos quanto aos dois
processos descentralizao e democratizao deriva de duas
de suas caractersticas: o fato de estarem vinculados ao Poder
Executivo (o que retira desse Poder a exclusividade da deciso,
portanto descentraliza) e o fato de neles estarem representados os
setores organizados da sociedade. Mas como se d essa
representao?
Nova forma de Representao

Conforme abordamos, o sistema representativo contm vrios
problemas que caracterizam sua crise. Diante disso, e
institucionalizando diversas sugestes de medidas surgidas no
processo de redemocratizao, emergiram no Pas formas de
representao no eleitoral, ou representao por afinidade, segundo
Avritzer (2007), categoria na qual se incluem os Conselhos Municipais.
45
A questo candente hoje como reconstruir a representao

de modo a integrar seu elemento eleitoral com as diversas formas
de advocacia e participao que tm origem extraeleitoral.
necessrio pensarmos o contexto no qual convivero a
representao eleitoral e a representao da sociedade civil, assim
como entendermos o papel da autorizao na criao de
legitimidade nesse novo contexto.
Avritzer (2007) destaca a existncia de diversos tipos de
autorizao relacionados a trs papis polticos diferentes: o de
agente, o de advogado e o de partcipe. Nos trs tipos h o elemento
do agir no lugar de.
O primeiro caso, o de agente escolhido no processo eleitoral, foi anteriormente abordado.
Quanto ao segundo caso, emergiu nas ltimas dcadas

um conceito de advocacia de causas pblicas que prescinde da escolha do advogado pelas prprias pessoas e de suas instrues precisas: organizaes no governamentais defendem atores que no as indicaram
para tal funo, como no exemplo da Anistia Internacional ou do Greenpeace.
O terceiro caso o da representao da sociedade civil. Essa tem se tornado muito forte nas reas de polticas pblicas no mundo em desenvolvimento em geral
e no Brasil em particular e se d a partir da especializao temtica e da experincia. Organizaes que
emergem da sociedade civil, habituadas a tratar de um
determinado tema, tendem a se apresentar como representantes da sociedade civil em conselhos ou outros organismos encarregados de polticas pblicas.
Quando o ator que age por sua prpria conta fala em
nome de outros atores, no deixa de haver representao, que nesse caso se d por identificao ou afinidade. O grande desafio da representao, em quaisquer de suas modalidades o da legitimidade.
46
A diferena entre a representao por afinidade e a

eleitoral que a primeira se legitima em uma identidade ou solidariedade exercida anteriormente, por uma
organizao, por exemplo; enquanto na eleitoral, o
exerccio do mandato que vai conferir ou no legitimidade ao eleito, como lembra Avritzer (2007).
A representatividade dos conselhos uma garantia de que
as decises por eles tomadas sero legitimadas e, no sentido inverso,
a legitimidade reassegurar a representatividade, em um processo
de retroalimentao.
A construo da representatividade est fortemente
associada forma de escolha das entidades no vinculadas ao
governo municipal. As quatro formas mais comuns de escolha so:
pela lei;
pelas plenrias das entidades;
pela escolha do prefeito; e
pela conjugao de mais de uma forma de escolha.
No primeiro caso, a lei fixa quais sero as entidades
integrantes do conselho, o que enrijece muito a sua formao, j
que qualquer alterao passa a depender de um decreto. Nesse caso,
a ampliao da representao no poder ocorrer por escolha do
prprio conselho e h o risco de apropriao das cadeiras por
parte das entidades pertencentes ao Conselho Municipal, que podem
se ater mais aos prprios interesses.
No segundo caso, o das plenrias, uma via mais
democrtica, que possibilita o debate, a argumentao, o processo
de convencimento prprio da atividade poltica. A escolha dos
representantes depender da efetiva participao de todos os
interessados.
O terceiro caso, a indicao pelo prefeito, traz, como claro,
o risco de aparelhamento dos conselhos. Na escolha mista, h a
possibilidade de o prefeito indicar entidades excludas e h a
vantagem de se trabalhar caso a caso.
47
Mas quantos so os Conselhos Municipais? Voc sabe?
O nmero varia de cidade para cidade; alm dos

obrigatrios, h os que so criados a partir de demandas locais.
De acordo com a pesquisa Conselhos Municipais e Polticas Sociais
(IBAM, IPEA, COMUNIDADE SOLIDRIA, 1997 apud TATAGIBA,
2002) existem trs tipos principais de conselhos:
Conselhos de Programas: vinculados a programas

governamentais concretos e em geral associados a
aes emergenciais bem delimitadas quanto ao seu
escopo e sua clientela, que articulam ou acumulam,
em geral, funes executivas no mbito do respectivo
programa. Trabalham mais com a noo de clientelas
especficas, supostamente beneficirias dos programas.
Dizem respeito no extenso de direitos ou de
garantias sociais, mas a metas incrementais em geral
vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e
servios elementares ou a metas de natureza
econmica. A participao aqui, alm de acolher a
clientela-alvo ou beneficiria, contempla tambm as
parcerias e sua potncia econmica ou poltica. Por
exemplo, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, de
Emprego, de Distribuio de Alimentos.
Conselhos de Polticas: ligados s polticas pblicas

mais estruturadas ou concretizadas em sistemas
nacionais. So em geral previstos em legislao
nacional, tendo ou no carter obrigatrio, e so
considerados parte integrante do sistema nacional, com
atribuies legalmente estabelecidas no plano da
formulao e implementao das polticas na
respectiva esfera governamental, compondo as prticas
de planejamento e de fiscalizao das aes. So
tambm conhecidos como fruns pblicos de captao
de demandas e de negociao de interesses especficos
48
dos diferentes grupos sociais e como uma forma de

ampliar a participao dos segmentos com menos
acesso ao aparelho de Estado. Nesse grupo esto
situados os Conselhos de Sade, de Assistncia Social,
de Educao, de Direitos da Criana e do Adolescente.
Dizem respeito dimenso da cidadania,
universalizao de direitos sociais e garantia ao
exerccio desses direitos, zelando pela vigncia desses
direitos, garantindo sua inscrio ou inspirao na
formulao das polticas e seu respeito na sua
execuo.
Conselhos Temticos: sem vinculao imediata a

um sistema ou legislao nacional, existem na esfera
municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo
estadual. Em geral, esto associados a grandes
movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele
municpio, por fora de alguma peculiaridade de perfil
poltico ou social, acolhem ou enfatizam o referido
tema em sua agenda. Aqui, mais do que nos outros
dois tipos, os formatos so muito variveis, embora,
em geral, tendam a seguir as caractersticas principais
dos Conselhos de Polticas, ou seja, a participao de
representaes da sociedade e a assuno de
responsabilidades pblicas. Fazem parte desse grupo
os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de
Cultura, de Esportes, de Transportes, de Patrimnio
Cultural, de Urbanismo etc.
Os conselhos responsveis pela democratizao das polticas
sociais contriburam para o resgate da dvida social, um dos
compromissos da redemocratizao. Entre elas destacamos: a da
sade (Lei Orgnica da Sade), a da Assistncia Social (Lei
Orgnica da Assistncia Social), a da proteo criana e ao
adolescente (Estatuto da Criana e do Adolescente) e, mais
recentemente, a da poltica urbana (Estatuto da Cidade). Em todas
essas polticas estava prevista a participao popular, e o modelo
49
dos conselhos originais, alguns obrigatrios, foi o adotado no

subsequente processo de criao de outros, sobre as mais variadas
temticas.
Os Conselhos de Sade e de Assistncia Social so os mais
difundidos pelo Pas. Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais do IBGE de 2001, existem Conselhos de Sade em 98%
dos municpios, de Assistncia Social em 93%, dos Direitos da
Criana e do Adolescente em 77% e da Educao em 73%. Mesmo
que em alguns casos os conselhos sejam mera formalidade, as
porcentagens indicam que houve a sua proliferao no Brasil
democrtico (AVRITZER, 2006).
Conceitualmente, os Conselhos Municipais so rgos

pblicos do Poder Executivo local; como
consequncia, suas deliberaes, que expressam as
demandas produzidas por seus integrantes, passariam
a ser a vontade do prprio Estado. So rgos pblicos
dotados de natureza peculiar, sobretudo os que tm
funo deliberativa, pois no esto sujeitos
hierarquicamente ao governo local; caso contrrio, a
ao autnoma dos representantes da sociedade civil
ficaria comprometida.
Diante desse cenrio surgiu um novo formato de interao

entre Estado e sociedade, no que se refere definio e
implementao de polticas pblicas. Setores antes excludos do
espao pblico e da possibilidade de fazer valer suas reivindicaes
passaram a reivindicar cada vez mais sua presena no mbito das
aes do Poder Pblico. Tal viabilidade se efetivou por meio do
processo de associativismo desencadeado a partir da dcada de 1980.
Todavia, apesar dos conselhos terem sido criados sob
inspirao democratizante, estudos em todo o Brasil mostram que
os conselhos enfrentam problemas para se firmarem como espaos
de efetivo dilogo entre sociedade civil e governo. Pesa contra esses
50
mecanismos inovadores principalmente a tradio centralista e

paternalista do Estado brasileiro, que por meio de arraigadas
prticas de insulamento burocrtico acaba por esvaziar de
autoridade tais espaos.
Desse ponto de vista, Azevedo e Prates (1991) estabelecem
uma distino entre dois tipos de participao:
a que no conduz efetiva partilha do poder no sentido

de viabilizar maior protagonismo dos setores sociais
envolvidos; e
a que, ao contrrio, possibilita tal protagonismo,

podendo ser restrita ou instrumental e a ampliada ou
neocorporativa.
No primeiro caso, esto as situaes em que a populao
de baixa renda, organizada em associaes de bairros ou outras,
entra em negociao com o poder estatal, visando ao atendimento
de demandas pontuais de bens coletivos. O Estado incentiva essa
organizao, estabelece uma parceria, que consiste no
fornecimento de mo de obra gratuita ou sub-remunerada pela
populao, enquanto ao Poder Pblico cabem os recursos, em geral
abaixo do necessrio. Os mutires foram muito utilizados na dcada
de 1980. Esse seria um exemplo de como essas novas instituies
podem esconder velhas prticas, no caso, a do clientelismo.
O Estado se desobriga de cumprir suas funes bsicas utilizandose perversamente da organizao popular.
No segundo caso, a par ticipao ampliada ou
neocorporativa, na qual esto includos os conselhos, faz referncia
capacidade dos grupos de interesse e de movimentos sociais de:
[...] influenciar, direta ou indiretamente, a formulao,
reestruturao ou implementao de programas e polticas
pblicas. Trata-se aqui, semelhana do que ocorre no
cenrio dos pases capitalistas centrais, de um efetivo
envolvimento direto de setores organizados da sociedade
na arena decisria do Estado. (AZEVEDO; PRATES, 1991,
p. 136).
51
Um dos efeitos da atuao dos conselhos a reivindicao

pela incluso de novos atores no processo de participao e na
demanda pela insero de novos temas na agenda pblica. Em geral,
a participao ampliada tem esse efeito de trazer baila temas at
ento ignorados pelo sistema poltico. O novo vnculo entre Estado
e sociedade, a que nos referimos no tpico O Municpio: local do
exerccio da Democracia, fica mais claro diante dessa caracterstica
dos conselhos: eles se empenham em interferir no direcionamento
das polticas pblicas e em seguida precisam pressionar o Poder
Executivo a ceder-lhes o poder de deciso, de deliberao. Ou seja,
os conselhos fazem a interface entre a democracia participativa e a
representativa.
Contudo, no sejamos ingnuos, embora a cultura
democrtica esteja avanando no Pas desde os anos de 1980 e
tenham ocorrido avanos considerveis no tocante participao,
muitas vezes a nova institucionalidade oculta velhas prticas.
No caso dos conselhos, muitas vezes seu papel o de ratificar as
decises emanadas do Poder Executivo Municipal, que coopta seus
membros fazendo-os perder os vnculos de representao com a
sociedade. Quando as entidades do Conselho Municipal so
indicadas pelo prefeito, como lembrado anteriormente, essa
possibilidade aumenta. Por essas razes, a composio dos
conselhos muito importante e precisa ser observada.
A natureza hbrida dos conselhos o aspecto que suscita
mais problemas e controvrsias. A legislao impe a paridade entre
os representantes do Estado e da sociedade, como forma de garantir
o equilbrio das decises. No entanto, a anlise do funcionamento
dos conselhos em vrias cidades revelou que na prtica, [...] tem
sido muito difcil reverter a centralidade e o protagonismo do Estado
na definio das polticas e das prioridades sociais (TATAGIBA,
2002, p. 55). A igualdade numrica no tem resultado equilbrio no
processo decisrio.
Voc pode estar se perguntando: quais seriam as razes para

isso?
52
Tatagiba (2002) analisa vrias razes para essa falta de

equilbrio: nossa cultura poltica, que valoriza o argumento tcnico
em detrimento de outros saberes; o despreparo dos conselheiros
representantes da sociedade; o descaso do Estado em relao aos
conselhos, pois constatamos o fato de ele destacar para representlo nas reunies pessoas tambm despreparadas e/ou com baixo
poder de deciso.
Ainda tomando como base esse estudo, no caso do
despreparo dos representantes da sociedade, ele se revela tanto
quanto ao grau de conhecimento sobre questes em debate como
tambm sua compreenso do papel dos conselhos no espao
pblico:
[...] para muitos representantes da sociedade civil, estar
nos conselhos uma forma de conseguir mais recursos para
suas entidades e no uma forma de construir coletivamente o que seria o interesse pblico em cada rea especfica.
(TATAGIBA, 2002, p. 58).
Alm disso, muitas vezes so frgeis os vnculos entre os

conselheiros e suas entidades.
Quanto ao governo, em geral participa dos conselhos apenas
ritualmente, sem consider-los, de fato, corresponsveis:
[...] falta de vontade poltica por parte dos governos, que
se expressa geralmente na nomeao de representantes
governamentais que no tm nenhum poder real de deciso no interior das instituies s quais pertencem; dessa
forma, as decises continuam sendo tomadas de forma
tradicional por parte dos altos escales das administraes,
sem tomar em conta as discusses que ocorrem nos Conselhos e menos ainda as suas deliberaes. (IBAM, IPEA
apud TATAGIBA, 2002, p. 64).
Ademais, no raro haver o controle do Estado sobre a

agenda temtica dos conselhos. Em vrios conselhos o regimento
53
interno concede ao presidente (secretrio municipal) ou pessoa por

ele indicada a prerrogativa de elaborar a pauta de discusses.
Voc j observou, portanto, que muitas vezes h uma
distncia entre o que determina a lei, ou a inspirao original que
presidiu a criao dos conselhos e a prtica efetiva disseminada pelo
Pas afora.
Essas dificuldades esto relacionadas com a prpria
indefinio quanto posio dos conselhos no conjunto do sistema
poltico. Como afirmamos anteriormente, eles so conceituados
como rgos pblicos do Poder Executivo Municipal, mas h
controvrsias a respeito do pertencimento ou no dos conselhos
estrutura administrativa. Os que defendem que sim pensam que
eles deveriam usufruir de toda a infraestrutura prpria das secretarias.
Outros argumentam que isso subtrairia dos conselhos qualquer
independncia e potencial crtico; assim, embora financiados por
recursos pblicos, no so governo, nem sociedade civil, mas espaos
pblicos de cooperao para a formulao de polticas.
Em relao aos recursos, alis, a situao dramtica; as
condies de funcionamento dos conselhos so extremamente
precrias na grande maioria dos municpios, o que aumenta a
possibilidade de controle por parte das prefeituras.
A despeito de todos os problemas enumerados, o estudo de
Tatagiba (2002, p. 90) conclui que os conselhos tm tido relevante
papel pedaggico, no sentido de educar para a democracia. Alm
disso, afirma:
Nesse sentido, podemos concluir que os encontros entre
Estado/sociedade nos conselhos parecem regidos por uma
lgica contraditria, marcada pela correlao entre o peso
relativo dos traos autoritrios das instituies estatais brasileiras e o peso relativo do recente adensamento da sociedade civil, atravs da criao de novos espaos de negociao e representao polticas.
Ainda a respeito das deficincias encontradas, um aspecto

crucial a deliberao. Na verdade, se os conselhos forem apenas
54
consultivos, eles tm pouco poder efetivo; o poder deliberativo

representa de fato a radicalizao da partilha do poder, em relao
qual o Poder Executivo em geral oferece grande resistncia. Mas
pelo menos at a data da pesquisa que deu suporte ao texto citado,
os conselhos pareciam estar mais capacitados a impedir o estado
de transgredir do que a induzi-lo a agir. De qualquer forma, h
situaes em que sequer a funo de fiscalizar o Estado os conselhos
conseguem exercer, como no caso mencionado na introduo do
estudo, de omisso praticamente generalizada.
Relao entre Conselhos Gestores e Cmara de Vereadores

No mbito das relaes entre a Cmara Municipal e os
Conselhos Gestores, a tenso gerada, via de regra, refere-se ao fato
de os vereadores se sentirem autorizados pelo voto popular e
tenderem a no considerar a representao dos conselhos como
igualmente vlida de um lado; e de outro, a temerem as crticas que
os lderes dos conselhos poderiam lhes dirigir. Os conselheiros, por
sua vez, no raro baseados na sua militncia em movimentos
sociais, tendem a desqualificar a representao eleitoral como
menos orgnica ou baseada em clculos oportunistas etc.
Qualquer afirmao mais conclusiva sobre esse tema teria de estar
apoiada em pesquisa emprica nos municpios, sendo as
observaes anteriores retiradas da experincia e no de
procedimentos cientficos.
Para finalizar, importante destacarmos que a criao de
espaos pblicos de arranjos participativos para a realizao de
debate democrtico e de tomada de decises pode tanto
potencializar a representao e a participao a qual incorpora
uma nova dinmica, mais plural, aberta, ancorada no dilogo bem
fundado como pode bloquear essa possibilidade, considerando
os diversos constrangimentos que dificultam o funcionamento desses
espaos pblicos. Corroborando com essa perspectiva, Silva et al
(2009, p. 99) argumentam que
55
[...] a participao democrtica na gesto da coisa pblica consiste em muito mais do que a simples presena de
membros da sociedade civil e/ou do poder pblico nos espaos pblicos institucionalizados por meio dos conselhos.
Para que esses espaos sejam efetivos em suas possibilidades inovadoras e oxigenadoras da gesto pblica preciso
que os conselheiros tenham capacidade e possibilidades
de interveno, de mobilizao e dinamizao da ao
conselhista tanto nas reunies, como nas mais variadas
situaes. Em tempos de consolidao e de construo de
prticas democrticas, a participao social mais do que
relevante. Concentra-se tanto na disseminao de valores
e prticas tpicas da normatividade democrtica na sociedade civil como na introduo de mecanismos e instituies na gesto pblica que propiciem insero dos atores
sociais nesses novos espaos pblicos, na partilha de poder, na formulao e fiscalizao das polticas pblicas.
Complementando......
Amplie seu conhecimento sobre nossa discusso at aqui fazendo as
leituras sugeridas a seguir:
Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil

ps-1988 de Celina Souza. Este artigo discute o federalismo brasileiro
relacionando-o com as disposies constitucionais; aps breve
retrospectiva histrica, focaliza a Constituio de 1988.
Ministrio Pblico e poltica no Brasil de Rogrio Bastos Arantes.

Esta obra debate a judicializao e representa o que foi chamado ao
longo do livro de viso negativa; e ainda: A democracia e os trs
poderes de Luis Werneck Vianna (Org.) por sua vez, apresenta o
debate sobre a viso positiva da judicializao poltica.
A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular de Maria

Vitria de Mesquita Benevindes.
56
Resumindo
Nesta primeira Unidade fizemos uma breve retrospectiva do processo de redemocratizao no Brasil, tomando
como marco a Constituio de 1988, que criou instrumentos
para a consolidao da Democracia no Pas e atribuiu aos
municpios um papel indito na Federao. O exerccio da
Democracia fica comprometido, no entanto, pelo descrdito dos cidados em relao poltica e em particular ao Poder Legislativo, o que traz como uma de suas consequncias
a judicializao da poltica. O fortalecimento da Democracia
no Brasil exige a reabilitao da atividade poltica aos olhos
da populao e a combinao do sistema representativo com
os mecanismos de Democracia Participativa. A Constituio
criou vrios deles, dos quais destacamos o papel fundamental dos Conselhos Municipais, amplamente difundidos no
Pas e que constituem um importante elo entre Estado e
sociedade no mbito municipal.
57
Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem a seguir:
1. Sabe-se que os municpios menores dependem mais do FPM por

terem populaes menores e, assim, menor arrecadao. Procure a informao sobre o tamanho da populao de sua cidade e a
proporo de contribuio representada pelo FPM na receita do
municpio. Em geral, voc obtm tais informaes no site da prefeitura. Compartilhe-as com seus colegas no Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem (AVEA) e descreva qual a principal fonte
de recursos da prefeitura.
2. Procure informaes a respeito do Ministrio Pblico de sua cidade. Caso no exista Ministrio Pblico onde voc mora, procureas informaes no Ministrio Pblico do municpio que tem a atribuio de zelar pela garantia de direitos e normas democrticas
de sua cidade. Feito isso, responda:
a) Quantos processos esto em andamento no Ministrio
Pblico?
b) Esses processos vm aumentando ou diminuindo nos
ltimos cinco anos?
c) Predominam aes individuais ou coletivas?
58
3. Com base nas reflexes apresentadas nesta Unidade, na bibliografia sugerida e nos conceitos apresentados (accountability, freios e contrapesos, representao por afinidade etc.), reconstitua
a histria de seu municpio desde 1988 e responda s seguintes
perguntas:
a) Houve avano no sentido de adoo de mecanismos de
participao da sociedade nos processos decisrios?
b) possvel afirmar que os conselhos municipais so representativos?
c) Como so as relaes desses conselhos com o Poder
Executivo Municipal? Em que medida voc pode afirmar que eles tm autonomia?
59

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Compreender o papel fundamental do municpio na Federao

Entender como a participao poltica dos cidados crucial na

Verificar que os novos instrumentos criados em 1988 permitem

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

Em uma cidade da regio Sudeste, com cerca de 500 mil

O que chamou a ateno nessa histria que as pessoas da

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

Mas a iniciativa de ao foi da Polcia Federal, sem a mobilizao

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

O MUNICPIO: LOCAL DO EXERCCIO

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

legitimao para o projeto militar e, de outro lado, a nsia da

Um dos maiores polticos

A Constituio de 1988, apelidada

deputado federal, funo que exerceu durante

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os

Por tanto, rompendo com uma

B_UlissesGuimaraes.htm>. Acesso em: 2 ago. 2010.

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

tempo, instituiu nova repartio tributria, que acarretou ganhos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

Vereadores do que autoridades mais

sujeitar o poder ao exerccio das sanes;

obrigar que esse poder seja exercido

forar que os atos dos governantes

resposta dos governos, isto , a obrigao dos

Alm disso, os cidados se

Melo (1996) analisa a confluncia de fatores que levaram

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

descentralizantes. Por ironia da histria, houve

Thomas Hobbes (1588-1679)

Filsofo ingls que em sua obra Leviat

O tempo revelou, no entanto, alguns

questionamentos, dentre os quais podemos destacar o seu

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

Tal crtica justificada mais nos casos de emancipao de

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

Dessa forma, a Carta Magna de 1988 ampliou a sua

Imposto de Renda (IR) e

Alm dessas transferncias constitucionais, os governos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa

passaram a contar com recursos financeiros como nunca havia

Voc pode estar se perguntando: como a questo das finanas

A questo das finanas pblicas locais incide de vrias

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

De forma sinttica podemos dizer que a descentralizao

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Gesto Democrtica e Participativa