PARTICIPACIN CIUDADANA: ESTADO DE LA CUESTIN

(*) Elizalde Coacalla Vargas

SUMARIO: 1.Evolucin de participacin ciudadana. 2. Estado de la cuestin. 3. Reflexiones finales.
RESUMEN:
Participacin ciudadana es formar parte y tomar parte de un grupo, de una comunidad o de un pas de manera
activa y responsable. Participacin ciudadana significa tambin: ejercer en la prctica los deberes y derechos polticos,
intervenir en los asuntos pblicos y tomar decisiones Al mismo tiempo, en el Per no se puede hablar de participacin
ciudadana sin hablar de la descentralizacin. Participacin ciudadana, trata de un amplio mbito de desenvolvimiento
el mismo que, es materia de muchos debates, en el presente artculo se presenta bsicamente cmo, las experiencias han
permitido mejorar la participacin y como su evolucin permite tener ms alcances para fortalecer la democracia, en la
medida que se presenta una evolucin de la regulacin de las leyes como mecanismo, para fortalecer la participacin,
ciertamente tengo que indicar que el Estado de la cuestin, se presenta como base fundamental de la teora de que se
tiene, sin embargo el alcance de las reflexiones finales permitirn ver como se puede integrar an mejor a los
ciudadanos, producto de la practica de valores y el bienestar comn.
ABSTRACT:
Citizen participation is "part and take part" of a group, a community or a country actively and responsibly. Citizen
participation also means: in practice exercise political rights and duties, participate in public affairs and make decisions
at the same time in Peru can not speak for citizen participation without speaking of decentralization. Citizen
participation is a broad field of development, the same is a matter of much debate, the present paper presents basically
how the experiences have improved participation and its evolution allows more scope for strengthening democracy in
presented as an evolution of the regulation of laws as a mechanism to strengthen participation, I have certainly noted
that the state of the question, is presented as the foundation of the theory that you have, however the scope of final
reflections to see how you can integrate citizens better yet, due to the practice of values and the common good.
1.

Evolucin de participacin ciudadana

Participacin ciudadana es un concepto determinado por cuestiones histricamente vividas por los acontecimientos
en las diferentes sociedades, pero tambin se ve afectado por diferentes corrientes de pensamiento.
En los ltimos siete quinquenios, se ha afianzado el proceso de democratizacin en la mayor parte del mundo. Si
bien algunos pases an siguen en el proceso de la transicin o apenas estn aprendiendo a vivir bajo el nuevo rgimen,
otras naciones ya se han tropezado con ciertos lmites y con los retos que la democracia representativa conlleva. Al
mismo tiempo, las sociedades, y de manera paralela, la democracia estn en constante evolucin, lo cual implica una
continua redefinicin de las necesidades y demandas de los ciudadanos. Entre ms exigente sea la ciudadana, ms
amplias sern sus expectativas y demandas respecto de la democracia. Si antes la sociedad slo exiga que su voto
contara, ahora se demandan bienes asociados con la llamada democracia sustantiva, tales como el bienestar social y
una mayor influencia en la definicin de las polticas pblicas.
El Per, no ha sido indiferente a este fenmeno social, en la medida que en las ultimas tres dcadas, ha iniciado un
proceso complejo de descentralizacin, lo que constituye hoy en da uno de los principales retos para el pas, dado que
supone una adaptabilidad por parte del Estado, y en este marco la adecuacin del sector pblico a nuevas formas de
hacer gobierno. Entre los componentes priorizados en la nueva normatividad nacional (Ley de bases de la
descentralizacin (27783), Ley orgnica de gobiernos regionales (27867), Ley orgnica de municipalidades (27972),
Ley de participacin y control ciudadana (26300), Ley del marco de presupuesto participativo (28056) y la ley de
transparencia y acceso a la informacin (27806)), estn la concertacin y la participacin ciudadana en la toma de
decisiones, y la institucionalizacin de instrumentos como el planeamiento estratgico y el presupuesto participativo. 1 Si
bien existen algunas experiencias que se inician desde los aos ochenta en el Per, la etapa en la que cobran mayor
fuerza es a partir de mediados de los noventas. Los actores locales que estuvieron involucrados en estos procesos
adquirieron una experiencia valiosa, sin embargo no lograron iniciar procesos de articulacin, mantenindose como
experiencias aisladas. Un componente de participacin Ciudadana, importante, son los procesos de presupuestos
participativos, primero tuvieron espacios locales municipales, bsicamente distritales. Este instrumento ha permitido la
toma de decisiones por parte de la poblacin sobre el gasto pblico, sin embargo no siempre ha estado asociado a un
1(*) Socilogo, Investigador Social, docente de la Universidad Andina Nstor Cceres Velsquez,

Facultad de Ciencias Jurdicas y

Polticas de la Carrera Acadmico Profesional de Derecho. CHIRINOS, Luis. La Estructura de oportunidades de la Participacin
Ciudadana en los Gobiernos Locales. Asociacin de Comunicadores Sociales Calandria. Lima Per. 2003

Plan de desarrollo de la localidad. Durante el 2002, el Estado Peruano acuerda con la sociedad civil representada por las
Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLCP, creadas durante el gobierno de transicin), que se inicie
un proceso de planificacin concertada y presupuesto participativo a nivel departamental, a modo de contribuir a un
trnsito ordenado hacia los gobiernos regionales. Las MCLCP y el Ministerio de Economa y Finanzas convocaron a la
formulacin de Planes y Presupuestos Participativos a nivel nacional. A principios del ao 2003 se instalan los
Gobiernos Regionales en todo el territorio nacional y las nuevas gestiones Municipales elegidas democrticamente en
noviembre del 2002. Se aprueba una nueva legislacin que brinda un marco para la participacin ciudadana en la
planificacin del desarrollo regional y local e institucionaliza el mecanismo del presupuesto participativo. En la
actualidad se realiza reuniones a todo nivel requerido.
2.

Estado de la cuestin.

Democracia, es un termino que regularmente se ha asociado a las acciones de participacin ciudadana. Empero,
cobra importancia cuando, a pesar de contar con un sistema democrtico, las sociedades de los pases no se sienten
satisfechas con las consecuencias negativas que la democracia poda presentar, lo que provoca una insatisfaccin y
desilusin del sistema de gobierno, en el que se vive. Escobar, menciona que una de las causas son: el incumplimiento
por parte del gobierno de los principios de igualdad y libertad; el desprestigio de la clase poltica causada por la
imposicin de intereses personales o de grupo; el aumento de congresos desvinculados de la ciudadana que los eligi;
la existencia de grupos oligrquicos; la falta de representatividad de los partidos polticos; el dominio total de la vida
poltica por parte de partidos polticos cerrados y que no practican la democracia interna; el predominio de la poltica
mercadotcnica y un Estado debilitado ante los efectos de la globalizacin. 2
Si bien es cierto existe un creciente descontento resultante de esta crisis, se introdujo a la sociedad el concepto de
democracia ampliada o democracia de ciudadana, el cual no slo implica la participacin de la sociedad a travs del
voto, sino que introduce otros derechos y una nueva relacin entre los ciudadanos y el gobierno. En este sentido, todos
debemos estar de acuerdo con Kofi Annan 3, al mencionar, la democratizacin verdadera es algo ms que las
elecciones, lo que quiere decir que las elecciones por si mismas no son garanta para tener una democracia que permita
tener una aceptable percepcin por la poblacin, sino que son parte de un proceso ms amplio, donde la poblacin en
suma decidan intervenir. Motivo por el cual es que, a travs de su Comisin de Derechos Humanos, public su lista de
derechos democrticos, entre los cuales est el derecho al voto, pero tambin el derecho a recibir y difundir
informacin, el derecho a la participacin poltica, y el derecho a tener un gobierno transparente, entre otros 4.
Por lo mencionado, en lneas anteriores, es innegable la importancia que tiene para cualquier pas democrtico
contar con mecanismos de participacin ciudadana. No obstante, queda sin resolverse la discusin acerca de los
lmites del significado de participacin. El debate es muy parecido al que se da con el concepto de democracia. Se
puede hablar de participacin ciudadana en los pases donde la sociedad slo participa a travs del voto? Los
acadmicos tambin parecen haber alcanzado un consenso sobre este tema. Joseph Stiglitz, por ejemplo, afirma que
los procesos de participacin deben comprender tambin el dilogo abierto y el amplio compromiso activo y ello
requiere que los individuos tengan voz en las decisiones que les afectan 5 Pero, para implementar la democracia
directa es importante proponer que se cumpla con las expectativas de la sociedad y que, adems de asegurar el
sufragio, as permitir la participacin de los ciudadanos en las decisiones polticas del Estado. En nuestro Per, el
proceso de sufragio se brinda de la manera ms transparente, pese a la irresponsabilidad de algunos candidatos,
donde mencionan la existencia de un fraude electoral por parte de los servidores de la oficina nacional de procesos
electorales, para esta oracin tengo que indicar que tcnicamente es imposible hacer un fraude debido a todos loas
procedimientos que se ejecutan. Ahora tenemos que, entender que la definicin de democracia,6 Sin embargo, son
muchas las causas por las que, en la actualidad, este tipo de democracia no podra desarrollarse, entre ellas vale la
pena mencionar que los estados modernos son muy grandes y cuentan con un gran nmero de ciudadanos, lo cual
dificultara la constante consulta; que es prcticamente imposible que todos los ciudadanos participen en todas las

2ESCOBAR, Ivn.

El sistema representativo y la democracia semidirecta en Hugo Concha Cant, coord., Sistema representativo y
democracia semidirecta, UNAM, Mxico, 2002.

3 KOFI ATTA, Annan (nacio. Kumasi, Ghana, 8 de abril de 1938) fue el sptimo Secretario General de las Naciones Unidas, cargo que
ocup entre 1997 y 2006, y fue galardonado, junto a la ONU, con el Premio Nobel de la Paz de 2001

4 ANNAN, Kofi.

en Informe sobre la democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2004.

5 STIGLITZ, Joseph.

El papel de la participacin en el desarrollo Desarrollo Humano e Institucional en Amrica Latina (DHIAL),

2009.

Es una forma de gobierno en la cual el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder en MERINO, Mauricio.
La participacin ciudadana en la democracia, Cuadernos de divulgacin de la cultura democrtica, IFE, Mxico, 1995.

consultas; que en la democracia directa desaparecen los responsables de las consecuencias de una mala decisin; y
que an en nuestros das, los ciudadanos son fcilmente manipulables. En este contexto es necesario tomar en
cuenta que se trata de procesos que se van construyendo en base a los errores y aciertos, y suponen un aprendizaje
constante. Estos procesos que dependen de la complejidad social, cultural, econmica y poltica del espacio local
donde se desarrollen las dinmicas, dependen del tipo de actores que participen y de los intereses que se ponen en
juego a la hora de tomar decisiones. Consideramos que la participacin, constituye un instrumento que contribuye
a la construccin de ciudadana y a fortalecer la democracia. Bien orientado evita la generacin de cuotas de poder
y la concentracin del mismo, ampliando los niveles de toma de decisiones y generando una prctica (tanto en las
instituciones del Estado como en la poblacin) de transparencia en el manejo presupuestario. Finalmente
contribuye a ejercitar a la poblacin en sus derechos y deberes como ciudadanos y a participar en la toma de
decisiones de asuntos que influyen en su calidad de vida.7
Estas experiencias, nos permiten combinar la base de la democracia representativa con algunos mecanismos de
participacin ciudadana, como: en la informacin (audiencia pblica y solicitud de informacin a entidades pblicas);
en la consulta (cabildo abierto y consultas populares) y en la toma de decisiones (mesas de concertacin y comit de
gestin). Si bien actualmente hay una gran cantidad de pases que ya cuentan en su legislacin con estas figuras, an
est en debate si los resultados son los esperados. Es por esto que persiste la interrogante de qu tanta participacin
ciudadana es deseable para el mejor funcionamiento de las democracias.
En suma si, los niveles de participacin, clasifican los distintos tipos con base en el grado de intervencin de la
ciudadana en los asuntos pblicos; lo cual puede ir desde una separacin total entre el gobierno y la sociedad, hasta una
correspondencia total entre estos dos actores. Entre ambos niveles, vale la pena mencionar, las siguientes
presuposiciones en la participacin:
a)

En la informacin, la cual implica la posibilidad de acceder permanentemente a informacin sobre los asuntos
pblicos, esto con la intencin de contar con una ciudadana informada y con herramientas para evaluar el
trabajo del gobierno.

b) En la consulta, que hace referencia a los mecanismos con los que cuenta la ciudadana para hacer llegar al
gobierno sus opiniones acerca de las decisiones que se han tomado. Cabe sealar que el gobierno no est
obligado a cambiar su actuacin con base en estas opiniones, pero este tipo de relaciones sociedad-gobierno
legitiman las acciones de ste ltimo.
c)

En la decisin, la cual implica que la sociedad cuente con herramientas para participar en las decisiones que se
tomen respecto de asuntos pblicos y que su opinin pueda definir el sentido de las medidas tomadas. Es en
este nivel donde se pueden implementar las figuras de democracia directa como el plebiscito y el referndum.

d) En el control, este nivel se refiere a la posibilidad de los ciudadanos de llevar a cabo algn tipo de
fiscalizacin y evaluacin del trabajo gubernamental. Esto con el fin de verificar que lo decidido de manera
conjunta por el gobierno y la sociedad se haya llevado a cabo. En este caso, mecanismos como la revocacin
de mandato y la rendicin de cuentas pueden ser de gran utilidad.
e)

En la ejecucin, en este nivel se puede decir que se da el esplendor de la participacin, pues implica la
combinacin de los anteriores niveles, adems de un alto nivel de coordinacin y corresponsabilidad entre el
gobierno y la ciudadana.

Es necesario hacer hincapi en revalorar la importancia del uso de la transparencia, al acceso de la informacin y
la rendicin de cuentas, ya que, la eficiencia de la participacin ciudadana depende en gran parte de la informacin que
puedan obtener los ciudadanos. Es decir, de nada sirve que la poblacin cuente con mecanismos de participacin para
resolver alguna problemtica social, si carece de la informacin necesaria para tomar una decisin racional. Adems al
hacer pblica informacin gubernamental, los ciudadanos adems de obtener instrumentos para evaluar el trabajo de sus
representantes, logran comprometer a sus representantes a ser ms responsables y eficaces.
Es importante hacer la aclaracin de que no es lo mismo el derecho a la informacin que el derecho de acceso a la
informacin pblica. El primero puede definirse, con base en la Declaracin de los Derechos Humanos, como la
garanta de toda persona de atraerse informacin, a informar y a ser informada. El derecho a atraerse informacin
implica la posibilidad de acceder a documentos pblicos y tener la opcin de decidir de entre diversas, la fuente de
informacin que se prefiera; el derecho a informar hace referencia a la libertad de expresin y de imprenta y el derecho
a ser informado implica tener libre acceso a informacin completa, objetiva y adecuada. Por su parte, el derecho de

7 LLONA, Mariana y SORIA, Laura. La Participacin en la gestin del desarrollo local. Centro de Estudios y Promocin del
Desarrollo. DESCO, Lima Per, 2003.

acceso a la informacin puede definirse como la prerrogativa de las personas para acceder a datos, registros y todo tipo
de informaciones en poder de entidades pblicas y empresas privadas que ejercen gasto pblico.
3.

Reflexiones finales.

Como queda dicho, la participacin es la base fundamental de una democracia responsable y generadora de seguridad
entre los que la practican, producto de esto nos cobijamos en la concepcin que, el ser humano como una entidad
compleja, y contradictoria, sobre todo como un ser pluridimensional, ya que es un ser en s mismo, un ser en relacin
con los otros seres humanos, un ser corpreo, espiritual, emocional, intelectual, cultural e histrico, libre, trascendente,
y un ser en proyecto, que se construye y transforma el mundo en que vive, un ser capaz de perfeccionarse, es un ser
creativo y optimista para formarse una vida digna y humana. Es un ser capaz de mejorar cada da con la ayuda de los
dems.8 Desde este enfoque el desarrollo humano reside en apuntar el logro de las aspiraciones humanas
fundamentales, en colocar a los seres humanos en el centro de los procesos de desarrollo. Donde se promueve la
participacin ciudadana y avizorar sociedades no excluyentes, capaces de asegurar, adems, los recursos para la vida de
las generaciones futuras.9 Para lo cual necesitamos, reconocer que participacin ciudadana, promueve ser abordada a
partir de dos fines principales que las instituciones estatales, destacan la primera finalidad es de satisfacer las
necesidades de la poblacin a la que se denomina funcin de administracin y la segunda es la de representar los
intereses, prioridades e identidades de la ciudadana, por lo que se denomina funcin de gobierno.
Entendiendo la participacin, como la capacidad jurdica y poltica de la ciudadana de intervenir individual y
colectivamente, directamente a travs de sus representantes, legtimos y a travs de diferentes modalidades en los
diversos procesos de gestin de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida material,
social, poltica, econmica y cultural de la poblacin. Sobre esta base, se conceptualiza a la Participacin Ciudadana,
bajo una doble acepcin: Como un derecho por que todos los ciudadanos tiene la posibilidad, reconocida en la
Constitucin Poltica del Per, de Opinar sobre asuntos de un inters colectivo y de participar en la toma de decisiones.
Y como una responsabilidad por que toda persona debe participar en la deliberacin y en la toma de decisiones sobre
temas de inters colectivo, promoviendo de esta manera, el bien comn. 10 A partir de esta concepcin me permito
concluir de manera reflexiva que las nociones de participacin en el discurso pblico deben clasificarse dentro de tres
grandes reas temticas.
Primero, sealar que la participacin ciudadana apunte a la democratizacin del Estado y del sistema poltico. En este
sentido se busca el restablecimiento del estado de derecho, reformar la institucionalidad poltica, y consolidar las
libertades pblicas, particularmente la libertad de expresin.
Segundo, la participacin se debe considerar como un elemento de la descentralizacin, con la efectiva transferencia de
competencias, atribuciones o capacidades de decisin sobre diferentes materias, as como de los recursos para hacer
realidad dichas decisiones y responsabilidades.
Tercero, la participacin se debe relacionar con el mejoramiento de las polticas sociales y la superacin de la pobreza,
para lo cual se debe promover las siguientes acciones que:
-

Permitan, focalizar mejor los recursos destinados a la inversin social y no objetivos de carcter asistencial,
que lo nico que promueven es la apata de la ciudadana pese a sus justificaciones que presentan las
autoridades de turno.

Facilitar la adecuacin de la una poltica homognea del sector pblico a la demanda de la ciudadana. Ya
que la participacin es pensada como un medio que geomtricamente multiplica las capacidades del sector
pblico y facilita su llegada a las realidades locales y sectoriales diversas.

Se debe, promover el autodesarrollo de las personas y, en esta medida, puede tambin ser entendida como
una finalidad que se debe alcanzar, como un valor. Desde esta ptica, la participacin es vista como proceso
de aprendizaje, como proceso educativo. Ya que en la actualidad los ciudadanos lejos de seguir los
principios, que les ha motivado a participar en el desarrollo de la sociedad peruana, los ciudadanos solo
piensan con el estomago y el bolsillo (lo que significa que solo necesitan satisfacer sus necesidades

8 ESCOBAR, Alejandro.

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas Universidad Austral de Chile, 2002

9 VILA, Roco. Responsabilidad tica ante la poltica por la Democracia. CEAS Lima Per, 2003
10 GONZALES, Esperanza Manual sobre Participacin y Organizacin para la Gestin Local. Editorial Nueva Gente. Cali
Colombia, 1995.

personales y no del bien comn), esto no permite una intervencin activa y organizada de la sociedad civil y
de la ciudadana en general en los procesos de desarrollo, en conjunto con sus autoridades publicas mediante
el ejercicio democrtico.
-

Hacer posible consensuar definiciones de polticas a travs de instancias de dilogo, como en el caso del
mbito laboral, y de los foros de desarrollo productivo. Para que todos tengan acceso, s i bien es cierto se
define legalmente el ejercicio de la ciudadana por mayora de edad 11 (18 aos), hoy el concepto de
ciudadana y participacin la trasciende y la instala en la dimensin de ser humano. Es decir no es la mayora
de edad la que permite el ejercicio de la ciudadana, sino que la condicin de persona y sta desde el mismo
momento de su nacimiento e incluso desde su concepcin, tambin cuando tienen identidad, deciden y
actan en funcin de su voluntad y sus intereses. 12 Con este planteamiento coincide esta autora Tania
Palencia al afirmar que la participacin ciudadana no slo ocurre, como un acontecimiento de la cultura, sino
tambin pueda expresarse como un proceso de ejercicio del poder.13

Finalmente, teniendo una adecuada, percepcin hay que sealar que participacin ciudadana es un medio que,
permite ampliar las capacidades de accin del aparato pblico del Estado; por otra parte la incidencia de la ciudadana
en la toma de decisiones, es vista como un factor de modernizacin de la administracin pblica haciendo que la
relacin ciudadana - Estado sea una relacin de derechos siempre reinvindicativos y crticos, as mismo como elemento
principal se tiene a la descentralizacin que esta dirigido hacia la transferencia de competencias hacia el nivel regional y
local.
BIBLIOGRAFA
-

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y ciudadanos
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cultura democrtica, IFE, Mxico.
ORTIZ, Santiago. (1998) Participacin Ciudadana, Anlisis propuestas para la Reforma del Estado.
PALENCIA, Tania (2008) La Participacin Ciudadana. Anlisis propuestas para la Reforma del Estado
Desarrollo Humano e Institucional en Amrica Latina (DHIAL)
STIGLITZ, Joseph. (2009) El papel de la participacin en el desarrollo Desarrollo Humano e Institucional en
Amrica Latina (DHIAL).

11 Hay que sealar que ciudadana te brinda un concepto, para ejercer bsicamente el derecho a sufragio, empero la ley ha regulado
tambin la participacin de aquellas personas que gozan de la capacidad civil, lo cual se adquiere tambin con el matrimonio

12 ORTIZ, Santiago. Participacin Ciudadana, Anlisis propuestas para la Reforma del Estado. 1998
13 PALENCIA, Tania. La Participacin Ciudadana. Anlisis propuestas para la Reforma del Estado. 2008