Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
CONTENIDO
SUMARIO ..................................................................................................................................................... 4
1. FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ................................................................................. 5
1.1. LA SEPARACIN DE PODERES .......................................................................................................................... 7
2. LA ADMINISTRACIN Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO .............................................................................. 9
2.1. FUNCIN EJECUTIVA ................................................................................................................................... 10
2.2. FUNCIN LEGISLATIVA ................................................................................................................................. 10
2.3. FUNCIN JURISDICCIONAL ............................................................................................................................ 10
2.4. FUNCIN ADMINISTRATIVA .......................................................................................................................... 11
2.4.1. Titularidad de la funcin administrativa ....................................................................................... 11
2.4.2. Lmites de la funcin administrativa ............................................................................................. 12
2.4.2.1. Principio de legalidad ............................................................................................................................. 12
2.4.2.2. Control administrativo ........................................................................................................................... 12
5.3. LOS RETOS DEL ESTADO PERUANO PARA ASEGURAR EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN .............................. 50
2
Sumario
En este mdulo revisaremos los fundamentos de la Administracin Pblica, su
origen en base a la teora de la separacin de poderes, su relacin con el Estado
de derecho, sus principales caractersticas y los principios que la rigen.
Adems, expondremos los principales enfoques que delimitan un acercamiento a la
definicin de Administracin Pblica en la actualidad.
Seguidamente, abordaremos la organizacin administrativa en el Per, las clases
de administraciones y sus principales caractersticas en base a la regulacin
establecida por la Constitucin, por las leyes especiales y por el Tribunal
Constitucional Peruano.
Finalmente, explicaremos el contenido y los lmites de lo que se ha reconocido en
el Estado peruano, al igual que en otros pases, como el derecho fundamental a la
buena administracin.
1. Fundamentos de la Administracin
Pblica
La Administracin Pblica, tal como la conocemos hoy, nace del principio de
separacin de poderes con sus distintas funciones. No se podra hablar de la
existencia de la Administracin Pblica durante el absolutismo.
Ahora bien, la razn de la administracin se basa en la satisfaccin de las
necesidades de un grupo determinado. En un primer momento tal administracin
era el servicio ofrecido por los oficiales a la comunidad; luego, desde la ptica del
derecho pblico, pas a ser un servicio ofrecido por el Estado a la sociedad
mediante el cumplimiento de normas o ejecucin de servicios pblicos, procurando
de esta manera el inters general.
La Administracin Pblica es consecuencia de la conjuncin de tres ideas (ABRUA,
2011, p. 45):
5
Teniendo en cuenta que una vez producidas las leyes, estas requeran de una
ejecucin, LOCKE estableci la separacin entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo.
Posteriormente, durante el siglo XVIII, el barn MONTESQUIEU, en su ensayo Del
espritu de las leyes, seal (HAKANSSON, 2008, pp. 13-18):
Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los
asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del
derecho civil.
Por el poder legislativo, el prncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para
siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de
la paz, enva o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el
tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a este poder
judicial, y al otro, simplemente, poder ejecutivo del Estado.
Funcin ejecutiva.
Funcin legislativa.
Funcin jurisdiccional.
10
La funcin administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realizacin de los
cometidos estatales en cuanto requieren ejecucin prctica, mediante actos jurdicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condicin, y operaciones materiales.
La funcin administrativa concreta los fines del poder a travs de los reglamentos,
actos administrativos, actos de la administracin interna, y contratos de la
Administracin Pblica. Segn Alza (2012) se traduce en el Conjunto de
decisiones y operaciones mediante las cuales se procura la satisfaccin de las
necesidades colectivas, utilizando recursos pblicos, desarrollando acciones
destinadas a la comunidad y, produciendo bienes y servicios dentro de las
orientaciones generales trazadas por las polticas pblicas y las normas legales.
2.4.1. Titularidad de la funcin administrativa
Como hemos expuesto, la Administracin Pblica es asociada desde sus orgenes al
Poder Ejecutivo, en la medida en que su actuacin se encuentra supeditada al
principio de legalidad, el mismo que tiene como finalidad establecer los parmetros
adecuados para la ejecucin correcta de ley.
La Administracin Pblica se encuentra presente en todo el Estado; si bien
principalmente se circunscribe al Poder Ejecutivo, no es exclusiva de este poder;
11
pues tanto el Poder Legislativo, Judicial, como otros rganos del Estado ejercen
una determinada funcin administrativa.
En tal sentido, teniendo en cuenta un concepto de funcin administrativa en
sentido amplio, es decir, visto como aquella actividad estatal encargada de la
administracin de los asuntos pblicos cuya finalidad es la de servir a los intereses
generales, resulta adecuado afirmar que la titularidad de la funcin administrativa
es ejercida por la Administracin Pblica.
2.4.2. Lmites de la funcin administrativa
Al ser una manifestacin de poder, la funcin administrativa no puede ser ejercida
de manera arbitraria, ms bien se encuentra sometida a una serie de parmetros
que supervisan una actuacin
adecuada de la misma.
Seala el profesor ABRUA (2010) que
los lmites de la funcin administrativa
son el principio de legalidad y el
control administrativo.
2.4.2.1. Principio de legalidad
La Administracin Pblica se encuentra
sometida al ordenamiento jurdico, y
en especial, a la Ley; esta ltima es la
que determina los alcances de lo que
la administracin puede hacer, es
decir, su competencia es solo lo
facultado expresamente.
2.4.2.2. Control administrativo
El control administrativo es ejercido
por el Parlamento (a travs de
diferentes mecanismos de control
12
13
La palabra administracin se forma del prefijo ad- hacia y ministrare servir o cuidar.
Este trmino fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la funcin de
prestar un servicio a otras personas.
14
Desde el punto de vista jurdico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p.12) seala:
La Administracin Pblica es la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico (sic).
16
La Administracin Pblica es una nocin que se identifica usualmente con el Poder Ejecutivo;
sin embargo, hoy debe ser considerada como una organizacin instrumental, que acta siempre
ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se vincula con otros
sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los daos que causa y que es
justiciable ante los tribunales.
La Administracin Pblica es una organizacin del poder pblico que acta con potestad
administrativa.
En este sentido, GARRIDO FALLA, seala que el concepto de la Administracin Pblica debe ser vista desde un
punto de vista objetivo como una actividad desplegada por el Poder Ejecutivo y desde un punto subjetivo
como el sujeto de la actividad administrativa, visto como un complejo orgnico integrado en el Poder
Ejecutivo (1966, pp. 34-35).
17
Complejidad en su
estructura: La Administracin
Pblica est conformada por
un sinnmero de
administraciones diferenciadas
dentro de la misma.
Multiplicidad de tareas: La
Administracin Pblica, al estar
conformada por diferentes
tipos de administraciones, lleva
consigo una variedad de tareas que debe realizar con el fin de garantizar el
inters pblico.
18
Actividad
prestacional: Mediante
esta actividad, la
Administracin Pblica
supervisa el manejo de
los servicios pblicos
(servicios cuya
prestacin no debe ser
necesariamente ejecutada por la administracin, pero si regulada y
supervisada debido a que los mismos son de inters pblico o inters
comn).
19
20
Esta actividad est regida por ciertos principios los cuales se encuentran
recogidos por ejemplo, en la Ley del Procedimiento Administrativo General y
que tienen como finalidad proteger al particular de posibles actos
arbitrarios. Asimismo, las decisiones que se tome en ejercicio de esta
actividad pueden ser revisadas por el Poder Judicial a travs del proceso
contencioso administrativo.
Principio de descentralizacin y
desconcentracin: La descentralizacin y la
desconcentracin son dos fenmenos que buscan
facilitar la realizacin de algunas actividades, de
modo que permitan que estos no se hagan en un
solo lugar o por un nico grupo humano
Segn ARCARONS (1994, p. 46):
23
4. La Administracin Pblica en el
Estado democrtico
La Administracin Pblica en un Estado democrtico implica que su actuacin debe
desarrollarse respetando los parmetros establecidos en la Constitucin Poltica,
mxima norma jurdica de todo ordenamiento jurdico.
Los parmetros bajos los cuales debe desempearse toda Administracin Pblica
son los siguientes:
Artculo 80. Adems son facultades exclusivas del presidente: () 6. Decretar la inversin de los caudales
destinados por el Congreso a los diversos ramos de la Administracin Pblica ().
6
Constitucin de 1834. Art. 87. Los negocios de la Administracin Pblica se despachan por los ministros
de estado, cuyo nmero designe la ley.
Constitucin de 1839. Art. 89. Habr a lo ms cuatro ministros de Estado para el despacho de los
negocios de la Administracin Pblica.
8
Constitucin de 1856. Art. 91. Los negocios de la Administracin Pblica se despachan por los ministros
de Estado: el nmero de estos y los ramos que a cada uno correspondan sern designados por una ley.
9
Constitucin de 1867. Art. 89. El despacho de los negocios de la Administracin Pblica corre a cargo de
los ministros de Estado, cuyo nmero y los ramos que a cada uno corresponda sern designados por una ley.
10
Constitucin de 1920. Art. 125. El despacho de los negocios de la Administracin Pblica corre a cargo
de los ministros de Estado, cuyo nmero, igualmente que los ramos que deban comprender bajo cada
ministerio, se designar por una ley.
11
Constitucin de 1933. Artculo 154. Son atribuciones del presidente de la Repblica: () 27. Ejercer las
dems funciones de gobierno y administracin que la Constitucin y las leyes le encomiendan (). Artculo
156. La ley determinar el nmero de ministros, sus denominaciones y los departamentos de la administracin
correspondientes a cada uno.
26
12
Constitucin de 1979. OCTAVA. Las pensiones de los cesantes con ms de veinte aos de servicios y de
los jubilados de la Administracin Pblica, no sometidas al rgimen del Seguro Social del Per o a otros
regmenes especiales, se nivelan progresivamente con los haberes de los servidores pblicos en actividad de
las respectivas categoras, durante el termino de diez ejercicios, a partir del 1 de enero de 1980 deben
consignarse en el Presupuesto de la Repblica las partidas consiguientes. DECIMOSPTIMA. Se ratifica el
Convenio 151 de la Organizacin Internacional de Trabajo sobre proteccin del derecho de sindicacin y
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administracin Pblica.
27
28
Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, consideradas sujetas a las
normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro
rgimen, y las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del
Estado, conforme con la normativa de la materia.
13
Artculo 3. mbito de aplicacin. Las normas contenidas en la presente ley y aquellas que emita la
Contralora General son aplicables a todas las entidades sujetas a control por el sistema, independientemente
del rgimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.
Dichas entidades sujetas a control por el sistema, que en adelante son designadas con el nombre genrico de
entidades, son las siguientes:
a.
b.
c.
El Gobierno Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier denominacin, formen parte del
Poder Ejecutivo, incluyendo a las Fuerzas Armadas, a la Polica Nacional y a sus respectivas
instituciones.
Los gobiernos regionales y locales, e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los
recursos y bienes materia de su participacin accionaria.
Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Pblico.
29
Se considera entidad pblica a toda organizacin del Estado peruano, con personera
jurdica de derecho pblico, creada por norma expresa en la que se le confiere atribuciones,
mediante la administracin de recursos pblicos, para contribuir a la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de la sociedad, y, como tal, est sujeta al control, fiscalizacin y
rendicin de cuentas.
d.
e.
f.
g.
Los organismos autnomos creados por la Constitucin Poltica del Estado y por ley, e instituciones y
personas de derecho pblico.
Los organismos reguladores de los servicios pblicos y las entidades a cargo de supervisar el
cumplimiento de los compromisos de inversin provenientes de contratos de privatizacin.
Las empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en el accionariado,
cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha
participacin.
Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.
En estos casos, la entidad sujeta a control deber prever los mecanismos necesarios que permitan el control
detallado por parte del Sistema.
14
Artculo 43. Definicin. Los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos mediante los cuales se organiza a las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles
de gobierno ().
15
Artculo 1. mbito de aplicacin. El rgimen del servicio civil se aplica a las entidades pblicas de:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
A partir de dicha definicin, el doctor Richard MARTN seala que los elementos que
conforman a una entidad pblica en el Per son los siguientes:
16
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N. 0027-2005-PI/TC, de fecha 20 de febrero
del 2006, sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Periodistas del Per contra la
Ley N. 26937: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00027-2005-AI.html.
31
Organizacin que
contribuye a la satisfaccin
de necesidades y
expectativas sociales: Toda entidad pblica debe satisfacer necesidades
o intereses generales.
17
18
Asimismo, no es sinnimo de
Gobierno, puesto que este implica el
ejercicio de la funcin de direccin
poltica interior y exterior del Estado
(MARTIN, p. 173).
En tal sentido, el Gobierno constituye
el centro desde el cual se ejerce el
poder poltico sobre una sociedad.
Por ello, Gobierno no es lo mismo
que Estado, aunque ambos se
encuentran vinculados por el
elemento poder. El gobierno pasa,
cambia y se transforma, mientras que
el Estado permanece.
El Gobierno en nuestro pas es ejercido por tres rganos:
a. Gobierno nacional: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial.
Marco legal: Constitucin, Ley del Poder Ejecutivo, Reglamento del
Congreso, Ley Orgnica del Poder Judicial.
b. Gobiernos regionales: Gobiernos regionales. Marco legal: Constitucin,
Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
33
La Presidencia de la Repblica
El Consejo de Ministros
Los ministerios
Las entidades pblicas del Poder Ejecutivo
35
Por su parte, el artculo 190 de la Constitucin seala que las regiones se crean
sobre la base: reas contiguas integradas histrica, cultural,
administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas
sostenibles.
Finalmente, el artculo 191 de la Constitucin, seala que las regiones tienen
autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su
competencia y que su estructura
orgnica bsica est conformada por
el Consejo Regional, como rgano
normativo y fiscalizador, y por el
presidente, como rgano ejecutivo.
Respecto a este punto, tanto en el
caso de los gobiernos regionales y
locales, es preciso indicar que el
Tribunal Constitucional19 ha
enfatizado en numerosa
jurisprudencia que la autonoma
legislativa de estos niveles de gobierno no debe contravenir a la Constitucin ni a
la Ley, por lo que su autonoma no debe confundirse con autarqua: el ejercicio
de sus competencias y atribuciones siempre deben sujetarse al
ordenamiento jurdico.
4.2.2.2. Marco legal
El inciso 4 del artculo I del Ttulo Preliminar de la LPAG seala que los gobiernos
regionales ejercen funcin administrativa; en consecuencia, forman parte de la
Administracin Pblica; por tanto, les resulta aplicable todas las normas sobre
19
36
Principio de participacin.
Principio de transparencia.
Principio de gestin
moderna y rendicin de
cuentas.
Principio de inclusin,
eficacia, eficiencia,
equidad, imparcialidad y
neutralidad.
Entre otros.
38
41
5. El Estado peruano y el
reconocimiento del derecho a una
buena administracin
A diferencia de otros pases, como Espaa y la Unin Europea en general, en el
Per no se ha desarrollado ni legislativa ni doctrinariamente de manera amplia cul
es el contenido y los alcances de la buena administracin como un derecho
fundamental. No obstante, el Tribunal Constitucional la ha reconocido.
42
20
El derecho a acceder al
expediente que la afecte, dentro
del respeto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto
profesional y comercial.
Ahora bien, muchos de los aspectos reconocidos como parte del contenido del
derecho a una buena administracin se encuentran regulados en nuestro
ordenamiento jurdico interno, principalmente en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N. 27444, norma que regula, entre otros temas, los
principios, las reglas y los deberes que guan la actuacin de las entidades
administrativas, as como los derechos y deberes de los ciudadanos administrados.
5.1.1. Derecho de los administrados
En cuanto a los derechos, es importante recordar que los derechos de los
administrados con respecto al procedimiento administrativo son los siguientes22:
21
En relacin con el contenido del derecho a una buena administracin, conviene mencionar la importante
labor que ha cumplido el defensor del pueblo de la Unin Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez,
realizar un seguimiento sobre el nivel de proteccin y respeto de los Estados con relacin a este derecho.
22
Participar responsable y
progresivamente en la prestacin
y control de los servicios pblicos,
asegurando su eficiencia y
oportunidad.
A que las actuaciones de las entidades que los afecten sean llevadas a cabo
en la forma menos gravosa posible.
45
23
Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme con los fines para
los que les fueron conferidas sus atribuciones.
Encauzar de oficio el
procedimiento cuando advierta
cualquier error u omisin de los
administrados, sin perjuicio de la
actuacin que les corresponda a
ellos.
46
El defensor del pueblo presenta informe al Congreso de la Repblica una vez al ao y cada vez
que este lo solicite.
24
25
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, J. (2010). El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales. Revista Teora y Realidad Constitucional, 26,
pp. 389 -410; FAIRN GUILLN, Vctor (1986). El Defensor del Pueblo (Tomo I y II). Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales; CARBALLO ARMAS, Pedro (2003). El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en Espaa y en el
Derecho Comparado. Madrid: Editorial Tecnos.
48
pero sobre todo se refleja el nivel de respeto a los derechos fundamentales por
parte de las entidades de la Administracin Pblica.
Segn el Decimosptimo Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso
de la Repblica26, documento que describe la labor realizada por dicha institucin
entre enero y diciembre del 2013 en todo el mbito del territorio nacional, los
casos recibos en la Defensora se disminuy en 0.89% (126,758) el nmero de
casos recibidos en el 2011 (141,902).
Adems, ms del 83.1% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron
declarados fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano es cierta y
existe una vulneracin a sus derechos.
5.2.1.1. Denuncias ms recurrentes en la Defensora del Pueblo
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del
Pueblo en el 2013, tenemos:
26
Defensora del Pueblo. Decimosptimo Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica: enero-diciembre 2013 (mayo del 2014). (1.a ed.). Lima, Per. Disponible en:
www.defensoria.gob.pe.
49
De esta manera, los informes anuales de la Defensora del Pueblo reflejan que el
Estado Peruano no estara cumpliendo a cabalidad su obligacin de brindar un
servicio de calidad y, menos an, tampoco estara respetando y garantizando el
derecho a una buena administracin.
27
28
Estos pases han sido citados como ejemplos de implementacin de la calidad en la Administracin Pblica
en el documento preparado por Luis TENORIO y Salvador ROS, por encargo del CLAD, cuyo ttulo es
Metodologa para el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica.
29
30
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIN PARA EL DESARROLLO (CLAD). Gestin Pblica Iberoamericana para
el siglo XXI, documento aprobado por la XL reunin ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Santo
51
52
31
CSPEDES ZAVALETA, Adolfo. La certificacin ISO 9001 y la mejora continua de la Administracin Pblica
peruana. Ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llev a cabo
en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los das 22, 23 y 24 de abril del 2010.
53
54
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUA PUYOL, Antonio (2010). Delimitacin jurdica de la Administracin Pblica
en el ordenamiento peruano. Lima: Palestra.
ALZA, A. Carlos. A. (Ed.) (2012). Gestin Pblica: Balance y Perspectivas. VI
Seminario de Reforma del Estado (1a Edicin). Lima: Fondo Editorial PUCP.
ARCARONS, Ramn (1994). Manual de derecho administrativo turstico. Madrid.
BACACORZO, Gustavo (1997). Tratado de derecho administrativo. (2.a ed., Tomo
I.) Lima: Gaceta Jurdica Editores.
GARCA BELAUNDE, Domingo (2003). La Constitucin comentada. Anlisis artculo
por artculo. Obra colectiva escrita por 166 destacados juristas del pas. (2.a
ed., Tomo III.) Lima: Gaceta Jurdica.
DROMI, Roberto (2005). Derecho administrativo. (1.a ed.) Lima: Gaceta Jurdica
ESPINOZA SALDAA, Eloy (2008). La descentralizacin territorial en el Per:
Asignatura pendiente, pero apuesta necesaria y con algn camino por
recorrer. Limitacin del Poder y Estructura del Estado. Estudios sobre la parte
orgnica constitucional. Lima: Grijley.
GARRIDO, Fernando (1966). Tratado de Derecho Administrativo. (4.a ed., Volumen
I.) Madrid: Instituto de Estudios Polticos.
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn (2000). Curso de
Derecho Administrativo I. (10.a ed.) Madrid: Civitas.
GUZMN, Christian (2011). Tratado de la Administracin Pblica y del
procedimiento administrativo. Lima: Ediciones Caballero Bustamante S. A. C.
HAKANSSON, Carlos (2008). La teora de la separacin de poderes en la
Constitucin Peruana. Limitacin del Poder y Estructura del Estado. Estudios
sobre la parte orgnica constitucional. Lima: Grijley.
IVANEGA, Miriam Mabel (2005). Principios de la Administracin Pblica. Buenos
Aires: baco de Rodolfo Depalma.
55
56