I.

Noiuni introductive

Legislaia, practica judiciar i literatura de specialitate nu ntrebuineaz o terminologie

unitar pentru denumirea principalului act juridic emis de administraia de stat.
Legislaia folosete, de regul denumirile concrete ale actelor juridice administrative,
ca, de exemplu, hotrre, regulament, autorizaie etc., ceea ce permite, n cazurile
precitate, stabilirea provenienei actului juridic, determinarea caracterului su normativ
sau individual etc.
ntruct actele juridice emise de administraia public cunosc o mare varietate i o
abunden de denumiri s-a impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri generice
(ntocmai ca i n cazul actelor civile sau a celor judiciare) care s desemneze, n mod
unitar, ntreaga categorie a acestor acte. n acest sens dou denumiri rein, n principal,
atenia: cea de act administrativ1 i cea de act drept administrativ.
Definind2 actele de drept administrativ trebuie evideniate att asemnrile cu actele
juridice n general (genul proxim), ct i deosebirile fa de toate celelalte acte juridice
(diferena specific). n primul rnd, actele administrative, sunt acte juridice, adic
manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, n acord cu legea,
garantate n realizarea lor prin fora de constrngere a statului. n al doilea rnd, aceste
acte juridice sunt unilaterale fiind emise fr consimmntul celeilalte pri a raportului
juridic creia i este destinat actul. n al treilea rnd, ele eman de la organele de stat (de
obicei ale administraiei), n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de
realizare a puterii publice. n sfrit, ele sunt acte de putere, expresie juridic a formei
pe care o mbrac activitatea executiv a statului.
Sintetiznd aceste elemente pot fi definite actele de drept administrativ ca fiind actele
juridice unilaterale emise n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea
lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat.
Trsturile actelor administrative reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin
includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le
difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.
Trsturile actelor administrative includ elementele eseniale, condiiile de valabilitate
i caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trsturi eseniale fr de care manifestarea de voin nu se poate
constitui ca act juridic. Condiiile de valabilitate reprezint acel ansamblu de cerine
care asigur actelor de drept administrativ producerea integral i n mod valabil a
efectelor juridice. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezint acele nsuiri
1 IONESCU Romulus, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970,
Pag. 218.
2 DRGANU Tudor, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959,
Pag.234, 238, 240.
1

care, rezultnd din reunirea cumulativ a elementelor eseniale i a condiiilor de

valabilitate, difereniaz aceste acte de alte categorii de acte juridice.

II.

Elementele eseniale ale actului administrativ

Elementele actelor administrative sunt acele trsturi eseniale care constituie

manifestrile de voin ale administraiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste
elemente sunt reprezentate de: voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii
de stat, obiectul actului juridic, organul sau subiectul emitent al actului i motivele care
stau la baza actului. Actele administrative nu pot exista n afara unuia, a unora sau a
tuturor acestor elemente, n mod contrar fiind lovite de inexisten. Alturi de aceste
elemente eseniale ale actelor de drept administrativ mai pot exista i unele elemente
neeseniale, termenul i condiia, care pot s apar n cazul unor acte de drept
administrativ.

1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat

Actul administrativ este un act de voin cu caracter deliberativ, constituit n scopul
producerii unor efecte juridice. Acest act presupune aciunea contient i voit a
autorului su neputnd avea un caracter ntmpltor.
i alte activiti administrative au un caracter voliional, cum este cazul actelor politice,
a unor operaiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de
exemplu, refuzul administraiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv),
ns diferena dintre aceste aciuni i actele de drept administrativ rezid n scopul
urmrit prin actele juridice i anume producerea efectelor juridice. Prin aceast trstur
actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La rndul ei, voina
din aceste acte trebuie s ntruneasc mai multe caracteristici: s fie intenionat,
manifestat, s aib un dublu caracter, s fie autonom i neviciat.
Actul de drept administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii executive, de
realizare a puterii de stat. De aici concluzia c el nu poate proveni dect de la o
autoritate public i c acest act nu poate fi emis n cadrul unei alte forme fundamentale
de activitate a statului. Totui, aceast trstur luat n mod izolat nu deosebete actul
administrativ de alte acte juridice ale administraiei de stat cum sunt contractele civile
sau cele de munc, ncheiate de organele n cauz n scopul realizrii unor atribuii
inerente chiar activitii executive.
Actul de drept administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a
puterii publice de ctre administraia de stat, trstur care l particularizeaz n cadrul
altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, n acelai timp, de actele civile sau de
dreptul muncii ale puterii executive.

2. Obiectul actelor de drept administrativ

Alturi de elementul voin, actele de drept administrativ au i un obiect propriu.
Obiectul actului juridic este, dup cum se tie, chiar obiectul raportului juridic pe care
acel act l genereaz.3
Obiectul raportului juridic este constituit din conduita prilor, 4 adic din acea aciune
asupra creia sunt ndreptate drepturile i respectiv obligaiile participanilor la raportul
juridic. Analiznd obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmtoarele:

Obiectul acestor acte este unic avnd la baz o singur cauz sau motiv ntruct
actul administrativ nu este un acord de voin de forma contractului sinalgamatic.
Obiectul actului este strict determinat de lege i de alte acte normative, subiecii,
participanii la raportul juridic respectiv, neputnd fixa un alt obiect n cadrul
aceleai categorii de acte juridice, dect cel prevzut prin normele de drept ce
reglementeaz respectiva categorie.
Obiectul actului juridic este impus n mod unilateral de ctre organul emitent, care
apare ca supraordonat n cadrul raportului administrativ chiar dac actul a fost emis
la cererea unui solicitant.
Obiectul are caracter obligatoriu ntruct subiectele de drept trebuie s aib o
conduit conform cu manifestarea de voin a organului de stat.

3. Motivele actelor administrative

Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun
organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice.
Aceste interese reprezint tocmai motivele sau cauzele actelor administrative.
Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaia acelui act, n
timp ce motivarea acestuia reprezint aciunea de artare a motivelor actului respectiv.
Motivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din
structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsi
textul nscrisului constatator al actului juridic 5 fiind de neconceput emiterea unui act
fr vreun motiv sau n afara motivelor legale.

3 LEPDTESCU Mircea, Sistemul organelor statului n R.S.R, Editura tiinific, Bucureti,

1966, Pag. 316.
4 IONESCU Romulus, Op. Cit. , Pag. 227.
5 NEGOI Alex, tiina administraiei, Editura Acatmi, Bucureti, 1977, Pag. 153.
3

Motivele pot fi motive de fapt i motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
mprejurrile care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept
sunt textele legale care permit i determin aceast adoptare.

4. Termenul i condiia actelor administrative

De regul, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure i simple, producndu-i
efectele din momentul adoptrii lor legale. Cu toate acestea, unele acte administrative
pot fi afectate n ceea ce privete, mai ales executarea lor i mai puin formarea sau
existena lor, de termen i de condiie ca modaliti neeseniale al acestor acte, ceea ce le
confer un coninut complex.

III. Condiiile de valabilitate ale actului administrativ

Actele de drept administrativ, ca i categorie a deciziilor administrative, trebuie s
ndeplineasc o serie de condiii generale ntocmai ca i orice decizie.
Este necesar distincia ntre condiiile generale sau comune tuturor deciziilor, inclusiv
celor administrative, i condiii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii,
cum sunt, de exemplu, condiiile de valabilitate, specifice actelor administrative sau
condiiile de eficien specifice deciziilor economico-financiare.
Dintre condiiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii
administrative, enumerm urmtoarele, aa cum au fost ele determinate, n general,
pentru deciziile de orice fel i anume: fundamentarea tiinific, unitatea,
oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea.
Decizia administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ, trebuie s
ndeplineasc i anumite condiii speciale sau de valabilitate care s asigure
integralitatea producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiii de valabilitate sunt
condiii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaug, n
mod firesc condiiile generale ale oricrei decizii. Condiiile de valabilitate 6 ale actelor
de drept administrativ sunt urmtoarele:

1. Emiterea actelor de ctre organele cu competen decizional

Competena decizional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul
de a hotr sau de a dispune prin acte de decizie n ceea ce privete rezolvarea unei
anumite situaii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaz
calitatea de subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ cruia legea i
atribuie caracter deliberativ dispune ntotdeauna de capacitatea juridic i de dreptul de
decizie.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcionari de decizie,
dei iniierea sau formularea, executarea i controlul deciziei pot s aparin i unor
factori nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajuttoare (auxiliare). La
nivelul conducerii organului administrativ se adopt un mare volum de decizii, dintre
6 DRGANU Tudor, Op. Cit. , Pag. 107-147.
5

care unele vizeaz activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu

terii, iar altele se refer la activitatea curent a organului de stat (decizii operative).
n unele situaii dreptul de decizie aparine n exclusivitate numai funcionarului sau
organului desemnat de lege, caz n care competena decizional are un caracter exclusiv.
Alteori dreptul de decizie este ncredinat n mod direct spre exercitare unor subiecte
care nu dispun n mod obinuit de o competen proprie ntr-un anumit domeniu. Aceste
ncredinri deosebite ale legii mbrac forma repartizrii de atribuii, a nlocuirii sau
suplinirii, a delegrii de atribuii i a ncredinrilor cu caracter special.

2. Conformitatea actelor administrative cu forma prevzut de lege

Pentru ca o manifestare de voin s produc efecte juridice, este necesar ca s fie emis
cu respectarea anumitor forme. Procedura de elaborare a actelor administrative
reprezint ansamblul formelor necesare pentru ca actul s produc efecte juridice. Ea
poate consta din forme simple sau forme mai complexe.
Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor administrative se
urmrete: garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s
corespund prin coninut i scop intereselor generale ct i celor personale;
simplificarea formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv;
mpiedicarea lurii unor decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a
soluiilor; ntrirea legalitii, ntruct anumite forme procedurale asigur un control
eficient.

3. Conformitatea actelor administrative cu coninutul legii

Problema conformitii deciziilor administrative cu coninutul legii vizeaz
conformitatea acestora cu elementele normei juridice coninute n lege i anume ipoteza,
dispoziia i sanciunea.
Aplicarea legii poate duce la posibile erori: organul nu aplic dispoziia legal necesar
cazului respectiv; se aplic o alt dispoziie legal dect cea corespunztoare; se
interpreteaz greit legea i se aplic contrar adevratului ei neles. Astfel, se aplic
acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplic dispoziii contrare legii.

4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii

Scopul legii este rezultatul pe care vrea s l ating reglementarea legal. Scopul actului
individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar
dac existena acestui scop ilegal apare i ca o nclcare abuziv a atribuiilor de
serviciu, putem fi n prezena unei abateri disciplinare contravenionale sau infracionale
care atrage sancionarea funcionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit
de lege.

IV. Caracteristicile specifice actului administrativ

Prin caracteristici ale actelor administrative se neleg acele trsturi care
individualizeaz aceste acte fa de alte acte juridice. ntrunind anumite elemente
eseniale i ndeplinind condiiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative
au urmtoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun
(actual).

1. Caracter unilateral
Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative
este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului
juridic conform creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de
drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Fa
de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor
administrative este determinat de emiterea actelor n temeiul i pentru realizarea puterii
de stat.
Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaz prin aceea c
manifestarea unilateral de voin are loc n cadrul activitii executive, de organizare a
executrii legii i de executare n concret a acesteia, provenind, de regul, de la un organ
al administraiei publice.
Exist unele situaii n care modul de emitere i cel de executare al unor acte de drept
administrativ ar prea c efectueaz caracterul unilateral al acestor acte. n aceast idee
sunt luate n vedere urmtoarele situaii: efectuarea unei prestaii sau pli de ctre
cellalt subiect al raportului juridic, altul dect organul emitent, ndeplinirea unor
obligaii de ctre organul de stat, respectarea unor formaliti procedurale la emiterea
actelor administrative.
Cu toate aceste, este vorba de cracterul unilateral al unui act administrativ, nu al unui
contract civil. n primul rnd, contractul sinalagmatic presupune existena unui raport
juridic avnd un dublu obiect. n al doilea rnd, cauza actelor administrative este unic
i nu dubl, ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a realizrii unor
drepturi. n al treilea rnd, modul de manifestare a voinei beneficiarului are un rol
secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale crui efecte se
produc numai n baza manifestrii de voin a organului emitent, chiar dac ea este
declanat de formularea cererii.

2. Caracter legal
Caracterul legal al actelor administrative rezult din obligativitatea emiterii lor pe baza
i n conformitate cu legile n vigoare. Fiind emise n mod unilateral, de regul de ctre
un organ al administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu
respectarea legii aceste acte se bucur de prezumia de legalitate. Aceast prezumie
care, dei n cele mai multe cazuri nu este absolut (ca i n cazul actelor administrative
7

jurisdicionale), este totui o prezumie relativ puternic, care confer caracter

obligatoriu i executoriu acestor acte, dei poate fi nlturat.
Aceast prezumie are anumite trsturi conferind caracter autentic i caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trstur conform creia se prezum c
actul administrativ exprim adevrul, avnd un coninut corespunztor realitii faptice
i prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trstur conform creia se prezum
c actul provine de la nsui organul pe care nscrisul l indic drept autor al su.

3. Caracter obligatoriu
Obligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent al
subiectelor de drept, care cad sub incidena actului i a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt
obligatorii atta timp ct rmn n vigoare. Actele individuale trebuie s fie emise n
conformitate i cu respectarea dispoziiilor din propriile acte normative. Organul
emitent nu este obligat s-i aplice propriul act ilegal ntruct contravine principiului
legalitii.
b) Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru
organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale
organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii i pentru subiectele
nesubordonate n mod obinuit organului emitent atunci cnd acesta are un rol
coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate.
c) Actele administrative se impun i organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent.

4. Caracter executoriu
Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaz realizarea, actelor juridice se mpart n
acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel n drept
se adreseaz unui organ de stat (instan de judecat) pentru a obine un titlu executor
susceptibil de realizare prin fora de constrngere a statului i acte juridice a cror
executare, atunci cnd cel obligat s o fac refuz, se realizeaz direct prin fora de
constrngere a statului, fr o formalitate deosebit, ele constituind un titlu executor. n
prima categorie intr, de regul, contractele, iar n a doua sunt cuprinse, n general,
actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele
contracte cum sunt cele de mprumut de credit ncheiate ntre persoanele fizice i bnci.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist indiferent de faptul c ele creeaz
drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determin acest
caracter sunt mai multiple. Caracterul executoriu al actelor administrative exist chiar
8

din momentul adoptrii lor legale. El nu se confund cu executarea sau cu momentul

executrii actului.

5. Caracter oportun
Dreptul i atinge scopul i devine eficient numai n msura n care dispoziiile sale sunt
respectate n baza principiului legalitii. Actele administrative au un caracter legal, dar,
pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiiilor concrete, astfel nct ele s
devin i oportune sau actuale. Problema oportunitii se pune cu privire la actele
administrative nejurisdicionale, ca de altfel n cazul tuturor actelor de putere de acest
gen, cu excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp
ct se afl n vigoare.
Un act juridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n baza i
cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noiunea de
oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o
trstur specific a acestuia numit i actualitate
Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al
organelor administraiei de stat care reprezint o facultate recunoscut de lege acestor
subiecte de drept n alegerea soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a
legii.

V.

Bibliografie

1. DRGANU Tudor, Actele de drept administrativ, Editura tiinific,

Bucureti, 1959.
2. IONESCU Romulus, Drept administrativ, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970.
3. LEPDTESCU Mircea, Sistemul organelor statului n R.S.R, Editura
tiinific, Bucureti, 1966.
4. NEGOI Alex, tiina administraiei, Editura Acatmi, Bucureti,
1977.

10